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Todos os Direitos Reservados AJURIS Escola Superior da Magistratura

Professor: Annelise Steigleder Disciplina: Direiro Ambiental 20/10/2009
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Resumo de Direito Ambiental

1 A tutela constitucional do meio ambiente

1. O Meio Ambiente como bem jurdico autnomo

O meio ambiente foi reconhecido como bem jurdico autnomo pelo art. 3, inc. I, da Lei 6.938/81,
que o definiu como o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Em razo disso, o meio ambiente deve ser interpretado como um bem jurdico unitrio, a partir de
uma viso sistmica e globalizante, que abarca os elementos naturais, o ambiente artificial (meio ambiente
construdo) e o patrimnio histrico-cultural, pressupondo-se uma interdependncia entre todos os elementos
que integram o conceito, inclusive o homem, valorizando-se a preponderncia da comple-mentariedade
recproca entre o ser humano e o meio ambiente sobre a ultrapassada relao de sujeio e instru-
mentalidade
1
.
Com isso, supera-se a percepo fragmentria e utilitarista at ento vigente e refletida em diversas
normas ambientais esparsas
2
, anteriores Lei 6.938/81, em que a proteo jurdica incidia sobre especficos
elementos naturais, tais como a fauna, a flora, os recursos minerais, no em razo de sua importncia para a
manuteno do equilbrio ecolgico, mas em razo da utilidade econmica que representavam como insumos
do processo produtivo.
A conseqncia da autonomizao jurdica do bem ambiental a possibilidade de sua tutela como
bem independente dos diversos elementos corpreos que o integram, versando a proteo jurdica sobre a
qualidade ambiental e sobre as caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas do ecossistema. Trata-se de um
macrobem jurdico, incorpreo, inaproprivel, indisponvel e indivisvel, cuja qualidade deve ser mantida
ntegra a fim de propiciar a fruio coletiva. Apropriveis so os elementos corpreos e, mesmo assim,
conforme limitaes e critrios previstos em lei, e desde que essa utilizao no conduza apropriao
individual (exclusiva) do meio ambiente, como bem imaterial.
Nessa perspectiva, a prpria Lei 6.938/81, no seu art. 2, inc. I, instituiu, como princpio da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o
meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o
uso coletivo.
Posteriormente, com o advento do art. 225, caput, da Constituio Federal de 1988, a autonomia

1
FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1999, p. 214.
2
Neste sentido so o Cdigo Florestal (Lei 4.771/65), A Lei de Proteo Fauna (Lei 5.197/67); o Cdigo de Minerao (Dec-lei 227/67); o Cdigo de Pesca (Dec-lei
221/67), dentre outras.

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jurdica do bem ambiental resultou consolidada com a sua qualificao como bem de uso comum do povo,
refletindo o interesse pblico primrio na conservao da qualidade ambiental. Jos Afonso da Silva leciona
que a Constituio definiu como bem de uso comum do povo a qualidade ambiental e seu equilbrio,
destacando que esses atributos do meio ambiente no podem ser de apropriao privada, mesmo quando seus
elementos constitutivos pertenam a particulares. Significa que o proprietrio, seja pessoa pblica seja privada,
no pode dispor da qualidade do seu meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela no integra a sua
disponibilidade
3
. No h um conjunto de propriedades individuais, pois o meio ambiente, como direito de
todos, indivisvel.
Disso resulta uma sobreposio de regimes jurdicos sobre os mesmos bens corpreos; pois, ao
mesmo tempo em que uma floresta poder estar inserida em imvel de propriedade particular, incide-lhe o
regime de bem de uso comum do povo. Ou seja, a qualidade ambiental da floresta deve ser conservada, pois
indisponvel ao proprietrio do imvel. Esclarecedora a lio de Carlos Frederico Mars de Souza Filho:
Todo bem socioambiental tem pelo menos duas expresses jurdicas que comportam, assim,
dupla titularidade. A primeira do prprio bem, materialmente tomado, a segunda sua representatividade,
evocao, necessidade ou utilidade ambiental e a relao com os demais, compondo o que a lei brasileira
chamou de meio ambiente ecologicamente equilibrado. Este direito disposto como se estivesse em camadas,
na primeira camada um direito de titularidade individual, que o direito de propriedade (pblico e privado), na
segunda camada o direito coletivo a sua preservao para garantia socioambiental. Os dois no se excluem, ao
contrrio, se completam e se subordinam na integralidade do bem, como se fossem seu corpo e sua alma
4
.

O proprietrio do bem ambiental no dispe da camada intangvel que o compe, pois as
qualidades deste bem, suas caractersticas so consideradas de titularidade difusa, que interessam inclusive s
futuras geraes, como estabelece o caput do art. 225 da Constituio Federal, de 1988. Portanto, este
proprietrio no poder exaurir o bem ambiental, degradar as caractersticas essenciais dos sistemas
ecolgicos, percebendo-se a sua responsabilidade pela conservao destas qualidades e pela sua recuperao,
caso o ambiente j esteja impactado, como vem decidindo o Superior Tribunal de Justia:
Recurso especial. Faixa ciliar. rea de preservao permanente. Reserva legal. Terreno adquirido
pelo recorrente j desmatado. Impossibilidade de explorao econmica. Responsabilidade objetiva.
Obrigao propter rem. Ausncia de prequestionamento. Divergncia jurisprudencial no configurada [...]
Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, includa a da recorrente, no podem ser
objeto de explorao econmica, de maneira que, ainda que se no d o reflorestamento imediato, referidas
zonas no podem servir como pastagens. No h cogitar, pois, de ausncia de nexo causal, visto que aquele

3
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2
ed., 2
tir., So Paulo: Malheiros, 1997, p. 56.

4
SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars. O dano ambiental e sua reparao. Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Estado do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, v. 1, pp. 49-60, 1999, p. 53.

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que perpetua a leso ao meio ambiente cometida por outrem est, ele mesmo, praticando o ilcito. A obrigao
de conservao automaticamente transferida do alienante ao adquirente, independentemente deste ltimo ter
responsabilidade pelo dano ambiental. Recurso especial no conhecido
5
.
A partir dessa noo, pode-se antever o princpio da funo social da propriedade, esclarecido pelo
art. 1.228, pargrafo 1 do Cdigo Civil de 2002, ao prever que o direito de propriedade deve ser exercido em
consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico
e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
O princpio deve ser extrado, ademais, da interpretao do art. 225, caput, em combinao com
os arts. 170, incisos II, III e VI, 182 e 186, inc. II, todos da Carta Magna.

2 Direito ao Meio Ambiente como Direito Fundamental

O art. 225, caput, da Constituio Federal de 1988, completou a valorizao da temtica ambiental
iniciada com a Lei 6.938/81, porquanto reconheceu o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado
como direito fundamental da pessoa humana.
Com isso, o Brasil honrou o compromisso assumido quando da Conveno de Estocolmo de 1972,
da qual resultou uma Declarao de Princpios, em que, no princpio 1, consta que O homem tem o direito
fundamental liberdade, igualdade, e ao desfrute de condies de vida adequadas em um meio cuja
qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigao de proteger e
melhorar esse meio para as geraes presentes e futuras. Este princpio foi reafirmado na Declarao do Rio
de Janeiro de 1992: Os seres humanos constituem o centro das preocupaes relacionadas com o desen-
volvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva em harmonia com o meio ambiente
(princpio 1).
O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado , por fora da abertura material consagrada
no art. 5, pargrafo 2, da Constituio Federal de 1988, clusula ptrea e sujeito aplicabilidade direta,
mesmo no constando do catlogo do art. 5, uma vez que o constituinte optou por inseri-lo no mbito das
disposies constitucionais sobre a ordem social. Assim, trata-se de um direito formal e materialmente
fundamental. Formal porque parte integrante da Constituio escrita, situando-se no pice de todo o
ordenamento jurdico, e encontra-se submetido aos limites formais (procedimento agravado) e materiais
(clusulas ptreas) de reforma constitucional (art. 60, CF)
6
, alm do que uma norma diretamente aplicvel
e que vincula de forma imediata as entidades pblicas e privadas (art. 5, pargrafo 1). Material, porque se

5
Superior Tribunal de Justia, Resp. 343.741-PR, 2
Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, j. em 04.06.2002.

6
SARLET, Ingo. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 78.

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trata de um direito fundamental constitutivo da Constituio material, contendo decises fundamentais sobre
a estrutura bsica do Estado e da sociedade
7
.
Aponta Sarlet que a clusula de abertura consagrada no art. 5, pargrafo 2, no restringe os
direitos fundamentais fora do catlogo a direitos expressamente positivados em outras partes do texto
constitucional, de forma que todos os direitos fundamentais subordinam-se ao regime institudo pelo art. 5,
pargrafo 1, o qual impe aos rgos estatais a tarefa de maximizar a eficcia dos direitos fundamentais
8
. A
abertura do sistema constitucional permite, ainda, que os tratados internacionais que dispem sobre a proteo
ambiental, especialmente naquilo que dizem respeito ao ncleo do direito fundamental ao meio ambiente,
passem a integrar a Constituio.
O direito ao meio ambiente e qualidade de vida integra, segundo posicionamento de Jos Afonso
da Silva
9
e do Supremo Tribunal Federal (MS 22164/SP, julgado em 30.10.95; e RE 134.298, julgado em
13.06.96), a terceira gerao dos direitos fundamentais, ao lado do direito paz, autodeterminao dos
povos, ao desenvolvimento, conservao e utilizao do patrimnio histrico e cultural e do direito de
comunicao, a qual pressupe o dever de colaborao de todos os estados e no apenas o atuar ativo de cada
um e transporta uma dimenso coletiva justificadora de um outro nome de direitos em causa: os direitos dos
povos
10
.
Segundo a classificao dos direitos fundamentais em geraes, so direitos de primeira gerao o
direito vida, liberdade, e igualdade perante a lei, os quais surgiram no contexto histrico do pensamento
liberal-burgus do sc. XVIII como direitos do indivduo frente ao Estado, mais especificamente como direitos
de defesa, demarcando uma zona de no interveno do Estado e uma esfera de autonomia individual em face
de seu poder.
Os direitos de segunda gerao, oriundos do impacto da industrializao e dos graves problemas
sociais e econmicos que a acompanharam, j no decorrer do sc. XIX, das doutrinas socialistas e da
constatao de que a consagrao formal da liberdade e igualdade no gerava a garantia do seu efetivo gozo,
tm dimenso positiva e objetivam propiciar o bem-estar social. So eles: direitos a prestaes sociais e
estatais (assistncia social, sade, educao, trabalho), as liberdades sociais (liberdade de sindicalizao e o
direito de greve); e os direitos fundamentais dos trabalhadores (direito a frias, repouso semanal remunerado,
garantia do salrio-mnimo, limitao de jornada de trabalho).
Finalmente, os direitos fundamentais da terceira gerao, tambm denominados direitos de
fraternidade ou de solidariedade, trazem como nota distintiva o fato de se desprenderem, em princpio, da
figura do homem-indivduo como seu titular, destinando-se proteo de grupos humanos (famlia, povo,

7
SARLET, op. cit., p. 79.
8
SARLET, op. cit., p. 243.
9
SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteo do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 27, pp. 51-52, jul/set. 2002.
10
CANOTILHO, JJ. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 3

ed., Coimbra: Almedina, 1999, p. 362.

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nao), e caracterizando-se, conseqentemente, como direitos de titularidade difusa ou coletiva. Sob outro
enfoque, os direitos da terceira gerao tm por destinatrio precpuo o gnero humano mesmo, num
momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em termos de existencialidade concreta
11
.
Canotilho prefere a expresso dimenso de direitos do homem, sob o argumento de que no
existiria uma substituio de uma gerao pela outra, alm de que os direitos so de todas as geraes [...]; e
no se trata apenas de direitos com um suporte coletivo direito dos povos, o direito da humanidade
12
.
Cuida-se, na verdade, do resultado de novas reivindicaes fundamentais do ser humano, geradas,
dentre outros fatores, pelo impacto tecnolgico, pelo estado crnico de beligerncia, bem como pelo processo
de descolonizao do segundo ps-guerra e suas contundentes conseqncias, acarretando profundos reflexos
na esfera dos direitos fundamentais. Consoante lio de Prez Luo, esta categoria de direitos fundamentais
pode ser considerada uma resposta ao fenmeno denominado de poluio de liberdades, que caracteriza o
processo de eroso e degradao sofrido pelos direitos e liberdades fundamentais, principalmente em face do
uso de novas tecnologias, assumindo especial relevncia o direito ao meio ambiente e qualidade de vida
13
.
A nota distintiva destes direitos da terceira gerao reside basicamente na sua titularidade coletiva,
muitas vezes indefinida e indeterminvel, o que se revela, a ttulo de exemplo, especialmente no direito ao
meio ambiente e qualidade de vida, o qual, em que pese ficar preservada sua dimenso individual, reclama
novas tcnicas de garantia e proteo. Roxana Borges refere que o direito ao meio ambiente equilibrado no se
pleiteia exclusivamente ao Estado, ou especialmente a outras pessoas, como se esses devessem alguma
prestao queles. Sendo um direito-dever erga omnes, existe uma situao de solidariedade jurdica e de
solidariedade tica em que os sujeitos encontram-se em plos difusos. Diz ela que definitivamente, o direito
ao meio ambiente est fundado na solidariedade, pois s ser efetivo com a colaborao de todos. A demanda
que se faz neste momento no que se proteja a propriedade do outro, ou sua liberdade, ou seu direito de
assistncia frente ao Estado, mas o respeito ao outro, pessoa e vida em geral, que no se circunscreve ao
espao delimitado pelos direitos civis, polticos ou sociais, mas abrange todo o seu relacionamento com o meio
ambiente e com o futuro, uma vez que o outro no mais apenas aquele que se conhece agora, mas tambm
aquele que est por vir, ou seja, so tambm as futuras geraes
14
.
Nessas condies, o art. 225 correlaciona-se estreitamente com outros valores fundamentais
consagrados pela Carta Magna, como a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade e a justia
(Prembulo, arts 1 e 5); bem como com os objetivos fundamentais de construir uma sociedade livre, justa e
solidria; de garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos (art. 3); e, ainda, com os direitos individuais e

11
TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos humanos e meio ambiente Paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris
Editor, 1993, p. 51.
12
CANOTILHO, op. cit., p. 363.
13
LUO, Antnio Enrique Prez. Derechos humanos, estado de derecho y constitucin. 6
ed. Madrid: Editorial Tecnos, p. 476.

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coletivos, tais como o direito vida, funo social da propriedade e ao popular (art. 5, caput, e incisos
XXIII e LXXIII).

Como norma de carter teleolgico, o art. 225 impe uma orientao de todo o ordenamento
infraconstitucional, ficando patenteado o reconhecimento do direito-dever ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, a obrigao dos poderes pblicos e da coletividade de defend-lo e de preserv-lo e a previso de
sanes para as condutas ou atividades lesivas. A preservao do ambiente passa a ser, portanto, a base em que
se assenta a poltica econmica e social; pois, uma vez inseridas em um sistema constitucional, as normas
relativas a outros ramos jurdicos, que se relacionam com o amplo conceito de meio ambiente, no podem ser
aplicadas sem levar em conta as normas ambientais que impregnam a ideologia constitucional.

O direito ao meio ambiente equilibrado, como bem jurdico autnomo, traduz verdadeiros
interesses difusos, os quais so aqueles que, no tendo atingido o grau de agregao e organizao necessria
sua afetao institucional junto a certas entidades ou rgos representativos dos interesses j socialmente
definidos, restam em estado fluido, dispersos pela sociedade civil como um todo (verbi gratia, o interesse
pureza do ar atmosfrico), podendo, por vezes, concernir a certas coletividades de contedo numrico
indefinido (verbi gratia., consumidores). Caracterizam-se: pela indeterminao dos sujeitos, pela
indivisibilidade do objeto, por sua intensa litigiosidade interna e por sua tendncia transio ou mutao no
tempo e no espao.

II Princpios de direito ambiental

2.1 Princpio do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado como direito
fundamental
Inspirada na Carta de Estocolmo de 1972, e sob o forte influxo ambientalista, a Constituio de
1988, em seu art. 225, consagrou o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado como direito
fundamental. Mesmo no previsto no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais (art. 5 da CF), esse direito
nada perde em seu contedo, j que da tradio do constitucionalismo brasileiro a existncia de outros
direitos decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados. O direito ao meio ambiente hgido est
intimamente ligado ao direito fundamental vida. Para que existam condies de vida no planeta, necessrio
assegurar, para as presentes e futuras geraes, um piso vital mnimo
15
. A CR tem uma preocupao finalstica
quando procura proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tanto a definio constitucional quanto

14
BORGES, Roxana Cardoso. Direito ambiental e teoria jurdica no final do sculo XX. in VARELLA, Macelo Dias e BORGES, Roxana (org.). O novo em direito ambiental.
Belo Horizonte: Del Rey Ed., 1998, p. 21.

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as infraconstitucionais ressaltam a necessidade de o meio ambiente ser visto a partir de uma concepo
holstica, que integre o homem a ele, descartando as vises meramente antropocntricas.
O Direito fundamental ao meio ambiente vem reconhecido na Conferncia da Naes Unidas de
1972 (Princpio 1); reafirmado na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992
(Princpio 1) e pela Carta da Terra (Princpio 4).

A doutrina qualifica o direito ao meio ambiente como direito fundamental de terceira gerao,
inserindo dentre os direitos de solidariedade, direitos de fraternidade ou direitos dos povos. Firmada a
fundamentalidade do direito ao meio ambiente equilibrado e sadio, deve-se destacar que tal status veda
qualquer possibilidade de emenda constitucional que permita situaes de enfraquecimento ou esvaziamento
do preceito, tanto quanto aquilo que a parte da doutrina chama retrocesso social
16

17
.

2.2 Princpio da Funo social da propriedade
A funo social da propriedade foi reconhecida expressamente na CF de 1988 nos arts. 5, inc.
XXIII; 170, inc. III, 182, 2, e 186.
Quando se diz que a propriedade privada tem uma funo social, est-se afirmando que ao
proprietrio se impe o dever de exercer o seu direito de propriedade, no mais unicamente em seu prprio e
exclusivo interesse, mas em benefcio da coletividade, sendo precisamente o cumprimento da funo social
que legitima o exerccio do direito de propriedade pelo seu titular. No h falar em direito de propriedade
descolado de funo social.
No tocante preservao ambiental, vrios autores utilizam a expresso funo scio-ambiental da
propriedade para designar a imposio ao proprietrio de um dever de exercer o seu direito de acordo s
necessidades sociais, dentre as quais se sobressai de preservao ambiental. O direito de propriedade no
mais concebido como algo que se exerce em proveito exclusivo de seu titular, mas deve reverter para o
coletivo, seja ela rural ou urbana .
A expresso FUNO no foi utilizada por acaso, mas passa uma idia pro-ativa, de molde a que
se possa exigir do detentor do direito de propriedade no s condutas negativas (no poluir, no perturbar, no
impor maus tratos aos animais), como tambm positivas (averbar a reserva legal, revegetar rea de preservao
permanente, fazer conteno acstica numa casa noturna, entre outras).
No Cdigo Civil de 2002, o art. 1.228 faz um detalhamento da funo social da propriedade,

15
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, destaca que a Constituio Federal, em seu art. 6, fixa um PISO VITAL MNIMO de direitos que devem ser assegurados pelo Estado a
todas as pessoas, dentre os quais se sobressai o direito sade, para cujo exerccio imprescindvel um meio ambiente equilibrado e dotado de higidez (FIORILLO,
Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. Editora Saraiva, 2001, p. 53).
16
Disponvel em:< http://www.tj.rs.gov.br/>. Acesso em 16 mar 2005.
17
Tambm reconhecendo a fundamentalidade do direito ao meio ambiente, v. PARAN. Tribunal de Alada. Apelao Cvel n 0171186-2 (15980), Relatora: Maria Jos
Teixeira. j. 12 ago. 2003. DJ 05 set. 2003. JURIS PLENUM, v. 1, mai-jun. 2004, CD-ROM. No mesmo sentido: TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 Regio. Recurso
em Sentido Estrito n 3918/RS (200271050019133). Relator: lcio Pinheiro de Castro. J. 20 ago. 2003. unnime. DJU 03 nov. 2003. JURIS PLENUM, v. 1, mar./abr.
2004. CD-ROM.

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observando que esse direito deve ser exercido de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a
fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a
poluio do ar e das guas.
possvel afirmar, na esteira do que j o fez Sampaio, que a vinculao entre o exerccio do direito
de propriedade e a proteo ambiental, com precedente assento constitucional e ora com correspondncia
tambm no Cdigo Civil, demonstra que contribuir para o equilbrio ecolgico e para a manuteno da sadia
qualidade de vida so fatores que integram a funo social da propriedade
18
.
2.3 Princpio da preveno
princpio basilar em matria ambiental, concernindo prioridade que deve ser dada s medidas
que evitem o nascimento de atentados ao ambiente, de molde a reduzir ou a eliminar as causas de aes
suscetveis de alterar a sua qualidade. Alguns autores analisam a preveno e a precauo como se fossem um
mesmo princpio. Em que pese a inegvel relao entre eles, identifica-se a seguinte distino: a preveno
trata de riscos ou impactos j conhecidos pela cincia, ao passo que a precauo vai alm, alcanando tambm
as atividades sobre cujos efeitos ainda no haja uma certeza cientfica.
Nesse sentido, o Egrgio Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul j se pronunciou sobre o
assunto:
Direito Ambiental. Ao Civil Pblica. Danos causados por invasores em rea de preservao
ambiental. Responsabilidade da administrao pblica. Inpcia da inicial. 1- O juiz no est obrigado a
reconhecer desde logo a inpcia da inicial se o tema objeto do litgio dependente de melhor esclarecimento
atravs da produo de provas. 2- Em direito ambiental vige o Princpio da Preveno, que deve atuar como
balizador de qualquer poltica moderna do meio ambiente. As medidas que evitam o nascimento de atentados
ao meio ambiente devem ser priorizadas. A omisso no controle e fiscalizao de rea de preservao
ambiental, permitindo ocupaes e invases irregulares, fatos que acarretam danos ambientais, demonstra
atividade negligente e ingressa no nexo de causa e efeito das degradaes ambientais havidas e por elas
responde a administrao pblica
19
.
Agravo de Instrumento. Direito Ambiental. Princpio da preveno. No plano do direito ambiental
vige o Princpio da Preveno, que deve atuar como balizador de qualquer poltica moderna do ambiente. As
medidas que evitam o nascimento de atentados ao meio ambiente devem ser priorizadas. Na atual conjuntura
jurdica o princpio do interesse e bens coletivos predominam sobre o interesse particular ou privado. O
argumento de que a concesso de medida liminar pode dar ensejo falncia no serve como substrato
continuidade de atos lesivos ao meio ambiente
20
.

18
SAMPAIO, Francisco Jos Marques. Evoluo da responsabilidade civil e reparao de danos ambientais. So Paulo: Renovar, 2003, p. 59.., 2003, p. 59.
19
Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, Apelao Cvel n. 598080894, 2
Cmara Cvel, Rel. Des. Arno Werlang, j. em 30.12.1998.

20
Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, Agravo de Instrumento n. 597204262, 2
Cmara Cvel, Rel. Des. Arno Werlang, j. em 08.09.1998. Tambm aplica o princpio
o seguinte acrdo: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. 4 Turma. Agravo de Instrumento n. 2001.04.01.008732-5/RS. Relator: Desembargador Federal
Amaury Chaves de Athayde. Porto Alegre: 8 de agosto de 2002.

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Os objetivos do Direito Ambiental so basicamente preventivos. Sua ateno est voltada para o
momento anterior consumao do dano - o do mero risco. Diante da pouca valia da simples reparao,
sempre incerta e, quando possvel, onerosa, a preveno a melhor, quando no a nica soluo. Exemplos:
como reparar o desaparecimento de uma espcie? Qual o custo da despoluio de um rio ? Como reparar a
supresso de uma nascente ?

2.4 Princpio da precauo
O princpio da precauo trata da imposio na tomada de providncias acautelatrias relativas a
atividades sobre as quais no haja uma certeza cientfica quanto aos possveis efeitos negativos.
Aparece como Princpio 15 do iderio elaborado por ocasio da Declarao do Rio de Janeiro de
1992, nos seguintes termos:
De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado
pelos Estados, de acordo com as suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a
ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e
economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Vale dizer: a incerteza cientfica milita em favor do meio ambiente. A precauo caracteriza-se
pela ao antecipada diante do risco ou perigo desconhecido. Enquanto a preveno trabalha com o risco
certo, a precauo vai alm e se preocupa com o risco incerto. Preveno se d em relao ao perigo concreto,
ao passo que a precauo envolve perigo abstrato ou potencial.
com base nesse princpio que a doutrina sustenta a possibilidade de inverso do nus da prova
nas demandas ambientais, carreando ao ru (suposto poluidor) a obrigao de provar que sua atividade no
perigosa nem poluidora.
Mais recentemente, o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul tem acolhido a inverso em
diversos casos, com base no princpio da precauo. Exemplifica-se com os seguintes arestos:
DIREITO PBLICO NO ESPECIFICADO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
DANO AMBIENTAL. INVERSO DO NUS DA PROVA. PRINCPIOS DA PRECAUO E
PREVENO. Cabimento da inverso do nus da prova in casu para impor ao requerido os custos da
percia em face dos Princpios da Precauo e Preveno. Doutrina e jurisprudncia. AGRAVO DE
INSTRUMENTO PROVIDO. DECISO MODIFICADA (Agravo de Instrumento n 70011872579, Terceira
Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator: Des. Paulo de Tarso Vieira Sanseverino, Julgado em
25/08/2005).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA. INVERSO DO NUS DA
PROVA. Cabvel a inverso do nus da prova no caso concreto, em face do que dispe o art.90, do CDC e do
art. 21, da Lei 7.347/85. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo de Instrumento n 70015155823,

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- 10
Terceira Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator: Rogrio Gesta Leal, Julgado em 10/08/2006).
Esse princpio constituiu a base da causa de pedir invocada na ao civil pblica que busca impedir
o cultivo da soja transgnica sem a realizao do prvio estudo de impacto ambiental, ao qual faz referncia o
art. 225, 1, inc. IV, da CR. Tambm est por trs das demandas que objetivam retirar ou evitar a construo
de estaes de rdio-base de telefonia mvel em diversos locais do pas, considerando no haver certeza
cientfica acerca dos possveis efeitos nocivos das radiaes eletromagnticas no-ionizantes geradas por esses
equipamentos de telefonia celular.
Na jurisprudncia, o princpio tem sido acatado, conforme se ver:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. TUTELA ANTECIPADA. RISCO
AO MEIO AMBIENTE. POSSIBILIDADE DE DANO IRREVERSVEL. PRINCPIO DA PRECAUO.
PROVIMENTO DO AGRAVO. 1. Na disciplina da Constituio de 1988, a interpretao dos direitos
individuais deve harmonizar-se preservao dos direitos difusos e coletivos. 2. A preservao dos recursos
hdricos e vegetais, assim como do meio ambiente equilibrado, deve ser preocupao de todos, constituindo para
o administrador pblico obrigao da qual no pode declinar. 3. Se h suspeitas de que determinada autorizao
para explorao de rea considervel de recursos vegetais est eivada de vcio, o princpio da precauo
recomenda que em defesa da sociedade no seja admitida a explorao da rea em questo, pois o prejuzo que
pode ser causado ao meio ambiente irreversvel. 4. A irreversibilidade do dano potencial no autoriza a
concesso de tutela antecipada. 5. Provimento do recurso.
21

DIREITO AMBIENTAL. HIDROVIA PARAGUAI-PARAN. ANLISE INTEGRADA.
NECESSIDADE DO ESTUDO DO IMPACTO AMBIENTAL EM TODA EXTENSO DO RIO,
E NO POR PARTES. APLICAO DO PRINCPIO DA PRECAUO.
1. O Projeto da Hidrovia Paraguai-Paran, envolvendo realizao de obras de engenharia pesada,
construo de novos portos e terminais, ampliao dos atuais, construo de estradas de acesso aos portos e
terminais, retificaes das curvas dos rios, ampliao dos raios de curvatura, remoo dos afloramentos
rochosos, dragagens profundas ao longo de quase 3.500 Km do sistema fluvial, construo de canais, a fim de
possibilitar uma navegao comercial mais intensa, com o transporte de soja, minrio de ferro, madeira etc,
poder causar grave dano regio pantaneira, com persuases malficas ao meio ambiente e economia da
regio. Necessrio, pois, que se faa um estudo desse choque ambiental em toda a extenso do Rio Paraguai
at a foz do Rio Apa 2. Aplicao do princpio que o intelectual chama de precauo, foi elevado categoria
de regra do direito internacional ao ser includo na declarao do Rio, como resultado da Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente desenvolvimento - Rio/92. Mais vale prevenir do que remediar, diz
sabiamente o povo. 3. Servios rotineiros de manuteno, como, por exemplo, as dragagens que no exijam
grandes obras de engenharia, devem continuar. A navegao atual, a navegao de comboios de chatas no Rio

__________________________________________________________________________________________________________
- 11
Paraguai, permanece da maneira como vem sendo feita h anos, obedecendo-se s normas baixadas pela
Capitania Fluvial do Pantanal e s orientaes do IBAMA. 4. Havendo, como h, ordem judicial no sentido de
os atuais portos e terminais continuarem operando, o funcionamento dos mesmos no constitui crime, no
podendo, assim, haver abertura de inqurito policial para apurar possvel ocorrncia de dano ambiental, to-s
pelo funcionamento. O no atendimento da deciso judicial implica prtica do crime de desobedincia.
22

Mais recentemente, a chamada Lei dos Crimes Ambientais referiu-se explicitamente a medidas de
precauo na redao do tipo penal de poluio (art. 54, 3). Houve, ainda, meno expressa ao princpio
da precauo no art. 5 do Decreto Federal n. 4.297/02, quando trata da regulamentao do art. 9, inc. II, da
Lei n. 6.938/81, estabelecendo critrios para o zoneamento ecolgico-econmico do Brasil ZEE. E, para no
deixar qualquer dvida quanto acolhida da precauo na ordem jurdica nacional, o art. 2 do Decreto Federal
n. 5.098/04, que versa sobre controle de acidentes com cargas perigosas, o inseriu no seu rol de princpios.
Aludido princpio tem sido invocado para relativizar a competncia do rgo julgador no caso de
sentena penal condenatria
23
.

2.5 Princpio do poluidor-pagador
Os custos sociais externos que acompanham o processo produtivo devem ser internalizados, ou
seja, os agentes econmicos devem lev-los em conta ao elaborar os custos da produo e, conseqentemente,
assumi-los. Durante o processo produtivo, so produzidas externalidades negativas. So chamadas
externalidades, porque, embora resultantes da produo, so recebidas pela coletividade, ao contrrio do lucro,
que percebido pelo produtor privado. Com a aplicao do princpio do poluidor-pagador, procura-se corrigir
esse custo adicionado sociedade, impondo-se sua internalizao.
Benjamin chega a afirmar que a totalidade do Direito Ambiental gravita em torno do princpio do
poluidor-pagador, por ser esse o orientador de sua vocao redistributiva, ou seja, trata ele de mitigar os
dficits do sistema de preos.
24

O princpio no se limita a tolerar a poluio mediante um preo, nem se limita a compensar os
danos causados, mas evitar o dano ao ambiente. Nesta linha, o pagamento pelo lanamento de efluentes no
alforria condutas inconseqentes, de modo a ensejar o descarte de resduos fora dos padres e das normas

21
AGRAVO DE INSTRUMENTO N 200101000392792, TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL, PRIMEIRA REGIO, RELATOR: DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE
MARIA DE ALMEIDA, JULGADO EM 22.04.2002.
22
Tribunal Regional Federal da 1
Regio, Agravo Regimental na Petio n. 200101000015170, Rel. Juiz Presidente, j. em 12..02.2001.Outros acrdos esto aplicando o
princpio da precauo: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. 3 Turma. Agravo de Instrumento n. 1998.01.00.084116-0/MA. Relator: Juiz Federal Wilson
Alves Souza (conv). So Paulo, 10 de abril de 2003; BRASIL. Tribunal Regional Federal. Regio, 4. Turma, 4. Apelao em Mandado de Segurana n. 95.04.62567-3/SC.
Relator: Juiz Federal Alcides Vettorazzi. Porto Alegre, 12 de setembro de 2000.
23
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. 3 Turma. Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n. 2002.04.01.010666-0/SC. Relatora: Desembargadora
Federal Marga Inge Barth Tessler. Porto Alegre, 30 de abril de 2002; BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. 3 Turma. Agravo Regimental em Agravo de
Instrumento n. 2003.04.01.003197-3/SC. Relatora: Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler. Porto Alegre, 11 de maro de 2003; BRASIL. Tribunal Regional
Federal da 4 Regio. 4 Turma. Agravo de Instrumento n. 2002.04.01.034992-0/SC. Relator: Desembargador Federal Amaury Chaves de Athayde. Porto Alegre, 6 de
fevereiro de 2003.
24

BENJAMIN, Antnio Herman. O princpio do poluidor-pagador e a reparao do dano ambiental. In Benjamin, Antnio Herman (org.). Dano Ambiental: preveno,
reparao e represso. So Paulo: RT, 1993. p. 226-236.

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- 12
ambientais. A cobrana s pode ser efetuada sobre o que tem respaldo na lei, pena de se admitir o direito a
poluir. Caso contrrio, o nome do princpio seria - pagador-poluidor.
O objetivo maior deste princpio fazer com que o poluidor passe a integrar, de forma permanente,
no seu processo produtivo, o valor econmico que consubstancia o conjunto dos custos ambientais.

Esse princpio no pode ser visualizado descolado do da preveno, de modo a impor ao poluidor
o dever de arcar com os custos inerentes s cautelas ambientais. O processo produtivo tem de, cada vez mais,
incorporar os custos ambientais. Antes de ser POLUIDOR, deve ser PAGADOR. Pagador dos custos relativos
s medidas preventivas e precaucionais destinadas a evitar a produo do resultado proibido ou no
pretendido, ou seja, o primeiro pagador, porque paga; no porque poluiu, mas paga justamente para que no
polua.
Tambm esse princpio foi incorporado pela Declarao do Rio:
Princpio 16 da Declarao do Rio As autoridades nacionais devem procurar garantir a
internacionalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, considerando o critrio de que,
em princpio, quem contamina deve arcar com os custos da descontaminao e com a observncia dos
interesses pblicos, sem perturbar o comrcio e os investimentos internacionais.

A Lei 6.938/81, em seu art. 4, inc. VII, acolheu o princpio - tambm complementado no art. 14,
par. 1, no que foi recepcionada pelo art. 225, 3, da Constituio Federal.
O princpio do poluidor-pagador foi, ainda, expressamente includo no Princpio IX do Anexo do
Decreto 4339/2002, o qual versa sobre os Princpios e diretrizes gerais da Poltica Nacional da Biodiversidade:
IX a internalizao dos custos ambientais e a utilizao de instrumentos econmicos ser
promovida tendo em conta o princpio de que o poluidor dever, em princpio, suportar o custo da poluio,
com o devido respeito pelo interesse pblico e sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais.
Na jurisprudncia, merece destaque o julgado do Tribunal de Justia do Maranho, entendendo ser
esse princpio tambm aplicvel ao Poder Pblico, in verbis:

Processo Civil. Apelao Cvel. Ao Civil Pblica. Direito Ambiental. Depsito de lixo.
Degradao do Meio Ambiente. Indenizao. Cabimento. Princpio do Poluidor-pagador ao Poder Pblico.
Possibilidade. Existncia de regulamentao do FEMA. Termo de Ajustamento
25
.

2.6 Princpio do Usurio-pagador
O princpio do usurio-pagador traduz uma evoluo do poluidor-pagador, estabelecendo que os

25
BRASIL. Tribunal de Justia do Estado do Maranho. 1 Cmara Cvel. Apelao n. 11.498/2004. Relator: Desembargador Jorge Rachid Mubrack Maluf.

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- 13
preos devem refletir todos os custos sociais do uso e esgotamento do recurso. Exemplo: quem utiliza gua
para irrigao deve pagar pelo uso desse bem ambiental limitado.
Esse princpio j aparecia na Lei 6.938/81, no art. 4, inc. VII, e est hoje materializado na Lei da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n. 9.433/97 - art. 5, inc. IV).

2.7 Princpio do direito ao desenvolvimento sustentvel
A proteo do meio ambiente deve ser considerada parte integrante do processo de
desenvolvimento, ou seja, esse princpio destaca a necessidade de se considerar a varivel ambiental na
tomada das decises.
Aparece como Princpio 4 da ECO/92: A fim de alcanar o desenvolvimento sustentvel, a
proteo do ambiente dever constituir-se como parte integrante do processo de desenvolvimento e no poder
ser considerada de forma isolada.
Desenvolvimento sustentvel definido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as
geraes futuras satisfazerem a suas prprias necessidades, podendo tambm ser empregado com o significado
de melhorar a qualidade de vida humana dentro dos limites da capacidade de suporte dos ecossistemas.
Esse princpio parte do pressuposto de que a sociedade humana no se limita s nossas geraes,
sendo que a exauribilidade uma caracterstica dos recursos naturais. Ele deixa clara a reciprocidade entre o
direito ao meio ambiente sadio e o dever de preserv-lo para as presentes e futuras geraes, marcando
tambm a nota da solidariedade caracterstica dos direitos de 3 gerao.
Na legislao brasileira, a primeira referncia a esse princpio surgiu com a Lei 6.803/80 que, no
art. 1, falava em compatibilizao das atividades industriais com o meio ambiente. Tambm a Lei 6.938/81,
ao instituir a Poltica Nacional do Meio Ambiente com a previso da avaliao de impactos ambientais, o
acolhe.
Alm de a produo ser sustentvel, tambm o consumo deve s-lo. Sem uma alterao nos
padres de consumo, a preservao dos recursos naturais ser difcil, quando no impossvel.

2.8 Princpio da Cooperao Internacional ou da Cooperao entre os povos
Considerando a dimenso transfronteiria e global das aes degradadoras ao meio ambiente,
mister que haja uma mtua cooperao entre as naes. Fenmenos poluidores geralmente ultrapassam a
fronteira de uma nao e atingem o territrio de outra exemplos: emisso de poluentes na atmosfera
causando efeito estufa e inverso trmica; poluio marinha que levada a outro pas pelas correntes
marinhas, entre outros. O 1 documento internacional que consagrou este princpio foi firmado em 1972 em
Estocolmo, na 1 Conferncia Internacional sobre o meio ambiente. Na Agenda 21, carta assinada durante a

__________________________________________________________________________________________________________
- 14
Rio/92, tambm est prevista a cooperao entre as naes. A Lei 9.605/98 dedicou o Captulo VII
integralmente Cooperao Internacional.

2.9 Princpio da eqidade ou da solidariedade intergeracional
Este princpio visa a conferir juridicidade ao valor tico da ALTERIDADE, objetivando uma
pretenso universal de solidariedade social. Aparece no art. 225 da CF quando lembra a importncia da
preservao ambiental para as presentes e para as futuras geraes.
O reconhecimento da solidariedade como elemento de sustentao de uma tica de alteridade, que
emerge dos novos direitos e modelos jurdicos propostos, constitui o marco terico adequado para
caracterizao do princpio da eqidade intergeracional .
Trs tratados contemporneos Declarao de Estocolmo preocupam-se com as condies de vida
para as futuras geraes: Conveno sobre a Poluio dos Oceanos, de Londres (1972); Conveno sobre o
Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas (1973) e Conveno sobre a Proteo ao Patrimnio Natural e
Cultural.
Esse princpio, em ltima anlise, assegura igualdade entre as geraes em sua relao com o
sistema natural. No h prioridade da gerao presente em relao s futuras, que tambm necessitam ver
assegurado um piso vital mnimo.

2.10 Princpio da informao
O direito informao decorre do Estado Democrtico e visa a propiciar ao cidado o pleno acesso
s informaes sobre decises que tenham repercusso na qualidade ambiental, viabilizando que o cidado,
ciente dos rumos adotados, tenha condies de influenci-las.
O direito informao encontra respaldo constitucional. Em primeiro lugar, no art. 5, inc.
XXXIII, quando assegura aos cidados o acesso a certides. Na alnea a do inc. XXXIV do mesmo artigo,
ao consagrar o direito de petio, a Constituio permite que o cidado provoque o Estado para reverter
eventual situao de ilegalidade ou de abuso de poder. Por fim, ao proclamar a publicidade do estudo de
impacto ambiental, a Constituio assegura informao ao pblico, que ter acesso ao EIA/RIMA (art. 225,
1, inc. IV).
No plano infraconstitucional, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 9, incs.
VII e XI, insere, dentre os instrumentos dessa poltica, a obrigao do Estado de produzir um cadastro de
informaes ambientais e de assegurar ao pblico a prestao de informaes relativas ao meio ambiente.
Este princpio foi integralmente regrado pela Lei n 10.650, de 16 de abril de 2003.

2.11 Princpio da interveno estatal obrigatria na defesa do meio ambiente

__________________________________________________________________________________________________________
- 15

Este princpio est referido no item 17 da Declarao de Estocolmo de 1972 e no art. 225, caput,
da CF . Deriva da natureza indisponvel do meio ambiente e de sua qualificao jurdica de bem de uso comum
do povo (art. 2, inc. I, da Lei 6.938/81 e 225 da CF). dis Milar denomina-o princpio da natureza pblica
da proteo ambiental
26
e reconhece sua estreita vinculao com o princpio geral de Direito Pblico da
primazia do interesse pblico e tambm com o princpio de Direito Administrativo da indisponibilidade do
interesse pblico. Ademais, refere o autor, desse princpio dimana a prevalncia , em caso de dvida, dos
interesses da coletividade, com a aplicao da interpretao mais amiga do ambiente ou in dubio pro natura.
Dos dispositivos antes referidos infere-se a imposio de o Poder Pblico atuar na defesa do meio
ambiente em todas as suas esferas e instncias. Todos os poderes do Estado esto comprometidos com a defesa
desse patrimnio que assegura condies mnimas de vida aos presentes e futuros ocupantes do Planeta, sem
que se descure da herana patrimonial deixada por seus antepassados.
Sendo a defesa do meio ambiente dever do Estado, a atividade dos rgos e agentes na promoo
da qualidade ambiental assume feio compulsria, permitindo que se exija do Poder Pblico (expresso essa
empregada no art. 225 da CF/88 em sua acepo mais ampla, envolvendo todos os poderes, em suas diversas
instncias) o exerccio efetivo das competncias ambientais que lhe esto afetas.

3. Competncias Ambientais

A Constituio Federal de 1988 busca realizar o equilbrio federativo por meio de uma repartio
de competncias que se fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22) com
poderes remanescentes para os Estados (art. 25, 1) e poderes definidos indicativamente para os Municpios
(arts. 29 e 30), mas combina com essa reserva de campos especficos reas comuns em que se prevem
atuaes paralelas da Unio, Estados, DF e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados
em que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe Unio,
enquanto se defere aos Estados e at aos Municpios a competncia suplementar (arts. 24 e 30).
A CF/88 tambm separa a competncia material e a competncia legislativa (formal). H ento: 1.
competncia material: (a) exclusiva: da Unio (art. 21), dos Estados, que se extrai de seus poderes
remanescentes do art. 25, 1, e dos Municpios (art. 30, III a VIII); (b) comum: da Unio, Estados, DF e
Municpios (art. 23); 2) competncia legislativa: (a) privativa ou exclusiva
27
: da Unio (art. 22), dos Estados
(art. 25, 1 e 2), dos Municpios (art. 30, I); (b) concorrente entre a Unio, Estados e DF (art. 24), em que
a legislao da Unio de normas gerais e a dos Estados e DF, de normas suplementares; (c) tambm est

26
MILAR, dis. Direito do Ambiente, p. 96, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2000.

__________________________________________________________________________________________________________
- 16
prevista a legislao suplementar dos Municpios (art. 30, II).
Conforme esclarece Paulo Jos Leite Farias, a Constituio Brasileira de 1988 adota, em matria
de repartio de competncias entre os entes polticos, tanto a tcnica de repartio horizontal como a
vertical
28
. A ndole da repartio horizontal a de separar, radicalmente, a competncia dos entes
federativos, por meio da atribuio de cada um deles de uma rea prpria, consistente em toda uma matria (do
geral ao particular), a ele privativa, por parte de outro ente. Da a denominao de tais competncias em
privativas ou exclusivas.
Esse Autor, ao abordar a competncia vertical, leciona, com base na lio de Pinto Ferreira, que
esta objetiva dividir uma mesma matria em diferentes nveis, entre diversos entes federativos, sempre, porm,
em nveis diferentes: a um atribui-se o estabelecimento de normas gerais; a outro, das normas particulares ou
especficas, razo pela qual se denomina competncia concorrente.
Patrcia Silveira critica a metodologia fulcrada na diviso em competncia legislativa e poltico-
material sob o argumento de que tanto a competncia administrativa quanto a competncia legislativa so
fundadas na lei, com a diferena de que esta explicitamente legislativa e aquela implicitamente legislativa
29
.
Por conseguinte, a autora opta pela terminologia implicitamente administrativa e explicitamente legislativa.

1. Competncia Material, ou implicitamente legislativa

1.1 Exclusiva
a) Unio: Art. 21, incisos IX, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXIV e XXV.
Competncia material a que atribui a uma esfera de poder o direito de estabelecer estratgias,
polticas pblicas e para o exerccio do poder de polcia em caso de descumprimento da lei. No art. 21 so
atribudos Unio Federal poderes implcitos para legislar, apontando Patrcia Silveira que, apesar de este
dispositivo legal no utilizar a expresso privativamente, muitas matrias por ele reguladas so genuinamente
privativas: guardam relao ntima com a segurana nacional, ou melhor dito, com o exerccio da soberania.
So os casos dos incisos I a V
30
.
H referncias implcitas ao meio ambiente nos incisos acima transcritos por dizerem
respeito aos recursos ambientais ou ao planejamento urbanstico, como ocorre no caso dos incs. IX e
XX. Tambm h referncia ao meio ambiente do trabalho no inc. XXIV.

b) Estados: Art. 25

27
Para Patrcia Silveira no h distino entre competncia privativa e exclusiva. Houve apenas uma alterao terminolgica sem comprometimento do contedo
(SILVEIRA, Patrcia. Competncia ambiental. Curitiba: Juru Editora, 2003, p. 62). No mesmo sentido, a posio de Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competncias
na Constituio de 1988. So Paulo: Editora Atlas S. A., 1991, pp. 86-87.
28
FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia Federativa e Proteo Ambiental, Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris, Fabris Ed., p. 287.
29
SILVEIRA, Patrcia Azevedo da. Competncia ambiental. Curitiba: Juru Editora, 2003, p. 59.
30
Idem, p. 141.

__________________________________________________________________________________________________________
- 17
O art. 25 da CF/88 trata das atividades dos Estados-membros e o art. 26 dispe sobre os bens a
eles pertencentes. Todavia, dispondo a CF acerca da competncia da Unio e dos Municpios de forma
explcita e deixando aos Estados a matria remanescente, de certa forma tornou de menor interesse a
competncia material privativa das unidades da Federao.
Devem ser sublinhados, ainda, o direito de explorao, direta ou por concesso, dos servios locais
de gs canalizado e, consequentemente, de todos os atos de fiscalizao correspondentes (art. 25, par. 2); bem
como a competncia para instituir regies metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas, constitudas
por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum (art. 23, par. 3).
Vale mencionar, no entanto, que o Estado tem competncia material para agir administrativamente,
mesmo nos casos em que a legislao seja da Unio ou do Municpio.

c) Municpios: art. 30, incisos VIII e IX
No mbito de proteo ao meio ambiente, no so expressivas as atribuies privativas dos
Municpios, resumindo-se competncia para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (inc. VIII)
31
e para
promover a proteo do patrimnio histrico cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual (inc. IX).

1.2 Competncia Material Comum: art. 23
Atribui-se Unio, aos Estados, ao DF e aos Municpios, cumulativamente, no art. 23, a
competncia para proteger as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, as paisagens naturais
notveis e os stios arqueolgicos (III), bem como a competncia para impedir a destruio e a
descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural (inc. IV). Tambm
h competncia comum para proteger o meio ambiente natural e combater a poluio em qualquer de suas
formas (inc. VI), assim como para preservar as florestas, a fauna, a flora (inc. VII).
Trata-se de competncia voltada para a execuo das diretrizes, polticas e preceitos relativos
proteo ambiental, bem como para o exerccio do poder de polcia. No mesmo sentido o art. 225, caput, em
que este imputa ao Poder Pblico o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras
geraes.
A competncia comum se distingue da concorrente, que se verifica quando em relao a uma s
matria concorre mais de uma pessoa poltica. A distino feita por Paulo Luiz Neto Lobo, ao dizer que, em
uma (competncia concorrente), a tarefa legislar sobre; em outra (competncia comum), a tarefa executar

__________________________________________________________________________________________________________
- 18
os encargos e objetivos comuns, sem limites especficos, preferencialmente de forma cooperativa
32
.
falta da lei complementar mencionada no pargrafo 23 da Constituio
33
, a doutrina debate
sobre os critrios para a cooperao entre os entes da Federao.
Heraldo Garcia Vitta entende desnecessria a edio da lei complementar para a atuao conjunta
das entidades polticas, aduzindo que o art. 23 tem eficcia plena e no necessita de norma infraconstitucional
para regul-lo. A referida lei complementar, a nosso ver, seria para hipteses em que as entidades tivessem de
atuar em situaes excepcionais, mas que pudessem refletir, por exemplo, seu domnio eminente. De todo
modo, a legislao viria apenas a indicar a maneira pela qual se daria a cooperao entre as entidades; ainda
sem ela, porm, possvel se nos afigura a atuao conjunta dos entes polticos estatais, em quaisquer hipteses,
respeitados apenas os limites territoriais. E questiona o autor:
Seria possvel, numa omisso de um ente estatal, o outro atuar em prol do meio ambiente? Como
isso ocorreria? Digamos que haja danos ecolgicos num bem pertencente ao Municpio; por razes diversas,
contudo, as autoridades municipais ficam silentes: no penalizam os infratores nem mesmo restauram a leso
ambiental. Nesse exemplo, parece-nos coerente o ponto de vista segundo o qual o Estado e at mesmo a Unio
atuem, na defesa do meio ambiente lesado. Tanto o servidor estadual como federal poderiam aplicar as sanes
cabveis, inclusive multas aos infratores, desde que devidamente plasmadas em lei. E vamos um pouco mais
adiante. Pouco importaria ser esta lei municipal, estadual ou federal, na medida em que a competncia para
aplic-las seria de todas as entidades polticas. Ento, podemos argumentar ser coerente outro caso: o
Municpio atuar em prol do meio ambiente, num bem pertencente Unio ou Estado, diante da omisso destes
ltimos. Agiria na competncia administrativa fixada no art. 23 da CF/88. Poderia atuar com base em lei
federal, estadual ou municipal. Pouco importa. Embora as leis devam ser editadas nos termos fixados na
Constituio da Repblica, ou seja, cada entidade deve atuar dentro de sua competncia legislativa, a sua
aplicao, na competncia administrativa comum, pode dar-se, em casos excepcionais, por intermdio de
entidade diferente daquela que editou a norma legal...
34
.

No mesmo sentido, Paulo Affonso Leme Machado assevera que qualquer dos trs entes pblicos
tem competncia para aplicar a legislao ambiental, ainda que essa no tenha sido da autoria do ente que a
aplica
35
. Assim tambm se posiciona Patrcia Silveira
36
.

31
Para Patrcia Silveira esta competncia do Municpio no privativa, porquanto guarda relao com o direito urbanstico, sobre o qual a Unio e os Estados tambm
podem legislar (op. cit., p. 151).
32
LOBO , Paulo Luiz Neto. Competncia Legislativa Concorrente dos Estados-membros na Constituio de 1988. in Revista de Informao Legislativa, Braslia: a 26, n.
101. jan/mar. 1989, p. 100.
33
A respeito do tema, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar n. 12/2003, de autoria do Deputado Sarney Filho, com o objetivo de regulamentar
o art. 23 da Constituio Federal, fixando normas de cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no que se refere s competncias comuns
previstas nos termos do art. 23, incisos III, VI e VII e pargrafo nico, da Constituio Federal. http://www.camara.gov.br/sileg /MostrarIntegra.asp?CodTeor=114375,
Acesso em 23 de fevereiro de 2008. Atualmente o PLC encontra-se sujeito apreciao do plenrio.

34
VITTA, Heraldo Garcia. Da diviso de competncias das pessoas polticas e meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, n. 10, pp. 93-101, abr/jun. 1998.
35
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Os Municpios e o direito ambiental. Revista Forense n. 317, pp. 189-190.
36
SILVEIRA, op. cit., p. 154.

__________________________________________________________________________________________________________
- 19
Interpretando o art. 23, Paulo Jos Leite Farias defende a aplicao do princpio da
subsidiariedade, salientando que nada dever ser exercido por um poder de nvel superior, se puder ser
cumprido pelo inferior. Isto significa dizer que s sero atribudas ao governo federal e ao estadual aquelas
tarefas que no possam ser executadas a partir de um governo com esse nvel de amplitude e generalizao. Ou
seja, o Municpio prefere ao Estado e Unio. O Estado, por sua vez, prefere Unio
37
.
Conforme Jos Alfredo de Oliveira Barracho, a subsidiariedade deve ser vista como princpio
pelo qual as decises sero tomadas ao nvel poltico mais baixo possvel, isto , por aqueles que esto, o mais
prximo possvel, das decises que so definidas, efetuadas e executadas. Est, assim, o princpio relacionado
ao processo de descentralizao poltica e administrativa, em outras palavras, associado ao fortalecimento do
poder local
38
.
Portanto, em face da competncia comum ambiental, prevista no art. 23, CF, e, considerando o
princpio da subsidiariedade inerente ao modelo federativo, a competncia do rgo federal de gesto
ambiental exerce-se, de forma complementar atuao do rgo estadual congnere na fiscalizao e
concesso de licenas e autorizaes ambientais [...] Visa, em aspecto ordinrio, a suprir ou a suplementar
eventuais omisses, falhas ou funcionamento defeituoso da prestao administrativa que, originariamente,
compete ao rgo estadual
39
.
Para Farias, a Lei 6.938/81, que versa sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, acolheu o
princpio da subsidiariedade ao prever que o IBAMA deve atuar em carter supletivo em relao ao rgo
ambiental estadual no que se refere ao licenciamento ambiental (art. 10). Esclarece que tal atuao subsidiria
ou supletiva que no pode ser superposta, simultnea e conflitiva, exerce-se mediante a caracterizao de
determinadas situaes [...] Visa, em aspecto ordinrio, a suprir ou suplementar eventuais omisses, falhas ou
funcionamento defeituosos da prestao administrativa que, originariamente, compete ao rgo estadual
40
.
Outra linha de entendimento sobre o art. 23 da Constituio Federal no sentido de que,
normalmente, a competncia para o exerccio do poder de polcia pertence ao ente que detm a competncia
constitucional para legislar sobre a matria, regra esta que s excepcionada quando a prpria Constituio
dispe em outro sentido
41
diante do que no haveria necessidade de edio da lei complementar mencionada
pelo pargrafo nico
42
.
Neste sentido, Flvio Dino de Castro e Costa colaciona precedente do Supremo Tribunal Federal

37
FARIAS, op. cit., pp. 316-317.
38
BARRACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. In Revista de Direito Administrativo, vol. 200, abr/jun., Rio de Janeiro:
Renovar, 1995, p. 51, apud FARIAS, op. cit., p. 319.
39
FARIAS, p. 321.
40
Idem, p. 321.
41
CASTRO E COSTA, Flvio Dino. As infraes administrativas ambientais no Direito Brasileiro: Tipicidade, processo e sanes, in Direito ambiental na viso da
Magistratura e do Ministrio Pblico. Belho Horizonte: Del Rey, 2003, p. 535.
42
SILVEIRA, op. cit., p. 155.. Ou ento, como sustenta Fernanda Almeida, se acaso editada a lei complementar, esta no poderia desatender as regras constitucionais de
repartio de competncias legislativas. Sustenta a autora que, pelo cotejo dos artigos 23 e 24, as leis que serviro de embasamento para a execuo das tarefas comuns
sero, em sua maior parte, fruto de competncia legislativa concorrente, em que caber Unio editar normais gerais e s demais esferas a legislao suplementar [...]
Isto quando a competncia material comum no se tiver de exercer de acordo com lei federal editada no uso de competncia legislativa privativa, hiptese em que a Unio
estabelecer normas gerais e especficas, legislando integralmente sobre a matria (op. cit., p. 144).

__________________________________________________________________________________________________________
- 20
ao apreciar a ADIMC n 953/DF, em que foi relator o Ministro Seplveda Pertence, j. 08.101993, DJ
4.02.1994, em que restou fulminada a pretenso do Distrito Federal de adotar medidas de polcia
administrativa voltadas a coibir a discriminao contra a mulher nas relaes de trabalho. Entendeu o
Supremo Tribunal Federal que deve prevalecer o art. 22 da Constituio Federal definidor das competncias
privativas da Unio -, no obstante seja competncia comum dos entes que compem a Federao combater
os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos
43
.
Transpondo o fundamento esposado pelo Supremo Tribunal Federal para a temtica ambiental,
Flvio Dino de Castro e Costa aduz que, se a competncia para legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos ambientais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio concorrente (art. 24, inc. VI), o que adjetiva a competncia estadual como suplementar, deve-se
concluir que se a competncia dos Estados para legislar em matria ambiental suplementar, do mesmo
modo a sua competncia administrativa deve ser assim qualificada
44
; e a finalidade desta suplementao seria
suprir hipteses no reguladas, preenchendo-se os vazios, sobretudo quanto s condies locais.
Destaca ainda o autor que para definir os vazios, os brancos, nos quais atuaro as autoridades
estaduais, necessrio enunciar as hipteses em que a competncia ser da Unio. Para tanto, em
complemento ao acima exposto, um critrio objetivo e coerente com o sistema constitucional brasileiro o
de aplicar-se analogicamente o disposto no art. 109, IV, da Carta Poltica no tocante fixao do elemento
leso a bens-servios-interesses da Unio e de suas autarquias, fundaes e empresas pblicas, como gerador
da competncia federal
45
.
A respeito deste rduo tema, h precedentes recentes do Superior Tribunal de Justia acolhendo o
princpio da subsidiariedade, em que a atuao dos rgos federais seria supletiva em relao aos entes
estaduais. Assim o Resp. 467.212-RJ em que se estabeleceu que a competncia da Capitania dos Portos no
exclui, mas complementa, a legitimidade fiscalizatria e sancionadora dos rgos estaduais de proteo ao
meio ambiente, reconhecendo-se a efetividade do art. 14, pargrafo 2, da Lei 6.938/81, segundo o qual a
atuao federal s ocorrer quando omissa a autoridade estadual ou municipal
46
.

2. Competncia Legislativa

2.1. Exclusiva
a) Unio: Art. 22, IV, XII e XXIV

43
CASTRO E COSTA, op. cit., p. 535.
44
Idem, p. 536.
45
Idem, p. 537.
46
Superior Tribunal de Justia, Recurso Especial n. 467.212-RJ, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 28.10.2003.

__________________________________________________________________________________________________________
- 21
O art. 22, CF/88, estabelece a competncia legislativa privativa ou exclusiva
47
da Unio (IV
guas; XII jazidas, minas e outros recursos naturais; XXVI atividades nucleares de qualquer natureza).
A competncia legislativa privativa , por sua natureza, monopolstica e concentrada no titular da
competncia. Desfazendo a rigidez inerente competncia privativa, a CF/88 prev, no pargrafo nico do art.
22, aps a enumerao das matrias includas na privatividade legislativa da Federao, que lei complementar
poder autorizar os Estados a legislarem sobre questes especficas relacionadas na competncia privativa.
O fato de ser da Unio o poder legiferante no afasta o dever de fiscalizao por parte dos Estados
e Municpios, que devem zelar pela proteo do meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas, conforme art. 23, inc. VI, CF/88. Nesse permissivo constitucional, inclui-se exercer o poder de polcia
administrativa sobre bens ambientais protegidos por lei federal.
No que se refere ao poder de legislar sobre guas, Jos Afonso da Silva refere que a Constituio
foi centralizadora na competncia legislativa da Unio; mas que, diante da competncia comum para proteger
o meio ambiente, esta caracterstica pode ser minorada
48
.
b) Estados: Art. 25, 1 e 3
Pela redao do art. 25, 1, da CF/88, verifica-se um sistema de coexistncia em que os Estados
podem legislar sobre qualquer tema, contanto que no infrinjam os princpios que limitam sua autonomia,
expressamente estipulados nos arts. 21, 22 e 30, que versam sobre as competncias privativas da Unio e dos
Municpios, e no art. 24, no que se refere aos limites impostos pela norma geral editada pela Unio.
Silveira salienta que na esfera da competncia privativa dos Estados, haver o poder para legislar
sobre os bens que lhe pertencem, descritos no art. 26, e o poder de legislar sobre a instituio de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum
(art. 25, pargrafo 3).
c) Municpios: art. 30, incisos I e II (suplementar)
A competncia legislativa privativa do Municpio pautada pela expresso interesse local. Sobre o
tema, Patrcia Silveira refere que o poder de legislar sobre interesse local expresso e congrega poderes
implcitos, necessrios concreo desse poder expresso, ainda que o prprio contedo de interesse local seja
indeterminado. Em certos casos, ser difcil que dado interesse local no possua repercusso em nvel estadual.
Ento, o que h de prevalecer a predominncia do interesse
49
.
Entre as reas e leis que o Municpio pode intervir esto: (a) licenciamento ambiental; (b) plano
diretor do Municpio; (c) lei do uso e ocupao do solo; (d) cdigo de obras; (e) cdigo de posturas
municipais; (f) legislao tributria municipal; (g) lei de oramento do municpio.

47
Conforme j exposto, adota-se a posio de Fernanda Almeida quanto terminologia empregada, no vislumbrando distino entre os termos (ALMEIDA, op. cit., p.
86).
48
SILVA, op. cit., p. 144.

__________________________________________________________________________________________________________
- 22
Autores como Jos Afonso da Silva
50
, Patrcia Silveira
51
e Vladimir Passos de Freitas
52
afirmam
que a competncia suplementar para os Municpios tambm reconhecida. Refere que se lhes d competncia
para promover o adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e
ocupao do solo urbano (art. 30, VIII). Outorga-se-lhes a competncia para a poltica de desenvolvimento
urbano e estabelecimento do plano diretor (art. 182), e ainda a competncia para promover a proteo do
patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Quer isso
dizer que no se recusa aos Municpios competncia para ordenar a proteo do meio ambiente, natural e
cultural. Logo, plausvel reconhecer, igualmente, que na norma do art. 30, II, entra tambm a competncia
para suplementar a legislao federal e a estadual.

2.2 Competncia legislativa concorrente
Na forma do art. 24, incisos I, VI, VII, VIII, compete Unio, Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico e responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de
valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Unio tocar o estabelecimento de normas gerais, esclarecendo Farias que tais normas
caracterizam-se pela sua potencialidade de serem aplicadas uniformemente a todos os Estados e a todos os
cidados, sem discriminaes, ou seja, normas de aplicao isonmica em todo o territrio nacional. Tais
normas gerais na matria ambiental podem dispor apenas sobre princpios (normas-princpios) ou descer a
detalhes de regulamentao (normas-regras), desde que uniformes em todo o Pas, de acordo com a maior ou
menor interveno que a Unio queira exercer nessas matrias, deixando, consequentemente, aos Estados-
membros maior ou menor espao normativo para o estabelecimento de outras normas
53
.
Inexistindo atuao normativa por parte da Unio, poder o Estado exercer a competncia
legislativa plena (art. 24, pargrafo 3). No entanto, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
determinar a suspenso da eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio (art. 24, pargrafo 4).
interessante que a CF tenha optado pela suspenso, e no pela revogao da norma estadual, com isso
prestigiando o Legislativo do Estado, nico habilitado a revogar a lei. Ademais, se a norma geral federal for
revogada, torna a vigorar o dispositivo suspenso da lei estadual.
Se a norma geral j tiver sido editada, os Estados podero apenas suplementar a legislao federal
existente, pormenorizando as normas gerais para atender suas peculiaridades regionais.

49
50
SILVA, op. cit., p. 53.
51
52
FREITAS, op. cit., p. 67.
53
FARIAS, op. cit., p. 334.

__________________________________________________________________________________________________________
- 23
A Lei 6.938/81
54
, quando disciplina o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), no
deixou de explicitar a possibilidade que os Estados tm, na esfera de suas competncias e nas reas de sua
jurisdio
55
, de elaborar normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente,
observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
Conquanto o Municpio no figure no rol dos habilitados a legislar em matrias afetas ao meio
ambiente merc da leitura isolada do art. 24 da CF/88, pode e deve legislar visando ao interesse local e sempre
no intuito de adequar eventual norma emanada da Unio ou do Estado-membro ao interesse local. Assim, o art.
24 h de ser interpretado em conjunto com os arts. 30, incs. I e II, e com o art. 182, 1, todos da CF.
Tambm de ser enfatizado que a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 6, 2,
franqueia aos Municpios elaborar normas supletivas e complementares aos padres relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA e, eventualmente, pelo Estado-membro.
2.3. Conflitos entre leis especiais e gerais Competncia concorrente entre Unio e Estados
No que diz respeito competncia legislativa concorrente, havendo conflitos entre legislaes,
deve predominar aquela mais restritiva (desde que cada uma se atenha ao campo prprio de seus interesses
predominantes); j que, no caso, visa-se satisfao do interesse pblico.
Conforme Farias, colacionando lio de Kelsen, na repartio de competncias vertical, no h
hierarquia entre normas federais e estaduais, mas sim superposio de ordens jurdicas em um mesmo
territrio, que se complementam por expressa determinao da Constituio. Havendo invaso de competncia
legislativa privativa, ou inobservncia dos limites constitucionais postos atuao de cada entidade no campo
da competncia legislativa concorrente, resultar a inconstitucionalidade da lei. Em ambos os casos, a questo
resolve-se pela regra da competncia constitucional, e no pela supremacia do direito federal.
A partir deste entendimento, o autor formula a seguinte regra de interpretao: os eventuais
conflitos, nos quais a noo de norma geral e especial no seja suficiente, devem ser resolvidos pela
prevalncia da norma que melhor defenda o direito fundamental tutelado, por tratar-se de preceito
constitucional (lei nacional) que se impe ordem jurdica central ou regional (in dubio pro natura).
56

Patrcia Silveira, embora concorde com o princpio do in dubio pro natura, entende que, tendo em
vista a natureza do pargrafo 1, que atribui Unio um comando geral, h a formao de uma hierarquia de
normas, a da norma geral a fixar um campo genrico de preceitos, a norma suplementar dos Estados que
tambm no pode invadir a rea do interesse local
57
. No mesmo sentido o posicionamento de Toshio
Mukai
58
.

54
Art. 6, parg. 1.
55
O termo aqui no est bem empregado. O mais correto seria limitar sua respectiva circunscrio territorial.
56
FARIAS, op. cit., p. 356.
57
58
MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1992, p. 20.

__________________________________________________________________________________________________________
- 24
4. Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente

4.1 Licenciamento Ambiental
4.1.1 Conceito
O licenciamento ambiental consiste em um dos mais importantes instrumentos da Poltica
Nacional de Meio Ambiente, previsto no art. 10 da lei 6.938/81, segundo o qual a construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento por rgo estadual competente, integrante do
SISNAMA, e do IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
O seu conceito jurdico pode ser encontrado no art. 1, inc. I, da Resoluo 237/97 do CONAMA,
no qual consta que o licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares
e as normas tcnicas aplicveis ao caso.
O licenciamento obrigatrio para as atividades arroladas no Anexo da Res. 237/97, embora possa
ser exigido para outras atividades, de acordo com entendimento discricionrio do rgo ambiental, pois o
conceito de atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidores indeterminado e suscetvel de ser preenchido luz do caso concreto.
Trata-se de um procedimento e no de um processo, cujo fundamento reside na possibilidade,
constitucionalmente outorgada, de o Poder Pblico impor condies ao exerccio do direito de propriedade e
do direito ao livre empreendimento, a fim de que a funo social da propriedade e da empresa sejam
observadas (arts. 5, XXIII, 170, III e VI, e pargrafo nico, 182, 2, e 186, II, todos da Constituio Federal
de 1988).
O licenciamento insere-se, portanto, no mbito do exerccio do poder de polcia
59
, definido no art.
78, do Cdigo Tributrio Nacional, segundo o qual poder de polcia a atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato,
em razo do interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do
Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos
Registre-se, todavia, a posio de Daniel Fink, para quem o licenciamento um servio pblico
tpico, enquadrando-se dentre as atividades prprias da Administrao Pblica, submetendo-se ao regime

__________________________________________________________________________________________________________
- 25
jurdico aplicvel Administrao
60
.
O que importa destacar que o licenciamento ambiental reflete os princpios da supremacia do
interesse pblico na proteo do meio ambiente em relao aos interesses privados, j que cuida de proteger o
direito fundamental da pessoa humana ao equilbrio ecolgico, posto no art. 225, caput, da Constituio
Federal de 1988. Dada a indisponibilidade desse direito, cabe ao Poder Pblico intervir nas atividades privadas
na defesa do meio ambiente, condicionando o seu exerccio a determinadas obrigaes que busquem atingir
um padro de desenvolvimento reputado sustentvel, de acordo com o estgio do conhecimento cientfico
vigente.
O licenciamento um procedimento que deve ser revestido de publicidade, permitindo-se o
exerccio da participao popular, a ser viabilizada especialmente por meio de audincias pblicas, cujo grande
mrito possibilitar o controle da discricionariedade administrativa e da motivao do rgo ambiental quanto
ao processo decisrio que resultar na concesso ou no da licena.

4.1.2 Etapas do Licenciamento Ambiental: art. 8, Res. 237/97

Licena Prvia: atesta a viabilidade ambiental do projeto e aprova a sua concepo. Pode ser
precedida de EIA-RIMA, dependendo do impacto ambiental a ser gerado pela atividade. Deve ser instruda
com certido da Prefeitura atestando a sua compatibilidade com os usos do solo (art. 10, Resoluo 237). No
autoriza qualquer alterao fsica no empreendimento proposto, tais como corte de rvores, aterros, obras.
Licena de Instalao: autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as
especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante. Permite, portanto, que o empre-
endedor passe a materializar o projeto aprovado. Se, todavia, o tipo de empreendimento depender de algum
equipamento para operar, estar condicionado etapa seguinte.
Licena de Operao: autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do
efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operao.

As licenas podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza,
caractersticas e fase do empreendimento ou atividade.
A Resoluo 237/97 criou prazos diferenciados para a vigncia dessas licenas:
LP: mnimo cronograma, mximo 5 anos

59
MOLINA, Adriana de Oliveira Varella. Comentrios sobre a natureza jurdica do licenciamento ambiental e do ato administrativo originrio do licenciamento ambiental, in
Anais do 6
Congresso Internacional de Direito Ambiental, org. BENJAMIN, Antnio Herman. So Paulo: IMESP, 2002, p. 53.
60
FINK , Daniel. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. SP: Forense Universitria, 1
ed., 2000, p. 3.

__________________________________________________________________________________________________________
- 26
LI: mnimo cronograma, mximo 6 anos
LO: mnimo 4 anos e mximo 10 anos

4.1.3 Natureza Jurdica
No h consenso sobre a natureza jurdica da licena ambiental. As posies dividem-se entre
licena e autorizao administrativa.
Conforme Celso Antnio Bandeira de Mello, autorizao o ato unilateral pelo qual a
Administrao, discricionariamente, faculta o exerccio de atividade material, tendo como regra, carter
precrio. o caso da autorizao de porte de arma ou da autorizao para explorao de jazida mineral; e
Licena o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administrao faculta a algum o exerccio de uma
atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos [...])Uma vez
cumpridas as exigncias legais, a Administrao no pode neg-la. Da seu carter vinculado, distinguindo-
se, assim, da autorizao.
61

Para Paulo Affonso Leme Machado, a licena ambiental uma autorizao administrativa
62
. Do
mesmo sentir, compartilham Vladimir Passos de Freitas
63
e Toshio Mukai
64
.
Em sentido contrrio, Antnio Inag de Oliveira entende que a licena ambiental tem natureza
jurdica de licena administrativa, posto que a Constituio assegura os direitos propriedade e ao livre
exerccio de atividade econmica. Portanto, essa licena significa a anuncia da autoridade ambiental
competente, depois de verificada que a construo ou atividade atendeu aos condicionantes constitucionais e
legais para sua localizao, instalao e operao
65
. Assim tambm entende William Freire
66
.
J para Paulo de Bessa Antunes, a licena ambiental no pode ser reduzida condio jurdica
de simples autorizao, pois os investimentos econmicos que se fazem necessrios para a implementao de
uma atividade utilizadora de recursos ambientais, em geral, so elevados. Por outro lado, a concesso de
licenas com prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de tais documentos o de impedir a
perenizao de padres que, sempre, so ultrapassados tecnologicamente
67
.
Tambm dis Milar reconhece a natureza peculiar da licena ambiental, que se aproxima da
licena administrativa, representando uma anuncia do Poder Pblico quanto ao exerccio dos direitos de
propriedade e de explorao econmica. Mas no idntica a esta espcie de licena, pois apesar de ter
prazo de validade estipulado, goza de carter de estabilidade, de jure, e no poder ser suspensa por

61
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 11
ed., SP: Malheiros, 1999, p. 313.

62
MACHADO, Paulo Affonso de Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 7
ed., SP: Malheiros, 1998, p. 202.

63
FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo e Meio Ambiente, 3
ed., Curitiba: Juru Editora, p. 75.

64
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental sistematizado, RJ: Ed. Forense Universitria, 1998, p. 89.
65
OLIVEIRA, op. cit., p. 30.
66
FREIRE, William. Direito Ambiental Brasileiro, RJ: Ed. Aide, 1998, p. 70.
67
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 5
ed., RJ: Lumen Juris, 2001, p. 102.

__________________________________________________________________________________________________________
- 27
discricionariedade ou arbitrariedade. Est sujeita reviso e suspenso em caso de interesse pblico
superveniente e quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no processo de
licenciamento
68
.
No sentido de que a deciso administrativa pela concesso da Licena Prvia envolve
discricionariedade, confira-se o seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 3 Regio:
Ao civil pblica. Liminar indeferida. Licena prvia com base em EIA-RIMA. Outorga de
licena ambiental. Ato administrativo discricionrio sui generis. Controle judicial somente na esfera
legalidade. Agravo de instrumento improvido. 1. Licenciamento visto sob a gide do meio ambiente
caracteriza-se como procedimento administrativo regrado pela discricionariedade e restries. 2. Compete
Administrao pblica sopesar segundo seus critrios de convenincia e oportunidade se ser ou no
concedida a licena. Mostra-se a concesso de licena em matria ambiental uma discricionariedade sui
generis j que sua outorga depende da motivao carreada pelo EIA-RIMA. 3. O controle sobre os limites da
discricionariedade do ato administrativo se d na esfera da legalidade do ato praticado. Referido controle
possvel desde que respeite se a discricionariedade administrativa nos limites em que ela assegurada
Administrao Pblica pela lei. 4. No se refere a insurreio do rgo ministerial legalidade do ato
administrativo praticado, no sendo outrossim fornecido ao juzo elementos que permitam inferir ter a
autoridade administrativa extrapolado a discricionariedade que lhe assegurada. 5. Agravo de instrumento
improvido
69
.
Tambm merece colao o seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 4
Regio, o qual
entendeu que a licena ambiental, embora assegure ao titular uma certa estabilidade, no gera direito
adquirido:
Agravo de Instrumento. Empreendimento. Licena Ambiental.
O licenciamento ambiental est fundado no princpio da proteo, da precauo ou da cautela,
basilar do direito ambiental, que veio estampado na Declarao do Rio, de 1002 (princpio 15).
O direito a um meio ambiente sadio est positivado na Lei Maior. Mesmo que se admitisse a
possibilidade de direito adquirido contra a Constituio, ter-se-ia, num confronto axiolgico, a prevalncia da
defesa ambiental.
Conquanto assegure ao seu titular uma certa estabilidade, a licena no pode ser tida como direito
adquirido, j que obrigatria a sua reviso, por fora do que dispe o inciso IV do art. 9
da Lei 6938.
O mero risco de dano ao meio ambiente suficiente para que sejam tomadas todas as medidas
necessrias a evitar a sua concretizao. Isso decorre tanto da importncia que o meio ambiente adquiriu no

68
MILAR, op. cit., p. 314.
69
TRF- 3 Regio, AI 25103-SP, 6 Turma, Rel. Juiz Mairan Maia, DJU 12.07.2000, p. 288.

__________________________________________________________________________________________________________
- 28
ordenamento constitucional inaugurado com a Constituio de 1988 quanto da irreversibilidade e gravidade
dos danos em questo, e envolve inclusive a paralisao de empreendimentos que, pela sua magnitude,
possam implicar um significativo dano ambiental, ainda que este no esteja minuciosamente comprovado
pelos rgos protetivos
70
.
4.1.4 Competncia para o licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental, por inserir-se na seara do exerccio do poder de polcia, enquadra-se
como ato decorrente da competncia material comum, prevista no art. 23 da Constituio Federal de 1988,
pelo que Unio, Estados, DF e Municpios podem exigir o licenciamento ambiental. At o momento, inexiste a
lei complementar referida no pargrafo nico do art. 23 fixando normas para a cooperao entre a Unio e os
Estados, o DF e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.
Dessarte, deve ser aplicado o art. 10 da Lei 6.938/81, o qual define como competente o rgo
estadual do SISNAMA, esclarecendo que a competncia do IBAMA para o licenciamento deve se dar em
carter supletivo. No seu 4o, prev que compete ao IBAMA o licenciamento previsto no caput no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional e regional.
O IBAMA, Autarquia Federal criada pela Lei n 7.735, de 22.2.89, rgo executor federal do
SISNAMA (art. 6, IV). Possui duas ordens de competncia: originria, para obras com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional ( 4 do art. 10 da Lei 6.938/81 e art. 4, da Res. CONAMA 237/97)
e supletiva, determinadora de sua atuao no caso de inexistncia ou inrcia do rgo estadual, ou de inpcia
de seu licenciamento (arts. 8, I; 10, 3 e 11, 1, da Lei 6.938/81 e art. 4, 2, Res. 237).

A Resoluo 237/97 previu uma repartio de competncias para o licenciamento ambiental em
seus artigos 4, 5 e 6 que a seguinte:
IBAMA: licenciamento de atividades ou empreendimentos com significativo impacto ambiental de
mbito nacional ou regional, a saber: localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econmica exclusiva, em terras indgenas ou
em unidades de conservao do domnio da Unio; localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados
cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou mais Estados;
destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em
qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear; bases ou empreendimentos militares (art. 4).
rgo Ambiental Estadual ou do Distrito Federal: licenciamento de empreendimentos ou
atividades: localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidade de conservao de
domnio estadual; localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de

70
TRF-4
a
Regio, AI 2007.04.00.004057-0/RS, Resl. Des. Fed. Luiz Carlos de Castro, j. em 29.05.2007.

__________________________________________________________________________________________________________
- 29
preservao permanente (art. 2, Lei 4.771/65) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municpios; delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por
instrumento legal ou convnio (art. 5).
rgo Ambiental do Municpio: licenciamento de atividades ou empreendimentos de atividades de
impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.
Alm de ter inovado, ao criar o licenciamento municipal, extrapolando o poder regulamentar
concedido pelo art. 10, da Lei 6.938/81, a Resoluo n 237/97 estabeleceu que o licenciamento ser feito em
um nico nvel de competncia (art. 7), situao que vem suscitando crticas doutrinrias no sentido de sua
inconstitucionalidade. Assim se manifestam Silvia Cappelli
71
, Filippe Vieira Andrade
72
e o Tribunal Regional
Federal da 4 Regio:
Administrativo. Mandado de Segurana. Autuao por desmatamento. Competncia do IBAMA.
Art. 23, inciso VI, da CF. Lei 6.938/81. Resoluo CONAMA 237/97. Inconstitucionalidade. 1. Competncia
do IBAMA em se tratando de licenciamento ambiental. 2. A Res. CONAMA 237/97, que introduziu a
municipalizao do procedimento de licenciamento, eivada de inconstitucionalidade, posto que exclui a
competncia da Unio nessa espcie de procedimento. 3. A Lei 6.938/81, adequada com a nossa Carta
constitucional, rege a competncia do IBAMA (MAS 68246 TRF 4 R., Rel. Juza Luza Dias Cassales, j.
09.10.2001, DJU 14.11.2001, p. 902).

Apesar dos aportes doutrinrios e de alguns arestos sustentando a inconstitucionalidade da
Resoluo 237/97, no se tem notcia do ajuizamento de ADIN e os rgos ambientais de todo o pas a esto
aplicando desde sua publicao. A vantagem da Resoluo foi reforar o SISNAMA, estabelecendo critrios,
obtidos atravs do consenso, para dividir os encargos do licenciamento, evitando sobreposies ou omisses
decorrentes da ausncia de explicitao de competncias, especialmente para os municpios.
Importa, ainda, registrar que muitas aes civis pblicas ambientais tm questionado a
competncia do rgo ambiental licenciador. Enquanto no for regulamentado o pargrafo nico do art. 23 da
Constituio Federal e persistir dvida sobre a constitucionalidade da Resoluo CONAMA 237/97, a
competncia poder ser questionada em juzo, gerando incertezas e possveis conflitos positivos ou negativos
de atribuio entre os legitimados para a ao civil pblica.

Embora a Resoluo CONAMA 237/97 tenha utilizado a extenso territorial dos impactos
ambientais como o principal critrio para a definio das atribuies dos rgos do SISNAMA
73
, a

71
CAPPELLI, Silvia. Gesto compartilhada da atividade de licenciamento ambiental, texto indito elaborado para a exposio no 5
Congresso Internacional de Direito

Ambiental e 6
Congresso Nacional de Direito Ambiental, 4-7 de junho de 2001, So Paulo, para o painel: Poluio e Licenciamento Ambiental.
72
ANDRADE, Filippe Augusto Vieira. Resoluo CONAMA n. 237, de 19.12.1998: um ato normativo invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da ilegalidade, Revista
de Direito Ambiental, vol. 13, janeiro-maro de 1999, p. 105.
73
Sendo esse tambm o critrio predominante no Projeto de Lei Complementar n.12/2003.

__________________________________________________________________________________________________________
- 30
dominialidade do bem sobre o qual incide a obra ou atividade submetida ao licenciamento ambiental tambm
contribui para essa definio, como se v do art. 4, I, que faz referncia ao mar territorial, plataforma
continental e zona econmica exclusiva, s terras indgenas e s unidades de conservao do domnio da
Unio
74
como elementos que ensejam a competncia do IBAMA para o licenciamento.

Por ltimo, importante destacar recente deciso da Seo Judiciria da Justia Federal de So
Paulo
75
, a partir de acordo celebrado nos autos da ao civil pblica que o Ministrio Pblico Federal moveu
contra IBAMA, Estado de So Paulo e Dersa Desenvolvimento Rodovirio S/A questionando a competncia
do Estado para o licenciamento ambiental do Rodoanel de So Paulo. Pela deciso judicial, homologatria do
acordo, o licenciamento ambiental coube ao rgo estadual do meio ambiente. As matrias referentes Mata
Atlntica e questes indgenas, entretanto, dependero de prvio parecer do IBAMA. A deciso judicial
confirma, dessa maneira, a orientao da Resoluo 237/97, no sentido de que o licenciamento ambiental se
dar em um nico nvel de competncia
76
. A deciso tambm acolheu a norma prevista no pargrafo nico do
art. 5 da Resoluo CONAMA 237/97 que, a par de estabelecer que o licenciamento se d em um nico nvel,
assegura a manifestao dos demais entes da federao nas matrias cuja apreciao e manifestao seja afeta
a sua competncia.
Concluindo-se o exposto, colaciona-se o entendimento de Silvia Cappelli, segundo a qual o critrio
da dominialidade incidente sobre um recurso natural no tem o condo, per se, de definir a competncia para o
licenciamento ambiental. Isso porque a Constituio Federal define a competncia ambiental, tanto material,
como legislativa, ratione materiae e no ratione dominium (arts. 23, incisos III, IV, VI, VII, e 24, incisos VI,
VII, VIII), valendo-se, ainda, da predominncia do interesse como critrio para essa repartio de
competncias entre Unio, Estados e Municpios, fixando competncia concorrente para legislar e comum para
as atividades executivas ou administrativas
77
, entre as quais se situa o licenciamento ambiental.
Ademais, os recursos naturais no se confundem com o meio ambiente do qual fazem parte. Este,
de acordo com o art. 225, caput, da Carta Magna, bem jurdico autonmo, de titularidade difusa. Por sua vez,
os recursos naturais que compem o macrobem
78
meio ambiente podem ser bens pblicos dominicais, de
uso especial ou de uso comum do povo, de acordo com o Cdigo Civil
79
.

74
Art. 20, VI, V e XI, respectivamente.
75
ACP n. 2003.61.00.025724-4, 22 Vara Cvel Federal, Seo Judiciria de So Paulo. O acordo restou homologado por deciso colegiada na sesso de julgamento do
dia 09/03/04 (DJU de 22/03/05, Seo 2, fl. 391). Mais dados sobre o contedo do acordo bem como uma breve sntese sobre o caso Rodoanel podem ser obtidas em:
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. A experincia do licenciamento ambiental e do Rodoanel Mrio Covas e os avanos no trato das questes federativas,
institucionais e ambientais, in Anais do 9 Congresso Internacional de Direito Ambiental, v. 1, So Paulo. 2005. pp. 231/250.
76
Art. 7
o
da Resoluo CONAMA 237/97.
77
Incisos VI, VII e VIII do art. 24 e III, IV, VI e VII do 23 da CF, respectivamente.
78
A expresso de Morato Leite.
79

Nesse sentido, o art. 99 do CC 2002, classifica os bens pblicos em: 1- bens de uso comum do povo aqui esto includos recursos ambientais como rios, mares,
ruas, praas; 2- bens de uso especial como os edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao como um imvel tombado e destinado a
sediar um museu, integrando o patrimnio cultural; e 3- bens dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico ou dominicais - como as
terras devolutas, os recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica.

__________________________________________________________________________________________________________
- 31
4.2 Estudo de Impacto Ambiental
4.2.1 Conceito de EIA/RIMA

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatrio (RIMA) um profundo
diagnstico do empreendimento que est em vias de ser licenciado pelo rgo ambiental, confrontando-o com
as provveis modificaes das diversas caractersticas socioeconmicas e biofsicas do meio ambiente. Visa a
evitar que um projeto, justificvel sob o prisma econmico, ou em relao aos interesses imediatos de seu
proponente, se revele posteriormente nefasto para o meio ambiente, pelo que possui incontroversa vocao
preventiva e precaucional. Trata-se, sem dvida, do mais completo instrumento de avaliao de impactos
ambientais.
Sua natureza jurdica de pr-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento ambiental,
de natureza constitucional, destinado a avaliar impactos e definir medidas mitigadoras e/ou compensatrias
pela introduo de atividade significativamente degradante.
O EIA/RIMA feito antes da concesso da Licena Prvia, como uma condio expedio desta,
a partir de um Termo de Referncia fornecido pelo rgo ambiental, norteado, no mnimo, pelas seguintes
diretrizes (art. 5, Res. 1/86 do CONAMA e art. 73 do Cdigo Estadual de Meio Ambiente):
a) contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do empreendimento,
confrontando-as com a hiptese de sua no execuo;

b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantao,
operao e desativao do empreendimento;
c) definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominada rea de influncia do empreendimento, considerando, em todos os casos, a microrregio
sociogeogrfica e a bacia hidrogrfica na qual se localiza;
d) considerar os planos e programas governamentais e no-governamentais, propostos e em
implantao, operao e desativao do empreendimento;
e) estabelecer os programas de monitoramento e auditorias necessrias para as fases de
implantao, operao e desativao do empreendimento;
f) avaliar os efeitos diretos e indiretos sobre a sade humana.
Deve, ainda, contemplar a chamada Opo Zero, consistente na anlise dos efeitos produzidos
pela no-realizao do empreendimento situao ecolgica e socioeconmica da rea de influncia. Diante
da legislao brasileira contemplar o objetivo de assegurar condies de desenvolvimento econmico e social,
a opo zero s deve ser adotada quando o projeto causar grandes impactos ambientais, sem possibilidade de

__________________________________________________________________________________________________________
- 32
mitigao aceitvel, e quando os resultados econmico-sociais sejam desprezveis
80
.
De acordo com o art. 225, pargrafo 1, inc. IV, da Constituio Federal de 1988, o EIA/RIMA
obrigatrio para as atividades de significativo impacto ambiental, conceito este revestido de indeterminao;
pois, conforme Mirra, no qualquer alterao do meio ambiente, mas uma degradao significativa, que
implique alterao drstica e de natureza negativa
81
. O art. 1 da Resoluo n 1/86 do CONAMA apresenta o
seguinte conceito de impacto ambiental: Impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas,
qumicas e biolgicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de matria ou energia resultante das
atividades humanas, que direta ou indiretamente afetem: a) a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) as atividades sociais e econmicas; c) a biota; d) as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; e e)
a qualidade dos recursos ambientais.
O art. 2 da Resoluo n. 1/86 do CONAMA contm um rol exemplificativo de atividades em que
o significativo impacto ambiental presumido.
82

Tambm importa destacar que, mesmo nas hipteses em que a atividade no estiver listada na
Resoluo n 1/86 do CONAMA como de significativa degradao ambiental, possvel que o empreendedor
se veja obrigado a executar o EIA/RIMA, tendo em vista que a expresso significativa degradao ambiental
um conceito jurdico indeterminado
83
, passvel de ser interpretado pelo rgo ambiental em sua tarefa de
realizar o interesse pblico no caso concreto; ou pelo Poder Judicirio, caso o rgo ambiental no exija a
realizao do EIA/RIMA e se constate sua necessidade. Nesse ltimo caso, confiram-se os seguintes
precedentes jurisprudenciais:
Ao Civil Pblica. Enduro, Atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente. EIA. Art. 225,
1, IV, CF. Resoluo 237/97 do CONAMA. Improcedncia do pedido. Apelao provida. A atividade de
enduro de motocicletas em reas de preservao permanente, por ser potencialmente lesiva ao meio ambiente,
deve ser precedida de EIA, nos termos do disposto no art. 225, 1, inc. IV, da CF e da Res. 237/97, do
CONAMA. (TJMG, Apelao Cvel n 000291.065-1/00, j. em 26.05.2003.)
Deciso agravada que revogou liminar em ao popular paralisando obras de construo de lagoa
de captao de guas fluviais meio ambiente estudo de impacto ambiental e relatrio de impacto ambiental
inexistncia obra potencialmente causadora de degradao ambiental no afastada pelo recorrido art.
225, 1, inc. IV, CF. Princpio da precauo e preveno. Conhecimento e provimento do recurso de agravo
para cassar a liminar agravada(TJRN, AI n 01002563-4, Rel. Des. Cristvam Praxedes, j. em 5.09.2002).
Ao civil pblica. Aplicao de herbicida em via pblica para a chamada capina qumica.

80
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 211.
81
MIRRA, op. cit., p. 23.
82
Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos, terminais de minrios, petrleo e produtos qumicos, aeroportos, oleodutos, emissrios de
esgotos sanitrios, barragens para fins hidreltricos, retificao de cursos dgua, extrao de combustvel fssil e de minrios, aterros sanitrios, processamento e
destinao de resduos txicos e perigosos, complexos e distritos industriais e agroindustriais, projetos urbansticos com mais de 100 he.
83
KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental O controle dos conceitos jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais
um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 61.

__________________________________________________________________________________________________________
- 33
indispensvel a realizao do EIA, com elaborao do RIMA. Inexistentes EIA/RIMA, e sendo utilizado
produto com toxidade proibido para aplicao em vias urbanas por portaria do Ministrio da Sade, procede
ao civil pblica aforada a objetivar a suspenso do procedimento supostamente nocivo. Sentena confirmada
em reexame necessrio (TJRS, REN n 597056969, 2 CC, Resl. Des. Juracy Vilela de Souza, j. em 20.08.97)

De acordo com o Decreto Federal n. 99.274/90, o EIA/RIMA exigvel para financiamento de
obras ou atividades pelo Poder Pblico e tambm para a concesso de incentivos fiscais (arts. 17, par. 1, e 23).
Tambm imprescindvel no licenciamento para parcelamento e desmembramento do solo, construo,
instalao, funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes das caracte-rsticas naturais da Zona
Costeira, conforme determinao do art. 6 da Lei 7661/88. A recente Lei Federal n. 11.284/06 impe, no art.
1 do art. 18, a exigncia de EIA para orientar licenciamentos envolvendo atividades de manejo florestal que,
em funo da escala, intensidade e peculiaridades dos recursos ambientais envolvidos possam presumi-lo
causador de significativa degradao do meio ambiente.

4.2.2 Requisitos Formais do EIA/RIMA de acordo com a Res. 1/86 do CONAMA
Os custos do EIA/RIMA so arcados pelo proponente do projeto
84
. Uma vez concludo o Estudo,
deve ser elaborado o Relatrio de Impacto Ambiental, que consiste em um resumo daquele em linguagem
acessvel e clara, pois com base nos dados desse relatrio que se poder discutir exaustivamente o EIA e a
prpria viabilidade do empreendimento. Deve conter, necessariamente, a recomendao da equipe
multidisciplinar quanto alternativa mais favorvel do ponto de vista ambiental; at mesmo, se for o caso, a
recomendao de no realizao do projeto
85
.
O Relatrio deve ser apresentado de forma objetiva e adequada ampla compreenso e dever
ficar acessvel ao pblico, respeitada a matria relativa ao sigilo industrial, por prazo no inferior a 45 dias a
contar da publicao de edital no Dirio Oficial do Estado e em peridico de grande circulao, regional e
local. Trata-se aqui da incorporao do princpio da publicidade, que encontra fundamentao legal no prprio
art. 225, pargrafo 1, inc. IV da Constituio Federal, bem como na Lei 6.938/81 e na Resoluo 1/86 do
CONAMA, cuja conseqncia ensejar a realizao de audincias pblicas, as quais, embora no obrigatrias
como etapa do licenciamento ambiental, podero ter a sua convocao solicitada ao rgo ambiental por
entidade legalmente constituda, governamental ou no, por cinqenta pessoas ou pelo Ministrio Pblico
Federal ou Estadual.
86
Como preceitua o art. 85 do Cdigo Estadual de Meio Ambiente, uma vez solicitada
sua convocao pelos legitimados, a realizao da audincia pblica torna-se obrigatria para o rgo
ambiental e a no observncia desta providncia eivar de nulidade o licenciamento ambiental (art. 85,

84
Assim tambm no art. 8
da Res. 1/86 do CONAMA.

85
Idntica redao tem o art. 9
da Res. 1/86 do CONAMA.

86
Idntica redao tem a Res. 9/87 do CONAMA.

__________________________________________________________________________________________________________
- 34
pargrafo 2).
Essa audincia pblica no tem carter decisrio, j que no haver votao do mrito do
empreendimento, restringindo-se finalidade de escuta pblica e momento de controle da discricionariedade
do Poder Pblico.
Conforme a Lei 6938/81 os requerimentos de licenciamento ambiental e a concesso de cada uma
das licenas devem ser objeto de publicao no DOE e em peridico local ou regional de grande circulao,
resguardado o sigilo industrial. A CF/88 tambm garante a publicidade do EIA/RIMA. Portanto, o sistema
normativo em vigor reconheceu expressamente as duas faces da informao em matria ambiental: de um lado
o direito de todos terem acesso s informaes a respeito do licenciamento e do EIA/RIMA; de outro, o dever
de o Poder Pblico informar periodicamente a populao a respeito dos licenciamentos e realizao dos
estudos, antecipando-se curiosidade do cidado. Inobservado o requisito da publicidade, todo o processo de
licenciamento ser invlido.
Conforme lvaro Mirra, o EIA que no contempla todos os pontos mnimos do seu contedo,
previstos na legislao, um estudo inexistente e um EIA que, embora contemple formalmente esses pontos,
no os analisa de forma adequada e consistente, um estudo insuficiente. E tanto num caso (inexistncia do
EIA) quanto no outro (insuficincia do EIA) o vcio que essas irregularidades acarretam ao procedimento do
licenciamento de natureza substancial. Conseqentemente, inexistente ou insuficiente o EIA no pode a obra
ou atividade ser licenciada e se, por acaso, j tiver havido o licenciamento, este ser invlido
87
.

4.2.3 Anlise e aprovao do EIA e sua repercusso sobre o licenciamento
Conforme Machado, as concluses do EIA no vinculam o rgo administrativo ambiental. O
objetivo do estudo orientar a deciso da Administrao e inform-la sobre as conseqncias ambientais de
um determinado empreendimento. Refere que, para colher ou deixar de acolher as diretrizes do EIA o rgo
ambiental dever fundamentar a sua deciso. No se exige do rgo ambiental que faa um estudo de impacto
paralelo ou um contra-estudo, mas que verifique em profundidade o estudo de impacto apresentado
88
. Com
isto, o EIA constitui um limite da discricionariedade administrativa, pois a Administrao Pblica ficar
vinculada ao contedo do EIA, no podendo apresentar razo para justificar a implementao do projeto, ou
a negativa de implement-lo, em elementos que no constem dos autos do EIA/RIMA
89
.
No mesmo sentido, Benjamin leciona que o papel do EIA limitar, no plano da deciso
ambiental, a liberdade de atuao do administrador. Se o EIA limite da deciso administrativa, no se
confunde, pois, com a deciso administrativa em si. Sendo momento preparatrio da deciso, a orienta,
informa, fundamenta e restringe, mas, tecnicamente falando, no a integra como um dos seus elementos

87
MIRRA, op. cit., p. 45.
88
MACHADO, Paulo Affonso, op. cit., p. 195.
89
ANTUNES, op. cit., p. 203.

__________________________________________________________________________________________________________
- 35
internos [...] Confinando a discricionariedade administrativa, o EIA tem o condo de, pela via transversa,
ampliar o controle judicial (e popular) dos atos administrativos ambientais
90
.
Portanto, o EIA atua no plano da motivao do ato administrativo relativo ao licenciamento.
Assim, sempre que o administrador pblico decidir de maneira divorciada da soluo proposta no EIA, ele
dever motivar a deciso e expor as razes que o levaram a optar por soluo diversa. Essa motivao, de
acordo com Mirra, poder ser examinada pelo Poder Judicirio:
Se na sua utilizao o licenciamento acabar levando a uma soluo contrria proteo do meio
ambiente, ele estar divorciado de sua finalidade bsica definida em lei. Haver, nessa circunstncia, desvio de
finalidade e inafastvel ilegalidade da obra ou empreendimento [...] No caso do licenciamento ambiental,
elaborado o EIA, o rgo pblico tem o dever de decidir pela melhor alternativa, tendo em vista a finalidade
legal do licenciamento: a proteo do meio ambiente. E a melhor soluo, normalmente, vai ser aquela
apontada no estudo, se este foi elaborado corretamente
91
.

5. Recurso especial provido
92
.

90
BENJAMIN, Antnio Herman. Os princpios do estudo de impacto ambiental como limites da discricionariedade administrativa. Revista Forense, n. 317, 1992, p. 25.
91
MIRRA, op. cit., pp. 57-59.
92
STJ, Resp. 429.570-GO, Rel. Min. Eliana Calmon, 2
T., j. em 11.11.2003.

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tir., So Paulo: Malheiros, 1997, p. 56.

Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, j. em 04.06.2002.

ed. Madrid: Editorial Tecnos, p. 476.

Cmara Cvel, Rel. Des. Arno Werlang, j. em 30.12.1998.

ed., SP: Malheiros, 1999, p. 313.

ed., SP: Malheiros, 1998, p. 202.

ed., Curitiba: Juru Editora, p. 75.

ed., RJ: Lumen Juris, 2001, p. 102.

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