El estudio de las Polticas Pblicas Gloria

Regonini
Resumen
El texto trata sobre los estudios de Poltica Pblica: definiciones del concepto, orgenes,
distintos criterios de clasificacin de PP, enfoques y perspectivas de investigacin.
Definiciones y orgenes de los estudios de Policy
Una primera complicacin es que no existe consenso entre los investigadores sobre cmo en
definir la poltica pblica (PP). Lasswell y Kaplan, poniendo el acento en el control programado
de la intervencin pblica
1
, la entienden como un programa proyectado de valores, fines y
prcticas, mientras que Lindblom, orientado a aspectos como el ajuste de medios y fines, la
negociacin o la adaptacin recproca
2
, seala que es un proceso de aproximaciones sucesivas
a un objetivo deseado, donde incluso ste se halla sometido a continuas reconsideraciones.
Esta ambigedad surge del hecho que la PP no es un fenmeno objetivo; al contrario, definir
cundo se est en presencia de una poltica pblica requiere de un trabajo casi hermenutico
de interpretar el contexto en relacin a cules son los problemas y qu soluciones se
proponen. Incluso, Dye (1963) dir que todo lo que los gobiernos hacen o no hacen
constituyen PP, lo cual incluye las omisiones, declaraciones de intencin, adems de las
acciones concretas de los gobiernos.
Respecto a los orgenes de los estudios de PP, EE.UU. tiene primaca absoluta en la produccin
de informacin. Hogwwod considera que esto condiciona notablemente los lmites del
conocimiento, puesto que los autores americanos escribes, a menudo, como si los EE.UU.
fueran el nico lugar del universo dotado de PP. Esta ventaja se debe principalmente a que los
primeros intentos de relacionar la investigacin acadmica con los problemas del quehacer
pblico (Universidad de Chicago, mediados de los aos 20s); los estudios se dinamizaron con
el advenimiento de la Gran Depresn, el New Deal y las Guerras mundiales, que invitaron a
reflexionar sobre cmo el Estado debe hacerse cargo de fenmenos como estos. Gran Bretaa,
Alemania, Suecia, y en menor medida Italia, tambin tienen avances en el tema.
Articulacin interna de los Policy Studies
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A fines de los 40s los estudios de ciencias polticas se dividen en dos grandes tendencias
diferenciadas por la finalidad que persiguen los estudios de la policy:

1
Como la policy que define Peroni, que alude a acciones que los gobiernos para resolver e intervenir
problemas.
2
Como la politics de Peroni, ms relacionada con la negociacin entre actores interesados en la
realizacin de las polticas.
3
Recordar que el texto es sobre el anlisis de la PP y no la PP en s; por eso, estas clasificaciones no
refieren a cmo se hace, sino en como se estudia y define la PP
1) Prescriptivas: Un primer grupo critica los planteamientos de la disciplina oficial por
considerarlos demasiado acadmicos y alejados de los problemas reales de los
ciudadanos. Motivada por finalidades ms prescriptivas (lo que debe ser)
2) Explicativas: Un segundo grupo, movido por finalidades ms tericas, defienden la
creacin de un conocimiento realista y documentado de cmo se adoptan
efectivamente las decisiones pblicas mediante la deteccin y reconstruccin de los
procesos concretos de agregacin del consenso y gestin del poder. Esta corriente,
ms positiva o explicativa (lo que es), entiende la PP como una actividad evaluable por
la adecuacin entre medios y fines (Lasswell), que requiere explicarse en trminos de
causas y condiciones (Scharpf).
Adems de esta clasificacin, existe otra en torno a las opciones metodolgicas que adoptan
los estudios de la policy:
1) Inductivo: de lo particular a lo general, de la evidencia a la teora.
2) Deductivo: de lo general a lo particular, de la teora a la realidad. En general autores
relacionados con economa, siguiendo una argumentacin lgica y axiomtica guiada
por la teora de la accin racional infieren el actuar de los consumidores e inversores.
Estas clasificaciones no son dicotmicas, sino que mas bien permiten establecer un continuo
entre los estudios de PP. La relacin entre cada una de estas variantes permite establecer un
esquema de cuatro polos que sirven de coordenadas para clasificar a los policy studies, ya sea
en relacin a las finalidades (prescriptivas o explicativas) o bien metodologa (induccin y
deduccin).


Finalidad
Mtodo
Prescriptiva Descriptiva
Inductivo 3)y 4) Incrementalismo
y Estudios de la
implementacin
Estudio del policy
making
Intermedio
2) Ciencia de las polticas Estudios del output
Deductivo 1) Anlisis de las
polticas
Anlisis racionales
del policy making



*Los cuadros blancos son la disciplina/teora asociada a cada tipo de policy study.
Teora de las organizaciones y Ciencia
de la Administracin
Nueva Economa
Poltica
Ciencia poltica y Sociologa
Public choice y Teora de juegos
Ciencias del management y
Economa del bienestar
1) La Policy Analysis o Anlisis de las Polticas (prescriptivo/deductivo)
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Con fuerte reconocimiento del papel de la economa en los estudios de la policy, surge en
torno a la economa del bienestar y la ciencia de las finanzas; busca valorar el rol de la
intervencin pblica en la asignacin de bienes. El principal aporte de esta corriente es el
concepto de funcin del bienestar social de Bergson y Samuelson, el cual da cuenta de
agregar las distintas funciones del bienestar individual de los miembros de una sociedad
dentro de una funcin nica, capaz de ser asumida como punto de referencia por la autoridad
pblica para valorar las distintas propuestas de intervencin estatal, favoreciendo aquellas que
incrementan el bienestar colectivo y eliminando las que lo reducen. Su teora se acerca a las
propuestas de las ciencias del management, especficamente del anlisis de sistemas: construir
un modelo terico que represente el sistema a intervenir, indicando las variables ms
significativas dentro de ste y cmo se relacionan entre s, al tiempo que se analizan los
recursos disponibles para optimizar el uso de costes mnimos para obtener beneficios
mximos. De ah que reciba el nombre de rational policy analysis.
2) Policy sciences o Ciencia de las polticas (intermedio/prescriptivo)
Esta variante no adopta completamente la idea de analizar las PP en funcin de criterios
deductivos racionales, puesto que no considera que ello tenga efectos prcticos relevantes:
ocupa una metodologa intermedia entre la inductiva y la deductiva. El principal exponente
de este enfoque es Harold Lasswell. Entre sus aportes ms notables est el reflexionar sobre
cmo el policy analyst puede llevar sus observaciones a actos polticos concretos. El nombre
que se le da a estos estudios es Knowledge utilization (utilizacin de conocimientos), y suelen
avocarse a analizar cmo los diagnsticos formulados por los tcnicos se pueden aplicar.
3) Incrementalismo (inductivo/prescriptivo y descriptivo)
El enfoque, nacido a partir de las crticas al anlisis coste-beneficio, busca construir un
conocimiento ms realista, basado en datos empricos, acerca de cmo se adoptan
efectivamente las decisiones de la policy. Su teora mezcla aportes de la Teora de las
organizaciones: se considera significativa la complejidad interna de las relaciones
organizacionales, la capacidad de aprendizaje continuo y la incertidumbre con que se toman
las decisiones al interior de las organizaciones (alejado de rational choice). Los exponentes ms
notables son Lindblom y Wildawsky. A pesar de que Regonini la pone en la esquina superior
izquierda del esquema, reconoce que tiene aportes tanto en el realismo que le dan a los policy
analysis (descriptivo), como en la cientificidad y sistematicidad de sus estudios (prescriptivo).
El enfoque que reciben estos estudios es de partisan mutual adjustment (ajuste partidista
mutuo): slo el proceso poltico [negociacin] puede aspirar a resolver, o por lo menos
atenuar los conflicto de intereses implcitos en cada eleccin pblica; ello implica asumir que
los actores se ven satisfechos cuando persiguen su inters personal en vez del general por
medio de negociaciones. Desde esta perspectiva el significado del problema a resolver no es el
principio de la PP sino el final: los actores pondrn ms o menos recursos dependiendo de la

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Este campo de estudio es el positivismo y estructuralismo (el texto no lo dice as)
relevancia que le den al problema, modificando su importancia. De ah que el nombre que
reciben este nombre es el disjointed incrementalism (Incrementalismo desarticulado), es decir,
ajustar constantemente los fines a los medios (totalmente contrario al rational choice).
4) Estudios sobre implementacin (intermedio/prescriptivo)
Cuestionan la divisin en fases clsica del rational problem solving: los estudios de
implementacin no pretenden estudiar cmo se detecta el problema, sino que parten
examinando las respuestas que se dan a ste. Se cuestiona cmo se aleja la decisin poltica de
la PP y su ejecucin burocrtica posterior, argumentando que el proceso de aplicacin es una
cadena de decisiones que abre paso a la discrecionalidad de los actores involucrados de esta
forma buscan indagar en el porqu los actores acuden a soluciones que aparentan se
irracionales. La teora de la cual reciben ms aportes es la Teora de las organizaciones y las
Ciencias de la administracin. Los principales aportes vienen de Wildavsky, tambin el
exponente ms importante: para l es normal que los objetivos se redefinan constantemente
segn se adecen realistamente al espacio de intervencin. Propone la ley de las amplias
soluciones: cuanto mayores son los problemas que si intenta resolver, mayores son las
probabilidades de que la solucin adoptada acabe interfiriendo con otras polticas.
5) Estudio del Policy making (inductivo/ descriptivo)
Nace por una demanda al mayor realismo y mejor documentacin en el anlisis de la PP,
buscando profundizar en el cmo concretamente stas se seleccionan y ejecutan. Se
relacionan con la teora de la Ciencia poltica y la Sociologa; suelen centrarse en lo que hacen
los gobiernos, indagando en cmo ciertos aspectos de las organizaciones polticas y el
aparato institucional (partidos, nivel de centralizacin, estabilidad poltica, etc.) se relacionan
con el ambiente socioeconmico en que opera el sistema (PIB, renta per cpita, grado de
industrializacin, etc.); el foco en cmo el Estado procesa estmulos (inputs) para
convertirlos en respuestas (outputs), hace que a estos se estudios se les atribuya un enfoque
sistmico. De ah que el nombre que se le da a estos estudios es output studies. Algunos
campos de estudio relevantes de esta variante son:
a) New political economy (nueva economa poltica): investiga las relaciones entre las
caractersticas polticas de los gobiernos y sus opciones macroeconmicas.
b) Sin nombre: investigaciones que buscan identificar las redes de actores relevantes y su
grado de influencia en la adopcin de las decisiones pblicas. Gran importancia del
anlisis contextual y el estudio de casos.
c) Sin nombre 2: ms que un campo de estudio es un movimiento dentro del anlisis de
la PP. Busca conscientizar respecto a la relevancia social que tiene el anlisis del
politlogo; as por ejemplo, en EE.UU. a fines de los 40s los analistas investigaban
temas de pobreza, discriminacin racial y violencia, en el centro del debate pblico y el
inters social.
Los actores
Existen dos enfoques para describir a los actores: el monocntrico y el policntrico.
1. Monocntrico: se enfocan en buscar un grupo dominante de policy makers, es decir,
un sector poderoso que impulsa la PP y por lo tanto es el objeto de estudio de la
perspectiva monocntrica (por ejemplo partidos polticos, organizaciones de intereses
como la SOFOFA o la CUT, sectores de la burocracia, etc.). Este enfoque es el ms
legitimado en los estudios de PP; suele relacionarse con las teoras normativas de la
democracia, segn las cuales las decisiones pblicas les corresponden a los polticos
electos por votacin de los ciudadanos informados y mierdas, aunque no
necesariamente. Dentro del monocentrismo se ubican diversas teoras:
a. Partidocracia: o gobierno del partido, se ha desarrollado en pases donde el
papel de los partidos en la seleccin de las PP es preponderante.
b. Burocracia-cracia: el gobierno de los dirigentes burocrticos, se da cuando
existe un elevado nivel de autonoma del aparato administrativo estatal.
c. Neocorporativismo: critica la perspectiva que concibe como nicos actores
polticos quienes gozan de poder formal, como los burcratas o los partidos;
en contraste, reconoce la existencia de grupos de presin que buscan inclinar
a su favor las decisiones pblicas. Estos estudios se consideran monocntricos
en la medida que consideren slo asociaciones nicas, grandes y poderosas
(SOFOFA); tambin existe neocorporativismo policntrico.
2. Policntricas: se distancian de la concepcin de que existe una sola categora de
actores dominantes, y se centran en reconstruir las interacciones entre actores. Su
inters en identificar cules son los elementos de la PP que suscitan el inters de
diversos actores, conformando una burbuja dentro de la cual ciertos actores pesan
ms que otros. Tipos:
a. Neocorporativismo: estudia cmo el gobierno negocia con grandes
organizaciones de intereses econmicos, como sindicatos y corporaciones
empresariales. Este modelo se ve en la gestin de la poltica econmica en
algunos pases europeos como Austria, Suecia y Noruega. En este proceso de
decisin conjunta los parlamentarios suelen quedar en segundo plano; los
gobiernos prefieren incluir estas potentes mquinas organizativas dentro de
las decisiones para evitar el conflicto social.
b. Tringulos de hierro: metfora usada para describir el caso de EE.UU., donde
la burocracia, los parlamentarios y las organizaciones de intereses
intercambiar atenciones y favores de mutua conveniencia; se diferencia del
anterior en que no se trata de recursos polticamente cruciales sino de
favores.
c. Policy community: adems de burcratas, grupos de inters y parlamentarios,
este modelo incluye a otros actores sociales como la prensa, magistrados
especializados en un tema, expertos, etc. Estos actores se unen en un
determinado contexto por su inters comn en formar parte del grupo que
cuenta, de estar donde las papas queman.
d. Issue Network: esquema que busca evidenciar cmo para tener peso en las
decisiones relativas a una determinada PP es esencial producir e interpretar la
poltica pblica a travs de un determinado flujo de ideas dominante. O sea,
piensa como nosotros y podrs decidir con nosotros.
Los estilos decisorios
Cmo se decide? Las investigaciones prescriptivas contraponan el enfoque racional con el
incremental; en algunos casos es ms adecuado el primero, en otros el segundo. Esta
dicotoma racionalidad/Incrementalismo es origen de otros modelos derivados de sta:
1. Partisan mutual adjustment: ya explicada antes, busca explicar cmo los actores
negocian o colaboran entre s para que la poltica se ajuste a sus intereses. As, para
comprender los procesos decisorios desde esta perspectiva hay que centrarse en la
propensin al conflicto o la negociacin de los policy makers.
2. Metfora del cubo de basura: tal como en un basurero en que el conjunto de
desechos es pura casualidad pero parece como una unidad, esta metfora busca
explicar cmo la decisin en la PP es un resultado surgido a posteriori de una serie de
condiciones y acciones imprevistas, inconscientes e indeseadas. La decisin final es
una suerte de coincidencia que se racionaliza posteriormente como una decisin.
El ciclo de vida de las polticas pblicas
Las fases que componen una PP son:
La emergencia de una situacin problemtica
Entrada del problema a la agenda de los decisores
Formulacin de propuestas
Adopcin de decisiones vinculantes
Implementacin de dichas decisiones
Valoracin de los resultados/extincin de la poltica iniciada
Cada uno de estos estadios es muy diferenciable entre s por el tipo de actor y los estilos de
decisin que priman en cada una. De repetirse los actores entre las fases, stos actan con
roles totalmente diferentes entre ellas.
Estructura de las polticas en juego
La estructura de la PP no se clasifica segn el rea de intervencin (salud, MA, educacin, etc.),
sino por factores transversales a stas que pueden ser entendidos como estructuras
internasde la PP. Se han elaborado diversas tipologas de estructura de PP:
1. Lindblom propone una tipologa que busca explicar el grado de aplicabilidad del
modelo incremental. Considera que el modelo de partisan mutual adjustment (lo
mismo que incremental) es ms pertinente si se trata de cuestiones de rutina, pero
deja de serlo al tratar problemas claves de la sociedad.
2. Wilson clasifica la poltica segn sean innovadoras o adaptativas.
3. Distincin entre polticas materiales y simblicas es muy relevante. A pesar de que en
general se define la PP como una serie concreta de decisiones, causas y efectos,
autores como Edelman y Gustafsson sealan que la PP tiene un aspecto expresivo que
complementa o incluso sustituye la racionalidad instrumental. Comunican valores,
intenciones, etc. A veces la intervencin simblica es el nico modo que tiene el
gobierno de responder a demandas contradictorias de grupos de presin (LGE).
4. Lowi hace la tipologa ms famosa de clasificar estructuras de PP, donde cada
categora corresponde a una arena de poder distinta, es decir, con actores, marco
institucional y procesos decisorios caractersticos:
a. Distributivas: beneficios concretos a grupos sociales especficos, con costes
difusos. Subsidios, obras pblicas, etc.
b. Redistributivas: beneficios a amplias capas sociales cuyos costes recaen en un
grupo social especfico. Impuestos progresivos.
c. Regulativas: buscan condicionar el comportamiento de ciertos grupos.
Cdigos, normas, restricciones, etc.
d. Constitucionales: establecen cmo se decide respecto a PP.
Las reglas del juego (procedimientos formales para decidir en PP)
Cmo se entiende el rol de las instituciones formales en el proceso decisorio de la PP?
1. Enfoque inductivo explicativo: busca entender a las estructuras estatales como un
actor ms, con intereses, estrategias y preferencias propias. Segn esta perspectiva el
aparato pblico operara como otra organizacin de intereses.
2. Enfoque sin nombre: entiende que las reglas institucionales son una variable esencial
para entender los estilos de ejecucin de PP, la tendencia al conflicto o la cooperacin
en torno a sta, el sistema de decisiones, etc.
3. Enfoque sin nombre 2: considera que la PP en s misma es la que establece las reglas
del juego, y no los sectores de la intervencin estatal. Por ejemplo Lowi, que considera
que la PP es capaz de estructuras en una arena de poder en torno a s.
Perspectivas de investigacin
Dado que a Regonini le gusta el enfoque explicativo-inductivo (estudio del policy making,
relacionado con sociologa y ciencias polticas), desarrolla slo los enfoques que se derivan de
esta variante del anlisis de la PP:
1. Anlisis de mbitos especficos de la PP. Es la perspectiva ms simple y recurrente,
pero tiene el riesgo de caer en la construccin de un conocimiento parcial de la PP, y a
la subordinacin del politlogo al resto de los profesionales especializados en el rea
(por ejemplo, los ingenieros en minas en el caso de las polticas respecto al cobre).
2. Estudio del policy makin en un rea y/o tiempo determinados. Se le da prevalencia al
papel de los acores: partidos, burocracias, neocorporativismo o policy communities.
3. Estudio de la relacin entre las categoras analticas vistas a lo largo del texto.
Actores con estilos decisorios, estructura de la PP y outputs, etc.
4. Estudio de las relaciones de los distintos tipos de policy making que conviven en una
sociedad.