De manire gnrale on peut dire que le service public est lensemble des activits devant tre assures ou contrles par les personnes publiques. Ces activits apparaissant comme des instruments de construction du corps social, de dfense du corps social, de cohsion sociale et de contrle social. Le service public permet de faire socit et de conserver la socit Il y a une importance fondamentale du service public qui apparat comme une justification et une limitation du pouvoir. Une justification car le service public est une des fonctions de la sphre publique. Il existe des personnes publiques pour garantir des missions de service public. Cest galement une limitation car la sphre publique ne saurait invoquer un pouvoir discrtionnaire qui ferait lconomie du service public. Le service public simpose aux personnes publiques comme finalit quelles doivent ncessairement poursuivre. Le service public nest pas seulement une notion fonctionnelle ou un critre jurisprudentiel. Il relve en droit Franais dune mtaphysique juridique voire mme dune thologie juridique. Voila pourquoi notamment Duguin ( ?) en a fait llment cl de sa thorie de ltat. Cette centralit juridico politique de la notion de service public se retrouve en droit administratif puisque ce dernier en fait un critre didentification de la comptence du juge administratif et un critre dapplication du droit administratif depuis larrt Blanco de 1873. Cependant, pour que le service public puisse jouer ce rle, il faut quil soit prcisment identifi. Lexigence dune dfinition du service public A lorigine, on avait une approche strictement organique relativement simple, voire simpliste. En effet, on considrait que toute activit assure par une personne publique est un service public et que seule une personne publique peut assurer un service public. Cependant cette approche ne va pas tenir en raison dune certaine complexification des choses. Cette complexification a deux sources : Lexplosion des activits exerces par les pouvoirs publics en particulier avec les deux guerres mondiales. Historiquement, ltat se contentait principalement dassurer ses fonctions rgaliennes (diplomatie guerre, maintien de lordre et justice). Les guerres mondiales vont changer la situation. Les personnes publiques interviennent de plus en plus dans des domaines de plus varis : ex : le logement, lnergie, la culture, lenvironnement et lconomie. On assiste un accroissement du champ des activits publiques et un accroissement quantitatif des interventions publiques. Par consquent, dire que toutes les activits publiques doivent tre qualifies de service public ntait plus possible.
Les personnes prives vont tre impliques dans le service public. en effet, les personnes prives peuvent exercer des missions de service public et ce par 3 moyens :
Une personne prive peut exercer une mission de service public par contrat : un contrat est conclu entre une personne publique et une personne prive et par ce contrat la personne publique confie la personne prive lexercice dune mission de service public. ex de contrat ayant cet objet : la dlgation de service public. Conseil dtat 1910, compagnie gnrale franaise des tramways; Conseil dtat 1916 compagnie gnrale de Bordeaux
Une personne prive peut exercer une mission de service public en dehors de tout contrat, lorsquun texte prvoit un tel exercice. Cest une norme unilatrale qui confie une personne prive lexcution dune mission de service public. Conseil dtat, 1938 caisse primaire aide et protection. En lespce, cest un dcret de 1935 qui confiait des personnes prives lexercice dune mission de service public. Conseil dtat 1942, arrt Monpeurt : ici cest une loi de 1940 qui confiait des personnes prives lexcution dune mission de service public.
Une personne prive peut exercer sous sa responsabilit et sans quune personne publique en dtermine le contenu, une activit de service public dont elle pris linitiative. Cette activit initie par la personne prive peut se voir reconnatre un caractre de service public alors mme quelle na pas fait lobjet dune dvolution de la part dune personne publique, ni par contrat, ni par une norme unilatrale. Cette qualification en activit de service public dpend de lintrt gnral de lactivit, de limportance de lactivit pour une personne publique ainsi que du fait que cette dernire exerce un droit de regard sur son organisation et le cas chant lui accorde des financements. Cette hypothse dcoule dun arrt du conseil dtat de 2007 commune dAix en Provence. Cet arrt confirme de manire plus gnrale, limmixtion des personnes prives dans la gestion des services publics en prsentant les diffrents modes de gestion de service public selon une distinction fondamentale.
Le 1 er lment identifi par cet arrt ce sont les initiatives publiques. Dune part ces services publics peuvent tre directement grs par les collectivits publiques, soit en rgie (cela signifie que la personne publique gre le service public avec son personnel, ses moyens matriel et financier avec la possibilit de lui confrer une autonomie financire et personnalit juridique propre), soit par lintermdiaire dun organisme cr pour grer le service (les collectivits publiques doivent exercer sur cet organisme un contrle comparable celui quelles exercent sur leur propre service, do la possibilit pour elle le respect du strict respect de son objet statutaire). Dautre part ces services peuvent voir leur gestion confie des tiers par deux moyens : Le contrat (dlgation de service public, ou march public de services). Par un texte Le second lment identifi par larrt sont les services publics dinitiative publique qui peuvent tre qualifies de service public Cette qualification en activit de service public dpend de lintrt gnral de lactivit, de limportance de lactivit pour une personne publique ainsi que du fait que cette dernire exerce un droit de regard sur son organisation et le cas chant lui accorde des financements
Il est impossible de dfinir le service public en fonction du seul critre organique au vue de la diversification des activits publiques et au vue de limmixtion des personnes prives dans la gestion des services publics. Il fallait donc construire une dfinition plus raffine.
La dfinition classique issue de larrt narcy Cest larrt du conseil dtat de 1963 qui va poser les critres didentification du service public. Ces critres ne valent cependant pas lorsquil existe une dfinition ou une qualification lgislative. Ds lors que le lgislateur qualifie une activit de service public ou le donne cette qualit, le juge sarrte cette qualification. Il y a une primaut absolue de la qualification lgislative. Ex : la loi du 7 dcembre 2006 dfinissant le service public de lnergie ; la loi du 30 dcembre 2006 dfinissant le service public deau potable et dassainissement. Sil ny a pas de loi, alors on doit entendre la mission de service public comme une mission dintrt gnral exerce sous le contrle de la puissance publique par une personne morale ou physique, publique ou prive dote elle-mme de prrogative de puissance publique. Les critres poss par larrt narcy tait considr comme cumulatif. Un arrt du conseil dtat de 1992, socit Textron A) La mission dintrt gnral Cest le critre le plus dlicat car le plus subjectif. En effet, ce que lon considre comme tant dintrt gnral varie en fonction des temps et des priorits politiques et sociales dune nation un moment donn. Ex de la variabilit de lintrt gnral : la culture. Dans un premier temps la jurisprudence a refus de qualifier la culture comme une activit de service public : conseil dtat 1916, Astruc. Revirement de jurisprudence avec larrt Gheusi de 1923 du conseil dtat, la culture est apprhende comme pouvant tre une activit de service public. Au vue de cette variabilit il existe deux mthodes pour dire si une activit prsente ou non un caractre dintrt gnral : Il existe un texte qui attribue de faon explicite, une mission dintrt gnral un organisme. Cas de la reconnaissance textuelle du caractre dintrt gnral dune mission
Il faut se pencher sur la nature mme de lactivit en cause. Le juge se demande quelle est lintention de la personne qui institue lactivit et si lactivit dont il est saisi vise lobjectif du plus grand service. Par plus grand service, on entend la satisfaction dun intrt collectif, on sintresse donc la finalit, au but de lactivit qui doit avoir une utilit publique au bnfice de tout ou partie des administrs.
Sil ny a pas dintrt gnral, il ny a pas de mission de service public : arrt Rolin de 1999 du conseil dtat. En lespce les jeux de hasard ne sont pas considrs comme une activit devant tre considrs comme une activit de service public, faute dintrt gnral. B) La prrogative de puissance publique La personne qui exerce lactivit doit tre dote de prrogatives de puissance publique. Une personne prive peut se voir doter de prrogatives de puissance publique par une personne publique, lorsque cette dernire lui confie lexcution dune mission de service public. Le contrat ou la norme unilatrale lui confiant la gestion du service public, peut en mme temps lui reconnatre de telles prrogatives. Une prrogative de puissance publique doit tre dfinie comme un pouvoir exorbitant du droit commun. Cest un pouvoir que ne dtient pas une personne prive ordinaire, ou une personne publique lorsquelle agit dans le cadre dune gestion prive. La prrogative de puissance publique est un pouvoir de faire exclusivement attache la puissance publique et permettant cette dernire de raliser ces fonctions notamment en imposant des obligations aux administrs. Ex de prrogatives de puissance publique : Le pouvoir ddicter des normes unilatrales caractre rglementaire ou individuel. Conseil dtat 1942, arrt Monpeurt. Le pouvoir de fixer des participations financires des oprations de protection des cultures. Conseil dtat 1961, Magnier Le pouvoir de prononcer des sanctions disciplinaires lgard des sportifs. Conseil dtat 1976, fdration franaise de cyclisme. La dlivrance et le maintien des certificats de navigabilit des avions civils. Conseil dtat 1983, bureau Veritas. Deux raisons expliquent pourquoi les prrogatives de puissance publique furent retenues comme des critres de service public : Il sagit dun critre objectif, simple identifier. Il sagit dune marque indubitable de lappartenance dun organisme la sphre administrative. En tant dote dune prrogative de puissance publique, un organisme acquiert quelque chose dune personne publique qui le rend apte assurer pour le compte de celle-ci, une partie de ce qui est sa mission naturelle : le service public. C) Le contrle public Il faut un contrle public pesant sur la personne exerant lactivit en cause. En effet, mme si la mission de service public peut tre gre par une personne prive, le service public reste une activit relevant par essence de la puissance publique. Il doit toujours y avoir une prise en charge directe ou indirecte par la puissance publique. En consquence, il faut systmatiquement rattacher une mission une personne publique pour que cette mission soit qualifie de service public. Peut importe que ce rattachement soit direct ou indirecte. Il y a une rattachabilit ncessaire qui est acquise partir dun certain degr de sujtion ou de dpendance de lorganisme gestionnaire une collectivit publique. Ce contrle public peut se matrialiser de faon trs diffrente, dune part le contrle peut tre absolu car lactivit est exerce directement pas la personne publique. Dans cette hypothse, la personne publique exerce un pouvoir hirarchique exerc sur le personnel ou encore un financement direct de lactivit sur le budget de la personne publique. Dautre part, le contrle peut tre moins fort quand lactivit est exerce par une personne prive de sa propre initiative ou suite une dvolution publique. Dans cette hypothse le contrle peut sexercer de plusieurs faons : Dabord lors de la cration de lorganisme exerant les missions. Cette cration peut tre la suite dun agrment donn par les personnes publiques. Il peut sexercer sur lorganisation de lorganisme exerant la mission. Il peut porter sur le fonctionnement de lorganisme exerant la mission, par exemple la personne publique peut exercer son droit de vto, peut apporter des financements, elle peut imposer certaines obligations et contrler que les objectifs fixs sont bien atteints.
La dfinition renouvele de larrt APREI D) La confirmation des modalits traditionnelles didentification du service public par larrt APREI 1) La primaut de la qualification lgislative Larrt APREI rappelle la primaut de la qualification lgislative pour identifier le service public. 2) La confirmation de la dfinition traditionnelle du service public en prsence de prrogatives de puissance publique Lorsquil existe des prrogatives de puissance publique, cette existence rend ncessaire la recherche de lintrt gnral et du contrle public. Ces 3 critres issus de larrt Narcy doivent tre prsents de faon cumulative pour identifier une mission de service public. E) Ladmission de nouvelles modalits didentification du service public par larrt APREI 1) La remise en cause de la prrogative de puissance publique comme critre ncessaire du service public. La dtention de prrogatives de puissance publique par une personne exerant les missions nest plus un critre dcisif pour qualifier une mission de service public. En effet, larrt nonce de faon explicite que mme en labsence de telles prrogatives, une personne peut tre regarde comme exerant une mission de service public au regard de lintrt gnral de lactivit, aux conditions de sa cration, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposes ainsi quaux mesures prises que les objectifs qui lui sont assigns sont atteints. Le caractre dintrt gnral de la mission est la runion dindices montrant lintention de ladministration de faire de la mission une mission de service public suffit pour qualifier une mission de service public. Il y a un nouveau caractre indiffrent de labsence de prrogatives de puissance publique. De cette faon, larrt APREI confirme une jurisprudence isole du conseil dtat de 1990. En effet, cet arrt ville de Melun avait qualifi une mission de service public en labsence de prrogatives de puissance publique. Labandon du critre de la prrogative de puissance publique illustre les mutations du service public. En effet, au moment ou on exigeait les prrogatives de puissance publique, le service public tait associ un service public lourd , un service public structurant (quipement, autoroutes, nergies). Ce service public structurant exigeait des prrogatives de puissance publique pour tre mis en uvre. Dsormais le service public touche de plus en plus des activits sociales, dassistance, de proximit. Autant de domaine ne ncessitant pas la mise en uvre de moyens exorbitants du droit commun pour tres exerc. 2) Le sort incertain du contrle public au regard du faisceau dindice figurant dans larrt L'arrt APREI ne parle pas expressment du contrle public comme critre d'identification du service public. Aprs l'intrt gnral, le juge met en avant un faisceau d'indices matrialisant la volont de l'Administration de permettre l'excution d'une mission de service public. Le juge fait rfrence aux conditions de cration d'organisation et de fonctionnement de l'organisme gestionnaire, il voque galement les obligations imposes cet organisme et les mesures prises pour vrifier que les objectifs lui tant assigns soient bien atteints. partir de l, deux interprtations sont possibles ; d'une part on peut estimer que le juge continue de rechercher l'intrt gnral et le contrle public pour dfinir le service public seulement dans une tentative de pdagogie, le juge ne fait pas rfrence uniquement au contrle public mais explicite ce que doit tre ou pourrait tre sa signification. Dans cette perspective-l, le faisceau d'indices correspondrait au critre du contrle public mais dcompos et explicit. D'autre part, le juge cr de nouveaux sous-critres ct de celui de l'intrt gnral. Ces nouveaux sous-critres seraient la formulation d'un nouveau critre ; celui de l'investiture donne par la personne publique l'excution d'une mission de service public. C'est cette investiture qui serait apprcie travers la technique du faisceau d'indices. Entre ces deux lectures, il est dlicat de trancher dfinitivement, les deux peuvent tre valables. En tout tat de cause, ce que l'on peut affirmer avec un minimum de certitudes, c'est que le juge administratif cherche travers le faisceau d'indices assouplir sa jurisprudence, il ne veut pas l'enfermer dans des critres troits pour au contraire se laisser une certaine marge de manuvre travers la technique du faisceau d'indices. Quoi qu'il en soit, quelle que soit l'interprtation retenue, l'ide essentielle qu'il demeure toujours une ncessaire prsence publique, un rattachement celle-ci pour qu'une activit donne soit qualifie de service public. Si la personne publique n'assure pas elle-mme la mission, elle doit au moins l'assumer. C./ Bilan La premire hypothse demeure la qualification lgale, la deuxime hypothse est la prsence des critres issus de la jurisprudence NARCY (CE, 28/06/1963). Enfin, il faut admettre l'ide d'une mission de service public mme en l'absence de PPP, on passe ici par le prisme de l'intrt gnral et du faisceau d'indices.
La distinction SPA-SPIC I) L'origine de la distinction Le 21 janvier 1921, la situation du service public pouvait s'analyser en deux points : Une unit substantielle de la notion : matriellement, il n'existe aucune distinction selon la nature du SP en cause. Aucune catgorisation des SP selon leur objet. Une distinction des modes de gestion : on distinguait dj que la gestion est assure par la puissance publique elle-mme ou par une personne prive habilite par contrat Le 22 janvier 1921 survient larrt du tribunal des conflits : socit commerciale de louest africain. En effet cet arrt distingue au sein de la notion de service public entre SPIC et SPA. Cest la fin de lunit substantielle de la notion de service public. En lespce, tait en cause un service de transport qui posait problme puisquen effet ce service est un service public, mais en mme temps il est exploit dans les mmes conditions quune socit commerciale. Le tribunal des conflits va chercher concilier ces 2 caractristiques en forgeant la notion de SPIC. Le tribunal des conflits prcise que le juge judiciaire est comptent en principe pour le SPIC sauf quand un texte spcial donne comptence spciale au juge administratif. Erreurs frquentes : 1 re erreur : un spic est un service public 2 e : la distinction entre SPIC et SPA repose sur des bases matrielles et non organiques. SPA et SPIC peuvent tre grs indiffremment soit par une personne publique, soit par une personne prive. Il ne faut pas confondre la nature du service public et la nature de la personne lexerant. Par exemple, un EPIC gre en principe un SPIC. Or un EPIC est un tablissement public, cest--dire une personne publique. EDF et GDF taient des EPIC. Deux raisons permettent de comprendre cette jurisprudence de 1921. Il sagit premirement de tenir compte de lextension considrable du champ des activits publiques notamment aprs la 1 re guerre mondiale. Avec cette expansion Les personnes publiques intervient dans des domaines jusqu lors dvolue aux personnes prives. La distinction entre SPIC et SPA vise distinguer les services publics qui relvent par essence des personnes publiques. Les services publics qui sils poursuivent bien la satisfaction dun intrt gnral, relvent matriellement des activits exerces par les personnes prives. Second explication : larrt de 1921 permet de mettre en exergue des services publics entier faisant lobjet par essence dune gestion prive. On aurait pu avoir pire avec une prsentation des services publics en triptyque. En effet un arrt du tribunal des conflits 1955 Naliato, avait mis en avant une nouvelle catgorie de services publics : les services publics sociaux. Larrt nonant que le but dintrt social dune activit peut lui confrer le caractre de service public. Un arrt du tribunal des conflits de 1983 GAMBINI abandonne cette prsentation en triptyque.
II) Les intrts de la distinction
La dtermination du rgime juridique applicable lactivit en cause En cas de SPIC, cest le droit priv qui est en principe applicable. A contrario, le droit administratif sapplique en prsence dun SPA. Relvent ainsi du droit priv : les relations extra contractuelles entre les SPIC et les usagers. Par exemple le refus de desservir une personne voulant user du service relve de la comptence du juge judiciaire conseil dtat 1988 SCI la colline. Deuxime exemple : les relations contractuelles entre les SPIC et leur usagers : conseil dtat 1961 tablissement compagnon Re, tribunal des conflits Dame bertrand 1962. Troisime ex : les contrats passs pour assurer le SPIC, tribunal des conflits 2006, caisse centrale de rassurance contre mutuelle des architectes Franais. 4 e
ex : les personnels employs au service des spics : conseil dtat 1928, Billard. Deux exceptions : relvent du droit administratif, le directeur de lensemble des services de ltablissement, et le comptable public. Conseil dtat 1923 : De Robert lafreygre, conseil dtat 1957, Jalenques de Labeau. 5 e ex : les rgles applicables en cas dengagement de la responsabilit du fait de lactivit dun SPIC que la victime du prjudice soit un tiers (tribunal des conflits 1933, dame mlinette) ou un usager (document 6). Le droit priv reste applicable mme lorsque le dommage subi par lusager du fait dun SPIC implique des travaux publics ou des ouvrages publics. Dans ce cas, La qualit dusager du SPIC prime sur la qualit dusager de louvrage. En effet, le juge estime classiquement que louvrage public concoure lactivit du SPIC. En consquence, le fait de louvrage est ramen au fait de lexploitation du service : tribunal des conflits Galland 1954. La dtermination de la comptence juridictionnelle. Comptence du juge judiciaire en matire de SPIC, comptence du juge administratif en matire de SPA. On dit traditionnellement quil y la volont chez les juges dinstaller une logique de blocs de comptence pour simplifier la rpartition des comptences juridictionnelles. III) Les modalits de la distinction Lexistence dune qualification textuelle La qualification de SPIC ou de SPA doit dabord tre recherche dans les textes. La qualification lgislative lemporte. Par ex : larticle L2224-11 du code gnral des collectivits territoriales. Daprs cet article, les services publics deau et dassainissement sont financirement grs comme des SPIC Le recours des critres jurisprudentiel. En labsence de texte, le juge va faire merger des critres jurisprudentiels entre SPIC et SPA. Ces critres qui vont suivre sont des critres cumulatifs pour qualifier un SPIC. On est en prsence dun SPIC si le service en cause ressemble une entreprise prive au regard des 3 critres. SI lun des 3 fait dfaut, alors le service en cause est un SPA. Ces critres dcoulent dun arrt de 1956 : union syndicale des industries aronautiques. Ces critres sont : Lobjet du service Le juge recherche si la mission en cause ressemble aux missions exerces par les entreprises industrielles et commerciales. A cet gard, pour identifier un SPIC on doit tre en prsence dune opration de production, distribution, vente de biens et de services effectivement assurs par le secteur marchand. Le mode de financement du service Il faut distinguer entre 2 choses : si le financement du service est assur par les usagers via des redevances, alors on peut tre en prsence dun SPIC. Par redevances il faut entendre des sommes pays au prorata de lutilisation du service. Il sagit du prix pay en contrepartie de prestations fournies proportionnellement au service rendu. Si le financement du service est assur par des subventions, limpt ou des taxes alors on peut tre en prsence dun SPA. En effet, les subventions et les recettes fiscales sont des modes de financement se caractrisant par labsence de contrepartie directe au profit de celui qui les affecte un service donn. Le mode de fonctionnement du service. Il sagit ici de se demander si la personne assurant lactivit agit dans les mmes conditions quun industriel ou un commerant, bref un oprateur conomique ordinaire sur le march conomique. ou si le ??. A cette fin, le juge utilise un certain nombre dindices : Le juge recherche sil y a une recherche de bnfices ou si prime un fonctionnement gratuit, prix coutant ou a perte. Cest la nature publique ou prive de la comptabilit du service. La nature commerciale ou administrative des relations avec les usagers ou clients. Le rgime juridique public ou priv du personnel Le mode de gestion du service (rgie, monopole, etc)
Le recours une prsomption rfragable reposant sur la nature de ltablissement public grant le service public. Cest lhypothse dun tablissement public grant le service public Il arrive que les textes qualifient ltablissement public lui-mme et non le service public gr par ltablissement. Dans ce cas, une prsomption est pose, celle dune adquation entre la nature de ltablissement public gestionnaire et la nature du service public gr. Lorsque cest un EPA, il y a prsomption de SPA, lorsque cest un EPIC, prsomption SPIC. Cette prsomption est rfragable, on peut invoquer que la nature de ltablissement public grant le service na pas dimpact sur la nature du service public. En dmontrant que le service public exploit a une nature distincte de ltablissement public gestionnaire. Pour assurer cette dmonstration, on utilise les critres usia ?? Par ex : un arrt du conseil dtat de 1986, BERGER. En lespce il sagissait du centre franais du commerce extrieur. Ce centre est qualifi dEPIC par un dcret mais le juge va identifier que le service gr fonctionne principalement avec des subventions. Il manque donc un des critres usia, aussi la mission exerce est qualifie par le juge de SPA
IV) Les difficults de la distinction La relativit du critre matriel Une mme activit peut tre qualifi dindustrielle et commerciale ou dadministrative selon le lieu et lpoque, en fonction des modes retenus quant au financement et au fonctionnement. Il ny a pas toujours dactivit industrielle et commerciale ou administrative par nature. Ex : les PTT tait une administration dtat. Dsormais ces PTT ont accouch de France tlcom et de la Poste qui sont deux socits anonymes cotes en bourse. Des qualifications textuelles du service public ou de ltablissement public gestionnaire parfois errones Il arrive que des textes qualifient des SPA de SPIC, ou que des SPICS soient qualifis de SPA. De la mme faon, des EPIC sont qualifi dEPA et des EPA sont qualifis dEPIC. Lorsque la qualification errone est faite par un rglement, le juge administratif peut requalifier, mais lorsque la qualification errone est faite par la loi, le juge administratif doit sincliner et appliquer le rgime juridique dcoulant de cette qualification lgislative. Ex de requalification, arrt 1986 BERGER La complexit de la gestion administrative Certains services publics sont mixtes, la fois SPIC et SPA. De la mme faon certains tablissements publics sont mixtes EPA et EPIC. Ce sont le cas des services publics et tablissements publics double visage. On doit relever lapplication concomitante du droit priv et du droit public. Cest en fonction de lactivit lorigine du litige que lon dtermine le juge comptent. Ex : lancien office national de la navigation : tribunal des conflits 1949, GUIS. Ex dEPA a double visage : chambre de commerce et de lindustrie, tribunal des conflits 1978 marchand Des qualifications textuelles parfois insuffisantes Pour maitriser le phnomne des tablissements publics double visage, le juge va vouloir sappuyer exclusivement sur la qualification lgislative. Quand un tablissement public a un double visage mais quil a une qualification lgislative particulire, alors on doit se rfrer exclusivement cette qualification. Cest ainsi que lon a pos le principe selon lequel le juge judiciaire est exclusivement comptent en cas dtablissement public qualifi dEPIC par la loi : tribunal des conflits 2004, BLANCKEMAN. Ce principe va connatre une exception puisquon va progressivement admettre la comptence du juge administratif pour connatre des litiges ns de lutilisation de prrogatives de puissance publique par lEPIC. Ces prrogatives de puissance publique se manifestent deux gards. Dune part travers les mesures dorganisation du service. En effet, organiser un tablissement public et un service public rvlent dun pouvoir exorbitant du droit commun : tribunal des conflits 2004, conseil suprieur consultatif (document 13). Dautre part, ces prrogatives de puissance publique se manifestent travers les activits de lEPIC. En effet, un EPIC peut avoir des missions parallles ses activits industrielles et commerciales. Ces missions manifestent lexercice de prrogatives de puissance publique. Cest le cas par exemple quand lEPIC a des missions de rglementation, de police et de contrle : document 8. Prcision importante : le recours doit porter contre les actes manifestant lexercice de prrogatives de puissance publique. Il faut que les actes manifestant lutilisation de prrogatives de puissance publique soient attaqus en eux mme. Le juge administratif nest pas comptent quand il sagit de rparer le prjudice ne de lapplication individuelle de ces actes : arrt 2003, peron (document 12). La stratgie nouvelle voulue par larrt Blanckeman est en ralit un chec puisque perdure toujours lide dun tablissement public a double visage.
Une combinaison des critres usia parfois remise en cause
Positivement, il faut bien noter quun certain nombre de jurisprudence sappuye sur un seul critre pour qualifier le service public de SPIC ou de SPA. Ex : arrt tribunal des conflits de 2005 Alberti scot (document 9) : dans cet arrt le juge nonce que la distribution deau est un SPIC par son objet, peu important le mode de financement et lorganisation du service. Par exception, la distribution deau nest pas un SPIC lorsque son cout ne fait lobjet daucune facturation priodique lusager. Il y a donc une prise en compte du mode de financement, mais de faon subsidiaire, par exception. Il faut donc retenir de cet arrt qui pose une prsomption de SPIC du seul fait de lactivit exerce. Il y a un caractre secondaire du critre tenant au financement. Arrt du tribunal dans conflits de 2006, socit anonyme camping des grosses pierres contre communaut de commune de lile dOlron (document 10) : le juge nonce ici que le service denlvement des ordures mnagres est un SPIC par son mode de financement (redevance) sans prise en compte de lobjet du service ou de son organisation. On retient un seul critre pour qualifier le service public de SPIC, on ne se trouve plus dans une logique cumulative. Arrt du tribunal de conflits de 2006, socit EGDL contre Escota (document 11) : ici le juge nonce que la construction et lexploitation dune autoroute est un SPA par son objet, sans prise en compte du financement et de lorganisation du service. On ne tient pas compte du fait que les pages ont juridiquement le caractre dune redevance. De ces 3 jurisprudences dcoulent la question de lavenir du caractre cumulatif des critres de la jurisprudence USIA. Une interprtation semble pouvoir tre carte : celle dune hirarchisation des critres puisquen fonction des affaires le critre dominant change. On passe en ralit dune approche cumulative la technique du faisceau dindice. Mme volont du juge que dans larrt Apri, de ne pas enfermer la jurisprudence dans des critres troits ou des combinaisons figes. Pour recourir la technique plus souple du faisceau dindice qui permet au juge de combiner les critres de faon assouplie.
La police administrative I :La notion de police administrative I) La notion de police administrative, une notion connaissant une extension relative de son contenu A) La stabilit du tryptique formant le contenu originaire de la notion 1) La police administrative comme activit visant maintenir lordre public Dun point de vue fonctionnel, la police administrative est une activit administrative caractrise par sa finalit savoir assurer le maintien de lordre public soit en prvenant les atteintes cet ordre, soit en y mettant fin. Dun point de vue organique, la notion de police dsigne la charge du maintien de lordre. Seul laspect fonctionnel va ici nous retenir. La police administrative est une activit bien particulire puisquelle vise garantir une discipline et une harmonie sociale. Cest un cho de ltat gendarme. La police administrative par elle-mme vise la sauvegarde de la cit quand le service public le faisait par ricochet en servant lintrt gnral. 2) Un ordre public apprhend travers une trilogie traditionnelle Lordre public traditionnel comprend 3 lments : la tranquillit publique qui vise toutes les activits visant prvenir les dsordres, la scurit publique qui vise toutes les activits visant prvenir les atteintes aux personnes et aux biens par rapport aux risques divers dont ils peuvent tre victimes, la salubrit publique qui regroupe toutes les activits visant prvenir les atteintes lhygine et la sant. On est en prsence dune trilogie trs ancienne puisquelle dcoule de la loi sur lorganisation dpartementale du 22 dcembre 1789 et de janvier 1790. Reprise dans la loi communale du 4 avril 1804. Aujourdhui, lensemble est codifi larticle L2212-2 du code gnral des collectivits territoriales. B) Une stabilit nempchant pas une expansion relative du contenu de la notion. Comme lintrt gnral, lordre public est contingent et volutif. Il est le reflet dun consensus social un moment donn. Cela a pour consquence directe que cette notion peut slargir et prendre en compte des exigences nouvelles. La source de cet largissement rside dans larticle prcit du Code gnral des collectivits territoriales puisque cet article voque le bon ordre. On va sappuyer sur ce bon ordre pour largir la notion dordre public 1) La mise lcart dun certain nombre de dimensions nouvelles de la notion de police administrative. Exemple : esthtique public : on sest interrog sur le rattachement lordre public de la notion desthtique public visant permettre la prservation de lenvironnement naturel et architecturale. Cette interrogation se rattache la mont en puissance de la notion de patrimoine culturelle et patrimoine naturel. Plusieurs jurisprudences illustrent cette interrogation : socit des usines Renault conseil dtat 1938. En lespce, le juge nonce la lgalit dune rglementation municipale des enseignes publicitaires dans lintrt de lesthtique. Toutefois, des jurisprudences postrieures vont incliner exclure esthtique public de lordre public traditionnel : conseil dtat 1983, commune de Bures sur Yvettes. Dans cet arrt, le juge : une autorit de police ne tient pas de la loi le pouvoir de limiter pour des raisons de caractre esthtique, le type de monument s ou de plantations que peuvent faire placer sur les tombes les personnes titulaires dune concession. En effet, on a eu aprs guerre une multiplication des lgislations spciales sur ce sujet, il ntait pas ncessaire dlargir la notion classique de police administrative. 2 e ex : la protection des individus contre eux-mmes : interrogation sur le rattachement lordre public de cette protection particulire. Tout dcoule de la question du port obligatoire du casque pour les motards et de la ceinture de scurit pour les automobilistes. Ce port obligatoire est prvu par un dcret du 1 Er ministre de 1973 qui justifiait ce dcret par la mise en uvre de son pouvoir de police. Une jurisprudence va trancher la question : conseil dtat 1975, Bouvet de la Maisonneuve. Dans cet arrt, le juge administratif rattache les mesures protgeant les individus contre eux-mmes la scurit publique en estimant que cela revient protger la scurit des personnes au sens large. 2) La reconnaissance de la dignit humaine comme composante nouvelle de la notion de police administrative Ici, il y a une volution retracer. En effet, en se fondant sur le vague bon ordre voqu par la loi, le juge va intgrer la moralit publique dans lordre public. Le juge va apporter une prcision trs importante : le bon ordre moral est invocable uniquement dans la mesure o il permet de sauvegarder les composantes traditionnelles de lordre public qui serait menaces en raison de circonstances locales particulires. Ex : socit des films lutcia conseil dtat 1959 : un maire interdit la diffusion dun film en raison de son caractre immoral. Le juge nonce que le caractre immoral dun film peut justifier lgalement linterdiction de cette diffusion lorsquil risque en raison de circonstances locales particulires de porter atteinte lordre public. Ex 2 : conseil dtat 1997 commune dArcueil. Ici ce sont des affichages qui sont interdits en raison de leur caractre immoral. Le juge classiquement rappelle quune interdiction fonde sur le bon ordre moral nest lgal que si des circonstances locales particulires risquent de provoquer une atteinte lordre public. La question de lintgration de la moralit publique va susciter des dbats immenses en raison de son caractre trs subjectif de cette notion. Maurice Hauriou contestait par principe cette intgration car cela risquait selon lui de verser dans loppression des consciences. Pour lui, la police administrative ne doit pas soccuper dides ou de sentiments. Cest lui qui a forg lide selon laquelle la police administrative doit tre un ordre matriel et extrieur. Le juge administratif va tre sensible avec toutes ces critiques, cest pourquoi il va inflchir sa jurisprudence en effet puisque dsormais le conseil dtat prfre se rfrer la dignit humaine plutt qu la moralit publique. Conseil dtat 1995, commune de Morsan sur orge. En lespce une mesure dordre public interdit un spectacle de lancer de nain au motif quil porterait atteinte la dignit humaine. Le conseil dtat va raisonner en deux temps pour trancher cette affaire. Premier temps il reconnat le lancer de nain comme une activit attentatoire la dignit humaine. La dignit humaine est reconnue comme une composante de lordre public. Une autorit de police peut donc prendre des mesures pour mettre un terme ou prvenir une atteinte la dignit humaine. Le pouvoir de police peut tre utilis mme en labsence de circonstances locales particulires. Cela signifie que la dignit humaine suffit en elle-mme pour fonder une mesure de police. Il nest pas ncessaire de prouver quune atteinte la dignit humaine menace dautres composantes de lordre public. La dignit humaine est bien une composante part entire de lordre public.
II) La notion de police administrative, une notion connaissant une extension relle de ses limites A) La stabilit de la limit traditionnelle de la notion : la police judiciaire 1) La distinction classique entre les notions de police administrative et de police judiciaire Il faut distinguer police administrative et police judiciaire pour la comptence du juge. Cette distinction est importante car elle dtermine lordre de juridiction comptente. Cest le juge administratif concernant la police administrative. Le juge administratif est comptent pour tout ce qui relve de lannulation des mesures de police administrative. Le juge administratif est comptent pour la rparation des dommages causs par une mesure ou par une opration de police administrative, peut importe que le dommage concerne des personnes ou des biens, un tiers, une personne vise par la mise en uvre de la mission de police administrative, ou un membre du service de police. Le juge judiciaire comptent pour la police judiciaire. Ainsi il est comptent pour les demandes de dommage et intrts en cas de dommages subis par les victimes de la police judiciaire sans distinguer un tiers ou une personne vise par lopration. Ce qui relve de lorganisation de la police judiciaire relve du juge administratif. Lorsquune opration ou une mesure est mal qualifie, le juge censure cette mauvaise qualification, socit le monde 1960 conseil dtat. 2) Une distinction complexe Ce sont souvent les mmes personnels qui agissent dans les deux cas : par exemple un agent qui rgle la circulation relve de la police administrative et ce mme agent lorsquil verbalise relve de la police judiciaire. Il arrive quune opration de police administrative se prolonge par une opration de police judiciaire et inversement. Ex : une voiture fait lobjet dune contravention et est envoye la fourrire (police judiciaire). Tout ce qui peut arriver au vhicule aprs sa mise en fourrire relve de la police administrative. Ex : un barrage de police peut se prolonger par une poursuite et une arrestation. La police administrative peut tre la fois prventive et rpressive. De la mme faon la police judiciaire peut tre la fois prventive et rpressive. La police administrative peut tre rpressive quant il sagit de mettre un terme des troubles notamment en dispersant une manifestation. A linverse, la police judiciaire peut tre prventive lorsquon interpelle un individu qui parait sur le point de commettre une infraction. La jurisprudence a retenu un critre finaliste, pour qualifier une mesure ou une opration, il faut sattacher au but quelle poursuit. Il faut dterminer lintention de lautorit qui a agit. On se trouve en prsence de la police judiciaire lorsque les oprations ou dcisions qualifier sont en relations avec une infraction pnale prcise, relle ou prsume. Il y a une police judiciaire quand on vise a constater une infraction, rassembler les preuves et chercher les auteurs. Il y a police administrative quand cest linverse. Cette distinction dcoule de deux arrts : conseil dtat 1951, arrt Baud, tribunal des conflits 1951 Noualek. Mthode qui a implication pour dterminer le juge comptent. Arrt tribunal des conflits de 1997 demoiselle Motch (document 3). En lespce on tait en prsence dun barrage de police, une voiture force le barrage, les agents engagent une poursuite et ouvre le feu sur le vhicule lorsque celui-ci chercher les craser. Mlle motch veut engager la responsabilit de ltat puisquelle est autostoppeuse et prsente dans le vhicule pendant la fusillade. Le juge va estimer que ces le juge judiciaire qui est comptent car lintention des agents en engagent la poursuite et en ouvrant le feu cest de sanctionner des infractions pnales. Document 4 socit le profil, tribunal des conflits 1978 : prsence dun transfert de fonds sous la protection de la police, un braquage survient malgr tout en raison de faute commise par les agents. Comptence du juge administratif car lopration visait la protection. B) Laccroissement rcent des limites la notion 1) La multiplication des liberts et la mont en puissance du juge administratif comme leur gardien comme limite la notion de police administrative. La police administrative na pas tous les droits, elle doit se dployer en tenant compte des liberts. Le but de la police administrative est de restreindre ponctuellement les liberts en vue de mieux les garantir globalement lorsque certaines activits sont susceptibles de les compromettre. Aussi les liberts sont fondamentalement une limite la police administrative en ce sens que cette dernire ne peut les touffer de faon arbitraire. Les liberts ne sont pas une limite nouvelle mais une limite croissante pour deux raisons : laccroissement des liberts publiques (multiplication des PFLR, intgration du droit international dans le droit interne, intgration de la charte de lenvironnement dans le bloc de constitutionnalit), laccroissement des pouvoirs du juge administratif pour garantir les liberts (la mise en place des rfrs administratifs par la loi du 30 juin 2000 : rfrs liberts, le rfr suspension). 2) Lapparition du droit de la concurrence comme limite la notion de police administrative La circonstance que les mesures de police ont pour objet la protection de lordre public ou dans certains cas la sauvegarde des intrts spcifiques que ladministration pour mission de protger ou de garantir nexonre pas lautorit investie de ses pouvoirs de polices, de lobligation de prendre en compte galement la libert du commerce de lindustrie et les rgles de concurrence : avis du 20 novembre 2000, socit L&P publicit.
II : La mise en uvre de la police administrative La question de la mise en uvre est une question importante parce quil existe une obligation pour les autorits de police administrative de prendre et excuter toutes les mesures ncessaires au maintien ou au rtablissement de lordre public. Il y a littralement une obligation dagir. Toute abstention est illgale et si un prjudice en rsulte, lautorit comptente peut voir sa responsabilit engage : arrt du conseil dtat, Doublet 1962 I) Lexigence dune mise en uvre par les autorits comptentes. A) Lidentification de lautorit de police comptente pour agir 1) Les autorits de police gnrale La police gnrale est celle qui est assure pour maintenir lordre public lgard de lensemble de la population. Il faut dabord mettre en avant lautorit de police gnrale au niveau national : il est reconnu au 1 er ministre. Du fait de la jurisprudence, le chef de lexcutif est lautorit comptente en matire de police gnrale, en vertu de ses pouvoirs propres : arrt conseil dtat 1919 Labonne. Dautre part il faut distinguer les autorits de police gnrale au niveau local : dabord le prfet qui est lautorit de police gnrale du dpartement agissant au niveau de ltat. Le prsident du conseil gnral qui est lautorit de police comptente pour la gestion du domaine dpartemental (les routes et circulation). Enfin on trouve le maire qui lui agit au nom de la commune par le biais de sa police municipale. Contrairement une ide rpandue, le ministre de lintrieur nest pas une autorit de police gnrale. Ce rle ne doit pas tre confondu avec sa fonction de direction des services de police 2) Les autorits de police spciales Certaines polices sont dites spciales en raison de la particularit des finalits quelles poursuivent, des autorits comptentes pour commander et assurer leur mise en uvre, ainsi que des procdures permettant de les excuter. Dabord une police est spciale quand elle ne poursuit pas les mmes finalits que la police gnrale. Ex : document 11, conseil dtat 2009, commune de rachcour sur marne : police de leau qui vise la prservation du milieu aquatique. Une police est spciale quand elle est attribue des autorits qui nont pas le pouvoir de police gnrale. Ex : la police des publications destins la jeunesse relvent de la comptence du ministre de lintrieur : document 10, conseil dtat 2005, gemka. Une police est spciale quand elle est attribue une autorit de police qui nest pas celle normalement comptente. Ex : la police des gares et des arodromes relvent du prfet et non du maire de la commune o ces infrastructures se situent. Une police est spciale quand elle est mise en uvre par des techniques et des procdures particulires. Ex : technique du visa dexploitation utilis par le ministre de lagriculture et de la communication : documents 8 et 9, conseil dtat 2000 & 2002, association promouvoir. B) La possibilit de concours de police 1) Le concours des polices gnrales Le fait quune autorit de police gnrale prenne des mesures applicables dans un certain champ territorial nempche pas dautres autorits de police gnrale de prendre des mesures qui seront galement applicables. Ex : les mesures prises au niveau national par le 1 er ministre nempche pas les autorits de police gnrale locale de prendre dans la limite de leurs comptences territoriale des mesures de police sur les mmes sujets que ceux viss par la mesure de police nationale. Cette possibilit est toutefois conditionne : dune part il faut que les prescriptions de lautorit de police suprieure soit aggrave (cest--dire quelles soient plus restrictives quant aux liberts des administrs). Dautre part, il faut que des circonstances locales le justifient. Lorigine de ces conditions cest larrt du conseil dtat de 1902, commune de Nris les bains. Larrt labonne de 1919 va dfinitivement confirmer cette articulation entre les polices gnrales. 2) Le concours de la police gnrale et de la police spciale Lexistence dune police spciale nempche pas lintervention dune autorit de police gnrale pour maintenir lordre public lorsque les circonstances locales le justifient. Dans cette hypothse, lautorit de police gnrale ne peut quaggraver la mesure de police spciale. Ex : arrt de 1959, socit les films lutcia : un film obtient un visa de diffusion. Un maire va interdire cette diffusion en raison des circonstances locales. Il y a certaines hypothses particulires o les polices spciales font lobjet dune attribution exclusive. Dans ce cas, lintervention de lautorit de police gnrale est exclue. Ex : la police des chemins de fer qui est rserv au ministre des transports. Il ne peut y avoir de concours de polices spciales car chaque police spciale doit tre exerce selon lobjet, les procdures et le champ dapplication qui lui est propre. Il ne peut donc pas y avoir de combinaisons ou dempitement de lune sur lautre.
II) Lexigence dune mise en uvre par des mesures lgales A) La soumission des mesures de police administrative au principe de lgalit. 1) Lexigence dune norme unilatrale Il existe une diffrence importante entre la police administrative et les autres activits de service public. En effet, le pouvoir de police prsente par nature un caractre unilatral et ne peut donc tre concd par contrat une personne prive. Pour les autorits de police, il y a une interdiction de recourir la technique contractuelle : arrt de 1985, ville de Castel Naudarin. Une norme unilatrale est une norme destine rgir le comportement de personnes qui sont trangres son diction, cest--dire qui sont des tiers par rapport elles. Elle peut faire naitre au profit et la charge des tiers, des droits et obligations sans leur consentement. Ex : les mesures dictant des autorisations, des interdictions ou des limitations de faon gnrale et impersonnelle par voie de rglement (rglementation du stationnement et de la circulation). Ensuite on trouve les mesures dictant, les autorisations, limitations et interdiction caractre individuel (autorisation dune manifestation ou suspension dun permis de conduire). Enfin ont trouve des mesures donnant naissance des oprations matrielles but prventif (barrage public) ou rpressif (forces de lordre dans les manifestations). Pour dicter leur norme unilatrale, les autorits de police disposent dune marge dapprciation importante. On parle dun large pouvoir discrtionnaire des autorits de police, ce qui signifie quelles ont une grande facult de choisir les moyens destins prserver lordre public. Certaines dispositions restrictives des liberts ne relvent pas des normes unilatrales des autorits de police. Certaines de ces dispositions en effet, ne peuvent dcouler que de la loi. Ex : linstauration dun rgime dautorisation pralable ou de dclaration pralable pour lexercice dune libert ne peut relever que du lgislateur : arrt 1951, Deaudignac. En lespce, lillgalit dun arrt municipal soumettant une pratique professionnelle la dlivrance dune autorisation pralable.
2) Lexigence dune norme unilatrale respectant la lgalit interne et externe Dune parte une mesure de police administrative doit respecter la lgalit externe. On entend par la que la faon dont elle a t prise, doit tre lgale. Il ne doit pas avoir dincomptence, de vices de procdures ou de formes. Dautre part, la mesure de police doit respecter la lgalit interne, cest-- dire que ce qui a t dcid via la mesure doit tre lgal. Il ne doit pas y avoir dillgalit au regard du contenu, des motifs (les noncs de droit et de faits qui constituent le fondement de la dcision), ou du but de la mesure.
B) Lexercice dun contrle juridictionnel tendu des mesures de police administrative 1) Lidentification dun contrle tendu Le juge administratif peut annuler les mesures de police illgale et allouer des dommages et intrts aux personnes victimes. De cette faon, le juge contribue encadrer le pouvoir de police et garantir les liberts. La libert est la rgle et la restriction de police lexception (citation tir des conclusions sur larrt de 1917, Baldy). Le juge va adopter un contrle permettant dassurer leffectivit de cette philosophie gnrale. Pour quune mesure de police administrative soit lgale, il faut quelle soit ncessaire, adapt et proportionne au but poursuivie : arrt Legastelois. a) Le contrle de la ncessit de la mesure de police. La mesure de police nest lgale que si le maintien de lordre public la rend ncessaire. Comme une mesure de police limite les liberts publiques, il faut quelles soient prises en vue du maintien de lordre public. Le maintien de lordre public est un objectif a valeur constitutionnelle depuis la dcision du conseil constitutionnel de 1982, communication audiovisuelle. Or, un OVC est une norme donnant au lgislateur lautorisation de tracer des limites aux droits fondamentaux. Par le recours lovc, le but est de parvenir par conciliation lgislative, au meilleur compromis possible entre laffirmation absolue dune libert et la dfense dintrt collectif matrialis par ces objectifs. b) Le contrle de la juste intensit de la mesure de police. La mesure de police nest lgale que dans la mesure o le maintien de lordre la rend ncessaire. i) La prohibition de principe des interdictions gnrales et absolues Une mesure de police nonant une interdiction gnrale et absolue est prsume illgale. Le juge considrant systmatiquement quil est possible de parvenir au but atteindre par une mesure moins rigoureuse. Une interdiction doit avoir des effets cibls dans le temps, lespace, ou concernant les personnes vises. Cest une application de lide selon laquelle la libert est le principe. Cette prohibition dcoule dun arrt du conseil dtat de 1951, fdration nationale des photos filmeurs. ii) Le contrle de proportionnalit entre latteinte lordre public et le respect des liberts Une mesure de police doit tre proportionne la menace lordre public. Le juge exerce un contrle pouss de ladquation entre la mesure prise et la gravit de la menace pesant sur lordre public. Il vrifie par un rapport de proportionnalit si la mesure constitue un juste quilibre entre les ncessits du maintien de lordre et le respect des liberts individuelles. Toutes mesures disproportionnes au regard de la gravit des atteintes lordre public est annul : arrt du conseil dtat de 1933, Benjamin. Pour assurer ce contrle de proportionnalit, le juge va prendre en compte 3 choses : dabord la gravit de latteinte lordre public et les mesures de police prises pour y remdier. Ensuite quelle est la libert concerne et quel est son niveau de protection (une libert valeur constitutionnelle fait lobjet dune protection plus forte quune libert nonce par une norme juridique infrieure). Enfin la nature des circonstances est prise par le juge : circonstances normales ou exceptionnelles. Il tient galement compte des circonstances de temps et de lieu (cf. arrt Deudignac) 2) Un contrle moins fort en cas dextension des pouvoirs de police administrative en priode exceptionnelle Les rgimes dexception partent du constat que dans certaines circonstances particulirement graves, il faut que les autorits administratives puissent droger la lgalit et tendre leur pouvoir de police. Une distinction est faire entre dune part les rgimes dexception prvus par le lgislateur (ltat de sige dcoulant dune loi de 1849 et larticle 36 de la constitution ; ltat durgence prvue par une loi de 1955) et dautre part on a un rgime exceptionnel forg par le juge administratif : cest la thorie des circonstances exceptionnelles. Ltat de sige : il confie le maintien de lordre lautorit militaire qui se trouve dote de pouvoirs tendus dfinis par la loi en cas de pril rsultant dune guerre ou dune rsurrection arme. Ltat durgence tend les pouvoirs de police des autorits civiles en cas de pril rsultant datteintes graves lordre public. Ex : instaurer des couvres feux, assignation rsidence, facilitation des perquisitions.
La thorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles dcoule dun arrt de 1918, Heyris et conseil dtat 1919, Dame Dol et Laurent. Les circonstances exceptionnelles autorisent, quand elles surviennent, ladministration agir en drogeant aux rgles ordinaires imposes par la lgalit. Les circonstances exceptionnelles nabolissent pas la lgalit, elles donnent cette dernire une acceptation drogatoire ou largie. Le juge administratif exerce un contrle trs troit sur les mesures prises dans le cadre des circonstances exceptionnelles : il vrifie la ralit des circonstances exceptionnelles invoques, la ncessit de droger au principe de lgalit pour y faire face et enfin ladaptation des mesures pour assurer la prservation dun intrt public majeur ou de lordre public. Les circonstances exceptionnelles rendent possible 3 choses : dabord ladministration peut se soustraire aux rgles de forme et de procdure (hypothse Heyris). Ladministration peut saffranchir des rgles de comptences malgr leur caractre dordre public : une autorit administrative peut ainsi outrepasser sa comptence normale ou empiter sur celle dune autre autorit (hypothse Heyris : acte administratif qui suspend une loi). Ladministration peut droger aux rgles de fond. Dune part, elle peut prendre des mesures dont lobjet va au-del de ce qui est acceptable en temps normal (hypothse Dol et laurent). Dautre part, ladministration peut prendre des mesures dont la qualification juridique serait diffrente en temps normal : tribunal des conflits, 1952, Dame de la murette : ce qui aurait t qualifi de voie de fait en priode normale est qualifi dacte administratif en priode exceptionnelle 3) La sanction de la mesure de police illgale 3 sanctions : - Lannulation - La suspension de lexcution de la dcision - Les mesures de polices les plus gravement illgales sont constitutives dune voie de fait relevant de la comptence du juge judiciaire : tribunal des conflits, 1935, action franaise. Commentaire darrt, conseil dtat 26 novembre 2010, ministre dtat, garde des sceaux ministre de la justice, n329564.
La comptence du juge judiciaire en matire administrative Thme paradoxal en raison de la sparation des autorits administratives et judiciaires. Ce principe dcoule des lois des 16 et 24 aout 1790 et du dcret du 16 Fructidor an 3. Daprs ces textes : interdiction est faite aux juridictions judiciaires de connatre de laction administrative. Ce principe de sparation est directement li des raisons historiques, en particulier le rle nfaste des parlements danciens rgimes. Ce principe nest pas appliqu aujourdhui de manire absolue. Un dualisme juridictionnel ladministration, en effet le juge judiciaire dans certaines hypothses peut apparatre comme le juge de droit commun de ladministration. Il y a littralement des blocs de comptence judiciaire. On va dterminer quelles sont ses comptences et la mthode retenue est lorigine. I) Le juge judiciaire, juge de droit commun de ladministration par des textes attributifs de comptences A) En matire de contentieux li la responsabilit Deux illustrations : loi du 5 avril 1937 : comptence du juge judiciaire sagissant de la responsabilit de ltat raison du dfaut de surveillance des lves de lenseignement primaire et du secondaire. La loi du 31 dcembre 1957, la responsabilit des personnes publiques raison des dommages causs par un vhicule relvent de la comptence du juge judiciaire. B) En matire de contentieux tranger la responsabilit Deux illustrations : comptence du juge judiciaire quant au contentieux du service de ltat civil prvu par larticle L212-2 du code de lorganisation judiciaire. Comptence du juge judiciaire pour apprcier la ncessit dune mesure dhospitalisation doffice dans les hpitaux psychiatriques : L 3211-12 du code de la sant publique. II) Le juge judiciaire, juge de droit commun de ladministration par des thories jurisprudentielles A) La voie de fait 1) Dfinition et catgorisation des voies de fait a) Dfinition de la voie de fait Cest latteinte un droit de proprit ou une libert fondamentale par une dcision manifestement susceptible de se rattacher un pouvoir de ladministration ou par une excution force irrgulire dun acte. Cette dfinition gnrale dcoule dun arrt du tribunal des conflits de 1935, action franaise. b) 1 re catgorie de voie de fait Il y a voie de fait quant ladministration prend une dcision alors quelle ne possde pas le pouvoir de la prendre et que cette dcision porte atteinte un droit de proprit ou une libert fondamentale. Arrt du conseil dtat rendu en assemble en 1949, Carlier : en lespce, ladministration navait pas le pouvoir de se saisir de plaques photographiques. Conseil dtat 1969, arrt Muselier c) Seconde catgorie de voie de fait Il y a voie de fait en cas dexcution force irrgulire dun acte administratif qui porte atteinte un droit de proprit ou une libert fondamentale. Lexcution force est possible en droit administratif, en effet cela consiste contraindre un administr se conformer ses obligations (ex : expulsion), ou mettre ladministr en prsence dun fait accompli en ses lieux et places (ex : rquisition). Lexcution force ne vaut pas en elle-mme voie de fait, il faut quelle soit irrgulire. Lirrgularit est caractrise, dune part quand la loi ne prvoit pas lexcution force ou lorsque cette dernire ne respecte pas les conditions lgales comme lurgence, et dautre part quand elle remet en cause un droit de proprit ou une libert fondamentale Arrt du tribunal des conflits 1952, Flaviny Faire attention excution force/excution force irrgulire 2) Consquence de la voie de fait La voie de fait implique une dnaturation de laction de ladministration. Ladministration nutilise plus la voie du droit mais la voie du fait. Cela a deux consquences : - Comme ladministration sest carte du droit, elle ne peut plus invoquer son gard du droit spcial qui rgit son action, savoir le droit administratif. Comme elle en dehors du droit, le droit administratif nest plus applicable. Or comme la comptence suit le fond, le juge administratif nest plus comptent.
- Comme sont en cause la proprit et la libert et que le juge judiciaire en est le gardien traditionnel, alors cest lui qui est comptent. La comptence du juge judiciaire en ces matires provient dune coutume jurisprudentielle reposant elle-mme sur la sparation des autorits administratives et judiciaires. Si le juge administratif est comptent pour les litiges concernant lactivit administrative stricto sensu, le juge judiciaire est comptent quand ladministration porte atteinte aux droits et liberts des citoyens. Les textes, vont consacrer cette interprtation : dune part la loi du 8 mars 1810 faisant du juge judiciaire, le juge de lexpropriation, et donc le gardien de la proprit. Dautre part larticle 66 de la constitution, qui voque lautorit judiciaire comme la gardienne des liberts individuelles. Voila pourquoi le juge judiciaire est en principe comptent pour rprimer la voie de fait.
3) Les moyens du juge judiciaire pour rprimer la voie de fait a) Le pouvoir de constater la voie de fait Le juge judiciaire le pouvoir de constater lexistence de la voie de fait. On ladmet depuis larrt Mineur (Mimeur ??) du tribunal des conflits de 1951. Pour constater cette voie de fait le juge judiciaire dispose dun pouvoir dapprciation et dinterprtation des actes administratif. Ce pouvoir est exceptionnel. En effet, le juge judiciaire en principe est uniquement comptent pour interprter le sens dun acte rglementaire au cours dun litige dont il saisi, mais il nest pas comptent pour en apprcier la lgalit et il nest pas comptent, ni pour interprter, ni pour apprcier la lgalit dun acte individuel. Ces rgles dcoulent dun arrt Septfonds, 1923 du tribunal des conflits : la seule rserve cet arrt concernait le juge pnal. En effet on considrer que le juge pnal est comptent pour interprter les actes individuels et rglementaires et il est comptent pour apprcier la lgalit des actes rglementaires. La seule chose qui lui chappe cest lapprciation de la lgalit dun acte administratif individuel (tribunal des conflits 1951, Avranches et Desmarets). En matire de voie de fait, le juge judiciaire est comptent pour interprter et apprcier la lgalit dun acte administratif quil soit individuel ou rglementaire. Cela dcoule dun arrt du tribunal des conflits Bernstein, 1949. b) Le pouvoir de prvenir et de faire cesser la voie de fait Ici, le juge judiciaire dispose de 3 prrogatives : - Le pouvoir dinjonction : le juge judiciaire peut ordonner ladministration la cessation des comportements constitutifs de voies de fait (tribunal des conflits 1948, manufacture de velours des peluches) ou formuler des commandements pour prvenir de tels comportements (tribunal des conflits 1947, Hilair). - Le pouvoir dastreindre : le juge judiciaire a le pouvoir de prononcer des condamnations pcuniaires gnralement fixes tant par jour de retard en vue de la contraindre respecter ses injonctions (tribunal des conflits, 1991, Couach). - Le pouvoir de prescrire des mesures portant atteintes lintgrit et au fonctionnement dun ouvrage public quand la ralisation de cet ouvrage procde dun acte qui est manifestement insusceptible de se rattacher un pouvoir dont dispose ladministration, et quaucune procdure de rgularisation na t engage (document 3 : arrt de 2005, il remet en cause le principe dimmutabilit des ouvrages publiques) c) Le pouvoir de rparer les consquences de la voie de fait Le juge judiciaire dispose dune comptence exclusive et tendue pour rparer le prjudice subi du fait dune voie de fait par lallocation de dommages et intrts (conseil dtat 1949, Defalle). Le pouvoir du juge judiciaire est tendue parce quil peut mme apprcier la responsabilit de lagent auteur de la voie de fait. Il peut le rendre responsable exclusivement, ou solidairement avec ladministration pour le compte de laquelle lacte a t excut (tribunal des conflits 1954, Randon/Random ?) 4) Extension et extinction de la voie de fait, lavenir incertain de la thorie. a) Une phase dextension de la voie de fait Tout part de larrt du tribunal des conflits de 1986, Eucat : est qualifi de voie de fait, une dcision manifestement insusceptible de se rattacher lexercice dun pouvoir confrer par la loi ladministration pour assurer le recouvrement dimpts directs. Dans larrt Carlier, on recherche si la dcision de ladministration peut se rattacher un pouvoir appartenant ladministration. Dans larrt Eucat on recherche toujours si la dcision de ladministration peut se rattacher un pouvoir qui lui appartient, mais en plus on vrifie si ladministration pouvait lgalement lutiliser en lespce. Pour le dire autrement on recherche classiquement si ladministration a un pouvoir qui peut fonder la dcision prise, quelque soit le pouvoir et quelque soit le domaine en cause. Avec cet arrt, on recherche en plus si le pouvoir en cause est utilis de faon opportune, on regarde sil y a une adquation entre le pouvoir utilis et le domaine dans lequel il est utilis. Si laffaire Eucat avait t juge selon la logique Carlier, il ny aurait pas eu voie de fait car le pouvoir de retirer un passeport est un pouvoir de ladministration. Dans larrt Eucat, on juge pourtant quil y a voie de fait, parce que le pouvoir de retrait dun passeport na pas tre utilis en matire fiscale. Consquence de cette jurisprudence de 1986 : mergence vidente du risque de voir la voie de fait caractrise de faon exponentielle. On craint une multiplication des interventions du juge judiciaire en matire administrative. Cet arrt Eucat va susciter deux types de ractions : - Ractions positives : certains estiment que cet arrt amliore la protection des administrs vis--vis des agissements arbitraires de ladministration. En effet, on relve une multiplication contemporaine des textes confrant des pouvoirs ladministration. Avec cette multiplication, il nest pas difficile de rattacher une dcision de ladministration un pouvoir confr un texte. Pour viter larbitraire de ladministration, il fallait faire voluer la voie de fait. - Ractions ngatives : lexistence de larrt Eucat menace lexistence de la juridiction administrative. En effet, examiner sil y a une adquation entre un pouvoir utilis par ladministration et le domaine dans lequel il est utilis revient in fine instaurer un contrle de lgalit de lacte administratif par le juge judiciaire. b) Une phase de retour en arrire de la voie de fait. Le tribunal des conflits va finir par revenir la formulation traditionnelle de la voie de fait, une formulation type Carlier : arrt du tribunal des conflits de 1997, prfet de police contre tribunal de grande instance de Paris (Document 1). On constate que le juge judiciaire va suivre ce mouvement de reflux : arrt du document 4 de 2007. On peut expliquer ce retour en arrire par la prise en compte du danger dune interprtation extensive de la notion de voie de fait. Ce danger dcoule du constat effectif dune multiplication du recours de la voie de fait par le juge judiciaire. Lide ici, cest de ne pas susciter de conflits entre les juges et de revenir lesprit originel de la voie de fait. Ce retour en arrire tait dautant plus possible que les motifs dune extension de la voie de fait scroulent. c) Un retour en arrire sexpliquant fondamentalement par le renforcement des pouvoirs du juge administratif i) Le constat originel dun juge administratif dot de faibles comptences en cas durgence do lintrt dune extension de la voie de fait. A lorigine, le juge administratif peut seulement constater lexistence dune voie de fait, soit la suite dun recours pour excs de pouvoir (conseil dtat, &949, Santon), soit la suite de la caractrisation dun acte inexistant (conseil dtat 1966, Guigon). Par acte inexistant on entend le cas o le juge dclarer une dcision est nulle et non avenue, donc juridiquement inexistante en raison de la gravit des vices qui lentache. Cette faiblesse du juge administratif tient la faiblesse des moyens juridiques sa disposition. Par exemple, un des intrts du juge judiciaire, cest sa facult recourir des rfrs, cest--dire des procdures durgence dbouchant sur des sursis excution de normes juridiques et des dcisions rapides en raison de limportance de lenjeu. Le rfr est utile en matire de voie de fait, or le juge administratif en est dpourvu. ii) La mont en puissance des comptences du juge administratif pour intervenir en urgence, do la fin dun intrt dune extension de la voie de fait La loi du 8 fvrier 1995 : le juge administratif peut prononcer des injonctions pour assurer lexcution de ses dcisions. La loi du 30 juin 2000 : cette loi ouvre au juge administratif la possibilit de recourir des rfrs administratifs dont le rfr suspension et le rfr libert. Ces rfrs permettent au juge administratif de faire obstacle au caractre excutoire dune dcision administrative en cas durgence et si un intrt essentiel est en jeu comme les liberts. Le juge administratif avec ces lois, peut prvenir une voie e fait avec son pouvoir dinjonction et on peut se tourner vers lui pour garantir les liberts par ces rfrs do une forme de comptences pour faire cesser des atteintes. On peut donc dire que par exception, le juge administratif devient galement comptent en matire de voie de fait. Cette monte en puissance des instruments juridiques du juge administratif pour garantir les liberts, rduit lintrt dun largissement de la voie de fait. Cette dernire est donc cantonne au cas de figure classique. d) Une phase de dclin de la voie de fait, avant son extinction ? Si on prend en compte le fait que les pouvoirs de ladministration sont considrables, on peut soulever lhypothse selon laquelle la voie de fait entre dans une phase de dclin o son invocation sera de plus en plus rare. Si on ne peut pas parler proprement parler dextinction, on peut toutefois considrer que la voie de fait est amene devenir exceptionnelle. B) Lemprise irrgulire 1) Dfinition de lemprise Selon Chapus, lemprise est latteinte porte par une personne publique ou un entrepreneur de travaux publics des droits rels immobiliers privs. Il y a donc deux conditions pour caractriser lemprise. Dune part, il faut une atteinte qui se traduit par une dpossession qui peut tre loccupation dune dpendance immobilire btie ou non btie, ou par la dpossession du titulaire du droit rel immobilier. Par exemple : loccupation dune proprit prive pour des travaux publics ou par rquisition. Sil ny a pas de dpossession, il ny a pas demprise (tribunal des conflits 1999, Martinetti). La dpossession peut tre partielle et temporaire, ce nest pas un obstacle la caractrisation dune emprise : arrt du tribunal des conflits de 2007, madame Desdions (document 7). Seconde condition, il faut une atteinte un droit rel immobilier : ex : droit de proprit, droit portant sur des servitudes, droit du concessionnaire ou du sous concessionnaires (arrt Martinetti qui donne ces prcisions) 2) Rpartition des comptences entre juge administratif et juge judiciaire Il faut distinguer deux hypothses : - Lemprise est rgulire : dans ce cas, les indemnits verses pour rparer les consquences dommageables de lemprise sont accordes par le juge administratif. - Lemprise est irrgulire : soit parce que lacte autorisant latteinte est absent, soit parce quil est illgal. Comptence du juge judiciaire pour accorder rparation Cette distinction entre ces deux hypothses dcoule dun arrt de 1961, Werquin 3) Les pouvoirs du juge judiciaire en matire demprise irrgulire Ses pouvoirs sont beaucoup moins importants quen matire de voie de fait. - Le juge judiciaire nest pas comptent pour apprcier la lgalit du contrat administratif ou de lacte administratif lorigine de lemprise irrgulire. Le juge judiciaire doit sursoir statuer et saisir le juge administratif pour interprter ou apprcier la norme en cause. Cela dcoule dun arrt du tribunal des conflits de 1949, socit Rivoli Sbastopol (larrt est confirm par le document 5 de la fiche).
- Le juge judiciaire ne dispose ni dun pouvoir dinjonction, ni dun pouvoir dastreinte pour faire cesser lemprise : conseil dtat 1949, Depalle
- La comptence du juge judiciaire se rduit la rparation des consquences dommageables de lemprise irrgulire si le juge administratif dcide que le juge judiciaire est comptent : document 6, tribunal des conflits 2005, madame Lopez contre EDF. La qualification juridique des faits Erasme pour linterrogation : rviser police administrative, service public et intervention du juge. Ne pas compter la sance daujourdhui. Le recours pour excs de pouvoir Le droit administratif est linstrument juridique permettant de limiter la puissance du pouvoir administratif et dempcher toute drive arbitraire. Le droit administratif cest le principe de la soumission de ladministration au droit et un juge. Avec le recours pour excs de pouvoir, on abord un outil emblmatique du droit administratif puisquil sagit dun outil de rgulation et de contrle du pouvoir administratif. Daprs la formule classique, le recours pour excs de pouvoir cest le procs fait un acte daprs la formule de laferriire. Plus prcisment il sagit du recours tendant lannulation dun acte administratif unilatral et fond sur la violation par cette dcision dune rgle de droit. Le contentieux de rattachement du recours pour excs de pouvoir, cest le contentieux de lexcs de pouvoir. Le recours pour excs de pouvoir vise lacte administratif unilatral (acte destin rgir le comportement qui sont trangres son diction, cest--dire qui sont des tiers par rapport lui). Cet acte peut faire naitre au profit et la charge des tiers des droits et obligations sans leur consentement. A contrario on en dduit que le recours pour excs de pouvoir nest pas recevable pour un contrat, cest--dire lacte destin rgir les relations rciproques de ses auteurs. Il y a une rserve : le dfr prfectoral : certains actes des collectivits territoriales doivent tre transmis au prfet pour quil exerce un contrle de lgalit leur gard. Sil a un doute sur la lgalit dun acte, il le dfre au tribunal administratif qui va contrler sa lgalit. Le dfr prfectoral est un recours pour excs de pouvoir mais cest un recours pour excs de pouvoir spcifique parce quil ne peut tre exerc que par le prfet et parce quil peut tre exerc contre certains contrats de collectivit territoriale. Le contentieux de lexcs de pouvoir doit tre distingu du contentieux de pleine juridiction (=plein contentieux). En effet, le plein contentieux cest le procs fait la personne morale administrative de partie partie. On parle de contentieux de pleine juridiction car le juge a des prrogatives tendues. Il ne se limite pas lannulation de lacte administratif unilatral. Il peut galement prononcer des condamnations pcuniaires par exemple pour rparer des prjudices. On peut dgager 4 grandes caractristiques du recours pour excs de pouvoir : - Le recours pour excs de pouvoir est un recours objectif car il est dirig contre un acte et non contre une personne. De plus, seul sont invocables lappui dun recours pour excs de pouvoir, la violation dun droit objectif tir de la violation dune norme suprieure par lacte administratif unilatral considr.
- Le recours pour excs de pouvoir est un recours dutilit publique. En effet, le requrant est un dfenseur de la lgalit et si le juge administratif annule lacte administratif cest moins pour rparer le tort fait au requrant que pour assurer le rtablissement de la lgalit mconnue.
- Cest un recours dordre public : cela signifie quon ne peut y renoncer et quon peut toujours choisir de lexercer. Le recours pour excs de pouvoir est un instrument de garantie du principe de lgalit.
- Cest un recours de porte gnrale : en effet, constitue un PGD le principe selon lequel toutes les dcisions administratives sont susceptibles de faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Le recours pour excs de pouvoir peut tre exerc gnralement mme sans texte spcifique le prvoyant. Ce PGD dcoule dun arrt de 1950 Dame Lamotte. Le recours pour excs de pouvoir poursuit un but lorsquil est introduit : lannulation de lacte contest. Lannulation cest la disparition rtroactive dun acte prononc par le juge : lacte est rput navoir jamais exist. Le recours pour excs de pouvoir vise donc faire briser par le juge leffet excutoire de la dcision attaque en la faisant disparatre rtroactivement. Lannulation doit tre distingue du retrait qui est le rsultat dun acte volontaire de ladministration alors que lannulation rsulte dune dcision de justice. La dcision dannulation a lautorit absolue de la chose juge, on dit quelle produit ses effets erga omnes, cest--dire lgard de toutes personnes mme celles qui ne sont pas lorigine du recours. Le recours pour excs de pouvoir est il efficace dans son rle dinstrument de rgulation du pouvoir administratif. Le recours pour excs de pouvoir est un instrument efficace pour deux raisons. Il est trs accessible et il donne un contrle complet de lacte administratif unilatral attaqu. I) Un recours caractris par des conditions de recevabilit permettant aisment de saisir le juge de la contestation de nombreux actes administratifs Les conditions de recevabilit dun recours pour excs de pouvoir. Les conditions de recevabilit dun recours pour excs de pouvoir sont les conditions sans lesquelles le recours ne peut tre introduit. Lorsquil examine les conditions de recevabilit, le juge ne prjuge pas du fond de laffaire mais seulement de la possibilit dexaminer le recours. Le juge de lexcs de pouvoir raisonne systmatiquement en deux temps : examen de la recevabilit requte et si la requte est recevable : examen du fond. Un requrant peut tre parfaitement dbout parce quil ne respecte pas les conditions de recevabilit alors que lacte en question est illgale. La recevabilit dune requte tient 4 conditions essentielles : - La qualit du signataire de la requte : il doit avoir intrt agir et avoir capacit pour ester en justice. - La condition du dlai : il faut prsenter le recours pour excs de pouvoir dans le dlai du recours du contentieux cest--dire 2 mois. - La forme de la requte, cette dernire devant tre rdige en langue franaise : conseil dtat 1985, quillevere - La nature de lacte contest : lacte doit tre susceptible de recours pour excs de pouvoir. Peuvent ester deux catgories de personnes : les personnes physiques majeures ou mineures mancipes non frappes dinterdiction lgale, et dautre part les personnes morales. A) Un mouvement juriceprudentiel tendant faciliter laccs au juge administratif pour former un recours pour excs de pouvoir 1) Un intrt agir largement reconnu par le juge Lintrt agir cest la justification de lexercice du recours. Cest de la lsion dun intrt que le requrant tire le titre juridique qui lhabilite saisir le juge. Il faut donc un intrt ls par un acte administratif unilatral pour que le requrant ait un intrt agir. Les dfauts de qualit pour agir est un moyen dordre public que le juge doit soulever doffice. Lintrt agir est largement reconnu par le juge administratif. Ce dernier fait preuve dun libralisme en la matire : il admet aisment quun requrant puisse former un recours pour excs de pouvoir. La raison de ce libralisme tient au caractre dutilit publique du recours pour excs de pouvoir. En principe le requrant doit justifi dun intrt personnel suffisant lgitime et pertinent, cet intrt devant faire lobjet dune lsion suffisamment directe et certaine. a) Les conditions tenant lintrt. i) Intrt personnel Il faut que le requrant justifie quun acte administratif unilatral le lse personnellement. Cela a deux consquences : dune part lirrecevabilit des recours pour excs de pouvoir au nom de la dfense de la lgalit : dautre part irrecevabilit des recours pour excs de pouvoir pour le compte dautrui. Cette condition de lintrt personnel est largement apprcie par le juge. 1 er exemple : le fait dtre contribuable dune commune suffit pour confrer un intrt agir contre une dlibration dun conseil municipale : conseil dtat 1901 cassanova. La condition de lintrt personnel sapplique galement aux personnes morales. En effet leur recours est recevable sil vise remettre en cause latteinte porte lintrt collectif et ou professionnel dcoulant de leur objet social. Cela dcoule dun arrt du conseil dtat de 1906, syndicat des patrons coiffeur de Limoges. ii) Intrt lgitime Lintrt invoqu ne doit pas viser la sauvegarde dune situation irrgulire ou immorale : arrt du conseil dtat de 1993, universit de Nancy II : absence dintrt agir dun enseignant cherchant faire annuler la dcision dorganiser des preuves de remplacement visant combler le fait quil avait attribu des notes sans rapport avec le mrite des candidats. iii) Intrt pertinent Lintrt invoqu doit tre en rapport avec la dcision attaque. Il doit y avoir correspondance entre la qualit en laquelle agit le requrant et lacte administratif unilatral litigieux. Conseil dtat 2005, institut des avocats conseils fiscaux. Pas dintrt agir contre une mesure relative un impt qui ne concerne pas en tant que tel une association de dfense des avocats fiscalistes. b) Les conditions tenant la lsion de lintrt i) Lsion suffisamment directe Lintrt doit tre directement ls par la dcision attaqu. Le requrant doit tablir un lien entre son intrt prsum ls et lacte quil dfre au juge. On constate que ce juge administratif va faire preuve de libralisme pour apprcier cette condition. Ainsi, le juge va rechercher si la lsion de lintrt nest pas exagrment indirecte. Ce qui est une marque de souplesse de la jurisprudence : conseil dtat 1957, de chardon et autres. En lespce recevabilit de recours pour excs de pouvoir introduit par des greffiers contre un dcret relatif aux perceptions directes des amendes pour infraction de circulation au motif que leur traitement vont sen trouver amoindrit. La lsion est admise comme suffisamment directe. ii) Lsion suffisamment certaine Lintrt doit tre certainement ls par la dcision attaqu. Le requrant doit donc tablir que son intrt sera rellement ls par lacte dfr. Le libralisme du juge administratif pour apprcier cette condition : en pratique le juge recherche si la lsion de lintrt nest pas exagrment incertaine. Par exemple recevabilit du recours pour excs de pouvoir dun fonctionnaire contre une dcision de nomination dans son corps au motif que cette nomination va lser ses intrts de carrire en renforant la concurrence. Le juge estime que la lsion est suffisamment certaine. On constate que cet intrt agir constate les personnes physiques et morales, tous les intrts sont a priori admis et les conditions dapprciation du juge sont marques par la souplesse. 2) Un dlai respect apprhend souplement par le juge On doit former un recours pour excs de pouvoir dans les deux mois suivants sont diction. Le point de dpart du dlai est la publication, laffichage ou la notification selon les cas. Lexpiration du dlai du recours emporte irrecevabilit du recours pour excs de pouvoir mme si la dcision est manifestement illgale. Le dlai est bref pour des raisons de scurit juridique et en plus le recours na pas deffet suspensif. Rigueur sur les recours pour excs de pouvoir : le juge administratif va contribuer assouplir cette grande rigueur : - 1 er exemple : le juge admet que lexercice dun recours hirarchique ou dun recours gracieux lencontre dun acte administratif a pour effet de prorog le dlai de recours contentieux son encontre si ce recours hirarchique ou gracieux est lui-mme exerc dans le dlai du recours contentieux. Cela dcoule de deux jurisprudences : conseil dtat 1881, Bansais (recours hirarchique); conseil dtat 1917, Marchelli (recours gracieux). Le recours hirarchique est le recours administratif port devant le suprieur hirarchique de lauteur de la dcision contest, alors que le recours gracieux est le recours administratif port devant lauteur de la dcision contest. Lobjectif de ces recours administratifs est dobtenir le retrait de la dcision conteste. La prorogation du dlai de recours contentieux sanalyse comme linterruption conservatrice du dlai : le dlai prorog recommence courir ds lorigine compt de la rponse de ladministration sur le recours hirarchique ou gracieux. - 2 e exemple : le juge administratif admet que le recours du dlai du contentieux est prorog en cas de demande dans ce dlai du bnfice de laide judiciaire devenu maintenant aide juridictionnelle : conseil dtat 1902, Berti - 3 e exemple : admission de la prorogation du dlai de recours contentieux en cas de saisine dans ce dlai dune juridiction incomptente : conseil dtat 1928, Reynaud - 4 e exemple : admission de la prorogation du dlai de recours contentieux en cas de demande faite au prfet dans ce dlai de dfrer un acte devant le juge administratif : conseil dtat 1991, Brasseur. - 5 e exemple : le juge admet quaprs un recours gracieux la saisine successive de deux juridictions incomptentes proroge le dlai de recours contentieux : conseil dtat 1966,Beigbeder ?? B) Un mouvement juriceprudentiel tendant la catgorie des actes susceptibles de recours pour excs de pouvoir 1) Le principe dun recours pour excs de pouvoir recevable uniquement contre les actes faisant grief Le recours pour excs de pouvoir est recevable contre un acte administratif unilatral faisant grief. On vise un acte de nature produire par lui-mme des effets juridiques dans lordonnancement juridique. Lacte faisant grief est caractris lorsque la manifestation de volont de son auteur se traduit par ldiction dune norme destine modifier ou maintenir dans ltat lordonnancement juridique ou bien le maintenir dans ltat. La modification de lordonnancement juridique se traduit par laddition dune norme nouvelle a celle dj existante et formant le droit applicable ou par la suppression totale ou partielle dune norme existante. Le maintien en ltat de lordonnancement juridique se traduit par des dcisions confirmatives ou des dcisions de refus. Au regard de cette dfinition, un certain nombre dactes sont traditionnellement insusceptibles de recours pour excs de pouvoir : dabord les actes juridiques pluri latraux des contrats, les actes juridiques unilatraux non administratifs (ici on peut placer les actes politiques ou manent dautorits politiques, les actes de gouvernement. Enfin, les actes administratifs ne faisant pas grief (circulaires, mesure dordre intrieur, et les directives). Ces actes ne font pas grief en principe car ils ne visent pas produire des effets juridiques dans lordonnancement juridique. Ils visent uniquement rguler la vie intrieure de ladministration afin dassurer son fonctionnement interne. Le juge administratif va tendre la possibilit de former un recours pour excs de pouvoir contre ces actes traditionnellement insusceptibles de recours, cependant cette extension nest pas uniforme, elle se traduit selon des intensits diverses.
TD du 25 mars Rattraper 15MIN Ces circulaires font grief et le recours pour excs de pouvoir est recevable leur gard. Dautre part on trouve des circulaires interprtatives qui sont les circulaires manant dune autorit administrative suprieure et indiquant aux autorits comptentes subordonnes la manire de comprendre et dappliquer le droit. Elles ne font pas grief et le recours pour excs de pouvoir est irrecevable leur gard. En pratique, on va constater la multiplication des circulaires rglementaires alors mme quelles sont de fausses circulaires parce que la circulaire rglementaire est une faon pour les autorits non dotes du pouvoir rglementaire de lexercer malgr tout, cest donc une pratique rpandue. Consquence : extension du recours pour excs de pouvoir contre ces circulaires, le juge examinant in concreto la nature et les effets des circulaires attaques pour leur garder cette qualification ou les requalifier. Cette jurisprudence de 1954 va poser cependant deux problmes : - La solution de 1954 est difficile mettre en uvre : en effet, la frontire entre les circulaires rglementaires et les circulaires interprtatives est parfois difficile dterminer. En effet, linterprtation nest pas une opration neutre sans impact sur la porte du droit. en interprtant le droit on contribue en dterminer le sens, donc dfinir ce quest lordonnancement juridique. Ds lors, linterprtation peut avoir un impact sur lordonnancement juridique par exemple en le modifiant
- Cette solution conduit une confusion entre lexamen de la recevabilit du recours pour excs de pouvoir et lexamen de la lgalit de lacte attaqu. En principe, dire quune circulaire est rglementaire ne veut pas dire quelle est illgale. Cela signifie quun recours pour excs de pouvoir est recevable son encontre. Si on considre que les dtenteurs du pouvoir rglementaire sont relativement peu nombreux (prsident de la rpublique, 1 er
ministres, ministres, prfets, autorits dlibrantes et excutifs des collectivits territoriales et des tablissements publics), dire quune circulaire est rglementaire revient aussi constater defacto si lautorit qui a pris la circulaire est comptente pour le faire. En consquence, trs souvent, dire quune circulaire est rglementaire revient prjuger du fond et empiter sur le terrain de la lgalit alors quon tudie la recevabilit.
Le juge administratif va tirer les consquences de ces limites et va oprer un revirement de jurisprudence dans larrt Duvignres 2002. Dsormais, on distingue selon que la circulaire est ou non imprative, la circulaire imprative est un acte faisant grief, le recours pour excs de pouvoir est donc recevable. A linverse la circulaire non imprative est un acte qui ne fait pas grief et le recours pour excs de pouvoir nest pas recevable son encontre. Le conseil dtat change de critre de recevabilit pour en adopter un qui ne prjugerait pas du fond. Le critre de limprativit nempite pas sur le terrain de la lgalit. Est qualifi dimprative, toute circulaire dont le contenu est une injonction ou une prohibition et qui contraint son destinataire se conformer une interprtation dtermin des lois et des rglements sans lui laisser la libert den apprcier lopportunit. La circulaire imprative est celle qui entend lier de faon prescriptive son destinataire son contenu. Cest un acte faisant grief, do la recevabilit du recours pour excs de pouvoir. contrario, la circulaire indicative est celle qui propose des interprtations des lois et des rglements sans prescrire de les suivre ncessairement, ce ne sont pas des actes faisant grief, pas de recours pour excs de pouvoir recevable leur encontre. Dire quune circulaire est imprative signifie que le recours pour excs de pouvoir est recevable leur encontre car les requalifier en acte faisant grief. Mais cela ne signifie pas pour autant que le juge se prononce sur sa lgalit ou sur son ingalit. Pour quune circulaire imprative soit illgale, il faut que linterprtation quelle prescrit dadopter, soit mconnait la porte et le sens des dispositions lgislatives et rglementaires quelle entendait expliciter, soit ritre une norme contraire une norme juridique suprieure, soit cr une rgle nouvelle alors que son auteur nen na pas la comptence, soit cr une rgle nouvelle illgale pour un autre motif. Ne pas dire quune circulaire imprative en elle-mme est illgale. A) 2) les mesures dordre intrieur Ce sont les actes administratifs destins rgir lorganisation et le fonctionnement interne du service. Les mesures dordre intrieur concrtisent lexistence dune sorte de pouvoir de police interne ladministration et vise assurer lgard des agents et des usagers des services, un certain ordre intrieur. Thoriquement les mesures dordre intrieur sont insusceptibles de recours pour excs de pouvoir. Cette immunit contentieuse sexplique car les mesure dordre intrieur ne font pas grief, ils nont pas dimpact sur lordonnancement juridique car elles sont purement interne au service dont ils cherchent rguler le fonctionnement quotidien. Ils se caractrisent donc par leur faible importance. En pratique en effet, de plus en plus dactes qualifis de mesure dordre intrieur par ladministration ont un impact sur lordonnancement juridique, par exemple le droit applicable aux usagers. Dans un premier temps, la jurisprudence va rester assez statique face aux fausses mesures dordre intrieur : conseil dtat 1984 Caillom : placement dun dtenu en quartier de plus grande scurit qualifi de mesure dordre intrieur insusceptible de recours pour excs de pouvoir. Le juge administratif va ensuite inflchir sa jurisprudence et rejeter le nominalisme. Il va examiner concrtement si lacte attaqu qualifi de mesure dordre intrieur par ladministration lest vritablement. Si lacte attaqu nest pas une mesure dordre intrieur, il le requalifie en acte faisant grief contre lequel le recours pour excs de pouvoir est recevable. Cela signifie que le juge administratif va sortir lacte attaqu de la catgorie des mesures dordre intrieur. En faisant cela il remet en cause limmunit juridictionnelle de lacte dfr. Pour que lacte soit susceptible de recours, il doit tre sorti de la catgorie des mesures dordre intrieur. On constate que la catgorie des mesures dordre intrieur tendance se rduire sensiblement dans le but de soumettre un maximum dactes au contrle de lgalit. Contrairement aux circulaires, le juge administratif ne va pas dgager un critre unique comme limprativit pour distinguer les vraies mesures dordre intrieur des fausses mesures dordre intrieur. Pour examiner lexactitude de la qualification dune mesure dordre intrieur, il va se fonder sur deux lments : - la nature de la mesure : en effet, le juge va vrifier si la mesure dordre intrieur est un acte par sa nature attach assurer le fonctionnement interne du service ou si elle est susceptible par sa nature davoir un impact sur lordonnancement juridique sur le droit applicable aux agents et usagers du service.
- Le juge va sattacher aux effets de la mesure : il vrifie si la mesure dordre intrieur un impact sur les droits et liberts des agents et/ou usagers avec la possibilit pour lui de graduer cet impact ???? manque une phrase ???
Linflexion jurisprudentielle dcoule de deux arrts de 1995 : hardouin et marie Dans ces arrts, recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre des mesures disciplinaires se traduisant par des punitions conduisant la cellule de punition (marie) ou une mise aux arrts (hardouin). ??? manque une phrase ???Fort mouvement de rduction est particulirement patent en matire carcrale o le juge na de cesse de requalifier les mesures dordre intrieur en actes faisant grief : Conseil dtat Rogier 2008 : le changement daffectation dun dtenu dans un tablissement pnitentiaire plus svre nest pas qualifi de mesure dordre intrieur mais dacte faisant grief Conseil dtat 2003, Remli : la mise lisolement dun dtenu titre disciplinaire nest pas une mesure dordre intrieur mais un acte faisant grief. C) Une extension relative vers les actes chappant traditionnellement aux recours pour excs de pouvoir du fait de leur nature 1) Les actes de gouvernement Initialement, on dfinissait les actes de gouvernement comme des actes manant des autorits politiques et pris pour rpondre des considrations politiques. Ce sont des actes politiques obissant des mobiles politiques. Le mobile politique est alors le critre qui permet didentifier les actes de gouvernement. A lgard de ces actes de gouvernement, le juge nonce que le recours pour excs de pouvoir est irrecevable leur gard car ils relvent de la seule dcision politique du gouvernement. Ce rgime ancien dcoule dun arrt de 1822, Laffitte. Dans un arrt de 1875, le conseil dtat opre un revirement de jurisprudence : arrt Prince Napolon : le conseil dtat abandonne la thorie du mobile politique. Cet abandon conduit lextension du contrle des actes contrls par le juge administratif, car partir de 1875 le conseil dtat nadmet plus que le mobile politique dune dcision la fasse chapper au contrle contentieux. Cependant, cet arrt prince napolon na pas supprim la catgorie des actes de gouvernement, il a seulement limin le mobile politique comme critre de lacte de gouvernement. La difficult est que nous navons pas de critres de substitution pour identifier lacte de gouvernement. On peut seulement apprhender ce dernier comme lacte politique manant du pouvoir excutif et relevant de matire de gouvernement matrialisant la fonction gouvernementale. Aujourdhui, deux sries de mesure peuvent encore tre qualifis dactes de gouvernement insusceptibles de recours pour excs de pouvoir : - Les actes concernant les rapports entre le lgislatif et lexcutif : o Les dcrets de dissolution de lassembl nationale : conseil dtat 1989, Allain o Les dcrets du prsident de la rpublique mettant en uvre larticle 16 de la constitution : conseil dtat assemble 1962, Rubin de Servens o Les dcrets du prsident de la rpublique recourant au rfrendum : conseil dtat 1970, comit des chmeurs de la Marne
- Les actes diplomatiques : o Les actes intervenus dans le cadre de la ngociation et de la ratification des traits : conseil dtat 1979, Coparex o Les actes lis lentre en guerre et sa conduite : conseil dtat 200, Mgret o Les actes lis la conduite des relations internationales de la France : conseil dtat 1995, association Greenpeace France : sur la dcision du chef de ltat de reprendre les essais nuclaires. Il y a malgr tout un progrs sagissant de ces actes de gouvernement. On relve donc un progrs du contrle juridictionnel avec le recours de la technique de lacte dtachable. Lacte dtachable est un acte administratif faisant partie dune opration juridique complexe et dont la jurisprudence admet quil puisse en tre disjoint pour faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Si on applique cela lacte de gouvernement, on doit dire quun acte li un acte de gouvernement, car intervenant loccasion de sa formation et de son diction mais qui peut en tre dtach, peut faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Le juge administratif au sein dune opration appelant la prise de nombreux actes, va distinguer entre ceux dont il ne pourrait connatre sans simmiscer dans les matires de gouvernement, et ceux qui pris loccasion de la fonction gouvernementale peuvent cependant sen dtacher. Ce recours la technique de lacte dtachable est ancien : arrt Caraco 1926 : en lespce, recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre les dispositions de ratification dune convention internationale qui se dtache de cette convention. 2) Les contrats Le recours pour excs de pouvoir est irrecevable lgard dun contrat parce que le recours pour excs de pouvoir peut seulement tre dirig contre un acte unilatral. En consquence, seule les parties au contrat peuvent demander au juge des contrats den constater la nullit dans le cadre du contentieux de pleine juridiction. Cela pose un problme puisque les tiers nont aucun moyen pour attaquer le contrat. Pourtant, il est possible que ces tiers subissent les consquences de ce contrat. En effet, le caractre administratif de ce contrat implique quil intresse la collectivit du fait de son lien avec le service public ou avec les prrogatives de puissance publique. Pour attnuer cette exclusion de principe des tiers, on va appliquer en matire contractuelle la thorie des actes dtachables. Lacte dtachable dun contrat tant lacte unilatral intervenant loccasion de la formation dun contrat ou de son excution et qui est susceptible dtre isol ou attaqu par la voie du recours pour excs de pouvoir. Est un acte dtachable la dcision de conclure le contrat par exemple. Cette application dcoule de larrt Martin 1905. Cette solution de lacte dtachable est toutefois limite puisque lannulation de lacte dtachable est sans consquence directe sur le contrat lui-mme, il faut une procdure longue et complexe pour que lannulation dun acte dtachable par le juge de lexcs de pouvoir puisse donner lieu la constatation de la nullit du contrat par le juge du contrat. Une solution lgislative existe : le dfr prefectoral. Le juge va apporter aussi des solutions jurisprudentielles la faiblesse de la thorie des actes dtachables en permettant la formation dun recours pour excs de pouvoir en matire contractuelle de manire exceptionnelle. Arrt Cayzeele, 1996 : le conseil dtat admet la recevabilit dun recours pour excs de pouvoir contre les clauses rglementaires dun contrat au motif que leffet de ces clauses stend bien au-del des seules parties au contrat de sorte que ces clauses perdent leur propre caractre contractuel. Conseil dtat 1998, ville de Lisieux : le juge admet la recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre un contrat dagents publics non titulaires. En effet, ce sont des contrats particuliers puisquils placent les agents recruts dans une situation trs proche de celle des fonctionnaires. Cest donc la nature particulire des liens qui stablissent entre une collectivit et ses agents non titulaires qui expliquent la solution, le contrat ressemblant aux actes unilatraux de nomination des fonctionnaires. Deux confusions viter : - Celle relative au rfr pr contractuel mis en place par la loi du 30 juin 2000 : le rfr pr contractuel cest un rfr administratif, une procdure durgence et non pas un recours pour excs de pouvoir (?).
- Confusion avec larrt avec larrt du conseil dtat 2007, socit Tropic travaux signalisations : possibilit pour les concurrents vincs de saisir le juge du contrat dun recours contre ce dernier. A ne pas confondre avec le recours pour excs de pouvoir.
3) Les directives Par directive, on entend la norme par laquelle une autorit disposant dun pouvoir dapprciation se fixe elle-mme ou prescrit une autre autorit une ligne de conduite dans lexercice de ce pouvoir. Quand la circulaire est la traduction du droit applicable en terme intelligible pour les services, la directive est la doctrine des chefs de service quant ce droit applicable afin de diriger sa mise en uvre dans un sens donn par des orientations gnrales. Ainsi la directive cherche influencer le contenu des dcisions administratives prises en excution du droit applicable afin de permettre une application unifie empchant larbitraire administratif et garantissant la cohrence de laction de ladministration. La directive na pas dimpact sur le droit applicable, sur lordonnancement juridique, elle cherche seulement orienter sa mise en uvre. En consquence, en principe la directive nest pas un acte faisant grief elle est donc insusceptible de recours pour excs de pouvoir. Il y a donc 3 critres pour identifier la directive stricto sensu : - La directive ne doit pas ajouter ou retrancher lordonnancement juridique par exemple en ajoutant une condition nouvelle par rapport au droit applicable. - La directive ne doit pas tre contraire au droit applicable - La directive ne doit pas ter lautorit destinataire, tout pouvoir dapprciation. La directive en consquence ne peut tre imprative. Une stratgie est toujours possible en matire de recours pour excs de pouvoir. En effet, si lon ne peut former de recours pour excs de pouvoir contre une directive on peut former toutefois un recours pour excs de pouvoir contre la dcision issue de la directive. Cette dcision peut tre attaque pour deux motifs : - Dune part si elle se fonde sur une directive illgale : lillgalit de la directive contamine lacte pris pour la mettre en uvre. - Dautre part si la dcision ne respecte pas la directive. En consquence, on peut relever quil ny a pas de contentieux de la directive strico sensu mais le juge administratif ouvre la possibilit dun contentieux de mise en uvre de la directive : arrt 1970, Crdit foncier de France. Commentaire darrt : conseil dtat du 22 octobre 2010, madame A n301572. Tout sauf jusquici. Loffice du juge de lexcs de pouvoir Henrion de Pansay : juger ladministration, cest encore administrer. Par l, lauteur nous indique que le juge administratif a un rle spcifique dans sa fonction de juger car il doit concilier deux impratifs parfois contradictoires. Dune part il doit juger, cela signifie quil doit garantir le principe de la soumission de ladministration au droit et un juge, en cela il assure la limitation de la puissance du pouvoir administratif en empchant toute drive arbitraire. Dautre part, le juge administratif doit permettre ladministration dadministrer. Le juge doit viter que le contrle juridictionnel de ladministration ne conduise la paralysie de cette dernire. Le contrle juridictionnel ne doit pas annihiler la fonction administrative, cest--dire la fonction de nature subordonne sexerant au quotidien en excution de la loi et dpourvu de caractre politique. La question qui se pose alors est de savoir si le juge administratif parvient concilier lexigence dun contrle effectif de ladministration avec celle dune prservation de la fonction administrative. Le juge parvient cette conciliation et celle-ci transparait travers loffice du juge administratif. Par office, on entendra lexercice par le juge des pouvoirs quil tient de sa qualit de juge et quil doit ou peut mettre en uvre de faon que le jugement des affaires soit amnag comme limpose ou le permet leur contexte juridique, et enfin de compte conformment aux recommandations dune bonne administration de la justice. Lobjectif sera de voir que loffice du juge concilie la fonction de juger et la fonction administrative au moment du contrle stricto sensu, puis au moment de dterminer les effets du contrle. I) Un office conciliateur de la fonction de juger et dadministrer se traduisant par la modulation de lintensit du contrle juridictionnel Lintensit du contrle juridictionnel dpend de la marge de manuvre que lon souhaite donner ladministration dans son action. Effectivement, ladministration ne met pas en uvre ses pouvoirs dans une configuration unique. Fondamentalement il faut distinguer selon que ladministration prend une dcision en situation de comptence discrtionnaire ou de comptence lie. Cest en fonction de la nature de la comptence exerce que lintensit du contrle juridictionnel va varier. A) Lexercice dun contrle restreint en cas de comptences discrtionnaires 1) Lexistence dune comptence discrtionnaire de ladministration La comptence discrtionnaire de ladministration est une comptence dont lexercice nest pas dtermin dans tous ses lments de manire laisser son titulaire un certain pouvoir dapprciation. La comptence discrtionnaire est le pouvoir de choisir entre au moins deux dcisions ou deux comportements galement conformes la lgalit. Avec la comptence discrtionnaire, ladministration dispose dun pouvoir lui permettant dagir lgalement tout en se mnageant une marge de manuvre pour apprcier lopportunit dengager une action ou du choix des modalits de mise en uvre de cette action. La comptence discrtionnaire amliore la qualit de laction administrative en permettant ladministration dapprcier ce que lopportunit recommande. Cette relative libert devant accroitre son efficacit. 2) Lexercice dun contrle restreint de la comptence discrtionnaire de ladministration a) La justification de ce contrle Si on souhaite que ladministration dispose dune marge de manuvre effective pour agir travers une comptence discrtionnaire, alors le contrle juridictionnel doit tre tel quil prserve cette marge de manuvre. Voila pourquoi le contrle est restreint, donc limit. b) Les formes du contrle restreint La comptence discrtionnaire ne signifie pas immunit contentieuse de ladministration. Cette dernire reste soumise au principe de lgalit. Il faut donc que le contrle garantisse la comptence discrtionnaire et le principe de lgalit. i) Un contrle restreint originaire trs limit A lorigine, le contrle restreint signifie le contrle de lillgalit externe et de lillgalit interne sauf une exception sagissant de cette illgalit interne. En effet, le contrle restreint originaire exclut le contrle de la qualification juridique des faits. Le juge administratif ne vrifie pas lapprciation des faits lorigine de la dcision administrative pour prserver le caractre discrtionnaire ?? administrative. Le contrle restreint originaire laisse ladministration une libert dinterprtation des faits, cest la traduction juridique de cette interprtation qui est contrle et pas linterprtation elle-mme : conseil dtat 1953, Linjoins ii) Le contrle restreint renforc par lerreur manifeste dapprciation le juge administratif va estimer que laisser une libert totale ladministration pour interprter les faits sans jamais contrler que ces faits soient de nature justifier juridiquement la dcision est excessif. Le juge administratif va approfondir son contrle restreint : cest ce que lon appelle le contrle de lerreur manifeste dapprciation. Cela signifie quavec le contrle de lerreur manifeste dapprciation, le juge continue de contrler lillgalit interne et externe comme avant, mais en plus il tend son contrle la qualification juridique des faits. Seulement, cette extension du contrle sur la QJF est limite. Effectivement, le juge vrifie que ladministration na pas apprcier les faits la base de sa dcision manifestement errone. Il y a donc bien un contrle de la QJF mais ce contrle sexerce dans une certaine mesure. Effectivement, le juge ne sanctionne que les erreurs manifestes, cest--dire grossires, marques dune certaine vidence. Il sagit dempcher une disproportion excessive entre la dcision et les faits qui lont provoqu. Avec le contrle des erreurs manifeste dapprciation, le juge approfondi le contrle restreint tout en prservant le caractre discrtionnaire de la comptence administrative : conseil dtat, 1961, Lagrange. Si le contrle restreint originaire a presque disparu, on doit relever quil survit dans certains domaines prcis comme les jurys dexamen ou de concours pour viter des recours trop massifs et en raison de la difficult technique pour les apprcier : conseil dtat 1995, Girardot. iii) Le contrle restreint encore renforc par le contrle de proportionnalit (opinion doctrinale) Le contrle restreint est encore renforc par le contrle de proportionnalit encore appel thorie du bilan cots/avantages. Ce contrle de proportionnalit signifie que le juge administratif confronte les avantages et les inconvnients dune dcision. Pour quune dcision soit lgale, il faut que ses effets positifs lemportent sur ses effets ngatifs. De faon plus prcise, le juge administratif nonce quune dcision contrle au regard du contrle de proportionnalit sera lgale si les atteintes la proprit prive, le cot financier et ventuellement les inconvnients dordre sociale et ventuellement les inconvnients dordre social ou atteintes dautres intrts publics ne sont pas excessifs eu gard lintrt quelle prsente : conseil dtat 1971, Ville nouvelle est (question dexpropriation et de dclaration dutilit publique). Ce contrle sest dvelopp pour juger de la lgalit des dcisions administratives ayant une immense port sur les finances publiques, les liberts individuelles et le droit de proprit. Voila pourquoi il sest particulirement dvelopp en matire de droit de lurbanisme et de police administrative (cf. arrt benjamin). Pourquoi placer ce contrle de proportionnalit au niveau du contrle restreint ? : Les auteurs partisans de cette thse estiment que les dcisions faisant lobjet dun contrle de proportionnalit rsultent de lexercice dune comptence discrtionnaire. Ainsi, en matire durbanisme, les pouvoirs publics ne sont jamais contraint dexproprier tel ou tel bien. Lexpropriation est le fruit dun choix. De la mme faon, une autorit de police administrative si elle est oblige dagir, conserve une libert quant au choix de la mesure adquate. Il y a donc dans les deux cas possibilit de choix, donc comptence discrtionnaire. Seulement il sagit dun contrle restreint extrmement renforc car le juge contrle que la QJF retenue par ladministration est la plus efficiente qui se pouvait trouver. Ce nest donc pas tant un contrle de la QJF quun contrle de lefficience de la QJF. Comme on contrle moins la QJF que lefficience, cela signifie bien que lon est dans un contrle restreint. B) Le contrle normal 1) Lexistence dune comptence lie de ladministration La comptence lie est le pouvoir quexerce une autorit quand elle na pas le choix entre plusieurs solutions. En consquence de la constations de certains faits, ladministration est tenue de dcider et ne peut dcider que dans un sens dtermin. 2) Lexistence dun contrle normale de la comptence lie de ladministration a) La justification de ce contrle Si on entend pas donner une marge de manuvre ladministration pour une action donne de comptence lie, alors le contrle juridictionnel doit tre tel qui ne permet pas lexistence dune marge de manuvre de fait. Le contrle doit tre plus pouss, il est dit normal. b) Les formes du contrle normal i) Le contrle normal habituel Pour marquer labsence de libert de ladministration, le contrle juridictionnel doit tre complet. Cela signifie que le juge vrifie tous les moyens de lgalit externe et interne. Dans le cadre du contrle normal, il un contrle de la QJF : le juge vrifier que la dcision un rapport exact avec les faits qui lont provoqu. On ne vise plus les inadquations grossires de lEMA. Conseil dtat 1991, Belgacem. En pratique on constate un succs grandissant du domaine normal, une extension des domaines o le contrle normal sexerce en lieu et place du contrle restreint : Ex : les publications trangres qui faisaient lobjet dun contrle restreint conseil dtat 1973, socit librairie maspero Conseil dtat 1997, association Ekin ii) Le contrle normal approfondi, ou contrle de proportionnalit (opinion doctrinale) Pour certains auteurs, le contrle normal connat un approfondissement avec le contrle de proportionnalit. Ce dernier ne serait pas un approfondissement du contrle restreint mais du contrle normal. Sur le fond, les auteurs donnent le mme sens au contrle de proportionnalit. La diffrence se joue au niveau du classement. Pour ces auteurs, le contrle de proportionnalit correspond un approfondissement du contrle de la QJF puisque la dcision doit tre adquatement proportionne aux faits afin de dterminer si ces derniers sont de natures justifier juridiquement la dcision. Cette ide implique deux choses : - Dune part approfondir le contrle de la QJF signifie quelle est contrle, or seule le contrle normal procde ce contrle. - Dautre part, si une dcision est censure parce que ses inconvnients lemporte sur ces avantages, alors la dcision est illgale parce quelle est excessive au regard des circonstances de droits et de faits. Excessive et non pas manifestement excessive. Cela dmontre quon ne se trouve pas dans le cadre du contrle restreint limit aux erreurs manifestes. C) Bilan Cest une tendance gnrale, cest la progression continue du contrle normal par rapport au contrle restreint seconde gnration. Et au contrle de proportionnalit. Mise en garde parce que la distinction contrle normal/restreint et la distinction comptence discrtionnaire /lie nest pas absolue. Il arrive parfois que le contrle restreint et le contrle normal soient cumuls parce que certaines dcisions manifestent la fois la comptence lie et la comptence ordinaire de ladministration. En effet, le juge administratif exerce un contrle normal sur la dcision dune autorit de police de prendre une mesure de police et un contrle restreint sur la mesure elle-mme. Car lautorit de police le choix des moyens pour agir. II) Un office conciliateur de la fonction dadministrer et de juger se traduisant par la limitation des effets du contrle D) Un contrle susceptible dviter lannulation Alors quun acte devrait tre annul, le juge dispose de pouvoir lui permettant dviter cette annulation. 3) La substitution de base lgale On est ici dans lhypothse dune illgalit interne de lacte pour erreur de droit, plus prcisment pour dfaut de base lgale. Le juge administratif a le pouvoir de rgulariser la dcision en la rattachant un fondement adquat qui contrairement celui retenu par ladministration est propre la justifier lgalement. Cest la substitution de base lgale, ds lors le recours pour excs de pouvoir est rejet : conseil dtat 1942, Vally 4) La substitution de motif Ici lhypothse est celle de lillgalit interne pour erreur dans la QJF. Le juge administratif a le pouvoir de procder une substitution des motifs : le motif erron de la dcision tant remplac par un motif la justifiant juridiquement : conseil dtat 1934, Augier. La jurisprudence est mme alle plus loin en admettant que ladministration peut demander au juge, au cours de la procdure de procder doffice une substitution de motif permettant dviter lannulation. Le juge peut accepter la demande ds lors que le nouveau motif permet de justifier juridiquement la dcision et que pour ce motif, ladministration aurait pris la mme dcision : conseil dtat 2004, Hallal 5) La neutralisation des motifs illgaux Lhypothse cest toujours lillgalit interne pour erreur dans la QJF : le juge administratif a le pouvoir de neutraliser le ou les motifs illgaux pour lesquels la dcision a t prise sil apparat que ladministration aurait pris la mme dcision en ne se fondant que sur le seul ou les seuls motifs lgaux de la dcision : conseil dtat 1968, Perrot B) Un contrle susceptible de moduler dans le temps les effets des annulations contentieuses Conseil dtat 2004, association AC ! . Dans cet arrt, le juge administratif admet quil peut droger titre exceptionnel au principe de leffet rtroactif des annulations contentieuses. La dcision du juge peut prvoir que tout ou parti des effets de lacte contest devront tres regards comme dfinitif ou mme le cas chant que lannulation ne prendra effet qua une date ultrieure quil dtermine. Pour pouvoir prendre cette dcision, le juge doit pouvoir identifier que leffet rtroactif de la dcision serait de nature emporter des consquences manifestement excessives au regard des effets quil a dj produit et aux vues de lintrt gnral qui sattacherait au maintien temporaire de ces effets.