Economa de la Unin Europea

J.M. Jordn Galdey

(Coord.)
Editorial Civitas
2da. Edicin. Madrid. 1997
Este material se utiliza con fines
exclusivamente didcticos
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CAPTULO 8
LA POLTICA AGRCOLA COMN
Ernest Reig
1. Introduccin: Por qu una poltica agraria?
A lo largo de las cuatro ltimas dcadas la agricultura de Europa Occidental ha conocido un
fantstico desarrollo. Un extraordinario proceso de transformacin ha modernizado el sector agrario europeo
que ha visto elevarse fuertemente su productividad a la vez que se reduca de un modo sustancial la
poblacin activa agrcola.
La rpida tasa de crecimiento econmico del perodo 1950-1975 constituy una precondicin del
despegue agrcola, al permitir la absorcin de mano de obra de origen rural y rentabilizar la adopcin de
innovaciones ahorradoras de trabajo. El estmulo suministrado por las polticas agrcolas -muy favorables a
los agricultores hasta bien entrada la dcada de los ochenta- contribuy sin duda a generar un ambiente
propicio para la capitalizacin de las explotaciones y la adopcin de mtodos cada vez ms intensivos de
produccin.
El nacimiento de la Comunidad Europea en 1958 tuvo el efecto de transferir a un nivel supranacional
gran parte de las decisiones que el apoyo de sus agriculturas respectivas venan ya adoptando los gobiernos
de los seis pases fundadores. La agricultura de estos pases haba ya cruzado el umbral de la
sobreproduccin estructural aunque sera aos ms tarde cuando la aparicin sistemtica de excedentes de
produccin adquirirla rasgos preocupantes.
Los firmantes; del Tratado de Roma reaccionaron ante la evidencia de una agricultura de amplia
capacidad productiva, que tenda a saturar los mercados de consumo final, de la forma habitual entre los
pases industrializados de economa de mercado: pusieron en marcha polticas de sostenimiento de ingresos
principalmente por medio de precios garantizados para sus agricultores y establecieron un sistema
relativamente sofisticado de proteccin comercial.
Las razones que explican la frecuente intervencin de los poderes pblicos en el sector agropecuario
de los pases desarrollados son diversas y bien conocidas. Suele mencionarse la baja elasticidad precio de la
demanda para los productos agrcolas, que puede potencialmente dar lugar a una fuerte inestabilidad de los
ingresos agrcolas, pero sta no es seguramente la razn principal que suele aducirse en favor de la
intervencin. El argumento ms utilizado destaca que el libre funcionamiento del mercado tiende a producir
para los agricultores unos ingresos permanentemente inferiores a los que se obtienen por parte de las
personas ocupadas en otras ramas de la actividad econmica. Esto se explica en funcin, por una parte, de la
reducida elasticidad de la demanda de alimentos respecto a la renta de poblaciones que ya han alcanzado un
alto nivel de bienestar material, y por otra, por la continua presin en favor de un aumento de rendimientos
tanto en la agricultura como en la ganadera como resultado de la continua aplicacin de innovaciones
tcnicas. El carcter atomstico y competitivo de los mercados agrcolas determina la incapacidad para el
agricultor individual de influir en los precios, y en consecuencia no puede evitar que los frutos de los avances
de la productividad beneficien fundamentalmente a sus clientes, bien se trate de consumidores individuales o
de la industria alimentaria. a travs de precios en descenso para los productos agrcolas.
El carcter predominantemente familiar de las explotaciones agrcolas contribuye a dificultar la
nica respuesta posible ante una situacin como la descrita: la reduccin intensa y sistemtica de los recursos
productivos empleados a los que la actividad agrcola no puede asegurar por s misma unos ingresos
adecuados. La relativa falta de movilidad de algunos de dichos recursos, principalmente la tierra de uso
agrcola alejada de los grandes ncleos urbanos y la poblacin activa agraria de mayor edad, tiende a
garantizar sin embargo la persistencia de una situacin en que las bajas de precios no se traducen en cadas
de la produccin, precisamente por el carcter fijo o cuasifijo de los factores de produccin.
Las polticas agrarias han intentado hacer frente a este problema de ingresos garantizando precios
distintos de los que una situacin de mercado libre tendera a generar -con la doble finalidad de estabilizar
los ingresos y elevarlos en trminos reales. Simultneamente el poder poltico ha promovido una conducta
microeconmica productivista por medio de subvenciones al uso de inputs de produccin variables, tipos de
inters subvencionados, y un fuerte apoyo a la investigacin agraria aplicada, as como a la difusin de sus
resultados en el sector. Era inevitable que este tipo de intervenciones desencadenara una fuerte expansin de
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la produccin. Las polticas agrarias montadas sobre este esquema han sido viables mientras estos aumentos
de la produccin no han tenido ms consecuencias que ciertos costes asumibles por sociedades globalmente
ricas y el desplazamiento del mercado de los competidores extranjeros, pero a la larga es difcil evitar la
conclusin de que han contribuido a exacerbar el desequilibrio entre la oferta y la demanda y a retardar un
ajuste inevitable en el empleo de los factores de produccin.
2. La poltica agrcola de la UE: Aspectos bsicos
Al igual que en otras reas del mundo desarrollado, la poltica agrcola de la Comunidad Econmica
Europea refleja en sus orgenes la preocupacin por evitar una brecha creciente entre los ingresos de los
agricultores Y los de otros grupos sociales. Se pensaba que ste sera el resultado e abandonar al libre juego
de las fuerzas del mercado un sector como el agrcola, que en el contexto de la Europa de finales de la
dcada de los cincuenta registraba una fuerte tasa de incorporacin del progreso tcnico y afrontaba, en
cambio, un crecimiento de la demanda comparativamente ms dbil.
De este modo, el Tratado de Roma recogi, en su artculo 39, los objetivos bsicos que habra de
cumplir la Poltica Agrcola Comn (PAC) en el contexto de la naciente Comunidad Econmica Europea:
a) Aumentar la productividad de la agricultura.
b) Asegurar un nivel de vida equitativo a la poblacin agrcola.
c) Estabilizar los mercados.
d) Garantizar la seguridad de los aprovisionamientos.
e) Asegurar predios razonables a los consumidores.
En funcin de los objetivos anteriores, en la Conferencia de Stressa, celebrada en julio de 1958. se
establecieron las lneas bsicas de lo que con el tiempo llegara a ser un complejsimo sistema normativo,
acordndose que la agricultura europea deba ser objeto de una importante reforma estructural, que respetara
como unidad bsica la explotacin familiar. Tambin qued determinado que el ncleo de la Poltica
Agrcola Comn se configurara en torno a una regulacin institucional de precios y mercados, mediante el
establecimiento progresivo de precios agrcolas comunes y una proteccin adecuada frente a la competencia
externa. Al objeto de financiar estas polticas fue creado, en enero de 1962, el Fondo Europeo de Orientacin
y Garanta Agrcola (FEOGA).
Los gastos del FEOGA van dirigidos a asegurar el buen funcionamiento de las organizaciones
comunes de mercado (OCM), que desde Bruselas se han ido estableciendo para los distintos productos de la
agricultura europea. Aunque las normas reguladoras de dichas OCM varan ampliamente, todas ellas se
apoyan en tres principios rectores:
- La unidad de mercado, que garantiza la libre circulacin de productos en el interior de la UE,
excluyendo cualquier tipo de discriminacin entre los productores o consumidores de cualquiera de los
Estados miembros. Un complejo rgimen agrimonetario ha dificultado sin embargo la aplicacin de este
principio, al establecer a partir de 1969 un tipo de cambio especial (verde) para las transacciones agrcolas.
- La preferencia comunitaria, que permite el mantenimiento de precios ms elevados para la
produccin agrcola comunitaria que los vigentes en el mercado mundial, defendiendo a los agricultores
europeos de la competencia externa mediante diversos mecanismos tales como los prlvements o derechos
variables a la importacin, los derechos arancelarios o el sistema deprecio de referencia y tasa
compensatoria.
- La solidaridad financiera, que supone la participacin conjunta de todos los Estados miembros en
la financiacin de los gastos derivados de las actuaciones del FEOGA. Con todo, el volumen de ayudas de
financiacin nacional sigue siendo muy elevado, sobre todo en el terreno de la poltica socioestructural
(modernizacin de explotaciones, formacin profesional de los agricultores, jubilacin anticipada, etc.).
La Seccin de Garanta, a cuyo cargo corren los gastos de la poltica comn de precios y mercados.
absorbe la mayor parte de los recursos del FEOGA. La distribucin por subsectores agrcolas de dichos
gastos otorga el mayor peso a productos caractersticos de la agricultura continental (cereales, productos
lcteos, azcar de remolacha y carne de vacuno).
La Seccin de Orientacin se ocupa de la reforma de estructuras agrcolas, aunque en general los
productos correspondientes son de financiacin compartida con las autoridades nacionales correspondientes.
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La Poltica Comunitaria de Estructuras Agrarias ha venido operando desde sus inicios bajo el criterio de
subsidiariedad respecto a las actuaciones decididas por las autoridades nacionales de los Estados miembros.
Sus primeros pasos se dan con las tres directivas de carcter sociestructural adoptadas en 1972, as como la
Directiva 75/268 de 1975, que establecen como lneas preferentes de actuacin las siguientes:
- modernizacin de explotaciones;
- jubilacin anticipada y reestructuracin;
- orientacin socioeconmica y formacin profesional de agricultores;
- apoyo a las explotaciones situadas en zonas de montaa y otras zonas desfavorecidas.
En 1985 se aprueba el Reglamento 797/85 que intenta adaptar la poltica de estructuras agrarias a las
modificaciones adoptadas por la poltica de mercados en un contexto de aumento de los excedentes y
elevacin de los costes presupuestarlos. De esta forma el nuevo rgimen de ayuda a las inversiones se
establece de tal manera que el incremento de la competitividad de las explotaciones no agrave la situacin de
los sectores excedentarios (principalmente en el caso de la avicultura y porcicultura). A la vez se establece
un sistema de ayudas a la instalacin de jvenes agricultores y se limita el valor unitario de las
indemnizaciones compensatorias que e conceden en las reas rurales desfavorecidas.
Entre las novedades ms destacadas del citado Reglamento cabe situar la autorizacin a los Estados
miembros para que establezcan regmenes nacionales especiales de ayuda en aquellas zonas que revistan un
inters reconocido desde el punto de vista ecolgico. En el mismo sentido cabe situar la introduccin de
medidas de fomento forestal.
Desde 1988 la actuacin del FEOGA-Orientacin se enmarca en la consecucin de los objetivos que
la Comunidad ha establecido para los tres Fondos Estructurales -FEDER, FSE y FEOGA-Orientacin, En
1993 han vuelto a reformarse los Reglamentos de los Fondos y al FEOGA-Orientacin le ha correspondido
ocuparse de los siguientes objetivos:
- Objetivo 1 (en colaboracin con el FEDER), en el campo especfico del fomento del desarrollo
rural y del ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.
- Objetivo 5 a. consistente en la aceleracin de la adaptacin de las estructuras agrarias en el de la
reforma de la poltica agrcola comn.
- Objetivo 3 b (en colaboracin con el FEDER y el FSE) de fomento del desarrollo rural en las
zonas de la Comunidad especficamente designadas para este objetivo.
El campo de actuaciones cofinanciables por el FEOGA-Orientacin se ha visto ampliado para cubrir
lo que genricamente podran considerarse como actuaciones de fomento del desarrollo regional tales como
las inversiones tursticas y artesanales, las medidas en el mbito de la investigacin y el desarrollo
tecnolgico, y las medidas de ingeniera financiera en favor de las empresas agrcolas y forestales, as como
de las empresas que se dedican a la transformacin y comercializacin de esos productos. Paralelamente el
FEOGA-Garanta se ha introducido tras la ltima reforma de la PAC en el campo tradicionalmente
considerado como propio de la poltica de estructuras agrarias, si bien con un carcter restringido a tres tipos
de actuaciones: fomento del cese anticipado de la actividad agraria, medidas de forestacin y medidas medio
ambientales.
3. Poltica de precios
La poltica de intervencin en los mercados agrarios constituye, junto con las medidas de proteccin
comercial frente al exterior, la principal lnea de actuacin de la PAC, por lo que necesariamente requiere
una atencin particular.
La diversidad y complejidad de las medidas que la PAC desarrolla es tan grande que ha dado lugar a
la aparicin de minuciosos desarrollos legislativos tendentes a regular la situacin de cada producto o grupo
4e productos y paralelamente ha hecho surgir una terminologa muy variada en materia de precios que
frecuentemente encubre significados econmicos mucho ms similares. Las principales categoras de precios
utilizadas pueden sintetizarse en tres:
a) Precios objetivos. Representan el nivel que se considera deseable los precios en el mercado domstico.
Aunque corno tales niveles de precios no tienen mayor significacin prctica, al no desencadenar acciones
5
determinadas, su importancia deriva de que constituyen el punto de referencia obligado para los restantes
precios institucionales, al representar los ingresos por unidad producida que la poltica econmica estima
adecuado que reciban los agricultores.
b) Precios umbral. Su finalidad es que los precios objetivos no resulten desbordados o inutilizados por las
importaciones procedentes de terceros pases y, en consecuencia, representan los precios mnimos de entrada
para las importaciones agrcolas extracomunitarias calculados a partir de los precios objetivos, teniendo
debidamente en cuenta los costes de distribucin comercial interior.
Por encima del nivel de precios umbral, las ofertas procedentes de terceros pases pueden alcanzar
los mercados comunitarios en condiciones de relativa libertad.
c) Precios de intervencin. Representan los precios mnimos de mercado a los que las agencias nacionales de
intervencin tienen la obligacin de comprar el producto que se les ofrezca, pero solamente para aquellos
productos con derecho a intervenciones de apoyo.
Normalmente, el precio de mercado no podr, por tanto caer a niveles inferiores a los marcados para
los precios de intervencin. Por otra parte, los precios recibidos por el agricultor reflejarn el precio de
intervencin ajustado por la calidad del producto obtenido por el agricultor, los costes de manejo y transporte
desde la entrada de la explotacin al almacn de intervencin y, en caso necesario, los costes de
transformacin previos a la entrega a la agencia interventora.
CONTROL DE I MPORTACI ONES Y APOYO A LA EXPORTACI N
Las autoridades comunitarias mantienen los precios en el mercado interno sistemticamente por
encima de los niveles de precios a que las mismas mercancas pueden obtenerse en los mercados mundiales y
para ello la Poltica Agrcola Comn anterior al reciente Acuerdo del GATT empleaba tres tipos distintos de
impuestos a la importacin: derechos arancelarios normales (habitualmente ad valorem), tasas
compensatorias y derechos variables a la importacin o prlvements.
Es evidente que la aplicacin de un derecho arancelario normal no siempre puede garantizar el
mantenimiento de un precio mnimo de entrada o precio umbral, dado que si el precio de la mercanca cae en
el mercado mundial, la tarifa pagada sobre el precio de importacin caer tambin. Por tanto, para los
principales productos comunitarios que tienen establecidos precios mnimos de entrada se disearon o bien
tasas compensatorias o derechos variables (prlvements).
As, por ejemplo, para los cereales, el prlvement evoluciona segn la diferencia existente entre el
precio ms bajo registrado en el mercado mundial y el precio umbral. Esta flexibilidad del mecanismo
protector impide que el precio umbral pierda su eficacia como barrera a la entrada de productos extranjeros.
El sistema de precios de referencia aplicado a ciertas frutas y hortalizas es distinto. Si el precio de
entrada es mayor o igual que el precio de referencia, entonces el nico gravamen que la importacin debe
soportar es un derecho arancelario, de forma que el precio mnimo de importacin equivale al precio de
referencia ms dicho derecho. Si, por el contrario, el precio del oferente extranjero es menor que el de
referencia, entonces dicho oferente debe pagar una tasa compensatoria sobre la mercanca que exporta.
Cuando la UE no es importadora neta, entonces no basta con el control de importaciones para
asegurar el mantenimiento de un determinado nivel de precios. Si para el intervalo de precios deseado la
oferta excede la demanda, entonces se requiere que el excedente (exceso de oferta sobre demanda) sea
retirado del mercado, lo que se produce a travs de las compras de los organismos de intervencin.
Surge siempre el problema de la utilizacin de los stocks de intervencin. Aunque una parte podr
dirigirse al mercado domstico, para atender las necesidades de obras benficas o ser desnaturalizado para
alimento animal, la mayor parte deber ser exportada. Para que la UE sea competitiva como exportador en
los mercados mundiales es necesario que desaparezca la brecha entre sus precios internos y los niveles
mundiales, lo que se consigue pagando un subsidio a los exportadores cuando exportan el producto desde la
UE.
DEFI CI ENCY PAYMENTS
Aunque lo caracterstico de la forma de operar de la PAC es seguir alguno de los sistemas
anteriormente indicados para elevar los precios de mercado, en algunos casos utiliza mtodos basados en
pagos directos a los productores. El objetivo de garantizar a los productores un nivel de precios puede
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lograrse por dos vas distintas, la ya comentada, basada en la proteccin comercial, reforzada si es necesario
por intervenciones en el mercado interno y la basada en un sistema de deficiency payments como el
empleado para los productores de semillas oleaginosas en la actualidad y para una gran variedad de
productos por el Reino Unido antes de producirse su integracin en la Comunidad.
De acuerdo con el esquema de deficiency payments, las autoridades garantizan a los productores un
precio total determinado, pero permiten que el producto se importe y venda libremente en el mercado
comunitario. Los contribuyentes debern cubrir, a travs del Presupuesto del FEOGA, la diferencia entre el
precio garantizado y el de mercado en forma de subvencin directa o deficiency payments.
Al igual que ocurre con el derecho variable a la importacin, el deficiency payments es variable y
caera a cero si el precio de mercado se elevara hasta el nivel de garanta en el mercado interno.
Adicionalmente a este sistema, la PAC incluye pagos a los productores, que se fijan
independientemente de las variaciones en el precio del mercado mundial.
Puede decirse que en general la PAC ha montado un sistema de intervencin ms completo para los
productos bsicos de la agricultura continental (cereales, leche, carne de vacuno) y se ha contentado en
cambio con procedimientos de apoyo en el mercado interno ms livianos y con medidas de proteccin
comercial para productos de la agricultura mediterrnea (frutas, hortalizas, vino) y para aquellos subsectores
ganaderos con elevada elasticidad de la oferta respecto al precio (carne de cerdo, carne de ave). El cuadro 1
sintetiza los principales instrumentos de intervencin que se han venido usando tradicionalmente por parte de
la Poltica Agrcola Comn en los diferentes sectores productivos, aunque estn siendo ahora objeto de
revisin, as como el peso relativo de cada uno de ellos en la Produccin Final Agraria correspondiente a
1993.
4. La Poltica Agrcola Comn: Exito o fracaso?
Justifican los logros de la PAC los recursos financieros que la UE ha puesto a su disposicin? Puede
intentarse una valoracin poniendo en relacin los resultados obtenidos y sus fines fundacionales.
EL CRECI MI ENTO DE LA PRODUCTI VI DAD EN LA AGRI CULTURA DE LA UE:
LUCES Y SOMBRAS
De entre los diversos objetivos que el artculo 39 del Tratado de Roma estableca para la Poltica
Agrcola Comn, el de mayor alcance era el de mejora de los niveles de vida de los agricultores
comunitarios, pero el que en mayor medida se ha visto convertido en realidad ha sido el objetivo de
crecimiento de la productividad.
Se ha estimado que entre 1965 y 1985, es decir, con anterioridad al inicio de la reforma de la Poltica
Agrcola Comn, la produccin agrcola de la Europa de los Diez se increment en un 40 por 100, lo que
viene a representar una tasa media anual de crecimiento del 2 por 100. En la produccin vegetal, los cereales
y las semillas oleaginosas registraron los mayores aumentos, mientras que en la produccin ganadera la
expansin mayor tuvo lugar en la carne de cerdo y de pollo. Por pases el liderazgo correspondi
habitualmente a los Pases Bajos, y en menor medida a Irlanda, Blgica, Reino Unido y Grecia, que
mantuvieron las tasas de crecimiento ms elevadas.
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CUADRO I
Principales Instrumentos de Intervencin en la Poltica Agrcola Comn
anterior a la reforma de 1992
Mdulas internas
Sector
Controles a la
importacin
Ayudas a la
exportacin
Compras de
intervencin
Subvenciones
Partici
pacin
en %
en la
PFA
de la
CE
Cereales Derechos
variables
Restituciones a la
exportacin
Obligatorias - A la industria
productora de
almidn, glucosa y
cerveza
- A los productores de
trigo duro
10,6
Carne de bovino Derechos
arancelarios y
derechos
variables
Restituciones a la
exportacin
Obligatorias - A los consumidores
- A los productores
12
Leche y
productos lcteos
Derechos
variables
Restituciones Obligatorias - A industrias y
consumidores
- A ganaderos que los
utilicen para
alimentacin animal
16,6
Azcar Derechos
variables
Restituciones Obligatorias - A la industria qumica 2,4
Carne de cerdo Derechos
variables y otros
adicionales
Restituciones Posibles - 11,7
Carne de pollo y
huevos
Derechos
variables y otros
adicionales
Restituciones - - 7,2
Carne de ovino y
caprino
Derechos
variables con tasa
mxima
- En ciertas pocas
del ao
- A los productores 2,1
Aceite de oliva Derechos
variables
Restituciones Obligatorias - Al consumo, a las
industrias
procesadoras y a los
productores
1,8
Semillas
oleaginosas
Derechos
arancelarios y
posibles derechos
variables
Restituciones Obligatorias - A las industrias
procesadoras, como
ayuda a la produccin
0,9
Vino Derechos
arancelarios y
tasas
compensatorias
Restituciones Destilacin
preventiva
- Bajo la forma de otros
tipos de destilacin
5,7
Frutas y
hortalizas
Derechos
arancelarios y
tasas
compensatorias
Restituciones Compras de
intervencin
pblica, pero
principalmente
retiradas de
oferta privada
- Ayudas a la
comercializacin y
transformacin
16,1
Tabaco Derechos
arancelarios
Restituciones Obligatorias - A la industria
manufacturera
0,7
Nota: Por lo que se refiere al control de la oferta debe apuntarse que de una forma u otra, se han venido aplicando
restricciones al volumen de produccin cubierto por el rgimen de garanta en los sectores de cereales, leche, tomates y
pasas, colza y navina, girasol, aceite de oliva y vino (superficie plantada), frutas en almbar y algodn.
Fuente: Elaboracin propia.
8
Los aumentos en los rendimientos de los cultivos fueron por delante de los aumentos en la
produccin. As, mientras los rendimientos en la Europa de los Diez crecieron por trmino medio en tomo al
2,3 por 100 anual, la tasa de aumento de la produccin vegetal se situ alrededor del 1,8 por 100. La
reduccin general en el uso de la tierra como factor de produccin agrcola contribuye a explicar esta
diferencia.
Como es habitual en el anlisis del crecimiento econmico, el aumento de la produccin agrcola
registrado en la UE puede descomponerse en dos elementos explicativos que son los cambios en las
cantidades utilizadas de inputs o factores productivos, y las variaciones registradas en la productividad de
dichos imputs, medidas por el concepto de productividad total de los factores.
Por lo que atae al empleo de factores de produccin las tendencias bsicas han sido las siguientes
1
:
- Se ha producido un incremento continuo en el empleo de capital y de inputs intermedios
(fertilizantes, piensos, energa, herbicidas, etc.). Para el conjunto del perodo el uso de capital ha crecido ms
rpidamente que la produccin o el uso de inputs intermedios, mientras que desde finales de la dcada de los
setenta su tasa de crecimiento ha disminuido debido a la reduccin de las inversiones en maquinaria y
edificios de uso agrcola como consecuencia de la poltica de precios ms restrictiva que se ha venido
practicando y del deterioro en los ingresos agrcolas. Por pases las diferencias son notables, y aparece cierta
correlacin entre la tasa de crecimiento del capital y de los inputs intermedios. La gran ampliacin en el uso
de estos ltimos est directamente relacionada con su carcter de vehculo del cambio tcnico en la
agricultura y la ganadera, y est en la base de la elevacin de los rendimientos anteriormente constatada.
- El empleo de trabajo humano como factor de produccin ha disminuido a una tasa anual del 3 por
100. El ritmo de disminucin de la fuerza de trabajo agrcola se ralentiz a partir de 1975 como consecuencia
del empeoramiento de las condiciones del mercado de trabajo para el conjunto de la economa. Tambin aqu
aparecen diferencias notables en la tasa de disminucin del empleo agrcola por pases, que tienen que ver
con las diferencias en las condiciones econmicas generales, con el tamao medio de las explotaciones y con
la tasa de crecimiento de la produccin agrcola. Las reducciones ms notables tuvieron lugar en Blgica y
Luxemburgo, la Repblica Federal de Alemania y Dinamarca, y la menor en los Pases Bajos.
- La superficie agrcola utilizada ha disminuido ligeramente en el conjunto de la Europa
Comunitaria, a una tasa del 0,3 por 100 anual. Las reducciones mayores tuvieron lugar en la Repblica
Federal de Alemania, Blgica, los Pases Bajos e Italia, mientras que Irlanda es el nico pas que registr un
incremento.
El conjunto de factores de produccin empleados, medido a travs de un input factorial agregado
apenas vari en la mayor parte de los Estados miembros entre 1964 y 1985. Ello significa que para el
conjunto de la Comunidad la principal fuerza impulsora del incremento registrado en la produccin agrcola
y ganadera fueron los avances en la productividad de los factores, ya que las cantidades fsicas globalmente
consideradas de estos Factores no han experimentado variaciones notables. En cuanto al peso de los distintos
inputs en el total, ha crecido en forma continuada la participacin de los inputs intermedios.
En lo que atae a la tasa de variacin de la productividad total de los factores de produccin la
evolucin ha sido claramente positiva, con una tasa de crecimiento del 1,7 por 100 para el conjunto del
perodo, que resume una tendencia decreciente, con las tasas ms altas para la dcada de los sesenta y las
ms bajas en los ochenta. Ello es resultado de un menor crecimiento de la produccin y de una ralentizacin
en la expulsin de mano de obra por parte del sector agrcola en los aos ms prximos. Por pases las
diferencias no son notables, destacando con las tasas ms elevadas Italia y el Reino Unido.
La evolucin de la agricultura europea a partir de 1985 ha registrado una continuacin de las
tendencias bsicas descritas, aunque con una cierta ralentizacin en el crecimiento de la produccin. As
entre 1985 y 1992 -ltimos datos facilitados por EUROSTAT-, y siempre en tasa media anual, la produccin
final agraria creci al ritmo del 0,3 por 100, a la vez que el empleo y la superficie agraria cultivada
disminuan a una tasa del 3,0 y del 0,8 por 100, respectivamente.
El notable xito de la agricultura europea en trminos de productividad ha tenido como consecuencia
la aparicin de una brecha creciente entre la expansin de la produccin y la capacidad de absorcin por
parte de la demanda de dicha produccin. Por trmino medio la tasa de crecimiento de la produccin ha
excedido a la tasa de crecimiento de la demanda en 1,4 puntos. La consecuencia ha sido la continua
elevacin del grado de autoabastecimiento en la prctica totalidad de las producciones agrcolas y ganaderas,

1
W. HENRICHSMEYER, A. OSTERMEYER-SCHLODER (1988): "Productivity growth and factor adjustment in EC
agriculture", European Review of Agricultural Economics, 15.
9
y la aparicin de excedentes estructurales en productos como el trigo, la leche y sus derivados, el vino. el
aceite de oliva y el azcar.
PRECI OS, PRODUCCI N, EMPLEO Y RENTAS
Los altos niveles de precios garantizados y la fuerte proteccin frente a la competencia exterior que
las autoridades comunitarias han venido otorgando a sus productores agrcolas han conducido a una notable
elevacin de los ratios de autoabastecimiento. Aunque las diferencias por pases son muy importantes,
reflejando las diferencias nacionales de estructuras productivas, cabe destacar como muestra de esta
evolucin que el Reino Unido, importador neto de cereales en el momento de su adhesin en 1973 al
Mercado Comn, se haba convertido diez aos ms tarde en exportador neto. La misma transformacin han
experimentado Dinamarca e Irlanda, que se unieron a la UE en el mismo momento, y Grecia que lo hizo en
1981. En cuanto a Francia. su grado de autoabastecimiento en cereales casi se ha doblado desde la adopcin
de la PAC
2
. El cuadro 2 recoge la situacin general de la UE en materia de autoabastecimiento, para los
principales productos agrarios.
Una gran parte del exceso de produccin sobre consumo interno ha sido canalizado por la UE hacia
el mercado internacional, con la ayuda de generosas subvenciones, convirtiendo de este modo al Mercado
Comn Europeo en un exportador neto de productos agrcolas de la zona templada desde mediados de la
dcada de los setenta. A pesar de ello no ha sido posible evitar la Formacin de cuantiosos stocks -los lagos
de vino, las montaas de mantequilla-, de costosa financiacin. Los incrementos en la produccin que dichos
stocks representan sobre la produccin han sido particularmente fuertes en los casos de la mantequilla, la
carne de vacuno y la leche en polvo.
El apoyo prestado por la PAC no ha impedido que prosiguiera en Europa Occidental la tendencia
secular hacia la prdida de peso relativo del sector en el seno de cada economa nacional, tanto en trminos
de participacin en el Producto Interior Bruto (PIB) como en el empleo total.
La fuerte reduccin de la poblacin activa agrcola ha permitido aumentar el tamao medio de las
explotaciones en trminos de superficie por explotacin, y que creciera a la vez la participacin relativa en la
produccin de las mayores explotaciones. De este modo e tamao medio de las explotaciones que en la UE-
10 se situaba en 11.2 hectreas en 1960 haba pasado a ser de 15 hectreas en 1989-90 para la CE-12. El
tamao me-dio ms alto se registra en el Reino Unido, con 67 hectreas, seguido de Dinamarca, Y los ms
bajos correspondan a Grecia e Italia con 4 y 5 hectreas, respectivamente. Portugal tambin se sita en el
grupo de pases con menor tamao de explotacin, mientras que Espaa est en torno a la media comunitaria,
aunque con diferencias regionales muy notables.
El redimensionamiento de las explotaciones, la mecanizacin y el amplio uso de inputs intermedios
han contribuido a elevar notablemente la productividad del trabajo en la agricultura europea, reducindose
las distancias con los niveles de productividad de otros sectores econmicos. Con todo la productividad del
trabajo agrcola, medida como el cociente entre el valor aadido a precios constantes v el empleo, sigue
estando netamente por debajo de la productividad media de la economa, siendo en los Pases Bajos, Blgica
y Dinamarca donde es menor la brecha entre la productividad agrcola y la productividad general.
CUADRO 2.
Grado de autoabastecimiento en los principales productos agrarios en la UE-12
UE-12
1985/1986 1992/1993
Cereales
-Trigo 124 133
-Centeno 111 122
-Cebada 119 123
-Maz en grano 77 94

2
J. ROSENBLATT. MAYER, K. BATHOLDY. D. DEMEKAS. S. GUPTA, L. LIPSCHITZ (1988): "The Common
Agricultural Policy of The European Community. Principles and Consecuences", International Monetary Fund
Occasional Paper 62.
10
UE-12
1985/1986 1992/1993
-Arroz elaborado 75 75
Patatas 101 100
Azucar 123 128
Hortalizas frescas 107 106
Frutas frescas (sin los agrios) 87 85
Agrios 75 70
Vino 104 115
Productos lcteos
-Leche en polvo entera 316 272
-Leche en polvo desnatada 123 153
-Queso 106 107
-Mantequilla 110 121
Huevos 102 101
Carnes
-De bovino 107 108
-De porcino 102 104
-De aves de corral 105 105
De ovino y caprino 80 81
Grasas y aceites
-Vegetales 56 65
-De sacrificio 84 86
Fuente: EUROESTAT
COSTES FI NANCI EROS Y ECONMI COS
La financiacin de la Poltica Agrcola Comn se ha constituido tradicionalmente en la principal
lnea de gasto del presupuesto comunitario, llegando a alcanzar el 70 por 100 del mismo. En trminos
nominales resulta impresionante el incremento experimentado por el gasto que se canaliza a travs del
FEOGA, desde 4.100 millones de ecus en 1973 a 22.500 en 1986, ao en que represent el 0,7 por 100 del
PIB agregado de la Comunidad Econmica Europea, y 39.946 millones de ecus cometidos en el Presupuesto
de la UE para 1995. La mayor parte del gasto del FEOGA, ms del 90 por 100. e incluso frecuentemente ms
del 95 por 100, ha respondido a la poltica de precios de garanta, y el resto ha tenido que ver con la
financiacin de determinadas iniciativas tendentes a la reforma de las estructuras agrarias. En el Presupuesto
para 1995, la Seccin de Orientacin del FEOGA recibe alrededor de 2.800 millones de ecus, y la de
Garanta 36.972 millones. Ello eleva la participacin de los crditos de compromiso relacionados con la
Poltica Agrcola Pesquera al 52 por 100 del total. Francia, seguida de la Repblica Federal de Alemania e
Italia, han sido los principales pases beneficiados, en trminos absolutos, del generoso gasto agrcola
comunitario.
A nivel sectorial, la leche y los productos lcteos siguen constituyendo la principal lnea de gasto del
FEOGA, habindose situado frecuentemente en porcentajes en torno al 30 por 100 del total. Se sita despus
el gasto en el sector de carne y huevos en cereales y arroz, y en grasas. El conjunto de productos que forma
el ncleo central de la poltica de garanta de precios comunitaria -los cereales, la leche y los productos
lcteos, el azcar y la carne de bovino- ha superado en bastantes ocasiones el 60 por 100 del gasto. Por
contra, el conjunto formado por las frutas y hortalizas, el vino y el tabaco, tpicos de la agricultura
mediterrnea ha sumado en los ltimos aos porcentajes del orden del 15 por 100.
Clasificando los gastos de acuerdo con la naturaleza econmica, las llamadas restituciones a la
exportacin han constituido el rengln ms destacado, aunque con importantes oscilaciones vinculadas a la
evolucin de los precios mundiales, ya que una tendencia al alza de los precios en el mercado internacional
tiende a provocar un menor nivel de gastos en subvenciones a la exportacin de la produccin comunitaria.
Los costes financieros de la poltica de precios no agotan en absoluto su significacin econmica.
Para obtener una evaluacin de los costes econmicos a que sta da lugar para los pases miembros de la UE
sera necesario proceder a. calcular la suma de las ganancias y prdidas en trminos de bienestar y eficiencia
econmica que dicha poltica provoca en los mercados de productos y de factores. Se han construido
distintos modelos economtricos con nimo de conocer el autntico coste econmico de la PAC y las
11
estimaciones derivadas de dichos estudios sugieren una prdida de alrededor del 1 por 100 como media, del
PIB de la Comunidad, con un rango de variacin entre el 0,32 y el 2,7 por 100 en funcin del tipo de modelo
empleado y de su cobertura a nivel de pases y de productos
3
.
Teniendo en cuenta las estimaciones cuantitativas efectuadas de las ganancias o prdidas de bienestar
experimentadas por productores, consumidores y contribuyentes y el saldo neto en trminos de bienestar para
la economa como un todo, pueden destacarse dos conclusiones. La primera es que la PAC redistribuye
volmenes de ingreso importantes desde los consumidores, y en segundo lugar desde los contribuyentes, a
los agricultores. En 1992 la OCDE estim que el coste medio anual para consumidores y contribuyentes de
la UE de esta transferencia fue de 13.700 ecus por agricultor para dicho ao.
La segunda conclusin importante es que dichas transferencias son ineficientes, como resulta de
calcular los ratios implcitos de transferencia, que se definen como el coste para la economa de incrementar
los ingresos de los agricultores en una unidad. Los diversos estudios que se han llevado a cabo en esta
direccin apuntan a ratios del orden de 1,17 a 3,23. Adems el clculo de estos ratios por pases indica que
los costes de estas transferencias de renta se distribuyen desigualmente para los diferentes Estados miembros.
Efectos sobre el bienestar de la poltica de precios agrcolas garantizados
La forma ms simple de analizar los efectos sobre el bienestar de la poltica de precios garantizados
es hacerlo en el marco de un esquema de equilibrio parcial en que dos pases comercian entre s formando
una Unin Aduanera autosuficiente con respecto al resto del mundo
4
. Existe un solo bien como objeto de
intercambio, Y se establece por parte de las autoridades de la Unin un precio comn #c que es superior al
precio vi-gente en el mercado internacional Pw (ver grfico 1)
En el pas importador la elevacin del nivel de precios agrcola desde Pw hasta Pc inducir un
incremento de la cantidad producida por los agricultores del pas, y asumiendo que la curva de oferta muestra
los costes marginales de produccin para cada unidad extra de output, el rea B+E representar los costes
extra derivados del incremento de la produccin, y el rea A+B+E el incremento en el ingreso total. La
diferencia A es la ganancia neta que obtienen los productores como consecuencia de la produccin
(excedente del productor), pero que no necesariamente retienen los productores en tanto que tales, va que
los propietarios de factores fijos de produccin (p. ej., los terratenientes) cuya demanda se ve incrementada
al hacerse ms rentable la actividad agrcola, pueden capitalizar parte de los beneficios derivados de la
elevacin de los precios.
Los consumidores experimentan una prdida de bienestar (reduccin en el excedente del
consumidor) equivalente al rea A+B+C+D, siendo A+B+C el gasto adicional en que deben incurrir al
encarecerse la cantidad consumida del bien Dc mientras que el rea del tringulo D mide la prdida neta
resultante de reducir el consumo de las unidades U bien en la cantidad Dw-Dc.

3
J. ROSENBLATT et al. (1988). op. cit.
4
Se sigue la exposicin contenida en A. E. BUCKWELL. D. R. HARVEY, K. J. THOMSON. K. A. PARTON (1982):
The cost of the Common Agricultural Policy, Croom Hein.
12
GRFICO 1
Si la poltica de precios garantizados fuera estrictamente nacional, el gobierno del pas importador
vera mejorar su saldo presupuestario en la cantidad correspondiente al rectngulo C como consecuencia del
ingreso extra resultante de gravar las importaciones (Dc-Sc) con una tasa por unidad (Pc-Pw). Sin embargo,
el nivel de precios Pc ha sido establecido en el marco de una Poltica Agrcola Comn, y hemos supuesto que
todas las importaciones proceden del resto de la Unin. La aplicacin del principio de preferencia
comunitaria significa aqu, por tanto, que el comercio entre los dos Estados miembros tiene lugar el nivel de
precios comn Pc, en lugar de producirse el nivel de precios internacional Pw con aplicacin de derechos
variables a la importacin y subsidios a la exportacin. En consecuencia el valor monetario correspondiente
al rea C ya no va a parar a los ingresos del gobierno en el pas importador, sino que equivale a los pagos que
fluyen desde el consumidor de dicho pas al productor del pas exportador.
En el caso del pas exportador el anlisis en trminos de las ganancias de los productores y prdidas
de bienestar de los consumidores es similar al caso del pas importador, aunque ahora la ganancia neta de los
productores se mide por el rea J+E+G y la prdida neta de los consumidores por el rea J+E. En este caso la
existencia de una poltica de precios agrarios puramente nacional significa un coste neto para el Tesoro
Pblico, va que el gobierno se ve forzado a subvencionar la exportacin al mercado internacional de los
excedentes de la produccin interna sobre el consumo interno (Sc-Dc), con un subsidio por unidad de (Pc-
Sw). Esta medida, necesaria para mantener el precio de, mercado interior al nivel Pc, exige en consecuencia
a los contribuyentes un desembolso por valor de E+G+H.
La formacin de una unin aduanera (autosuficiente en este ejemplo simplificado) con el pas
importador evita al gobierno tener que correr con este gasto derivado de la poltica de sostenimiento de
precios, ya que la ganancia de los productores del pas en la parte de su output que se diriges la exportacin
viene ahora directamente generada por la venta a precios Pc a los consumidores del pas importador.
Puede decirse en consecuencia que el paso a nivel supranacional de la poltica de precios de garanta
altera el balance de prdidas y ganancias de bienestar que esta poltica ocasiona en ambos pases. Aumenta el
valor de la prdida neta de bienestar en el pas importador -que ve desaparecer unos ingresos pblicos
vinculados al trfico comercial de importacin-, y cambia de negativo a positivo el saldo neto en trminos de
13
bienestar para el pas exportador ya que ahora desaparece el coste presupuestario de la eliminacin de
excedentes (el cuadro adjunto sintetiza estas prdidas y ganancias).
Prdidas y ganancias de la poltica de precios de sostenimiento y preferencia comunitaria: el caso de la
Comunidad Econmica autosuficiente forzada por dos pases
Pas importador Pas exportador
Ganancia del productor
Prdida del consumidor
A
A+B+C+D
J+E+G
J-E
Ganancia o prdida neta
con poltica de precios comn
B+C+D
(Prdida)
G
(Ganancia)
Transferencia comercial:
Gasto
Ingreso
C
E+G+H
El anlisis anterior puede hacerse ms realista eliminando el supuesto que todo el comercio se
produce dentro de la Unin, incorporando el efecto de las medidas agrimonetarias y teniendo en cuenta la.
contribucin de cada pas, a la financiacin del presupuesto comunitario, ya que para valorar lo que desde un
punto de vista nacional se gana o se pierde con la existencia de una Poltica Agrcola Comn es necesario
conocer tambin el saldo de los flujos presupuestarios de cada pas con el FEOGA v no solamente el signo y
el volumen del saldo de su balanza comercial agrcola. Naturalmente, aun en ese caso subsisten las
limitaciones propias del anlisis del equilibrio parcial a la hora de estimar las consecuencias en trminos de
bienestar de las polticas de apoyo a la agricultura.
5. La reforma de la Poltica Agrcola Comn
Desde finales de la dcada de los setenta la Poltica Agrcola Comn de la UE ha venido
desenvolvindose en medio de crecientes dificultades. El rpido incremento de la productividad en la
agricultura ha generado una brecha creciente entre la tendencia al crecimiento de la produccin agrcola
global a una tasa anual tendencial del 2 por 100 y la expansin mucho ms modesta del consumo interno a
una tasa en torno al 0,5 por 100 anual. El resultado ha sido un considerable aumento del autoabastecimiento
alimentario y la genaracin sistemtica de excedentes en los mercados de trigo, leche, mantequilla, azcar,
vino y aceites vegetales.
A pesar de la temprana identificacin de las causas reales del malestar con la PAC, no es sino a partir
de 1984 cuando realmente se aborda con decisin una lnea de reforma. Ello tiene que ver sin duda con el
agravamiento de la insuficiencia financiera de la Comunidad Econmica Europea en dicho ao. La muestra
ms notable del nuevo mpetu reformista fue el establecimiento, por decisin del Consejo de Ministros en
marzo de 1984, de cuotas de produccin de leche.
Posteriormente, el Consejo Europeo de Bruselas de los das 11, 12 y 13 de febrero de 1988 adopt
decisiones en un amplio abanico de temas que comprenda los relacionados con la disciplina presupuestaria y
la introduccin de nuevos mecanismos de control de la oferta agraria.
Para limitar la repercusin presupuestaria de la PAC, se estableci que la tasa de crecimiento del
gasto correspondiente al FEOGA-Garanta no podra ser superior al 74 por 100 de la tasa de crecimiento del
PNB de la Comunidad, partiendo de una base de referencia de 27.500 millones de ecus para 1988.
Entre las medidas tendentes a favorecer menores tasas de expansin de la produccin, o al menos a
paliar las consecuencias presupuestarias de la pltora agrcola, cabe citar la introduccin de los esquemas de
retirada de tierras de la explotacin y la generalizacin de los umbrales de garanta. El mecanismo bsico de
actuacin de estos umbrales consista en que la superacin de un cierto volumen de produccin
desencadenaba una determinada reduccin porcentual en el precio de intervencin vigente para la campaa
posterior. A diferencia del sistema de cuotas, los umbrales de garanta no fijan cantidades de referencia para
los productores individuales, sino para el conjunto del territorio de la Comunidad, lo que permite un mareen
de maniobra mucho ms amplio para que operen las fuerzas de la competencia en el mercado.
Las medidas adoptadas por las autoridades comunitarias a lo largo de los aos ochenta para hacer
frente ti los problemas de la PAC no dieron finalmente los resultados esperados. y no ha sido posible evitar
14
el contraste entre un coste presupuestario creciente y unos resultados bastante modestos en trminos de
rentas agrarias. De este modo, ha ido creciendo la insatisfaccin con los resultados de la PAC, lo que ha
conducido a que se planteara polticamente la necesidad de una reforma de mayor envergadura. El resultado
ha sido, tras un intenso debate en torno a las propuestas contenidas en los sucesivos informes del comisario
Mac Sharry, la aprobacin en 1992 de la actual reforma de la PAC.
LA NUEVA PAC DE LOS AOS NOVENTA
La reforma de la PAC emprendida en los aos noventa parte de dos importantes ideas-fuerza: la
necesidad de desligar los ingresos de los agricultores de su capacidad de producir excedentes, y la
conveniencia de pasar a una orientacin ms extensiva de la produccin agrcola que evite las negativas
consecuencias medioambientales de las prcticas agrcolas y ganaderas basadas en un uso muy elevado de
inputs intermedios de carcter industrial.
Se abre paso en consecuencia, tras la constatacin del fracaso de las medidas parciales adoptadas en
la segunda mitad de los ochenta, un planteamiento reformista que pretende evitar el efecto que los altos
precios de garanta combinados con la disponibilidad de las modernas tecnologas mecnicas y
biofarmacuticas, tienen sobre la elevacin de los rendimientos por unidad de superficie o por cabeza de
ganado, y en ltima instancia sobre la oferta global de alimentos.
Las propuestas de la Comisin Europea que finalmente se aprueban en el Consejo de Ministros de
Agricultura de mayo de 1992 optan por atacar el problema en su raz, es decir, en las propias Organizaciones
Comunes de Mercado (OCM), y se basan en una sustancial reduccin de los precios de garanta, para
acercarlos a los precios mundiales, y en la introduccin en las OCM correspondientes de ayudas directas por
hectrea o por cabeza de ganado, al objeto de compensar la merma en los ingresos de los agricultores
derivada de la reduccin de precios. En una perspectiva general puede decirse que a partir de ahora el coste
de la PAC recaer en menor medida sobre los consumidores, que se beneficiarn de un nivel de proteccin
comercial menor, y en mayor medida sobre los contribuyentes, ya que la reforma no comporta una previsin
de reduccin de los costes presupuestarios del apoyo al sector agrcola, sino ms bien lo contrario.
La reforma se inici en los sectores de cultivos herbceos -cereales, oleaginosas y proteaginosas-,
tabaco, vacuno, ovino y leche y productos lcteos.
El elemento ms novedoso de la reforma son los pagos compensatorios para cultivos herbceos. Se
fijan en una cantidad por hectrea que difiere segn las regiones, y para percibirlos se exige la retirada del
cultivo (set-aside) de una parte rotativa de las tiernas destinadas a cultivos herbceos correspondientes al 15
por 100 de cada explotacin. Los pequeos productores, aquellos que con la superficie de que disponen
pueden producir hasta 92 toneladas de cereales, quedan exentos de practicar la retirada de tierras de cultivo.
En el caso de los cereales los pagos compensatorios son iguales para todos ellos v se calculan
multiplicando la denominada cantidad bsica por el rendimiento regional correspondiente. Dicha cantidad
bsica es igual a la diferencia entre la media del precio de compra de los cereales anterior a la aplicacin de
la reforma, que es de 155 ecus por tonelada y los precios de intervencin sucesivamente menores que se van
a aplicar en las tres campaas que se inician en 1993, hasta alcanzar los 100 ecus por tonelada en la campaa
1995-96. Desaparece la cantidad mxima garantizada para los cereales, que se cifraba en 160 millones de
toneladas, pero en cambio se fija la llamada superficie base mxima para todos los cultivos herbceos, que
toma como punto de referencia las superficies cultivadas de cereales, oleaginosas y proteaginosas en 1989,
1990 y 1991. aumentadas en su caso con las superficies dejadas en barbecho, si ste responde a un programa
financiado con fondos pblicos. Si se supera dicha superficie ya no se perciben ntegramente las ayudas.
En el sector del vacuno se reduce el precio de intervencin en un 15 por 100. en tres fases del 5 por
100 a aplicar a partir de la campaa 1993-94 y se establece un factor de densidad de los animales mantenidos
en la explotacin de forma que slo podrn cobrar primas aquellas explotaciones con densidad mxima de
dos unidades de ganado mayor por cada hectrea forrajera de explotacin, aunque se excepta de la
necesidad de respetar el factor de densidad a las explotaciones pequeas, de menos de 15 unidades de ganado
mayor, en lo referente a la concesin de ciertas primas. Se establece una prima para bovinos machos,
pagadera dos veces como mximo a lo largo de la vida del animal. El nmero de animales por productor que
pueden optar a ella se reducir proporcionalmente si se supera el nivel de la cabaa de referencia regional,
establecida en funcin del nmero de primas abonadas en el ao de referencia, que puede ser 1990, 1991
1992. Se aplican tambin otras ayudas por vacas nodrizas, por extensificacin y para la transformacin de
terneros.
15
El sistema de cuotas lcteas se prorroga hasta la campaa 2000-2001 y se acuerda una reduccin del
1 por 100 de las cuotas globales en cada una de las campaas 1993-1994 y 1994-1993. Se reducen los
precios de la mantequilla y se elimina la tasa de corresponsabilidad.
En el sector del ovino, el nmero mximo de primas que se pueden conceder en cada Estado
miembro no puede superar el de un ao de referencia, que puede elegirse por parte de dicho Estado entre
1989. 1990 y 1991. Las primas estn vinculadas al producto- que estuviera en actividad durante el perodo
de referencia y que siga produciendo, y son transmisibles al vender o enajenar de otro modo la explotacin.
El lmite en cuanto al tamao del rebao de cada ganadero, cara a la concesin de la prima, se establece en
1.000 ovejas en las explotaciones situadas en zonas desfavorecidas y 300 en las dems.
La reforma incluye tambin una serie de medidas de acompaamiento con tres tipos de programa:
ayudas para la proteccin del medio ambiente, ayudas para la forestacin de tierras agrcolas Y ayudas a la
jubilacin anticipada de agricultores. Las ayudas para la proteccin del medio ambiente tendrn por objeto
principalmente incentivar la reduccin del uso de fertilizantes y productos fitosanitarios, extensificar las
producciones agrcolas, reducir la cabaa bovina u ovina y mantener en buen estado las tierras de labor o
forestales retiradas de la produccin.
Las ayudas debern aplicarse a partir del establecimiento de un marco general de carcter nacional,
aunque la Comunidad las cofinanciara -hasta el 75 por 100 si se trata de regiones del objetivo 1- a travs del
FEOGA-Garanta.
La forestacin de tierras agrcolas se va a ver reforzada porque la Comunidad se compromete a pagar
primas a aquellas personas fsicas o jurdicas que se hagan cargo de esta tarea. Estas primas van dirigidas a
subvencionar las inversiones destinadas a mejorar las superficies forestales (cortafuegos, caminos forestales,
etc.), as como a cubrir los gastos de mantenimiento durante los primeros cinco aos y a compensar las
prdidas de ingresos en que se pudiera incurrir por e cambio de cultivos. El importe mximo subvencionable
por hectrea vara en funcin del tipo de especie a que se dedique la plantacin, y de la modalidad concreta
de mejora de las superficies afectadas.
El establecimiento de ayudas a la jubilacin anticipada de agricultores es optativa para los Estados
miembros y puede consistir tanto en la concesin de primas por cese de actividad o por hectrea de tierras
cedidas, como en una indemnizacin anual no vinculada a las superficies cedidas y en un complemento de
jubilacin cuando el importe nacional establecido pasa primar el cese de actividad se considere demasiado
bajo.
Pueden tambin aplicarse ayudas a la jubilacin anticipada de familiares y asalariados que trabajen
en la explotacin, as como a personas u organismos que se muestren dispuestos a hacer uso de las tierras
para destinarlas a usos no agrarios, a la silvicultura o a la creacin de reservas ecolgicas, siempre que se
comprometan a utilizar las tiernas en condiciones que resulten compatibles con el mantenimiento de la
calidad del medio ambiente.
LA REFORMA DE LA PAC EN LOS SECTORES DE FRUTAS, HORTALI ZAS Y VI NO
Hasta el presente, el mecanismo ms importante de intervencin en los mercados de frutas y
hortalizas han sido las operaciones de retirada subvencionada de parte de la produccin comercializada. A lo
largo de las ltimas campaas casi el 90 por 100 de las retiradas se han producido en el sector de las frutas,
especialmente melocotones, nectarinas, naranjas y manzanas, mientras que el sistema se ha utilizado mucho
menos en el caso de las hortalizas, afectando fundamentalmente a los tomates frescos y las coliflores.
En lo que respecta a la proteccin exterior se basa en la aplicacin de precios de referencia en
determinados perodos del ao y su impacto en trminos del flujo de importaciones que acceden al mercado
interno comunitario ha sido bastante limitado. La fuerte diversidad geogrfica de origen de la fruta de
importacin y la posibilidad de almacenamiento por perodos prolongados de tiempo garantizan cada vez
ms la disponibilidad del producto a lo largo de todo el ao y estimulan un grado de saturacin de los
mercados mayor que en el caso de las hortalizas frescas, cuya procedencia est mucho ms circunscrita
geogrficamente (Mediterrneo y Europa del Este). En cuanto al apoyo a las exportaciones comunitarias, se
produce -dejando aparte la aplicacin de normas de calidad- por medio de la restitucin a la exportacin, que
nicamente son relevantes para los tomates, naranjas, manzanas y algunos tipos de avellanas.
En definitiva un rgimen de apoyo relativamente ligero que no suele absorber ms all de un 4 por
100 de los recursos del FEOGA-Garanta, y que posiblemente por eso no entr en la primera fase de la
reforma.
16
El efecto combinado de las modernas tcnicas de conservacin y de la reduccin en los costes de
transporte ha venido impulsando desde los aos ochenta la creacin de un autntico mercado mundial para
las frutas y hortalizas, especialmente para las primeras, a la vez que la oferta creca ms rpidamente que la
demanda. En la Unin Europea, principal rea mundial de importacin, la creciente competencia externa se
est haciendo sentir con fuerza en un mercado cada vez ms saturado que fuerza a los agricultores
comunitarios a competir en base a la mejora de la calidad e intentando desarrollar producciones fuera de
temporada.
Las propuestas de la Comisin para la reforma de la OCM de frutas y hortalizas han ido en la
direccin de desincentivar el recurso a la retirada de productos como va de dar salida a la produccin,
mediante el expediente de reducir los precios a los que es posible recibir la indemnizacin comunitaria de
retirada, y pretenden tambin potenciar el papel de las asociaciones de productores, tanto en lo referente a la
comercializacin como en lo que atae a las mejoras estructurales en la produccin. La novedad ms
importante reside en la creacin de unos fondos de operaciones que se nutrirn de las cotizaciones aportadas
por los propios productores Y de aportaciones pblicas tanto de los Estados miembros como de la
comunidad Europea. Estos fondos servirn para contribuir a financiar las operaciones de retirada del
mercado y la transformacin industrial de los agrios -complementando las indemnizaciones comunitarias y
extendindolas a productos que no tienen en la actualidad precio de retirada- a la vez que generarn recursos
para la ejecucin de programas operativos aprobados por las correspondientes autoridades nacionales.
Estos programas operativos tendrn como finalidad la mejora en la calidad de los productos, el
impulso a la utilizacin de tcnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente y la promocin del
consumo, y se pretende que absorban una proporcin cada mayor de los correspondientes fondos de
operaciones.
El Consejo de Ministros de Agricultura de la Comunidad aprob a finales de julio de 1996 la reforma
de la OCM de frutas y hortalizas sobre la base de las lneas que se acaban de sealar, con escasas
modificaciones. La reforma adoptada confirma la ruptura del principio de solidaridad financiera, al
establecer la cofinanciacin con las autoridades nacionales y los propios agricultores de las medidas de
regulacin previstas -en claro contraste con la modalidad de aplicacin de la reforma de la PAC a los
cultivos herbceos-, as como la carencia de un mecanismo de compensacin de rentas frente a la reduccin
de los precios de retirada y ayudas a la transformacin. Por otra parte debe destacarse que la utilizacin de
los fondos de operaciones para subvencionar los precios de retirada queda sujeta a lmites estrictos en
trminos del porcentaje de la facturacin de cada sector que puede destinarse a este fin.
A medio plazo preocupa tambin a: los productores que la disminucin de la proteccin vinculada a
los Acuerdos del GATT no se quede ah, y siga amplindose por la va de la conclusin de acuerdos
bilaterales preferenciales con diversos pases mediterrneos. Con ello se advierte una vez ms la progresiva
erosin del principio de preferencia comunitaria en el mbito de las producciones hortofrutcolas, mientras
que la agricultura continental sigue conservando un grado apreciable de proteccin dado el mantenimiento de
un diferencial importante entre los nuevos precios umbral y de intervencin.
En cuanto al sector vitivincola de la Unin Europea puede afirmarse que en la actualidad padece una
situacin de grave desequilibrio estructural. Mientras el consumo desciende a un ritmo equivalente a dos
millones de hectolitros anuales, es decir, el 1,6 por 100 anual, las superficies disminuyen con mayor lentitud
y los rendimientos aumentan a razn de 0,5 hectolitros por hectrea al ao.
Los mecanismos previstos en la Organizacin Comn de Mercado para el control de los
rendimientos destilacin obligatoria, normas sobre rendimientos mximos de los vinos con denominacin
de origen, graduacin de las primas por arranque de viedos en funcin de los rendimientos- se han revelado
claramente ineficaces a la hora de frenar su elevacin. A ello cabe aadir el negativo papel que ha jugado la
posibilidad de enriquecimiento del vino en base a la adicin de sacarosa o mosto de uva concentrado, que es
una prctica bastante comn en las regiones septentrionales.
Una proyeccin cuantitativa de las tendencias en cuanto a la produccin y el consumo basadas en la
continuidad de la actual regulacin de' sector arroja para el ao 2000 una produccin de 178 millones de
hectolitros, con un excedente de 39 millones al menos, de los cuales solamente 15 millones de hectolitros
tendran, una vez destilados, una salida lucrativa en el mercado del alcohol, principalmente para licores.
La Comisin Europea es consciente de que la actual normativa del sector no es adecuada y desea
reformarla para alcanzar a finales de siglo una situacin de equilibrio global en el mercado del vino, que
permita a la vez respetar los nuevos compromisos internacionales. Ello obliga a actuar sobre la evolucin de
la produccin y de los rendimientos. Y para lograrlo la Comisin propone como instrumento principal la
elaboracin de programas regionales plurianuales de adaptacin de la viticultura.
17
En estos programas se continuar fomentando el arranque de viedos, pero considerando tambin la
reutilizacin de las tierras liberadas para forestacin, en el contexto de una ordenacin del territorio dirigida
a mejorar la proteccin del medio ambiente y a estimular el desarrollo rural, lo que obligar a elevar
notablemente el importe de las primas respecto la situacin actual. Junto a ello se estableceran otras
ayudas directas a la hectrea para favorecer tcnicas de cultivo que redujeran lo, rendimientos y fueran ms
respetuosas con el medio ambiente, as como medidas especficas de apoyo a la comercializacin.
El ajuste estructural de la capacidad productiva se combinara con el mantenimiento de la destilacin
obligatoria, como va para la eliminacin anual de excedentes. Sera responsabilidad de los gobiernos
nacionales, que deberan proceder a destilar a bajo precio toda la produccin que sobrepasara la denominada
produccin nacional de referencia. Esta se calculara teniendo en cuenta la produccin nacional de las
campaas 1987-1988 a 1992-1993. y de tal modo que la suma de las producciones nacionales de referencia
se correspondiera con las utilizaciones comunitarias previsibles, incluyendo las exportaciones y deducidas
las importaciones. Los vinos de calidad (vinos vcprd) se incluiran en las producciones de referencia para
evitar que la reclasificacin de las producciones de vino eliminara la eficacia del control de la produccin,
pero las autoridades nacionales podran seguir eximiendo a dichos vinos de la obligacin de destilacin
siempre y cuando la obligacin nacional total se respetara. El precio de compra de los vinos entregados a
destilacin obligatoria se ira reduciendo paulatinamente, al objeto de que la destilacin constituyera
efectivamente una medida disuasoria.
Finalmente, se mantendra una nica destilacin voluntaria que sustituira a la actual destilacin
preventiva y a la de mantenimiento.
6. La agricultura europea en la Ronda Uruguay del GATT
A lo largo de las sucesivas negociaciones comerciales multilaterales que han tenido lugar desde la
creacin del GATT el criterio dominante fue el de considerar a la agricultura como un sector especial que
deba quedar al margen de la creciente liberalizacin del comercio internacional. Las polticas agrarias no
podan ser objeto de negociacin como tales, ya que su consideracin como asunto de inters interno gozaba
de prioridad y era determinante a la hora de establecer excepciones y derogaciones a la normativa general del
GATT en relacin a una serie de instrumentos de proteccin comercial de uso especficamente agrcola.
Se perdieron ocasiones importantes para alcanzar acuerdos parciales que contemplados
retrospectivamente hubieran revestido una gran importancia. As, por ejemplo, en la Ronda Kennedy (1964-
1967) se produjo una oferta por parte de la Comunidad Europea consistente en introducir un techo mximo
para el ratio de autosuficiencia que poda alcanzar la Comunidad en determinados productos agrcolas. La
propuesta fue rechazada en aquel momento por los Estados Unidos al considerarla insuficiente, aunque al
cabo de pocos aos los ratios de autosuficiencia propuestos haban sido ya superados en la realidad por la
expansin de la oferta interna comunitaria, lo que constituye una demostracin palpable de las ventajas que
hubiera tenido desde el punto de vista norteamericano su aceptacin.
Por contra, se han obtenido en otros casos compromisos en el GATT que con el tiempo han,
mostrado una importancia mucho mayor que la que se les otorg en su da. As, la aceptacin de derechos
arancelarios nulos para las semillas oleaginosas en la Ronda Dillon (1960-1962) y para los productos
sustitutivos de los cereales en la alimentacin del ganado en la Ronda Kennedy ha influido notablemente en
la evolucin de la poltica Agrcola Comn, otorgando a la vez una importante arma negociadora a los pases
exportadores de estos productos cuando la Comunidad Europea, preocupada por el fuerte crecimiento de sus
importaciones, se ha planteado la revisin de los acuerdos que garantizaban su libre acceso al mercado
europeo.
A principios de los aos ochenta toda una serie de factores confluan en la escena internacional para
convertir los temas agrcolas en un aspecto vital a tratar en cualquier negociacin comercial. El descrdito
del GATT por su fracaso histrico a la hora de liberalizar el comercio agrcola, la creciente tensin derivada
de la concesin de subsidios a la exportacin y el establecimiento de trabas a la importacin por parte de las
principales potencias comerciales, as como el elevado coste presupuestario de las polticas agrcolas
vigentes, se encontraban entre los motivos ms importantes. -
Por lo que atae especficamente a la Comunidad Europea, es necesario tener presente que a medida
que su posicin comercial pasaba de ser importadora a exportadora neta en un sector agrcola tras otro, los
conflictos con terceros pases relacionados con la PAC se multiplicaban, al no tratarse tan slo de la
paulatina reduccin de la cuota de mercado de estos pases en la UE, sino de la competencia directa que las
exportaciones subsidiadas de la Comunidad representaban en el mercado internacional. A la vez, el coste de
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la subvencin a las exportaciones pesaba cada vez ms sobre el presupuesto comunitario. Conseguir la
legitimacin internacional de la PAC -aunque se tratase de una PAC reforma-a- y limitar la insensata guerra
de subsidios a la exportacin poda justificar en consecuencia, ante la opinin interna la aceptacin de ciertas
concesiones.
En septiembre de 1986 comienza oficialmente en Punta del Este (Uruguay) la ltima Ronda del
GATT y desde un principio se hace mencin de la necesidad de liberalizar el comercio agrcola y hacer ms
eficaces las normas del GATT en esta materia, buscando la consecucin de tres grandes objetivos:
- Mejorar el acceso a los mercados nacionales, reduciendo las barreras a la importacin.
- Incrementar la competencia a travs del aumento en la disciplina concerniente al uso de subsidios y
otros instrumentos que afectan al comercio agrcola.
- Minimizar los efectos adversos de las regulaciones sanitarias Y fitosanitarios sobre el comercio,
llegando a los acuerdos oportunos de alcance internacional.
Nada ms iniciarse las conversaciones, en febrero de 1987, se hizo ya evidente la diversidad de
posturas con que acudan las diversas partes. Los Estados Unidos llevaron la postura ms radical en favor del
comercio libre, consistente en una eliminacin en el curso de diez aos de todas las trabas al comercio,
incluyendo las derivadas de las distintas regulaciones sanitarias nacionales. El proceso se iniciara por medio
de acuerdos tendentes a establecer el mecanismo de medicin del grado de apoyo a la agricultura existente, y
a comprometer a las autoridades nacionales en su reduccin. En una segunda fase se identificaran las
polticas nacionales especficamente orientadas a la eliminacin del proteccionismo comercial agrcola y se
hara un seguimiento de su ejecucin real. Los pagos monetarios dirigidos directamente a elevar el ingreso de
los agricultores, o que no estuvieran relacionados con el nivel de la produccin agrcola, quedaran al margen
de las negociaciones.
Las propuestas de la UE tenan un carcter fundamentalmente defensivo e iban en su lnea ya
tradicional de gestin del mercado a corto plazo para productos excedentarios, con la idea de introducir una
mayor estabilidad en el mercado internacional de los productos lcteos, el azcar y los cereales. Ms a largo
plazo, la delegacin comunitaria se mostraba de acuerdo con la reduccin, no con la eliminacin, de las
barreras a la importacin aunque utilizando una medida del grado de proteccin ms restrictiva y con
importantes salvedades. Estas se referan fundamentalmente al carcter no negociable de los instrumentos de
poltica comercial de la UE -los derechos variables a la importacin y las restituciones a la exportacin- y a
la posibilidad de incrementar la proteccin para algunos productos, como las semillas oleaginosas, si la
proteccin se redujera lo suficiente para otras mercancas.
El Japn, gran pas importador, estaba particularmente interesado en que se reconociera la
importancia de los denominados objetivos no econmicos de las polticas agrcolas, tales como la
seguridad alimentaria, el mantenimiento del empleo en las zonas rurales y la proteccin al medio ambiente.
Estando de acuerdo con el principio general de reduccin de las barreras protectoras, y en particular tambin
de las de carcter no arancelario, aspiraba a que se permitiera cierto grado de discrecionalidad a los pases
importadores.
Entre las divergentes posturas de los Estados Unidos y la UE se alineaba un grupo de pases de
distinto nivel de desarrollo pero con un comn inters en la libre expansin de sus exportaciones agrcolas, el
Grupo Cairns, cuyos miembros ms destacados eran Australia, Canad y Nueva Zelanda. Compartiendo
en lo fundamental los puntos de vista liberales de los Estados Unidos, se inclinaban por una mayor
flexibilidad en cuanto a la duracin del perodo establecido para desmantelar la proteccin comercial, y
exigan a la vez medidas inmediatas dirigidas a congelar los niveles existentes de proteccin en frontera y de
subsidios a la exportacin, como paso previo para iniciar despus su disminucin.
EL ACUERDO DE BLAI R HOUSE
La necesidad de alcanzar una concLusin razonable para la Ronda Uruguay del GATT se ha hecho
presente en el diseo de la reforma de la PAC y a la vez la resistencia de los intereses agrcolas afectados ha
estado a punto de bloquear definitivamente la conclusin de la Ronda.
A finales de 1992 los Estados Unidos y la Unin Europea llegaron a un entendimiento conocido
como Acuerdo de Blair House. Un punto importante fue el compromiso por parte de las autoridades
comunitarias de transformar los derechos variables a la importacin en aranceles fijos, para a continuacin
proceder a reducirlos en un 36 por 100 de media a lo largo de un perodo de seis aos. Para los productos
19
sujetos a arancelizacin la UE y los Estados Unidos decidieron mejorar el acceso a su mercado interno,
concediendo cuotas de importacin que comenzando con una garantas de acceso mnimo equivalente al 3
por 100 del consumo interno en 1993 alcance el 5 por 100 al final de un perodo de seis aos.
El Acuerdo supone tambin la reduccin del apoyo global a los ingresos de los agricultores -medido
por medio del concepto de Medida Global de la Ayuda- en un 20 por 100 respecto a los niveles imperantes
en el perodo 1986-1988. La Comunidad ha conseguido sin embargo que los pagos compensatorios
otorgados a sus agricultores y ganaderos en el contexto de la PAC reformada queden excluidos de dicho
importe.
Las subvenciones a la exportacin debern reducirse en un 36 por 100 en valor global y las
exportaciones subsidiadas en un 21 por 100 en volumen producto por producto. Posiblemente el primer
aspecto no resulte despus de todo tan importante, teniendo en cuenta que la nueva FAC va a operar con
niveles de precios ms reducidos, pero el segundo a significar que la UE se vea obligada a aplicar nuevas
restricciones de oferta a sus agricultores al objeto de situarse dentro de los lmites cuantitativos del Acuerdo.
Con todo es cierto que en el ltimo momento los negociadores europeos arrancaron a los Estados Unidos
ciertas concesiones que amplan el volumen de exportaciones de determinados productos (trigo y harina,
quesos, carne de vacuno, vino, etc.) que pueden beneficiarse de subvenciones, con respecto a los niveles
implcitos en el Acuerdo inicial de Blair House. En el mismo sentido el volumen de exportacin de partida
pasa a ser el correspondiente al perodo 1991-1992 si las cantidades exportadas en dichos aos superan las
correspondientes al perodo de referencia 1986-1990 previsto en Blair House. Se entiende sin embargo que el
nivel que debern alcanzar las exportaciones subvencionadas al final del perodo de transicin, en 1999,
deber ser inferior en un 21 por 100 a la media de los aos 1986-1990.
A la hora de valorar el Acuerdo de Blair House hay que decir en principio que no est claro que la
arancelizacin vaya a redundar necesariamente en mayores facilidades para el acceso al mercado europeo por
parte de productores extranjeros. En primer lugar porque el clculo se hace partiendo del muy elevado nivel
de proteccin que imperaba en los aos 1986-1989, y porque la rebaja del 36 por 100 puede distribuirse en
forma desigual entre una amplia gama de productos. En segundo lugar porque el componente variable de la
proteccin reaparece discretamente por medio de una clusula de salvaguardia que permite a la UE
incrementar sus aranceles cuando el precio en el mercado mundial se site ms de un 10 por 100 por debajo
de lo que se considera su nivel de base. Los agricultores comunitarios quedan igualmente protegidos de las
fluctuaciones del tipo de cambio de forma que una depreciacin del dlar no har ms competitivos los
productos agrcolas norteamericanos en el mercado interior de la UE.
Las restricciones sobre la exportacin van a tener bastante ms importancia prctica, ya que podran
llegar a forzar medidas de limitacin de la produccin y ponen topes tambin a los precios que pueden
practicarse en el mercado interno.
7. Recapitulacin y reflexiones finales
La firma del Tratado de Roma impuso la necesidad de eliminar las fuertes diferencias de precios en
los productos alimentarios que existan entre los pases miembros, ya que lo contrario hubiera resultado
difcilmente compatible con la creacin de una unin aduanera. Descartada una solucin liberal para la
integracin del sector agrcola por la preexistencia de polticas agrarias- nacionales previas y la voluntad
poltica de darles continuidad, las primeras Organizaciones Comunes de Mercado partieron de la experiencia
de los pases que contaban con mayor tradicin en este campo. Los intereses franceses creyeron ver tambin
en una serie de aspectos de la PAC -apoyo econmico del FEOGA, nuevas oportunidades para las
exportaciones agrcolas francesas- una suerte de contrapartida a lo que pensaban que iba a ser una situacin
de claro predominio industrial por parte de Alemania en la nueva Europa unida.
La Poltica Agrcola Comn cre un importante sistema de proteccin en frontera, un rgimen de
precios de apoyo elevados y unos mecanismos eficaces de compras de intervencin para los principales
productos de la agricultura continental cereales, lcteos, carne de vacuno, azcar- y unos procedimientos
mucho ms livianos, fundamentados en los precios mnimos de importacin, para las frutas, hortalizas y
vino. Al tiempo, en la Comunidad original de seis miembros, los productos en que el abastecimiento interno
resultaba claramente deficitario contaron con un rgimen de importaciones muy liberal y ocasionalmente con
ayudas directas a los agricultores comunitarios. Es el caso de las semillas oleaginosos, tabaco, algodn y
carne de ovino.
Los primeros veinte aos de vigencia de la Poltica Agrcola Comn contemplaron un autntico
despliegue de las potencialidades del sector primario europeo. La combinacin de altos precios de garanta y
20
continuas innovaciones tcnicas motiv notables incrementos de la produccin que saturaron el mercado
interno en primer lugar, y forzaron posteriormente el recurso habitual a la exportacin fuertemente
subvencionada.
Con el paso del tiempo se fueron acumulando motivos de insatisfaccin con la PAC. Se sealaba que
los grandes productores obtenan cuantiosos beneficios al recibir un alto precio por unidad producida,
mientras que los pequeos no mejoraban sensiblemente su situacin. Se indicaba tambin que los altos
precios acababan reflejndose en alzas de los costes de produccin que beneficiaban a la industria
proveedora de inputs agrcolas y alzas de precios de la tierra que no mejoraban la situacin del agricultor en
tanto que empresario ni la del asalariado agrcola ms que en pequea medida. Por otra parte, no dejaba de
advertirse que el impacto de los altos costes de la alimentacin; se distribuye regresivamente habida cuenta
del mayor peso porcentual del consumo alimentario en los presupuestos de las familias con menor nivel de
renta.
Desde los aos setenta la preocupacin por el elevado coste presupuestario de la PAC gana terreno, y
a ello se suma una preocupacin creciente por los efectos medioambientales del tipo de agricultura y
ganadera intensiva que predomina en la Europa comunitaria. Ms recientemente las dificultades para cerrar
con acuerdo las negociaciones del GATT sitan en primer plano la necesidad de acomodar la PAC a unas
reglas de juego menos proteccionistas.
En la Europa de los noventa las preocupaciones sociales se centran ms en un problema general -el
desempleo- que sectorial -el nivel de vida relativo de los agricultores- y la reforma de la PAC adquiere un
carcter polticamente inevitable. Se constata la insuficiencia de los resultados conseguidos en los intentos de
reforma de la dcada anterior, y en especial la dificultad de controlar la expansin de la oferta sin modificar
radicalmente los niveles de precios. Finalmente el informe del comisario Mac Sharry consigue el grado
suficiente de acuerdo en torno a una filosofa que busca prcticas de cultivo ms extensivas y sustituye el
apoyo a los precios por las ayudas directas a la renta.
La reduccin de precios para los cereales y la carne constituye una de las medidas ms importantes.
entre las incluidas en la reforma de la PAC de 1992 y representa un avance en la direccin correcta por parte
de las autoridades comunitarias, en orden a hacer frente a la brecha creciente entre capacidad productiva y
demanda solvente en el sistema agroalimentario europeo. De hecho, las autoridades comunitarias han
valorado como un xito la experiencia acumulada de los primeros arios posteriores a la reforma, dado que la
superficie destinada al cultivo de cereales ha experimentado una reduccin superior a la esperada,
disminuyendo la produccin en 1993 y 1994 -aunque reconocen tambin la influencia en estos aos de las
circunstancias climatolgicas-, y aumentando el consumo interno, con la consiguiente reduccin en las
existencias de intervencin. Tambin a la altura de 1994 las existencias de carne de vacuno, leche desnatada
en polvo y mantequilla se encontraban a niveles histricamente muy reducidas.
A pesar de ello, los efectos positivos de la reforma de la PAC sobre las decisiones de los agricultores
se ven afectados por la forma concreta en que se abordan las compensaciones a las prdidas de renta, y por el
mantenimiento del sistema de cuotas para la leche y el azcar.
Contrariamente a lo que repetidamente han manifestado las autoridades comunitarias, el sistema de
compensacin adoptado no est realmente desligado de la produccin, ya que los agricultores tan slo
reciben compensacin si siguen cultivando. Ello implica que los recursos productivos controlados por los
agricultores no pueden reasignarse de acuerdo con la presin del mercado representada por el nuevo e
inferior nivel de precios
5
. A la vez, las restricciones en cuanto a la superficie elegible a nivel regional para
beneficiarse de las ayudas contribuyen a frenar el desplazamiento de la produccin agraria hacia la
localizacin ms favorable, congelando el actual esquema geogrfico de distribucin de los cultivos.
Tambin el mantenimiento de las cuotas para la produccin de leche y de azcar conserva un grado
de rigidez en las estructuras productivas que parece poco coherente con la existencia de un Mercado nico.
As, mientras la participacin de cada uno de los Estados miembros en la superficie total de la UE dedicada
al cultivo de semillas oleaginosas se ha modificado fuertemente entre 1975 y 1990, ajustndose a las
cambiantes ventajas competitivas de cada zona, no ha ocurrido lo mismo con la superficie dedicada a la
remolacha azucarera, debido a la presencia del sistema de cuotas para el azcar.
6
Finalmente, la reforma va a generar una considerable burocracia adicional. Ahora no se trata
solamente de la regulacin de los mercados, sino de la necesidad de inspeccionar las superficies cultivadas
por cada uno de los agricultores de la UE, que por su parte debern soportar la carga de rellenar un nmero

5
J. MARSH (1993): Una visin desde el Reino Unido de la reforma de la PAC, Informacin Comercial Espaola,
nms. 720-721.
6
U. KOESTER. S. CRA.MON-TAUBADEL (1993): La reforma de la PAC de 1992: una valoracin, Informacin
Comercial Espaola, nms. 720-721.
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considerable de formularios. No digamos ya nada de la comprobacin de la eficacia en las medidas de
acompaamiento, como los pagos directos que podrn recibir los agricultores si demuestran que han
reducido su intensidad de cultivo, es decir el uso de productos qumicos y fertilizantes. El riesgo de fraude
implcito en las nuevas medidas adoptadas se eleva en relacin a la PAC preexistente, y combatirlo exigir
de un esfuerzo administrativo que no todos los gobiernos nacionales estarn en condiciones de afrontar.
El futuro de la Poltica Agrcola Comn no puede contemplarse al margen de los acontecimientos
que se vienen desarrollando en el espacio econmico europeo en los ltimos aos, tanto en el plano del
comportamiento que muestran las economas nacionales, como en el terreno de los nuevos objetivos y de los
cambios institucionales derivados del Tratado de la Unin Europea.
La correccin de los desequilibrios presupuestarios en los Estados miembros en una perspectiva de
medio plazo, aparece como un elemento necesario en el avance hacia la unin monetaria, al tiempo que la
preocupacin por el mantenimiento de la cohesin econmica y social en un rea caracterizada por
importantes diferencias de renta y empleo a nivel nacional y regional tiende a reforzar el papel de la Poltica
Regional Europea. Todo ello apunta a que los objetivos especficos de la Poltica Agraria Comn pierdan
fuerza en aras de la creciente voluntad de los gobiernos y de la Comisin Europea de desarrollar polticas
comunes o coordinadas en otros campos tales como las redes de transporte terrestre, las telecomunicaciones,
el medio ambiente, los programas de desarrollo tecnolgico, etc. De hecho las directrices financieras
aprobadas en la cumbre comunitaria de Edimburgo (11-12 de diciembre de 1992) han comenzado ya a alterar
en beneficio de las denominadas Acciones Estructurales, las prioridades presupuestarias de la UE,
reduciendo en trminos relativos el peso del FEOGA-Garanta.
Servir de forma eficaz los objetivos presentes de la Unin Europea -mayor capacidad competitiva,
mayor cohesin interna, presencia internacional ms destacada y coherente-, tendr sin duda su traduccin en
trminos de un cambio gradual en el enfoque de la Poltica Agrcola Comn. Ser necesario recurrir en
menor medida al intervencionismo y la regulacin y confiar ms en la profesionalidad y en la capacidad de
los agricultores para desarrollar producciones competitivas, prestando una atencin creciente a las
posibilidades de mejorar la calidad y diferenciar los productos.
Rasgos del nuevo enfoque sern, con toda probabilidad, una menor complacencia a la hora de
financiar producciones que no tengan una clara salida en el mercado, y la voluntad de promover el ajuste de
las estructuras agrarias y de contemplar los problemas agrcolas como parte de un enfoque ms general
tendente a estimular el desarrollo regional. La agricultura europea continuar siendo un sector econmico
protegido, pero en el marco de una economa agroalimentaria global ms internacionalizada.
Conceptos clave
El Problema de los Ingresos Agrcolas en los Pases Desarrollados.
Poltica Agrcola Comn.
Poltica de Precios.
Poltica de Estructuras Agrcolas.
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA).
Productividad Agrcola. Efectos de la Poltica de Precios Agrcolas.
Reforma de la Poltica Agrcola Comn.
Ronda Uruguay del G.M.
Arancelizacin de la proteccin comercial.
Cuestionario de prcticas
1. Explique por qu los gobiernos de los pases desarrollados tienden a regular ms intensamente los
mercados de productos agrarios que los de otros bienes y servicios.
2. Describa los principios bsicos de la PAC e intente discernir a continuacin si se aplican en forma similar
para los productos de la agricultura continental y para los de la agricultura mediterrnea.
3. Puede afirmarse que la PAC ha Cumplido los objetivos que te asign el Tratado de Roma?
4. Distinga entre costes financieros y costes econmicos derivados de la PAC.
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5. "A la hora de valorar los efectos de la Poltica Agrcola Comn el limitarse a analizar su impacto sobre las
rentas de los agricultores ofrece una perspectiva sesgada". Discuta.
6. En trminos de bienestar social, qu cambios le puede suponer a un pas exportador neto de productos
agrarios (p. ej., Francia) el pasar de practicar una poltica de precios agrcolas nacional a adoptar una Poltica
Agrcola Comn en el seno de una unin aduanera?
7. Describa los cambios fundamentales que aporta la reforma de la PAC de 1992 a las Organizaciones
Comunes de Mercado en el caso de los cereales y la carne de vacuno.
8. Esperara usted que la reforma de la PAC en el sector hortofrutcola se produjera a travs del mismo tipo
de medidas que en el caso de los cultivos herbceos?
9. Por qu ha sido tan difcil incluir a la agricultura en los Acuerdos del GATT? Qu aporta bsicamente el
consenso alcanzado en Blair House?
10. Qu cambios fundamentales se han registrado desde los aos sesenta en las prioridades econmicas de
la UE? Cmo afectan a la actitud de las autoridades comunitarias respecto a la Poltica Agrcola?