A democracia e a crise da representao poltica:

a accountability e seus impasses

Luis Felipe Miguel



Onde quer que situemos o incio da busca por uma cincia da poltica em
Aristteles, em Maquiavel ou em Hobbes, para citar apenas trs precursores comumente
considerados , um tema central a constituio e a manuteno do poder poltico.
Conforme se vai desenvolvendo o esforo de construo do conhecimento sobre a
poltica, antes e depois da emergncia da cincia poltica em sua feio contempornea,
este tema se desdobra em discusses sobre o problema da obrigao poltica, to caro
tradio liberal; sobre a legitimidade da dominao, na clebre formulao
weberiana; sobre a hegemonia, que se tornou uma das grandes preocupaes do
pensamento marxista; sobre a governabilidade, conceito de enorme penetrao, que
tem sua origem no pensamento mais conservador; e tantas outras.
legtimo afirmar que, em grande parte da cincia poltica contempornea, o
tema da formao e da manuteno do poder se transmuta no tema da organizao
democrtica. A partir da II Guerra Mundial, num processo contnuo, a democracia vem
ganhando legitimidade universal. Nos pases do Ocidente, o nico regime poltico
capaz de garantir a aceitao dos governados. Em todo o mundo, os mais diferentes
regimes buscaram adaptar o rtulo de democrtico para si prprios gerando uma
mirade de democracias adjetivadas, das democracias populares do Leste europeu

2
democracia islmica da Lbia e do Ir ou, ao menos, afirmavam ser etapaser
necessrias para a edificao da democracia, como as ditaduras de segurana nacional
na Amrica do Sul.
Assim, no campo da teoria poltica, ao menos a partir da segunda metade do
sculo XX, a teoria da democracia se torna a preocupao dominante (secundada pela
discusso sobre a justia). A democracia tambm uma das questes centrais nos
estudos empricos da cincia poltica, quer de forma direta, quer indireta (estudos sobre
eleies, sobre processos decisrios, sobre elites). De maneira talvez um pouco
simplificada, mas ainda assim sustentvel, pode-se dizer que a democracia , j h
algumas dcadas, o horizonte normativo explicitado ou implcito de quase toda a
cincia poltica.
Falou-se h pouco das democracias adjetivadas. H, em contraposio a elas,
uma democracia no-adjetivada, o regime poltico que geralmente aceito como
democrtico, pelo senso comum e tambm pelas cincias sociais. No entanto, tal regime
se afasta, e muito, do sentido etimolgico da democracia e das caractersticas da
democracia clssica grega, da qual herdamos no apenas a palavra como boa parte do
imaginrio associado a ela. Por um lado, o povo no exerce o poder, a no, no mximo,
ser de uma forma bastante mediada. Por outro, as instituies centrais das democracias
contemporneas o processo eleitoral e o parlamento como colgio de representantes
so estranhas ao experimento grego. At o sculo XVIII, eram consideradas
intrinsecamente aristocrticas.
Nossas democracias so, portanto, democracias representativas, e constatar a
impossibilidade da democracia direta nas sociedades contemporneas algo banal.
Nossos Estados so muito extensos para que todos se renam, muito populosos para que
se possa imaginar um dilogo que incorpore cada um de seus cidados. As questes
polticas so complexas demais para que dispensemos a especializao dos governantes
e os afazeres privados, por sua vez, absorvem demais cada um de ns, reduzindo ao
mnimo o tempo para a participao poltica. A incorporao de tantos grupos ao demos
trabalhadores, mulheres, imigrantes ampliou a profundidade das clivagens em seu
seio, tornando indispensvel a existncia de alguma forma de mediao. Enfim, seja
qual for a justificativa, no resta dvida de que a representao poltica incontornvel
para qualquer tentativa de construo da democracia em Estados nacionais
contemporneos.
Mas a familiaridade com que a expresso democracia representativa recebida

3
no deve obscurecer o fato de que ela encerra uma contradio. Trata-se de um governo
do povo no qual o povo no estar presente no processo de tomada de decises. De
maneira um pouco mais sistemtica, possvel observar que a construo de uma ordem
democrtica, qualquer que seja ela, coloca uma srie de desafios a relao entre as
preferncias individuais e uma hipottica vontade coletiva, isto , como permitir a
livre expresso dos interesses em conflito e ainda assim manter uma unidade mnima,
sem a qual nenhuma sociedade pode existir; a capacidade diferenciada que os
indivduos tm de determinarem seus prprios interesses, de acordo com os recursos
cognitivos de que dispem, ou seja, o fato de que a igualdade formal de acesso s
decises no resolve os problemas colocados pelas desigualdades reais que existem na
sociedade; ou, ainda, a possibilidade de manipulao da determinao da vontade
coletiva, atravs do uso estratgico das normas de agregao de preferncias.
So desafios que esto presentes mesmo em situao de democracia direta. Mas
a necessidade de representao poltica coloca um novo e gigantesco conjunto de
problemas, to ou mais grave que o primeiro. So ao menos trs problemas
fundamentais, estreitamente ligados entre si:
(1) a separao entre governantes e governados, isto , o fato de que as decises
polticas so tomadas de fato por um pequeno grupo e no pela massa dos que sero
submetidos a elas;
(2) a formao de uma elite poltica distanciada da massa da populao, como
conseqncia da especializao funcional acima mencionada. O princpio da rotao,
crucial nas democracias da Antiguidade governar e ser governado, alternadamente ,
no se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o
poder; e
(3) a ruptura do vnculo entre a vontade dos representados e a vontade dos
representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir
caractersticas sociais distintas dos governados quanto a mecanismos intrnsecos
diferenciao funcional, que agem mesmo na ausncia da desigualdade na origem
social, conforme Michels (1982 1914]) tentou demonstrar j no incio do sculo XX
1
.
A resposta que as instituies democrticas tendem a dar para os trs problemas
a mesma: accountability. Isto se refere ao controle que os poderes estabelecidos

1
Em que pesem as simplificaes, o determinismo e o tom demasiado peremptrio, o livro fornece pistas
valiosas para a compreenso dos problemas da representao poltica.

4
exercem uns sobre os outros (accountability horizontal), mas, sobretudo, necessidade
que os representantes tm de prestar contas e se submeter ao veredicto da populao
(accountability vertical)
2
. O ponto culminante da accountability vertical a eleio
que, assim, ocupa a posio central nas democracias representativas, efetivando os dois
mecanismos centrais da representao poltica democrtica, que so a autorizao, pela
qual o titular da soberania (o povo) delega capacidade decisria a um grupo de pessoas,
e a prpria accountability.
As esperanas depositadas na accountability (vertical), no entanto, no encontram
mais do que uma plida efetivao na prtica poltica. A capacidade de superviso dos
constituintes sobre seus representantes reduzida, devido a fatores que incluem a
complexidade das questes pblicas, o fraco incentivo qualificao poltica e o
controle sobre a agenda. Nas ltimas dcadas, na maior parte dos pases de democracia
concorrencial, isto levou ao aumento do desencanto com os mecanismos
representativos, sinalizado pelo aumento dos ndices de absteno eleitoral, pela eroso
das lealdades partidrias e por manifestaes de alienao.
Representao, responsividade e accountability: conceitos
praticamente um lugar comum observar que accountability no possui traduo
precisa para o portugus (e para outras lnguas neolatinas) e, da, extrair conjecturas
sobre a qualidade de nossas democracias em comparao com as anglo-saxs. O
vocabulrio da cincia poltica em lngua portuguesa no Brasil, porm, possui o
vocbulo responsividade, que ainda no est dicionarizado tanto o Aurlio quanto o
Houaiss registram apenas o adjetivo responsivo mas encontra razovel curso nos
escritos da rea.
Responsividade, entretanto, corresponde mais de perto ao ingls responsiveness,
um conceito que est muito prximo, mas pode ser distinguido de accountability
3
. A
accountability diz respeito capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos
governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de

2
Peruzzotti e Smulovitz (2001) apresentam um tipo adicional de accountability, que denominam social
e que seria exercido pela mdia e por organizaes no-governamentais. Falta a essa dimenso, porm, a
capacidade de aplicao de sanes; suas advertncias e denncias ganham efetividade apenas quando
sensibilizam algum dos poderes constitudos, em especial o judicirio (accountability horizontal) ou o
eleitorado (accountability vertical). Julgo que relevante entender o papel desempenhado pela mdia e
pela ONGs no funcionamento das democracias representativas contemporneas, mas dar a elas o status
de uma terceira dimenso da accountability injustificado.
3
Para a distino accountability/responsividade, ver Manin, Przeworski e Stokes (1999, pp. 9-10).

5
sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio. Inclui a prestao
de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre esta prestao de
contas. algo que depende de mecanismos institucionais, sobretudo da existncia de
eleies competitivas peridicas, e que exercido pelo povo
4
. J a responsividade se
refere sensibilidade dos representantes vontade dos representados; ou, dito de outra
forma, disposio dos governos para adotarem as polticas preferidas por seus
governados.
primeira vista, a distino entre os dois conceitos inxia, j que a disposio
dos representantes para respeitar as preferncias dos constituintes (responsividade)
depende da possibilidade que estes dispem de premiar ou punir o comportamento dos
tomadores de deciso (accountabilityMas a diferenciao entre os conceitos ganha
maior utilidade como ser visto adiante quando entram em cena propostas de
ampliao da responsividade por meio de mecanismos que minimizam ou ignoram a
accountability.
Nos estudos sobre democracia, a accountability ganha destaque por prometer um
grau razoavelmente alto de controle do povo sobre os detentores do poder poltico, mas
de uma forma exeqvel em sociedades populosas, extensas, complexas e especializadas
com as contemporneas. Ela apresenta um modelo mais sofisticado e atraente das
relaes entre representantes e representados do que as vises antitticas do mandato
livre e do mandato imperativo.
Uma viso ingnua da representao poltica tende a considerar o representante
como delegado de seus constituintes, cabendo-lhe apenas expressar, nos fruns
decisrios, a vontade majoritria de sua base. a idia de mandato imperativo, que,
no limite, reduz o representante posio de um emissrio. Quando muito, ele poderia
negociar solues de compromisso, que, no entanto, precisariam ser referendadas pelos
representados como costuma ocorrer na representao sindical. No primeiro caso, o
representante-emissrio cumpre funo mecnica. No segundo, o representante-
negociador retm recursos de poder importantes, sobretudo na medida em que combina
capacidade de interlocuo (externa) com liderana (interna), mas o processo decisrio
torna-se excessivamente moroso, exigindo mltiplas rodadas de negociao e de
assemblias de base. No um modelo vivel para a representao multifuncional, em

4
curioso observar que se diz que o governo accountable, mas evidentemente o exerccio da
accountability, no sentido colocado aqui, pertence aos governados.

6
carter permanente, nas complexas sociedades contemporneas.
Em oposio ao mandato imperativo h a idia de mandato livre, que triunfou
nas democracias representativas e que foi formulada com clareza exemplar, na segunda
metade do sculo XVIII, por Burke (1942 [1774]). So dois seus argumentos principais
para justificar a autonomia dos representantes em relao a seus eleitores. O primeiro
diz respeito natureza da representao: o deputado representa a nao, no seu distrito
em particular, muito menos s aqueles que sufragaram seu nome. O parlamento, diz ele,
no um congresso de embaixadores que defendem interesses distintos e hostis, mas
a assemblia deliberante de uma nao, com um interesse: o da totalidade.
O segundo argumento est ligado competncia. Alm de serem escolhidos por
suas qualidades distintivas, os deputados so colocados numa posio que lhes permite
compreender melhor as questes pblicas, graas s informaes a que tm acesso, s
discusses no prprio parlamento e especializao na tarefa legislativa. Burke enfatiza
que o legislador no age com base na vontade, mas na razo uma resposta a Rousseau
que, anos antes, nO contrato social, escrevera que a representao poltica era
inadequada porque no possvel representar a vontade.
A doutrina burkeana permite responder clebre crtica platnica ao governo
popular, garantindo a expertise dos tomadores de deciso. Compatibiliza a democracia
com a liberdade dos modernos, focada na vida privada, prpria do liberalismo, que
Benjamin Constant exaltava; graas diviso do trabalho poltico, a maior parte da
populao pode (e deve) dedicar-se quase que exclusivamente a seus assuntos pessoais,
enquanto a minoria cuida dos assuntos de governo. Especializao e expertise, alis, so
duas faces de uma s moeda: uma leva outra.
No entanto, o mandato livre que Burke preconiza no concede nenhum espao
interlocuo dos representantes com os representados; a estes ltimos resta um papel
predominantemente passivo. possvel ver, ento, a accountability como uma espcie
de termo mdio entre o mandato livre e o mandato imperativo
5
. O representante no
est preso s preferncias expressas de seus constituintes, mas idealmente deve decidir
da forma que eles decidiriam caso dispusessem das condies tempo, informao,
preparo para deliberar. Este vnculo hipottico resgatvel a qualquer momento, j
que o mandatrio deve estar pronto para responder aos questionamentos do pblico. E
o pblico quem decide o quo convincente foram suas explicaes, pronunciando-se nas

5
a posio que transparece no clssico estudo de Pitkin (1967).

7
eleies seguintes.
Trata-se de uma descrio engenhosa do funcionamento da accountability, mas
necessrio abordar com mais cautela os diversos obstculos sua efetivao. O mais
crucial deles est ligado ao fato de que a representao poltica nas sociedades
modernas multifuncional; ou seja, o mandato concedido, tanto no executivo quanto no
legislativo, abrange uma quantidade indeterminada de questes. O mandatrio possui
poder de deciso sobre os temas mais diversos e tipicamente, ao longo de seu termo,
participar de centenas de diferentes processos deliberativos. Os custos de informao
para os eleitores se tornam altos, sobretudo porque, por definio, eles podem dedicar s
questes pblicas apenas uma pequena parcela de seu tempo e de sua ateno.
A multifuncionalidade da representao implica em mltiplas prestaes de conta;
o eleitor deve no apenas ser capaz de acompanh-las na medida de seu interesse
como dar a cada uma seu justo peso no momento de produzir uma avaliao global do
desempenho do governante. freqente, ento, a adoo de estratgias de reduo do
significado da accountability, transformando a interlocuo sobre as alternativas
polticas em mera avaliao impressionista do impacto da ao governamental sobre a
vida de cada indivduo, como faz Downs (1957). Ou, ento, limitando a accountability a
formas de controle sobre a corrupo, exilando de vez a apreciao de polticas
substantivas, o que aparece, por exemplo, em documentos do Banco Mundial (1999) ou
influenciados por sua perspectiva (Shah, s.d.; Afonso, 1999).
So estratgias que tornam mais fcil a efetivao da accountability, mas ao preo
de rebaixar o sentido da democracia, na medida em que abrem mo da idia de governo
popular. Caso este valor seja resgatado, as exigncias se tornam muito maiores. O bom
funcionamento da accountability vertical vai depender da existncia institucional de
sanes efetivas sobre os representantes, da proviso de informao adequada e plural
(no apenas sobre a atuao dos governantes, mas sobre o mundo social de forma geral)
e de interesse pela poltica disseminado nos diferentes grupos da populao.
Atualmente, os regimes considerados democrticos garantem sanes de tipo
eleitoral para os governantes, mas falham, em maior ou menor grau, nos demais
quesitos. O pluralismo dos meios de informao limitado, seja pelos constrangimentos
profissionais, seja pela presso uniformizadora da concorrncia mercantil; ou, ainda
mais importante, devido aos interesses comuns dos proprietrios das empresas de
comunicao de massa, que, alis, formam um mercado cada vez mais concentrado.
Vrios indicadores alguns dos quais sero discutidos na prxima seo mostram que

8
o interesse pela poltica, por sua vez, em geral baixo. Mais grave ainda, distribudo
de forma muito desigual; via de regra, pessoas pertencentes aos grupos de menor poder
poltico, como trabalhadores, mulheres ou minorias tnicas, so tambm as que revelam
menor interesse pela poltica (demonstrando que o interesse , ao menos em parte,
funo das oportunidades de participao efetiva abertas pelo sistema poltico).
Cabe acrescentar um ltimo critrio para o bom funcionamento da accountability:
os representantes devem ter poder efetivo para a implantao das polticas que
preferem. O sentido do controle popular fica comprometido quando parte significativa
das decises determinada por entidades externas, no sujeitas s sanes determinadas
pelo eleitorado, sejam elas organismos multilaterais internacionais, agncias de
financiamento, grupos econmicos privados com forte poder de chantagem (o
mercado) ou mesmo Estados estrangeiros. Se tais organismos tm a capacidade de
bloquear alternativas, resta pouco espao para o exerccio da soberania popular. Fica
claro que o processo de globalizao complicou o exerccio da accountability, sobretudo
nos pases perifricos, que formam a ponta mais vulnervel da ordem globalista.
importante destacar que a discusso aqui esboada enfoca apenas a delegao
de poder do povo a um conjunto de representantes eleitos. No entanto, como busquei
demonstrar em outro lugar (Miguel, 2003), esta apenas uma dimenso da
representao poltica, a mais evidente delas. Em sociedades extensas, populosas e
complexas, mecanismos representativos esto necessariamente presentes tambm no
debate pblico, que ocorre em primeiro lugar na mdia de massa, e nos espaos de
gerao de preferncias coletivas.
Abandonar a accountability?
No cabe, nesta comunicao, analisar os dados relativos crise contempornea
da representao poltica. No entanto, so muitos os estudos que indicam de forma
eloqente aquilo que Dahl (2000) chamou de paradoxo democrtico: cidados
apegados s normas democrticas, mas profundamente descrentes das instituies que
deveriam efetiv-las. Os volumes organizados por Norris (1999) e por Pharr e Putnam
(2000) apresentam uma grande massa de dados, ainda que nem sempre as interpretaes
propostas sejam convincentes. Em diferentes medidas, mas de forma generalizada, nos
pases de todos os quadrantes do globo, em democracias novas ou antigas, os cidados
no se sentem representados pelas instituies representativas.
Os problemas da representao poltica nas democracias eleitorais tm levado ao

9
surgimento de propostas inovadoras, tais como a introduo de determinado grau de
aleatoriedade na escolha dos representantes ou a reserva de espaos para grupos
considerados prejudicados (cotas). De maneira geral, tais propostas perseguem um ou
mais dos seguintes objetivos:
(1) ampliao da representatividade mimtica do corpo decisrio, isto , tornar os
governantes mais parecidos com os governados;
(2) ampliao da pluralidade de vozes e perspectivas presentes nas esferas
decisrias;
(3) ampliao da fora poltica de grupos tradicionalmente marginalizados; e
(4) ampliao da rotatividade nos cargos decisrios, impedindo a cristalizao de
uma elite poltica.
Entre as crticas geralmente apontadas contra tais propostas destacam-se o
possvel cerceamento da liberdade do eleitor-cidado, j que sua escolha seria limitada
por critrios prvios de representatividade de determinados grupos
6
ou mesmo
descartada em favor de uma seleo aleatria, e a provvel reduo da competncia dos
governantes, que levaria tanto diminuio da efetividade da ao governamental
quanto ampliao do poder das burocracias de Estado. A crtica mais importante,
porm, diz respeito reduo da accountability. Na medida em que o acesso aos postos
de deciso depende menos da vontade dos governados e mais de regras prvias de
distribuio das vagas entre grupos ou da sorte , a responsividade dos governantes
vontade popular estaria seriamente comprometida.
A forma mais radical de transformao dos mecanismos representativos, que tem
sido explorada por diferentes vias por tericos polticos, a introduo de mecanismos
aleatrios para o preenchimento de cargos pblicos, recuperando um procedimento
prprio da democracia clssica
7
. As mltiplas propostas de utilizao de sorteio, no
entanto, incluem sugestes bastante moderadas, como a pesquisa de opinio
deliberativa de Fishkin (1989), em que uma amostra aleatria da populao estuda os
problemas polticos e os debate com os candidatos, servindo de subsdio para as
escolhas dos eleitores
8
, ou a gerao de cmaras consultivas, isto , sem poder

6
Este o ponto destacado por Arato (2002 [2000]), em sua condenao sumria da representatividade
descritiva.
7
Os prximos pargrafos apiam-se em Miguel (2000a).
8
Tentativas de implantao do que passou a se chamar Deliberative Polling, como um
empreendimento comercial-poltico-miditico-acadmico, esto descritas em Fishkin (1997).

10
decisrio, como o minipopulus proposto por Dahl (1989, pp. 122-5; 1990, p. 340),
cujo nico poder efetivo seria a influncia moral sobre a cmara eleita.
Em ordem crescente de radicalidade, temos a votao lotrica proposta por
Amar (1984), em que cada candidato teria tantas chances de ser sorteado quanto os
votos que recebeu (como forma de incentivar a participao poltica eleitoral); um
sistema bicameral, com uma cmara legislativa eleita e outra sorteada, como a proposta
de Callenbach e Phillips (1985); o complexo mecanismo da demarquia de Burnheim
(1985), com vrios rgos decisrios formados por sorteio, cada um decidindo sobre um
nico tema; e, por fim, a utopia de Goodwin (1992), de uma sociedade em que todos os
recursos sociais e no apenas o poder poltico so distribudos por sorteio.
So propostas que se defrontam com trs objees bsicas. A primeira e que
repercute de maneira mais intensa no senso comum a descrena na premissa
democrtica da igualdade entre todos; o sorteio deixa de lado o carter seletivo do
processo eleitoral. A segunda est ligada idia da eleio como autorizao para que o
representante aja em nome dos representados, o que a seleo aleatria no
contemplaria. A rigor, esta no uma objeo muito sria, j que hoje se considera que
a autorizao dada mesmo por aqueles que votaram nos candidatos derrotados. Ou
seja, a participao no processo eleitoral significaria que h concordncia quanto
justeza do processo de escolha, o que poderia valer tambm para o sorteio.
A terceira objeo se refere accountability, isto , o fato de que os
representantes so responsveis perante seus constituintes. Ela seria eliminada se os
governantes no devessem seus mandatos vontade expressa da maioria da populao,
mas ao simples acaso. Seria grave a ausncia da disputa eleitoral, quando os candidatos
enunciam seus pontos de vista, e, sobretudo, da sano facultada aos cidados, que a
possibilidade da no-reconduo de seus representantes ao cargo.
Este o ponto crucial, j que todas as propostas de reintroduo do sorteio esto
ancoradas num mesmo diagnstico: a inoperncia (ou, pelo menos, insuficincia) dos
mecanismos de accountability eleitoral. A busca da eleio e da reeleio no torna os
polticos especialmente sensveis vontade do cidado comum, e sim dos grandes
eleitores controladores de mquinas polticas locais, grupos de mdia e financiadores
de campanha. Por outro lado, o papel limitado que o sistema concede ao simples
cidado, condenado a dissolver seu voto em meio a milhares ou milhes de outros, no
poderia promover a participao ativa visada por Stuart Mill, mas apenas, como de fato
ocorreu, o desinteresse e a passividade.

11
Com o sorteio, o escolhido deixa de depender dos grupos poderosos, que
perderiam influncia poltica. O contra-argumento que, sem a sano da no-reeleio,
o governante estaria muito mais exposto s tentaes da corrupo e do exerccio do
poder em benefcio prprio. A resposta, em parte, estaria em outro benefcio esperado
do sorteio: o rodzio de cidados nos cargos de governo. Um dos problemas
relacionados democracia representativa precisamente o fato de que os
representantes, ao se especializarem nesta funo, desenvolvem interesses particulares,
diferentes daqueles de seus constituintes o fenmeno que, h 90 anos, Michels
chamou, com exagero, de a lei de ferro da oligarquia. Com a escolha ao azar, deixa de
existir o poltico profissional. Cada mandato ser, provavelmente, o nico daquele
indivduo. Ou seja, seu interesse a mdio e longo prazos no o interesse do
governante, mas do governado que em breve voltar a ser. Este era um elemento no-
desprezvel na arquitetura da plis grega.
Com este rodzio nas funes pblicas, aumentaria em muito o nmero daqueles
que teriam alguma experincia de governo. Cada cidado ou cidad j teria cumprido
um mandato ou estaria na expectativa de cumpri-lo. No seu ambiente de moradia e de
trabalho, encontraria muitos outros na mesma situao. Isto geraria o interesse e a
qualificao polticas, que se contrapem apatia e passividade prprias dos regimes
eleitorais.
Uma ltima vantagem da seleo aleatria a garantia de representatividade (no
sentido mimtico) da populao. Com base na lei dos grandes nmeros, possvel
afirmar que haver uma proporcionalidade aproximada dos diferentes setores no corpo
governante. A busca de uma proporcionalidade mais estrita, com a aplicao de tcnicas
de amostragem, coloca problemas graves idnticos aos das cotas j que teriam que
ser definidas a priori tanto as clivagens sociais relevantes quanto a alocao de cada
indivduo dentro dos grupos.
De todas as propostas de transformao dos mecanismos de seleo de
representantes, o sorteio a que avana de forma mais decidida em direo dos quatro
objetivos citados acima, embora ao custo de maiores perdas de autoridade para a
populao comum. Propostas envolvendo cotas tm impacto pequeno, embora no nulo,
no quarto objetivo (ampliao da rotatividade entre governantes e governados). Ao
contrrio da seleo aleatria, que levaria melhoria da representatividade mimtica
dos corpos decisrios, mas cujo procedimento inicial a atomizao dos cidados, as
cotas esto ligadas idia de representao de grupos.

12
Um dos principais problemas identificados na representao poltica
contempornea diz respeito sub-representao de determinados grupos sociais. O
grupo dos governantes, em relao ao conjunto da populao, tende a ser muito mais
masculino, muito mais rico, muito mais instrudo e muito mais branco uma
observao que vale para o Brasil e para as democracias eleitorais em geral. As
expanso da franquia eleitoral, com a incorporao de novos grupos, como as mulheres,
os trabalhadores e os analfabetos, cidadania poltica, no modificou de forma
substantiva a situao. Como observou Phillips (1999, p. 35), no basta eliminar as
barreiras incluso, como no modelo liberal: necessrio incorporar explicitamente os
grupos marginalizados no corpo poltico.
A afirmao da relevncia poltica dos grupos sociais leva a uma ruptura com o
individualismo abstrato que marca o pensamento liberal (e, por intermdio dele, o
ordenamento constitucional das democracias ocidentais). O rompimento com esta
tradio vai ser embasado teoricamente por uma mirade de pensadores, que, no entanto,
oscilam desde a exaltao diferena de grupo, com o abandono de qualquer
perspectiva unificadora, como Iris Marion Young (1990), at a busca de um
compromisso com o republicanismo cvico, enfatizando a necessidade de que as pessoas
percebam os limites de sua prpria posio diante da comunidade mais ampla qual
todos em ltima anlise pertencemos, que a posio da prpria Phillips (1993, p.
106).
O principal mecanismo da promoo da participao poltica de grupos
subordinados a adoo de cotas eleitorais
9
. Embora por vezes elas sejam adotadas para
proteger minorias tnicas, em especial grupos indgenas, a maior parte das experincias
de cotas eleitorais beneficia as mulheres (como acontece no Brasil), que passam a ter
uma reserva de cadeiras no parlamento ou de candidaturas s eleies. A efetividade da
medida isto , o aumento real da presena feminina nos fruns decisrios
influenciada por diversos fatores, notadamente o sistema eleitoral
10
.
H uma clara ligao entre esta perspectiva e aquilo que, em seu estudo hoje
clssico, Pitkin (1967) descreveu (e criticou) como representao descritiva, que
concebe o parlamento como uma espcie de mapa, no qual se v a imagem perfeita,

9
Os pargrafos que se seguem apiam-se em Miguel (2000b, 2001).
10
Para discusses sobre os efeitos no Brasil e comparaes com outros pases, ver S. M. Miguel (2000) e
tambm Arajo (1998, 2001).

13
embora em tamanho reduzido, da sociedade. Com isso, o que os representantes fazem
perde importncia em relao a quem eles so; e um aspecto valioso da representao
poltica, a responsividade dos eleitos para com seus eleitores, deixado de lado.
Ao defender o que prefere chamar de poltica de presena das crticas de Pitkin
e outros, Phillips (1995) admite que ela nasce da desiluso com a accountability
vertical, que se mostrou incapaz de proteger as minorias. No entanto, cumpre ressaltar
que a ruptura promovida pela adoo de cotas muitas vezes menos drstica do que a
da seleo lotrica. A reserva de vagas para integrantes de determinados grupos sociais
no exclui a necessidade de que todos os representantes passem pelo processo eleitoral,
respondendo aos cidados comuns.
Concluses
Tanto as propostas de seleo aleatria dos governantes quanto as de reserva de
vagas para grupos marginalizados revelam descontentamento com o funcionamento dos
mecanismos de accountability vertical. As sanes de que os constituintes dispem e
que se resumem, para todos os efeitos, ao poder de retirar ou manter os representantes
em seus cargos a cada eleio parecem insuficientes para garantir a responsividade de
suas decises. A representatividade mimtica surge como uma aposta para prover
responsividade sem necessidade de accountability; em seu lugar, entra a similitude. As
decises polticas poderiam corresponder vontade dos cidados comuns porque seriam
tomadas por pessoas similares a eles
11
.
No caso das cotas, a similitude um complemento accountability os
representantes continuam dependentes do voto popular, mas os interesses de
determinados grupos sero levados em conta graas presena de um contingente de
seus integrantes nos espaos decisrios. No extremo, a accountability se realizaria
exclusivamente entre semelhantes, como se depreende da proposta de Young (1990, pp.
184-7) de conceder poder de veto aos representantes das minorias, naquelas questes
que as afetam.
J o sorteio, por sua lgica intrnseca, leva ao abandono completo da
accountability vertical, que ento substituda (e no apenas complementada) pela
similitude. Talvez por isso, quase todas as propostas de introduo de loterias nas

11
O formalismo de boa parte da teoria democrtica convencional tende a desprezar este tipo de
colocao, que, no entanto, j estava bem presente (de diferentes maneiras) em pensadores sensveis aos
determinantes sociais da poltica, como Rousseau ou Tocqueville.

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democracias contemporneas combinam-nas com processos eleitorais, de forma a no
eliminar de vez alguma forma de controle popular sobre os representantes. Cabe
ressaltar que o sorteio refora a similitude, na medida em que promove a rotao nos
cargos pblicos. Isto , quem exerce o poder decisrio sabe que em breve voltar
condio de cidado comum; a posio de governante, sendo transitria, no criaria
interesses duradouros, diferenciados de sua posio enquanto integrante do povo.
Do ponto de vista prtico, no entanto, essa continua sendo a objeo mais forte
contra a aposta na similitude. Sem os freios e incentivos que oferece a possibilidade de
imposio de sanes, tanto positivas quanto negativas, pelo povo comum, os detentores
do poder decisrio dificilmente resistiriam tentao de prover seu benefcio particular,
legislando em causa prpria ou, ento, cedendo corrupo. O resultado seria ou o
descalabro ou o inchamento dos organismos de controle, isto , o reforo da
accountability horizontal a expensas da vertical. De um jeito ou de outro, reduzida a
soberania popular.
Do ponto de vista terico, h outro problema grave. Quando a vida poltica
pensada apenas em termos da promoo de interesses, como em geral se faz, frmulas
que visam garantir a presena de determinados grupos nas esferas de poder perdem
fora. Afinal, os eleitores manifestam seu interesse atravs do voto. Se cada um o
melhor juiz de seu prprio interesse, como quer o dogma utilitarista, ento os grupos
hoje marginalizados elegeriam seus integrantes para os cargos decisrios, sem
necessidade de nenhuma medida alm da mera igualdade poltica formal, caso isso fosse
realmente a sua vontade. Por outro lado, se os indivduos esto submersos na falsa
conscincia e encontram obstculos para a identificao de seus interesses verdadeiros,
tais fenmenos de alienao continuariam presentes, independentemente do acesso de
tais ou quais pessoas ao poder.
Neste sentido, interessante o deslocamento proposto por Young (2000), que fala
em perspectiva social em vez de interesse. O acesso de integrantes de grupos
marginalizados s deliberaes pblicas necessrio no porque eles compartilhem das
mesmas opinies ou interesses, mas porque partem de uma mesma perspectiva social,
ou seja, um local de onde se v o mundo, vinculado a certos padres, socialmente
estruturados, de experincias de vida. A palavra significativa: trata-se de um ponto de
partida, no de chegada. A idia de perspectiva permite captar a sensibilidade da
experincia formada pela posio do grupo, sem postular um contedo unificado
(Young, 2000, pp. 138-9). As mulheres, por exemplo, podem conceber de diferentes

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maneiras seus interesses e esses interesses podem muito bem ser defendidos por
homens. Mas elas trazem para a arena pblica determinadas vivncias comuns,
vinculadas posio subordinada que hoje ocupam nos diferentes espaos sociais, que
do forma a uma perspectiva que nenhum homem, por mais sensvel que seja aos
problemas femininos, capaz de incorporar.
Rousseau (1964 [1757], p. 429), em sua famosa condenao representao
poltica, afirmava que no se pode representar a soberania, pois ela consiste
essencialmente na vontade (geral) e a vontade absolutamente no se representa.
razovel dizer que a perspectiva tambm no se representa no mximo,
compartilhada. O que no significa que ela esgote o problema do exerccio do poder nas
sociedades contemporneas. Prosseguindo com Iris Marion Young (2000, pp. 134-6),
ela observa que a representao envolve tanto interesses (aquilo que se considera
necessrio para que agentes individuais ou coletivos alcancem seus fins) e opinies
(valores e princpios que fundam os julgamentos) quanto perspectivas.
Mecanismos representativos adequados devem envolver estas trs facetas. O bom
funcionamento da accountability vertical, que exige formas de empoderamento dos
cidados comuns, imprescindvel para que interesses e opinies dos diferentes grupos
sociais estejam presentes nas esferas decisrias; mas as perspectivas no so
contempladas desta maneira. Elas demandam presena poltica; se integrantes dos
diversos grupos no participam do debate, os aspectos da realidade aos quais eles se
tornaram sensveis, por conta de suas experincias de vida, no sero levados em
considerao.
Instrumentos que promovam a responsividade de forma independente da
accountability podem ser importantes para garantir a presena das diferentes
perspectivas sociais nos locais de discusso e deciso poltica. o que justifica a adoo
de cotas eleitorais, medida que o individualismo liberal incapaz de assimilar. As
propostas de sorteio padecem de contra-indicaes mais srias; suas fragilidades so
bastante evidentes e, de maneira geral, parecem inviveis para implementao efetiva,
salvo, talvez, a nvel local. Mas elas incorporam crticas importantes, e que merecem ser
levadas em considerao, a respeito do funcionamento da representao eleitoral e, em
particular, da accountability.
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