Publicação Água SAE

01
SRIE ESTUDOS ESTRATGICOS

Secretaria de Assuntos Estratgicos
Presidncia da Repblica
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gua e Desenvolvimento Sustentvel
Recursos Hdricos Fronteirios
e Transfronteirios do Brasil
2013
01
Braslia, maio de 2013
2013
Governo Federal
Esplanada dos Ministrios
Bloco O, 7, 8 e 9 andares
Braslia DF / CEP 70052-900
http://www.sae.gov.br
Ministro Marcelo Crtes Neri
Parceiros
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Apoio
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Agncia Nacional de guas (ANA)
Editores
Adriana Lustosa (SRHU/MMA)
Bruno de Carvalho (SAE/PR)
Elaine Marcial (SAE/PR)
Fernando Caminati

Coordenao e produo
Adriana Lustosa (SRHU/MMA)
Bruno de Carvalho (SAE/PR)
Redao
Fernando Caminati

Projeto grfico / diagramao
Rafael Willadino Braga (SAE/PR)

Divulgao
Assessoria de Comunicao (SAE/PR)
Foto e foto da capa: Adilson Andrade
Recursos Hdricos Fronteirios e Transfronteirios do Brasil | 3
Sumrio
4 | Srie Estudos Estratgicos gua e Desenvolvimento Sustentvel
Apresentao
Esta publicao fruto do trabalho colaborativo entre a Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), com apoio da Secretaria de Recursos
Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/MMA)
e da Agncia Nacional de guas (ANA), no mbito do Acordo de Cooperao
Tcnica 09/2010.
Recursos Hdricos Fronteirios e Transfronteirios do Brasil tem por objetivo
colocar disposio da sociedade brasileira, e dos pases vizinhos, um conjunto
de informaes que tratam do tema no Brasil, no se limitando s guas super-
ficiais. De relevncia estratgica para o Estado Brasileiro, esse tema se identifica
perfeitamente com a atuao da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presi-
dncia da Repblica. Afinal, as aes da SAE incluem a elaborao de subsdios
para iniciativas de governo, bem como a articulao de polticas para o desen-
volvimento sustentvel de longo prazo.
O presente estudo tambm guarda relao com o Plano Nacional de Recursos
Hdricos, em especial com o Programa Estudos Estratgicos sobre Recursos
Hdricos, e o Subprograma I.3, Implementao prtica de compromissos interna-
cionais em corpos de gua transfronteirios e desenvolvimento de instrumentos de
gesto e de apoio deciso, compartilhados com pases vizinhos. Ainda no pro-
cesso de reviso do Plano Nacional de Recursos Hdricos, em 2010, o referido
subprograma entrou como um dos itens para Ao Prioritria para o perodo
2012-2015.
Dessa forma, fica evidente no somente a importncia estratgica do tema, mas a sua
relao com o marco legal, bem como com a regulamentao e a mais recente reviso
do Plano Nacional de Recursos Hdricos.
No Brasil, concentra-se uma das maiores disponibilidades hdricas do mundo (cerca de
12% da gua doce de todo o planeta). Natural que tenham nascido e se firmado aqui
um conjunto de leis e instituies avanadas e participativas, visando ao gerenciamento
dos recursos hdricos, alm de uma ampla gama de tratados bilaterais e regionais sobre
a questo.
A temtica transfronteiria torna-se vital, no contexto brasileiro, quando se analisa que,
alm dos milhares de quilmetros de fronteiras terrestres e divisas com 10 outras na-
es, cerca de 60% do territrio nacional esto inseridos em bacias hidrogrficas que se
estendem pelos territrios de pases vizinhos, e renem 83 rios fronteirios ou transfron-
teirios.
Sabemos que so enormes os desafios para se avanar na implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. Mas temos nas mos, para enfrent-los, essa potente fer-
ramenta que o conhecimento. Alm de apresentar as polticas e legislaes brasileiras
para a gesto dos recursos hdricos transfronteirios, e os tratados correlatos ratificados
pelo Brasil para a Amrica do Sul, esta publicao busca refletir sobre os desafios e opor-
tunidades para nosso Pas, num cenrio to promissor quanto complexo.
Esperamos que esse primeiro documento da srie Estudos Estratgicos contribua para
a organizao da informao relativa questo dos recursos hdricos, possibilitando o
aprofundamento das discusses posteriores a adoo de estratgias regionais. Afinal,
fundamental manter a afinidade com a vizinhana, pois somente garantindo que pases
limtrofes adotem ritmos semelhantes de desenvolvimento, ganharemos a fora de um
bloco, imprescindvel para a defesa dos interesses ligados aos recursos hdricos.
Prsio Marco Antnio Davison
Secretario de Desenvolvimento Sustentvel da SAE/PR
Agradecimentos
Varias pessoas e instituies colaboraram para a realizao desta publicao des-
de a poca da assinatura Acordo de Cooperao Tcnica entre a Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ministrio do Meio Am-
biente e a Agncia Nacional de guas (Aline Machado da Matta da ANA e Rafael
Arruda Furtado do MEC) e, at a presente data, pelos seguintes mencionados.
Em especial o Subsecretario de Desenvolvimento Sustentvel da SAE/PR, Persio
Marco Antonio Davison, a Katya Calmon do GP/PR, o Coordenador de Gesto
Estratgica da ANA, Bruno Pagnoccheschi, o Assessor do Diretor Presidente da
ANA, Marco Jos de Melo Neves e o Diretor de Recursos Hdricos do MMA,
Jlio Kettelhut, os quais colaboraram diretamente para o encaminhamento que
deu origem a esta publicao.
Da mesma forma, os agradecimentos vo para Adriana Lustosa, Franklin Junior e
Roseli Souza do MMA, Raquel Breda da ANA, Elaine Marcial e Andra Fontana da
SAE/PR pela participao nas definies que se fizeram necessrias.
Durante o processo de elaborao desta publicao foi importante o papel de-
sempenhado pelo consultor Fernando Antunes Caminati no somente no desen-
volvimento, mas no fechamento e atualizao das informaes.
Por ltimo, agradeo tambm Assessoria de Comunicao da SAE/PR na pessoa
de Alexandra Fernandes Josias, Rafael Willadino Braga e Fabiana Gomes de Car-
valho pelo importante apoio para a editorao e publicao deste livro.
Bruno Eustquio Ferreira Castro de Carvalho
Assessor de Desenvolvimento Sustentvel da SAE/PR
Foto: Adilson Andrade
As guas doces sempre exerceram papel relevante na histria das relaes inter-
nacionais, principalmente no que tange navegao e demarcao de fronteiras.
O controle sobre o curso de rios e lagos j fomentou guerras, uniu e dividiu po-
vos e pautou diversas disputas diplomticas. Nas ltimas dcadas, a humanidade
despertou para a questo ambiental e percebeu que os recursos naturais no
so inesgotveis. Sobre a gua, a realidade atual de escassez relativa, poluio
e perda de qualidade, m distribuio e dificuldade de acesso, especialmente,
para populaes de baixa renda. Assim, o bom gerenciamento dos recursos
hdricos, alm de ser essencial ao desenvolvimento, ganha importncia tambm
nas relaes entre os pases, uma vez que pode minimizar conflitos potenciais e
abrir amplas possibilidades para a cooperao internacional, com vistas ao uso
equitativo, manuteno da qualidade das guas e garantia de acesso a este
bem vital.
O Brasil dono de uma das maiores disponibilidades hdricas do mundo (cerca
de 12% da gua doce de todo o planeta) e possui legislao e instituies avan-
adas e participativas para a gesto de seus recursos hdricos, bem como amplo
e variado conjunto de tratados bilaterais e regionais sobre o tema. O esforo
e os desafios tem sido enormes para avanar na implementao e efetividade
das leis, acordos, princpios e instrumentos que formam a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos.
A temtica transfronteiria torna-se vital, no contexto brasileiro, quando se ana-
lisa que, alm dos milhares de quilmetros de fronteiras terrestres e divisas com
10 outras naes, cerca de 60% do territrio nacional esto inseridos em bacias
hidrogrficas que se estendem pelos territrios de nossos vizinhos. Segundo
dados da Agncia Nacional de guas, estas bacias renem 83 rios fronteirios ou
1. Antecedentes
transfronteirios. A Figura 1 apresenta as bacias hidrogrficas brasileiras que extrapolam
os limites do territrio nacional.
Figura 1: Bacias Hidrogrficas com Rios Fronteirios e Transfronteirios. (Fonte:
ANA, 2010).
neste contexto que a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
(SAE/PR) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), com apoio
da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente
(SRHU/MMA) e a Agncia Nacional de guas (ANA), no mbito do Ncleo de Pensamen-
to Estratgico em Recursos Hdricos, envidam esforos para ampliao do conhecimento
sobre a gesto da gua de rios transfronteirios e fronteirios compartilhados pelo Brasil.
Esta publicao aborda o mapeamento amplo da gesto dos recursos hdricos transfron-
teirios e fronteirios brasileiros, dando especial enfoque ao contexto amaznico e no
se limitando s guas superficiais. Tambm so identificados obstculos ao bom gerencia-
mento desses recursos hdricos e efetiva implementao de acordos e tratados firmados
pelo Brasil com os pases vizinhos, acompanhados de experincias positivas que sinalizam
rumos para a gesto compartilhada de corpos hdricos em contextos bilaterais, trilate-
rais ou multilaterais. Ainda, pretende-se com essa publicao multiplicar o conhecimento
produzido a luz do perodo anterior e posterior a reviso do Plano Nacional de Recursos
Hdricos.
A abundncia do recurso vital orgulho ptrio, e por nossos caudalosos rios corre junto
boa parte da histria e da cultura brasileira. Porm a conservao ambiental deste recurso
natural e a garantia de seus usos mltiplos so tambm compromissos do Estado brasi-
leiro para com a sua sociedade, assinalados em nosso ordenamento jurdico e ratificados
perante a comunidade internacional. Portanto objetivar a melhoria da gesto dos recur-
sos hdricos transfronteirios brasileiros e sul-americanos insere-se entre princpios caros
ao nosso Pas, entre eles a cooperao entre os povos, a igualdade entre os Estados, a
prevalncia dos direitos humanos, a preservao do meio ambiente e o desenvolvimento
sustentvel.
Essa publicao foca na compreenso dos fenmenos jurdicos, econmicos, sociais e
culturais de cada um destes contextos, para a identificao de estratgias necessrias para
sua superao. Para isso, realizou-se anlise dos marcos legais e institucionais (nacional e
estaduais), de estudo sobre os tratados multilaterais e bilaterais sobre recursos hdricos e
de seus instrumentos infraconvencionais e de reviso bibliogrfica sobre experincias de
gesto compartilhada de recursos hdricos.
Com base nessa reviso conceitual, o objetivo central ser a anlise conjunta e ampla de
como funciona, na prtica a gesto das guas transfronteirias pelo Brasil com seus vizi-
nhos. Ao colocar lado-a-lado diferentes realidades, tem-se em vista identificar princpios,
tendncias, obstculos e oportunidades que se apliquem de forma comum ao conjunto
que profundamente diverso entre si, como j se ressaltou. Nessa abordagem, foram
considerados bibliografia, legislao, experincias e documentao oficial.
A segunda parte do estudo, com propostas que indiquem uma estratgia comum para a
gesto da guas transfronteirias da Amrica do Sul entre o Brasil e seus vizinhos, ser
objeto de uma outra publicao. Nela so discutidos os possveis alicerces e princpios
filosficos, sociais, polticos e jurdicos , desta estratgia.
Foto: Alex Ajagendorf
A metodologia bsica utilizada foi a pesquisa secundria, por meio do levanta-
mento e a anlise de bibliografia, legislao, acordos bilaterais e multilaterais,
documentos oficiais e outros estudos sobre recursos hdricos transfrontei-
rios. Pesquisa primria foi realizada, por meio de entrevistas com gestores
pblicos responsveis pela implementao, execuo ou acompanhamento de
questes relacionadas gesto fronteiria e gesto de recursos hdricos.
2.1. Fontes de pesquisa
As principais fontes de pesquisa e consulta foram:
Bibliografia especializada sobre gesto compartilhada de recursos
hdricos fronteirios e transfronteirios e sobre experincias de
gesto compartilhada;
Documentos oficiais publicados por rgos governamentais, r-
gos dos pases vizinhos e organismos internacionais;
Legislao federal e estadual no Brasil e legislaes gerais dos pa-
ses vizinhos;
Acordos bilaterais e multilaterais sobre gesto de recursos hdri-
cos ratificados pelo Pas;
Convenes e demais atos internacionais assinados pelo Brasil na
rea de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel;
Plano Nacional de Recursos Hdricos-PNRH (2006), documentos
e insumos da 1 reviso do PNRH (2010) e estudos realizados
pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, por meio da C-
mara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios;
e Documentos oficiais elaborados por rgos gestores nacionais,
2. Metodologia
dos pases vizinhos ou de organismos internacionais (ONU, UNESCO,
PNUMA, OTCA, CIC-Plata e Frum Mundial da gua);
Participao em duas reunies da Cmara Tcnica de Gesto de Recursos
Hdricos Transfronteirios do Conselho Nacional de Recursos Hdricos; e
Entrevistas com servidores da ANA, MMA e MRE, responsveis por reas
correlatas aos assuntos abordados.
2.2. Legislao
Quanto legislao foram consultadas as legislaes brasileira e estrangeira. No caso
da legislao brasileira observaram-se as seguintes fontes de consulta federais e esta-
duais.
2.2.1. Fontes de consulta na legislao brasileira
No mbito federal observa-se:
a Constituio Federal;
a Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997;
a Lei n 9.984, de 17 de julho de 2000;
o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH); e
as Resolues do Conselho Nacional de Recursos Hdricos-CNRH, entre
elas as Resolues CNRH de n 10, de 21 de julho de 2000; n 15, de 11
de janeiro de 2001; n 32, de 15 de outubro de 2003; n 58, de 2 de ju-
nho de 2006; e n 80, de 10 de dezembro de 2007. O Conselho Nacional
tambm se manifestou por meio de moes sobre o tema, entre elas as
Moes CNRH de n 9, 14 de maro de 2002; n 14, de 11 dezembro de
2002; n 29, de 29 outubro de 2004; e n 48; de 25 de maio de 2009.
No mbito Estadual, verifica-se que todos os Estados nas regies de fronteira j tm
suas polticas estaduais de recursos hdricos. Embora a dominialidade das guas trans-
fronteirias seja da Unio, os sistemas estaduais tm muito a contribuir.
Acre: Lei n 1500, de 15 de julho de 2003.
Amazonas: Lei n 2.712, de 28 de dezembro de 2001.
Amap: Lei n 686, 07 de julho de 2002.
Mato Grosso: Lei n 6.945 de 05 de novembro de 1997.
Mato Grosso do Sul: Lei n 2.406, 29 de janeiro de 2002.
Par: Lei n 6.381, 25 de julho de 2001.
Paran: Lei n 12.726, 26 de dezembro de 1999.
Rio Grande do Sul: Lei n 10.350, 30 de dezembro de 1994 e Lei n 8.850,
de 8 de maio de 1989.
Rondnia: Lei Complementar n 255, de 25 de janeiro de 2002.
Santa Catarina: Lei n 9.022 de 06 de maio de 1993 e Lei n 9.748, de 30
de novembro de 1994.
2.2.2. Fontes dentre os tratados ratificados pelo Brasil
So esses os acordos e tratados ratificados pelo Brasil no perodo de 1966 a 2006:
Brasil-Paraguai: Ato das Cataratas (ou Ato Diguau) (Foz do Iguau,
22/06/1966);
Tratado da Bacia do Prata (Braslia, 23/04/1969);
Brasil-Uruguai: Acordo de Pesca e Preservao de Recursos Vivos
(09/01/1969);
Conveno Relativa s Zonas midas de Importncia Internacional, Par-
ticularmente como Habitat de Pssaros Aquticos (Ramsar, 2/02/1971);
Brasil-Paraguai: Tratado Sobre o Aproveitamento Hidro-Eltrico das guas
do Rio Paran de Soberania Compartilhada entre o Brasil e o Paraguai a
Partir de Salto Grande de Sete Quedas ou Salto Del Guair at a Foz do
Iguau (Braslia, 26/04/1973);
Conveno que Constitui um Fundo Financeiro para o Desenvolvimento
da Bacia do Prata (Fonplata) (Buenos Aires, 12/06/1974);
Brasil-Uruguai: Acordo Referente ao Transporte Fluvial e Lacustre (Rivera,
12/06/1975);
Brasil-Colmbia: Acordo para a Conservao da Flora e da Fauna dos Ter-
ritrios Amaznicos (12/07/1976);
Brasil-Uruguai: Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Re-
cursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (Braslia,
7/07/1977);
Brasil-Uruguai: Protocolo para o Aproveitamento dos Recursos Hdricos
do Trecho Limtrofe do Rio Jaguaro (Braslia, 7/07/1977);
Tratado de Cooperao Amaznica (Braslia, 3/07/1978);
Acordo Tripartite de Cooperao Tcnica e Operacional entre Itaip e
Corpus (Argentina, Brasil & Paraguai, Ciudad Presidente Stroessner,
19/10/1979);
Brasil-Argentina: Troca de Notas para Criao de uma Comisso Mista
para Construo de uma Ponte sobre o Rio Iguau (Braslia, 17/05/1980);
Brasil-Argentina: Tratado para o Aproveitamento dos Recursos Hdricos
Compartilhados dos Trechos Limtrofes do Rio Uruguai e de seu Afluente
o Rio Pepiri-Guau (Buenos Aires, 17/05/1980);
Brasil-Argentina: Acordo Referente Construo de uma Ponte sobre
o Rio Uruguai, entre as Cidades de So Borja e So Tom (Uruguaiana,
22/08/1989);
Brasil-Uruguai: Acordo de Cooperao para a o Aproveitamento dos Re-
cursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara (Artigas,
11/03/1991);
Conveno sobre Diversidade Biolgica (Rio, 5/06/1992);
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica (Nova
York, 9/05/1992).
Conveno sobre a Luta Contra a Desertificao nos Pases Gravemente
Atingidos pela Seca e/ou Desertificao, Particularmente na frica (Paris,
17/06/1994);
Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul (22/06/2001);
Brasil-Paraguai, Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sus-
tentvel e a Gesto Integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Apa (Braslia,
11/09/2006).
Apresenta-se lista de outros atos internacionais firmados no perodo de 1967 a 2002
referentes ao tema:
Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata
(27/02/1967);
Declarao de Assuno sobre o uso dos Rios Internacionais, Resoluo
n 25, Proclamada no Uruguai em 03/06/1971 Pelos Ministros de Relaes
Exteriores dos Cinco Estados Partes do Tratado da Bacia do Rio da Prata;
Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente (Es-
tocolmo, 1972);
Carta Mundial da Natureza (ONU, Res. AGNU 37/7, de 1982);
Declarao de So Francisco de Quito (7/03/1989), feita pela Bolvia, Bra-
sil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela);
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992);
Declarao de Princpios, Juridicamente No Compulsria Mas Tendo Au-
toridade Para Um Consenso Mundial Sobre A Gesto, a Conservao e
a Explorao Ecologicamente Vivel de todos os tipos de Florestas (Rio,
5/06/1992);
Declarao do Milnio Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Nova
York, 09/2000);
Declarao de Johanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentvel (2002).
Foto: Paulo HP
3.1. Introduo
Os rios tm importncia histrica e cultural na formao do Brasil. Foram cami-
nhos naturais para a penetrao no territrio, integrao nacional e facilitaram
a demarcao natural do espao geogrfico que hoje define o pas. Durante a
colonizao, o mito da ilha Brasil
1
, as bandeiras e as polticas expansionistas
portuguesas trataram de ocupar o vasto interior sul-americano. Nos sculos
XIX e XX, diplomatas brasileiros asseguraram o desenho das fronteiras nacio-
nais, praticamente confirmando os contornos do Brasil limitados por rios das
duas maiores bacias hidrogrficas do continente, a Amaznica e a Platina.
Mais recentemente, na segunda metade do sculo XX, a cooperao inter-
nacional com os pases vizinhos em temas relacionados aos recursos hdricos
consolidou confiana mtua, princpios e instituies comuns para o aprofunda-
mento da integrao regional. Nesse sentido, o Tratado da Bacia do Prata, de
1969, pode ser considerado um pioneiro; enquanto o Tratado de Cooperao
Amaznica, de 1978, lanou o olhar do pas para os vizinhos ao Norte.
No so poucos os estudiosos de relaes internacionais que apontam a pacifi-
cao da disputa pelo aproveitamento dos rios na regio platina protagonizada
por Argentina e Brasil, entre os anos 1960 e 70 como ponto de inflexo nas
relaes bilaterais dos dois maiores pases da regio
2
. A partir do Acordo Tri-
1 Expresso cunhada pelo historiador portugus Jaime Corteso. Refere-se crena, difundida por
cartgrafos e polticos portugueses dos sculos XVI e XVII, apropriando-se de lendas indgenas, se-
gundo a qual o territrio brasileiro seria uma ilha limitada a leste pelo Oceano Atlntico e a oeste
pelo encontro dos dois grandes rios do continente, o Amazonas e o Prata, que se encontrariam num
grande lago no interior do continente. (GOES, 1991).
2 Eliana Zugaib, em A Hidrovia Paraguai-Paran (Funag, 2006), corrobora este raciocnio e cita diver-
sos autores e diplomatas brasileiros e argentinos, entre eles Pio Corra, Hlio Jaguaribe, Jos Botafogo
Gonalves e Maurcio Carvalho Lyrio.
3. Consideraes iniciais
partite firmado em conjunto tambm com o Paraguai, em 19 de outubro de 1979 , a
disputa geopoltica bilateral, acirrada pelos grandes projetos hidreltricos no Rio Paran,
daria lugar cooperao e ao processo de integrao econmica regional, que desaguaria
na construo do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
Pode-se estender o mesmo raciocnio para o norte do continente e para outros eixos de
integrao sul-americana. As relaes com os pases da regio amaznica tem como um
de seus marcos o Tratado de Cooperao Amaznica, de 1978, no qual a liberdade de
navegao e o aproveito racional das mltiplas funes dos rios so pilares fundamen-
tais. Do mesmo modo, o aproveitamento dos recursos hdricos para transporte, energia
e abastecimento so centrais para a Iniciativas como as da Hidrovia Paraguai-Paran, eixo
natural para aprofundamento do Mercosul, e a da Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA), esta ltima um dos pilares da integrao continental e elo de coor-
denao entre Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), pelo qual trabalham
conjuntamente 12 pases do continente.
Neste contexto, o Brasil desponta por ter uma das maiores disponibilidades hdricas
do mundo. Segundo levantamento da Agncia Nacional de guas (ANA), atualizado em
2012
3
, a vazo mdia anual dos rios em territrio brasileiro de cerca de 180 mil m/s,
correspondendo a, aproximadamente, mais de 12% da disponibilidade mundial de recur-
sos hdricos (1,5 milho de m/s). Com a contribuio externa dos rios que desguam em
territrio nacional, provenientes de outros pases, a produo hdrica brasileira chega a
atingir 19,7% da gua doce do mundo
4
. Apesar da abundncia das reservas hdricas, o pas
dispe de distribuio irregular de recursos hdricos o Nordeste, com cerca de 27% da
populao tem pouco mais de 3% das reservas de gua.
Naturalmente, toda essa abundncia hdrica ocorre em profunda interao com os recur-
sos dos demais pases sul-americanos, uma vez que as guas no respeitam as fronteiras
polticas. Pode-se afirmar que mais de 60% do territrio nacional encontra-se dentro de
reas de drenagem de bacias transfronteirias (SOARES, 2002) e que boa parte da dispo-
nibilidade hdrica (s a regio hidrogrfica do Amazonas representa mais de 70% do esto-
que nacional
5
) est interligada com cursos dgua oriundos ou que correm para o exterior.
3 Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos do Brasil - Informe 2012 (2012). Disponvel em: <http://conjun-
tura.ana.gov.br/>. Acesso em 14 abr.2013.
4 Informao fornecida pela Superintendncia de Gesto da Rede Hidrometeorolgica, em 21 out. 2010.
5 Ib idem, acessado em em 14 abr. 2013.
Portanto, a gesto de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios estratgica para
o Brasil. A gua transfronteiria um elemento necessrio integrao poltica e econ-
mica regional, fundamental para a conservao de um meio ambiente equilibrado para
as presentes e futuras geraes e vital para a sustentabilidade do desenvolvimento e da
superao das desigualdades econmicas e sociais no pas e em todo o continente.
3.2. Glossrio e Definies
Em 2006, a Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios (CTGRHT)
do Conselho Nacional dos Recursos Hdricos (CNRH) editou o primeiro Glossrio de
Termos Referentes Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios, com definies para
86 verbetes principais associados ao tema. Revisado e reeditado em 2008, o Glossrio
apresenta, tambm, as tradues para espanhol, ingls e francs. A publicao traz, ainda,
mapas das principais bacias transfronteirias brasileiras.
Entre os termos definidos pelo Glossrio (BRASIL, 2008) utilizados neste trabalho encon-
tram-se:
gua subterrnea: gua que ocupa a zona saturada do subsolo;
A jusante: No sentido da corrente de um curso dgua.
A montante: No sentido contrrio ao da corrente de um curso dgua.
Aqufero: Reservatrio subterrneo saturado que armazena quantidade apre-
civel de gua.
Bacia hidrogrfica: rea de drenagem de um curso dgua ou lago.
Caudal (Vazo): Volume de gua numa seco transversal de um rio ou de um
canal, por unidade de tempo.
Corpo dgua: qualquer acumulao significativa de gua.
Curso dgua: um conduto aberto, natural ou construdo artificialmente, que
contm gua que escoa, contnua ou periodicamente.
Recursos hdricos: Os recursos hdricos so as guas superficiais ou subterr-
neas disponveis para qualquer tipo de uso num determinado territrio.
Recursos hdricos compartilhados: Recursos hdricos que se estendem sobre o
territrio de dois ou mais estados;
Rio contguo (fronteirio): Curso dgua, cujas margens situam-se em pases
distintos e que formam, portanto, fronteiras terrestres;
Rio contnuo: Curso dgua que atravessa o limite de dois Estados ou Naes;
Rio transfronteirio: Corresponde ao rio contnuo, comumente empregado
como sinnimo de rio internacional (expresso no-adotada pelo Governo
brasileiro) ou rio compartilhado.
3.3. Localizao dos Recursos Hdricos
Fronteirios e Transfronteirios do Brasil
Segundo levantamento da Unesco (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura), h no mundo 263 bacias hidrogrficas com corpos dgua transfron-
teirios e 145 pases que possuem seus territrios dentro dessas bacias. Um total de 33
desses Estados encontram-se totalmente inseridos em bacias hidrogrficas transfrontei-
rias ou possuem mais de 90% de seu territrio contido em reas de drenagem de rios
compartilhados com outros pases
6
.
Na Amrica do Sul, com hidrografia de guas abundantes, h 37 bacias hidrogrficas com
recursos hdricos contnuos ou contguos
7
, e todos os 13 pases da regio compartilham
alguma espcie de corpo hdrico o territrio do Paraguai, por exemplo, encontra-se
totalmente dentro de uma bacia com rios transfronteirios.
Os rios fronteirios e transfronteirios do Brasil inserem-se em cinco regies hidrogrficas,
conforme a Resoluo CNRH n 32, de 15 de outubro de 2003, so elas: Regio Hidrogr-
fica do Amazonas, Regio Hidrogrfica do Paraguai, Regio Hidrogrfica do Paran, Regio
Hidrogrfica do Uruguai e Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul. A Figura 2 apresenta a
disposio dos cursos d guas transfronteirios ao Norte e a Figura 3 ao Sul do Brasil.
6 UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Water for people, water for life:
UN World Water Development Report. Paris, 2003.
7 Atlas of International Freshwater Agreements 2002, United Nations Environment Programme.
Figura 2: Rios Fronteirios e Transfronteirios do Brasil ao Norte. (Fonte: ANA, 2013)
Figura 3: Rios Fronteirios e Transfronteirios do Brasil ao Sul. (Fonte: ANA, 2013)
Rios Fronteiros e Transfronteiros com o Brasil
Queriniutu
Tacutu
Negro
Macacuni
Ig. Ian
Tocandir
Ig. Macap
Iana
Surubi
Uaups
Papuri
Inamb
Tiqui
Traira
Apaporis
Javari
Amnia
Ig. Ramn
Breu
Juru
Ig. Vtor
Abun Xipamanu
Yaco
Santa Rosa
Tambaqui Mamor Guapor
Japur
Madeira
Igarap Amau
Igarap Tat
I
Puret ou Purat
Igarap de Belm
Solimes
Chambuco
Acre
Envira
Igarap Imbuia
Igarap Cunha
Rio Puru
Igarap S. Jernimo
Igarap Tacana
Igarap
Riozinho
Rio Riohosio
Purus
Chandless
Ig. Chambira
Uail Ma ou Ireng Oiapoque
N de Rios Transfronteirios
Brasil - Guiana Francesa 2
Brasil - Guiana 3
Brasil - Venezuela - Colmbia 1
Brasil - Colmbia 22
Brasil - Colmbia - Peru 1
Brasil - Peru 19
Brasil - Bolvia 17
Em termos de bacias hidrogrficas, h as grandes bacias Amaznica e do Prata (Paraguai,
Paran e Uruguai), alm de duas pequenas bacias onde se encontram rios-smbolo dos
limites do pas o Oiapoque e o Arroio Chu , respectivamente nas bacias Costeiras do
Norte (no Amap, fronteira com a Guiana francesa) e na bacia da Lagoa Mirim-So Gon-
alo (no Rio Grande do Sul, delimitando as divisas com o Uruguai).
A ANA calcula que so 83 os cursos dgua fronteirios ou transfronteirios que ocorrem
no territrio nacional
8
: dois com a Frana, trs com a Guiana, vinte e dois com a Colmbia,
dezenove com o Peru, dezessete com a Bolvia, trs com o Paraguai, quatro com a Argen-
tina e nove com o Uruguai. H ainda cinco rios que se encontram em regies de trplice
fronteira: um entre Brasil, Venezuela e Colmbia; um entre Brasil, Colmbia e Peru; um
entre Brasil, Bolvia e Paraguai; um entre Brasil, Argentina e Paraguai e um entre Brasil, Ar-
gentina e Uruguai. Este levantamento foi feito com mapeamento na escala de 1:1.000.000,
mas caso a escala utilizada fosse menor, muito provvel que vrios outros corpos dgua
em regio de fronteira fossem identificados, especialmente na regio amaznica.
Alm das guas superficiais, tambm as guas subterrneas comportam questes trans-
fronteirias. Um dos mais conhecidos e estudados o Sistema Aqufero Guarani (SAG),
considerado um dos maiores reservatrio de gua doce subterrnea do mundo, com
1.087.879 km de extenso e 37 quatrilhes de litros de gua (volume estimado de 37 mil
km ou 3,7 x 10
16
Litro). O SAG estende-se pelos territrios da Argentina, Brasil, Paraguai
e Uruguai. Espalham-se pelo Brasil 61,65% do aqufero nos estados de Mato Grosso
do Sul, Rio Grande do Sul, So Paulo, Paran, Gois, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato
Grosso, compreendendo 8,7% do territrio nacional , enquanto 20,98% esto na Ar-
gentina, 8,05% no Paraguai e 3,32% no Uruguai
9
.
Outros sistemas de aquferos tambm so encontrados em regies hidrogrficas como
do Amazonas, Paran, Paraguai, Uruguai e Altntico Sul. Alguns, como o Serra Geral e
Caiu-Bauru, sobrepem-se ao Guarani. Na Tabela 1, apresenta-se a lista dos aquferos
brasileiros que ocorrem em regio transfronteiria, em seguida, a Figura 4 identifica a
localizao no territrio desses aquferos.
8 Apresentao realizada pela Superintendncia de Gesto da Rede Hidrometeorolgica-SGH/ANA 51 Reunio
da Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios do CNRH, em 12 de agosto de 2010, com
acrscimo da Lagoa Mirim, que no constava da lista original. Disponvel em: <http://www.cnrh-srh.gov.br>.
Acesso em 7 nov. 2010.
9 At o incio do PSAG, estimava-se que a extenso do Guarani chegava perto dos 1.200.000 km, dos quais mais
de 830.000 km2 estariam no Brasil (70% do sistema aqufero). No entanto, os estudos desenvolvidos pelo Pro-
jeto diminuram as estimativas sobre a rea sob a qual se encontra a formao rochosa e arentica que armazena
as reservas do SAG. Neste novo cenrio, a proporo brasileira menor, aumentando um pouco a participao
argentina: Brasil 735.918 km, Argentina 228.255 km, Paraguai 87.536 km e Uruguai 36.170 km (OEA, 2009).
Tabela 1: Aquferos transfronteirios no Brasil
n Nome Pases
Extenso
(km, aprox.)
% no Bra-
sil (aprox.)
1 Amazonas*
Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Peru,
Venezuela
3.950.000 -
2 Aquidauana Brasil, Paraguai 27.000 54,00
3 Boa Vista-Serra do Tucano Brasil, Guiana 24.000 60,00
4 Caiu-Bauru Brasil, Paraguai 300.000 -
5 Costeiro Brasil, Frana (Gu.Fr.) 27.000 66,60
6 Guarani Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai 1.087.879 61,65
7 Litorneo-Chu Brasil, Uruguai 41.000 80,00
8 Pantanal Bolvia, Brasil, Paraguai 130.000 80,00
9 Permo-Carbonfero Brasil, Uruguai 41.000 51,00
10 Roraima Brasil, Guiana e Venezuela 70.000 -
11 Serra Geral Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai 540.000 -
*Antigo Sistema Solimes-I, incluindo a formao Alter do Cho
Fonte: ISARM Amricas, disponvel em < http://www.isarm.net/publications/314>
Nota: Com base em: Unesco/OEA. ISARM Amricas: Sistemas Acuferos Transfronterizos en las Amri-
cas. Montevideo/Washington, 2007. Cap. 5, p. 98-101.
Figura 4: Aquferos Transfronteirios do Brasil Sem Sistema Aqufero Guarani. (Fonte:
ISARM, 2007)
Mapa Localizao
Principais Aqiferos
Transfronteirios do Brasil
Com cifras nestas propores, seja no que trata dos cursos dgua superficiais, como tam-
bm quanto s guas subterrneas que via de regra apresentam tima qualidade para o
consumo humano , indiscutvel a importncia do tema dos recursos hdricos para qual-
quer estratgia de longo prazo do pas especialmente quando relacionada ao tema da
integrao regional. Considerando o papel fundamental da gua para o desenvolvimento
humano, social, econmico e ambiental e a disponibilidade existente no Brasil, a situao
geogrfica de nossos principais rios, bacias e aquferos coloca o tema das guas transfron-
teirias em posio de extrema relevncia.
Portanto, o interesse e a necessidade de articulao institucional e internacional para ado-
o de uma poltica de recursos hdricos que promova os princpios e objetivos da Lei
9.433/97, e que, ao mesmo tempo, seja indutora de estabilidade, cooperao e integrao
com os pases vizinhos fundamental, uma vez que, os fenmenos hidrolgicos que en-
volvem os regimes hdricos, as secas, as inundaes, as condies ambientais do entorno
dos cursos dgua e as consequncias de seus usos, ocorridos de um lado ou de outro das
fronteiras polticas, afetam a totalidade da bacia.
A Bacia do Rio da Prata tem uma rea de 3,1 milhes de km, equivalente a 17% da su-
perfcie da Amrica do Sul, sendo a segunda maior bacia do continente e uma das maiores
do mundo. A maior parte deste sistema hidrogrfico aparece no Brasil (1.415.000 km),
onde esto as cabeceiras dos principais rios formadores, seguido pela Argentina (920.000
km), onde est o esturio do Rio da Prata, a foz. Paraguai (410.000 km), cuja totalidade
do territrio est inserida em sua rea de drenagem, Bolvia (205.000 km) e Uruguai
(150.000 km) completam a bacia.
A importncia econmica da Bacia do Prata reside no fato de que cerca de 70% do PIB
dos cinco pases gerado em sua rea de drenagem, onde tambm esto cerca de metade
de seus habitantes, alm da maior densidade populacional do continente. No Brasil, as
trs regies hidrogrficas que compe o sistema platino detm mais de 35% da popula-
o brasileira. Alm disso, o potencial hidreltrico e de transporte so fundamentais para
a economia dos pases e, sobretudo, para a integrao econmica e o Mercosul.
A regio dos rios platinos ainda inclui o bioma do Pantanal, uma das mais extensas reas
midas contnuas do mundo. O Pantanal uma faixa de transio entre os domnios Ama-
znico, Cerrado e Chaco (AbSaber, 2003), que constitui um complexo singular, diverso e
extremamente dependente do regime de cheias das guas dos rios da regio hidrogrfica
do Paraguai; por isso mesmo, trata-se de um ecossistema frgil e vulnervel.
A bacia hidrogrfica do rio Amazonas constituda pela mais extensa rede hidrogrfica
do mundo, com rea aproximada de 6.110.000 km, desde as nascentes nos Andes pe-
ruanos at a foz no oceano Atlntico, no litoral brasileiro. O Brasil tem a soberania sobre
63,5% da regio, que por sua vez corresponde a 45% do territrio nacional. Brasil, Peru
(15,8%) e Bolvia (11,6%) ocupam juntos quase 90% da superfcie de drenagem, enquan-
to Colmbia (6,2%), Equador (2%), Venezuela (0,7%), Guiana (0,2%), Suriname (0,07)
e Frana/Departamento ultramarino da Guiana francesa (0,03) dividem o restante (Saito
e Steinke, 2010).
Se a regio Norte o lar de apenas 8,3% dos brasileiros, pouco mais de 15.484.900 habi-
tantes, segundo dados preliminares j divulgados pelo Censo 2010, por outro lado detm
73,6% dos recursos hdricos superficiais do Brasil, ou seja, a vazo mdia desta regio
quase trs vezes maior que a soma das vazes das demais regies hidrogrficas. Alm
disso os rios tem importncia histrica, cultural e para o transporte em toda a regio.
As riquezas ambiental e estratgica do Domnio Amaznico so incalculveis. Trs as-
pectos preponderam: a maior extenso de rea florestal contnua do mundo (Magno-
li, 2005), cuja superfcie no Brasil chega a 3,5 milhes de km; tem uma biodiversidade
excepcional, a maior parte sequer foi estudada pelos cientistas; e dispe de abundantes
fontes de recursos hdricos, incluindo o rio de maior vazo, volume de gua e comprimen-
to da Terra. Isso sem mencionar as reservas minerais, boa parte ainda desconhecida ou
inexplorada, o potencial turstico e a diversidade etno-cultural.
A dinmica ecossistmica da Amaznia depende essencialmente da gua, pois os ciclos h-
dricos complexos que envolvem evaporao, chuvas, cheias e vazantes dos rios so os fato-
res que proporcionam as condies para a sobrevivncia da floresta e da biodiversidade. O
equilbrio ambiental amaznico tambm contribui de maneira decisiva para a manuteno
do sistema climtico em todo o continente sul-americano (MARENGO, 2008), fator que,
no quadro atual de preocupao com a mudana global do clima, expresso pelas cada vez
mais disseminadas metas e compromissos internacionais para conteno do aquecimento
global, cada vez mais relevante para a prospeco de cenrios e tendncias.
3.4. Multiplicidade de cenrios, particularidades e atores
Percebe-se uma diversidade muito grande entre cenrios, particularidades e atores, ao se
analisar os dois grandes teatros em que se apresentam os recursos hdricos transfrontei-
rios do Brasil. Tal diversidade no ocorre apenas com relao aos elementos exteriores,
mas tambm se verifica entre as diferentes regies brasileiras banhadas por estas guas.
A extenso continental do pas e as grandes disparidades regionais existentes contribuem
para aumentar ainda mais a multiplicidade de fatores que influenciam a definio de uma
poltica para a gesto de recursos hdricos transfronteirios no pas.
Os contrastes entre as regies das bacias hidrogrficas do Amazonas e do Prata no po-
deriam ser maiores e contemplam aspectos naturais, polticos, econmicos e sociais. En-
quanto a primeira banha a regio das maiores reservas florestais do mundo, a segunda
abrange as reas mais industrializadas, de agropecuria moderna e populosas do continen-
te. Se, ao Sul, a ocupao se deu de modo mais intenso, ao Norte, o povoamento , ainda,
esparso e as fronteiras so mais isoladas.
Outra diferena fundamental para a compreenso do estudo das polticas brasileiras para
a gesto dos recursos hdricos nos rios amaznicos e platinos est na posio topogrfica
do Brasil em cada bacia. Na Amaznia, o Pas est a jusante, ao passo que no Prata a por-
o brasileira situa-se a montante. De acordo com o tipo de uso que se deseja, controlar
as nascentes ou a foz de uma bacia ser mais estratgico ou mais dependente em relao
ao pas vizinho. Portanto, por sua prpria dimenso, este fator abre uma ampla possibili-
dade de percepes distintas.
Historicamente, tal ambivalncia foi entendida como um desafio para a diplomacia na-
cional. Ao longo do sculo XIX, por exemplo, enquanto o Brasil pleiteava a abertura da
navegao internacional nas guas do Prata objeto do desejo geopoltico imperial e eixo
fundamental para a manuteno da integridade territorial, unindo o Centro-Oeste aos
centros urbanos do litoral brasileiro , resistia abertura da navegao do Rio Amazonas,
valendo-se do fato de, assim como a Argentina no caso platino, controlar a foz do rio.
Cervo (2002, p. 102-107) narra como, nas dcadas de 1850 e 1860, a diplomacia brasileira
teve de enfrentar as presses das grandes potncias (Inglaterra e Frana) e, especialmen-
te, da potncia regional ascendente (Estados Unidos) pela a abertura internacional do
Amazonas. Temia-se a perda da soberania na Amaznia, e a estratgia adotada foi a de
resistir o mximo possvel, proibindo a navegao de navios de bandeira estrangeira. Para-
lelamente, acordos bilaterais eram negociados com os vizinhos poltica inaugurada pelo
Tratado de 1851 com o Peru , nos quais em troca da definio de limites, ficava autoriza-
da a navegao de embarcaes destes pases at o Atlntico. Em 1866, quando convinha
ao interesse nacional e as ameaas soberania pareciam superadas, por ato unilateral, o
Brasil abriu a navegao internacional do Amazonas.
No mesmo perodo, o governo imperial praticava poltica de forte presena na regio do
Prata, em choque direto com as pretenses argentinas. Foi o perodo das intervenes no
Uruguai e da guerra prolongada contra o Paraguai. Doratioto (2002) demonstrou que a
consolidao dos Estados nacionais foi o fator preponderante para que os povos do Cone
Sul apelassem s armas, e para esta finalidade o controle dos rios, as vias naturais de trans-
porte, tinha papel fundamental.
No sculo XX, o uso das guas para a produo de energia inverteria a balana de poder,
colocando os pases a montante em posio de superioridade e relativizando as desvan-
tagens antes percebidas pelas diferentes situaes topogrficas. Brasil e Argentina experi-
mentaram atritos por conta do projeto de construo da Usina de Itaipu, no Rio Paran,
no trecho compartilhado com o Paraguai. Os argentinos, que recebem as guas do Paran
aps a foz do Rio Iguau, a partir da trplice fronteira, preocupavam-se com o represa-
mento do rio o que tornaria o aproveitamento argentino das guas inteiramente depen-
dente da vazo a ser fornecida pelo empreendimento hidreltrico brasileiro-paraguaio.
Tais controvrsias obrigaram os Estados negociao e cooperao. O conflito pelo apro-
veitamento dos rios deu origem a um regime internacional, que objetiva harmonizar os
usos e favorecer o desenvolvimento mtuo dos pases.
O final do sculo e incio dos anos 2000 assistiu a temtica ambiental e a necessidade de
sustentabilidade no uso das guas mudarem novamente o enfoque dado aos recursos h-
dricos transfronteirios. Soares (2002) considera que somente nas ltimas duas dcadas
e meia foi que a gua passou a ser uma das questes principais na agenda poltica, tan-
to nacional quanto internacionalmente. A Questo Ambiental coloca a gua na linha de
frente da poltica e da formulao de pensamentos estratgicos para o desenvolvimento.
Sob esta nova perspectiva, ganha fora a viso da bacia hidrogrfica como unidade de
gerenciamento, o que torna as posies a montante ou a jusante dependentes entre si.
A Lei 9.433/1997 consagra a forma integrada de planejamento e gerenciamento no direito
brasileiro, contudo, no mbito internacional, o pas v com cautela a adoo do mesmo
princpio. Assim, os tratados de recursos hdricos transfronteirios em vigor enfocam o
uso de determinados corpos dgua, sem se aplicar totalidade da bacia hidrogrfica.
Contemporaneamente, a gesto compartilhada das guas transfronteirias passa a sofrer
influncia de outros compromissos firmados pelos pases na temtica ambiental. o caso,
por exemplo, do Captulo 18 da Agenda 21, que trata da proteo da qualidade e do abas-
tecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios integrados no desenvolvimento,
manejo e uso dos recursos hdricos e da Conveno de Ramsar sobre as Zonas midas
de Importncia Internacional, que estabelece o quadro de ao nacional e cooperao in-
ternacional para a conservao e utilizao racional das zonas midas e dos seus recursos.
Naturalmente, outro fator a complexificar o estabelecimento de regimes para a gesto
hdrica das guas transfronteirias brasileiras a pluralidade de ribeirinhos. Como o Brasil
possui fronteiras com a quase totalidade dos pases sul-americanos ( exceo de Chile
e Equador), o desafio torna-se de dimenses continentais. Acresce-se a este a fronteira
com a Frana, composta pela divisa entre o Departamento Ultramarino da Guiana fran-
cesa e o Estado brasileiro do Amap, o que traz questes diplomticas de eixo Norte-Sul
para o mesmo cenrio.
Ao mesmo tempo que possui relaes pacficas e harmoniosas com todos os pases do
continente, o Brasil dispe de maior intercmbio e instituies no mbito do Cone Sul.
Isso se reflete tambm quanto aos recursos hdricos transfronteirios, favorecendo a ins-
titucionalizao da gesto compartilhada nesta regio. Na ltima dcada, a criao da
Organizao do Tratato de Cooperao Amaznica (OTCA), em 2002, e o processo de
construo da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), em curso desde 2004, facili-
tam a melhoria da gesto compartilhada tambm na regio Amaznica.
No menos importante e particular o contexto da gesto compartilhada de guas sub-
terrneas, em especial da experincia em torno do monitoramento, uso e proteo dos
recursos hdricos do Sistema Aqufero Guarani (SAG). Aps sete anos de funcionamento
do Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero
Guarani, que contou com a cooperao dos quatro pases sob o subsolo dos quais se
encontra o gigantesco aqufero, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, em 2 de agosto de
2010, durante reunio do Conselho Mercado Comum do Mercosul, foi assinado o Acordo
sobre o Aqufero Guarani, que amplia as aes conjuntas para a conservao e aproveita-
mento sustentvel dos recursos hdricos deste reservatrio.
Por fim, cabe apenas ressaltar, no contexto interno, algumas disparidades entre as duas regi-
es estudadas. As regies do Brasil onde se encontram os rios, bacias e aquferos fronteiri-
os e transfronteirios englobam 14 diferentes unidades federativas. Neste espao diverso,
encontram-se Estados que figuram entre os de maior desenvolvimento humano, social e
institucional (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran), passando por outros de desenvol-
vimento mdio (Mato Grosso do Sul e Mato Grosso), at chegar a algumas das regies mais
carentes do pas (estados amaznicos). Trs outros estados, situados na rea do Aqufero
Guarani, no tm sequer fronteira internacional (So Paulo, Minas Gerais e Gois).
Tais diferenas e particularidades, intrnsecas realidade brasileira, influem no modo como
se d a gesto de recursos hdricos em cada um dos Estados em rea de fronteira. Assim,
a forma do aproveitamento territorial, o grau da efetividade das leis, os investimentos
disponveis, os usos, os conflitos, as capacidades institucionais dos governos estaduais e as
questes socioeconmicas presentes no ocorrem de modo igual.
Por tudo isso, constata-se a dificuldade em se definir uma abordagem nica do Brasil face
gesto de seus recursos hdricos fronteirios e transfronteirios. A multiplicidade de
cenrios, particularidades, atores e a diversidade dos contextos internos obrigam o pas
a uma viso multifacetada da questo, ainda que seja fundada em princpios e objetivos
comuns. importante que a gesto de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios
possa se adaptar a cada um dos casos particulares, cotejando as especificidades envolvidas
e valorizando os arranjos de solues locais, para a boa gesto dessas guas.
Foto: Brook Ward
Neste captulo apresenta-se a poltica e legislao brasileira referente gesto
de recursos hdricos transfronteirios. Em primeiro lugar aborda-se a poltica e
a legislao federal referente aos recursos hdricos, em seguida a temtica no
mbito estadual e por fim a referente s reas transfronteirias.
4.1. Poltica e Legislao Federal de Recursos Hdricos
4.1.1.Constituio Federal
No Brasil, conforme j mencionado, a Constituio Federal trata da gua nos
dispositivos referentes ao domnio pblico (arts. 20 II e 26 I), competncia
legislativa (arts. 22 IV e 24 VI), competncia administrativa (art. 23 VI e VII),
instituio do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (art. 21
XIX) e ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225).
Uma das alteraes mais significativas foi a extino do domnio privado da gua,
previsto anteriormente pelo Cdigo das guas (Decreto-lei n 24.643, de 10 de
julho 1934). Segundo a Carta de 1988 todos os corpos dgua so de domnio
pblico, seja da Unio, seja dos Estados.
4. Poltica e legislao
brasileira para gesto
de recursos hdricos
transfronteirios
Quanto s competncias legislativas, o texto constitucional delega Unio (art. 22), a com-
petncia para legislar sobre guas e energia. Aos Estados, foi definida a competncia para
legislar sobre o aproveitamento e utilizao dos recursos hdricos de seu domnio (art. 26, I
e II). O artigo 24, VI, define como competncia concorrente da Unio, Estados e do Distri-
to Federal legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.
primeira vista, as competncias parecem conflitantes e confusas, mas no o so. Unio,
cabe legislar sobre o Direito de guas, enquanto que Estados e DF editam normas adminis-
trativas, destinadas gesto dos recursos de seu domnio, sendo-lhes vedado criar, alterar
ou extinguir direitos, ou seja, inovar no Direito de guas. Quando a competncia perten-
cer Unio e aos Estados conjuntamente, a Unio ter de estabelecer as normas gerais,
ou seja, aquelas que por razes de interesse pblico, devem ser igualmente cumpridas em
todos as unidades da federao; j os Estados tero de adequ-las s suas peculiaridades
locais (GRANZIERA, 2001). Nesse sentido, todos os Estados brasileiros editaram suas leis
de recursos hdricos, em consonncia com a Constituio e a legislao federal.
No que se refere aos corpos dgua fronteirios e transfronteirios, a Constituio con-
feriu-os ao domnio hdrico da Unio, sem alterar em relao aos ordenamentos jurdicos
anteriores. De acordo com o artigo 20, I e II, so bens da Unio: os lagos, rios, quaisquer
correntes de gua que sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio
estrangeiro ou deles provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.
Se a dominialidade dos rios e lagos transfronteirios pertence Unio, o mesmo no
ocorre com as guas subterrneas, pois a CF/1988 as conferiu ao domnio estadual, con-
forme disciplina o art.26, I. Como j foi destacado, a temtica relevante para o Brasil,
que conta com vrios aquferos que extrapolam as fronteiras nacionais, entre eles o SAG,
que subjaz o territrio de oito Estados da Federao, alm de tambm aparecer em ter-
ritrio argentino, paraguaio e uruguaio.
A conjugao da simultaneidade das condies de ser bem pblico e de uso comum
do povo no fazem com que a dominialidade dos recursos hdricos seja o equivalente
sua propriedade pelo Estado. Leme Machado (1998, p. 352) afirma que a dominialidade
pblica da gua () no transforma o Poder Pblico, seja federal ou estadual, em proprie-
trio da gua, mas torna-o gestor desse bem, no interesse de todos.
4.1.2. Lei 9.433/1997
A Lei n 9.433, de 8 janeiro de 1997, tambm conhecida como Lei de guas, editada
para atender determinao constitucional do art. 21 XIX e que institui a Poltica Nacio-
nal de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH), no distingue instrumentos especficos para a gesto transfronteiria. A nica
disposio nesse sentido a de que nos Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) que forem
criados em rios contguos ou contnuos a representao da Unio dever incluir um re-
presentante do Ministrio das Relaes Exteriores (art. 39 2).
Este mesmo artigo utiliza o termo recursos hdricos fronteirios ou transfronteirios
de gesto compartilhada, indicando que a gesto deva ser feita de modo compartido e
partilhado com os vizinhos, ou seja, de alguma maneira, outros Estados tambm devem
ser envolvidos. Entende-se esta definio como uma exortao cooperao e ao enten-
dimento com usurios e gestores das mesmas guas situados do outro lado da margem
ou nos trechos em que o rio atravessar terras estrangeiras sem, contudo representar
ameaas soberania nacional.
Deve-se este entendimento adoo, na Lei 9.433/1997, do conceito de bacia hidrogr-
fica como unidade de gesto de recursos hdricos (art. 1 V). O gerenciamento de bacias
hidrogrficas o instrumento que orienta o poder pblico e a sociedade, no longo prazo,
na utilizao e monitoramento dos recursos naturais sejam ambientais, econmicos e
socioculturais na rea de abrangncia de uma bacia hidrogrfica, de forma a promover o
desenvolvimento sustentvel (LANNA, 1995, p.18).
Para enfrentar problemas como poluio, risco de escassez e conflitos de usos mlti-
plos da gua, preciso reconhecer a bacia hidrogrfica como um sistema ecolgico, que
abrange todos os organismos incluindo o solo, a vegetao, a fauna, o microclima etc.
de uma dada rea em conjunto. preciso entender que os recursos naturais esto in-
terligados e so dependentes. Um estudo qualitativo e quantitativo do recurso gua e de
seus fluxos de sedimentos e nutrientes depende diretamente das condies da rea que o
alimenta e qual est integrado ambientalmente.
A plena adoo do conceito de bacia hidrogrfica como unidade de gesto, um dos fun-
damentos da Poltica Nacional, no trato dos recursos hdricos fronteirios e transfron-
teirios, um desafio ao Brasil. H o temor de que a unidade territorial a ser gerenciada
represente, na prtica, a possibilidade de comprometimento da soberania e do interesse
nacional sobre parte do territrio em que a rea de drenagem do corpo hdrico compar-
tilhado esteja.
Assim, contemplar este fundamento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (o inciso
V do art. 1 encontra-se no Captulo I Dos Fundamentos) consiste um desafio a ser
percorrido. A medida, certamente, requerer a construo de um arcabouo jurdico e
institucional bi, tri ou multilateral, por meio de tratados e acordos, que ao mesmo tempo
assegurem a soberania do territrio, a busca do interesse nacional e viabilizem o planeja-
mento compartilhado, nos marcos da sustentabilidade ambiental e da fraternidade entre
os povos da Amrica do Sul.
A gesto recebe ateno especial na Lei de guas. Entre os fundamentos da Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos, dois apontam para a gesto: deve sempre proporcionar o uso
mltiplo das guas e deve ser descentralizada, com a participao do Poder Pblico, dos
usurios e das comunidades (art. 1 IV e VI). Ao abordar a gesto, a Lei 9.433/1997 trata
tanto da oferta de recursos hdricos (seu estado de conservao, quantidade, qualidade e
disponibilidade), quanto da demanda (disciplinar o uso, evitar conflitos e conceder outor-
gas), sempre passando pelo planejamento, regulao e controle (para os quais, os Planos
de Recursos Hdricos so fundamentais).
A materializao desses fundamentos na gesto compartilhada de recursos hdricos tam-
bm consistir em situaes novas para todo o sistema, pois, alm dos conflitos de uso
local normalmente presentes, o gerenciamento de guas transfronteirias envolver, tam-
bm, as questes de mbito poltico e administrativo ligadas poltica internacional, ao re-
lacionamento bilateral entre os dois pases e s polticas pblicas especficas para reas de
fronteira. Na prtica, exigir efetiva integrao e cooperao, de forma harmnica, entre
diferentes nveis e rgos de gesto, monitoramento e informaes dos pases envolvidos,
incluindo, onde houver, a participao dos comits de bacia hidrogrfica e das comisses
bilaterais mistas.
Os comits de bacia hidrogrfica so os rgos locais do Sistema de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (SINGREH), criado pelo art. 32 e seguintes da Lei de guas. por meio
dos comits que feita a descentralizao da gesto, no nvel das bacias hidrogrficas, e
so eles os responsveis por promover o debate das questes relacionadas a recursos
hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes
10
, entre outras atribuies.
10 Art. 38, I, da Lei 9.433/1997, sobre as competncias dos comits de bacia hidrogrfica.
Percebe-se que os comits de bacia tem papel importante na gesto de guas transfron-
teirias, pois tem o potencial de identificar conflitos de uso ou de gesto de recursos h-
dricos originrios ou relacionados ao pas vizinho, bem como sinalizar os usos que possam
impactar a gesto da gua do outro lado da fronteira. Tal importncia no apenas uma
caracterstica dos comits a serem criados em bacias de rios fronteirios ou transfronteiri-
os (de domnio da Unio), mas tambm nas bacias e sub-bacias de domnio estadual que
so tributrias daqueles. A identificao dos usos, potenciais conflitos e fragilidades da ges-
to de rios em rea de fronteira so fundamentais para a definio das polticas de gesto
compartilhada ou mesmo para a celebrao de acordos e tratados. Nesse sentido, a for-
mao e atuao de comits de bacia hidrogrfica nestas regies devem ser incentivadas.
Passados mais de 16 anos de vigncia da Lei 9.433/1997, contudo, o Brasil ainda no dispe
de comits de bacia hidrogrfica em rios fronteirios ou transfronteirios. Todos os nove
Comits de Bacia criados em rios de domnio da Unio encontram-se bastante distantes
das regies de fronteira, e somente quatro deles esto em Regies Hidrogrficas em que
ocorrem rios contnuos ou contguos, mesmo assim, muito distantes dessas regies
11
.
Alm dos comits, o SINGREH tambm integrado pelo Conselho Nacional de Recursos
Hdricos (CNRH), a Agncia Nacional de guas (ANA), os Conselhos Estaduais e do Dis-
trito Federal, os rgos do Poder Pblico relacionados com a gesto de recursos hdricos
e as Agncias de gua. O CNRH vem desempenhando papel importante na gesto trans-
fronteiria, por meio da formao de conhecimento, do acompanhamento da evoluo de
dinmicas locais, negociaes internacionais e do encaminhamento de propostas relativas
gesto e edio de novos acordos bilaterais, por meio, por exemplo, de Moes especficas.
A Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios (CTGHRT), criada
pela Resoluo CNRH de n 10, de 21 de julho de 2000, composta por 17 membros
sendo seis rgos do governo federal, quatro de usurios, um representante de conselhos
estaduais (RS/SC), um de comits de bacias hidrogrficas, um de consrcios e associaes
intermunicipais, um de organizaes tcnicas, um de organizaes de ensino e pesquisa
e dois de organizaes no-governamentais. Suas atribuies so: propor mecanismos
de intercmbio tcnico, legal e institucional entre pases vizinhos; analisar e propor aes
11 Na Regio Hidrogrfica do Paran, funcionam estes quatro comits: CBH Piracicaba-Capivari-Jundia (em SP/
MG; bacia contribuinte do Rio Tiet, um dos principais afluentes do Rio Paran), CBH Parnaba (DF/GO/MS/MG; o
Rio Parnaba forma o Paran no encontro com o Rio Grande), o CBH Rio Grande (SP/MG; bacia principal do outro
contribuinte cujo encontro d origem ao Rio Paran) e, por fim, aquele que mais se aproxima de uma situao
fronteiria, o CBH Paranapanema (PR/SP; a foz do Paranapanema, quando h o encontro com o Rio Paran, dista
cerca de 300 km da fronteira Brasil/Paraguai, nas cidades de Guara/Salto de Guayr).
conjuntas visando minimizar ou solucionar os eventuais conflitos; propor diretrizes para
gesto integrada em rios fronteirios e transfronteirios; discutir os problemas visando
desenvolver aes e implementar solues comuns, buscando otimizao e alocao de
recursos humanos e financeiros; e propor aes mitigadoras e compensatrias; alm das
competncias que vierem a ser delegadas pelo seu Plenrio.
Desde sua criao, a CTGRHT vem realizando estudos e atividades destinadas a acompa-
nhar a dinmica da gesto dos recursos hdricos em regies de fronteira. De seus grupos
de trabalho j nasceram produtos que auxiliaram na negociao de um acordo internacio-
nal de cooperao Acordo do Rio Apa (objeto de estudo do item 5.7) e uma proposta
para negociao de um acordo semelhante para a gesto da Bacia do Rio Acre.
Outras resolues editadas pelo Conselho tratam indiretamente da temtica transfronteiria:
Resoluo n 5, de 10 de abril de 2000 Estabelece diretrizes para a forma-
o e funcionamento dos Comits de Bacia Hidrogrfica (embora ainda no
existam CBH de rios fronteirios ou transfronteirios).
Resoluo n 15, de 11 de janeiro de 2001 estabelece normas relativas
gesto de guas subterrneas e dispe sobre: integrao das diversas esferas
governamentais que tem competncia para o gerenciamento de aquferos
transfronteirios, por meio do SINGREH; primazia dos conselhos estaduais
para resoluo de conflitos nesses aquferos, com possibilidade de recurso ao
CNRH; e aluso a que a aplicao dos instrumentos da Poltica Nacional se
d em conformidade com os tratados e acordos especficos ratificados pelo
Brasil sobre o tema.
Resoluo n 32, 15 de outubro de 2003 importante por ter delimitado as
12 Regies Hidrogrficas Nacionais, j referida neste trabalho.
Resoluo n 58, de 02 de junho de 2006 aprova o Plano Nacional de Re-
cursos Hdricos;
Resoluo n 80, de 10 de dezembro de 2007 aprova detalhamento de
programas do PNRH; e Resoluo n 135, de 14 de dezembro de 2011, que
aprovou o documento Prioridades 2012-2015, fruto da primeira reviso do
PNRH.
Resoluo n 109, de 13 de abril de 2010 Cria Unidades de Gesto de Re-
cursos Hdricos (UGRH) de Bacias Hidrogrficas de rios de domnio da Unio
(inclusive em regies hidrogrficas com a ocorrncia de recursos hdricos
transfronteirios) e estabelece procedimentos complementares para orientar
a priorizao na implantao de comits de bacia, seu acompanhamento e a
implementao dos instrumentos da Poltica Nacional.
Resoluo n 128, de 29 de junho de 2011 Aprova o Plano Estratgico de
Recursos Hdricos dos Afluentes da Margem Direita do Rio Amazonas (rea
que abrange fronteiras e diversos rios fronteirios e transfronteirios do Bra-
sil com o Peru e a Bolvia), considerando que ainda no foi institudo comit
de bacia hidrogrfica em nenhum de seus rios e sub-bacias e a necessidade
de se contar com um planejamento para o uso e conservao dos recursos
hdricos desta regio.
O Conselho Nacional tambm se manifestou por meio de moes sobre o tema, entre
elas figuram algumas que auxiliaram o desenvolvimento da gesto integrada nos rios e
bacias que contam com tratados firmados com os pases vizinhos:
Moo CNRH n 9, de 14 de maro de 2002 Recomenda ao Ibama--Institu-
to Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis e ANA
aes e medidas para: mitigar questes relativas liberao de esgoto no Rio
Quara (fronteirio entre o Rio Grande do Sul e o Uruguai); desenvolvimento
e aprimoramento de processos de gesto compartilhada na bacia.
Moo CNRH n 14, 11 de dezembro de 2002 Recomenda medidas re-
lativas Bacia do Rio Apa, entre elas: iniciar entendimentos com o Paraguai
sobre a gesto compartilhada (MRE), priorizar aes, estudos e projetos para
a gesto integrada (MMA, ANA), monitorar e fiscalizar as atividades que pos-
sam provocar a degradao ambiental (MJ, MD, Ibama, SEMA/MS), integra-
o de esforos para gesto integrada e compartilhada (Funai).
Moo CNRH n 29, de 29 de abril de 2004 Define o Projeto Piloto de Ges-
to Integrada e Sustentvel de Recursos Hdricos Transfronteirios nas Bacias
da Lagoa Mirim e do Rio Quara, a ser implementado pelas comisses mistas
bilaterais das duas bacias, bem como pelo SINGREH e pelo Sistema Estadual
de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul.
Moo CNRH n 48, de 25 de maio de 2009 Recomenda a formao de
uma estrutura nacional para, de forma continuada e articulada, em especial
com os Estados abrangidos pelo Aqufero Guarani, coordenar e acompanhar
o processo de cooperao nacional e regional e as aes e atividades geradas
pelo Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Siste-
ma Aqufero Guarani (PSAG).
Moo CNRH n 49, de 25 de maio de 2009 Recomenda a aplicao de
investimentos em cincia e tecnologia para conhecimento estratgico das po-
tencialidades, disponibilidades e vulnerabilidades do Sistema Aqufero Guara-
ni - SAG, no mbito dos Estados abrangidos pelo Aqufero.
Moo n 59, de 20 de setembro de 2011 Recomenda aes no mbito da
Bacia Hidrogrfica do Rio Acre, considerando a Iniciativa MAP, fruto da arti-
culao social e cooperao na regio trinacional (sobre a qual trataremos no
item 5.5.3).
Atualmente, a CTGRHT estuda a elaborao de diretrizes para a gesto de recursos h-
dricos fronteirios e transfronteirios, fruto dos trabalhos desenvolvidos no mbito do
GT Diretrizes. Uma proposta metodolgica com prioridades, cronogramas e metas vem
sendo discutida a partir de trs eixos: Eixo 1 Coordenao Vertical: Aplicao do SIN-
GREH em bacia hidrogrficas com recursos hdricos fronteirios e transfronteirios, Eixo
2 Coordenao Horizontal: Integrao da parte brasileira das estruturas institucionais de
gesto criadas pelos acordos internacionais ao SINGREH e Eixo 3 Temas Transversais:
Implicaes dos usos mltiplos e setoriais para a gesto dos recursos hdricos fronteirios
e transfronteirios
12
.
4.1.3. Plano Nacional de Recursos Hdricos
A Resoluo n 58, de 2 de junho de 2006, aprovou o Plano Nacional de Recursos H-
dricos (PNRH), que traa os cenrios do uso da gua no Brasil pelas prximas dcadas
e atende aos anseios da Declarao dos Objetivos do Milnio e da Cpula Mundial para
o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+10), realizada em Joanesburgo, frica do Sul, em
2002, tornando o Brasil um dos primeiros pases da regio a dispor deste instrumento.
O PNRH composto de 13 grandes programas (agrupados em quatro componentes e
subdivididos em 30 subprogramas), que indicam aes e diretrizes especficas a nortear a
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
O PNRH aborda recursos hdricos fronteirios e transfronteirios em dois programas: o
Programa I, referente a Estudos Estratgicos sobre Recursos Hdricos, e o Programa VIII,
que contm o Programa Nacional de guas Subterrneas.
12 Proposta apresentada na 57 reunio da CTGHRT, em 15 de Maio de 2012, disponvel em <http://www.cnrh.
gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=229&Itemid=9>, acessado em 14 abr. 2013, tam-
bm constituiu objeto de pauta das duas ltimas reunies realizadas pela cmara tcnica at a concluso desta obra.
No Programa I, dois subprogramas apresentam propostas sobre a temtica:
Subprograma I.1 Estudos estratgicos sobre o contexto macroeconmico
global e insero geopoltica da GIRH no contexto sul-americano e caribenho; e
Subprograma I.3 Implementao Prtica de Compromissos Internacionais
em Corpos de gua Transfronteirios e Desenvolvimento de Instrumentos de
Gesto e de Apoio Deciso Compartilhada com os Pases Vizinhos.
O Subprograma I.3 o que foca, de forma mais central, a questo das guas transfrontei-
rias nos termos da abordagem desse estudo. Seu objetivo geral Avanar na implemen-
tao dos compromissos assumidos pelo Brasil em matria de recursos hdricos, alm de
reunir dados e informaes sobre variveis que afetam os recursos hdricos do Brasil e
esto localizadas em territrio dos pases vizinhos. Alm disso, h objetivos especficos,
listados a seguir:
acompanhar a participao brasileira no cumprimento dos compromissos
internacionais referentes aos cursos dgua transfronteirios e o desenvolvi-
mento e a implementao de sistemas e instrumentos de gesto articulados
com os pases vizinhos;
criar uma sistemtica que permita a avaliao dos compromissos internacio-
nais assumidos pelo Brasil, sob a tica do PNRH; e
garantir sua insero nos processos de planejamento setoriais e regionais,
incluindo os instrumentos de gesto e de apoio deciso.
O Subprograma reflete a lgica e metodologia aplicadas na elaborao do PNRH, ou seja,
numa avaliao preliminar e introdutria, um subprograma bastante conceitual e pro-
cura enfatizar a importncia da identificao e da localizao das questes de recursos
hdricos ali abordadas.
A efetividade de uma poltica pblica ou um plano nacional deve ser medida, revista e
readequada periodicamente, com o objetivo de fugir da armadilha de ser uma mera for-
mulao de um conjunto de ideias. Para isso, a melhoria dos padres de gerenciamento de
programas e polticas pblicas deve se centrar no aprimoramento de sua implementao
(com metas e aes claras) e da avaliao de resultados (por meio de indicadores); ambas,
implementao e avaliao, indicaro o ponto de partida para a reviso seguinte.
A Resoluo CNRH n 58/2006 teve o enorme mrito de prever procedimentos peri-
dicos de reviso do Plano a cada quatro anos (art. 3), cabendo ao processo revisional,
sinalizar estes caminhos. Alm disso, a Resoluo n 67, de 07 de dezembro de 2006, que
aprova a Estratgia de Implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, definiu
horizontes diferentes para as aes de cada subprograma, as quais iniciariam a ser imple-
mentadas a partir do segundo semestre de 2008 (caso do Subprograma I.3) ou em 2009.
Por fim, as Resolues n 80, de 10 de dezembro de 2007, e n 99, de 26 de maro de
2009, aprovaram o detalhamento operativo, respectivamente, dos Programas I a VII e VIII
a XII do PNRH.
Portanto, o PNRH deve ser compreendido como um processo em curso, que ao longo
dos ltimos anos, pouco-a-pouco, consolida-se e reveste-se de maior aprofundamento e
legitimidade. No fosse esta sua natureza, no teria o PNRH um cronograma que abrange
trs quadrinios de implementao de suas aes e programas, com objetivo para 2020.
Mesmo tendo em vista o horizonte de longo prazo do PNRH, uma anlise crtica sobre
os quatro anos iniciais pode concluir que o Subprograma I.3 necessita de mais avano,
especialmente quanto a nortear a implementao de compromissos internacionais ento
ratificados pelo Brasil, seu tema principal. As aes programticas, que previam a realiza-
o de estudos e avaliao nas reas de (i) informao e conhecimento, (ii) fortalecimento
da capacidade de negociao, (iii) instrumentos e mecanismos de implementao e (iv)
modelos de gesto e cooperao no nvel das bacias hidrogrficas, precisam ser mais
incentivadas
13
.
Por outro lado, alguns avanos importantes ocorreram no mbito da valorizao de expe-
rincias locais de gesto transfronteiria. Os processos de mobilizao que deram origem
ao Acordo da Bacia do Apa e a articulao trinacional da Iniciativa MAP (Madre de Dis,
Peru; Acre, Brasil; e Pando, Bolvia) tornaram-se referncias. O distanciamento entre as
aes propostas no Subprograma I.3 e as demandas locais surgidas nas regies fronteirias
onde o gerenciamento integrado e a gesto compartilhada so reivindicados , sugere a
priorizao do foco s necessidades regionais como uma estratgia para a implementao
de tratados e acordos sobre recursos hdricos.
Houve ainda, no perodo 2006/2010, a concluso de dois acordos importantes (Rio Apa,
entre Brasil e Paraguai, e Aqufero Guarani, entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), os
primeiros ps-Lei 9.433/1997 e ps-PNRH. Em ambos os casos, a evoluo cooperativa
13 O Relatrio Sigeor/PNRH, de dezembro de 2009, aponta que em relao ao processo de implementao do
Subprograma I.3 nenhuma ao havia sido iniciada.
e as negociaes contaram com participao de rgos tcnicos e instncias do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos em especial o CNRH, por meio da
CTGRHT.
A incorporao de diretrizes oriundas da experincia acumulada nos processos de for-
mulao e negociao destes dois acordos no Subprograma I.3 pode constituir um meio
para orientao de aes voltadas efetiva implementao de outros tratados ou arran-
jos locais. Nesse sentido, os relatrios dos Grupos de Trabalho da CTGRHT do CNRH
(GT-Apa, GT-Acre e GT-Diretrizes) so fontes imprescindveis, quando do seu processo
revisional, ao PNRH.
Em 2010, foi feita a primeira reviso do PNRH, liderada pela SRHU e ANA, em processo
participativo e deliberativo no mbito do CNRH, que considerou mudanas metodolgi-
cas na organizao e apresentao do Plano. Sob esta perspectiva, a reviso pretendeu
dotar o PNRH de um formato mais objetivo e direcionado ao, sem perder a necessria
e fundamental justificao contextual e conceitual do tema afinal, a descrio feita no
Plano Nacional serve tambm como um grande indicador da avaliao das questes sobre
o estado e a gesto dos recursos hdricos brasileiros.
Como resultado deste processo, foram identificadas 31 linhas de ao prioritrias, que
deram origem a 22 Prioridades dos Programas e Subprogramas do PNRH para o perodo
entre 2012 e 2015. O Subprograma I.3, considerado pouco implementado nos primeiros
cinco anos de vigncia do PNRH, entrou como um dos itens para a Ao Prioritria deste
segundo perodo. Estas prioridades visaram a concentrar a implementao do PNRH em
quatro grupos de aes, todos eles relacionados entre si: Implementao da Poltica, De-
senvolvimento Institucional, Articulao Institucional e Gerenciamento da Implementao
do PNRH. A prioridade Desenvolvimento da gesto compartilhada de rios fronteirios e
transfronteirios integra o grupo das aes de Desenvolvimento Institucional.
A priorizao dos recursos hdricos fronteirios e transfronteirios no PNRH tem como
objetivos conferir substncia e dar consequncia aos compromissos e agenda inter-
nacional brasileira de meio ambiente e recursos hdricos e reunir dados e informa-
es sobre variveis que afetam guas de rios fronteirios e transfronteirios do Brasil.
A implementao prtica de intenes e objetivos pontuados nos tratados sobre o tema e
o compartilhamento de informaes hidrolgicas localizadas nos pases vizinhos norteiam
estes objetivos.
A reviso do Plano Nacional apontou algumas recomendaes de aes necessrias den-
tro da linha prioritria para a gesto de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios:
Definir plano de ao para a gesto transfronteiria de recursos hdricos;
Identificar oportunidades para a gesto transfronteiria com a Argentina e
com o Uruguai (UGRH Peperi-Guau e Uruguai);
Implementar as aes previstas do Acordo do Rio Apa;
Ratificar o acordo de gesto compartilhada do Aqufero Guarani; e
Assinar o acordo trilateral para gesto do Rio Acre.
Em seguida, apresenta-se as 22 aes priorizadas, agrupadas nas correspondentes ca-
tegorias:
Implementao da Poltica
1. Apoio criao de novos Comits de Bacia e ao fortalecimento dos Comi-
ts j existentes.
2. Ampliao do Cadastro de Usos e Usurios de Recursos Hdricos.
3. Estruturao, ampliao e manuteno da rede hidrometeorolgica e da
rede hidrogeolgica nacional.
4. Desenvolvimento do SNIRH e implantao dos Sistemas Estaduais de In-
formao de Recursos Hdricos, integrados ao SNIRH.
5. Elaborao de Planos de Recursos Hdricos.
6. Apoio ao enquadramento dos corpos dgua.
7. Definio de critrios de outorga para diferentes situaes.
8. Implantao da cobrana pelo uso dos recursos hdricos nas bacias onde o
instrumento for aprovado pelo Comit de Bacia.
9. Fiscalizao do uso dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas.
Desenvolvimento Institucional
10. Implementao dos Fundos de Recursos Hdricos e identificao de me-
canismos que permitam a maior efetividade na aplicao dos recursos finan-
ceiros disponveis no SINGREH.
11.Desenvolvimento de processos de suporte deciso visando resoluo
de conflitos pelo uso da gua.
12. Definio de diretrizes para a introduo do tema das mudanas climti-
cas nos Planos de Recursos Hdricos.
13. Apoio ao desenvolvimento e difuso de tecnologia, incluindo a tecnologia
social, para a gesto de recursos hdricos.
14. Desenvolvimento de um plano de comunicao social e de difuso de
informaes para o SINGREH.
15. Desenvolvimento de processos formativos continuados para os atores do
SINGREH e para a sociedade.
16. Desenvolvimento da gesto compartilhada de rios fronteirios e trans-
fronteirios.
Articulao Institucional
17. Mapeamento e avaliao de reas vulnerveis a eventos extremos.
18. Desenvolvimento dos mecanismos de Pagamento por Servios Ambien-
tais (PSA), com foco na conservao de guas de bacias hidrogrficas.
19. Recuperao e conservao de bacias hidrogrficas em reas urbanas e
rurais.
20. Avaliao integrada das demandas de recursos hdricos, considerando os
planos e programas governamentais e os projetos dos setores pblico e pri-
vado.
21. Articulao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, com as polticas,
planos e programas governamentais que orientam os setores usurios de re-
cursos hdricos.
Gerenciamento Da Implementao do PNRH
22. Implantao do Sistema de Gerenciamento do PNRH (SIGEOR/PNRH).
Certamente, se concludas, muitas das aes priorizadas no PNRH para 2012-2015 con-
tribuiro para a gesto compartilhada de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios,
mormente aquelas destinadas a favorecer a implementao da Lei 9.433/97, em especial
as indicadas nas prioridades 1 (criao de novos Comits de Bacia), 3 (ampliao da rede
hidrometeorolgica e hidrogeolgica), 5 (elaborao de Planos de Recursos Hdricos), 7
(definio de critrios de outorga para diferentes situaes) e 10 (maior efetividade na
aplicao dos recursos financeiros disponveis no SINGREH).
4.1.4. Agncia Nacional de guas (ANA)
Tambm tem papel central no SINGREH, para implementar a Poltica Nacional e coor-
denar o Sistema, a Agncia Nacional de guas, criada pela Lei n 9.984, de 17 de julho
de 2000. A ANA tem como misso implementar e coordenar a gesto compartilhada e
integrada dos recursos hdricos e regular o acesso a gua, promovendo o seu uso susten-
tvel em benefcio da atual e das futuras geraes
14
. Especificamente quanto gesto
de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios, sendo a ANA a autoridade nacional
para os rios de domnio da Unio, responsvel pela outorga, fiscalizao, rede de moni-
toramento hidrometeorolgico, por estudos tcnicos, apoio aos comits de bacia e pela
cobrana de uso da gua nesses rios.
A Lei da ANA estabelece (art. 4, pargrafo 1) que, nas competncias a que se refere o
inc. II do art. 4 (gesto de instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos) sero
consideradas, nos casos de bacias hidrogrficas compartilhados com outros pases, os res-
pectivos acordos e tratados. Trata-se da harmonizao necessria para a implementao
da Lei das guas e do domnio hdrico da Unio, estabelecido na Constituio Federal.
Um exemplo da preocupao da Agncia com a temtica transfronteiria deu-se em 2006,
quando a ANA editou ato normativo especfico sobre outorga de uso da gua de recursos
hdricos transfronteirios. Trata-se da Resoluo ANA n 467, de 30 de outubro de 2006,
que dispe sobre critrios tcnicos a serem observados na anlise dos pedidos de outorga
em lagos, reservatrios e rios fronteirios e transfronteirios. Este instrumento utilizado
pela agncia para efetuar a outorga nos rios para os quais no h dispositivos firmados
bilateralmente com o pas vizinho.
A outorga de direito de uso tem por objetivo assegurar o controle quantitativo e qualita-
tivo dos usos, bem como garantir o direito de acesso gua conforme diretrizes esta-
belecidas no plano de recursos hdricos da respectiva bacia. No caso de rios contnuos ou
contguos, rea de drenagem da bacia hidrogrfica no est totalmente contida no terri-
trio nacional, podendo por isso se observar usos no territrio estrangeiro que venham a
comprometer a quantidade ou a qualidade dessas guas.
A ANA concede a outorga em vrios corpos dgua fronteirios ou transfronteirios, es-
pecialmente na bacia platina j h alguns anos.Na Regio Hidrogrfica Amaznica, at
2010, apenas o Rio Madeira, por causa dos empreendimentos hidreltricos e industriais
da regio de PortoVelho, dispunha do instrumento. Mas a partir de 2011 foram concedidas
outorgas no rio fronteirio Ireng (Ma), que forma os limites com a Guiana, em Roraima
(para a irrigao da cultura de arroz), e no Rio Tacutu, no municpio fronteirio de Bonfim,
14 Disponvel em: <http://www2.ana.gov.br/Paginas/institucional/SobreaAna/abaservinter1.aspx>.
tambm em Roraima (minerao e irrigao). Alm disso, observam-se outorgas para fins
de abastecimento pblico em municpios do Estado do Acre, com dinmicas de interao
transfronteirias, ainda que o corpo hdrico esteja totalmente em territrio nacional.
Ainda no tema da outorga de uso, desde 2009, a Agncia dispe de uma norma tcnica
especfica para a concesso de outorga para captao de gua no rio Quara, em con-
sonncia com o Acordo de Cooperao da Bacia do Rio Quara, de 1991, e seu Ajuste
Complementar, celebrado em 1997. O chamado Marco Regulatrio
15
do Quara, intro-
duzido pela Resoluo ANA n 379, de 16 de junho de 2009, recentemente substituda e
atualizada pela Resoluo ANA n 607, publicada em 9 de novembro de 2010, regula as
concesses de outorga em funo das medies realizadas nas estaes fluviomtricas do
rio, na vazo e nas regras de reduo de volumes. Tambm identifica os usurios no lado
brasileiro e institui fiscalizao.
Contudo, a fiscalizao dos usos e da captao das guas nessas regies ainda um obst-
culo a ser vencido. Embora a ANA realize campanhas de fiscalizao no lado brasileiro, a di-
ficuldade de articulao e coordenao de aes com os outros pases para este fim precisa
avanar. A limitao das jurisdies e competncias de cada rgo acabam por possibilitar
limites de atuao, o que constitui risco para o adequado aproveitamento das guas.
O monitoramento das guas dos rios fronteirios e transfronteirios muito importante
para assegurar toda a gesto hdrica que ser feita, internamente ou de forma compar-
tilhada. Quando estamos a jusante em um rio contnuo e as guas provm de outros
pases , o monitoramento assegura que os usos mltiplos, as regras estabelecidas em
planos de bacia, planos de recursos hdricos ou normas estaduais possam ser implemen-
tados sem riscos. No caso de rios em que o Brasil se encontra em posio a montante e
as guas correm para outros pases , o monitoramento fundamental para assegurar
nossas responsabilidades perante acordos e tratados com os vizinhos, de modo que no
sejam causados danos ou prejuzos sensveis ou inesperados do outro lado da fronteira.
Sem falar da importncia para o monitoramento de cheias, estiagens e eventos crticos.
A seguir, a Figura 5 mostra a Rede de Monitoramento na Bacia Amanica.
15 Segundo a Gerncia de Regulao da ANA, os Marcos Regulatrios so um conjunto de regras gerais sobre o
uso da gua em uma bacia, definidas pelas autoridades outorgantes com a participao dos usurios dos recursos
hdricos, que passa a valer como um marco referencial de regularizao dos usos da gua da bacia, a partir do qual
ser desenvolvida a gesto dos seus recursos hdricos. Os Marcos Regulatrios so definidos e implementados aps
discusses com os demais atores da bacia: usurios, comits e rgos ambientais. A partir dos Marcos Regulatrios,
a ANA e os rgos gestores estaduais passam a compartilhar o gerenciamento das bacias, aplicando os instru-
mentos de gesto previstos na Poltica de guas. Disponvel em: <http://www2.ana.gov.br/Paginas/institucional/
SobreaAna/uorgs/sof/gereg.aspx>. Acesso em 30 nov.2010.
Figura 5: Rede de Monitoramento em Operao na Bacia do Rio Amazonas. (Fonte:
ANA, 2010)
Para essas finalidades, a ANA dispe de uma ampla Rede de Monitoramento Hidrometeo-
rolgico via satlite, com estaes espalhadas por todo o pas e transmisso de dados em
tempo real. O Sistema de Informaes Hidrolgicas constitui um banco de dados sobre
cotas, vazes, chuvas, evaporao, perfil do rio, qualidade da gua e sedimentos, informa-
es essenciais para definio da disponibilidade hdrica, potencial energtico e condies
de navegabilidade, insumos bsicos, portanto, para a realizao de estudos, projetos e
polticas pblicas. O servio divulga dados pela internet pelos sistemas Hidroweb
16,
Sis-
tema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos
17
(SNIRH) e o Sistema de Dados
Hidrolgicos em Tempo Real
18
.
16 Disponvel em: <http://hidroweb.ana.gov.br/>.
17 Disponvel em: <http://www2.ana.gov.br/Portalsnirh/>.
18 Disponvel em: <http://200.140.135.139/Usuario/mapa.aspx>.
Especificamente no que trata do tema deste estudo, a ANA consegue, hoje, monitorar
praticamente todos os rios fronteirios e transfronteirios mais importantes das grandes
bacias hidrogrficas nacionais, monitorando a vazo de entrada e sada das guas no ter-
ritrio brasileiro. Para isso, dispe, ainda, de informaes coletadas sobre trechos desses
rios em territrio estrangeiro, obtida dos rgos gestores dos pases vizinhos. A Figura 6
ilustra a produo e disponibilidade hidrca brasileira.
Figura 6: Produo Hdrica e Disponibilidade Hdrica. (Fonte: ANA, 2010)
Esta necessidade de relacionamento internacional vem exigindo intenso intercmbio e co-
operao entre a Agncia e suas contrapartes. Tal procedimento, por vezes, esbarra em
dificuldades ora tcnicas, tecnolgicas e institucionais. Mesmo assim, a Agncia tem feito
constantes negociaes e interaes com os rgos gestores de guas nos pases vizinhos
na perspectiva de instalar, contribuir tcnica ou financeiramente para a instalao ou, sim-
plesmente, obter informaes produzidas por estaes de monitoramento desses pases.
A partir da anlise da atuao e das necessidades da ANA quanto ao monitoramento das
guas, percebe-se outro campo forte de atuao da Agncia na temtica de rios frontei-
Produo Hdrica
com Bacias Totais
258.750 m/s
Produo Hdrica
Brasileira
182.170 m/s
rios e transfronteirios: a cooperao internacional. Sendo um rgo dotado de gran-
de expertise e notrio pela excelncia de seus quadros, a agncia brasileira procura e
procurada pelos demais ribeirinhos das nossas bacias transfronteirias para capacitao,
intercmbio de informaes e cooperao tcnica-institucional. Em parceria com a Agn-
cia Brasileira de Cooperao (ABC), vinculada ao Itamaraty, a ANA tem tido atuao
significativa.
Algumas aes de cooperao conduzidas ou apoiadas pela ANA merecem destaque.
H fluido dilogo e intercmbio com os rgos gestores de Argentina e Uruguai. Ou-
tras negociaes, coordenadas pela ABC, para a definio de acordos de cooperao ou
realizao de projetos comuns, possivelmente abrangendo as reas de gesto de rede
hidrometeorolgica, monitoramento de eventos crticos e guas subterrneas esto em
andamento.
Na regio amaznica, a parceria com a Colmbia est mais avanada, j dispondo de
projeto e plano de trabalho para capacitao e cooperao. Com o Peru, as negociaes
avanam bem, no intuito de firmar um projeto de cooperao bilateral. J com a Bolvia, o
intercmbio se d de forma tripartite, tendo ainda a Espanha como partcipe e financiador.
As figuras 7 e 8 mostram a integrao entre os sitemas de informao com a Colmbia e
o Peru.
Figura 7: Rede Hidrometeorolgica da Colmbia. (Fonte: ANA, 2010)
Figura 8: Rede Hidrometeorolgica e Informaes Hidrolgicas do Peru. (Fonte: ANA,
2010)
13
No mbito multilateral, a ANA vem contribuindo com a OTCA para a aproximao dos r-
gos gestores e intensificao do intercmbio de informaes entre os pases amaznicos.
No Projeto Amazonas, lanado em 2012 e previsto para durar dois anos, a ANA a res-
ponsvel pelas aes no Brasil e conta com o apoio da ABC os investimentos somam R$
2 milhes. Esto previstas aes de capacitao e treinamento em tcnicas de medio de
vazo, qualidade das guas, sedimentologia, gesto de recursos hdricos, direito das guas,
fenmenos hidrolgicos extremos, entre outros temas, alm da estruturao de uma rede
de monitoramento hidrometeorolgico nos pases sul-americanos membros da OTCA.
Outras iniciativas de cooperao tm sido a realizao de cursos tcnicos de capacitao
e treinamento para gestores e tcnicos estrangeiros ou mesmo a abertura de vagas para
profissionais sul-americanos em cursos promovidos em mbito nacional. Alm da ABC,
outras agncias estrangeiras tm sido parceiras, como a JICA (Agncia de Cooperao
Japonesa), que viabilizou a participao de 12 tcnicos da regio no Curso de Medio
de Descarga Lquida em Grandes Rios, realizado no Rio Amazonas. O projeto Moni-
toramento Espacial Hidrolgico na Bacia Amaznica contou com apoio do Institut de
Reserche pour Le Developpment (IRD), da Frana. O Seminrio de Direito de guas na
Amrica do Sul, com participao de profissionais de todos os pases sul-americanos, teve
apoio da Advocacia-Geral da Unio, sendo realizado em maio de 2010, em Braslia.
A promoo da capacitao atrai profissionais de todo o continente ao Brasil e intensifica
a rede de relacionamentos da prpria ANA, o que, naturalmente, redunda no aprofunda-
mento da coordenao de aes e de intercmbio de dados necessrios para a gesto de
guas fronteirias e transfronteirias. Tambm evidencia, em muitos casos, a assimetria de
informaes e conhecimentos entre os pases. Outros temas que foram objeto de cursos
e seminrios internacionais so: monitoramento hidrolgico e de qualidade de gua e pla-
nejamento e gesto integrada de recursos hdricos.
No campo do planejamento de recursos hdricos, alm do apoio aos comits de bacia hi-
drogrfica e realizao de planos de bacia, a ANA vem elaborando um Plano Estratgico
de Recursos Hdricos da Bacia Amaznica Afluentes da Margem Direita (PERH-MDA).
O Plano da Margem Direita contm um captulo sobre gesto de rios fronteirios e trans-
fronteirios na Margem Direita do Amazonas, que ocorrem em quatro bacias (Madeira,
Purus, Juru e Javari), espalhadas entre Brasil, Bolvia e Peru. A Figura 9 mostra as bacias
hidrogrficas contidas na regio da Margem Direita do Amazonas.
Figura 9: Bacias Hidrogrficas da Margem Direita do Rio Amazonas. (Fonte: ANA, 2011)
Trs subprogramas do Plano destacam aes importantes quanto temtica de guas
transfronteirias: Integrao dos instrumentos legais e institucionais de Brasil, Bolvia e
Peru para a gesto dos recursos hdricos fronteirios e transfronteirios, Intercmbio e
cooperao tcnica para a gesto de recursos hdricos entre organismos nacionais dos
pases envolvidos e Apoio organizao e funcionamento de instncias binacionais/trina-
cionais voltadas gesto de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios na margem
direita do Amazonas.
Por fim, cabe destacar algumas aes da ANA na rea de guas subterrneas transfrontei-
rias. Ressalta-se, porm, que, sendo a competncia para o gerenciamento de aquferos
estadual, a ANA, como rgo gestor das guas de domnio federal, limita-se a realizar
estudos e coordenar aes, no atuando diretamente na gesto destes recursos hdricos.
A Agncia foi um dos rgos apoiadores do PSAG, o Projeto de Proteo Ambiental e
Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani, e uma das instituies bra-
sileiras responsveis pela implementao do Programa Estratgico de Ao do Aqufero
Guarani (PEA-Guarani), lanado em janeiro de 2009. Alm disso, a ANA est trabalhan-
do no sentido de regulamentar prticas que a Agncia j desempenha na coordenao e
concertao de aes entre estados e destes com pases vizinhos.
Outro projeto em fase de elaborao trata de estudos hidrogeolgicos na Bacia Sedimen-
tar do Amazonas (antigamente considerada de forma una, hoje compartimentada, para
facilitar a abordagem, em trs bacias menores, Solimes, Amazonas e Acre). Esta linha de
estudos objetiva reproduzir, ao menos na concepo, o PSAG, produzindo informaes
e intercmbio de dados nacionais e entre os pases da OTCA, para o conhecimento e
aproveitamento sustentvel das guas subterrneas amaznicas. Este projeto pretende
realizar uma srie de estudos e programas de ao, na qual uma das componentes avaliar
questes legais e institucionais da dinmica transfronteiria.
4.1.5. Tratados internacionais
Por fim, cabe lembrar que os tratados assinados com outros pases e ratificados pelo
Brasil tambm integram a ordem jurdica nacional, aps aprovao do Congresso e pro-
mulgao de Decreto presidencial. Responsvel por lhe dar publicidade, esse decreto
acompanhado de cpia do texto do tratado em portugus e publicado no Dirio Oficial da
Unio. Assim, podero garantir-lhe vigncia juzes e tribunais, tal qual o fazem em relao
s demais leis e regulamentos (REZEK, 2005).
O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que tratados de que o pas
parte tem o mesmo nvel hierrquico de leis ordinrias. Aps a edio da Emenda Cons-
titucional n 45/2004, os tratados que versarem sobre direitos humanos devero ser in-
corporados no patamar da esfera constitucional, portanto acima das leis, desde que o
Congresso Nacional, ao apreci-los, o faa em rito semelhante ao das emendas constitu-
cionais. No caso dos tratados internacionais de temtica ambiental, recursos hdricos ou
dos acordos de cooperao tem convivncia no mbito do ordenamento jurdico brasi-
leiro, do ponto de vista hierrquico, equiparados s leis ordinrias federais emanadas do
Congresso Nacional.
O ordenamento jurdico brasileiro tambm no faz distino entre as terminologias uti-
lizadas para a definio dos tratados. Tratado o nome geral, que o identifica como ato
do direito internacional pblico, gerando compromisso entre os Estados como efeito na
esfera internacional e fora de lei ordinria para o Estado e os cidados na esfera interna
(como se lei ordinria o fosse). As diferentes denominaes utilizadas (acordo, conven-
o, etc) servem prtica diplomtica, referente a seu contedo ou escopo, ou anlise
doutrinria.
A prtica diplomtica brasileira (BRASIL, 2008), no entanto, estabelece certa diferencia-
o entre os diversos tipos de atos internacionais. A definio da modalidade reflete, de
um lado, a tradio e a prtica adotada pelas partes, e, de outro, tanto a relevncia e sole-
nidade polticas do instrumento quanto o grau de compromisso jurdico assumido. Com
este critrio, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) expe, no documento Manual
de Procedimentos para Atos internacionais, as seguintes definies:
Tratado So atos bilaterais e multilaterais aos quais a prtica brasileira de-
seja atribuir especial relevncia e solenidade. Nessa categoria destacam-se,
por exemplo, os Tratados de Paz e Amizade, Tratados de Amizade e Coope-
rao e Tratados de Extradio, bem como tratados de singular importncia
regional, como o Tratado de Assuno (Mercosul) o Tratado de Cooperao
Amaznica, o Tratado de Itaipu e o Tratado de Braslia, Constitutivo da Unio
de Naes Sul-Americanas (UNASUL).
Conveno Designa, na prtica moderna do Direito Internacional, os atos
de carter multilateral oriundos de conferncias internacionais, versando so-
bre assuntos de interesse geral. So exemplos as Convenes de Viena sobre
Relaes Diplomticas, Relaes Consulares, Direito dos Tratados e Sucesso
de Estados; em matria Direito do Mar; ou ainda as Convenes sobre Diver-
sidade Biolgica ou sobre Diversidade Cultural.
Acordo O Brasil tem feito amplo uso desse termo em negociaes bilate-
rais de natureza poltica, econmica, comercial, cultural, cientfica e tcnica.
Essa denominao admite diversos desdobramentos.
4.2. Poltica e Legislaes Estaduais de Recursos Hdricos
Nesse item, disponibiliza-se um breve resumo dos dispositivos da legislao estadual acer-
ca de corpos dgua fronteirios e transfronteirios. Para isso, ressalta-se a repartio de
competncias instituda na Constituio Federal de 1988, que reserva Unio a compe-
tncia de legislar sobre as guas, enquanto aos Estados cabe tratar de polticas, diretrizes
e critrios de gerenciamento de recursos hdricos (SILVA, 2006, p. 73). Assim a legislao
federal acaba por condicionar as diretrizes estaduais.
Com estas consideraes, foram analisadas as leis de poltica estadual de recursos hdricos
dos 11 Estados situados em regio de fronteira: Amap, Par, Amazonas, Roraima, Acre,
Rondnia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
De uma forma geral, pode-se dizer que tais normas pouco inovam em termos de poltica
de recursos hdricos, na maioria das vezes, assemelham-se. Alm disso, cumprem o papel
de internalizar na legislao estadual os princpios e instrumentos da Lei 9.433/1997, tor-
nando as normas gerais definidas no plano federal aptas a serem implementadas no m-
bito da gesto dos corpos dgua de domnio estadual. Porm poucos so os dispositivos
existentes criados especificamente para a realidade particular dos rios e lagos de cada uma
destas unidades da federao.
Como j foi mencionado, a Constituio define que a dominialidade dos rios e lagos fron-
teirios e transfronteirios da Unio, cabendo aos Estados o domnio dos aquferos,
mesmo aqueles que extrapolam os limites do pas. Por isso, a legislao estadual de recur-
sos hdricos bastante extensa no que se refere s guas subterrneas, prescrevendo nor-
mas para a gesto, outorga, monitoramento, qualidade e, na maioria dos casos, aplicao
de multas pelo desrespeito s regras. Por outro lado, naturalmente, faz apenas algumas
menes gesto de guas superficiais transfronteirias.
No obstante, a gesto estadual importante para os recursos hdricos fronteirios e
transfronteirios, pois, no raro, os rios federais que se encontram nessa condio so
afluentes ou recebem as guas dos rios estaduais, fazendo com que os usos feitos nestes
possam impactar as condies daqueles, e vice-versa. Ademais, a legislao alude a, no
tocante ao domnio da Unio, rios ou lagos fronteirios e transfronteirios, no fazen-
do meno existncia de bacias hidrogrficas transfronteirias, de modo que qualquer
rio tributrio de corpo dgua contguo ou contnuo que no esteja nesta condio e
no tenha extenso interestadual ter domnio estadual. Portanto, a gesto integrada
de recursos hdricos no mbito estadual, nas regies de fronteira, precisa dialogar com
os rgos federais responsveis pela gesto dos recursos compartilhados com os pases
vizinhos, em especial ANA, SRHU/MMA e MRE.
Havendo rios federais e estaduais integrando uma mesma bacia, dever ser compartilhada
a gesto, o que envolve articulao para a aplicao dos instrumentos, como outorga,
fiscalizao, cobrana etc. Quanto ao funcionamento dos comits de bacia, por exemplo,
a Resoluo CNRH n 5, 10 de abril 2000, estabelece em seu art. 3 a necessidade de ar-
ticulao da Unio com os Estados, observados os critrios e normas estabelecidas pelos
conselhos Nacional, Estaduais ou Distrital, para as aes de Comits de Bacia Hidrogr-
fica (CBH) em rios de domnio dos estados afluentes a rios de domnio da Unio.
A mesma resoluo, que estabelece diretrizes para a formao e funcionamento de Co-
mits de Bacia Hidrogrfica, dispe que CBH cujo curso dgua principal seja de domnio
da Unio, sero vinculados ao CNRH, mas nenhum nessa condio, em rios fronteirios
ou transfronteirios, foi implementado at hoje. Caso tenham sido institudos comits nas
sub-bacias hidrogrficas dos rios estaduais, pondera Rios (2005, p. 262-263), haver vin-
culao dos CBH aos conselhos estaduais sem que isso afaste as responsabilidades dos
rgos federais, nem a articulao entre as duas esferas.
A articulao com os rgos federais o sentido da maior parte das referncias s guas
transfronterias na legislao estadual. O tema presente nas polticas estaduais dos Es-
tados do AC, AP, AM, MT, MS, RS e RR, no tendo sido encontradas menes especficas
nas leis do PA, PR, RO e SC.
Nesse sentido, destaca-se a Lei de Recursos Hdricos do Acre, Lei Estadual n 1.500, de
15.07.2003, que dispe em seu art. 6 sobre a integrao dos rgos gestores estaduais com
os da Unio, no captulo que apresenta os princpios, objetivos e diretrizes da poltica estadual:
Art. 6 - Os rgos e entidades do Estado devero articular-se com os da Unio, objetivando o
gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum localizados no Acre, notadamente dos
corpos de gua que tm origem em outros pases.
1. As aes do Estado no que dizem respeito a corpos de gua de comum interesse com outros
pases sero empreendidas em coordenao com o Ministrio das Relaes Exteriores.
2. O Poder Executivo do Estado dever contribuir para as boas relaes com os pases fronteiri-
os e para o cumprimento dos tratados internacionais que envolvam recursos hdricos celebrados
entre o Brasil e os pases vizinhos ao Acre.
Nenhum outro Estado legislou de forma to explcita quanto na poltica estadual acreana.
Ainda assim, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Roraima e Amap tambm incluem, em
suas diretrizes ou princpios, referncias sobre a integrao com rgos da Unio para o
gerenciamento de recursos hdricos compartilhados. A norma amapaense, Lei Estadual n
686, de 7 de junho 2002, inova ao impor ao rgo gestor estadual a misso de integrao
entre comits de bacia hidrogrfica estaduais e federais:
art 48 () a SEMA dever exercer () as seguintes atribuies:
XX - fazer-se representar nos Comits de Bacia Hidrogrfica de rios federais, objetivando com-
patibilizar os interesses das bacias ou rios tributrios, de domnio estadual, com os da bacia hidro-
grfica que se trate.
A gesto estadual que interfere nos recursos hdricos contguos ou contnuos do Brasil
materializa-se, mais claramente, por meio dos comits de bacia hidrogrfica estaduais im-
plantados nas regies de fronteira. Segundo dados do Portal Comits de Bacia Hidrogrfi-
ca, mantido pela ANA, h apenas 20 comits estaduais instalados em bacias ou sub-bacias
prximas a reas de fronteira ou tributrias de rios fronteirios ou transfronteirios, con-
forme Tabela 2. Nenhum deles ainda dispe de cobrana do uso da gua
19
e poucos j
elaboraram algum plano de recursos hdricos. Todos se encontram na regio Centro-Sul,
dentro do sistema hidrogrfico do Prata, sendo um em Mato Grosso do Sul, dois no Pa-
ran, cinco em Santa Catarina e doze no Rio Grande do Sul, conforme ilustra a Tabela 2.
Tabela 2: Comits de Bacia Hidrogrfica estaduais em regies prximas
a fronteira ou tributrias de rios fronteirios ou transfronteirios
UF/
Cdigo
Comit
Instru-
mento de
Criao
Data
Criao
rea
aproxima-
da (km)
Populao Municpios
MS1 CBH do Rio Miranda
Res. CERH
MS n 2
23/11/2005 41.600 204.000 20
PR4 CBH Paran III Dec. 2.924 05/05/2004 8.600 1.000.000 26
PR5
CBH dos Rios Pirap,
Paranapanema 3 e Para-
napanema 4
Dec. 2.245 03/03/2008 13.600 737.000 58
SC4 CBH do Rio Ararangu Dec. 3.620 11/12/2001 4.200 403.000 22
SC8 CBH do Rio Canoas Dec. 3.505 29/11/2001 15.400 408.000 32
SC10 CBH do Rio do Peixe Dec. 2.772 04/09/2001 5.300 251.000 29
SC13 CBH do Rio Jacutinga Dec. 652 03/09/2003 1.700 62.000 10
SC15 CBH do Rio das Antas Dec. 653 03/09/2003 6.000 63.000 35
RS1
CBH dos Rios Turvo-
-Santa Rosa-Santo Cristo
Dec. 41.325 14/01/2002 11.100 371.000 54
RS2 CBH do Rio Iju Dec. 40.916 30/07/2001 11.100 342.000 37
RS4 CBH do Rio Ibicu Dec. 40.226 07/08/2000 35.600 394.000 29
RS11 CBH de Santa Maria Dec. 35.103 01/02/2094 16.100 220.000 6
RS14
CBH do Rio Apua-
-Inhandava
Dec. 41.490 18/03/2002 13.800 356.000 41
RS17 CBH de Passo Fundo Dec. 42.961 23/03/2004 5.400 160.000 30
RS18
CBH da Lagoa Mirim e
Canal So Gonalo
Dec. 44.327 06/03/2006 27.600 744.000 21
RS19 CBH do Butu-Icamaqu Dec. 44.401 18/04/2006 10.700 75.000 10
RS20 CBH do Piratinim Dec. 44.270 23/01/2006 9.500 71.000 53
RS21 CBH do Vrzea Dec. 43.488 08/12/2004 5.800 324.000 12
RS23 CBH do Rio Negro Dec 45.531 06/03/2008 3.000 107.000 5
RS24 CBH do Rio Quara Dec. 45.606 11/04/2008 6.800 30.000 4
Fonte: Portal CBH/ANA. Disponvel em <http://www.cbh.gov.br/>. Acesso em 14 abr. 2013, com dados atualizados at 02 mai.
2012.
19 ANA, Situao da Cobrana em rios de domnio Estadual e Federal. Disponvel em: <http://www2.ana.gov.br/
Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/>. Acesso em 14 nov. 2010.
Outra forma de os Estados ressaltarem a preocupao com os recursos hdricos trans-
fronteirios, mesmo estando eles fora de seu domnio hdrico, inclu-los em seus Planos
Estaduais de Recursos Hdricos (PERH). Instrumento original da Lei 9.433/1997, cuja pre-
viso tambm se d nas leis estaduais, os planos de recursos hdricos visam a fundamentar
e orientar a implementao da poltica hdrica e o gerenciamento dos recursos dentro
de uma bacia hidrogrfica, um estado ou com o recorte nacional. Os planos de recursos
hdricos constituem-se em mais um instrumento que promove a gesto participativa das
guas. Devem observar a forma prescrita pelo contedo mnimo disposto nos arts. 6 a 8
da Lei, e indicar programas e projetos a serem desenvolvidos dentro de um planejamento
factvel para o horizonte temporal proposto.
Sob a coordenao do MMA, da ANA e do CNRH, o SINGREH concluiu o PNRH em 2006
e revisou-o em 2010. Contudo, ainda no so todos os estados que dispem de um Plano
Estadual de Recursos Hdricos (PERH). Entre os Estados em regio de fronteira, Mato
Grosso e Mato Grosso do Sul foram os primeiros a instituir planos estaduais, enquanto o
PR concluiu o seu em 2010 e o Acre tornou-se o primeiro estado da Amaznia a instituir
um, em 2012. O Rio Grande do Sul est em fase de elaborao, o Amazonas iniciou o seu
em 2012, e Rondnia lanou o incio dos trabalhos em 2013.
Aqui o destaque fica com Mato Grosso do Sul, que faz vrias referncias aos recursos
transfronteirios em seu plano estadual, incluindo o tema nos captulos que tratam de:
base legal e institucional, diretrizes e entre os programas a serem desenvolvidos. A posi-
o geogrfica do Estado dentro da bacia do Alto Paraguai, em especial na regio do Pan-
tanal, bioma cujo funcionamento ecolgico depende muito das condies hdricas forneci-
das pela bacia hidrogrfica em que se situa, justifica esta preocupao do sistema estadual
sul-mato-grossense
20
. Note-se que, em toda a Regio Hidrogrfica, h apenas um comit
estadual de bacia criado.
No Programa 1 Fortalecimento poltico-institucional do Sistema Estadual de Gerencia-
mento dos Recursos Hdricos, o PERH do MS inclui entre os objetivos especficos Desen-
20 Diretriz 10.1 e introduo ao Programa 1 do PERH MS, onde se l: (...) importante ressaltar que o Estado
de Mato Grosso do Sul faz divisa com diversos estados da Unio e com a Bolvia e o Paraguai, os quais tm ativi-
dade econmica diversificada com uso de recursos hdricos para o consumo humano, a agropecuria, indstria e
servios. Portanto, h necessidade de monitoramento estratgico conjunto para as guas que compem as bacias
interestaduais e transfronteirias, o que impe a superao de questes de dominialidade da gua ignoradas pelos
limites fsicos de bacias e aquferos. Prope-se assim a interferir na gesto dos recursos hdricos de bacias interesta-
duais e transfronteirias, por meio do estabelecimento de instrumentos poltico-institucionais facilitadores de uma
articulao capaz de conduzir pactuao de medidas corretivas e de preveno de impactos sobre a quantidade e
qualidade das guas, atendendo dessa forma a determinao legal da Poltica Estadual dos Recursos Hdricos ()
volver e implementar sistemas e instrumentos de gesto articulados com relao s bacias
transfronteirias, cujas aes so elencadas a seguir:
apoio, acompanhamento e avaliao sistemtica da participao brasileira no
cumprimento dos compromissos internacionais referentes s bacias trans-
fronteirias;
interao com o Conselho Nacional de Recursos Hdricos e o Plano Nacional
dos Recursos Hdricos, visando integrao em programas relacionados s
Regies Hidrogrficas do Paran e do Paraguai;
proposio de gestes junto ao Mercosul e a organismos nacionais e interna-
cionais no sentido de efetivar aes voltadas fiscalizao do cumprimento
das normas legais contemplando, entre outras atividades, o desmatamento, a
conservao dos solos, carvoarias, pesca predatria, saneamento bsico, etc.;
proposio de estudos e polticas de usos dos recursos hdricos subterr-
neos conjuntamente com pases vizinhos, promovendo o gerenciamento do
Sistema Aqufero Guarani de acordo com o Plano Estratgico de Aes, es-
tabelecido no mbito do Projeto Aqufero Guarani, bem como do Aqufero
Pantanal; e
proposio de polticas para a elaborao e implementao de modelo tc-
nico, legal e institucional, conjuntamente com Paraguai e Bolvia, para o ge-
renciamento dos sistemas aquferos ainda no contemplados com projetos
especficos.
Outro plano estadual que d destaque temtica transfronteiria dos recursos hdricos
o Plano Estadual de Recursos Hdricos do Acre (PLERH), iniciado em 2008 e lanado ofi-
cialmente em 2012. O documento dispe de um item especfico sobre O Contexto das
Relaes Internacionais para a Gesto dos Recursos Hdricos (captulo 1, item 3, pginas
38-44). As cinco principais bacias que ocorrem no Estado (Juru, Tarauac-Envira-Jurupari,
Purus, Acre e Abun) possuem corpos hdricos em situao fronteiria ou transfronteiria.
A Figura 10 um mapa das bacias hidrogrficas no Acre, apresentado pelo PLERH/AC.
Figura 10: Mapa das sub-bacias hidrogrficas do Acre (Fonte: Plano Estadual de Recursos Hdricos do
Acre, 2012)
O PLERH do Acre enfatiza o momento de intensificao da dinmica socioeconmica
internacional que os municpios do Estado e a prpria economia acreana vm passan-
do nos ltimos anos o que naturalmente refletido nos usos dos recursos hdricos.
Dezessete dos vinte e dois municpios do Acre fazem divisa com os pases vizinhos,
e sete deles tm sede prxima fronteira em contextos de cidades-gmeas, como
Brasilia e Epitaciolndia, conurbados a Cobija (Bolvia), e Assis Brasil na trplice fron-
teira com Iapar (Peru) e o povoado Bolpebra (Bolvia). A Iniciativa MAP, na Bacia do
Rio Acre, tambm aparece em destaque.
Os projetos de integrao regional com os pases vizinhos, como construo de pon-
tes, estradas e represas, tambm ganham ateno no contexto descritivo do PLERH/
AC. Em especial, destacada a interligao com o Peru por meio da construo da
Rodovia Interocenica (Estrada do Pacfico), projeto que pretende ligar o Acre ao
porto peruano de Ilo, dentro da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA). Vistas como estratgicas nos mbitos regional e da poltica
internacional brasileira, tais iniciativas geram impactos socioambientais de grande im-
portncia, alm de possveis focos disputas ou questionamentos quanto gesto com-
partilhada de recursos hdricos transfronteirios.
Dois dos seis objetivos estratgicos do PLERH/AC interagem com a questo inter-
nacional dos corpos hdricos do Estado: 3 - Implantar a poltica de gerenciamento de
bacias, considerando que os rios do Acre ultrapassam os limites do Estado e do pas,
projetando-se no contexto da Bacia Amaznica; e 6 - Articular, junto ao governo fe-
deral, a insero do tema Gesto dos Recursos Hdricos nos acordos internacionais
com os pases de fronteira. Do mesmo modo, duas diretrizes gerais do Plano do
corpo a estes aspectos: Articulao com os estados do Amazonas e Rondnia e pases
vizinhos (Bolvia e Peru) para a gesto das bacias compartilhadas; e Integrao com
instituies de pesquisa no mbito nacional, regional e internacional, para a elaborao
de modelos climticos e de resoluo adequada regio.
Duas aes, dentro do Projeto 5.1 Articulao Intersetorial para o Planejamento e
Execuo de Atividades Relacionadas a Recursos Hdricos (Programa 5 do PLERH),
trabalham nesta linha da gesto compartilhada com pases vizinhos:
Ao 5.1.7 Fortalecimento das aes desenvolvidas no mbito da Iniciativa
MAP e demais fruns existentes (Fifau Frum de Integrao Fronteiria
Acre-Ucayali), modelo para a gesto das guas fronteirias e transfronteirias,
na fronteira Brasil, Bolvia e Peru, priorizando a articulao entre os minist-
rios das relaes exteriores dos trs pases;
Ao 5.1.10 Articulao com os estados do Amazonas e de Rondnia e
com os pases vizinhos (Bolvia e Peru) e definio de estratgias conjuntas
para a gesto de bacias compartilhadas, de forma a harmonizar os esforos
tcnicos e financeiros na implantao dos instrumentos de gesto de recursos
hdricos e manuteno de qualidade e quantidade das guas;
Ao 5.1.13 Apoio implementao do acordo de cooperao na Bacia
do Rio Acre j aprovado na Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdri-
cos Transfronteirios (CTGRHT) do Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH);
Ao 5.1.14 Construo de uma agenda comum entre o Brasil, Bolvia e
Peru para articular e definir estratgias conjuntas de gesto compartilhada
dos rios transfronteirios; e
Ao 5.1.15 Desenvolver aes no sentido do estabelecimento de polticas
de integrao (Ex: Encontro trinacional entre Peru, Bolvia e Brasil).
A poltica acreana para o meio ambiente e a gesto de recursos hdricos ainda possui um
trao bem caracterstico, por apresentar-se de forma bastante integrada, seja na concep-
o, objetivos e na ao. Assim, alm dos instrumentos de gesto, no molde daqueles pre-
vistos na Lei 9.433/97 e j tradicionalmente incorporados s legislaes estaduais, o Acre
dispe de instrumentos de gesto territorial (como o Zoneamento Ecolgico-Econmico
- ZEE, aprovado em lei desde 2006), de avaliao de impactos ambientais e de licencia-
mento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, polticas de educao ambiental
e de convnios de cooperao, entre outros. Uma ferramenta importante para a imple-
mentao da poltica estadual de recursos hdricos pode ser o financiamento de atividades
por Fundo de Recursos Hdricos; o Acre fundiu este organismo ao Fundo Estadual do Meio
Ambiente do Acre FEMAC, o que pode representar aumento de receitas para o setor
21
.
De uma forma geral, pode-se afirmar que as polticas e os sistemas estaduais de gerencia-
mento de recursos hdricos ainda esto em vias de implementao. Nota-se que a elabo-
rao do PNRH e sua recente primeira reviso, em 2010, impulsionaram o aprimoramen-
to, tambm no plano estadual, dos respectivos sistemas estaduais de gerenciamento de
recursos hdricos e instituio de planos estaduais.
4.3. Poltica e Legislao para reas de Fronteira
As regies de fronteira no Brasil dispem de um programa especial de desenvolvimento,
dentro da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) devido sua posio
estratgica, mas tambm com vistas reduo da desigualdade de desenvolvimento s-
cio-econmico em comparao com outras reas do pas.
O Decreto 6.047, 22 de fevereiro de 2007, institui a PNDR, a cargo do Ministrio da
Integrao Nacional (MI), com o objetivo de reduzir as desigualdades entre as regies
brasileiras e orientar os programas e aes federais. A PNDR norteia-se por (art. 2): es-
tratgias de estmulo e apoio a processos e oportunidades de desenvolvimento regional,
em mltiplas escalas; articulao de aes que, no seu conjunto, promovam uma melhor
distribuio da ao pblica e investimentos no Territrio Nacional; e convergncia das
estratgias com os objetivos de incluso social, de produtividade, sustentabilidade am-
biental e competitividade econmica.
21 Plano Estratgico de Recursos Hdricos dos Afluentes da Margem Direita do Amazonas, Volume I, Captulo 17
A Gesto dos Recursos Hdricos na MDA, p. 17.8-17.9. Disponvel em <margemdireita.ana.gov.br>, acessado
em 14 abr. 2013.
Dentre as escalas de estratgias do desenvolvimento regional, mais especificamente na
Escala Macrorregional e de Regies Especiais, est a Faixa de Fronteira, cujo conceito ad-
vm do 2 do art. 20 da Constituio e compreende uma rea at a distncia de 150 km
paralela s fronteiras terrestres do pas, projetada para o interior do territrio nacional.
Muito alm do que a simples abordagem sob o ponto de vista da segurana nacional ob-
jeto da Lei n 6.634, de 2 de maio de 1979, impe uma srie de restries a atividades na
faixa de fronteira a incluso destas reas na PNDR se d pelo entendimento da zona de
fronteira como espao de integrao econmica e poltica.
O MI calcula que nos limites de 150 km paralelos linha limtrofe do pas esto: uma exten-
so de 15.719 km de fronteiras, rea correspondente a cerca de 27% do territrio nacio-
nal, cerca de 10 milhes de habitantes e 588 municpios. Alm disso, h 27 cidades-gmeas
fronteirias, cinco delas em regio de trplice fronteira; s na fronteira com o Paraguai so
seis, e o Suriname o nico vizinho onde no h esse tipo de aglomerao urbana
22
.
Para Machado e Steiman (2002 apud SANTANNA, 2009, p. 27) a zona de fronteira
seria composta pelas faixas de cada lado do limite internacional, caracterizando-se por
interaes que, embora internacionais, criam um millieu (ambiente) prprio de fronteira,
s perceptvel na escala local/regional. Ou seja, a dinmica das relaes internacionais bi-
laterais ou trilaterais nestas reas fronteirias adquire caractersticas prprias, distinguindo
cada regio, seja por terem relaes mais ou menos intensas, seja por enfrentarem uma
realidade distinta de outras regies do pas. Assim, polticas pblicas de desenvolvimento
para estas regies precisam levar em conta as particularidades e necessidades especficas
de cada contexto fronteirio, especialmente aqueles que abrangem cidades-gmeas.
O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), promovido pelo Minist-
rio da Integrao Nacional, no pontua especificamente a questo dos recursos hdricos
na promoo do desenvolvimento do territrio da faixa de fronteira. Contudo, como se
viu na parte introdutria, grande parte dessas regies tem nos rios e lagos fatores induto-
res da dinmica transfronteiria. Logo, muitas das aes do Programa tero consequn-
cias relacionadas aos usos das guas, podendo aproveitar oportunidades eventualmente j
existentes no contexto bilateral.
O objetivo principal do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira promover
o desenvolvimento dessa regio por meio de sua estruturao fsica, social e econmica,
22 Ribeiro, Letcia e Steinman, Rebeca. Zona de Fronteira e cidades-gmeas. Mapa. Grupo Retis/UFRJ. Fonte Base
espacial IBGE, ESRI, DCW, disponvel em <http://www.igeo.ufrj.br/fronteiras/mapas/map005.htm>.
com nfase na ativao das potencialidades locais e na articulao com outros pases da
Amrica do Sul
23
. Em muitas das regies na Faixa de Fronteira, investimentos em infraes-
trutura e no desenvolvimento econmico e social, para se darem em bases sustentveis
e politicamente viveis s relaes bilaterais com os vizinhos, precisam de acordos de
cooperao sobre o uso dos recursos hdricos fronteirios ou transfronteirios. O que
torna imprescindvel a integrao entre as polticas para a Faixa de Fronteira e a gesto
compartilhada de guas.
Tomando, por exemplo, alguns dos objetivos especficos do Programa, percebe-se que,
certamente, muitas das aes implantadas nesta poltica pblica impactaro a gesto de
recursos hdricos. Para atender aos objetivos de promover a implementao das poten-
cialidades endgenas, visando insero social e econmica das populaes locais ou
estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritrios para o desenvolvi-
mento sustentvel, aes e medidas de estmulo regio fronteiria podero, a depender
da regio e dos corpos dgua envolvidos, ter reflexos nas relaes com os pases vizinhos.
Em linhas gerais as aes do PDFF focam: a estruturao e dinamizao de arranjos pro-
dutivos locais (APL), o apoio gerao de empreendimentos produtivos, a organizao
social e incentivo ao associativismo, a formao de agentes do desenvolvimento integrado
e sustentvel e o apoio implantao da infraestrutura social e produtiva.
O financiamento do PDFF contempla recursos alocados no PPA (Plano Plurianual), alm
de outros recursos do Tesouro alocados para as regies em faixa de fronteira. Conta
tambm com o financiamento por meio dos fundos constitucionais de desenvolvimen-
to regional (FNO- Fundo Constitucional de Financiamento do Norte e o FCO- Fundo
Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste) e de fundos disponveis nos bancos
e agncias de desenvolvimento (BNDES, BRDE-Banco Regional de Desenvolvimento do
Extremo Sul, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, BASA-Banco da Amaznia), alm
dos bancos e agncias estaduais de desenvolvimento.
Compete tambm ao MI, por meio da Secretaria de Programas Regionais e no mbito
das aes do Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, uma
srie de iniciativas nas reas fronteirias do Brasil muitas vezes, articuladas em conjunto
com aes de cooperao promovidas pelo Itamaraty que visam implementao de
23 Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/programas/programasregionais/faixa/objetivos.asp?area=spr_
fronteira> acessado em 30 nov. 2010.
atividades conjuntas de integrao e fortalecimento do desenvolvimento sustentvel. En-
tre elas, duas em especial relacionam-se com a gesto de recursos hdricos fronteirios e
transfronteirios:
Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Ba-
cia da Lagoa Mirim (SB/CLM) Criada pelo Tratado da Bacia da Lagoa
Mirim, a CLM tem sua seo brasileira presidida pela SPR/MI;
Foro dos Prefeitos dos Municpios Lindeiros ao Lago Itaipu Seus ob-
jetivos principais so fomentar o dilogo sobre temas variados ligados ao de-
senvolvimento sustentvel da regio e negociar um programa de desenvol-
vimento econmico e social integrado, contemplando as duas margens do
lago da represa de Itaipu, a fim de reduzir as assimetrias e promover nveis
crescentes de desenvolvimento e a diminuio dos ilcitos.
Outras iniciativas, elencadas a seguir assim como as j mencionadas anteriormente e as
aes empreendidas dentro da PDFF , devem ser pensadas de forma integrada com o
planejamento e a gesto de guas e podem ser utilizadas como complemento ou aprofun-
damento de aes realizadas no mbito dos tratados sobre recursos hdricos fronteirios
e transfronteirios.
GTI Integrao Fronteiria Grupo de Trabalho Interfederativo institudo
pelo Comit de Articulao Federativa (CAF), em dezembro de 2008, por
meio da Resoluo n 8. O GTI tem como objetivos a elaborao de propos-
tas para o desenvolvimento e articulao de aes de integrao fronteiria
com os pases vizinhos, em particular, no mbito do Mercosul, e a coordena-
o federativa dessas aes. formado por representantes dos seguintes r-
gos: Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio das Relaes Exteriores,
Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, Gabinete
de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, Associao Brasilei-
ra de Municpios, Confederao Nacional de Municpios, Frente Nacional de
Prefeitos, Conselho de Desenvolvimento dos Municpios Lindeiros ao Lago
de Itaipu, Conselho de Desenvolvimento e Integrao Sul e Frum de Gover-
nadores da Amaznia Legal;
Projeto Piloto Fronteirio Brasil, Guiana Francesa e Suriname Coo-
perao transfronteiria entre estes dois pases e os estados do Amap, Ama-
zonas e Par e governo central brasileiro. Visa ao desenvolvimento territorial
das zonas transfronteirias, proteo e valorizao do patrimnio natural
e cultural amaznico, ao desenvolvimento das atividades econmicas trans-
fronteirias e coeso social. Em cooperao com a Unio Europeia;
Grupo de Trabalho Binacional Brasil-Peru sobre Cooperao Amaz-
nica e Desenvolvimento Fronteirio Objetiva aproximar os governos de
ambos os pases e ampliar o debate sobre as questes fronteirias, especifica-
mente sobre as cidades-gmeas entre eles. Configura-se como um movimen-
to estratgico para a construo de uma agenda positiva de cooperao, com
foco no desenvolvimento da regio fronteiria amaznica;
Rede Interregional para a Cooperao Transfronteiria e Integrao
Latinoamericana O programa Fronteras Abiertas trata-se de coope-
rao com a Itlia com o objetivo da construo de uma rede interregional
para a cooperao transfronteiria e integrao latinoamericana por meio do
fortalecimento dos governos intermedirios. A rea em questo a trplice
fronteira Brasil, Argentina e Paraguai; e
Programa de Cooperao Transfronteiria para o Desenvolvimento
Integrado das Regies Sudoeste Paranaense e Extremo Oeste Cata-
rinense do Brasil e Extremo Oriente da Argentina O Profronteira
tem o objetivo de implementar diferentes projetos e aes que visem ao
desenvolvimento da regio, despertando o interesse de setores privados, e
articulando aes das trs esferas dos governos brasileiro e argentino, forta-
lecendo as institucionalidades locais.
Nesse contexto, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), rgo vinculado ao MRE,
conduz diversos projetos de fortalecimento institucional, capacitao e cooperao tcni-
ca direcionados aos vizinhos e com foco nas reas de fronteira (BAENA SOARES, 2010).
H, hoje, em execuo ou fase de implementao, mais de 125 projetos da ABC em
colaborao com pases amaznicos, alguns desses voltados para a Amaznia com des-
taque para o Fortalecimento Institucional para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos
Peru-Brasil. Complementarmente, o MRE tambm promove iniciativas bilaterais de inte-
grao fronteiria com a Colmbia (inclusive relacionada ao meio ambiente), Peru, Guiana
e Venezuela.
Por fim, o MI tambm preside e secretaria a Comisso Permanente para o Desenvolvimento
e Integrao da Faixa de Fronteira (CDIF), instituda pelo Decreto Presidencial sem nmero,
de 8 de setembro de 2010. A CDIF fruto do trabalho articulado no mbito do Grupo de
Trabalho Interfederativo de Integrao Fronteiria, liderado pelo MI e pela Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI), que funcionou entre 2008 e 2010.
A comisso composta por representantes de 20 ministrios com atuao na Faixa de
Fronteira, alm de representantes da sociedade civil, na qualidade de membros convida-
dos
24
. A instalao formal da CDIF ocorreu em Braslia, em abril de 2011, e at maro de
2013, a CDIF reuniu-se em quatro Reunies Ordinrias, alm de ter participado da pro-
moo de encontros e seminrios sobre o tema da gesto de faixas de fronteira.
O objetivo do colegiado coordenar as aes governamentais federais que promovem
o desenvolvimento e a integrao da faixa de fronteira, melhorar a gesto multissetorial
de aes, realizar estudos, estimular a formao de parcerias para o desenvolvimento
regional e apresentar planos regionalizados de desenvolvimento e integrao fronteirios.
Alm das reunies do colegiado e do funcionamento de sua Secretaria-Executiva, a CDIF
atua tambm de forma descentralizada por meio da criao de Ncleos Regionais, em n-
vel estadual, em cada um dos onze estados que fazem fronteiras com outros pases, com
intuito de promover e aperfeioar o dilogo com instituies atuantes na Faixa de Frontei-
ra no estado, sejam estaduais, federais ou da sociedade civil. Alm disso, a CDIF tambm
pode instalar Grupos Tcnicos, para atuao temporria e com vistas abordagem de um
tema ou situao especficos.
Os Ncleos devem sistematizar demandas locais, analisar propostas de aes e formu-
lar Planos Regionalizados de Desenvolvimento e Integrao Fronteirios (PDIFs). At o
momento, foram criados trs Ncleos Regionais: no Paran, com sede em Foz do Igua-
u; no Amap, com sede em Macap; e no Rio Grande do Sul, com sede em Santana do
Livramento. O quarto Ncleo Regional a ser instalado deve ser em Santa Catarina, cujas
tratativas iniciaram-se em 2012
25
.
24 Integram a CDIF representantes dos seguintes ministrios: Integrao Nacional, Relaes Exteriores, Turismo,
Fazenda, Desenvolvimento Indstria e Comrcio, Defesa, Educao, Sade, Desenvolvimento Social e Combate
Fome, Meio Ambiente, Trabalho, Justia, Desenvolvimento Agrrio, Agricultura, Pesca, Cultura, Planejamento e
Previdncia Social; alm da Secretaria de Relaes Institucionais e o Gabinete de Segurana Institucional, ambos da
Presidncia da Repblica.
As entidades da sociedade civil que podero ser convidadas so: Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas,
Associao Brasileira de Municpios, Confederao Nacional de Municpios, Frente Nacional de Prefeitos, Conse-
lho de Desenvolvimento dos Municpios Lindeiros do Lago de Itaipu, Conselho de Desenvolvimento e Integrao
Sul e Frum de Governadores da Amaznia Legal, alm de outras instituies pblicas (inclusive de outros entes
federativos) ou privadas, mediante convite.
25 Informao obtidas em consulta ao stio do Ministrio da Integrao Nacional <www.integracao.gov.br/pt/
desenvolvimento-regional>, acessado em 14 abr. 2013.
Neste captulo sero apresentados os tratados sobre recursos hdricos ratificados
pelo Brasil. Em primeiro lugar ser apresentada evoluo histrica dos tratados
sobre recursos hdricos na Amrica do Sul. Sero tambm destacados os prin-
cipais tratados firmados, como o Tratado da Bacia do Prata, da Bacia da Lagoa
Mirim, do Rio Uruguai, e de Cooperao Amaznica. Em seguida, destacam-se
os principais acordos de cooperao como os do Rio Quara, do Rio Apa e do
Aqufero Guarani (este foi assinado, mas ainda no ratificado).
5.1. Histrico dos tratados sobre recursos hdricos na Amrica
do Sul
Ao longo da histria, o Brasil construiu um arcabouo de acordos e tratados rela-
cionados temtica hdrica, refletindo as preocupaes mais relevantes a mover o
interesse nacional em cada poca: limites e navegao; produo de energia, inte-
grao econmica e desenvolvimento; e, finalmente, gesto harmnica, proteo
ambiental e sustentabilidade.
A partir da segunda metade do Sculo XX, a intensificao dos usos das guas
tornou clara a necessidade de se criar um conjunto de princpios, regras, marcos
legais e instituies comuns entre os pases sul-americanos, para preservar ordem
5. Tratados sobre
recursos hdricos
ratificados pelo Brasil
na Amrica do Sul
e as boas relaes continentais, alm de promover o desenvolvimento harmnico e a co-
operao entre eles. A intensificao do represamento de grandes rios para a construo
de usinas hidreltricas abriu as portas para a negociao sobre o uso de recursos hdricos.
Tais questes j preocupavam as chancelarias dos pases platinos desde 1941, quando
uma conferncia regional dos pases do Prata, reunida em Montevidu, adota resolues
visando instituio de comisses tcnicas encarregadas de estudarem os problemas de
navegao e outros usos da gua e de criarem instituies comuns para dirimir conflitos
decorrentes desses usos. Esta tentativa e as resolues dela resultantes restaram infrut-
feras, e o assunto permaneceria adormecido por mais duas dcadas
26
.
O alto potencial hidreltrico dos rios da regio e as tentativas de impulsionar o desenvolvi-
mento nacional (a partir da dcada de 1930) fizeram com que os pases convergissem suas
atenes para o aproveitamento das guas com o fim de impulsionar a industrializao.
No Brasil, a partir dos anos 1950, o projeto da construo da usina de Itaipu acabaria por
ser uma das principais razes pelas quais seria edificado um regime internacional para
recursos hdricos na regio.
O represamento do rio Paran um dos sete maiores do mundo e principal rio da bacia
platina , na altura do Salto de Sete Quedas (ou Salto de Guara) at a foz do rio Iguau,
com objetivo de construir a barragem de Itaipu. A barragem, que vinha sendo negociada
entre Braslia e Assuno desde 1966, trazia para Buenos Aires o receio de que seu tre-
cho do rio Paran ficasse, desde ento, comprometido pelo uso hidreltrico que Brasil e
Paraguai fariam a montante.
Assim, aps o esboo de cooperao bilateral assinado por brasileiros e paraguaios em
1966 (Ata das Cataratas, ou Ata de Iguau, Foz do Iguau, de 22 de junho de 1966), os
argentinos decidiram convocar uma reunio entre todos os pases integrantes da bacia
Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai , com o escopo de instituir normas co-
muns regionais para o aproveitamento integrado dos recursos hdricos compartilhados.
Desse contexto, surgem a Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do
Prata, assinada em Buenos Aires, em 1967; e a Ata de Santa Cruz de la Sierra, de 1968;
documentos basilares e que antecederam o Tratado da Bacia do Prata (TBP), assinado em
Braslia, em 23 de abril de 1969.
26 Caminati (2006). Abordagem dos Recursos Hdricos Fronteirios e Transfronteirios na Legislao e Poltica
Externa Brasileira. p. 34
Com a base jurdica e institucional anos depois surgiriam a CIC (Comit Intergover-
namental Coordenador), um rgo executivo, e o Fonplata (Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata), o organismo multilateral para financiamento de pro-
jetos nos cinco pases , o TBP pacificou as relaes entre os pases no mbito dos usos
de recursos hdricos e permitiu a edificao de uma srie de tratados bilaterais e trilaterais
para uso compartilhado de determinados corpos dgua. Surgiu um direito de guas sul-
-americano e um regime internacional regional, que abriram as portas para a integrao
econmica e poltica no Cone Sul.
Em um cenrio praticamente sem conflitos bilaterais, mas com preocupaes ainda com
a soberania, o Brasil deflagrou, nos anos 1970, negociaes com os pases do Norte do
continente para a celebrao do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), firmado em
1978, pelo qual se uniu a Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Vene-
zuela. Este segundo regime internacional, partindo de estratgias semelhantes, mas com
objetivos diversos aos do TBP, tambm se baseia em um acordo bsico amplo, porm
no-restrito aos recursos hdricos foca o desenvolvimento da regio, visa a conservao
ambiental e objetiva assegurar a soberania dos Estados. O sistema amaznico aperfeioar-
-se-ia dcadas depois com a fundao da Organizao do Tratato de Cooperao Ama-
znica (OTCA), organizao internacional responsvel pela implementao do tratado.
Tendo os dois grandes tratados como manancial de princpios e diretrizes, at porque se
constituem de textos generalistas, acordos-quadro, o Brasil estabeleceu uma estratgia de
atuao para o aproveitamento de seus recursos hdricos compartilhados: firmar acordos
bilaterais ou trilaterais, quando necessrio focados na gesto compartilhada especfica
de um determinado corpo hdrico fronteirio ou transfronteirio.
5.2. Tratado da Bacia do Prata
O texto simples e conciso do Tratado da Bacia do Prata (TBP), constitudo de apenas oito
artigos, foi antecedido por duas declaraes (Buenos Aires e Santa Cruz) de princpios
fundamentais para a compreenso dos objetivos a que o nascente tratado almejava. Dois
anos depois, j em vigor, uma resoluo (Assuno), fruto da continuidade das negocia-
es, aportou outros entendimentos ao regime. Na prtica, o TBP s se completaria com
o Acordo Tripartite, que assegurou a eficcia das regras gestadas na dcada entre 1969 e
1979. A Figura 11 ilustra a Bacia do Prata.
Figura 11: Bacia do Prata e estaes da INA Argentina. (Fonte: ANA, 2013)
Na Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata (Buenos Aires-67)
expressa a preocupao dos Estados com a necessidade de reunir esforos para o
desenvolvimento harmnico e equilibrado da regio da Bacia do Prata, em benefcio dos
interesses comuns de seus Pases e de seus povos, como um passo de grande alcance no
processo de integrao latino-americana, no sentido de concretizar melhor os objetivos
nacionais de cada um dos Estados participantes priorizando os estudos de instalao de
servios de guas para usos domsticos, sanitrios e industriais e para a irrigao; controle
de cheias, inundaes e da eroso; conservao da vida animal e vegetal (VILLELA, 1984,
p. 150-151).
Na Ata de Santa Cruz de la Sierra, de 1968, por sua vez, os chanceleres reforam os
objetivos da Declarao de Buenos Aires e acrescentam que esto conscientes da neces-
sidade de preservar para as geraes futuras, os meios que permitam atender a procura
crescente de bens e servios, atravs do aproveitamento racional dos recursos naturais
com vistas ao desenvolvimento harmnico e equilibrado da regio. Para tanto, propu-
nham a adoo de projetos que assegurassem o aproveitamento mximo do recurso
gua (VILLELA, 1984, p. 151).
Em 1969, na terceira reunio dos pases do Prata
27
, foi assinado pelos cinco pases o TBP,
um acordo multilateral simples, de oito artigos, que objetiva promover o desenvolvimen-
to harmnico e a integrao fsica da bacia do Prata e de suas reas de influncia direta
(art.1, caput). O TBP tem uma clara natureza de acordo-quadro
28
, sob o manto do qual
seriam celebrados outros acordos especficos. O tratado criou um Comit Intergoverna-
mental Coordenador (CIC)
29
, ao qual seria confiada a misso de executor das propostas
comuns deliberadas pelas partes, tal qual fosse um poder executivo do tratado. Poste-
riormente seria, ainda, institudo um fundo financeiro para o desenvolvimento da bacia, o
Fonplata
30
.
Pelo tratado, para promover o desenvolvimento e a integrao os pases esforar-se-o,
nos termos do pargrafo nico do art. 1 e de seus itens, em identificar zonas de interesse
comum, realizar estudos, programas e trabalhos e formular acordos prticos e instrumen-
tos jurdicos que visem:
Facilitar a navegao;
Utilizar racionalmente os recursos, principalmente a gua, pela regularizao
dos cursos e explorao mltipla e eqitativa;
27 As reunies de Braslia ocorreram de 22 a 25 de abril de 1969, e a Ata do Tratado foi assinada em 23 de abril.
No Brasil, o Tratado foi ratificado em 15 de outubro de 1969 e promulgado pelo Decreto 67.084, de 19 de agosto
de 1970. O Paraguai ratificou em 11 de fevereiro de 1970, a Argentina em 22 de maio, o Uruguai trs dias depois
e a Bolvia a 15de julho de 1970. O instrumento entrou em vigor em 14 de agosto de 1970.
28 Soares (2002, p. 48) define acordo-quadro como aquele em que os Estados-Partes, traam grandes molduras
normativas, de direitos e deveres entre eles, de natureza vaga e que, por sua natureza, pedem uma regulamenta-
o mais pormenorizada; para tanto, instituem, ao mesmo tempo, reunies peridicas e regulares, de um rgo
composto de representantes dos Estados-Partes, com poderes delegados de complementar e expedir normas
de especificao, rgo esse auxiliado por outros rgos subsidirios, tcnicos e cientficos, previstos no tratado-
-quadro, compostos de representantes de cientistas e tcnicos de todos ou alguns dos Estados-Partes.
29 O CIC tem atuado com regularidade, ao longo de 541 reunies ordinrias, com a presena de representantes
polticos e tcnicos dos cinco pases. Atualmente, implementa o Programa Marco para a Gesto Sustentvel dos
Recursos Hdricos da Bacia do Prata, lanado em 3/10/2011, com durao de cinco anos, destinado a ampliar e
promover o intercmbio de conhecimentos e o fortalecimento das capacidades tcnica e institucional locais. In-
formaes apresentadas pelo MRE 57 Reunio da CTGRHT, em 15 de Maio de 2012, e informaes do stio do
CIC, disponveis em <http://www.cicplata.org/?id=marco_docs>, acessado em 14 abr. 2013.
30 Recomendao trazida pela Ata de Santa Cruz de la Sierra, de 1968, a criao do Fonplata s foi assinada na
sexta reunio de ministros do tratado, em 1974, mas apenas entrou em vigor em 1976.
Preservar e desenvolver a flora e a fauna;
Aperfeioar as interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais, areas, eltri-
cas e de telecomunicaes;
Favorecer a complementao econmica regional;
Cooperar em prol de aes de educao, sade e vigilncia sanitria;
Melhorar o conhecimento e utilizao dos recursos naturais da rea; e
Estudar integralmente a bacia.
No entendimento de Soares (2001, p. 244), estes objetivos destacam o Tratado da Bacia
do Prata como sendo o primeiro tratado multilateral na Amrica Latina e no Caribe a
trazer o conceito de preservao dos recursos naturais, com vistas s futuras geraes.
Note-se, ademais, que na linguagem difundida nos anos 90, os adjetivos timo e racional
desse Prembulo poderiam perfeitamente ser substitudos por sustentvel. Os termos
ambiental ou meio ambiente, no entanto, ainda no aparecem.
Como marco jurdico-diplomtico que viria a ordenar o relacionamento entre os pases da
regio, o TBP define mecanismos de consulta peridica, com a reunio anual de ministros
de relaes exteriores, a fim de traar as diretrizes bsicas da poltica comum consecu-
o dos objetivos do tratado. O TBP, portanto, estabelece um ambiente no qual seriam
discutidas e formuladas as condies que permitiram as futuras negociaes.
O art. 5 importante por tratar da questo da soberania, relativa a projetos realizados na
regio da bacia, em face das aes comuns realizadas pelo CIC, e dos princpios de de-
senvolvimento harmnico e equilibrado sobre os quais se funda o tratado. O dispositivo
tambm evita prescrever a necessidade de consultas prvias aos demais ribeirinhos. Diz
o artigo:
A ao coletiva entre as Partes Contratantes dever desenvolver-se sem prejuzo dos projetos e
empreendimentos que decidam executar em seus respectivos territrios, dentro do respeito ao
direito internacional e segundo a boa prtica entre naes vizinhas e amigas.
Ou seja, ao mesmo tempo em que preserva a autonomia das partes para projetos realiza-
dos em seus territrios, postula que tais aes devero respeitar regras de direito interna-
cional e os interesses comuns da bacia. Restries s poderiam ser admitidas se fundadas
em razes tcnicas e princpios de responsabilidade internacional (POCHAT, 2004, p. 15).
Todavia o que cada Estado entende por respeito ao direito internacional no era con-
sensual, especialmente no que se referia a rios contguos e sucessivos ou utilizao de
conceitos como rios internacionais ou bacia hidrogrfica internacional. Isso fez com
que as aes feitas pelas Partes, dentro de suas soberanias, fossem baseadas no conceito
de direito internacional que mais beneficiasse seu respectivo interesse, podendo em lti-
ma anlise ferir o interesse do vizinho sem agredir o direito internacional e o art. 5.
Em suma, alm das questes de soberania, as temticas mais presentes ao longo de todo
o TBP so a integrao e o desenvolvimento, condizentes com o momento histrico em
que o acordo foi celebrado, por meio da utilizao racional dos aludidos recursos. O uso
especfico dos rios dever ser regulado, caso a caso, por meio de tratados bilaterais, entre
os pases que compartilharem estes recursos hdricos. Para isso, o art. 6 estabelece uma
frmula, pela qual tais acordos bilaterais devem se submeter, exclusivamente, aos interes-
ses destas partes, sem consultas ou reverncia aos outros membros do TBP.
5.2.1. Regras de Assuno
Na quarta reunio anual dos chanceleres dos pases membros do tratado, realizada em
Assuno, em 1971, viria a ser aprovada a Resoluo n 25 (IV), que legaria padres ob-
jetivos para as definies ausentes do TBP. A Resoluo, que tem por ttulo Declarao
de Assuno sobre a utilizao dos cursos de gua internacionais, estabelece uma clara
distino entre os rios contguos e sucessivos e princpios jurdicos para os Estados ribei-
rinhos. o que dizem os princpios 1 e 2 da Declarao:
1. Nos rios internacionais contguos, sendo a soberania compartida, qualquer aproveitamento de
suas guas dever ser precedido de um acordo bilateral entre os ribeirinhos.
2. Nos rios internacionais de curso sucessivo, no sendo a soberania compartida, cada Estado pode
aproveitar as guas na medida de suas necessidades sempre que no cause prejuzo sensvel a outro
Estado da bacia.
Dois pontos merecem destaque. O primeiro que para o princpio que rege os rios cont-
guos, exclui-se a participao de Estados cujos rios sejam afluentes nos acordos referentes
ao uso do rio principal, j que este ser feito por acordo bilateral. O segundo que aos
tributrios de rios contguos valero as regras consagradas historicamente, que do nfase
ao carter nacional de tais rios.
Embora tenha sido aprovada por unanimidade pelos cinco pases, as chamadas Regras
de Assuno deixam claro que o entendimento de cada um deles, principalmente o dos
dois maiores pases, sobre o conceito de soberania compartilhada ali expresso diferente
(CAUBET, 2006, p. 125). A divergncia perduraria ao longo da dcada, sendo levada
discusso na Assembleia Geral da ONU pela Argentina, at que fosse possvel um enten-
dimento pacificador.
Outro ponto de destaque da Declarao de Assuno est no Princpio 5:
5. Os Estados procuraro, na medida do possvel, manter nas melhores condies de navegabi-
lidade os trechos dos rios que esto debaixo de sua soberania, adotando para isto as medidas
necessrias para que as obras que se realizem no afetem de maneira prejudicial outros usos atuais
do sistema fluvial.
Ao no se definir o que so medidas necessrias ou como determin-las, se de comum
acordo entre as partes, se oriundas de consultas prvias ao outro ribeirinho, consagra-se,
mais uma vez, o princpio da deciso soberana dos Estados somente o Estado empre-
endedor das obras, ou no mximo os dois Estados, em caso de obras realizadas em tre-
chos fronteirios de rios, responsvel pela definio dessas medidas. No mesmo princpio,
ainda se fala em no afetar de maneira prejudicial, deixando posterior discusso o termo
prejudicial; e se faz meno a outros usos atuais do sistema fluvial, excluindo claramente
usos potenciais ou futuros.
Este aprendizado, produto das negociaes pr e ps a vigncia do TBP, seria replicado
nos demais tratados relativos ao uso das guas na Amrica do Sul at hoje. Com base na
Declarao e no TBP, foi erigido um sistema de acordos bilaterais ou trilaterais para reger
a cooperao e aproveitamento dos recursos hdricos entre os ribeirinhos, nos trechos
em que se d o compartilhamento. A estratgia dos acordos bilaterais atingia tambm ou-
tro ponto sensvel na dinmica da cooperao via TBP: a questo da consulta prvia. No
tendo concordado em incluir este instrumento no sistema do TBP, os signatrios optam
por, em qualquer projeto que se decida realizar nos rios, instituir que haja troca de notas
entre os dois governos, de forma a contemplar os princpios de cooperao para a boa
gesto dos recursos hdricos compartilhados.
As Regras de Assuno, fundamentais para a edificao do direito de guas sul-ameri-
cano, ainda contm princpios relativos ao intercmbio de dados hidrolgicos e meteo-
rolgicos, manuteno da navegabilidade dos rios e adoo de medidas tendentes a
preservar os recursos vivos desses corpos hdricos, ampliando os horizontes da coopera-
o em matria de recursos hdricos. Somaram-se, assim, no plano do gerenciamento, s
recomendaes tcnicas elaboradas pelo CIC e pelo Grupo de Especialistas entre 1969
e 1972
31
, que consolidaram a primeira fase do TBP, lanando as condies para a imple-
mentao do tratado.
5.2.2. De Itaipu ao Acordo Tripartite
A partir de 1973, os pases da bacia do Prata comearam a implementar o TBP na ce-
lebrao de acordos bilaterais ou trilaterais, para a realizao de projetos conjuntos. A
base jurdica de regras, princpios e instituies do TBP, como acordo-quadro, servia ao
propsito de institucionalizar os projetos e eventual resoluo de conflitos de uso dos re-
cursos hdricos. O ano de 73 foi emblemtico, pela quantidade de tratados relevantes as-
sinados: Tratado do Rio da Prata (Argentina/Uruguai), o Tratado de Itaipu (Brasil/Paraguai)
e o Tratado de Yaciret (Argentina/ Paraguai), todos dotados de entidades ou comisses
binacionais.
O Tratado de Itaipu, que ergueria a maior usina hidreltrica do mundo, funda-se juridi-
camente no artigo 6 do Tratado da Bacia do Prata e no contedo da Declarao de As-
suno sobre o aproveitamento de rios internacionais, as Regras de Assuno. Em outras
palavras, o art. 6 o que libera as Partes do TBP para celebrao de acordos bilaterais ou
multilaterais relacionados ao desenvolvimento da Bacia, sem necessidade de consulta aos
demais; enquanto o vnculo desejado com a Declarao de Assuno o entendimento
sobre rios contnuos e contguos.
Outro ponto que merece comentrio, includo no artigo 1 do acordo brasileiro-para-
guaio, que os dois pases declaram no Tratado de Itaipu serem os recursos hdricos do
rio Paran, no trecho correspondente, pertencentes em condomnio aos dois pases. A
questo insere-se na polmica definio de recursos naturais compartilhados e na coope-
rao para explorao desses recursos com consulta prvia entre os Estados.
As negociaes tripartites transcorreram, no entanto, oscilando aproximaes e novas
divergncias, ainda por dois anos. At que em 30 de agosto de 1979, margem da 34
Assemblia-Geral da ONU, os ministros de Relaes Exteriores dos trs pases definiram
as bases definitivas do acordo, que por fim seria assinado em 19 de outubro do mesmo ano.
31 O primeiro plano de trabalho do Grupo de Especialistas definiu propsitos, metodologia e uma agenda, que
consistia de quatro temas de estudos: intercmbio de dados hidrolgicos e meteorolgicos, poluio, avaliao de
aspectos hidrolgicos e desenvolvimento multilateral da bacia. Foi importante para consolidar o funcionamento
do CIC e estabelecer as bases da cooperao tcnica. Continuou funcionando aps 1972. (POCHAT, In: BISWAS
et al., 1999, p. 126)
Por este acordo, que faz referncia a vrios dispositivos do Tratado da Bacia do Prata e das
negociaes anteriores, querendo incluir-se no mbito de vigncia daquele, ficam definidas:
a harmonizao do uso das guas represadas do Mdio Paran, de modo a
conciliar o funcionamento das usinas de Itaipu e Corpus;
A troca de informaes, em nvel pragmtico, de forma a obter o melhor
rendimento energtico possvel;
O compromisso de evitar os prejuzos, manter as condies de navegabilida-
de, operao de portos e preservao do meio ambiente (ponto 5j); e
E a adequao do uso dos cursos de gua sucessivos no causao de danos
a qualquer outro Estado da bacia.
No se pode analisar a efetividade da implementao do Tratado da Bacia do Prata sem
fazer referncia evoluo histrica das negociaes, disputas e tratados do perodo en-
tre 1966 e 1979. A despeito das divergncias tericas e dos conflitos havidos, o TBP
consolidou a prtica da negociao e da cooperao para o aproveitamento de recursos
hdricos na regio, legando regras, princpios e instituies prprias de um regime inter-
nacional. Para o Brasil, o tratado continua sendo a referncia sob a qual so estabelecidos
os acordos bilaterais de recursos hdricos, tendo prevenido, desde o Acordo Tripartite,
conflitos srios com os pases vizinhos sobre o uso e aproveitamento dos rios fronteirios
e transfronteirios.
importante ressaltar que, outras negociaes tcnicas continuaram a ocorrer normal-
mente no mbito do CIC, que promoveu amplos estudos e harmonizao de conheci-
mento sobre o sistema fluvial platino ao longo dos anos 1970 e 1980. O trabalho tcnico
dos especialistas reunidos pelo CIC-Plata promoveu, ainda que margem das normas
e princpios legais que regem as relaes entre os pases, uma viso integrada da bacia
hidrogrfica.
Dessa forma, o Tratado de Itaipu conseguiu vingar, e a Usina binacional foi concluda j na
dcada de 1980. No entanto, este instrumento inaugurou uma linhagem de tratados cuja
preocupao quanto ao aproveitamento dos recursos hdricos.
Em 31 de maro de 2005, os governos do Paraguai e do Brasil concluram troca de notas
por meio da qual acordaram sobre a Incorporao dos Conceitos de Responsabilidade So-
cial e Ambiental ao Planejamento das Atividades de Itaipu Binacional. Tal medida amplia a
capacidade de ao da empresa administradora da usina binacional para melhor gesto dos
recursos hdricos do Rio Paran na altura da barragem e do Lago de Itaipu. Paralelamente,
torna-se uma ferramenta a mais para a reivindicao dos direitos de outros usurios das
guas nesta bacia hidrogrfica. A Figura 12 mostra no mapa a represa e as fronteiras.
Figura 12: Mapa da Trplice Fronteira com represa de Itaipu. (Fonte: Google Earth, 2006)
5.3. Tratado da Bacia da Lagoa Mirim
A Bacia da Lagoa Mirim tecnicamente no integra, do ponto de vista geolgico e hidrol-
gico, a Bacia do Prata. Contudo, sua posio geogrfica limtrofe entre Brasil e Uruguai,
ambos sendo partes daquele tratado, a insere no contexto poltico e a coloca alinhada s
regras e aos princpios que regem o TBP. Constitui-se de um acordo para aproveitamento
de recursos naturais e desenvolvimento da Bacia e de um Protocolo sobre o aproveita-
mento dos recursos hdricos do Rio Jaguaro, um de seus afluentes. As negociaes foram
concludas em 7 de julho de 1977, e o tratado entrou em vigor pelo Decreto n 81.351,
de 17 de fevereiro de 1978.
Alm da prpria Lagoa Mirim, o segundo maior sistema lagunar do pas, a bacia hidrogrfi-
ca tambm inclui o Canal de So Gonalo que a une com a Lagoa dos Patos e, portanto,
d acesso ao mar , o Arroio Chu e o Rio Jaguaro ambos tambm com trechos con-
tguos com o Uruguai. Navegao, turismo e lazer e pesca constituem os principais usos
consuntivos, sendo que a regio ainda abriga reas de relevante interesse ecolgico para
a preservao ambiental (LAINETTI et al., 2009).
Pelo fato de a bacia encontrar-se em uma das regies de fronteira mais intensas e vivas
do pas, incluindo o prprio Arroio Chu, ponto mais meridional do Brasil, a necessidade
de se regular, por meio de tratados, os limites e usos das guas na regio histrica. Os
primeiros dispositivos para utilizao racional e equivalente desses recursos fronteirios
datam dos primeiros acordos relativos a fronteira, de 1851. Em 1909, foi assinado o Tra-
tado Relativo s Fronteiras na Lagoa Mirim e o Rio Jaguaro e o Comrcio e a Navegao
nessas Paragens que deu origem primeira comisso mista bilateral na regio. A Figura
13 identifica a regio da bacia hidrogrfica da Lagoa Mirim.
Figura 13: Mapa da bacia hidrogrfica da Lagoa Mirim. (Fonte: ANA, 2010)
Em 1963, por meio de troca de notas, surge a Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para
o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM), composta por uma seo brasileira
e uma delegao uruguaia. A CLM vem se reunindo regularmente, desde ento, j tendo
realizado mais de 115 reunies.
O Tratado de 1977 conferiu CLM (art. 6) a responsabilidade de executar as aes de-
senvolvidas no mbito do mesmo e dotou-a de um estatuto prprio. A CLM dedica-se a
estudar questes tcnicas, cientficas e sociais relacionadas ao desenvolvimento da bacia
e a supervisionar a execuo de projetos e obras comuns e coordenar seu funcionamen-
to. Seu mandato contm ainda poderes para formular sugestes de polticas, normas ou
medidas necessrias ao desenvolvimento da regio, conservao e explorao dos
recursos naturais, para encaminhamento aos dois governos.
Com o intuito de dar mais efetividade implementao do tratado, o governo federal trans-
feriu a CLM para o mbito do Ministrio da Integrao Nacional e constituiu uma agncia
para servir de secretaria-executiva da seo brasileira em 1994. A Agncia de Desenvolvi-
mento da Lagoa Mirim, ligada Universidade Federal de Pelotas (UFPel), tem por misso
promover a realizao de estudos, pesquisas e levantamentos com vistas a subsidiar pro-
gramas e projetos relativos ao desenvolvimento integrado e sustentvel da microrregio da
Bacia Hidrogrfica da Lagoa Mirim, dando execuo ao Tratado da Lagoa Mirim
32
.
Os objetivos do Tratado da Lagoa Mirim, enunciados pelo art. 4, so:
A elevao do nvel social e econmico dos habitantes da Bacia;
O abastecimento de gua com fins domsticos, urbanos e industriais;
A regularizao das vazes e o controle das inundaes;
O estabelecimento de um sistema de irrigao e drenagem para fins agrope-
curios;
A defesa e utilizao adequada dos recursos minerais, vegetais e animais;
A produo, transmisso e utilizao de energia eltrica;
O incremento de meios de transporte e comunicao e, de maneira especial,
da navegao;
O desenvolvimento industrial da regio; e
O desenvolvimento de projetos especficos de interesse mtuo.
32 Art. 4, II, Decreto 1.148, de 26 de maio de 1994.
Destaca-se, tambm, a importncia do art. 16, que estabelece a adoo de medidas ne-
cessrias para que os usos dos recursos hdricos praticados na bacia no causem preju-
zo sensvel navegao, disponibilidade e qualidade da gua ou ao meio ambiente. Tal
princpio decorre da Declarao de Assuno, de 1971, da conjugao das regras dispos-
tas em seus princpios 2 (uso de rios sucessivos) e 5 (manuteno de condies de navega-
bilidade). A inovao est na meno textual do compromisso com a proteo ambiental.
Duas iniciativas, nos anos recentes, evidenciam que a implementao do Tratado da Lagoa
Mirim a que se encontra em estgio mais avanado, em comparao com os demais
acordos vigentes no Brasil. A primeira o Projeto Piloto de Gesto Integrada e Susten-
tvel de Recursos Hdricos Transfronteirios, aprovado no CNRH pela Moo n 29, de
outubro de 2004, e a outra o nvel de institucionalizao atingido pela CLM.
O Projeto Piloto da Moo 29 aplica-se s bacias transfronteirias com o Uruguai abran-
gendo, portanto, a Bacia do Quara tambm e resultou de discusses conduzidas na
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios do CNRH, a partir de
reunio realizada entre os dias 17 e 19 de dezembro de 2003, em Pelotas, Rio Grande do
Sul. Trata-se de proposta para operacionalizar a CLM, aumentar a coordenao dos dife-
rentes rgos envolvidos na gesto desta bacia governo federal, estadual, universidade
e a sociedade civil e promover a gesto integrada e sustentvel.
A proposta visa dinamizar o funcionamento da CLM pelo incentivo criao dos Comits
de Coordenao Locais (CCL), organismos subsidirios e de carter consultivo CLM,
que facilitam a interlocuo da sociedade civil com o rgo binacional. O nmero de CCL
a serem constitudos ser estabelecido conforme as necessidades que se venham apresen-
tar ao longo do desenvolvimento do processo de gesto.
A misso dos CCL articular, em nvel local, a gesto integrada dos recursos hdricos na
forma dos acordos binacionais, mas tambm com vistas ao cumprimento da legislao
federal e estadual. Tal dinmica fundamental para que os fundamentos e princpios da
Lei das guas sejam cumpridos e respeitados nas regies de rios contguos ou contnuos.
Os CCL passam a ser um incentivo constituio de comits de bacia hidrogrfica, uma
experincia ainda pouco praticada em regies de recursos hdricos fronteirios ou trans-
fronteirios. At a data dessa publicao, os CCL ainda no foram implementados. Tendo
os CCL como interlocutores, os CBH criados dentro da rea de abrangncia do Tratado
podero se somar aos esforos de implementao do instrumento binacional e, po-
tencialmente, at liderar este processo, contribuindo com o planejamento necessrio
gesto integrada. Com esta perspectiva, o CBH da Lagoa Mirim e Canal So Gonalo foi
criado por Decreto Estadual em 06 de maro de 2006 e encontra-se em funcionamento.
A avanada institucionalizao da CLM tambm decorre, como j mencionado, do fato
de estar vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) desde 1994 e de dispor da
Agncia de Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (ALM). Com o MI na presidncia
da seo brasileira, a CLM tem-se dedicado realizao de estudos, planos, programas e
projetos necessrios realizao de obras comuns destinadas ao melhor aproveitamento
dos recursos naturais da Bacia e ao desenvolvimento econmico e social da regio, bem
como a melhoria das condies de vida das populaes fronteirias.
A ALM fornece apoio administrativo, tcnico e financeiro, como organismo operativo
Seo Brasileira da CLM (prov sua sede executiva). A iniciativa conta com apoio da Uni-
versidade Federal de Pelotas (UFPEL). Atua, sobretudo, com foco no desenvolvimento
da poro brasileira Bacia da Lagoa Mirim. Alm disso, opera e cuida da manuteno da
Barragem Eclusa do Canal So Gonalo, administra a Barragem e o Distrito de Irrigao
do Arroio Chasqueiro e opera parte da Rede Hidrometeorolgica e de Qualidade da gua
do lado brasileiro.
Atualmente, a CLM dispe de uma agenda de trabalhos dividida entre projetos na rea
de desenvolvimento regional e especficos sobre questes relacionadas com recursos h-
dricos. Quanto a estes ltimos, destacam-se a Hidrovia Uruguai-Brasil, o saneamento
nos municpios vizinhos e homnimos Acegu (UY)-Acegu (BR), estudos sobre recursos
aquticos e limnolgicos e monitoramento conjunto dos nveis e vazes da bacia. Dentre
os projetos de desenvolvimento da ALM encontram-se: apoio a pequenas propriedades
agrcolas, com menos de 100 hectares, envolvendo audagem, piscicultura, fruticultura
irrigada e rede de abastecimento urbano, entre outros.
A Hidrovia Uruguai-Brasil (tambm chamada de Hidrovia do Sul ou Hidrovia do Mercosul)
pretende se tornar uma alternativa a mais na conexo do Norte do Uruguai com outros
modais chega at Montevidu at Porto Alegre. Trata-se da ligao entre as lagoas Mirim
e dos Patos, por meio do Canal de So Gonalo, dando acesso, neste percurso, tambm
ao porto de Rio Grande. O projeto conta com recursos da ordem de R$ 217 milhes
includos no PAC2 (Plano de Acelerao do Crescimento 2) para execuo at 2016
33
e
prev estudos de implementao, obras de dragagem, sinalizao e recuperao do porto
de Santa Vitria do Palmar
34
.
Paralelamente a estas atividades, dentro do Acordo Bsico de Cooperao Tcnica e
Cientfica entre Braslia e Montevidu, a ABC e a chancelaria uruguaia vm desenvol-
vendo um programa de cooperao com o intuito de consolidar um marco institucional
para o fortalecimento das Comisses Mistas da Lagoa Mirim de ambos os pases. A meta
o estabelecimento de uma base de dados georreferenciada binacional para o manejo
integrado dos recursos naturais da Bacia e a consolidao de uma rede de instituies
parceiras que promova o intercmbio tcnico e cientfico
35
.
O Projeto de Produo Colaborativa de Informaes Ambientais para a Conservao da
Biodiversidade na Bacia Hidrogrfica da Lagoa Mirim tem como participantes, alm da
coordenao da ABC, a Universidade de Braslia (UnB), pelo lado brasileiro, e o Programa
de Conservacin de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable en los Humedales (PROBIDES),
pelo lado uruguaio. Tal projeto pode representar um avano importante para o forneci-
mento de ferramentas de monitoramento de recursos hdricos para a implementao dos
instrumentos de gesto possveis pelo Tratado da Bacia da Lagoa Mirim.
Outros dois projetos de cooperao em matria ambiental desenvolvidos com os uru-
guaios na Bacia da Lagoa Mirim so: Capacitao em Educao Ambiental e Produo
Colaborativa de Material Didtico para a Conservao de Biodiversidade (com apoio da
UnB) e Impactos Ambientais nos Sistemas Agrcolas de Terras Baixas na Bacia da Lagoa
Mirim (em conjunto com a EMBRAPA).
33 Dados obtidos no stio da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ, disponvel em <http://www.
antaq.gov.br/portal/pdf/EstatisticaNavInterior/HidroviaSul.pdf>, acessado em 14 abr. 2013.
34 Em 14 de junho de 2012, os governos estadual (RS) e federal formalizaram um protocolo de gesto compartilha-
da para recuperar mil quilmetros de hidrovias e reformar o parque de mquinas do Rio Grande do Sul. Os planos
foram apresentados ao vice-presidente da Administrao Nacional de Portos da Repblica Oriental do Uruguai,
Juan Jos Dominguez. As instituies envolvidas estudam passar a gesto da hidrovia para o governo estadual, por
delegao da Unio. Extrado de Acordos entre Brasil e Uruguai projetam Hidrovia Mercosul para 2014 in Trans-
porte & Logstica (stio de internet), disponvel em <http://transporteelogistica.terra.com.br/noticias/integra/88/
acordos-entre-brasil-e-uruguai-projetam-hidrovia-mercosul-para-2014>, acessado em 14 abr. 2013.
35 Informao disponvel em: <http://www.abc.gov.br/projetos/cooperacaoPrestadaAmericasAS.asp>, no stio da
ABC, dentro do Portal do MRE. Acesso em 14 dez. 2010.
5.4. Tratado do Rio Uruguai
Consequncia direta da reaproximao entre Argentina e Brasil aps o acordo final Itaipu-
-Corpus, o Tratado para o Aproveitamento dos Recursos Hdricos Compartilhados dos
Trechos Limtrofes do Rio Uruguai e de seu afluente o Rio Pepiri-guau foi concludo e
assinado em Buenos Aires, em 17 de maio de 1980. Est em vigor internacionalmente
desde sua troca de instrumentos de ratificao, em 1 de junho de 1983, e vige na ordem
jurdica interna por meio do Decreto 88.441, de 29 de junho de 1983.
Aventa-se de um tratado firmado no mbito do Tratado da Bacia do Prata, embasado nos
artigos 1, nico, e 6 daquele instrumento, fazendo referncia, tambm tal qual o Tra-
tado de Itaipu , aos princpios 1 e 2 da Declarao de Assuno. Assim, pelas definies
acordadas entre os signatrios do TBP, tanto o Rio Uruguai como o Pepiri-guau so rios
internacionais contguos, a soberania de ambos , portanto, compartilhada nos trechos
em que so limtrofes e o aproveitamento de suas guas deve ser feito aps acordo bila-
teral, razo do compromisso firmado em 1980.
Os rios Uruguai e seu afluente da margem direita Pepiri-guau tem importncia poltica
muito grande na regio: formam boa parte da fronteira entre Brasil e Argentina, dese-
nhando os limites dos estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina com as provncias
vizinhas daquele pas; mais ao sul, j fora do territrio brasileiro, o Uruguai formar a
fronteira Argentina-Uruguai; e de sua confluncia com o Paran nasce o esturio do Rio
da Prata. Tambm so relevantes o volume de gua que o Uruguai leva para a foz do Prata
( de todo o volume da bacia), apesar de corresponder a apenas 11% da superfcie da
bacia, e seu alto potencial hidreltrico
36
. A Figura 14 mostra o mapa da bacia do Uruguai.
36 O Rio Uruguai apresenta uma capacidade de gerao de energia eltrica na ordem de 49,5 kw/km, uma das
mais altas relaes de produo hidreltrica por rea drenada do mundo. Alm disso, apesar de ter rea com cerca
de 1/3 daquela da bacia do rio Paraguai, o segundo maior afluente do rio da Prata (contribui com quase 25% de
sua vazo mdia de longo prazo). Isso se deve ao fato de ter vazes especficas mais elevadas do que o Paraguai,
que apresenta extensas reas de inundao e reteno de guas, como o Pantanal e o Chaco. Dados do Relatrio
Final: Diagnstico da Regio da Bacia do Rio Uruguai, parte do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel
da Regio da Bacia do Rio Uruguai, 2008, p. 40, disponvel em <http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/>. Acesso em 24 nov.
2010.
Figura 14: Mapa da bacia hidrogrfica do Rio Uruguai. (Fonte: ANA, 2010)
O aproveitamento hidreltrico o principal objetivo do tratado, a ponto de as empresas
estatais de energia eltrica dos dois pases a brasileira Eletrobrs e a argentina AyE (hoje
sucedida pela Ebisa Empreendimentos Energticos Binacionales Sociedad Annima). Ao
contrrio de Itaipu, no foi criada entidade binacional para este fim, e as duas empresas
so as executoras dos empreendimentos conjuntos a serem realizados para gerao de
energia com as guas do Uruguai. A maior parte do tratado serve para regular este uso e
empreendimentos decorrentes.
Os usos dos recursos hdricos compartilhados nos trechos limtrofes do rio Uruguai e de
seu afluente Pepiri-guau tambm objetivam: melhoria nas condies de navegabilidade
do rio Uruguai, atenuao dos efeitos das cheias extraordinrias e utilizao racional de
suas guas para usos consuntivos. A parte final do art. 1 assegura que os usos, obras e
empreendimentos no mbito do tratado sejam feitos com ateno necessidade de pre-
servar o meio ambiente, a fauna, a flora e a qualidade das guas. No entanto, o diploma
emudece quanto ao estabelecimento de dispositivos especficos para atingir tais diretrizes.
Apesar da preponderncia da hidroeletricidade, o texto estabelece, em seu art. 3, caput,
que, na construo e operao de centrais hidreltricas, sero levados em conta os as-
pectos relativos aos usos mltiplos dos recursos hdricos compartilhados. Digno de nota
a aluso expresso usos mltiplos das guas, hoje consagrada no direito brasileiro pela
Lei 9.433/1997, mas que poca representava um avano importante, no conjunto dos
tratados celebrados sobre recursos hdricos pelo Brasil.
A exemplo do Tratado da Bacia da Lagoa Mirim, o acordo argentino-brasileiro cria uma Co-
misso Coordenadora, constituda de duas delegaes, com o fim de coordenar a execuo
dos convnios firmados e realizar estudos, projetos, construes e outras atividades rela-
cionadas com os aproveitamentos hidreltricos que venham a ser realizados. A presidncia
da comisso cabe aos representantes das centrais eltricas de ambos os pases, enfatizando
novamente a priorizao da questo da gerao de energia no mbito deste tratado.
Foi retomado em 2004 o projeto de construo da Usina de Garabi, com capacidade para
gerar 1,5 mil MW de energia, nos municpios fronteirios homnimos de Garruchos. Em
2008, acordo por troca de notas definiu a implementao do Convnio de Cooperao
previsto no art. 9 do Tratado, entre Eletrobrs e Ebisa, necessrio para dar andamento a
tais projetos conjuntos. O cronograma, definido em 3 de agosto de 2010, pela declarao
adotada no encontro do Presidente Luiz Incio Lula da Silva com a Presidenta da Argenti-
na, Cristina Fernndez de Kirchner, em San Juan, estabeleceu, para o ltimo trimestre de
2010, o processo de chamada licitao dos estudos de viabilidade e ambiental dos apro-
veitamentos de Garabi e Panambi, no Rio Uruguai. O Estudo de Inventrio Hidreltrico
da Bacia do Rio Uruguai no Trecho Compartilhado entre Argentina e Brasil foi lanado em
novembro de 2010.
Esto em curso as prximas etapas deste trabalho, que prev, at 2014, a realizao de
estudos de viabilidade (EIA-Rimas) Audincias Pblicas, aprovao dos projetos bsicos,
desenvolvimento do projeto executivo e elaborao de planos programas e projetos am-
bientais para mitigao e compensao de impactos todos estes estudos j foram licita-
dos. Aps esta fase, com as licenas e autorizaes ambientais expedidas, iniciaria a fase
de construo, que dever tomar cerca de quatro anos
37
.
O PNRH prev que, por volta de 2020, a regio do Rio Uruguai dever ter implantado um
largo parque hidrulico, fazendo da preocupao com os impactos ambientais e aos usos
mltiplos das guas justificativas bastantes para a definio, hoje, de novas estratgias de
gesto integrada desses recursos hdricos.
37 Informaes obtidas no stio da Eletrobrs, disponvel em <http://www.eletrobras.com/elb/data/Pages/LUMIS-
39833F64PTBRIE.htm>, acessado em 14 abr. 2013.
Em 2007, foi assinado Protocolo Adicional ao Tratado do Rio Uruguai e Pepiri-guau para a
constituio de uma Comisso Tcnica Mista na rea de energia eltrica. A comisso tem
quatro membros, sendo dois representantes dos ministrios da rea energtica e dois das
empresas energticas nacionais (Eletrobras e Ebisa).
Adicionalmente, uma agenda importante seria a de dotar o Tratado do Rio Uruguai e do
Pepiri-guau de um protocolo adicional referente cooperao para o aproveitamento
sustentvel de suas guas. Um Plano comum para a gesto, que pudesse dialogar com o
planejamento feito entre Argentina e Uruguai no baixo curso do rio, tambm seria estra-
tegicamente interessante. Instrumentalizar os dispositivos vagos sobre a proteo am-
biental, previstos no seu texto, pode ser um elemento importante para melhorar gesto
do uso destes recursos hdricos.
5.5. Tratado de Cooperao Amaznica
5.5.1. O Tratado
O contexto poltico e diplomtico das relaes do Brasil na bacia do Prata histrico e
sempre foi o principal foco da poltica exterior do pas para a Amrica do Sul, mas na se-
gunda metade do sculo passado diversos interesses aumentaram ou afloraram na regio
Amaznica.
O primeiro foi a cobia internacional, que sempre conviveu com a realidade amaznica
de ser uma das ltimas fronteiras da Terra, e o segundo foi o crescente interesse pela
questo ambiental. O interesse das grandes potncias internacionais pela enormidade dos
recursos naturais da Amaznia s de gua representa mais de 13% de toda a disponibili-
dade hdrica do mundo
38
, somado aos argumentos de que os pases da regio so incapa-
zes de utilizar ou preservar este patrimnio, forou os pases amaznicos a reafirmarem
suas soberanias. A Figura 15 apresenta as bacias hidrogrficas com rios fronteirios e
transfronteirios na Regio Norte do Brasil.
38 Contando-se a contribuio externa, apenas na Amaznia brasileira estima-se que esto pouco mais de 13% da
disponibilidade hdrica mundial, equivalendo vazo de 196.512 m/s. Contando-se apenas a vazo mdia anual dos
rios em territrio brasileiro, a conta cai para cerca de 8,8% ou 131.744 m/s ainda assim nmeros expressivos.
Com contribuio externa, sozinha a Amaznia representa 80,7% do potencial hdrico brasileiro e sem contri-
buio externa este nmero ainda se mantm 75% da produo nacional. Calculado com base em informaes
obtidas em Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil, ANA, 2009, disponvel em: <http://conjuntura.ana.gov.
br/conjuntura/srh_dhsup_pm.htm>.
Figura 15: Mapa da bacia hidrogrfica do Rio Amazonas. (Fonte: ANA, 2010)
Portanto, os princpios fundamentais que levaram os pases da regio a buscarem um regi-
me de cooperao regional, foram a soberania nacional, com vistas a enfrentar a ameaa
da internacionalizao da Amaznia, e a busca do desenvolvimento e da integrao dessa
regio dentro de seus espaos nacionais.
No entendimento de Amayo Zevallos:
a importncia do Tratado de Cooperao Amaznica reside no reconhecimento da soberania de
cada um dos pases signatrios sobre a parte que lhe corresponde da Amaznia a isto se chama
regionalizao, como conceito oposto internacionalizao permitindo tambm discusso e toma-
da de posio sobre a problemtica do conjunto (AMAYO ZEVALLOS apud YAHN F, 2005, p. 6).
Para Caubet (2006, p. 161) a concluso do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA)
se explica de maneira ampla pela vontade comum dos oito pases interessados em re-
afirmar sua soberania contra declaraes e ganncia exteriores. Para Romn (apud
SANTANNA, 2009), a emergncia da questo ambiental no cenrio poltico mundial fez
com que os pases amaznicos percebessem a oportunidade de conseguir recursos para
projetos de desenvolvimento, com bases sustentveis, para a regio, e de quebra tambm
mostrariam seu comprometimento com compromissos internacionais e perante a opinio
pblica mundial .
Foi com estes objetivos que, em 3 de julho de 1978, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador,
Guiana, Peru, Suriname e Venezuela assinaram em Braslia o Tratado, tambm conhecido
como Pacto Amaznico. No Brasil, foi ratificado em 18 de outubro de 1978 e promulgado
em 18 de agosto de 1980, pelo Decreto n 85.050/80. Est vigente desde a ratificao da
Venezuela, ltimo pas a faz-lo, em 3 de agosto de 1980.
A elaborao e negociao do Tratado excluiu a Guiana Francesa, uma vez que este territ-
rio ainda considerado uma colnia, na condio de Departamento Ultramarino da Frana.
Portanto os critrios de incluso dos pases no Pacto no seguem risca as questes ge-
ogrfica, hidrogrfica ou territorial, ser pas amaznico no significa necessariamente ser
ribeirinho do Amazonas, o que faria com que se inclusse outros pases do pacto, podendo
ser definidos: ribeirinhos do Amazonas (Peru, Brasil e Colmbia), ribeirinhos de afluentes
do Amazonas (Bolvia, Equador, Guiana e Venezuela) e hidrograficamente no amazni-
cos, mas que se encontram na zona de influncia do Amazonas (Suriname) (GREO,
apud CAUBET, 2006, p. 163).
Calasans (1996, p. 343) vale-se do conceito de bacia de drenagem internacional, cuja defi-
nio abarca todo o ciclo da gua, estendendo sua definio para todo o territrio que, de
alguma forma, esteja vinculado rede hidrogrfica internacional, para dizer que ainda que
a Guiana Francesa e o Suriname no estejam, a princpio, na Bacia Amaznica, o fato de
serem pases do domnio amaznico fazendo parte de um mesmo bioma os vincularia
bacia de drenagem internacional amaznica, do que se pode extrair que a excluso da
Guiana Francesa do TCA deu-se mesmo por questes polticas.
J Soares (2001, p. 245) define a rea de abrangncia do Tratado de Cooperao Amaz-
nica como um espao complexo, mas suficientemente individualizado, exatamente por
fatores relacionados ao meio ambiente.
Diferentemente dos tratados celebrados na bacia do Prata, o Tratado de 1978 no se trata
de um acordo especfico para regular os usos de cursos de gua internacionais ou os as-
pectos da navegao. Trata-se de um acordo regional multilateral com vistas ao desenvol-
vimento, preservao ambiental e ao uso racional dos recursos naturais de forma ampla.
Assim, as questes dos usos mltiplos dos recursos hdricos da regio so tambm objeto
do acordo, mas dividem as atenes com a cooperao para o desenvolvimento econmi-
co e social das regies e populaes abrangidas, com o aproveitamento sustentvel da to-
talidade dos recursos ambientais e com a promoo e intercmbio de pesquisas cientficas.
Esta viso de busca do desenvolvimento, conciliada com preservao ecolgica e uso
racional dos recursos naturais uma forma pr-Relatrio Brundtland de dizer busca pelo
desenvolvimento sustentvel, conceito que s seria consagrado na dcada de 1990.
O Tratado define objetivos precisos e meios flexveis para a promoo do desenvolvi-
mento e da cooperao da Amaznia. Caubet (2006) considera que mesmo com todo o
contedo poltico, o Tratado de Cooperao Amaznica conseguiu aumentar o foco da
importncia que a regio tem para seus pases. Dentre seus objetivos gerais esto:
Reforar a autonomia de cada uma das partes signatrias em relao ao de-
senvolvimento de seus respectivos territrios amaznicos;
Promover a integrao dos respectivos territrios amaznicos s demais re-
gies de seus correspondentes territrios nacionais;
Promover a utilizao racional dos recursos naturais desses territrios, de
modo a preservar o equilbrio entre as necessidades do desenvolvimento e a
conservao do meio ambiente; e
Favorecer a troca de informaes entre as partes signatrias no que tange s
iniciativas nacionais de desenvolvimento dos referidos territrios.
Logo nos dispositivos preambulares do TCA, o meio ambiente figura como um de seus
objetivos mais importantes, como se verifica nos consideranda 4 e 5, nos artigos I e VII.
Caubet (2006) considera este um dos traos mais originais do Tratado. O caput art. I pro-
nuncia os objetivos do acordo:
As Partes Contratantes convm em realizar esforos e aes conjuntas a fim de promover o desen-
volvimento harmnico de seus respectivos territrios amaznicos, de modo a que essas aes con-
juntas produzam resultados eqitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservao
do meio ambiente e a conservao e utilizao racional dos recursos naturais desses territrios.
Quanto ao enfoque dados aos recursos hdricos, as diferenas quanto ao Tratado da Bacia
do Prata residem no fato de no trat-las prioritariamente e nem ter em vista usos espec-
ficos a serem regulados. CAUBET (2006, p. 160) destaca que o TCA no objetiva instituir
condies de navegao, mas confirm-las, nem pretende reger a produo compartilha-
da de energia hidreltrica, como foi necessrio em relao ao rio Paran. Alm disso, no
evoca os usos consuntivos da gua.
Mas no possvel pensar a Amaznia sem seus recursos hdricos. A Bacia Amaznica
constitui o maior sistema hidrogrfico do mundo, com aproximadamente 6.400.000 km
de rea e a maior reserva de gua doce do planeta s a vazo do rio Amazonas na sua
foz corresponde a 209 mil m/s; o rio Congo, na frica, em comparao, tem vazo de
40 mil m/s; j a soma do que despejam nos mares todos os rios do planeta chega a 907
mil m/s. O principal sistema da bacia, o eixo Amazonas-Solimes-Ucayali chega a 6.762
km de comprimento. Ademais, so mais de 1.000 afluentes principais que drenam a bacia
desde os Andes, a Guiana e o Planalto Brasileiro, formando duas direes principais de
escoamento: Norte-Sul, Sul-Norte e Oeste-Leste
39
.
As condies naturais do bioma fazem da navegao na Amaznia condio sine qua non
para sua ocupao e desenvolvimento. O Brasil ocupa posio estratgica para este uso,
uma vez que est na foz da bacia. No sculo XIX, embora o Brasil j tivesse tratados com
os pases vizinhos para reger a navegao entre seus rios amaznicos, resistia abertura
de seus rios para embarcaes estrangeiras. Aps presses de Frana, Gr Bretanha e
EUA a navegao internacional foi liberada no Amazonas apenas em 1866 (CERVO, 2002).
Assim sendo, foram estabelecidos regimes especiais entre as Partes no que se refere
livre navegao dos rios internacionais, utilizao racional dos recursos hdricos e a
melhoria da navegabilidade dos referidos rios (SOARES, 2001, p.246). As Partes se pro-
pem a favorecer o comrcio, uniformizar suas normas nacionais (art. III) e promover
aes nacionais, bilaterais e multilaterais para efetivar a integrao fluvial. A medida afeta
o curso do Amazonas e demais rios amaznicos internacionais, conforme disposto no
mesmo artigo.
Os demais usos da gua no so evocados particularmente no texto do Tratado. No en-
tanto para estes se far valer a regra do uso racional (art.V) e pelas regras de direito
internacional. H meno multiplicidade de funes que os rios desempenham, em
aluso ao que hoje se chamaria de usos mltiplos, que permita distribuio equitativa
dos benefcios (art. V, conjugado com o considerando 2 e art. I caput).
Caubet (2006) observa que no texto original do acordo, elaborado pelo Itamaraty, cons-
tava a reproduo das regras da Resoluo 25 (IV), a Declarao de Assuno de 1971 do
Tratado da Bacia do Prata. Por estas, j aqui estudadas, a soberania tida como comparti-
39 Informaes obtidas no stio da OTCA. Disponvel em: <www.otca.org.br>. Acesso em 11 nov. 2010.
lhada nos rios contguos e tal condio fazia com que qualquer uso destas guas tivesse de
passar por um acordo bilateral entre os ribeirinhos; ao passo que para os rios sucessivos a
soberania nacional, resguardada pela obrigao de no causar prejuzo sensvel a outro
ribeirinho.
Tratou-se de estratgia negocial, tendo em vista os reclamos dos demais pases no pro-
cesso de elaborao do diploma e o impacto que sua adoo traria ao debate na bacia em
que o pas se encontra guas acima. Assim, a gesto de recursos hdricos ficou com um
compromisso um tanto genrico no texto do TCA, pelo qual as partes tm de informar
os vizinhos sobre seus usos, mas no existe sistema de consulta prvia, que seria mais
vantajoso para o Brasil.
Caso a navegao venha a sofrer algum impedimento, fsico ou poltico-econmico, as
Partes procuraro pela via de acordos bilaterais ou multilaterais, a soluo do problema
(art. VI). No h meno clara de a mesma estratgia de negociao ser recomendada
para questes relacionadas ao aproveitamento das guas para outros usos, alm da na-
vegao. Contudo no se imagina, no caso brasileiro, dada a experincia acumulada na
celebrao de tratados bilaterais especficos sobre bacias de corpos dgua fronteirios,
que outra estratgia venha a ser pensada.
A liberdade de navegao, to importante para todos os estados da regio, no pode ser
desconsiderada, todavia. Trata-se de uma importante ferramenta que o Brasil dispe para
a construo da integrao regional efetiva com os vizinhos do Norte, alm de assegurar
o comprometimento do pas com estes fins. Silveira (2005) entende que o TCA consolida
um perfeito entendimento do Brasil na Amaznia, deixando o pas em posio favorvel
para outras negociaes nesta regio.
Caubet (2006) enfoca que talvez a ausncia de um problema concreto a chocar os interes-
ses de dois ou mais Estados, como havia no Prata a questo de Itaipu, tenha contribudo
para esta deciso. Os locais mais propcios construo de represas esto na Amaznia
peruana (no p da Cordilheira dos Andes), e a posio a jusante do Brasil pode um dia
levar o pas a se sentir prejudicado por eventuais represamentos de afluentes importantes
do Amazonas.
Ainda que, conforme tenhamos visto, a bacia hidrogrfica no serviu exatamente de crit-
rio para a definio da rea de abrangncia do Tratado, nem esteja consagrada como regra
para o aproveitamento dos recursos hdricos neste regime
40
, o TCA abrange a maior parte
da Bacia Amaznica. E como dentre os objetivos do pacto est o de preservar ambiental-
mente o bioma, a questo da bacia hidrogrfica relevante. Por isso, as possveis questes
que venham a aparecer no debate de empreendimentos na Amaznia e em face da imple-
mentao do TCA levantaro a discusso da utilizao do conceito da bacia hidrogrfica
como unidade de gerenciamento para uso dos recursos hdricos.
O art. IV do TCA estabelece que o exerccio da soberania do Estado no ter outras
restries seno as que resultem do Direito Internacional. A falta de uma definio de
medidas concretas para o aproveitamento das guas poderia fazer do TCA um instrumen-
to pouco eficiente para a cooperao, no que concerne aos recursos hdricos. Isso pode
trazer problemas para o Brasil, que, como j vimos, est em uma situao desprivilegiada
por no ter o controle das cabeceiras dos principais formadores do Amazonas.
Outros dispositivos do TCA enfocam as aes objetivadas pelos signatrios para a coo-
perao em vista do desenvolvimento regional. O foco preservao do meio ambiente
e conservao no uso dos recursos naturais perpassa todos os campos desejados para
a cooperao. So enunciados, ainda, propsitos sobre pesquisa cientfica e tecnolgica,
polticas de sade, infraestrutura para transportes e comunicao, comrcio intrarregional
de zonas fronteirias, turismo, conservao de patrimnio etnolgico e arqueolgico,
A cooperao e a integrao dos pases amaznicos ainda carecem de maior robustez
com vistas a que se tornem eixos condutores de desenvolvimento regional sustentvel.
A natureza do Pacto Amaznico obriga a celebrao de acordos complementares para
garantir sua eficcia e plena implementao (SILVEIRA, 2005).
5.5.2. A OTCA
Para viabilizar e concretizar as aes decididas no Pacto Amaznico, as oito Partes deci-
diram emendar o TCA, em 14 de dezembro de 1998, para criar uma organizao insti-
tucional dotada de um corpo permanente, que possa implementar os objetivos previstos
no texto, em conformidade com as resolues emanadas das Reunies de Ministros de
40 Para o embaixador brasileiro J. Sette Cmara, a adoo da teoria da bacia de drenagem internacional teria
consequncias absurdas e inaceitveis para o pas, que tem 4.787.000 km de seu territrio compreendidos na
regio da bacia amaznica, o que equivaleria a dizer que mais da metade do territrio nacional deveria aguardar
aprovao de consultas prvias a sete pases vizinhos para empreendimentos internos (apud NASCIMENTO E
SILVA, 2002, p. 88).
Relaes Exteriores e do Conselho de Cooperao Amaznica (rgos consultivos do
Tratado). Assim, foi criada a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA),
com sede em Braslia e dotada de personalidade jurdica (pessoa jurdica de direito pblico
internacional) para celebrar acordos com os Estados-Partes, com Estados no-membros
e outras organizaes internacionais.
O Protocolo de Emenda assinado em Caracas (Venezuela), em 1998, entrou em vigor em
agosto de 2002. O objetivo central o de aperfeioar e fortalecer, institucionalmente
o processo de cooperao desenvolvido sob a gide do TCA por meio da criao da
OTCA, que substitui a Secretaria pro-tempore. Possui trs artigos que tratam da Secretaria
Permanente da OTCA, com sede em Braslia, e dirigida por um Secretrio-Geral a ser
indicado pelas partes.
A OTCA coordena estudos e projetos pilotos sobre as potencialidades econmicas gera-
doras de renda e oportunidades para o desenvolvimento sustentvel da regio amazni-
ca, proporcionando, assim, a efetiva cooperao e integrao desejadas pelas Partes do
Tratado. Sua atuao deve compreender as dimenses poltico-diplomtica, estratgica e
tcnica, sempre com base nas reas definidas como prioritrias pelo TCA. Potencialmente
pode desempenhar um papel importante no fomento da cooperao entre os seus pases
membros, o que favorece intercmbios institucionais e a interao com outros organis-
mos regionais da Amrica Latina (SANTANA, 2009, p.99).
A primeira grande formulao de poltica de atuao da OTCA foi a elaborao do Plano
Estratgico 2004/2012, aprovado pelos Chanceleres na VIII Reunio de Ministros das Re-
laes Exteriores dos pases membros, em setembro de 2004, em Manaus. O resultado
foi produto de negociaes sobre a harmonizao de consensos presentes nas polticas
pblicas previstas pelos oito pases para a regio. O Plano possui horizontes de atuao no
curto, mdio e longo prazo em quatro eixos estratgicos, elencados a seguir:
Conservao e Uso Sustentvel dos Recursos Naturais Renovveis -
Visa criao de oportunidades econmicas para as populaes amaznicas
e as naes como um todo, a partir do uso racional da megabiodiversidade
regional.
Gesto do Conhecimento e Transferncia Tecnolgica - Prev a gerao
e gesto de conhecimento sobre a realidade regional para o aproveitamento
sustentvel da Amaznia, intensificando a cooperao entre os pases.
Integrao e Competitividade Regional - Promoo da integrao regio-
nal, aproximando a Amaznia dos mercados das oito naes e com o exterior.
Fortalecimento Institucional - Impulso poltico OTCA, a partir da criao
da Secretaria Permanente, que oferece ao TCA papel de destaque e seguran-
a jurdica.
Santanna afirma que o Plano Estratgico critica o principal aspecto das atividades desen-
volvidas pelo TCA e pela OTCA que a nfase nos procedimentos de projetos e progra-
mas e na obteno de cooperao financeira e tcnica, refletindo-se em baixa implemen-
tao do tratado e pouco engajamento na execuo destes programas e projetos (2009,
p.103). Citando o Plano, destaca que:
[...] a criao da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, dotada de uma Secretaria
Permanente, influi positivamente na agilizao dos procedimentos no marco do Tratado e na dina-
mizao da execuo das decises, superando dessa forma a etapa anterior. Nessa fase, do ponto
de vista programtico e operacional (por suas limitaes estruturais), foi colocado maior nfase
nos procedimentos de identificao, consulta e aprovao de numerosos programas e/ou projetos,
em detrimento da prpria execuo, avaliao e acompanhamento dos mesmos. Essa prtica se
traduziu em longos processos de gesto para obter cooperao financeira e tcnica que levaram
at trs anos e resultaram, em muitos casos, em iniciativas que no saram de sua fase piloto. Por
outro lado, a fragilidade do foco no aspecto estratgico e programtico, expressa em uma concep-
o temtica das aes e no em uma viso de carter integral sobre a multifacetada realidade
amaznica, somada aos complexos processos para a tomada de decises, resultaram em perodos
de inatividade que afetaram a credibilidade na eficcia dos empreendimentos do Tratado (OTCA,
2004).
A gua uma das seis vertentes programticas, a qual deve ser considerada sob forte
interao com o bioma amaznico. H tambm interao com vertentes transversais.
Nesse sentido, trs so considerados os principais problemas ambientais que afetam a
sustentabilidade dos recursos hdricos na regio: a presso antrpica, o desmatamento
e a perda da cobertura vegetal e a contaminao dos corpos de gua.
A viso consolidada no Plano 2004/12 avalizou o Projeto para o Gerenciamento Inte-
grado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazo-
nas Considerando a Variabilidade e as Mudanas Climticas, tambm conhecido como
Projeto GEF-Amazonas. O Projeto j vinha sendo gestado desde 2003 e, em 2005,
pde ser assinado com a definio do financiamento por parte do GEF, PNUMA, OEA
e da prpria OTCA
41
.
41 Disponvel para consulta, inclusive de seus relatrios e produtos contratados em <http://www.otca.info/ge-
fam>, acessado em 28 nov. 2010.
Com custos estimados em at US$ 23 milhes, o GEF-Amazonas
42
previa aes de
planejamento para o binio 2005/2007 com a meta central de desenvolver uma viso
consensual de gerenciamento integrado e sustentvel dos recursos hdricos, conside-
rando a variabilidade e as mudanas climticas na Bacia Amaznica. Desejava-se tor-
nar conhecidas as vises, princpios e propostas de cada pas para as guas da regio.
Entre seus objetivos figuram:
Fortalecer a viso estratgica compartilhada sobre a Bacia como base para o
planejamento e gerenciamento integrado dos recursos hdricos e dos impac-
tos decorrentes das mudanas climticas;
Melhorar o gerenciamento integrado dos recursos hdricos e do monitora-
mento dos impactos das mudanas climticas sobre os recursos hdricos, as
populaes humanas (modos de produo, transporte, oportunidades de de-
senvolvimento econmico e social) e os ecossistemas aquticos e terrestres
vulnerveis da Amaznia;
Fortalecer e capacitar as instituies relevantes para o gerenciamento inte-
grado dos recursos hdricos e propor medidas, planos e projetos de proteo
e/ou reabilitao de reas crticas (hot spots) da regio;
Elaborar propostas tcnicas para a coordenao das atividades das institui-
es nacionais de controle de qualidade das guas e criar os meios para mo-
nitor-los e os mecanismos para combater as suas causas bsicas;
Avaliar a vulnerabilidade de ecossistemas e comunidades humanas em relao
s variaes climticas (particularmente as secas e enchentes) e avaliar a influ-
ncia das geleiras andinas sobre o regime hdrico do Rio Amazonas;
Harmonizar o marco legal para o gerenciamento integrado e sustentvel dos
recursos hdricos transfronteirios da Bacia, criar os instrumentos econmi-
cos para o fortalecimento de capacidades tcnicas e institucionais e a partici-
pao pblica no gerenciamento dos recursos hdricos Bacia; e
Fortalecer a OTCA como uma agncia de coordenao efetiva dos pases da
Bacia a curto, mdio e longo prazo.
No total, consiste em trs etapas, com a durao de quatro anos cada, divididas entre:
i) planejamento e desenvolvimento de capacidade institucional, ii) implementao de ati-
vidades estratgicas e iii) fortalecimento do gerenciamento sustentvel e integrado dos
42 Disponvel em http://www.otca.info/gefam/index.php?page=HomePage&cat=39
recursos hdricos na Amaznia
43
. Mesmo aps a concluso de alguns objetivos traados
para o primeiro binio, o Plano GEF-Amazonas acabou travado no perodo entre 2005
e 2009, em consequncia da indefinio sobre a sucesso no cargo de secretrio-geral
da OTCA a questo s seria resolvida com a eleio, em abril de 2009, do embaixador
peruano Manuel Picasso.
O Projeto GEF foi retomado em 2010 com uma srie de seminrios tcnicos prelimina-
res, com objetivo de revitalizar seu planejamento e revisar as questes sobre gesto de
recursos hdricos transfronteirios
44
. Tem como objetivo desenvolver um Plano Estratgi-
co de Ao (PEA) para a bacia amaznica, por meio de cinco componentes: Componente
I - Entendendo a sociedade amaznica, com documentao das estruturas de governo,
das necessidades e objetivos dos principais atores regionais e estudos jurdicos para con-
seguir uma viso compartida; Componente II - Compreendendo a base dos recursos na-
turais: por meio de estudos cientficos para a elaborao de uma Anlise de Diagnstico
Transfronteirio (ADT) da Bacia Amaznica; Componente III - Formulao do Programa
de Aes Estratgicas (PAE), baseado no desenvolvimento de estratgias de respostas
para prticas de manejo no sustentveis dos recursos naturais da Bacia, utilizando os
princpios do Manejo Integrado de Recursos Hdricos (MIRH); Componente IV - Gesto
do Projeto; e Componente V - Monitoramento e Avaliao do Projeto.
Caberia Cpula dos Presidentes Amaznicos, em 26 de novembro de 2009, o papel de
reafirmar os objetivos polticos dos oito pases-membro com os compromissos do Trata-
do e da OTCA. A Declarao de Manaus rene os propsitos para o relanamento da
OTCA, entre eles a definio de uma nova Agenda Estratgica, para o perodo 2010/2020.
Segundo o Ministro Baena Soares, diretor do Departamento da Amrica do Sul II, encarre-
gado no Itamaraty das questes relacionadas OTCA, a nova Agenda Estratgica deve re-
fletir as prioridades dos pases amaznicos, de acordo com a nova realidade poltica e social
da regio e dar OTCA um papel renovado e moderno como frum de cooperao.
A proteo, gesto e preservao dos recursos hdricos para garantir a integridade do
ecossistema fluvial consta como um dos princpios norteadores da elaborao da Nova
Agenda, embora no sinalize detalhamento maior. Coerente com essa viso, durante o
ano de 2010, alm da retomada do Projeto GEF, foi realizada uma reunio sobre regula-
43 Para mais detalhes sobre a formulao e execuo do projeto, ver SANTANNA, 2009, p. 117-120.
44 Com base em informaes prestadas pelo diplomata Helder Gonzles, representante do Departamento da
Amrica do Sul II, durante a 53 Reunio da CTGRHT, realizada em 17 nov. 2010, em Braslia.
mento de navegao em rios amaznicos, em maio, no Rio de Janeiro. A Agenda Estrat-
gica da OTCA 2010/2020 foi aprovada pelas Partes durante a X Reunio de Ministros de
Relaes Exteriores, realizada em dezembro de 2010, em Lima, Peru.
5.5.3. Gesto fronteiria do Rio Acre e Iniciativa MAP
Por fim, destaca-se a iniciativa promovida para a gesto compartilhada no Rio Acre. Fruto
de mobilizao social nos trs pases da bacia hidrogrfica do Acre (Bolvia, Brasil e Peru),
a conhecida Iniciativa MAP (formada com as iniciais das trs unidades federativas de cada
um destes pases onde est a regio: departamento de Madre de Dios-Peru, estado do
Acre-Brasil e departamento de Pando-Bolvia). O grupo MAP avana como uma das ex-
perincias locais de gesto integrada de recursos hdricos transfronteirios mais atuantes
hoje em dia.
Inicialmente formada por um grupo de pesquisadores da regio, entre 1999 e 2000, a Ini-
ciativa MAP define-se como um movimento social, independente de governos ou partidos
polticos e articulado nos trs pases, com vistas a elevar o nvel de vida das sociedades
regionais, conseguir uma melhor gesto dos ecossistemas e lograr um futuro mais seguro
e prspero
45
. Inspiram e fundamentam os objetivos da Iniciativa MAP, os princpios do
desenvolvimento sustentvel, a afirmao dos direitos humanos, numa conjugao de es-
foros socioambientais para a melhoria das condies de vida nesta regio.
Apesar do recorte geogrfico da bacia hidrogrfica, a Iniciativa extrapola, e muito, as pre-
ocupaes exclusivas com a gesto dos recursos hdricos, procurando aplicar uma viso
de sustentabilidade a todo o processo de desenvolvimento da regio. A origem de tal
enfoque, segundo o Movimento, so trs grandes projetos de investimentos que vm
sendo formulados para a regio trinacional: ampliao da rede de rodovias, grandes em-
preendimentos em hidreltricas e a disseminao da agricultura mecanizada. S de estra-
das, a IIRSA prev a construo do corredor interocenico, ligando Rio Branco-Puerto
Maldonado e chegando at o Pacifico, na costa peruana; a ligao entre Guayamirim-
-Yucumo, na Bolvia; e a rodovia Pucallpa-Cruzeiro do Sul, entre Peru e Brasil
46
. Quanto
aos empreendimentos em hidroeletricidade, a grande preocupao com o Complexo
45 Conforme descrito nos textos de apresentao do stio da iniciativa. Disponvel em:<http://www.map-amazo-
nia.net/index.php?lang=pt&page=apres>.
46 possvel rastrear os projetos, com acesso aos documentos correspondentes e verificar o andamento das obras
e o montante de recursos orados no stio da IIRSA. Disponvel em : <http://www.iirsa.org/proyectos/principal.
aspx?idioma=ES>.
do Madeira em especial, as Usinas Santo Antnio e Jirau em territrio brasileiro, pr-
ximas fronteira com a Bolvia.
O MAP divide-se em subgrupos, atualmente em nmero de 30
47
, destinados a aprofun-
darem questes especficas e apelidados de Mini-MAPs. O mini-MAP Bacias o respon-
svel pelo desenvolvimento de um plano de gesto integrada e participativa dos recursos
hdricos da Bacia do Rio Acre, apresentado em 2004, e vem promovendo, com apoio de
ONGs e outras formas de financiamento, estudos sobre os recursos hdricos da regio.
O CNRH, por meio da CTGRHT, vem acompanhando desde 2006 esta mobilizao e
participando ativamente de suas discusses, com os trabalhos do GT-Acre e realizao de
Encontro Trinacional. A criao do GT-Acre no mbito da CTGRHT decorreu de amplas
discusses participativas feitas com os atores sociais locais e de estudos tcnicos realiza-
dos sobre a experincia. Do amplo mapeamento sobre a gesto compartilhada a ser de-
senvolvida na rea trinacional, a CTGRHT retirou uma srie de experincias que podem
indicar a futura celebrao de um novo acordo de recursos hdricos.
Os relatrios das reunies
48
entre os conselheiros do CNRH e os atores locais originaram
a edio de uma Moo, destinada aos rgos federais competentes MRE, MMA, Mi-
nistrio da Justia (por meio do Departamento de Polcia Federal), Ministrio da Defesa,
IBAMA, ANA e Fundao Nacional do ndio-FUNAI alm dos governos estaduais do
Acre e do Amazonas, recomendando aes no mbito da Bacia Hidrogrfica do Rio Acre.
O texto foi aprovado pelo Plenrio do CNRH em 20 de setembro de 2011 e publicado
como Moo CNRH n 59.
A principal recomendao feita por meio da Moo 59 indicar ao MRE que inicie enten-
dimentos com os governos boliviano e peruano, tendo por objetivo negociar a assinatura
de um acordo de cooperao para promover o desenvolvimento sustentvel e a gesto
integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Acre. O texto ainda dispe de dois anexos, con-
tendo uma minuta de acordo e uma minuta de estatuto para a Comisso Trinacional que o
47 Atividades agroflorestais; reas Protegidas; Bacia hidrogrfica; Biodiversidade; Cmara de Integrao Empre-
sarial; Camponeses e extrativistas; Castanha; Comunicao Social; Cultura, Arte, Histria e Esporte; Cupuau;
Crianas e Adolescentes; Direitos Humanos; Educao; Estrada; Estudantes; Gnero; Herbrios; Indgena; Madei-
ra; Micronegcios; No-madeireiros; Pesca; Pesquisa Pecuria; Planejamento Regional e Ordenamento Territorial;
Produtores rurais; Queimadas; Sanidade Agrria; Sade; Sensoriamento Remoto; Turismo; e Universidades e Pes-
quisa.
48 Relatrio Final do GT-Acre foi apresentado CTGRHT durante a 53 reunio, realizada em 17 de novembro
de 2010 e est disponvel para consulta no stio do CNRH. Disponvel em: < http://www.cnrh.gov.br/sitio/index.
php?option=com_content&view=category&id=10&Itemid=9>, acessado em 30 nov. 2010.
mesmo sugere. O acordo, se vier a ser assinado, pode-se tornar o primeiro instrumento
de recursos hdricos firmado sob os auspcios do Tratado de Cooperao Amaznica.
Fundamentalmente, a minuta apresentada pela Moo 59 se espelha nos modelos das
Bacias da Lagoa Mirim, Quara e Apa, prevendo gesto localizada, iniciativas de desenvol-
vimento e comits de coordenao local vinculados comisso trilateral. No entanto, o
papel da Comisso Trinacional reforado, cabendo a ela a coordenao de aes entre
os organismos competentes para a gesto, o intercmbio de informaes para o gerencia-
mento das guas. Para isso, a comisso dever ter sedes operativas em trs cidades, uma
em cada uma dos Estados Partes.
A descrio dos objetivos que a gesto integrada dos recursos hdricos transfronteirios
desejada pelo Acordo amplia os horizontes do tratado. Em primeiro lugar, muito mais
descritiva quanto a princpios relacionados gesto de guas, incluindo prioridade para
os usos mltiplos, proteo para mananciais superficiais, subterrneos e aos ecossistemas
aquticos, apoio realizao de diagnsticos de recursos hdricos e pretendendo recupe-
rao de matas ciliares e nascentes. Alm disso, as Partes firmam o compromisso de no
causar danos sensveis aos outros pases. Por outro lado, h uma srie de objetivos desti-
nados a impulsionar o desenvolvimento conjunto da regio em diversos setores, prevendo
para isso, inclusive, a criao de mecanismos de integrao de polticas setoriais.
Nos termos em que foi elaborada pelo GT, a proposta ambiciosa e ampla, deixando de
ser meramente um acordo para gesto das guas da bacia, para constituir-se num acordo
para planejamento do desenvolvimento conjunto da regio da trplice fronteira. Ainda que
tal viso seja coerente e consagre os recursos hdricos como elemento central de qual-
quer estratgia de desenvolvimento, o escopo muito amplo pode dificultar a negociao
ou mesmo a implementao do acordo, por dispersar suas aes. Mas tal modelo vlido
porque reflete o estgio atual de concertao social j alcanado pelo movimento MAP,
que se encontra em grau avanado de integrao.
Algumas dificuldades podem surgir ainda na fase de negociao governamental, pois os
trs pases possuem polticas de recursos hdricos e de desenvolvimento bastante ds-
pares. Outro ponto sensvel para os negociadores poder ser o uso das guas na vizinha
bacia do Rio Madeira compreendidas pelo Brasil como totalmente dentro de sua so-
berania, mas que j foram questionadas pela Bolvia a proximidade e afinidade com um
contexto potencialmente explosivo pode tambm surgir como um elemento dificultador.
A fragilidade institucional do Poder Pblico, tanto local, quanto nacional (este tambm fica
muito distante nos trs pases), surgir naturalmente como um obstculo.
A importncia da Iniciativa MAP h de ser a identificao de diretrizes que orientem a co-
operao e gesto transfronteiria no mbito local, assim como o aprofundamento das re-
laes entre os setores envolvidos com uso, pesquisa e planejamento de recursos hdricos
nos trs pases. Uma srie de pesquisas e estudos tem sido feitos, gerando a informao
necessria para o posterior funcionamento da iniciativa. Na prtica, o processo de apro-
ximao entre os integrantes do movimento em si, com compartilhamento de conheci-
mento dos problemas sobre o uso da gua nos trs pases e as oportunidades abertas para
atividades trilaterais, j est inaugurado e isso o legado de toda a mobilizao social na
bacia hidrogrfica do Rio Acre.
5.6. Acordo de Cooperao do Rio Quara
O Acordo de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvi-
mento da Bacia do Rio Quara, firmado com o Uruguai, em 11 de maro de 1991, marca
algumas mudanas no conjunto de tratados sobre recursos hdricos fronteirios do Brasil.
Trata-se de um instrumento destinado gesto local de um corpo hdrico relativamente
pequeno (na comparao com os tratados celebrados anteriormente), d maior enfoque
temtica ambiental e ratificado j sob a vigncia do Mercosul bloco poltico e eco-
nmico que rene os dois signatrios, mais Argentina e Paraguai, a partir do Tratado de
Assuno, de 26 maro de 1991. O Acordo do Quara entrou em vigor com o Decreto
n 657, de 24 de setembro de 1992, e foi complementado pelo Ajuste Complementar ao
Acordo, de 6 de maio de 1997.
Este tratado tambm, naturalmente, o primeiro celebrado aps a promulgao da Cons-
tituio de 1988 e, por isso, tem em perspectiva a gua como bem ambiental, no mbito
do art. 225, tendo em vista a sustentabilidade dos usos. No toa que a misso de con-
servar o meio ambiente para as geraes futuras figura nos consideranda preambulares
ao texto, alm de perpassar os objetivos dispostos no art. 2.
interessante notar a ausncia de referncias explcitas ao Tratado da Bacia do Prata ou
aos entendimentos decorrentes da Declarao de Assuno de 1971, no que difere dos
outros tratados estudados at aqui. O Acordo, inclusive, abre portas para sua aplicao
no apenas ao trecho contguo do Rio Quara, mas tambm bacia hidrogrfica como
sinaliza o prprio ttulo do acordo e s reas de sua influncia direta e pondervel,
conforme estatui o art. 3. No se considera que tenham sido alterados conceitos de
recursos hdricos fronteirios ou transfronteirios tradicionais da prtica diplomtica bra-
sileira, contudo a percepo de que o enfoque na bacia hidrogrfica salutar cooperao
desejada pelo tratado pode ser considerado um avano significativo.
O Acordo almeja melhoria das relaes de vizinhana e das condies de vida na regio
fronteiria. Alm de estabelecer os limites entre Brasil-Uruguai na regio sudoeste do
Rio Grande do Sul, o Rio Quara divide as cidades fronteirias de Quara (Brasil) e Artigas
(Uruguai), alm das pequenas Barra do Quara e Bella Unin, prximas foz, junto ao rio
Uruguai. Por isso, o instrumento pensado para regularizar e estimular projetos de eleva-
o do nvel social e econmico da regio, considerando a fluida integrao transfronteiri-
a entre estas comunidades. A Figura 16 mostra o mapa da bacia do Quara.
Figura 16: Mapa da bacia hidrogrfica do Rio Quara. (Fonte: ANA, 2010)
Por isso, entre os objetivos previstos no art. 2 do Acordo h vrios relacionados gesto
das guas, entre os quais se pode citar: utilizao racional e equitativa da gua para fins do-
msticos, urbanos, agropecurios e industriais; regularizao das vazes e o controle das
inundaes; estabelecimento de sistemas de irrigao e de drenagem para fins agropecu-
rios; a soluo dos problemas decorrentes do uso indevido das guas; defesa e utilizao
adequada dos recursos minerais, vegetais e animais; manejo, utilizao adequada, recu-
perao e conservao dos recursos hdricos, considerando as caractersticas da Bacia; e
manejo, conservao, utilizao adequada e recuperao dos solos da regio. Tambm
constam como propsitos incremento da navegao, desenvolvimento industrial, apro-
veitamento para gerao de energia, entre outros. Ou seja, consagra-se a noo de usos
mltiplos dos recursos hdricos.
Nesse sentido, Quara tem semelhanas com o Tratado da Bacia da Lagoa Mirim, do qual,
inclusive, aproveita o modelo de Comisso Mista Bilateral. O art. 4 previu que a Comis-
so Mista para o Desenvolvimento da Lagoa Mirim (CLM) servisse como instituio exe-
cutora do Acordo do Quara, at que fosse constitudo o rgo especfico. Mesmo aps
a constituio da Comisso de Coordenao Local, em 1998, a distncia para a sede da
CLM, que fica em Pelotas (a cerca de 400 km de Quara), era um entrave coordenao
de aes voltadas para a regio.
Por isso, como j abordado quando da anlise do Tratado da Bacia da Lagoa Mirim, o Pro-
jeto Piloto para a Gesto Integrada de Recursos Hdricos Transfronteirios, aprovado pela
Moo CNRH 29/2004, tambm se destinou Bacia do Rio Quara. Por meio de medidas
que visavam a integrao das diversas esferas atuantes na bacia, tentava-se aperfeioar a
gesto integrada de recursos hdricos e a efetiva implementao do acordo.
Ainda h dificuldade de ao dos atores locais, especialmente na interface com as simult-
neas esferas de gesto estadual e federal. Entre 2007 e 2008 o CCL, apoiado pelo rgo
ambiental estadual, converteu-se em comisso provisria para conduzir as etapas legais
de constituio do comit de bacia hidrogrfica das guas estaduais (afluentes) do Quara;
que foi criado atravs do Decreto Estadual do Rio Grande do Sul n 45.606, de 14 de abril
de 2008. Trata-se de uma medida importante para enfrentar tais obstculos. A Comisso
do Rio Quara foi reativada em setembro de 2011, tendo realizado sua ltima reunio em
27/03/12
49
.
49 A seo brasileira est composta pelos mesmos membros da CLM, com exceo da representao local, que
exercida pelo Presidente do Comit de Coordenao Local (CCL) de Quara. As reunies da CLM e da CRQ so
realizadas simultaneamente e seguem critrio de rotatividade, alternadamente em localidades da Bacia da Lagoa
Mirim e da Bacia do Rio Quara. As prximas reunies foram marcadas para outubro de 2012, em Pelotas. Infor-
maes apresentadas pelo MRE 57 Reunio da CTGRHT, em 15 de Maio de 2012.
Os principais projetos da CRQ em execuo so a limpeza e desassoreamento do leito do
rio Quara; o monitoramento conjunto das guas pela ANA e sua contraparte uruguaia; es-
tudos para a construo de barramentos com vistas acumulao de gua na poro alta
da Bacia do Rio Quara; e o projeto piloto do Comit Intergovernamental Coordenador
dos Pases da Bacia do Prata (CIC) para gesto conjunta de recursos hdricos.
O intercmbio de experincias entre atores de ambos os lados da fronteira tem sido
incentivado, nos ltimos anos, pela participao no projeto Twinlatin, organizado pela
GWP (Global Water Partnership)
50
e pela OMM (Organizao Meteorolgica Mundial).
O Projeto-piloto para a Gesto Integrada de Enchentes na Bacia do Rio Quara/Cuareim
teve por objetivo formular propostas de gesto integrada de recursos hdricos para o ma-
nejo da questo das enchentes, um dos principais problemas no uso das guas da regio.
O projeto tem como parceiros o IPH (Instituto de Pesquisas Hidrulicas da UFRGS) e o
DNH (Direccin Nacional de Hidrografa, do Ministrio de Transporte e Obras Pblicas
do Uruguai).
O Projeto-piloto do Twinlatin, iniciado em 2002, tem promovido experincias impor-
tantes e revelado dificuldades prticas para a gesto compartilhada de recursos hdricos
transfronteirios e oportunidades favorveis cooperao bilateral. Avanos no campo
da harmonizao de legislaes e no processo de institucionalizao dos atores locais j
podem ser percebidos. Alm da questo das enchentes (com propostas para estabeleci-
mento de um sistema de alerta), o projeto tambm focou problemas como a poluio por
efluentes, eroso das margens e a disponibilidade das guas na estao seca
51
.
A gesto de guas praticada pela ANA, hoje, no Rio Quara, deve-se, em parte, a ao his-
trico de intercmbio de informaes e conhecimentos produzido pelo IPH da UFRGS
e, posteriormente, compartilhado com os uruguaios dentro do Projeto Twinlatin. Antes
mesmo do projeto, o conhecimento sobre o comportamento do rio j permitira a am-
pliao de uma base jurdica slida para a gesto, que levou, em maio de 1997, os dois
50 A GWP uma inciativa conjunta do Banco Mundial, do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento) e da Agncia Sueca de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (SIDA), fundada em 1996, com
o objetivo de disseminar mundialmente prticas de gesto integrada de recursos hdricos. Disponvel em: <http://
www.gwp.org/en/>.
O Twinlatin um programa de cooperao, criado em 2002, para o intercmbio de experincias de gesto e pes-
quisa sobre bacias hidrogrficas, entre Europa e Amrica Latina, com o objetivo de melhorar as tcnicas de gesto
sustentvel de recursos hdricos. Disponvel em: <http://www.twinlatin.org/>.
51 TWINLATIN - Twinning European and Latin-American River Basins for Research Enabling Sustainable Water Resour-
ces Management - Work Package 5: Sustainable Management Strategies, Fevereiro/2009. Disponvel em: <http://
www.twinlatin.org/bisproc/Result/Result.asp>. Acesso em 24 nov. 2010.
governos a celebrarem um Ajuste Complementar, que amplia o enfoque do Acordo de
Cooperao de 1991 e oferece s autoridades competentes instrumentos de gesto efe-
tiva do uso dos recursos hdricos do Quara.
O Ajuste Complementar introduz, basicamente, regras para a concesso de outorgas dos
dois lados do rio. Em primeiro lugar, define como dever ser calculado o caudal mximo
do rio Quara (art. IV) e impe limitaes para as concesses de outorga (art. VI) as au-
toridade competentes de cada pas tm de respeitar o limite mximo de 50% do caudal
do rio no ponto da captao. H regras especficas tambm para a captao abaixo do
caudal, por um sistema de cotas e restries aos volumes de bombeamento (art. IX). Por
fim, define uma zona livre para captao com fins de irrigao, desde que a medio do
nvel do rio por meio de escalas instaladas dos dois lados das margens indique volume
suficiente (art. XI).
Alm do embasamento oriundo do Ajuste Complementar, a Superintendncia de Outorga
e Fiscalizao (SOF) da ANA s pde dispor de uma norma especfica para a outorga de
captao de gua nesta regio em 2010 trata-se da Resoluo ANA n 607, de 2010,
chamado informalmente de Marco Regulatrio. A edio desta norma foi possvel por
causa da medio do nvel do rio e do conhecimento de seus usos e disponibilidade hdri-
ca, fruto destes estudos.
Outro instrumento possvel de ser implantado na Bacia do Quara foi a estao fluviom-
trica telemtrica, que disponibiliza dados em tempo quase real na internet. Desta forma,
os usurios podem ajustar suas captaes de acordo com o nvel da gua observado mais
recentemente pela autoridade gestora, de modo a qualificar o acompanhamento da dis-
ponibilidade hdrica.
Resumidamente, pode-se dizer que o Ajuste Complementar deu mais feies de acordo
de gesto para o tratado que rege o compartilhamento dos recursos hdricos transfron-
teirios da Bacia do Quara em linha com os fundamentos da Lei 9.433/1997, que tinha
sido aprovada em janeiro do mesmo ano. Alm de um aprofundamento nas medidas de
integrao entre as autoridades nacionais brasileira e uruguaia quanto gesto destas
guas, as aes contemplam: monitoramento, instalao de estaes telemtricas, pesqui-
sa, gerenciamento e autorizao e fiscalizao dos usos de recursos hdricos. Trata-se de
um cardpio que deve constar no horizonte da implementao de outros tratados.
O Acordo da Bacia do Quara , do ponto de vista formal, um tratado moderno, contem-
porneo dos novos princpios de direito ambiental que se consolidavam no perodo, e dis-
pe de instrumentos necessrios para promover a gesto integrada de recursos hdricos.
A possibilidade da definio de regras de gesto especficas, baseadas em estudos realiza-
dos de forma conjunta por especialistas dos dois pases o coloca em posio de destaque
no quadro nacional de instrumentos para a gesto de recursos hdricos transfronteirios.
Seu foco local e a perspectiva de contribuir para o desenvolvimento da regio que apre-
senta baixo desenvolvimento social so salutares e retratam o novo papel que se atribui
aos recursos hdricos na economia e na sociedade.
Contudo, enfrenta dificuldades ao lidar com as diferentes esferas de competncia envol-
vidas. Aos instrumentos jurdicos e institucionais de medio do caudal, para posterior
definio de disponibilidade para a outorga, deve se juntar mtodos mais eficazes de fisca-
lizao (inclusive das questes ambientais nas margens e regies prximas) e planejamen-
to de usos (a serem realizados levando-se em conta a totalidade da bacia). A integrao e
coordenao entre os rgos estaduais e federais com atribuies na bacia torna-se um
desafio prvio a ser enfrentado, antes mesmo de se avaliar a integrao e coordenao
com as aes tomadas do outro lado da fronteira, pelas autoridades uruguaias.
Ainda que se leve em considerao que a regio dispe de alguns dos maiores avanos
no intercmbio tcnico e institucional com os rgos uruguaios, tais dificuldades tambm
se fazem presentes. Assim, se o modelo deste Acordo, com as devidas melhorias, pode
servir de referncia para futuras outras negociaes, sem deixar de contemplar o apro-
fundamento das estratgias de gesto integrada, no plano nacional de cada Estado, para
facilitar a articulao que em seguida ser feita com o pas vizinho.
No estudo das lies dadas pelo Acordo do Quara, deve sem dvida ser fortemente con-
siderado que o conhecimento cientfico sobre as questes hidrolgicas, meteorolgicas e
pluviais desta bacia foi elemento fundamental para pr em prtica o compromisso, assim
como o Ajuste Complementar. Assim, a perspectiva de conhecimento cientfico tambm
deve ser levada s outras bacias ou rios fronteirios e transfronteirios em que se deseja a
instituio de um mecanismo bilateral de gesto, sob pena de ter sua eficcia e efetividade
limitadas.
5.7. Acordo de Cooperao do Rio Apa
Em 11 de setembro de 2006, Brasil e Paraguai encerraram oito anos de estudos e nego-
ciaes e assinaram o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel e a
Gesto Integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Apa, uma pequena bacia que compreende
15.617,53 km sendo 12.181,31 km em territrio brasileiro e 3.436,22 km em terri-
trio paraguaio no extremo sul da Bacia do Alto Paraguai
52
. O Rio Apa nasce na serra
de Maracaju (Estado de Mato Grosso do Sul), constitui a fronteira entre os dois pases (no
lado paraguaio contorna os departamentos de Amambay e Concepcin) e, aps 380 km
de extenso, desgua no Rio Paraguai, tambm em trecho fronteirio (ver a Figura 17).
Figura 17: Mapa da bacia hidrogrfica do Rio Apa (Bacia do Paraguai)
Dois principais fatores fazem com que este acordo, que rege o uso das guas de um rio
sem grandes interesses econmicos ou polticos por trs, ganhe destaque no conjunto dos
tratados do Brasil sobre recursos hdricos e o tornem uma nova referncia para futuras
negociaes. Em primeiro lugar, trata-se do primeiro acordo concludo aps profunda
52 Perfil da bacia hidrogrfica transfronteiria do rio Apa, documento de referncia dos trabalhos do GT do rio
Apa, conduzido pela CTGRHT do CNRH. Disponvel em: <http://www.cnrh.gov.br/sitio/index.php?option=com_
content&view=article&id=73:gt-do-rio-apa&catid=30:grupos-de-trabalho&Itemid=84>. Acesso em 21 nov.
2010.
evoluo experimentada na rea ambiental, em termos polticos, jurdicos, institucionais
e culturais, ocorrida no s em mbito nacional, como tambm no cenrio internacional,
entre as dcadas de 1980 e 1990. Em segundo, como consequncia desse processo, pela
primeira vez aps a edio da Lei das guas, de 1997, o Brasil firmou um acordo para
gesto de recursos hdricos transfronteirios inspirado por alguns dos princpios e fun-
damentos deste diploma.
Assim, o processo de negociao e os conceitos aplicados ao Acordo do Rio Apa refletem,
em certa maneira, uma mudana na viso da gua como insumo fundamental socieda-
de, economia e ao meio ambiente. Dentre estes, pode-se destacar os usos mltiplos,
a gesto participativa, a necessidade de um gerenciamento de toda a bacia hidrogrfica,
a importncia da sustentabilidade nos usos e a conservao ambiental. No lado da polti-
ca externa, percebeu-se a necessidade da incorporao de interesses locais e procurou-
-se referendar entendimentos promovidos por atores e movimentos endgenos regio
fronteiria.
O processo mobilizador, articulado entre organizaes sociais e ambientalistas, usurios
de gua, entidades representativas e rgos pblicos, iniciou-se em 1998 e, no ano seguin-
te, agregou atores paraguaios. Em 2004, a discusso sobre a gesto compartilhada chega
ao cenrio nacional, e o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, por meio da Cmara
Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios, criou o GT para a Gesto
Compartilhada da Bacia Transfronteiria do Rio Apa (GT do Rio Apa)
53
. Dois anos e seis
reunies do GT depois, o Acordo de Cooperao era assinado em Braslia, pelos chance-
leres dos dois pases
54
.
Dois projetos fomentaram discusses na regio da bacia e sedimentaram condies e
oportunidades para a articulao de aes entre brasileiros e paraguaios que redundou na
assinatura do Acordo de Cooperao. O Projeto Global Environment Facility (GEF) Panta-
nal/Alto Paraguai, executado com recursos prprios, com participao da ANA, PNUMA,
OEA, Estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul e diversas organizaes da socieda-
de civil, teve o objetivo de promover o desenvolvimento sustentvel da Bacia Hidrogrfica
do Alto Paraguai. O Projeto gua e Cidadania na Bacia do Apa uma abordagem sistmica
e transfronteiria na dcada brasileira da gua P na gua, proposto e realizado pela
53 A trajetria completa do processo est descrita em texto no mesmo endereo mencionado na nota anterior,
no stio do CNRH, pgina da CTGRHT.
54 O GT do Rio Apa prosseguiu em funcionamento at 2008, mesmo aps a assinatura do Acordo de Cooperao.
Realizou, no total, 10 reunies, todas no Mato Grosso do Sul.
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, no perodo de outubro de 2006 a abril de
2007, com recursos do Fundo Setorial de Recursos Hdricos do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico.
interessante perceber que no h um grande conflito de interesses nacionais envolvi-
dos no Rio Apa, como grandes projetos hidreltricos ou de navegao, muito menos a
escassez hdrica, a justificar a necessidade de um Acordo de Cooperao bilateral. Ao
contrrio, tratam-se de pequenos conflitos socioambientais tpicos de uma regio interio-
rana com economia baseada na agropecuria voltada para a monocultura e exportao,
conforme analisou BROCH (2008, p. 210).
A autora, que acompanhou o processo de articulao social at a assinatura do tratado,
identifica crescimento da populao, uso inadequado do solo, desigualdades sociais, di-
ferentes padres para o consumo, impacto da contaminao, pouca governabilidade da
gua e incremento crescente e contnuo de atividades econmicas como questes cen-
trais para a gesto da bacia do Apa. Mecanismos de gesto integrada de recursos hdricos
em articulao entre os dois lados da fronteira, portanto, so necessrios para se planejar
o desenvolvimento da regio sem que isso agrave potenciais conflitos de uso, a qualidade
das guas ou a disponibilidade do recurso.
A se encontram elementos que sinalizam algumas das necessidades contemporneas da
gesto de recursos hdricos, especialmente em reas de fronteira intensa, como o caso
da divisa Brasil/Paraguai. A viso ecossistmica do uso das guas passa a ser uma demanda
social e poltica a prevenir litgios entre os pases e incentivar uma integrao cooperativa
e sustentvel, necessria s boas relaes de vizinhana, um dos fundamentos da poltica
externa brasileira.
Neste contexto, o texto do Acordo traz inovaes j no ttulo, incluindo expresses que
nortearo a redao dos artigos: desenvolvimento sustentvel, gesto integrada e
bacia hidrogrfica. Sem se desfazer do conjunto de princpios que balizam a atuao
do Brasil no mbito do Tratado da Bacia do Prata o acordo faz referncia preambular
ao Tratado de 1969 , mas agregando a estes os novos conceitos advindos do enfoque
ambiental na gesto de recursos hdricos, o texto prioriza a utilizao racional, equita-
tiva e sustentvel da gua para usos mltiplos. Trata-se da instituio de mecanismo de
promoo da cooperao bilateral para o desenvolvimento da regio compreendida pela
bacia hidrogrfica, em ambos os territrios, com vistas melhoria de vida das populaes
fronteirias e ao melhor aproveitamento dos recursos naturais.
Dentro dos objetivos do presente estudo, destaca-se o conceito de gesto integrada de
recursos hdricos, no qual o termo integrada abrange aspectos e conotaes diversas,
nas palavras de Vieira et al. (2000):
[...] integrada no sentido de envolver todas as fases do ciclo hidrolgico (superficial, subterrnea
e area); quanto aos usos e finalidades mltiplas; no que diz respeito ao inter-relacionamento dos
sistemas hdricos com os demais recursos naturais e ecossistemas; em termos de coparticipao
entre gestores e usurios no planejamento e na administrao dos recursos hdricos; e integrada
aos objetivos gerais da sociedade, de desenvolvimento socioeconmico e preservao ambiental.
Tais pressupostos esto presentes no Acordo do Apa desde o prembulo (meno a guas
subterrneas, usos mltiplos, preservao ambiental) e, em especial, no artigo 2, que
elenca os aspectos sob os quais se dar a gesto integrada de recursos hdricos:
a utilizao racional, eqitativa e sustentvel da gua para fins domsticos,
urbanos, agropecurios e industriais;
a soluo dos problemas decorrentes do uso indevido das guas;
a proteo das reas de mananciais de fontes superficiais e subterrneas;
a regularizao das vazes e o controle das inundaes;
o saneamento ambiental das reas urbanas;
a ao integrada para a conservao de reas protegidas;
a proteo e defesa dos ecossistemas aquticos e da fauna icta;
a conservao, utilizao adequada, monitoramento e recuperao dos solos
da regio;
a conservao, monitoramento e manejo sustentvel dos ecossistemas flo-
restais;
o uso sustentvel dos recursos minerais, vegetais e animais;
o desenvolvimento de projetos especficos de interesse mtuo;
a elevao do nvel scio-econmico dos habitantes da Bacia;
o ordenamento territorial e a proteo das reas de mananciais de fontes
superficiais e subterrneas;
o incremento da navegao e de outros meios de transporte e comunicao;
e
a harmonizao de legislaes e normas das Partes, relacionadas com o pre-
visto no presente pargrafo.
Outra construo importante do Acordo a constituio da Comisso Mista Brasileiro-
-Paraguaia para o Desenvolvimento Sustentvel e a Gesto Integrada da Bacia Hidrogr-
fica do Rio Apa (CRA), na forma dos arts. 4 e 5. A CRA, cujo Estatuto consta como
anexo do tratado, composta por diplomatas e representantes dos rgos nacionais de
gesto de recursos hdricos dos dois pases, sendo a responsvel pela execuo do Acor-
do. Aproveitando a experincia brasileira nas comisses bilaterais da Bacia da Lagoa Mirim
e do Rio Quara, a CRA composta de duas sees (uma de cada pas) e um Comit de
Coordenao Local (CCL, um organismo bilateral), alm de delegados e assessores. A
criao, a estruturao e o pleno funcionamento de tais rgos so fundamentais para a
efetiva implementao do acordo.
A CRA, com o assessoramento do CCL, tem o papel de identificar iniciativas e projetos
de interesse bilateral, analisando sua viabilidade ambiental, tcnica e financeira. Em segui-
da, a CRA, por meio das sees nacionais, serve de interface com os governos de ambas
as partes, levando as propostas para os respectivos Ministrios de Relaes Exteriores.
este o mecanismo que permitir a implementao desses projetos, captao de mais
recursos com organismos internacionais ou mesmo a celebrao de um novo instrumento
bilateral especfico.
A concesso de assento ao CCL no CRA um avano no modelo derivado da experin-
cia acumulada nas bacias da Lagoa Mirim e Quara. uma maneira de tornar a CRA mais
prxima da comunidade, facilitando e legitimando suas decises. Ao poder articular em
mbito local as aes necessrias gesto, seja por comit de bacia federal ou estadual
ou mesmo na mobilizao dos usurios e demais atores envolvidos, e poder coorden-las
com a atuao da CRA, o CCL poder conferir um carter mais integrado s decises que
sero tomadas pela comisso binacional. Apesar de previstas a a CRA e o CCL ainda no
esto efetivamente em funcionamento.
Tendo sido ratificado no Paraguai pela Ley Nacional n 3.465, de 21 de abril de 2008 e, pelo
governo brasileiro, com o Decreto n 7.170, de 6 de maio de 2010, a vigncia do Acordo
do Apa recente. Com a entrada em vigor do tratado, faz-se urgente a constituio da
comisso bilateral e de seu comit local, para catalizar aes que visem sua implementa-
o. Deve-se ter em conta que as aes de gesto sempre sero feitas no mbito nacional
de cada pas, segundo as leis e instituies competentes ainda que integradas e em arti-
culao com o outro signatrio.
Logo, limitado o papel da CRA e do CCL, apesar da importncia que as organizaes
locais tiveram para a assinatura do Acordo. Mesmo sendo um tratado focado na temtica
local, sua implementao depender da efetividade dos instrumentos nacionais de gesto.
E, esta, vai depender da capacidade poltica, tcnica, profissional, institucional e financei-
ra de ambos Estados em garantir a eficcia e o cumprimento das leis, para a efetividade
de seus sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos (BROCH, 2008). Portanto, ser
crucial a cooperao bilateral e harmonizao de legislaes, de modo a compatibilizar
e tornar efetivas as leis vigentes e atenuar as diferenas institucionais e jurdicas entre os
dois pases.
Portanto, o processo de negociao e da implementao do Acordo do Rio Apa repre-
sentam avanos para o direito de guas na Amrica do Sul. O acompanhamento da prti-
ca do gerenciamento integrado desta regio deve constituir um laboratrio para futuras
negociaes de acordos sobre os rios contnuos ou contguos em outras regies do pas.
5.8. Acordo sobre o Aqufero Guarani
No ano de 2010, surge um terceiro grande regime sobre recursos hdricos na Amrica do
Sul, agora tratando de guas subterrneas. Trata-se do Acordo sobre o Aqufero Guarani,
que nasce fazendo referncia a institutos do Tratado da Bacia do Prata e do Mercosul.
A partir deste novo acordo, ainda no-vigente
55
, o Brasil e seus trs scios Argentina,
Paraguai e Uruguai procuraro instituir uma gesto compartilhada para o sistema de
aquferos conhecido como SAG.
Num contexto diverso, dada as especificidades de que trata, a celebrao do Acordo
sobre SAG precisou que a cooperao tcnica entre os pases precedesse a negociao.
Faltavam, ento, conhecimentos e informaes necessrias formulao de um modelo
55 O Uruguai foi o foi o primeiro pas a ratificar o Acordo, com a edio da Lei 18.913, de 22 de junho de 2012.
Em seguida foi a vez da Argentina, por meio do Decreto 2218/2012 e da Lei 26.780, sancionada em 31 de outubro
de 2012. No Brasil, o instrumento ainda tramita no Congresso Nacional.
A Cmara dos Deputados do Paraguai, no entanto, rejeitou o Acordo, em sesso da Comisso de Ecologia, Re-
cursos Naturais e Meio Ambiente, realizada em 30 de agosto de 2012. Com apenas um voto contra, os deputa-
dos paraguaios consideraram que o texto cedia soberania nacional e no fora celebrado em momento poltico
oportuno para a aprovao de um documento deste tipo, declarao colhida em Rechazan el protocolo para
manejo de Acufero Guaran, notcia publicada em 31 de agosto de 2012, no stio do dirio paraguaio ABC Color,
disponvel em <http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/rechazan-el-protocolo-para-manejo-de-acuife-
ro-guarani-444985.html>, acessado em 14 abr. 2013. A rejeio insere-se no contexto da suspenso do Paraguai
do MERCOSUL, imposta sob considerao de violao do pas Clusula Democrtica do Bloco (Protocolo de
Ushuaia), aps o processo de impeachment do Presidente Fernando Lugo, ocorrido em 22 de junho de 2012. A
suspenso, que durar at que Assuno realize eleies diretas para Presidente, foi aprovada por unanimidade
pelos demais membros, Argentina, Brasil e Uruguai, e divulgada em 29 de junho de 2012.
de gesto compartilhada. Durante quase sete anos funcionou o Projeto para a Proteo
Ambiental e o Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani (PSAG), que
contou com apoio dos quatro governos, do Mercosul, alm de intensa articulao acad-
mica e variadas formas de financiamento por organismos internacionais, foi pea funda-
mental para que os quatro pases assinassem o Acordo e a Declarao de San Juan ambos
em 2 de agosto de 2010.
5.8.1. O Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel
Desde o final dos anos 1990, estudiosos debatem formas de gerenciar conjuntamente
os recursos compartilhados do Guarani. Aps negociaes, os quatro pases, alm da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e do Banco Mundial, fecharam acordo para
o Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero
Guarani (PSAG), em 2000. Pelo projeto, que teve como rgo financiador o GEF (Global
Environment Facility ou Fundo Mundial para o Meio Ambiente), Argentina, Brasil, Paraguai
e Uruguai tinham o objetivo da formulao de um marco tcnico, legal e institucional para
a gesto compartilhada dos recursos hdricos subterrneos comuns. A figura 18 apresenta
o mapa hidrogeolgico esquemtico com potenciometria e identificao das reas de re-
carga e descarga do SAG.
O Projeto, que iniciou seus trabalhos em maro de 2003 e teve como centro organizador
a Secretaria-Geral, instalada em Montevidu, contou com recursos de 26 milhes de dla-
res vindos do GEF, mais investimentos de cada pas na ordem de 5 a 11 bilhes de dlares
cada. Seus principais componentes de ao foram os seguintes:
Analisar, sintetizar e ampliar a base de conhecimento tcnico-cientfico em
relao ao SAG;
Desenvolver um marco para a gesto coordenada do SAG;
Promover e aprofundar a participao pblica, fomentando a educao am-
biental hdrica, a comunicao social, a difuso de conhecimentos sobre o
SAG;
Acompanhar, avaliar e difundir os resultados do Projeto, analisando os avan-
os obtidos e corrigindo eventuais desvios;
Desenvolver medidas para a gesto das guas subterrneas, estabelecendo
projetos piloto que enfocaro a preveno frente a possveis poluentes, supe-
rexplotao de gua em reas crticas e densamente povoadas; e
Avaliar o potencial para a utilizao da energia geotermal do SAG.
Figura 18: Mapa hidrogeolgico esquemtico do Sistema Aqufero Guarani reas de recarga e descarga.
(Fonte: SG/SAG, 2008 in Aqufero Guarani - Programa Estratgico de Ao, 2009)
Aps o fim do PSAG, em 2009, foi lanado o Plano Estratgico de Ao
56
(PEA), ambiciosa
ferramenta para a aplicao da base comum de conhecimento, adquirida, construda e
compartilhada entre diversos setores dos quatro pases ao longo do projeto, e dos instru-
mentos de gesto especficos para as guas subterrneas nele formulados e desenvolvidos.
O PEA estrutura-se em diretrizes e eixos de diferentes nveis, que por sua vez redundam
em aes (algumas j em andamento). Todas as aes e projetos-piloto do PEA so base-
ados em diagnsticos resultantes de estudos realizados sob o ponto de vista fsico, socio-
econmico, legal e institucional sobre o SAG e sua gesto nos pases.
A identificao de aes para que os pases atinjam seus desafios de gesto, proteo e
desenvolvimento sustentvel no SAG, servindo ainda como base para a cooperao re-
gional e potencializando os benefcios dessas aes para os demais pases, a essncia do
PEA. Para isso, dispe de enfoques locais, regionais e nacionais, alm de aes individuais
e comuns para cada um dos pases, distribudas em 11 Eixos de Ao Regional, a saber:
Desenvolvimento das capacidades institucionais nacionais e subnacionais de
gesto das guas subterrneas;
Estruturao operacional da cooperao regional;
Atualizao e manuteno do SISAG (Sistema de Informao do SAG);
Implementao e desenvolvimento das redes de monitoramento e de mode-
los matemticos do SAG;
Capacitao tcnica e difuso de conhecimentos;
Desenvolvimento da gesto local de guas subterrneas;
Apoio participao pblica;
Desenvolvimento de critrios para o uso sustentvel do SAG;
Implementao de programas tcnico-cientficos vinculados gesto das
guas subterrneas e do SAG;
Elaborao de estudos tcnicos e econmicos relativos gesto de guas
subterrneas; e
Monitoramento e avaliao da implementao do PEA.
Em termos institucionais, a gesto pretendida no mbito do PEA aproveitar o Tratado da
Bacia do Prata como a base-legal e a experincia acumulada no PSAG para o modelo geren-
cial. O desenho organizacional ter os seguintes rgos: (a) Conselho Regional de Coopera-
o do SAG, reunindo as instituies gestoras dos recursos hdricos, do meio ambiente e as
chancelarias; (b) Unidades Nacionais de Gesto (UNGs), para a articulao interinstitucional;
56 O PEA encontra-se disponvel para consulta no stio da ANA, em <http://www2.ana.gov.br/Paginas/projetos/
GEFAquiferoGuarani.aspx>. Todas as informaes aqui foram retiradas do documento.
(c) Comits Tcnicos, para o apoio ao desenvolvimento dos instrumentos de gesto na Eta-
pa de Implementao do PEA (trs comits, de Sistema de Informao, de Monitoramento
e Modelao e de Capacitao e Difuso; e um Grupo de Promoo da Gesto Local); e (d)
Unidade de Articulao do SAG, para articulao do processo de implementao do PEA e
distribuidora de informaes entre os comits e os nveis superiores.
Os pases dividiram entre si a responsabilidade pelo funcionamento dos quatro comits: o
Grupo de Promoo da Gesto Local, a cargo da Argentina; o Comit de Monitoramento
e Modelao ser conduzido pelo Brasil; o Comit de Capacitao e Difuso tem a lide-
rana do Paraguai; e a Unidade de Articulao, que aproveitar a estrutura fsica deixada
pela Secretaria-Geral do PSAG, que funcionou em Montevidu at 2009, fica com o Uru-
guai. Da mesma forma foram divididos os Projetos-Piloto: ConcordiaSalto, com a Argen-
tina; Ribeiro Preto, Brasil; Itapa, Paraguai; e RiveraSantana do Livramento, Uruguai.
5.8.2. O Acordo
O grande foco do Acordo sobre o Aqufero Guarani que previa apenas entrar em vigor
com a ratificao das quatro partes est na conservao dos recursos naturais desse
gigantesco manancial. A integrao entre gesto ambiental e gesto de recursos hdricos
fundamental para o uso sustentvel de guas subterrneas, perspectiva que o SINGREH
e as polticas nacional e estaduais devem internalizar, para o aperfeioamento dos instru-
mentos de gesto j existentes.
As aes de cooperao e integrao no mbito do SAG nos prximos anos o PEA tem
uma Etapa de Implementao Imediata, com oramento na casa dos US$ 180 mil, provido
em iguais partes por Brasil e Argentina devem levar em conta que o Acordo ainda no
est ratificado pelos quatro Estados, o que pode alongar o perodo de sua efetiva imple-
mentao. No entanto, o PEA j indica uma srie de aes, tomadas individualmente ou
com esforo conjugado, que tem por intuito viabilizar os objetivos e princpios necessrios
para a efetividade deste tratado.
Pode-se dividir o Acordo sobre o Guarani em sete partes, que indicam as principais pre-
ocupaes jurdicas objeto das negociaes: i) Fundamentao e direitos sobre o aqufe-
ro; ii) Princpios ambientais para o uso; iii) Obrigao de no causar prejuzos sensveis;
iv) Obrigaes de prestar informaes; v) Princpios para a cooperao; vi) Sistema de
soluo de controvrsias; e vii) Disposies gerais.
No primeiro grupo de dispositivos, esto o Prembulo e os artigos 1 a 3. Neste grupo
de normas, as Partes deixam claras suas preocupaes com relao soberania territorial
que subjaz a negociao de um recurso hdrico transfronteirio, integrado independente-
mente das fronteiras polticas pelas quais perpassa. Nesse sentido, enfatiza-se o domnio
territorial e o direito soberanos de cada Parte dispor desse recurso segundo o seu juzo
(arts. 1, 2 e 3).
Alm disso, so invocados uma srie de princpios de direito internacional para situar a
fundamentao do Acordo no campo da soberania sobre os recursos naturais. A Reso-
luo 1803 (XVII) da Assembleia Geral da ONU (AGNU), de 14 de dezembro de 1962,
mencionada no segundo considerando tem o ttulo Soberania permanente sobre os recur-
sos naturais e um marco na evoluo do direito internacional relativo agenda do De-
senvolvimento e, posteriormente, do Meio Ambiente. Consiste na primazia do interesse
pblico dos Pases para disporem dos recursos naturais de seus territrios, com objetivo
de promover o desenvolvimento de seus povos.
J a Resoluo 63/124, tambm da AGNU, de 11 de dezembro de 2008, inscrita no con-
siderando 3, versa sobre o Direito dos Aquferos Transfronteirios, aprovando projeto
de conveno formulado pela CDI para posterior discusso em nvel de tratado. Cinco
princpios da Resoluo foram aplicados no Acordo: o princpio da soberania dos Estados
sobre o trecho dos aquferos situados no subsolo de seu territrio, o princpio do uso
equitativo e racional, a obrigao de no causar danos sensveis, o intercmbio de dados e
informaes regularmente e a obrigao geral de cooperar.
Embora no seja juridicamente vinculante, a Resoluo 63/124/2008 tem validade como
doutrina consolidada, alm de reforar a disseminao dos princpios por meio de tratados
uma de suas metas exatamente fomentar a realizao de acordos bilaterais ou multila-
terais sobre seus aquferos transfronteirios, tarefa a que o Acordo do SAG cumpre.
Por fim, faz meno a princpios sobre responsabilidade e soberania inscritos na Decla-
rao da Conferncia de Estocolmo-72 (Princpio 21) e quanto soberania e desenvolvi-
mento sustentvel da Conferncia do Rio-92 (Princpios 1, 2, 3 e 4). H tambm apoio nos
princpios jurdicos do Tratado da Bacia do Prata e na perspectiva que o Acordo-Quadro
sobre Meio Ambiente do Mercosul traz ao processo de integrao regional.
J a segunda parte do Acordo (final do art. 3 e art. 4) inscreve no texto princpios am-
bientais para a gesto dos recursos do SAG. Entre eles, esto o uso racional e sustentvel,
a conservao e proteo ambiental e os usos mltiplos das guas.
Nos artigos 6 e 7, esto as regras para que as Partes realizem suas atividades sem causar
prejuzos sensveis s demais nem ao meio ambiente, para tanto devendo adotar medidas
para preveno, eliminao ou mitigao dos eventuais danos, no caso de ocorrerem.
O intercmbio de informaes constitui a quarta parte do Acordo (arts. 8 a 11), em que
se define como devem se dar as trocas de informaes sobre estudos, obras, emergn-
cias, acidentes e possveis riscos ambientais de atividades desenvolvidas pelos Estados em
seus territrios. Deve-se ressaltar que o Acordo no consagrou o princpio da Consulta
Prvia, mas sim o da troca de informaes consideradas necessrias pelo Estado que pra-
tica a atividade potencialmente causadora de prejuzos.
A cooperao, por meio de programas com vistas ampliao do conhecimento tcnico,
ao intercmbio de informaes sobre monitoramento e gesto e realizao de projetos
comuns, constitui a quinta parte do Acordo, descrita nos artigos de 12 a 15. Entre estes
dispositivos, que permitiro operacionalidade ao Acordo, est a criao de uma Comis-
so, integrada pelas quatro Partes, responsvel por coordenar a cooperao.
O sistema de soluo de controvrsias definido nos artigos 16 a 19, que compem a
sexta parte do Acordo, nas etapas de negociaes diretas, mediao pela Comisso e pro-
cedimento arbitral. Assim, a comisso quadripartite de cooperao dever ser informada
sobre qualquer divergncia a ser solucionada e, quando necessrio, atuar formulando
recomendaes para a soluo da lide. Alm disso, prevista a definio de um proce-
dimento arbitral prprio, por meio de protocolo adicional ao Acordo, que dever ser
negociado pelas Partes.
Por fim, os arts. 5, 20, 21 e 22 tratam de disposies gerais para o funcionamento do
Acordo sobre o Aqufero Guarani dentro do Direito dos Tratados.
O Acordo institui uma base jurdica slida para a implementao do PEA e para a ampliao
da pesquisa, da gesto e do aproveitamento das guas do Guarani, no mbito nacional e
internacional (por meio da cooperao entre os quatro pases). Ainda, pode-se dizer que
o os trabalhos do PSAG colaboraram sobremaneira para o Acordo, pois conseguiu aumen-
tar o conhecimento cientfico sobre o aqufero e solucionar certos mitos especialmente
sobre o funcionamento do sistema de aquferos e a disperso de substncias, alm de ter
revisto sua extenso territorial. Tais mitos, j desfeitos no mbito cientfico, mas ainda
disseminados na opinio leiga, dificultavam negociaes e, por consequncia, a proteo e
o uso sustentvel deste manancial de gua subterrnea, que agora poder se tornar uma
experincia pioneira para a gesto compartilhada de recursos hdricos transfronteirios.
5.9. Outros acordos
Alm dos tratados e acordos especficos sobre recursos hdricos fronteirios e transfron-
teirios, o Brasil dispe de uma srie de outros diplomas jurdicos internacionais que po-
dem auxiliar em questes relacionadas s guas compartilhadas ou situadas em regies de
fronteira, como os acordos de cooperao tcnica. O Ministrio das Relaes Exteriores
dispe de um rgo especfico para formular e coordenar a implementao da coopera-
o internacional, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), cujo papel, em parceria com
outros rgos da Administrao Pblica, como a ANA, tem ampliado os horizontes do
dilogo entre os rgos gestores de guas no continente sul-americano.
Atualmente, o Brasil desenvolve programas de cooperao tcnica com todos os pases
sul-americanos, seja na forma de intercmbio de experincias, capacitao, dilogo direto
entre instituies ou fomento pesquisa conjunta. O padro de execuo segue etapas,
como a definio de um marco legal bsico (os acordos de cooperao), elaborao de
programas e, eventualmente, a ampliao do escopo de atuao ou dos meios de exe-
cuo, por meio da celebrao de ajustes complementares ou instrumentos por trocas
de notas. A definio dos temas de interesse conjunto pode ser feita por dilogo bilateral
entre os negociadores ou, em alguns casos, com a criao de Comisses Bilaterais Mistas,
as quais institucionalizam o dilogo, a avaliao e a elaborao de projetos conjuntos.
O financiamento se d com diviso de custos iguais (quando os pases esto em condies
prximas de desenvolvimento), com maior parte do custeio a cargo do governo brasileiro
(nos casos de pases menos desenvolvidos) ou, ainda, com maior parte de recursos vindos
de fora (quando o Brasil firma acordos de cooperao com pases desenvolvidos). H tam-
bm acordos que viabilizam o financiamento por organismos internacionais e multilate-
rais, como o BID e o Banco Mundial. A cooperao tambm ocorre de modo triangular,
tendo, alm do Brasil, mais dois outros pases envolvidos, geralmente um desenvolvido e
outro em desenvolvimento nesta condio, parcerias com Japo e Espanha, na rea de
recursos hdricos, vm sendo implantadas.
Estas estruturas so importantes para o tema das guas fronteirias e transfronteirias,
pois podem auxiliar ou facilitar a negociao, elaborao ou implementao de tratados
especficos na rea de recursos hdricos. A existncia e fluidez dos acordos de cooperao
tcnica indicam a proximidade de dilogo entre os pases e a afinidade de interesses. Alm
disso, por meio da cooperao, os pases tm mais condies de praticar intercmbio
tcnico de conhecimentos e informaes ou entre rgos pblicos e funcionrios espe-
cializados na gesto de guas fatores fundamentais para potencializar a integrao de
esforos na rea de recursos hdricos em rea de fronteira.
A cooperao tcnica entre o Brasil e a Argentina um bom exemplo das possibilidades
para o setor de recursos hdricos. Amparada no Acordo Bsico de Cooperao Tcnica
firmado em 9 de abril de 1996, o programa se vale dos nveis compatveis de desenvol-
vimento entre os dois vizinhos, potencializando os ganhos dos dois lados. Em 2008, 10
novos projetos em vrias reas, entre elas meio ambiente, foram criados.
Dentro desta ampliao do escopo do Acordo de 96, surgiu o programa Desenvolvi-
mento de Capacidades Tcnicas na rea de Gesto de Recursos Hdricos, que objetiva
contribuir para a definio de uma estratgia binacional de gesto de recursos hdricos
transfronteirios. A iniciativa apoia o fortalecimento institucional das organizaes de ges-
to de guas nos dois pases, difundindo experincias e promovendo o intercmbio entre
elas e a gesto integrada de recursos hdricos.
Com o Uruguai, foi firmado, em 08 de abril de 1987, um Ajuste Complementar ao Acordo
Bsico de Cooperao Cientfica e Tcnica de 12 de junho de 1975, dispondo exclusi-
vamente sobre cooperao nos campos do abastecimento de gua, esgoto e disposio
de guas residuais. O objetivo so aes de intercmbio de experincias e informaes,
servios tcnicos e consultoria, capacitao e organizao de seminrios e conferncias.
O Ajuste pode ser til se coordenado com mecanismos do Tratado da Lagoa Mirim e do
Acordo da Bacia do Rio Quara, j que nestas duas regies vizinhas ao Uruguai a questo
hdrica est inserida em contextos de cidades-gmeas fronteirias, podendo facilmente se
beneficiar de tal experincia.
Outro pas cuja cooperao com o Brasil adensou-se nos ltimos anos foi a Colmbia,
especialmente aps 2006. Tendo como referncia o Acordo de Cooperao de 1973,
Braslia e Bogot inauguraram, em 2009, a Comisso Bilateral Brasil-Colmbia, cujo obje-
tivo principal permitir, entre outros temas, o planejamento conjunto de aes voltadas
ao desenvolvimento sustentvel da Amaznia e da cooperao na rea energtica (com
nfase na gerao de energias renovveis) abrindo possibilidades de ampliao para
a rea de recursos hdricos, ainda no contemplada. A elevao da parceria ao nvel de
uma comisso bilateral um smbolo do avano dos projetos desenvolvidos, muitos deles
focados em questes relacionadas s reas de fronteira, especialmente quanto ao policia-
mento dos rios fronteirios.
Em 1981, Bogot e Braslia decidiram ampliar o escopo desta cooperao, firmando o
Convnio Complementar para a Cooperao no Campo do Saneamento Bsico e da Pro-
teo ao Meio Ambiente. Por este instrumento, as Partes se comprometem a trabalhar
juntas para formulao de critrios e padres de qualidade da gua, ar e solo; definio
dos usos da gua; classificao, em nvel nacional, dos respectivos corpos receptores; e
desenvolvimento de modelos econmicos de qualidade da gua. O Brasil coloca, tambm,
seus conhecimentos tcnicos para auxiliar a Colmbia no desenho e operao de redes de
controle de qualidade da gua e do ar.
O mais singular dos acordos de cooperao que trataremos neste tpico o firmado en-
tre Bolvia e Brasil, sob a guarida do Acordo Bsico de Cooperao Tcnica, Cientfica e
Tecnolgica de 17 de dezembro de 1996, para a Implementao do Projeto de Legislao
de Recursos Hdricos na Bolvia. O Ajuste Complementar de 13 de maio de 2003 trata do
intercmbio de experincias, do auxlio tcnico e da capacitao de especialistas bolivia-
nos, bem como da realizao de um seminrio conjunto para aprofundar o debate sobre
propostas de reformas na lei de guas boliviana, que data de 1906. A ANA a entidade
brasileira responsvel por dar o apoio tcnico institucional.
Ao lado da cooperao tcnica, podemos alinhar tambm uma srie de acordos bilaterais
especficos sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel firmados entre o Brasil e
seus vizinhos. Embora estes instrumentos no disponham diretamente sobre temas afeitos
gesto de recursos hdricos fronteirios ou transfronteirios o Acordo com o Peru de
2006 prev intercmbio, visitas e capacitao na rea de gesto e manejo de recursos
hdricos; j o Memorando de Entendimento com a Venezuela, de 2008, pretende estabe-
lecer cooperao na rea de gesto integral das guas representam o avano do dilo-
go dos pases sul-americanos para a cooperao em matria ambiental. Mais do que isso,
oferecem marcos jurdicos e possibilidades de dilogo para a negociao de novos acordos
ou a garantia de efetividade dos compromissos estudados nos itens anteriores. A Tabela 3
a seguir apresenta alguns tratados bilaterais e multilaterais sobre meio ambiente vigentes:
Tabela 3: Acordos sobre meio ambiente entre o Brasil e seus vizinhos
Instrumento
Outro
signatrio
Ano
em
vigor
Acordo para a Conservao da Flora e da Fauna dos Territrios Amaznicos Colmbia 1976
Acordo para a Conservao da Flora e da Fauna dos Territrios Amaznicos Peru 1976
Acordo para a Constituio de uma Subcomisso Mista Brasileiro-Peruana
para a Amaznia
Peru 1977
Acordo de Cooperao Amaznica Colmbia 1981
Acordo de Cooperao Amaznica Guiana 1982
Convnio Complementar ao Acordo Bsico de Cooperao Tcnica, sobre
Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica no Campo do Saneamento
Bsico e de Proteo do Meio Ambiente
Colmbia 1986
Convnio para a Preservao, Conservao e Fiscalizao dos Recursos
Naturais nas reas de Fronteira
Bolvia 1990
Acordo sobre Cooperao em Matria Ambiental Uruguai 1992
Acordo para a Conservao da Fauna Aqutica nos Cursos dos Rios Limtrofes Paraguai 1994
Ajuste Complementar ao Convnio Bsico de Cooperao Tcnica para a
Cooperao Amaznica e do Orenoco
Venezuela 1995
Acordo sobre Cooperao em Matria Ambiental Argentina 1996
Memorando de Entendimento para o Estabelecimento de um Subprograma
de Cooperao Tcnica em Desenvolvimento Sustentvel e Transferncia de
Informaes Temticas
Bolvia 1997
Acordo, por troca de Notas, Relativo ao Convnio entre o INPE e o SENA-
MHI
Bolvia 1998
Protocolo Adicional ao Acordo para a Conservao da Fauna nos Cursos dos
Rios Limtrofes
Paraguai 1999
Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul
Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai
2001
Acordo de Cooperao para a Conservao e o Uso Sustentvel da Flora e
da Fauna Silvestres dos Territrios Amaznicos
Peru 2003
Acordo Complementar na rea de Recursos Naturais e Meio Ambiente ao
Acordo Bsico de Cooperao Tcnica e Cientfica
Peru 2006
Ajuste Complementar para Capacitao em Educao Ambiental e Produo
Colaborativa de Material Didtico para a Conservao da Biodiversidade na
Bacia Hidrogrfica da Lagoa Mirim
Uruguai 2006
Ajuste Complementar para Produo Colaborativa de Informaes Ambien-
tais para a Conservao da Biodiversidade na Bacia Hidrogrfica da Lagoa
Mirim- Consolidao de Rede de Instituies Parceiras e Adequao de Base
de Dados para SIG
Uruguai 2006
Memorando de Entendimento sobre Cooperao Ambiental Venezuela 2008
Protocolo Adicional ao Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul
Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai
2011
Fonte: Diviso de Atos Internacionais, MRE. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/amb.htm>.
Aps a anlise feita nos itens anteriores sobre as polticas, legislaes, tratados, instituies
e experincias que compem o arcabouo para a gesto de recursos hdricos fronteirios
e transfronteirios no Brasil, parte-se para a identificao de desafios e oportunidades
abertos sua implementao.
Desde a pacificao do contencioso com a Argentina pelo aproveitamento hidreltrico
do Rio Paran, com o acordo tripartite de 1979, o Brasil no vivencia conflitos relevantes
relacionados a cursos dgua fronteirios ou transfronteirios. O arcabouo legal, os or-
ganismos multilaterais ou bilaterais criados e a prtica consagrada da negociao, legados
pela construo dos regimes do TBP e TCA, institucionalizaram e regularam as eventuais
disputas. A primeira concluso que se pode chegar acerca do regime de tratados vigente
entre o Brasil e seus vizinhos que ele foi eficaz no estabelecimento de relaes no-
-conflituosas e cooperativas.
Esta percepo comprova que, apesar das dificuldades para o ordenamento dos usos
mltiplos, das diferenas de legislao existentes, das disputas polticas ou culturais de
enraizamento histrico, o estabelecimento de tratados e instituies comuns para gesto
de recursos hdricos compartilhados permite que os pases consigam cooperar para o
benefcio mtuo. Nesse sentido, os grandes obstculos seriam as diferenas ou lacunas
existentes entre as diversas polticas, planos e prticas entre os ribeirinhos.
No caso especfico dos recursos hdricos, como foi demonstrado, a prpria lei brasileira,
a Lei n 9.433/1997, de tantos princpios, fundamentos e instrumentos elogiveis, mesmo
com os contnuos esforos das autoridades e rgos competentes do SINGREH, precisa
avanar quanto implementao. Ocorre que, alm de propor mudanas conceituais
profundas, a Lei das guas est em vigor h pouco mais de 16 anos, podendo-se dizer que
ainda vive sua fase de implantao.
6. Concluses
Assim, uma das principais medidas necessrias implementao de tratados sobre recur-
sos hdricos deve ser a prpria implementao da lei nacional previamente observando
parmetros sustentveis internamente, antes mesmo de se tentar elaborar uma ao de
mbito binacional.
Alm disso, a natureza destes instrumentos, que foram pensados para o manejo de uma
bacia hidrogrfica, choca-se com a limitao de sua atribuio aos limites do territrio
nacional as bacias, como vimos, no coincidem com a soberania nacional. Portanto, o
instrumento que deveria se aplicar totalidade da bacia, ou pelo menos considerar a rea-
lidade completa dela, passa a ter de lidar com uma abrangncia menor do que a desejvel.
Um dos grandes obstculos para o efetivo gerenciamento de bacias com recursos hdricos
transfronteirios o compartilhamento de guas de domnio federal e estadual. Como foi
demonstrado neste estudo, a Constituio prev dominialidade federal apenas aos rios,
lagos e cursos dgua que se enquadrem como contguos ou contnuos. Os tributrios e
afluentes destes, ou os cursos principais para os quais eles correm, no formando a linha
divisria nacional ou no cruzando ela, so estaduais. Deriva da norma, uma sobreposio
de atribuies e competncias numa mesma bacia.
Ora, a Lei das guas pensada para ser operacionalizada na bacia hidrogrfica, como uma
unidade de gerenciamento. Mas nas bacias de rios fronteirios ou transfronteirios con-
correm competncias da Unio, dos Estados e, claro, do pas vizinho (ou pases vizinhos)
a montante, a jusante ou simplesmente do outro lado da margem. A aplicao de princ-
pios e instrumentos para a gesto passa a requerer intensa coordenao e harmonizao
de aes entre todas estas esferas.
Ademais, h de se pensar num modelo fluido de dilogo entre comits de bacia hidro-
grfica (estaduais ou federais) e Comits de Coordenao Local e Comisses Mistas Bi-
nacionais, nos rios que dispe de tratados ou acordos de cooperao vigentes. Tal se d
pela necessidade de coordenao das aes de todas estas instncias entre si, visto que
as aes delas podero acarretar consequncias para as guas de todos os rios ou lagos
envolvidos.
A necessidade de coordenao tambm se aplica entre diferentes rgos do governo
federal. Alm da necessria presena do Itamaraty e da ANA, o Ministrio do Meio Am-
biente, o Ibama, o Ministrio da Integrao Nacional, as Foras Armadas, a Polcia Federal
e a Funai devero ser outros considerados para os esforos de cumprimento dos compro-
missos internacionais sobre recursos hdricos fronteirios e transfronteirios.
Com relao aos tratados em vigor na legislao brasileira, uma anlise permite que se
faa distino de trs grupos amplos: tratados com princpios e regras norteadores para
posterior concluso de novos acordos ou uso das guas (Tratado da Bacia do Prata, Tra-
tado de Cooperao Amaznica, Acordo sobre o Aqufero Guarani), tratados focados
em um nico tipo de uso das guas (Itaipu, Uruguai, Acordo para construo da Hidrovia
Paraguai-Paran) e tratados focados na gesto local de pequenas sub-bacias hidrogrficas
(Lagoa Mirim, Quara e Apa).
No entanto, mesmo entre os tratados h profundas diferenas. O TCA foca soberania na-
cional, desenvolvimento sustentvel, integrao das regies amaznicas, aproveitamento
de recursos naturais de uma forma ampla e cooperao internacional, j o TBP cria regras
mnimas para aproveitamento dos recursos hdricos. Itaipu possibilitou a construo da
maior usina hidreltrica do mundo, enquanto o Tratado do Rio Uruguai ainda tenta in-
centivar o aproveitamento do potencial de gerao deste rio. At os trs tratados sobre
corpos hdricos menores, focados em questes locais, diferem entre si: Lagoa Mirim o
mais genrico, Quara o nico a dispor sobre regras de gesto e o do Rio Apa apresenta
uma agenda ambiental bastante forte os dois primeiros ainda dispem de compromissos
para o desenvolvimento regional.
Quanto implementao, o regime da Bacia do Prata foi o que gerou mais frutos, o que
se comprova pelo simples fato de a maioria dos acordos e tratados existentes ( exceo
do TCA) serem na regio. Ele tambm foi o mais profcuo em criao de instituies, dis-
pondo do Comit Intergovernamental Coordenador-CIC-Plata e do Fonplata, alm das
comisses bilaterais criadas pelos instrumentos especficos.
Mas se a diversidade de instituies demonstra comprometimento dos pases em opta-
rem pela via da negociao para a gesto de recursos hdricos, demonstra tambm uma
fragmentao que potencialmente prejudica a gesto. Mais do que isso: o regime do trata-
do de 1969, que pretendia abranger todo o sistema fluvial platino, para o desenvolvimento
harmnico da regio, acaba correndo o risco de perder a viso unitria da bacia, para
adotar uma viso particularizada de cada questo que envolve determinados usos dos
corpos hdricos. Nesse ponto, o CIC precisa ampliar sua atuao para exercer o papel de
coordenao que sua misso. Promovendo o dilogo entre todas estas esferas e incen-
tivando uma efetiva integrao.
No regime do TCA, catalizado pela OTCA, cuja atuao tem mostrado dificuldades em
executar os planejamentos que formula, ainda no h tratados de recursos hdricos que
tenham sido assinados em aluso s regras de cooperao e integrao nele elencadas.
Nesse sentido, a crescente urbanizao da regio, prticas de agricultura intensiva, os
grandes projetos hidreltricos do Brasil no Rio Madeira e iniciativas como a MAP podem
fazer surgir em anos vindouros a necessidade da celebrao de instrumentos especficos
para regular usos de guas transfronteirias nestas regies. A efetividade das regras do
TCA sero ento colocadas prova, levando o regime do Pacto Amaznico a testar sua
capacidade de implementao.
O modelo que parece demonstrar mais resultados o estabelecido nos acordos de coo-
perao firmados para as bacias da Lagoa Mirim, Rio Quara e Rio Apa, nos quais a gesto
local e os usos mltiplos esto assegurados. Contudo, estes tratados esbarram nas limi-
taes institucionais, jurdicas e de gesto j mencionadas. O esforo de mobilizao que
preciso para se levar uma demanda local ao nvel de tratado internacional bilateral, no
costuma bastar para garantir uma boa gesto destes recursos hdricos. Igual engajamento
ser necessrio para articular a sociedade civil para institucionaliz-lo e implement-lo
verdadeiramente.
Nesses casos, o tempo necessrio para tramitao por todas as esferas locais, nacionais
e estrangeiras envolvidas pode vir a frustrar as expectativas e os anseios das populaes
dessas regies. Muitas das demandas no so simplesmente exequveis pelo simples fato
de haver um tratado regulando o uso das guas, pois elas precisam das condies tcnicas
e institucionais necessrias para seu funcionamento. De modo que, por mais que estes
modelos apresentem resultados, a celebrao de novos acordos deve passar por uma cri-
teriosa avaliao sobre as condies em que se poder praticar a gesto desses recursos
hdricos.
As condies para a gesto integrada, incluindo o planejamento estratgico por bacia, a
tomada de deciso por meio de deliberaes que levem em considerao a multiplicida-
de de atores e usos, a disponibilidade de informaes tcnicas para o gerenciamento e a
descentralizao, entre outros princpios e fundamentos, devem ser consideradas forte-
mente na tomada de deciso que envolve a celebrao de tratados.
Assim, preciso muitos passos antes de se definir pela multiplicao de acordos de coo-
perao nos moldes da Lagoa Mirim, Quara e Apa. Regras prprias de gesto precisam
encontrar espao nos textos normalmente genricos e abrangentes que os tratados en-
campam. A cooperao tcnica, capacitao e o intercmbio de informaes entre os
rgos gestores dos dois lados das fronteiras outro ponto fundamental, sem o qual
impossvel se pensar em gesto compartilhada.
A cada vez maior fluidez das relaes fronteirias, o aprofundamento da integrao sul-
-americana, os grandes projetos de infraestrutura de transportes, energia e telecomuni-
caes, as crescentes cidades-gmeas de faixa de fronteira, indicam que o Brasil possi-
velmente se defrontar com novas questes de uso dos recursos hdricos fronteirios e
transfronteirios num futuro prximo. Toda a experincia acumulada pelo pas em quase
50 anos indica que o caminho a prosseguir conhecido e j h regras e instituies vigen-
tes s quais se possa vincular e embasar. Mas a plena efetividade do direito internacional
de guas na regio sempre depender, umbilicalmente, das aes e medidas tomadas nas
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142 | Srie Estudos Estratgicos gua e Desenvolvimento Sustentvel 01
SRIE ESTUDOS ESTRATGICOS
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