Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ MEDIO AMBIENTE ~ DERECHO AMBIENTAL

Ttulo: El artculo 41 de la Constitucin Nacional: la jurisdiccin local y federal en materia ambiental

Autor: Daz Araujo, Mercedes
Publicado en: LA LEY2002-A, 1278
Cita Online: AR/DOC/15332/2001
Sumario: SUMARIO: I. Introduccin. - II. El artculo 41 como un soporte competencial abarcativo de
todo lo vinculado a la proteccin ambiental o como soporte residual. - III. La jurisdiccin ambiental con
base en la clusula de comercio. - IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo. - V. Lmites de las
normas complementarias dictadas por las provincias. - VI. complementariedad del artculo 41 con el
artculo 124: Jurisdiccin y dominio. - VII. Requisitos de las normas de presupuestos mnimos y de las
normas complementarias. - VIII. Reglamentacin. - IX. Delegacin legislativa.
I. Introduccin
El presente trabajo versar sobre algunas cuestiones derivadas de la delimitacin de la competencia nacional
y provincial en materia ambiental.
La jurisdiccin puede ser definida como una masa de competencias en un rgano de poder, sobre las bases
de las funciones que son propias del Estado, para cumplir con determinadas actividades o finalidades. Se hace
referencia entonces a jurisdiccin en el sentido amplio de potestas, la cual incluye a las funciones legislativa,
administrativa y judicial.
A partir de la delimitacin trazada en nuestra Constitucin respecto de la competencia de la Nacin y las
Provincias en materia ambiental, el sistema legal argentino cuenta con un nuevo marco dentro del cual debern
establecerse algunas pautas interpretativas.
Antes de la introduccin del nuevo art. 41 en la Ley Suprema, las provincias, en virtud del art. 121 de la
Constitucin Nacional, se reservaban su jurisdiccin exclusiva en materia ambiental. Dicha jurisdiccin inclua
las potestades legislativa, administrativa (de ejecucin y/o gestin) y judicial en dicha materia.
A partir de la reforma constitucional de 1994, las provincias argentinas delegaron en forma expresa a la
Nacin la facultad de establecer normas de presupuestos mnimos en materia ambiental.
El art. 41, establece que "La Nacin dictar las normas de presupuestos mnimos de calidad ambiental y las
Provincias las necesarias para complementarlas".
Esta nueva atribucin de la Nacin delegada en forma expresa por las Provincias, introduce una novedad en
el sistema constitucional argentino. Tal novedad radica en la naturaleza limitada de la competencia legislativa
otorgada a la Nacin.
La Nacin no puede, por lo tanto, establecer un rgimen completo ambiental, sino que debe limitarse en su
objeto al establecimiento de mnimos ambientales que las provincias complementarn de acuerdo a las
necesidades, requerimientos y poltica en la materia. Por otra parte, tal delegacin competencial no implica una
alteracin de las jurisdicciones provinciales.
No obstante la aparente claridad del art. 41 de nuestra Constitucin segn el cual las Provincias ceden a la
Nacin la potestad de establecer una legislacin bsica y se reservan las potestades de complementarlas,
desarrollarlas, ejecutarlas o gestionarlas y de establecer normas adicionales de proteccin, la delimitacin de los
mbitos de actuacin nacional y provincial sigue generando dificultades. Entendemos que tal dificultad est
dada por:
? La complejidad de la materia, su carcter ubicuo o expansivo y su naturaleza "intrnsecamente transversal"
(2) que puede transformar al ambiente en una supramateria comprensiva de todas las materias,
? Su vinculacin inmediata con el comercio y el transporte interprovincial que lleva a plantearnos si, luego
de la introduccin del art. 41, subsiste o no una jurisdiccin exclusiva en cabeza de la Nacin con base en la
clusula de comercio, aun cuando las normas destinadas a reglar el comercio tengan una clara incidencia
ambiental.
? La determinacin de si el concepto de calidad ambiental ejerce una vis atractiva respecto de todas las
actividades o de todos los aspectos relacionados con los recursos naturales, ordenacin del territorio, seguridad,
salud pblica, rgimen minero, energtico, industrial, lmites a la propiedad, etc.; o si, por el contrario, se debe
limitar el concepto de presupuestos mnimos de calidad ambiental.
? La problemtica de la unidad territorial y de igualdad ante la ley y la necesidad o no de establecer un
lmite a las leyes complementarias dictadas por las Provincias;
? La relacin entre legislacin de proteccin ambiental y el dominio de los recursos naturales por parte de
las Provincias establecido en el art. 124 de la Constitucin Nacional.
La proteccin ambiental se encuentra directamente vinculada con materias tales como el comercio
interprovincial e internacional, los tratados internacionales, as como tambin con las distintas materias de
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regulacin objeto de los cdigos de fondo (responsabilidad civil por daos ambientales, delitos ambientales,
aspectos ambientales de las actividades normadas por el Cdigo de Minera, etctera).
Esta vinculacin, sumado a que cada una de estas materias suponen soportes competenciales distintos, en
algunos casos concurrentes, hace necesaria una precisa delimitacin del alcance de la competencia establecida
por el art. 41 de la Constitucin Nacional.
Lo mnimo, visto desde la perspectiva del reparto competencial en nuestro rgimen federal, presenta dos
sentidos: uno negativo y otro positivo. El negativo es el lmite que viene dado por la reserva de materias no
delegadas expresamente por las Provincias, la no afectacin de las jurisdicciones en la aplicacin de la
legislacin, la necesidad de que el dominio sobre los recursos naturales no quede vaco de contenido y la de que
cada una de ellas posean normas ambientales acorde a sus propias necesidades ambientales. El positivo es la
necesidad de establecer normas de presupuestos mnimos que permitan que la proteccin ambiental goce de un
rgimen comn en el territorio nacional y que no exista una afectacin de la igualdad y las libertades en el
ejercicio de actividades econmicas que resulte des-proporcionada con el fin que se pretende alcanzar.
II. El artculo 41 como un soporte competencial abarcativo de todo lo vinculado a la proteccin
ambiental o como soporte residual
El tratamiento del tema desde esta perspectiva nos plantea un primer interrogante: Podr la Nacin dictar
normas de contenido ambiental por fuera del soporte especfico de competencia ambiental en materia de
presupuestos mnimos o deber limitarse a legislar siempre sobre la base competencial de dicho artculo?
La cuestin, desde nuestro punto de vista, radica en la determinacin de si el reparto de competencias
establecido por el art. 41, tercera parte, posee un contenido residual y por lo tanto se activa en la medida en que
la legislacin dictada sea especficamente de proteccin ambiental; o, por el contrario, se lo entiende como un
soporte competencial "amplio comprensivo de todos los aspectos involucrados en la defensa ambiental"(3).
En el primer caso, la Nacin podr dictar normas con contenido ambiental a travs de otros soportes
competenciales especficos como el art. 75 inc. 12 incluyendo normas ambientales en los Cdigos de Fondo o
incluir preceptos vinculados a la calidad ambiental en normas que regulen el comercio y tambin, dictar normas
de presupuestos mnimos de calidad ambiental.
En el segundo de los casos, entendiendo al art. 41 como una vis atractiva de toda la materia de proteccin
ambiental, ste actuara como un soporte exclusivo para legislar en materia ambiental debiendo ser utilizado
siempre que se pretenda regular una actividad con fines ambientales. Se tratara de un soporte exclusivo y
comprensivo de todas las normas reguladoras que tengan contenido ambiental. Algunas de las consecuencias
que se derivan de una y otra concepcin sern planteadas a continuacin.
III. La jurisdiccin ambiental con base en la clusula de comercio
Desde comienzos de los aos setenta, la Nacin ha dictado numerosas normas de proteccin ambiental, que
si bien establecan la facultad de las provincias de adherir a tales regmenes ambientales, le otorgaban a la
Nacin jurisdiccin sobre las actividades regladas en virtud del comercio y el transporte interprovincial. La
Nacin dictaba normas nacionales locales e invitaba a las Provincias a adherir su contenido incorporndolas a su
sistema legal provincial.
Sin embargo, en algunas de estas leyes, la Nacin adems de dictar normas locales (de aplicacin en
territorio federal) inclua en ellas normas mediante las cuales la Nacin se atribua las potestades legislativa,
administrativa y judicial. Un claro ejemplo del uso de la Nacin de la clusula de comercio para atribuirse la
jurisdiccin ambiental, lo constituyen las leyes de proteccin y conservacin de la fauna silvestre y la ley de
residuos peligrosos. Tales normas establecen su mbito de aplicacin sobre las actividades y los objetos
reglados cuando los mismos estuvieren destinados al transporte o comercio interprovincial o, cuando, a criterio
de la Autoridad de Aplicacin, se provocara impacto o dao ambiental ms all de las fronteras de un territorio
provincial (4).
Esta jurisdiccin nacional en materias ambientales vinculadas al comercio en cabeza de la Nacin no se
encontrara prevista en el art. 41 que prev expresamente que la delimitacin competencial entre Nacin y
Provincias se realiza "sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales".
El reconocimiento de la jurisdiccin nacional en materia ambiental con base en el comercio
interjurisdiccional es objeto de la estrecha vinculacin entre las actividades comerciales y la proteccin del
ambiente. Tal relacin, plantea la primera cuestin a ser analizada, que en trminos generales puede formularse
del siguiente modo: Luego de la introduccin del art. 41, tercera parte, en la Constitucin Nacional, podr la
Nacin dictar normas con contenido ambiental a travs de los distintos soportes competenciales que la
Constitucin prev o deber limitarse a hacerlo con la base del art. 41 de la Constitucin Nacional?
Y, en segundo lugar La Nacin podr atribuirse jurisdiccin en materia ambiental basndose en la clusula
de comercio o, por el contrario, en virtud del art. 41 la Nacin tendr vedado el ejercicio de otra forma de
jurisdiccin que no sea la legislativa y en la forma limitada que establece el artculo citado?
El art. 75 inc. 13 de la Carta Magna (ex 67 inc. 12, Constitucin Nacional) establece la competencia del
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Congreso Nacional para legislar en materia de comercio exterior e interprovincial.
Tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como la doctrina ms autorizada han establecido que
"comercio" en la acepcin constitucional es trfico e intercambio de productos y mercaderas, as como tambin
es comunicacin y toda especie de relaciones y negocios entre los hombres, por agua, por tierra o por el espacio
areo, teniendo carcter de exterior cuando se realice entre un punto ubicado en el territorio nacional y otro
ubicado en un pas extranjero, e interprovincial cuando no se limite a operaciones puramente locales dentro de
una provincia (5).
La posibilidad de que la Nacin detente una jurisdiccin exclusiva en materia ambiental por la va de su
vinculacin al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas:
Si la respuesta es positiva, ser resorte del Congreso Nacional todo lo referido a los aspectos de proteccin
ambiental vinculados con el comercio y el transporte interprovincial, resultando la Nacin la autoridad
competente para reglar y aplicar todos los aspectos ambientales relacionados con el comercio y el transporte
lucrativo de bienes y personas por tierra, agua y aire, con facultades para autorizarlo, prohibirlo, condicionarlo o
reglar la calidad de las cosas transportadas en virtud de la incidencia directa que pudieran tener las normas
ambientales en el comercio y el transporte interprovincial.
Por el contrario, si la respuesta es negativa, la Nacin no podr recurrir a la clusula de comercio para
atribuirse jurisdiccin en aspectos ambientales vinculados con el comercio y el transporte interprovincial
entendiendo que las cuestiones ambientales poseen una base competencial propia que excluye la jurisdiccin
nacional.
Si la respuesta fuera la primera (aceptacin de la jurisdiccin ambiental federal con base en la clusula de
comercio) se estara ante la posibilidad cierta de que ocurra un vaciamiento de las potestades reservadas por las
Provincias. En virtud de ello, entendemos que es necesario elaborar una construccin doctrinaria y
jurisprudencial que desarrolle los lmites de la accin federal en materia ambiental, de modo de contar con un
criterio, justiciable por cierto, que sirva para determinar cundo el Gobierno Federal se excede en el ejercicio de
estas facultades.
La doctrina europea ha desarrollado una interpretacin del art. 100 del Tratado de la Comunidad Europea,
equivalente, en cuanto campo de aplicacin a la funcin cumplida por nuestra clusula de comercio, que puede
resultar de gran inters a nuestros propsitos (6). Dice esta doctrina que slo sern admisibles normas
comunitarias ambientales basadas en este artculo cuando tengan por objeto directo la regulacin del comercio
intercomunitario. Es decir, a aquellas que tengan por objeto regular el acceso a, o la actuacin en el mercado
comn de bienes, servicios, trabajo o capitales y que posean un efecto directo en el comercio entre los Estados,
y no a aquellas medidas que tienen claramente una finalidad ambiental.
La invocacin de la clusula comercial se halla vinculada a una verdadera intencin de intervenir en el
mercado, quedando la cuestin medioambiental relegada a un segundo plano. As fueron concebidas las
Directivas 67/584, de clasificacin, etiquetado y envasado de sustancias peligrosas y 70/157 y 70/222 que
regulaban los niveles de ruido y emisiones de gases contaminantes por vehculos de motor cuya incidencia en el
mercado comn se justific al basarse en el establecimiento de estndares de homologacin de vehculos para
restringir su importacin.
Trasladando esta doctrina a nuestra realidad jurdica, puede decirse que una norma federal con contenido
ambiental podr fundarse en la clusula comercial siempre que su objeto y finalidad sea la regulacin en forma
directa y no meramente indirecta o incidental del comercio interjurisdiccional. Por el contrario, cuando una ley
del Congreso Nacional tenga una finalidad ambiental, deber ser dictada sobre la base del art. 41 de la
Constitucin Nacional: estableciendo solamente presupuestos mnimos y sin afectar las jurisdicciones locales.
IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo
Es un principio bsico de nuestro rgimen constitucional que el Congreso de la Nacin posee la competencia
para dictar las normas de fondo. El art. 75 inc. 12 establece la potestad del Congreso Nacional de dictar los
cdigos de fondo, sin alterar las jurisdicciones provinciales.
Sin embargo, la afirmacin contenida en el art. 41 de la Constitucin respecto de que "corresponde a la
Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin y a las provincias las
necesarias para complementarlas", nos pone, nuevamente ante un complejo interrogante, realmente novedoso
para nuestro rgimen constitucional, el de que las provincias puedan complementar normas que por su
naturaleza son de fondo.
O, dicho de otra manera, en el caso de que la Nacin dicte normas penales ambientales, o normas
ambientales en materia civil o minera, debe hacerlo invocando las potestades delegadas por el art. 75 inc. 12 de
la Constitucin Nacional o, por el contrario, debe limitarse a establecer normas mnimas de calidad ambiental en
todos los casos, respetando la facultad provincial de complementar, dichas normas?
La hiptesis de que las legislaturas provinciales puedan dictar normas en materias delegadas expresamente a
la Nacin, ha sido rechazada por nuestro mximo Tribunal quien en ms de una oportunidad ha establecido que
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"los actos de las legislaturas provinciales pueden ser invalidados en los casos en que la Constitucin concede al
Congreso Nacional, en trminos expresos, un poder exclusivo o en que el ejercicio de idnticos poderes ha sido
expresamente prohibido a las provincias o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de
ellos por estas ltimas"(7).
En principio, podemos suponer que las provincias no se hayan facultadas por el art. 41 de la Constitucin
Nacional para dictar normas complementarias de leyes nacionales de proteccin ambiental cuando stas se
refieran a las materias objeto de los cdigos de fondo.
Resulta ms acorde con nuestro sistema constitucional pensar que la Nacin seguir invocando la potestad
de reglar en forma exclusiva los aspectos ambientales vinculados a la responsabilidad civil y los delitos
ambientales.
Por otra parte, la competencia federal para que el Congreso legisle en materia ambiental vinculada a
materias de fondo no significa en ningn caso que el Gobierno Federal pueda centralizar su jurisdiccin en
materia ambiental. A ello se refiere la reserva realizada por los arts. 41 y 75 inc. 12 de la Constitucin Nacional
al establecer que las normas sern dictadas por la Nacin sin alterar las jurisdicciones locales.
V. Lmites de las normas complementarias dictadas por las provincias
Existe acuerdo prcticamente unnime en nuestra doctrina sobre la naturaleza limitada de las normas de
presupuestos mnimos. Al respecto se ha dicho que las normas que dicte la Nacin "son un piso y las Provincias
quedan habilitadas a colocar un techo ms alto para complementarlos"(8) y que "Las provincias se encuentran
habilitadas para complementar y extender el resguardo ambiental"(9).
Adherimos a las definiciones dadas aunque entendemos que el concepto de "piso" resulta apto para
establecer el lmite de la delegacin legislativa pero no para definir el lmite de las normas complementarias a
dictar por las Provincias.
La delimitacin del "techo" de las normas complementarias nos sita frente a un tercer interrogante: el de si
una norma complementaria ambiental, dictada por una provincia, puede ser objeto de impugnacin por
interferir, afectar o incidir en el comercio interprovincial.
El interrogante planteado nos lleva a considerar, nuevamente, la relacin existente entre el comercio y la
proteccin ambiental. Dicha relacin ha sido objeto de estudio por parte de la doctrina comunitaria europea, as
como tambin, sometida al Tribunal Europeo, quien entendi que la proteccin del medio ambiente justificaba
las restricciones a la libre circulacin de bienes y la libertad de comercio, sin perjuicio de que las medidas de
proteccin ambiental dictadas por los Estados miembros no podran dificultar los intercambios
intracomunitarios, y que, si bien las medidas basadas en el objetivo ambiental pueden tener efectos restrictivos
sobre el comercio y la libre competencia, no pueden nunca ser discriminatorias ni exceder las restricciones
inevitables justificadas por la proteccin del ambiente (10).
En nuestra jurisprudencia, la Corte de la Provincia de Buenos Aires, parece haber desarrollado algunos de
estos principios al entender que se vulnera la garanta constitucional de igualdad ante la ley si se trata de modo
desigual a quien desarrolla la misma actividad comercial cuando no surge razonablemente perseguida la
finalidad ambiental invocada de que a travs de un rgimen diferenciador se tienda a proteger los bienes no
renovables del suelo.
El fallo citado realiza un anlisis de una medida econmica aplicada por el Municipio con el fundamento de
la proteccin ambiental. En este sentido, el tribunal entiende que una medida de tal naturaleza resulta
improcedente para la finalidad invocada.
No obstante ello, la doctrina citada, abre la puerta al establecimiento de medidas que s resulten adecuadas.
En el caso citado el Municipio defiende una rebaja tributaria cuando el material extrado permanece dentro
de los lmites del partido sobre la base de "una integracin del factor ambiental con el aspecto econmico a fin
de determinar el denominado costo del uso ambiental y establecer quin y cmo debe pagarlo, tendiente a
desalentar una eventual degradacin del medio". Sin embargo, el tribunal entiende que la medida no es
procedente estableciendo que "la mera desigualdad de tratamiento frente a la igualdad de situaciones impuesta
por la ordenanza cuestionada en orden a la actividad extractiva del suelo no constituye el pretendido mecanismo
preventivo o de recomposicin de un eventual dao ecolgico, no se configura siquiera una pugna entre ambos
bienes, igualmente valiosos y tutelados constitucionalmente uno privado, referido a los derechos de la persona a
la libertad, igualdad y propiedad; el otro comn, propio del derecho ambiental que obligare a su superacin por
otra va interpretativa"(11).
Asimismo, la hiptesis de que las normas ambientales complementarias dictadas por las Provincias puedan
afectar el comercio interprovincial puede ser interpretada a la luz de la extensa jurisprudencia nacional en
materia de impuestos locales.
Luego de la elaboracin de una doctrina fuertemente centralista en la materia, la Corte Federal se ha
manifestado en los ltimos aos en una postura abierta al federalismo fiscal. Esta nueva orientacin de la Corte
se confirm en el caso "Transportes Vidal"(12), en donde el ms Alto Tribunal cambi la doctrina que se vena
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manteniendo uniformemente en materia de transporte desde la causa "Satia c. Provincia de Buenos Aires"(13)
fallada en 1940.
Desde "Transportes Vidal" en adelante, los impuestos locales sern constitucionalmente vlidos en la
medida en que no se apliquen por el mero hecho de la circulacin territorial o entrada o salida de productos o
mercaderas de una jurisdiccin o implique un tratamiento diferencial que discrimine en disfavor del comercio
interprovincial o internacional, condicionando su curso o produciendo desviaciones en las corrientes naturales
de ese comercio.
Esta teora aplicada a la facultad de las provincias de dictar normas complementarias de proteccin
ambiental, nos lleva a entender que, las Provincias podrn dictar normas complementarias ambientales que
puedan afectar el comercio interprovincial o la libre circulacin de productos ya que el medio ambiente
constituye un objetivo de cada Estado provincial capaz de justificar limitaciones en materia de comercio y
transporte interjurisdiccional. Sin perjuicio, de que dicha facultad se encuentre sometida al principio de
proporcionalidad y la obligacin de minimizar los efectos en el comercio de este tipo de medidas.
VI. Complementariedad del artculo 41 con el artculo 124: Jurisdiccin y dominio
Si entendemos que "en puridad, explica la fuerza del ttulo dominial, es la presencia de un ttulo causal de
intervencin que confiere a su titular un conjunto de tcnicas jurdicas idneas para preservar su afectacin y dar
cumplimiento al fin pblico que los bienes que la integran estn llamados a cumplir"(14), debemos afirmar que
dicha jurisdiccin le compete a la autoridad dentro de cuyos lmites territoriales se halle ubicado el bien o cosa
de dominio pblico (15).
En virtud de la relacin existente entre dominio y jurisdiccin entendemos que la potestad de la Nacin de
dictar normas de presupuestos mnimos debe ser ejercida por el Congreso Nacional, atendiendo a las
limitaciones que las potestades provinciales sobre sus bienes dominiales le imponen, cuidando de no desvirtuar
los poderes provinciales sobre los mismos.
La reforma Constitucional de 1994 en su art. 124 vino a reconocer el dominio originario de las provincias
sobre sus recursos naturales (16). La mencionada titularidad sin duda impone a los Estados provinciales la
obligacin de proteger los recursos de su prdida, alteracin y disminucin. Ya no se trata, como en el caso del
sistema de res nullius o rescomunis, de un simple administrador o tutor del patrimonio natural, sino del titular
originario del mismo. El reconocimiento del dominio originario de los recursos a las provincias, ms la
obligacin que el art. 41 de la Constitucin Nacional impone a las autoridades, convierte al Estado Provincial en
verdadero garante del uso racional de los mismos.
La titularidad de las Provincias del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio
plantea la necesidad de que las potestades provinciales respecto de sus recursos naturales sean respetadas por las
leyes que la Nacin dicte en ejercicio del art. 41, cuidando de no vaciar el reconocimiento constitucional.
Es en virtud del dominio que las Provincias detentan sobre sus recursos naturales que el anlisis del art. 41
de la Constitucin Nacional debe hacerse observando el resto de las disposiciones incorporadas a la
Constitucin Nacional. En particular, lo dispuesto por el art. 124, ya que, cuando el art. 124 establece que las
provincias son las propietarias de los recursos naturales existentes en su territorio est diciendo que al titular de
los recursos le corresponde la jurisdiccin sobre los mismos.
As, como ha sealado Sabsay (17), cuando la Constitucin Nacional reconoce el dominio originario de los
recursos naturales por las provincias est enunciando un principio general de alta significacin y trascendencia:
el que las Provincias tienen la facultad de disponer de sus recursos naturales y de su ambiente. Cmo se
complementa esto con la facultad de la Nacin de establecer las normas de presupuestos mnimos ambientales?
La respuesta es que la facultad de dictar normas bsicas ha sido delegada a la Nacin por las provincias, siempre
que la misma no importe un vaciamiento de tal dominio.
De esta manera el lmite entre lo mnimo y lo mximo en materia ambiental debe ser interpretado a la luz de
la potestad provincial de ejercer el dominio sobre sus recursos naturales (18). Tal criterio que nos permitir
elaborar, con precisin, la difcil frontera entre los presupuestos mnimos y las normas complementarias.
VII. Requisitos de las normas de presupuestos mnimos y de las normas complementarias
De lo dicho con anterioridad podemos deducir que los requisitos para que una ley sea tcnicamente
considerada una ley de presupuestos mnimos sern:
? El establecimiento de una proteccin mnima: Esta proteccin mnima est dada en la medida que las
normas, adems de conceder una tutela uniforme o comn, tienen por objeto imponer un mnimo de proteccin
ambiental (19).
? El soporte competencia ambiental: la Nacin deber dictar normas ambientales en ejercicio de la facultad
delegada a la Nacin por el art. 41. Dicha potestad no significar en ningn caso la existencia de una potestad
administrativa o judicial en cabeza de la Nacin.
? El respeto por el lmite regulatorio: los presupuestos mnimos deben ser tales permitiendo a las provincias
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ejercer sus competencias reservadas de desarrollo legislativo de manera acorde a sus propios ecosistemas y las
facultades otorgadas por el art. 124 de la Constitucin Nacional.
Los requisitos que deben reunir las normas complementarias son:
? Las Provincias no pueden establecer normas adicionales de proteccin en contra de la legislacin de
presupuestos mnimos. El criterio que permite averiguar si existe o no, contradiccin respecto a las normas de
presupuestos mnimos que corresponde dictar al Estado nacional en exclusiva, consiste en que las normas
provinciales no ignoren, reduzcan o limiten la proteccin establecida en las normas de presupuestos mnimos.
? Las Provincias podrn dictar normas complementarias de proteccin ambiental, aun cuando las mismas
afecten el comercio interprovincial, siempre que las mismas respeten el principio de proporcionalidad y
procuren evitar tales efectos.
? Si las Provincias no dictan normas complementarias, las normas dictadas por la Nacin sern de aplicacin
directa en los territorios provinciales por los jueces y las autoridades provinciales.
VIII. Reglamentacin
La reglamentacin de las leyes de presupuestos mnimos introduce un verdadero problema en lo referido al
respeto de las autonomas provinciales y la facultad reservada de complementar tales normas. En efecto, las
provincias han delegado en la Nacin nicamente, y de forma exclusiva, el establecimiento de presupuestos
mnimos y no el establecimiento de otras condiciones, detalles o una regulacin completa de la materia objeto
de este tipo de leyes.
No resulta acorde al sistema de complementariedad establecido por el art. 41 que el Poder Ejecutivo
Nacional pretenda desarrollar las normas mnimas de calidad ambiental a travs de reglamentos de ejecucin
destinados a establecer una reglamentacin completa y detallada dirigida a la aplicacin de las mismas por las
autoridades locales.
Si las normas de presupuestos mnimos estn destinadas a ser aplicadas por las Administraciones
provinciales resultara absurdo que el Poder Ejecutivo Nacional dicte la reglamentacin de leyes que no sern
aplicadas por la Administracin Central.
IX. Delegacin legislativa
En todos los casos deber ser el Congreso de la Nacin quien legisle en materia de calidad ambiental no
siendo susceptible de delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo Nacional.
Ello en virtud de que, tal como ha sealado Quiroga Lavi "el mecanismo previsto de normas con
presupuestos mnimos es justamente una delegacin legislativa y por ello no puede ser objeto de delegacin. Se
trata de materia de reserva legal nacional, por imperio del art. 75 inc. 12 Constitucin Nacional"(20).
En igual sentido deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las leyes complementarias y no,
un decreto reglamentario porque no se trata de una potestad reglamentaria de carcter ejecutivo, sino de una
actividad legislativa de carcter complementaria, exclusiva de las legislaturas en el sistema republicano de
gobierno.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) El presente trabajo (con algunas modificaciones) obtuvo una mencin en el Concurso de Monografas
sobre "Presupuestos mnimos ambientales de la Ley Nacional y su desarrollo complementario por las
Provincias" convocado por el Instituto de Poltica Ambiental de la Academia de Ciencias Morales y Polticas, y
el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba", en el mes de
agosto de 1999.
(2) Sentencia del Tribunal Constitucional de Espaa, 102/1995, fj. 3, citada por Bernard-Frank Macera, ob.
cit., p. 211.
(3) MACERA, Bernard-Frank, "El deber industrial de respetar el ambiente", p. 209, Marcial Pons, Madrid,
1998.
(4) La ley 24.051 de residuos peligrosos (Adla, LII-A, 52) en su art. 1 establece que "la generacin,
manipulacin, transporte, tratamiento y disposicin final de residuos peligrosos quedarn sujetos a las
disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a
jurisdiccin federal, o aunque, ubicados en territorios de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera
de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicacin, dichos residuos pudieran afectar a las personas, al
ambiente ms all de las fronteras de la provincia donde se hubiesen generado o cuando las medidas higinicas
o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusin econmica sensible tal,
que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nacin, a fin de garantizar la efectiva
competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas".
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(5) Cf. GONZALEZ CALDERON, Juan A., "Derecho Constitucional", p. 415, Buenos Aires, 1958.
(6) Cf. ALONSO GARCIA, Enrique, "El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea", vol. I, p. 32, Ed.
Civitas, Madrid.
(7) "Telefnica de Argentina S.A. c. Municipalidad de Lujn" (La Ley, 1997-E, 114), Ibdem: Fallos: 3:
131; 302:1181, entre muchos otros.
(8) BIDART CAMPOS, Germn, "El artculo 41 de la Constitucin y el reparto de competencias entre el
Estado y las provincias", DJ, 1997-2-711.
(9) GELLI, Mara Anglica, "La competencia de las Provincias en materia ambiental", LA LEY, 1997-E,
805.
(10) Procureur de la Rpublique. Association de Dfense de Brleurs. Sentencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas (TJCE) C-240/83; 7-2-1985. ECR 1985, 531.
(11) SC Buenos Aires, 1996/07/05, "Tapera Arteche S.C.A. c. Municipalidad de Magdalena", LLBA,
1996-772, con nota de Eduardo Luis Tinant.
(12) CSJN, 1984/05/31, "Transportes Vidal S.A. c. Provincia de Mendoza", LA LEY, 1984-C, 225; JA,
984-III-153 y ED del 24/7/84, p. 5.
(13) CSJN, Fallos: 188:27; LA LEY, 20-229.
(14) GARCIA PEREZ, Marta, op. cit., p 10, quien cita a MEILAN GIL, Jos Luis, "Interrelacin de la ley
de seguridad vial y otras leyes sectoriales: transportes especiales y transportes de mercaderas peligrosas",
REALA, nm. 257, 1993, p. 9 y sigtes. En este sentido, no nos parece en absoluto adecuada la definicin de
dominio pblico federal como "derecho de propiedad del Estado federal sobre determinados bienes" que
proporciona Bidart Campos en su no por ello menos esclarecedor artculo sobre jurisdiccin en materia
electroenergtica citada repetidamente en este trabajo.
(15) Cf. MARIENHOFF, "Tratado", t. V, p. 173.
(16) Respecto del alcance de esta clusula, es importante destacar la interpretacin que le diera la misma
Convencin Constituyente. De los libros de sesiones surge que cuando la Constitucin dice: "Corresponde a las
provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debe entenderse que se
refiere a todos los recursos naturales renovables o no, cualquiera sea su origen -minero, energtico, de la fauna o
la flora martima-, en cuanto a su territorio, se refiere en sentido amplio al mismo y se incluye al suelo, al
subsuelo, el espacio areo, a los ros, a las costas, al mar, a los lechos y a la plataforma continental pertinente".
Diario de la Convencin (Convencin Nacional Constituyente, 25 Reunin-3 Sesin Ordinaria (Continuacin),
5 de agosto de 1994, p. 3312 y sigtes.).
(17) SABSAY, Daniel Alberto, "El nuevo artculo 41 de la Constitucin Nacional y la distribucin de
competencias Nacin - Provincias", DJ, 1997-2-783.
(18) SABSAY, Daniel Alberto, ob. cit., p. 783.
(19) Cf. RODRIGUEZ SALAS, Aldo, "Hacia un nuevo rgimen jurdico para el ambiente", Rev. Mendoza
Ambiental, Ed. Maop, Mendoza.
(20) QUIROGA LAVIE, Humberto, "El Estado ecolgico de derecho en la Constitucin Nacional", LA
LEY, 1996-B-950.
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