Gestion Del Riesgo de Desastre

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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES: UN ENFOQUE BASADO EN PROCESOS
Autores: Lizardo Narvez, Allan Lavell, Gustavo Prez Ortega
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN
DIRECTORA: Ana Campos Garca
JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL: Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009)
Jan Karremans (a partir de abril de 2009)
Secretara General de la Comunidad Andina
Av. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - Per
Telfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329
www.comunidadandina.org
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-10975
ISBN: 978-9972-787-88-1
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda nanciera de la Comisin Europea y la
Secretara General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la
Comunidad Andina - PREDECAN.
El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No reeja necesariamente la opinin
de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para la Prevencin
y Atencin de Desastres - CAPRADE.
CORRECCIN DE ESTILO: Enrique Len Huamn
FOTOGRAFAS: Gustavo Wilches-Chaux PREDECAN
DISEO: Marcos Castellanos Sols
DIAGRAMACIN E IMPRESIN: Maite Flores Pirola - PULL CREATIVO S.R.L.
Primera Edicin
Lima, Per, 2009
1,000 ejemplares
de Desastres
3
de Desastres
ndice
Prlogo .......................................................................................................................................................... 5
PARTE I: BASES CONCEPTUALES
Seccin 1: La construccin del riesgo de desastre ........................................................................................... 9
1.1. Conceptos bsicos sobre riesgo y desastre .................................................................................................. 9
1.1.1. Qu es riesgo de desastre? ........................................................................................................... 9
1.1.2. Cules son los factores que componen el riesgo? ....................................................................... 10
1.1.3. Qu signica la construccin social de riesgo? ....................................................................... 11
1.1.4. Los factores de riesgo y su construccin social .............................................................................. 12
1.1.5. La construccin de la vulnerabilidad .............................................................................................. 16
1.1.6. La dinmica de la sociedad, la dinmica del riesgo ....................................................................... 18
1.1.7. Las implicaciones prcticas de los conceptos para el entendimiento del proceso
de creacin del riesgo de desastre ................................................................................................. 21
1.2. Modelo conceptual sobre el proceso de construccin del riesgo y desastre ............................................ 22
1.2.1. El proceso Riesgo Desastre, primer esquema: la construccin social del riesgo ....................... 23
1.2.2. El proceso Riesgo Desastre, segundo esquema: la transformacin del riesgo actual .............. 29
Seccin 2: La Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos constitutivos.................................................. 33
2.1. Determinantes para entender la Gestin del Riesgo de Desastre ............................................................. 33
2.1.1. Qu es Gestin del Riesgo de Desastres y cul es su propsito? ................................................ 33
2.1.2. Las caractersticas de una ptima gestin del riesgo .................................................................... 36
2.1.3. La Gestin del Riesgo, la Gestin del Desarrollo y su Sostenibilidad............................................ 38
2.1.4. La gestin correctiva y la gestin prospectiva del riesgo: una introduccin ................................ 40
2.1.5. Descentralizacin y gestin del riesgo: la relevancia de lo local .................................................. 42
2.2. Modelo conceptual sobre el proceso de intervencin del riesgo de desastre .......................................... 43
Seccin 3: Enfoque por Procesos de la gestin: Bases conceptuales ............................................................. 45

3.1. La organizacin como sistema ..................................................................................................................... 45
3.1.1. Procesos en una organizacin sistmica ........................................................................................ 46
3.1.2. La misin y los procesos en una organizacin sistmica ............................................................... 48
3.1.3. Mecanismos de regulacin en una organizacin sistmica.......................................................... 49
3.1.4. Diseo de una organizacin sistmica ........................................................................................... 50
3.2. Organizacin gestionada por funciones versus gestionada por procesos................................................ 51
3.3 Caractersticas de una organizacin gestionada por procesos ................................................................. 53
3.4. Cmo mejorar la efectividad en las organizaciones mediante el anlisis
y mejora continua de sus procesos?............................................................................................................ 53
4
3.5 Mapas de los procesos de una organizacin .............................................................................................. 54
3.6 Anlisis de los Procesos ................................................................................................................................ 55
3.7. Rediseo de procesos .................................................................................................................................. 58

PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Seccin 4: Enfoque por Procesos en la Gestin del Riesgo de Desastres....................................................... 61
4.1. La misin de un Sistema para la gestin del riesgo de desastres .............................................................. 63
4.2. Los procesos clave o misionales para la gestin del riesgo de desastres .................................................. 64
4.2.1 Proceso clave Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre
en sus diferentes mbitos ............................................................................................................. 65
4.2.2 Proceso clave Prevenir el riesgo futuro ...................................................................................... 67
4.2.3 Proceso clave Reducir el riesgo existente .................................................................................. 69
4.2.4 Proceso clave Preparar la respuesta ........................................................................................... 71
4.2.5 Proceso clave Responder y rehabilitar ....................................................................................... 73
4.2.6 Proceso clave Recuperar y reconstruir ....................................................................................... 75
4.3 Procesos de direccin y de apoyo. Mapa de procesos de la gestin del Riesgo de Desastres ................. 77
4.4. Cmo entender los procesos de la gestin del riesgo en el contexto del MAH,
de la EAPAD y de las polticas de accin de los pases andinos? ............................................................... 82
PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS
EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Seccin 5: Experiencias de la aplicacin del enfoque de procesos en la gestin del riesgo
de desastres en la Subregin Andina ............................................................................................. 87
5.1. Los Procesos de direccin y coordinacin del Sistema Nacional de Prevencin
y Atencin de Desastres de Colombia a cargo de la Direccin de Gestin de Riesgos ............................ 87
5.2. Los procesos misionales del Sistema Nacional de Defensa Civil del Per ................................................. 91
5.3. La experiencia local de la aplicacin del enfoque de procesos en la caracterizacin
de los procesos de preparativos y respuesta en el litoral ecuatoriano ...................................................... 95
5.4. Prximos pasos en materia de fortalecimiento institucional de los Sistemas / Plataformas
Nacionales para la Gestin del Riesgo en la Subregin Andina a travs del enfoque
de procesos ................................................................................................................................................... 98
Bibliografa .......................................................................................................................................................... 101
5
de Desastres
Prlogo
E
l presente texto se propone como una herramienta conceptual dirigida a actores sociales e
institucionales comprometidos con la gestin del riesgo de desastres. Busca avanzar en la comprensin
del riesgo y su intervencin a travs de un enfoque basado en procesos, como un aporte para mejorar
la coordinacin de sistemas organizacionales con nfasis en los existentes en la subregin andina.
Dos elementos clave han animado y orientado la realizacin de este documento: (1) la consideracin bsica
de que el riesgo de desastres se construye socialmente, a travs de un proceso embebido en la dinmica del
desarrollo y sobre el cual se fundamenta el concepto y la prctica de la gestin del riesgo de desastres; y (2)
la necesidad y pertinencia de consolidar un enfoque basado en procesos para mejorar la organizacin y la
coordinacin de la gestin del riesgo, con particular relevancia en la subregin andina.
Estas dos consideraciones fueron constantes a lo largo de casi dos aos de trabajo del Comit Andino para la
Prevencin y Atencin de Desastres CAPRADE-, quien en su carcter de promotor de la Estrategia Andina
para la Prevencin y Atencin de Desastres EAPAD-, prioriz y lider el fortalecimiento de la organizacin
y coordinacin de la gestin del riesgo en la subregin andina a travs del enfoque basado en procesos con
el acompaamiento del Proyecto CE-CAN Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina
PREDECAN.
El documento se organiza en cinco secciones: la primera aborda el proceso de creacin o construccin
del riesgo de desastres, identicando los hitos fundamentales de este proceso social, describiendo y
acompaando con ejemplos las particularidades de cada uno de ellos. En la segunda seccin se abordan
los diversos procesos de intervencin sobre riesgos y desastres, en los que se fundamenta la gestin del
riesgo de desastres. Por su parte, la tercera seccin incluye una descripcin del enfoque de procesos a nivel
terico y detalla las principales herramientas para el anlisis y rediseo de procesos; la cuarta seccin ilustra
la aplicacin del enfoque de procesos a la gestin del riesgo de desastres, en donde se propone el Mapa de
Procesos, incorporando aspectos tanto tericos como prcticos para su aplicacin. Finalmente, en la ltima
seccin, se presentan algunos ejemplos de avances logrados en la aplicacin del enfoque de procesos,
orientados al fortalecimiento de la organizacin y la coordinacin de la gestin del riesgo en diferentes
pases y niveles territoriales de la subregin andina.
Sin embargo que el documento considera una visin del problema que es compartida plenamente por los
autores, para su elaboracin fue necesario una organizacin interna que permitiera la sntesis de las ideas
fundamentales de acuerdo con la experiencia y el conocimiento previo de cada uno. De esta forma, las
secciones 1 y 3 contaron con el aporte fundamental del Profesor Allan Lavell y del Economista Gustavo
Prez Ortega, respectivamente; mientras que las secciones 2 y 4 sintetizan el fruto de las discusiones y el
intercambio de ideas entre los tres autores y contaron con la sistematizacin de Lizardo Narvez, quien
adems aport a la construccin de la seccin 5 y se encarg de la consolidacin del documento nal.

Constituye el objetivo ms ambicioso de este documento el que las ideas propuestas sean discutidas y
debatidas en benecio del desarrollo conceptual de la gestin del riesgo de desastres y permitan, en este
6
sentido, mejorar los esquemas organizacionales contribuyendo con ello a la construccin de territorios ms
seguros y sociedades menos vulnerables.
Los autores de este escrito desean manifestar su agradecimiento por el constante apoyo recibido de los pases
andinos y sus instituciones encargadas de coordinar los diferentes Sistemas/Plataformas Nacionales para la
Gestin del Riesgo de Desastres/Prevencin y Atencin de Desastres/Defensa Civil, en la subregin, quienes
adecuaron y aprovecharon de forma diferenciada y con base en las prioridades de cada contexto, las opciones
de apoyo sobre las cuales se fundament el trabajo de acompaamiento del Proyecto PREDECAN.
Asimismo, es importante y necesario agradecer a todos los funcionarios de las instituciones que conformaron
los equipos de carcter directivo y tcnico encargados del anlisis y la mejora de los procesos, as como de
los Coordinadores Nacionales del Proyecto PREDECAN en cada pas, el equipo de Consultores y el personal
de la Entidad Gestora del Proyecto, liderados por su Directora, la Ingeniera Ana Campos Garca, con el
acompaamiento de los Jefes de Asistencia Tcnica Internacional, Harald Mossbrucker y Jan Karremans.
Lizandro Narvez
Allan Lavell
Gustavo Prez Ortega
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
9
de Desastres
1.1. Conceptos bsicos sobre riesgo
y desastre
1.1.1. Qu es riesgo de desastre?
L
a nocin de riesgo, en su concepcin ms
amplia, es consustancial con la existencia
humana en esta tierra. Evocando ideas sobre
prdidas y daos asociados con las distintas esferas
de la actividad humana. Tambin debe reconocerse
que la nocin de riesgo es inherente con la idea de
empresa y la bsqueda de avance y ganancia, bajo
determinadas condiciones de incertidumbre.
Al hacer referencia especca a la problemtica de
los desastres, aquellas circunstancias o condiciones
sociales en que la sociedad haya sido afectada de
forma importante por el impacto de eventos fsicos
de diverso origen, tales como terremotos, huracanes,
inundaciones o explosiones, con consecuencias en
trminos de la interrupcin de su cotidianeidad y
sus niveles de operatividad normal, estamos frente
a una nocin o concepto de riesgo particularizado,
lo que podemos llamar riesgo de desastre o
riesgo que anuncia desastre futuro. Este riesgo
constituye un subconjunto del riesgo global o
total y, considerando las interrelaciones entre sus
mltiples partes, tendr estrechas relaciones con
las facetas con que se describe el riesgo global,
tales como el riesgo nanciero, el riesgo de salud, el
riesgo tecnolgico etc.
Histricamente, la denicin de riesgo de
desastre ha tomado dos rumbos:
En primera instancia estn las deniciones que se
derivan de las ciencias de la tierra y que tienden
a denir el riesgo como la probabilidad de la
ocurrencia de un evento fsico daino. Esta
denicin pone nfasis en la amenaza o el evento
fsico detonador del desastre.
En segunda instancia, estn las deniciones de
riesgo de desastre que rescatan lo social y lo
econmico y tienden a plasmarse en deniciones
del siguiente tipo: el riesgo de desastre comprende
la probabilidad de daos y prdidas futuras
asociadas con la ocurrencia de un evento fsico
daino. O sea, el nfasis se pone en los impactos
probables y no en la probabilidad de ocurrencia
del evento fsico como tal.
El riesgo es una condicin latente que, al
no ser modicada o mitigada a travs de la
intervencin humana o por medio de un cambio
en las condiciones del entorno fsico-ambiental,
anuncia un determinado nivel de impacto social
y econmico hacia el futuro, cuando un evento
fsico detona o actualiza el riesgo existente. Este
riesgo se expresa y se concreta con la existencia de
poblacin humana, produccin e infraestructura
expuesta al posible impacto de los diversos tipos de
eventos fsicos posibles, y que adems se encuentra
en condiciones de vulnerabilidad, es decir, en
una condicin que predispone a la sociedad y sus
medios de vida a sufrir daos y prdidas. El nivel
del riesgo estar condicionado por la intensidad o
magnitud posible de los eventos fsicos, y el grado
o nivel de la exposicin y de la vulnerabilidad.
Los eventos fsicos y la vulnerabilidad son entonces
los llamados factores del riesgo, sin los cuales el
riesgo de desastre no puede existir. A la vez, es
necesario reconocer que no todo nivel de riesgo
de daos y prdidas puede considerarse riesgo
de desastre. Habr niveles y tipos de riesgo que
sencillamente no anuncian prdidas y daos
sucientes para que la sociedad entre en una
condicin que sea denominada desastre.
La nocin de desastre exige niveles de daos y
prdidas que interrumpen de manera signicativa
el funcionamiento normal de la sociedad, que
Seccin 1
La construccin del riesgo de desastre
10
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
afectan su cotidianeidad. As, puede haber riesgo
sin que haya desastre, sino ms bien niveles de
daos y prdidas manejables, no crticas. Bajar
el nivel de daos probables a niveles aceptables
o manejables ser una de las funciones ms
importantes de la gestin del riesgo de desastre.
1.1.2. Cules son los factores que
componen el riesgo?
A continuacin se examina ms de cerca la nocin
de los factores de riesgo.
Las posibilidades de limitar, mitigar, reducir,
prevenir o controlar el riesgo se fundamentan en
la cabal identicacin de los factores del riesgo
y de sus caractersticas particulares, sus procesos
de conformacin o construccin, incluyendo los
actores sociales involucrados en su concrecin.
Cuando se habla de factores de riesgo de
desastre a qu se hace referencia?
En esencia, se est apuntando a la existencia de
condiciones fsicas y sociales que contribuyen
a la existencia de riesgo en la sociedad y que se
diferencian entre s. Adems, se constituyen en
factores de riesgo a raz de relaciones, y secuencias
de causa y efecto, diferenciadas.
Esencialmente, hay dos tipos de factor: (1) eventos
fsicos potencialmente dainos y (2) vulnerabilidad.
La existencia de estos factores est condicionada
por la exposicin de la sociedad a los eventos fsicos
potencialmente peligrosos, es decir la localizacin
en reas potencialmente afectables.
En el primer caso, de los eventos fsicos, se hace
referencia a una serie de fenmenos que pueden
descargar energa destructiva o presentar condiciones
dainas para la sociedad, son los llamados eventos
fsicos dainos. Estos comprenden un rango
muy amplio de tipos y circunstancias, y han sido
clasicados por Lavell (1996) como naturales, socio-
naturales, antrpico-tecnolgicos y antrpico-
contaminantes. Los eventos naturales son propios
de la dinmica de la naturaleza; los socio-naturales
se crean por la intervencin del ser humano en el
ambiente natural, de tal forma que se generan
condiciones fsicas adversas; y los antrpicos se
relacionan con la actividad humana en la produccin,
manejo y transporte de materiales peligrosos (ms
adelante se presentan mayores elementos sobre
cada tipo de evento).
En el segundo caso se hace referencia a condiciones
de vulnerabilidad de los seres humanos, sus
medios de vida e infraestructura frente a los
eventos fsicos peligrosos. La vulnerabilidad se
reere a una condicin derivada y causal que se
verica cuando procesos sociales hacen que un
elemento de la estructura social sea propenso a
sufrir daos y prdidas al ser impactado por un
evento fsico peligroso particular.
Es importante aclarar que un evento fsico
particular o una combinacin de estos slo
pueden convertirse en un factor de riesgo si existen
condiciones de vulnerabilidad en los elementos
socioeconmicos potencialmente afectables.
En caso contrario el evento fsico quedar sin
connotacin de factor de riesgo.
Se debe sealar que las mismas zonas que
presentan condiciones adversas son muchas
veces, precisamente, las de mayor oferta de
recursos naturales, constituyndose en reas
muy apetecidas para procesos productivos y de
desarrollo que explican el porqu de su ocupacin
y explotacin en todo el mundo. Las planicies de
inundacin son fuente de productividad al igual
11
de Desastres
que las laderas de los volcanes, por ejemplo, en
donde hay una rica oferta de recursos naturales.
Si se entiende la ocurrencia de fenmenos fsicos
peligrosos como momentos particulares dentro de
una dinmica natural que puede ser analizada y
por ende incluida en la planicacin del desarrollo,
entonces la clave de la gestin del riesgo consistir
en minimizar las perdidas y daos asociados con
la ocurrencia de estos fenmenos al tiempo
que se maximizan las ganancias en trminos de
productividad y bienestar a travs del uso racional
y sostenible de los recursos.
1.1.3. Qu signica la construccin
social de riesgo?
Expresado de la forma ms sencilla, la construccin
social del riesgo remite a los procesos a travs de
los cuales:
1. Un evento fsico particular (manifestacin
del ambiente), o conjunto de ellos, con
potencialidad para causar daos y prdidas
adquiere la connotacin de peligrosidad. Esto
sucede cuando elementos socioeconmicos
son expuestos en condiciones de vulnerabilidad
en reas de potencial afectacin o presencia
de los fenmenos fsicos peligrosos.
2. Nuevos eventos fsicos son generados por
intervencin humana en la transformacin del
ambiente natural (eventos socio-naturales), o
por efecto directo del manejo, produccin y/o
distribucin de materiales peligrosos (eventos
antrpicos).
Bsicamente, la nocin de la construccin
social del riesgo se fundamenta en la idea de
que el ambiente presenta una serie de posibles
eventos fsicos que pueden ser generados por la
dinmica de la naturaleza, pero su transformacin
en amenazas reales para la poblacin est
intermediada por la accin humana. Es decir, una
amenaza no es el evento fsico en s, sino el peligro
asociado con ella, el nivel del cual es determinado,
entre otras razones, por factores no naturales
o fsicos, tales como los grados de exposicin
o vulnerabilidad de la sociedad. Claramente, la
concepcin de la construccin social del riesgo se
deriva del involucramiento de las ciencias sociales
en el estudio del riesgo, lo cual ha obligado a una
redenicin de mltiples aspectos y conceptos
emanados en sus primeras instancias del papel y rol
que han jugado las ciencias naturales y aplicadas
en el tema. El enfoque multidisciplinario del tema
de riesgo y desastre trajo consigo una inevitable
reelaboracin de conceptos y deniciones.
Esto puede verse, por ejemplo, al examinar las
distintas deniciones que han surgido con el paso
del tiempo para delimitar las nociones de desastre,
riesgo y amenaza. Desastre ha dejado de ser
considerado el evento fsico per se (terremoto,
huracn, etc.), para ser considerado en trminos
del impacto social y econmico de los eventos y la
interrupcin de lo cotidiano; las amenazas tambin
pasan de ser consideradas el evento fsico en s
mismo y ya se entiende con mayor claridad como
la peligrosidad asociada con un evento; o sea, es
una calidad del evento y no la materializacin
del mismo; y el riesgo ya no se considera como la
probabilidad de ocurrencia de un evento daino,
sino como los probables daos y prdidas que se
asocian con su ocurrencia a futuro
Finalmente, la inuencia de la ciencia social en
las deniciones y en determinar la sustancia del
tema de riesgo y desastre se ve al tratar la nocin
de evento extremos, trmino tan utilizado en
las ciencias de la tierra para denotar eventos en el
12
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
lmite del espectro de energa liberada (huracanes,
terremotos etc.). Vemos, entonces, que un evento
extremo para la ciencia social o las ciencias del
desarrollo, sera aquello que causa ms dao, con
mayor impacto humano. As, no es difcil entender
que en la medida en que el riesgo se construye
socialmente, un evento de menor magnitud en
trminos de energa desplegada podra causar ms
dao que uno de mayor magnitud en la medida
en que la exposicin de los elementos sociales y
sus grados de vulnerabilidad sean ms altos. La
nocin de la construccin social del riesgo permite
argumentar que el nivel de los daos y las prdidas
no est en funcin directa y unilateral con la
magnitud e intensidad de los eventos fsicos per se
(Hewitt, 1983).
Una segunda acepcin de la nocin de la
construccin social del riesgo llama la atencin
sobre las nociones de percepcin, imaginarios
sociales y riesgo subjetivo: aunque el riesgo puede
ser muchas veces dimensionado cuantitativamente,
a travs de la estadstica y la matemtica
probabilstica (el clculo actuarial), como lo hace
una compaa de seguros con la salud de las
personas o la peligrosidad de sus localizaciones de
vivienda, puede tambin ser considerado de forma
subjetiva. En este sentido, el riesgo actuarial,
objetivo, al pasar por las percepciones y ltros que
establece la experiencia humana, se transforma
en imaginarios y dimensionamientos perceptivos
o cotidianos de tal forma que el individuo o
colectividad ve el riesgo con ojos no actuariales
y acta de acuerdo con las percepciones e
imaginarios que tenga.
Un aspecto muy importante en este tipo de
construccin social es el asociado con la relacin
entre riesgo cotidiano y riesgo de desastre. As,
al tener que enfrentar diariamente el riesgo
cotidiano asociado con la pobreza (falta de
empleo e ingresos, problemas de salud, violencia
domstica y social, drogadiccin y alcoholismo,
etc.), mltiples poblaciones perciben el riesgo de
desastres o construyen imaginarios en torno a ste
de tal manera que parecen estar minimizando la
importancia de lo que objetivamente es de una
dimensin signicativa. En otras palabras, se
posterga la toma de decisiones y la inversin de
esfuerzos en la reduccin del riesgo de desastres,
para poder lidiar y enfrentar el riesgo cotidiano.
Esto inuye enormemente en la capacidad de
accin e intervencin y sobre los mecanismos de
toma de decisin.
1.1.4. Los factores de riesgo
y su construccin social
Del concepto general de la construccin social
de riesgo, pasamos a considerar, con referencia
a cada uno de los factores centrales del riesgo,
los mecanismos diversos en que el riesgo se
puede generar y construir, producto de prcticas
individuales o colectivas de uso y transformacin
del territorio y sus recursos.
Las amenazas fsicas naturales
Al tratar de aquellos eventos clasicados como
naturales, o sea aquellos que forman parte de
la dinmica natural y cambiante de este planeta
y su atmsfera, y sobre los cuales las sociedades
humanas no pueden incidir en su ocurrencia o
magnitud (por ejemplo los sismos), su calicacin
como amenaza y su grado de peligrosidad est
determinada por la exposicin de elementos
socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad
dentro de su rea de afectacin o incidencia.
Hoy en da es dramticamente alto y creciente
el nmero de personas, medios de vida e
13
de Desastres
infraestructura, que se encuentra expuesta a los
posibles impactos de eventos fsicos naturales
potencialmente peligrosos. El reciente Informe
Global de Evaluacin de la EIRD, sobre Riesgo
y Pobreza (Naciones Unidas-ISDR, 2009) indica
que, a pesar de una reduccin relativa en la
vulnerabilidad en pases de ingresos medianos,
un aumento en la exposicin en condiciones de
vulnerabilidad se ha vericado continuamente,
lo cual desdibuja los logros obtenidos por el otro
lado de esa reduccin.
Aun cuando la exposicin a eventos fsicos
extremos no necesariamente signica amenaza y
riesgo, ya que esto depende adems de los niveles
de vulnerabilidad existentes, sin lugar a dudas es
el primer paso necesario en la construccin social
del riesgo. Sin exposicin no hay posibilidad de
amenaza o riesgo. A la vez reconocemos que es
casi imposible ubicarse en un lugar completamente
seguro frente a eventos potencialmente
peligrosos, en particular aquellos considerados
como extremos, que se caracterizan, a veces,
por tener un rea de afectacin de gran escala.
La naturaleza del planeta y su dinmica que por un
lado permite que exista la vida, por el otro garantiza
que todo lugar est sujeto en algn momento
de sufrir algn evento fsico potencialmente
peligroso. La clave de la gestin del riesgo, frente a
las amenazas naturales, consiste en acompaar la
decisin de localizacin de poblacin y modos de
vida con decisiones sobre los niveles de seguridad
de los edicios y la infraestructura instalada, las
opciones de reducir la vulnerabilidad en los sistemas
productivos, el diseo de planes de emergencia
para enfrentar los momentos de estrs, etc.
La buena planicacin del uso del territorio y de
sus recursos naturales considerando el riesgo
de desastre no garantizar la ausencia total de
eventos peligrosos, pero si esta planicacin est
acompaada por decisiones racionales sobre los
niveles de proteccin posibles, es probable que se
logre una minimizacin del dao a mediano y largo
plazo y consecuentemente un tipo de desarrollo
con condiciones de sostenibilidad.
Las decisiones sobre la localizacin de vivienda,
produccin e infraestructura se toman
normalmente considerando la base de recursos
naturales y de localizacin que ofrecen distintos
lugares o aspectos relacionados con la renta
del suelo urbano y rural. La localizacin debera
buscar garantizar la maximizacin de ganancias
y la minimizacin de prdidas, incluyendo aquellas
relacionadas con la ocurrencia de eventos
peligrosos.
Esas decisiones claramente son distintas en el
caso de personas o entidades con recursos que les
permiten elegir el territorio para su desarrollo y
otros que por su situacin social y econmica no
tienen opciones de escoger y estn reducidos a
localizaciones inseguras o marginales. El proceso
de construccin social del riesgo asociado con
la localizacin y la exposicin es diferente entre
distintos grupos sociales. Si se intenta construir
una tipologa de las formas cmo se crea el
riesgo a travs de la exposicin a fenmenos
fsicos potencialmente peligrosos, entre los ms
prevalecientes se encuentran:
Poblacin pobre, expulsada del campo por
distintos procesos econmicos, ambientales
o de conicto, quienes, al encontrarse en la
ciudad, estn obligados a ocupar los lugares
ms inseguros en pendientes y zonas de
inundacin, debido a su marginacin o
exclusin de los mercados formales de tierra
14
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
urbana. En muchos casos su ubicacin en zonas
inseguras se compensa por la oportunidad
de tener un lote y por la relativa cercana a
fuentes de ingresos laborales. Ejemplos de
estos procesos y contextos son prevalecientes
en todas las ciudades de Amrica Latina,
incluyendo el caso de Honduras, donde el
proceso histrico de expulsin de la poblacin
del campo bajo los modelos de sustitucin
de importaciones y comercializacin de
la agricultura de exportacin, condujo
a la ocupacin de terrenos inseguros en
Tegucigalpa y otras ciudades, las cuales fueron
afectadas de forma notoria con el impacto del
huracn Mitch en 1998. Un proceso similar de
ocupacin de zonas inseguras ha ocurrido en
Colombia durante las ltimas dcadas con la
expulsin de poblacin de zonas de conicto
entre grupos armados y entre stos y la fuerza
pblica, y su ocupacin en laderas inseguras
en las grandes ciudades del pas como Bogot
y Medelln.
Poblacin de ingreso medio o medio bajo,
ocupando viviendas regulares, construidas
por entidades constructoras formales
(muchas veces bajo proyectos fomentados
por el Estado), pero ubicadas en zonas sujetas
a la ocurrencia de eventos peligrosos, y sin
adecuados sistemas de proteccin (sismo-
resistentes, anti-huracn, etc.). O, por
otra parte, ocupando zonas de conocida
peligrosidad, sin que los consumidores
tengan acceso a informacin sobre los niveles
de peligro que tienen y donde los municipios
conceden permisos de construccin sin el
adecuado conocimiento del medio y sus
limitaciones u oportunidades. Los desastres
asociados a los terremotos de Marmora en
Turqua o de Sichuan en China, ilustran bien el
primer caso. La destruccin de la comunidad
urbana de Las Colinas en Santa Tecla
(Nueva San Salvador), El Salvador, en ocasin
del sismo del 13 de enero de 2001, ilustra bien
el segundo caso.
Poblacin de amplios recursos econmicos
quienes se ubican en zonas de alto valor
esttico y social, aunque sujetas a la
ocurrencia de eventos fsicos peligrosos, tales
como incendios forestales y sismos, muchas
veces con pleno conocimiento de causa, pero
protegidos econmicamente por tener acceso
a seguros contra tales eventos.
En cada caso, aunque bajo distintas motivaciones
y grados de libertad existe un trade off
entre oportunidad y recursos e inseguridad y
prdida.
Aceptando la exposicin de elementos
socioeconmicos frente a eventos fsicos
peligrosos, el segundo paso en la construccin
denitiva del riesgo se relaciona con la creacin
/ incremento / permanencia de condiciones de
vulnerabilidad de los seres humanos y sus medios
de vida en contextos de exposicin. Esto mismo es
producto y consecuencia de la forma en que una
serie de factores y procesos polticos, sociales y
econmicos se interrelacionan en el entorno de
grupos sociales particulares.
Los procesos que conducen al desarrollo de la
vulnerabilidad sern abordados en la siguiente
seccin. Se reitera en este punto que la conversin
de eventos fsicos en amenazas y la magnitud
de stas dependen, primero, de la exposicin
de elementos socioeconmicos y, segundo, de
la creacin, incremento y/o permanencia de
condiciones de vulnerabilidad.
15
de Desastres
Los eventos fsicos socio-naturales y
antropognicos
En relacin a las llamadas amenazas socio-
naturales y antropognicas, la naturaleza
solamente juega un papel de soporte o trasfondo,
de insumo no denitorio. En su concrecin
como eventos con caractersticas de amenaza
siempre intervienen de forma crtica acciones (u
omisiones) humanas, base de la construccin
social del riesgo. A diferencia de las amenazas
naturales, este tipo de amenaza tiene una doble
forma de participacin humana en su concrecin:
por un lado, con referencia a la concrecin
misma del evento como tal (que es causado en
mayor o menor medida por accin humana), y,
por otro lado, con referencia a la exposicin de la
poblacin y sus modos de vida en condiciones de
vulnerabilidad frente a estos fenmenos (de igual
forma que en el caso de las amenazas naturales
tratadas anteriormente).
Con los elementos tecnolgicos tales como
incendios, explosiones, derrames de sustancias
txicas, desperdicios nucleares etc., no es
necesario profundizar demasiado, dado lo obvio
de las formas o mecanismos sociales de creacin
de la amenaza. El ejemplo ms dramtico y
cercano puede ser el del desastre causado por
las explosiones en la ciudad de Guadalajara
(Mxico) asociada con la ltracin de sustancias
inamables y explosivos en los sistemas
subterrneos de la ciudad; o la explosin de la
instalacin petroqumica en el Distrito Federal en
la dcada de los 90, o de la fbrica de municiones
en Crdoba a principios del siglo pasado. A
nivel internacional, el desastre de Chernobyl
y el potencial desastre de Three Mile Islands
adems de los numerosos naufragios de barcos
transportadores de petrleo, ilustran este tipo de
eventos y amenazas.
En relacin a los eventos y amenazas socio-
naturales, que se construyen sobre una base
natural, pero con una intervencin causal
derivada de acciones humanas concretas, se
presenta, como el caso de mayor relevancia
poltica y de mayor inters y vigencia en la
actualidad, el Cambio Climtico, donde una
parte importante de su causalidad es asignada
a la intervencin humana en los ecosistemas y
procesos atmosfricos. As, el clima, producto
de los flujos y ritmos de la misma naturaleza,
ha sido ya influenciado y modificado por la
introduccin de los gases de invernadero en la
atmsfera, por la urbanizacin y la creacin de
las islas de calor urbanas y por la deforestacin
que limita la captura de CO2. De esta forma, el
clima est manifestando sus desequilibrios con
la concrecin de eventos fsicos ms extremos,
ms intensos, de mayor magnitud y recurrencia.
Estos eventos, como consecuencia de las
acciones humanas, no son naturales sino socio-
naturales.
Las nuevas amenazas asociadas con el cambio
climtico son una expresin ms global, ms
imponente, de los procesos que ocurren a nivel
de micro clima, por ejemplo, en los casos en
que una ciudad ha reemplazado la vegetacin
natural pre-existente con asfalto y cemento.
En la subregin andina, muchas ciudades no
han tenido en cuenta las medidas requeridas
para un adecuado sistema de drenaje pluvial,
que considere la velocidad y el caudal de
escorrenta esperado sobre un terreno que no
permite la infiltracin que el proceso natural
de regulacin del ecosistema requiere; de
esta forma, se han presentado inundaciones
causadas principalmente por el inadecuado
manejo de la escorrenta humana, no por
causas naturales como la lluvia.
16
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
Es importante aclarar, en este ltimo ejemplo,
que si bien la precipitacin es un sine qua non
para la vericacin de una inundacin en un rea
urbanizada, la lluvia por s sola no explica las
causas del desastre; por el contrario, la explicacin
reside en la ausencia de adecuados sistemas de
planicacin y construccin de infraestructuras
urbanas en funcin del rgimen pluvial del
territorio.
Tales procesos de inundacin se han vericado en
muchas ciudades de Amrica Latina, como Buenos
Aires, San Salvador, Ro de Janeiro, Barranquilla y
Santiago de Chile.
La creacin de amenazas socio-naturales
incluye numerosas experiencias que dan cuenta
de distintas formas de relacin sociedad -
naturaleza. El corte de manglares en las costas
de nuestra regin o en Asia conduce a un
debilitamiento de los niveles de proteccin
ofrecida por los ecosistemas naturales y un
mayor impacto de huracanes y tsunamis, por
ejemplo, como fue apuntado en el caso del
evento de Indonesia en 2004. La deforestacin
de las pendientes de las cuencas altas de los
ros conduce a mayores procesos de erosin,
deslizamiento, sedimentacin e inundacin en
las cuencas bajas, con impactos en la poblacin
y su produccin. La construccin de presas
hidroelctricas y el inadecuado manejo de los
niveles de agua de las presas durante periodos
de intensa lluvia pueden conducir a la descarga
repentina de los niveles de agua para proteger
las estructuras de presa con repercusiones en
las inundaciones ro abajo. Los casos del Bajo
Lempa en El Salvador, en ocasin del huracn
Mitch y de las inundaciones en Tabasco, Mxico,
en 2007, ejemplifican este hito del proceso de
construccin social del riesgo.
1.1.5. La construccin de la
vulnerabilidad
La vulnerabilidad, como se ha explicado, se reere a
la predisposicin de los seres humanos, sus medios
de vida y mecanismos de soporte a sufrir daos y
prdidas frente a la ocurrencia de eventos fsicos
potencialmente peligrosos. Esta predisposicin,
como se mencion anteriormente, no es en general
producto unilateral de la magnitud o intensidad
del evento; aunque se debe aclarar que en caso de
condiciones extremas, tales como las explosiones
volcnicas parxicas de Krakatoa, Pinatubo o
Monte Santa Helena, de meteoritos grandes que
impacten la tierra, de terremotos de magnitud
superior a 9.0 y tsunamis con alturas superiores
a los 30 metros, realmente es difcil imaginar
una sociedad expuesta que pueda absorber el
impacto.
No obstante, a pesar de la existencia de este tipo
de eventos, se debe aceptar que el problema del
riesgo de desastre, como se propone abordar en
la gestin del riesgo, no se ubica en la esfera de
eventos realmente extremos, sino en el rango
normal de eventos recurrentes para los cuales, en
principio, la sociedad dispone de mecanismos de
planicacin, de proteccin o de mitigacin. La
predisposicin al dao, es decir la vulnerabilidad
de los elementos socioeconmicos expuestos, con
referencia al espectro normal de eventos fsicos
recurrentes, es el resultado de condiciones sociales,
polticas y econmicas que asignan diversos niveles
de debilidad o falta de resistencia a determinados
grupos sociales.
Toda causa de vulnerabilidad y toda expresin de
vulnerabilidad, es social. Por lo tanto, el proceso de
creacin de condiciones de vulnerabilidad obedece
tambin a un proceso de construccin social.
17
de Desastres
Las causas de la vulnerabilidad nos remiten a una
consideracin de un nmero alto de circunstancias
que se relacionan de una que otra forma con: (1)
los grados de resistencia y resiliencia de los medios
de vida; (2) las condiciones sociales de vida; (3)
los grados de proteccin social y autoproteccin
que existen; y (4) el nivel de gobernabilidad de la
sociedad (Cannon, 2007). Estos factores pueden
verse a la luz de mltiples aspectos y condiciones
asociados con la cultura, la economa, la sociedad,
la organizacin social, las instituciones, la
educacin, etc. (Wilches-Chaux, 1988).
Al hablar de vulnerabilidad y sus causas, es
aceptado que el concepto y la expresin de la
predisposicin a sufrir daos y prdidas vara
con referencia a eventos fsicos distintos: vivir en
un edicio inseguro frente a sismos (no sismo
resistente), en una zona ssmica, es causa de
vulnerabilidad; sin embargo, ese mismo edicio
puede no ser necesariamente vulnerable frente a
incendios, al contar con un sistema de deteccin y
extincin efectiva de conagraciones.
La aproximacin a la vulnerabilidad no solo
discurre el camino del dao fsico. Por ejemplo son
vulnerables los alumnos que estn expuestos a un
sistema educativo cuyos contenidos curriculares
no dotan al estudiante de un grado adecuado de
conocimiento de su medio y de las amenazas que
ste presenta. De igual manera, vivir en un pueblo
comunicado al exterior por un solo camino de
tercera que cruza zonas sujetas a deslizamientos,
es tanto una expresin de vulnerabilidad como lo
es no tener un sistema de ahorros o seguros que
proteja al ciudadano en momentos de crisis.
Una sociedad individualista, a diferencia de otra
con altos niveles de solidaridad humana y de
cohesin social, tambin dota a sus individuos de
niveles de vulnerabilidad ms altos.
El concepto o nocin de vulnerabilidad hoy en da
se acompaa por la nocin de resiliencia, en
el sentido de falta de resiliencia: aun cuando las
deniciones y uso de este trmino o nocin son
variadas, la resiliencia se propone como una sub-
nocin del concepto de vulnerabilidad, al referirse
a la capacidad de una comunidad o individuo de
levantarse, de re-establecerse, de recuperarse
y reconstituirse, despus de la ocurrencia de un
evento daino con consecuencias severas en
trminos de prdidas y daos. Un ejemplo reciente
de resiliencia se encuentra en la comunidad de
Cinchona en Costa Rica, severamente daada
por un sismo en enero de 2009, donde una
compaa de fabricacin de productos lcteos
fue destruida poniendo en peligro el empleo de
cientos de trabajadores, pero que por la forma de
administracin y copropiedad de la compaa, la
solidaridad implcita y la solidaridad del pueblo,
logr re-establecerse rpidamente, sin haber
despedido a ningn trabajador en el periodo de
baja.
Anteriormente, en escritos y discursos conceptuales
ampliamente difundidos, se haba denido la
vulnerabilidad en trminos de la predisposicin
de la sociedad de sufrir dao y, adems, de su
incapacidad de recuperarse autnomamente sin
intervenciones externas. As, la nocin de resiliencia
est siendo incorporada al lxico del tema de
riesgo y desastre para identicar especcamente
aquellos entornos en que la sociedad est en
mejores situaciones para recuperarse despus del
impacto y sus consecuencias inmediatas, y volver a
la normalidad. Esa resiliencia sera producto
de diversas situaciones, contextos y factores
todos sociales. As, en la misma medida en que
tener acceso a ahorros individuales o sociales o a
seguros individuales o colectivos dotara de ciertos
niveles de resiliencia, tambin tener una economa
personal o familiar diversicada, o tener fuentes
18
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
alternativas de energa y agua potable, aumentara
la resiliencia. La reduccin de la vulnerabilidad
y el aumento de la resiliencia se consideran, en
consecuencia, elementos clave en la gestin del
riesgo de desastre.
1.1.6. La dinmica de la sociedad,
la dinmica del riesgo
El riesgo de desastre es entonces un proceso
social caracterizado por la coincidencia, en
un mismo tiempo y territorio, de eventos
fsicos potencialmente peligrosos, y elementos
socioeconmicos expuestos ante stos en
condicin de vulnerabilidad.
Por lo tanto, en la determinacin de la existencia
del riesgo y sus niveles, actan fuerzas derivadas
de la sociedad y de la naturaleza. Ninguno de
estos dos elementos es estable o permanente en
el tiempo. Sufren cambios y variaciones de manera
continua. A veces estos cambios son graduales,
paulatinos o pausados; a veces son abruptos e
incluso repentinos.
En el primer caso, cuando la dinmica del riesgo
se considera gradual, se hace referencia a una
situacin en donde el ritmo de una economa en
proceso de desarrollo se calica como estable
(aunque la estabilidad es muchas veces una
falsa expresin de una realidad contradictoria)
o la dinmica de la naturaleza se evala con
momentos y ritmos predecibles y normales.
En este caso los factores de riesgo pueden
sufrir constantes, pero incrementales y hasta
predecibles cambios, lo cual permite identicar
estrategias de intervencin que pueden incluirse
en la planicacin del desarrollo.
En general, el entorno natural tendr un nivel
de constancia tanto en trminos de sus normas y
promedios, como con referencia a los periodos de
retorno de eventos extremos. El clima, la dinmica
de la corteza terrestre y de los ocanos, aunque
tipicados por lo rutinario y lo extremo, como
parte de su variabilidad interna, son relativamente
constantes en sus expresiones y la sociedad
informada puede predecir su comportamiento
dentro de lmites ms o menos estrechos. En este
caso, a pesar que haya cambios en el entorno
natural, en esencia el contexto de estos eventos
y de la connotacin de amenaza que encierran
es ms o menos constante, evolucionando de
manera pausada.
Con la sociedad, la inuencia de polticas
sociales y econmicas particulares y a veces
cambiantes dentro de la rutina establecida; de
comportamientos cambiantes y a veces errticos
de los individuos, familias y colectividades; de
procesos de ocupacin y utilizacin del territorio
expansivo, etc., garantiza que mientras haya
relativos niveles de estabilidad, siempre hay
cambios y expresiones en los niveles de ingresos,
de seguridad, de existencia social diferenciados,
los cuales tendrn algn impacto en los niveles
de vulnerabilidad y resiliencia de las personas y
comunidades (ver el siguiente recuadro).
Comunidad de Chuatroj,
Totonicapn, Guatemala:
Desde nales de los aos 90, la Comunidad
de Chuatroj viene sufriendo de continuos
deslaves que afectan tanto el rea urbana
como su zona agrcola. stos provienen de
una zona antiguamente boscosa, considerada
tradicionalmente como rea de proteccin
comunal, por la ubicacin de las nacientes de
agua en la parte alta del centro poblado. Un
19
de Desastres
Bajo las condiciones de normalidad de
ambiente y sociedad, con los cambios paulatinos
que suceden, es obvio que el riesgo, construido a
raz de la interaccin de eventos con la exposicin
y la vulnerabilidad, es un proceso dinmico,
aunque est sujeto a una lenta evolucin. Hasta
por razones particulares, dentro de los procesos
normales y pausados de cambio, puede haber
casos ms abruptos donde una seccin particular
de la sociedad sufre un cambio brusco en sus
condiciones de riesgo.

Esto poda suceder por ejemplo en el caso del
desarrollo de infraestructura para la generacin
de energa elctrica hdrica y el subsiguiente
desplazamiento de grandes contingentes de
poblacin haca zonas que tal vez ofrecen menores
condiciones de seguridad en comparacin con sus
lugares de ocupacin histrica; o, en el caso de
la expulsin de poblacin de zonas de violencia
endmica y su reubicacin en zonas de pendientes
inseguras en ciudades grandes e intermedias. Un
caso recurrente en la regin se presenta cuando
empresas productivas deciden cerrar y trasladar
la produccin monoplica de frutas de un pas
a otro en bsqueda de mejores condiciones
de competitividad, generando usualmente
condiciones de desempleo local que si no son
compensadas pueden acarrear la reubicacin de
poblacin en tierras inseguras, en bsqueda de
sustento.
A diferencia del cambio normal dentro de
parmetros de economa y sociedad y ambiente
natural, establecidos y reconocidos, existen
momentos de transformacin hasta cierto punto
dramticos. Aqu se trata de los momentos de
inexin fundamental en la relacin sociedad -
ambiente. A la vez que la nocin de catastrosmo
es bien conocida en la geologa y los estudios
estudio realizado por FLACSO, en el ao 2001,
analiz las causas de este evento para entender
la complejidad de la construccin social del
riesgo, constatando que, efectivamente,
estos fenmenos tenan poco de origen
natural. Factores externos como internos a la
comunidad se confabularon para generar este
escenario de riesgo.
Esta rea fue intervenida por la construccin
de una carretera por una empresa israel, sin
evaluacin de impacto ambiental, que cort el
talud del cerro y aceler su proceso de erosin.
La zona de bosque se encontraba en conicto
de propiedad por dos comunidades; y la
empresa constructora negoci el trazado slo
con una de ellas, justamente la que no se vera
afectada por el corte de talud. Con los primeros
daos, la Comunidad de Chuatroj reclam al
Gobierno Central y a la empresa constructora,
recibiendo una compensacin econmica. La
comunidad no solicit una mayor proteccin
en la zona de la intervencin, ni invirti en ella,
y los eventos continuaron sucediendo. Aos
despus la empresa se retir del pas y ya no
hubo a quien reclamar.
Debemos precisar que la dinmica social y
econmica de la Comunidad haba cambiado,
y as tambin sus decisiones sobre sus recursos
ambientales. Chuatroj ya no dependa de
la agricultura, ni de la fuente de agua, ni
tampoco de su bosque; sino de las remesas
de sus migrantes y del comercio. El bosque de
proteccin haba perdido sentido de utilidad
directa para ellos y no dudaron en otorgarlo,
sin considerar el riesgo que ello les poda
generar en el futuro.
Fuente: Estudios de riesgos de la Comunidad de Chuatroj (Totonicapn) y el
Barrio Garibaldi (Quetzaltenango), en Guatemala. En: La Trama y el Drama de
los Riesgos a Desastres: dos estudios a diferente escala sobre la problemtica en
Guatemala. Gellert, G. y L. Gamarra: Ciudad de Guatemala: FLACSO 2003.
20
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
ambientales en general, tambin en los estudios
de la sociedad, existen cambios abruptos,
cambios de paradigmas de pensamiento y accin
que marcan pautas y momentos signicativos
en la historia humana. Las transformaciones en
los factores y condiciones de riesgo en general
y de riesgo de desastre en particular, pueden
acelerarse en estos momentos, exigiendo una
exibilidad e imaginacin en nuestras respuestas
y reacciones.
A nivel del ambiente fsico, el proceso de Cambio
Climtico que hoy sufrimos, de acuerdo con
los expertos del IPCC
1
, constituye, en trminos
de tiempos geolgicos y humanos, un cambio
brusco, no lineal. Los tiempos del cambio, en
trminos de temperatura, pluviosidad, intensidad
de huracanes, etc., excede por mucho los tiempos
normales de cambio y evolucin histrico en
estos parmetros. El cambio en el patrn del
clima y en su variabilidad interna, a diferencia de
ser paulatina, se convierte en dramtica. Tales
cambios podan existir con otros elementos del
entorno, en la medida de que eventos dramticos
suceden y el catastrosmo, a diferencia del
evolucionismo, exista. Es posible tambin que
procesos normales se alteren en momentos en
que el llamado tipping point es alcanzado y los
cambios abruptos suceden.
Por supuesto, en la medida en que hay cambios
relativamente acelerados y bruscos en el entorno
fsico, el riesgo de desastre estar sujeto a cambios
tambin bruscos. Cuando el riesgo de desastre
es afectado por la incertidumbre derivada de
cambios acelerados, que suelen ser desconocidos
y no medidos, los factores de riesgo pueden crecen
enormemente.
Por el lado de la sociedad, los cambios en
paradigmas sociales y econmicos, relativamente
bruscos, como es el caso con la crisis actual, la
llegada de la modernizacin, el comienzo y n
del neoliberalismo econmico y reduccin del
papel del Estado, etc., inevitablemente afectan
la progresin de la vulnerabilidad (ver captulo
1.2.) y el riesgo, introduciendo nuevas y aceleradas
dinmicas.
Utilizando un ejemplo de la historia de Amrica
Latina, Oliver Smith (1994) ha documentado
cmo con la conquista del Per y de los Incas, por
parte de los espaoles, hubo una transformacin
radical en las condiciones de riesgo frente a
sismos y sequa por los cambios introducidos en
las formas constructivas de ciudades y edicios y
en los mecanismos de seguridad contra el hambre
que existan.
De similar manera, la introduccin del modelo
de sustitucin de importaciones y desarrollo
de la agricultura comercial de monocultivo
en Amrica Latina en la posguerra, trajo
consigo la creacin de procesos y condiciones
de riesgo antes no experimentados. Las
migraciones forzadas de poblacin pobre
del campo a la ciudad y su ocupacin de zonas
de deslizamiento o inundacin; la rpida
deforestacin de pendientes en bsqueda de
la ganancia extraordinaria o la sobre vivencia;
la construccin de ciudades de forma informal
y de forma no planeada con sus consecuencias
en la construccin de condiciones de riesgo,
son ejemplos de los procesos que surgen con
el cambio de modelo (Lavell, 2001). Podemos
asegurarnos que procesos de tal ndole aunque
distintos, suceden con el paso a la modernizacin,
la globalizacin y la presente economa post
crisis financiera (Arguello y Lavell, 2001).
1 Panel intergubernamental en Cambio Climtico:
IPCC por sus siglas en ingls.
21
de Desastres
La leccin que se deriva de estos contextos es
que el riesgo de desastre y los factores que lo
componen no son estables en el tiempo y en el
espacio. Son sujetos de presiones y cambios en
ambiente y sociedad con expresiones paulatinas o
bruscas. Poder anticipar y medir, controlar y disipar
los impactos ms importantes de estos cambios
debera ser parte de la esencia de la gestin del
riesgo en el presente y en el futuro.
Finalmente, es importante reconocer que a la
vez que el riesgo es dinmico en el tiempo y en
el espacio, tambin es dinmico y cambiante con
referencia al momento del riesgo examinado
en la perspectiva del llamado ciclo de desastres,
ahora evolucionado, ms bien, haca la nocin del
continuo del riesgo (Lavell, 2004).
Antes del desastre, los niveles de riesgo existente
pueden mitigarse a travs de la refaccin de
construcciones e infraestructura para reducir
algn dao probable, tambin por la introduccin
de cambios en los patrones de cultivo que
busquen acrecentar la resiliencia y la resistencia,
mediante la recuperacin de ambientes naturales
degradados o por el establecimiento de sistemas
de alerta temprana, etctera. Al mismo tiempo,
un nuevo riesgo podra evitarse a partir de la
introduccin temprana de adecuados anlisis de
riesgo y procedimientos de control en los procesos
de planicacin de proyectos y programas de
inversin.
1.1.7. Las implicaciones prcticas de los
conceptos para el entendimiento
del proceso de creacin del
riesgo de desastre
Reexionemos ahora sobre la importancia de
los conceptos desarrollados anteriormente para
el proceso de entendimiento del riesgo y de las
posibles formas de intervencin.
Primero, es imprescindible establecer que al
ser el riesgo una construccin social, proceso
fundamentado en, pero no determinado por las
condiciones fsicas existentes, la sociedad, de
igual manera que ha contribuido a la construccin
de condiciones de riesgo, est en posicin de
intervenir estas condiciones.
En la medida en que el riesgo ya existe, como
condicin latente, anunciando y anticipando
un futuro desastre, la intervencin sera de tipo
correctivo o mitigadora (o sea, reduciendo el riesgo
ya existente), sujeto de acciones que tipican lo que
se ha dado en llamar gestin correctiva del riesgo,
incluyendo los preparativos para desastre.
En la medida en que el riesgo no ha sido plasmado,
desarrollado, asentado en el territorio an, estamos
en posicin de anticiparlo y tomar acciones que
buscan garantizar que nuestros nuevos procesos
de desarrollo, proyectos, acciones no construyen
nuevos factores de riesgo. En este caso, estamos
frente a lo que se ha dado en llamar gestin
prospectiva del riesgo.
Tanto la gestin correctiva como la prospectiva,
incluyendo aspectos de la respuesta humanitaria,
estn fundamentadas en la idea de que el riesgo
est construido socialmente y que, entonces, la
sociedad puede intervenir para garantizar su
reduccin o previsin. El hecho de que los eventos
naturales tienen su propia dinmica y causalidad,
ajeno a lo humano, no afecta esta frmula.
As, aunque no se puede evitar los eventos
naturales (a diferencia de los socio-naturales y
antropognicos), ni inuir en mayor medida en
su recurrencia, intensidad, magnitud etc., s se
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
puede intervenir para garantizar que el grado
de peligrosidad o amenaza asociados con ellos
se reduzca y hasta se elimine, en algunos casos.
Esta reduccin o previsin se fundamenta en un
entendimiento cabal de cmo se construye el
riesgo y sus factores constitutivos y cules son los
procesos humanos involucrados. Estos procesos y
factores se dan en distintos niveles e intensidades
y varan desde procesos macro asociados con los
sistemas econmicos y polticos existentes, hasta
procesos micro en cuanto a las caractersticas
del proceso de ocupacin del suelo urbano
relacionado con el funcionamiento del mercado
de tierras y la renta urbana, por ejemplo. Desde
esta perspectiva la reduccin y control del riesgo
exige acciones en mltiples niveles, desde lo
macro hasta lo micro.
Para efectos de este documento, se propone
emplear el esquema propuesto por Blaikie et al., en
donde se ilustra la progresin de la vulnerabilidad
a travs de un modelo conceptual en donde unas
macro fuerzas, vinculadas al modelo de desarrollo,
se transforman en condiciones inseguras. Este
modelo ser presentado en el captulo 1.2. (Blaikie
et al., 1994; Wisner et al, 2004).
Al hablar de construccin social de riesgo
estamos aludiendo a un conjunto complejo y
diverso de posibles mecanismos que contribuyen
a esta construccin. Esencialmente estos
procesos giran en torno a una serie de temas
y problemticas constitutivos del quehacer
humano y del desarrollo. Intervencin en estos
mbitos es entonces la esencia de la posible
gestin en sus modalidades correctivas y
prospectivas, a saber:
Los mecanismos de apropiacin de los
recursos naturales, la gestin ambiental
y la gestin de los servicios ambientales
(degradacin y prdida de productividad, o
gestin racional y sostenible?).
Los mecanismos de decisin en torno al
uso del suelo y el ordenamiento territorial.
Donde se ubican las personas, la produccin
y la infraestructura y bajo qu condiciones?
Los medios de vida, su adecuacin al medio,
sus niveles de seguridad y sostenibilidad. La
dotacin de opciones de infraestructura,
micro crdito, seguros, etc.
Las condiciones sociales de vida, sus niveles y
sus repercusiones en trminos de decisiones
sobre vida y seguridad, autoproteccin y
acceso a proteccin social.
La gobernabilidad y las formas en que las
expresiones organizativas, de gobierno, de
planicacin, de acceso al poder y la decisin
afectan niveles de riesgo y su gestin.
La clave de la gestin o intervencin en el tema
de riesgo reside en entender cmo estos procesos
afectan tales niveles y, en consecuencia, la
oportunidad de disear intervenciones coherentes
y articuladas en torno a ellas, de tal manera que
el riesgo se reduzca o se limite.
1.2. Modelo conceptual sobre el
proceso de construccin
del riesgo y desastre
En el captulo anterior se presentaron los
argumentos esenciales para el entendimiento del
riesgo de desastres como una construccin social
en donde los factores de amenaza / peligro y
vulnerabilidad, son dinmicos e interdependientes.
Asimismo se sustent la idea fundamental de
que el riesgo de desastres se construye mediante
ciertos procesos sociales insertos en la dinmica
del desarrollo (o del subdesarrollo).
22
23
de Desastres
Estos procesos sociales que crean el riesgo en la
sociedad, se relacionan especcamente con la
forma de uso, ocupacin y transformacin del
ambiente natural y construido que circunda y
sustenta el sistema social.
Tambin se sustent la idea de que el desastre es
un producto, un elemento derivado de algo que
lo antecede y que se denomina riesgo. Se plante,
igualmente, que los eventos fsicos juegan el papel
de detonadores o desencadenadores de crisis pero
no ofrecen una explicacin unilateral y nica de
los impactos sufridos, las prdidas o los daos.
En el presente captulo se propone un esquema
grco para representar el proceso de
Construccin Social del Riesgo de Desastres,
que se llamar en adelante Proceso Riesgo
Desastre con el propsito de ilustrar de forma
sencilla los hitos fundamentales o principales en
dicho proceso y sobre los cuales se sustenta la
Gestin del Riesgo de Desastres que se abordar
en la seccin 2.
Para esquematizar o presentar una gura de fcil
entendimiento sobre el Proceso Riesgo Desastre,
se tomar el modelo propuesto por Blaikie, et. al.,
en su obra At Risk (Blaikie et al, 1996), conocido
como el Modelo de Presin y Liberacin de los
Desastres (Modelo PAR por sus siglas en ingls).
Este modelo hace nfasis en la progresin de la
vulnerabilidad, se identicar, basado en este
modelo, los hitos centrales que ataen incluso a
la construccin social de las amenazas o peligros
de tipo socio-naturales y antrpicas, y se buscar
ir ms all de la materializacin del riesgo en
desastre, identicando en el mismo esquema los
hitos centrales del proceso de construccin del
riesgo que operan incluso luego de que se detonan
o se desencadenan los escenarios de desastre.
1.2.1. El proceso Riesgo - Desastre,
primer esquema: La construccin
social del riesgo
De acuerdo con el modelo PAR, lo que se entiende
como vulnerabilidad o ms especcamente
como elementos socioeconmicos expuestos
en condiciones de debilidad frente a peligros/
amenazas, se puede tambin entender como
condiciones inseguras, stas no slo se relacionan
con aspectos fsicos (mala calidad en la construccin,
por ejemplo), sino, adems con aspectos sociales,
polticos y econmicos (enfermedades crnicas en
la poblacin, falta de instituciones fortalecidas, etc.).
En el modelo PAR se propone que las condiciones
inseguras son el resultado de presiones dinmicas,
y stas son las formas concretas como se expresan
en el territorio, unas causas de fondo, que son en
ltimas, las generadoras primarias del riesgo en
la sociedad y que son de carcter poltico, social y
econmico, vinculadas con las formas o modelos de
desarrollo en un nivel macro (ver gura 1).
La base del entendimiento del modelo PAR radica
en la denicin de la vulnerabilidad como un
fenmeno social (ver captulo anterior), lo que
denota su construccin social.
El modelo PAR admite precisiones en cuanto a la
conguracin del riesgo: por un lado es importante
indicar que las presiones dinmicas tambin operan
en el componente de las amenazas, de lo cual se
derivan las amenazas socionaturales (ver captulo
anterior), el ejemplo ms claro es la degradacin
ambiental (deforestacin, prdida de suelos,
entre otros), que conlleva, casi inexorablemente,
a un incremento en la probabilidad de ocurrencia
y/o aumenta la potencial energa liberada por
fenmenos considerados como peligrosos, tales
como deslizamientos e inundaciones.
24
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
La segunda precisin radica en el carcter dinmico
del riesgo, lo que permite hablar del continuo del
riesgo en sustitucin y como un avance conceptual
de lo que en el pasado se propona como el ciclo de
los desastres (Lavell 2004, op. cit.), en este sentido,
el proceso de creacin y transformacin del riesgo
no responde necesariamente a fases o etapas de
carcter cclico; y esto se debe a que las presiones
dinmicas afectan constantemente todos los
mbitos del proceso de construccin del riesgo,
incluyendo el escenario de desastre, creando
nuevas y cada vez ms complejas y transformadas
condiciones de riesgo.
Este es el caso del crecimiento acelerado y
desorganizado de las ciudades, en donde la presin
existente por acceder al territorio conlleva a que
muchas personas arriesguen sus vidas al vivir en
condiciones inseguras, pero esa presin por espacio
es constante incluso cuando ya se vive en riesgo, y an
ms despus de que ese riesgo se ha actualizado en
un desastre. Es por esto que muchos asentamientos
humanos en riesgo terminan siendo legalizados o
formalizados (muchas veces por intereses polticos)
y en los casos en que se logran ejecutar procesos de
reubicacin, las zonas desalojadas vuelven al cabo
de muy poco tiempo a ser objeto de presin por
nuevos asentamientos en riesgo.
Cuando una comunidad vuelve a ubicarse en una
zona degradada e inestable que fue previamente
objeto de una reubicacin por riesgo se est
vericando una situacin en donde la presin
dinmica por acceso a un lugar donde vivir sigue
operando luego de la intervencin sobre las
condiciones inseguras.
FIGURA 1 La creacin del riesgo en la sociedad segn el modelo PAR
de Desastres
25
Evidencias como stas denotan la importancia de
abordar dentro de los esquemas de intervencin
del riesgo no solamente las condiciones inseguras
(por ejemplo reubicar las casas), sino que se deben
incluir acciones de mayor envergadura como el
mejoramiento del acceso a vivienda segura a bajo
costo, para desincentivar la ocupacin insegura.
Los modelos o formas de intervencin que
solamente abordan las condiciones inseguras,
han sido sealados por algunos autores como
componentes de una gestin de tipo conservador,
mientras que intervenciones ms ambiciosas, ms
integrales y que abordan problemas no resueltos
del desarrollo, se denominan acciones de gestin
transformadora (Lavell, 2001, op. cit.).
La evidencia en Amrica Latina sobre los modelos
de intervencin han demostrado que intentar
resolver las condiciones inseguras mediante la
mitigacin de riesgos, de forma aislada y sin
abordar las presiones dinmicas a travs de la
promocin de la prevencin en los esquemas y las
polticas de desarrollo, es una estrategia de muy
poco impacto y casi siempre inecaz en el largo
plazo (ver siguiente recuadro).
El dinamismo de los escenarios de riesgo
desastre, conlleva a pensar que la clave para
una efectiva gestin del riesgo de desastres,
consiste en individualizar con la mayor precisin
posible, los hitos fundamentales del proceso de
construccin del riesgo, y a partir de estos hitos,
identicar las estrategias de intervencin que se
requieren.
Los factores de riesgo (amenazas y vulnerabilidades)
son ambos dinmicos, cambiantes, e
interdependientes, y su coincidencia espacial y
temporal determina la existencia del riesgo de
Barrio Garibaldi,
Quetzaltenango, Guatemala
El Barrio Garibaldi est ubicado en las riberas de
la quebrada Ro Seco, en la ciudad de Quetzal-
tenango. Esta zona de reciente expansin de la
ciudad combina funciones residenciales e indus-
triales. Ambas utilizan la quebrada como depo-
sitaria de sus euentes: desages de las viviendas
y residuos slidos y vertidos de las teneras. Ac-
tualmente, el Ro Seco, llamado as por su ujo
temporal, presenta un caudal permanente pero
de aguas contaminadas. El problema se ha he-
cho visible por las protestas de los vecinos por los
malos olores en el barrio.
Este es un riesgo puramente de carcter antrpi-
co que afecta a los vecinos del sector, en primera
instancia, pero que en poca de lluvia incrementa
el riesgo por inundaciones en otros sectores de
la ciudad y de contaminacin de las zonas de
cultivo aguas abajo. Entre sus causas podemos
mencionar, la dbil planicacin urbana, la baja
inversin en saneamiento, la deciente normati-
vidad ambiental y control de la industria.
Se estn barajando propuestas de diverso tipo
para solucionar este problema: la Alcalda apues-
ta por la canalizacin del ro y la construccin de
una va por encima de ella (para evitar los malos
olores), la Empresa de Agua y Alcantarillado por
la ampliacin del sistema de tratamiento de los
desages para las viviendas, la Cmara de Indus-
tria por promover medidas de control ambiental.
Ninguna de estas medidas, si se desarrollan de
manera aislada, resolvern el problema en toda
su complejidad. Mientras tanto el problema au-
menta con el incremento de las viviendas y el cre-
cimiento industrial
Fuente: Estudios de riesgos de la Comunidad de Chuatroj (Totonicapn) y el
Barrio Garibaldi (Quetzaltenango), en Guatemala.. En: La Trama y el Drama de
los Riesgos a Desastres: Dos estudios a diferente escala sobre la problemtica en
Guatemala. Gellert, G. y L. Gamarra: Ciudad de Guatemala: FLACSO, 2003.
26
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
desastres en el territorio. Este riesgo puede ser
tanto actual o consolidado, como futuro o en
proceso de creacin:
El riesgo actual
2
se reere al riesgo ya creado, es
decir cuando existen elementos socioeconmicos
expuestos en condiciones de vulnerabilidad ante
fenmenos fsicos potencialmente peligrosos que
han sido analizados, evaluados o cuyos posibles
efectos han sido percibidos por la sociedad de
forma anticipada. El riesgo actual es el que ms
inmediatamente se puede transformar o actualizar
en desastre en virtud de que tanto la amenaza como
la vulnerabilidad son hechos o realidades ya dadas.
El conocimiento tanto objetivo como subjetivo
de las amenazas y las vulnerabilidades, permite
construir escenarios de riesgo; estos pueden ser
de mayor o menor complejidad, e incorporar
atributos sobre la percepcin del impacto (riesgo
alto, moderado, bajo) o sobre su temporalidad
(inminente, de mediano o de largo plazo). El riesgo
actual remite a la nocin del territorio del impacto,
el cual puede distar sustancialmente del territorio
de las causalidades.
Por su parte, el riesgo futuro se reere a la
prospeccin del riesgo, es decir al entendimiento
anticipado de su probable consolidacin en el
futuro. Este concepto se basa en la comprensin
de la dinmica de los procesos sociales que crean
el riesgo y que fueron presentados en la seccin
anterior.
No obstante que el concepto de riesgo se reere
a una situacin en todo caso latente y por ende
futura, con la expresin riesgo futuro, se
hace referencia no a la probable ocurrencia de
un desastre sino a la posible consolidacin o
conguracin de un riesgo que hoy da no existe.
Cuando se habla de una probable o posible
ocupacin insegura de territorios, se est
haciendo referencia al riesgo futuro, el ejemplo
ms empleado es el del crecimiento de las
ciudades: segn las tendencias actuales, se prev
que para el ao 2050 el 85% de la poblacin de
Amrica Latina y en Caribe vivir en las ciudades,
y de este porcentaje, al menos el 30% lo har
en viviendas informales, precarias o en tugurios.
Esta estadstica indica, en trminos de riesgo,
que en el ao 2050 existir un nmero estimado
de poblacin nueva que vivir probablemente
en condiciones de riesgo. Intentar revertir
en el presente esta tendencia, a travs de
intervenciones fundamentadas en presiones
dinmicas, es hacer gestin del riesgo futuro;
y para el caso analizado se estara hablando de
gestin prospectiva del riesgo.
El riesgo futuro puede tipicarse cuando no hay
riesgo actual o consolidado, es decir cuando los
dos factores de riesgo, las amenazas/peligros y
las vulnerabilidades no se han constatado an en
el territorio, pero se cuenta con la informacin
suciente para prever su futura aparicin:
por ejemplo, en el caso de reas degradadas
ambientalmente pero no ocupadas (an) en
condiciones de vulnerabilidad, o en los casos
en que el riesgo se ha actualizado en desastre,
transformando las condiciones de amenaza y
vulnerabilidad preexistentes y denotando nuevos
escenarios de riesgo a futuro
3
.
La conguracin del riesgo actual y del riesgo
futuro se ilustra en la gura 2.
2 Lavell (2004) propone el concepto de riesgo primario o estructural para
referirse a condiciones de riesgo producidas por los mismos procesos normales
y contradictorios del desarrollo, sectorial, territorial y social.
3 En este segundo caso, Lavell (2004) complementa el concepto de riesgo
futuro con el nombre de riesgo anticipado
27
de Desastres
FIGURA 2 La configuracin del riesgo actual y del riesgo futuro
El riesgo futuro, al estar en funcin de la evolucin
de los factores de riesgo, se puede expresar de
varias formas:
1. En las zonas donde se verican condiciones
de degradacin ambiental y social, pero en las
que an no se conoce la potencial afectacin
de fenmenos fsicos peligrosos que
podran presentarse. El riesgo se considera
factible de concretarse o plasmarse debido
a que la degradacin de la zona propicia
la construccin de escenarios de riesgo a
futuro, adems esta misma condicin de
degradacin ambiental puede transformar
elementos naturales en amenazas o peligros
de tipo socio natural a futuro (ver ejemplo en
recuadro de pgina siguiente).
2. En las zonas donde no existen, en la
actualidad, elementos socioeconmicos
expuestos en condiciones de vulnerabilidad,
y se conoce la presencia o probable
ocurrencia de fenmenos fsicos
potencialmente peligrosos: aqu el riesgo se
considera futuro y se refiere a la probable
exposicin u ocupacin insegura de reas
peligrosas.
3. En las zonas donde no existen, en la
actualidad, elementos socioeconmicos
expuestos en condiciones de
vulnerabilidad, y no se conoce la presencia
o probable ocurrencia de fenmenos fsicos
potencialmente peligrosos: en este caso
el riesgo futuro es ms lejano que en el
anterior, y las acciones a emprender buscan
mantener las condiciones de sostenibilidad
del desarrollo en el territorio, a la vez que
se debe avanzar en el conocimiento sobre
fenmenos fsicos.
28
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
La construccin del riesgo de desastre en la cuenca de la quebrada Egoy,
en la ciudad de Pereira, Colombia: el papel de la degradacin ambiental
Los daos asociados con los sismos del 8 de febrero de 2005 (6.4 ML) y del 25 de enero de 2009 (6.2 ML),
en la ciudad de Pereira, Colombia (414.000 habitantes), se concentraron en un rea de tan slo el 7% del
total urbanizado de la ciudad, conocida como Egoy, donde las edicaciones se construyeron sobre rellenos
antrpicos que varan entre los 18 y los 25 metros de espesor.
En el rea de inuencia del relleno se concentr el 43% de los daos en el sismo de 1999; el 23 % de las
edicaciones afectadas ya haban sido daadas en 1995. En esta zona se vericaron aceleraciones del suelo casi
4 veces mayores que en los suelos cercanos a la roca.
A lo largo de 65 aos de desarrollo de la ciudad, se identicaron cinco hitos principales en el proceso de
creacin del riesgo: (i) contaminacin de la quebrada Egoy, (ii) canalizacin progresiva del cauce, (iii) relleno
del terreno para suavizar las calles trazadas de forma ortogonal y de los espacios remanentes entre stas y (iv)
construccin de viviendas a orillas de las calles y ampliacin hacia atrs, ubicndose algunas sobre los rellenos
ms espesos.
La mayora de las viviendas fueron originalmente construidas con materiales livianos como la Guadua
(bamb), lo cual explica que no se hayan reportado tantas prdidas en la zona en sismos anteriores; sin embargo
para 1995, muchas viviendas haban reemplazado la guadua por materiales ms pesados como el ladrillo.
La construccin del riesgo ssmico en el rea de afectacin fue un proceso gradual caracterizado por la
degradacin ambiental de la cuenca. No se logr identicar un grupo de actores especcos responsables en la
construccin del riesgo que no fuese la sociedad en su conjunto y las instituciones y sus administradores durante
el tiempo que tom el proceso de transformacin de la cuenca, de hecho, algunas de las acciones crticas, como
el proceso de canalizacin, se justicaron con nes de sanidad ambiental, para prevenir enfermedades en la
poblacin.
Sin embargo, en el ao 1935, el urbanista pionero Hernando ngel Marulanda, proyect una ciudad que
incorporaba el ro Egoy al paisaje urbano, trazando una serpentina de senderos a ambos lados de su cauce y
evitando la canalizacin de la mayor parte del mismo. Este proyecto que nunca fue llevado a prctica y durante
los 60 aos siguientes la ciudad literalmente se olvid del Egoy, e incluso en 1995 algunos de los damnicados
de la zona no saban de la existencia del colector y del relleno y desconocan por completo sus implicancias en
materia de riesgo ssmico.
A pesar del alto costo que ha cobrado la degradacin ambiental para la ciudad de Pereira, y no obstante que
actualmente se hayan logrado importantes avances en trminos de restricciones a ciertas prcticas por va de
legislacin ambiental, la prctica de contaminar, canalizar y rellenar cuencas urbanas sigue tipicando la forma
de ocupar y usar el suelo urbano en muchas ciudades de Colombia.
Fuente: Adaptado de Correa N. y Narvez L. Egoy: Degradacin ambiental y riesgo; en Cambios Ambientales en Perspectiva Histrica. Ecoregin Eje Cafetero, Volumen
1, Pereira 2004.
29
de Desastres
1.2.2. El proceso Riesgo - Desastre,
segundo esquema: La
transformacin del riesgo actual
Para que el riesgo se convierta (actualice)
en desastre, se requiere, por un lado, que el
riesgo no haya sido efectivamente reducido
previamente; y, adems, que ocurra o se exprese
(manifieste) un fenmeno fsico potencialmente
peligroso que acta como detonante, bien sea
de forma repentina o de forma paulatina y
progresiva.
Como los desastres son riesgos no manejados,
se entiende que el impacto est denido,
esencialmente, por las condiciones preexistentes
de riesgo que no fueron oportunamente reducidas,
y lo que se evidencia como el efecto de un desastre
o sus consecuencias directas e indirectas, se
constituye en un nuevo escenario donde el riesgo
ha sido transformado.
FIGURA 3 LA TRANSFORMACIN DEL RIESGO ACTUAL
Es importante sealar que solamente el riesgo
actual puede actualizarse en desastre, el riesgo
futuro tambin ser transformado, pero en este
segundo caso la transformacin no desencadenar
prdidas y daos, sino en unas nuevas o actualizadas
condiciones de riesgo que debern ser analizadas
e incorporadas en la planicacin. Es comn que
luego de una inundacin, terrenos no ocupados
que fueron inundados sean incluidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial como zonas de proteccin
ambiental, para evitar su ocupacin en el futuro
ante la nueva evidencia de su peligrosidad.
La gura 3 ilustra la trasformacin del riesgo actual
en desastre.
En el escenario de desastre, surgen nuevas
condiciones de riesgo, estas condiciones han
sido sealadas por Lavell (2004, op. cit.) como de
riesgo derivado o coyuntural, y se reeren a las
condiciones especcas de riesgo que surgen de
30
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
manera ms o menos repentina con el impacto de
un fenmeno fsico peligroso en la sociedad.
Cuando un desastre ocurre, se implementan
actividades de reduccin y control del riesgo
con la finalidad de garantizar que la situacin
existente no genere ms deterioros ni salga
fuera de control por la ausencia de elementos
que garanticen la seguridad humana o el apoyo
a los medios de subsistencia de las poblaciones
afectadas sobrevivientes. As, cuando se
garantiza un refugio adecuado, agua potable,
alimento y condiciones de salubridad bsicas, en
realidad se est gestionando un riesgo nuevo o
potencial, que viene de las nuevas condiciones
derivadas del impacto. Asimismo, cuando se
derriban edificios inseguros, se talan rboles
considerados peligrosos, se eliminan factores
de probable infeccin y enfermedad, se trata a
las personas enfermas o heridas, en realidad, se
estn mitigando o reduciendo los factores de
riesgo emergentes del contexto del desastre.
El objetivo general de la respuesta a desastres
puede verse, en efecto, como una accin de
evitar un segundo o quiz peor desastre, debido
a inadecuados mecanismos de respuesta;
este fue recientemente el tema de anlisis y la
preocupacin que se presentaron tras el huracn
Nargis, que azot Myanmar en 2008.
En trminos generales, las acciones que
caracterizan el manejo de desastres, y que han
sido nombradas de diversa forma, incluso bajo el
concepto de gestin reactiva, en el contexto del
continuo del riesgo, se reeren ms propiamente a
una gestin del nuevo, modicado y transformado
escenario de riesgo, y pueden incluir acciones
entendidas tanto prospectivas como correctivas.
De lo anterior se desprende la idea de que
la gestin del riesgo de desastres abarca las
intervenciones en todos los mbitos del proceso
Riesgo - Desastre, incluyendo las acciones post
impacto y no solamente las acciones de prevencin
y mitigacin.
Por su parte, en el nuevo escenario de riesgo,
se verican unas condiciones actualizadas de
amenaza y vulnerabilidad que han sido modicadas,
tanto por la ocurrencia del desastre y su gestin,
como por las presiones dinmicas derivadas de
las condiciones de desarrollo preexistentes a la
ocurrencia del desastre, las cuales normalmente,
y desafortunadamente, no son intervenidas de
forma sistemtica luego de la vericacin de
desastres.
El escenario de riesgo que ha sido transformado
abre una ventana de oportunidades para la
reexin sobre el proceso Riesgo - Desastre;
por ello frente a este escenario se acusan los
propsitos centrales y bsicos de la recuperacin
ex post, fundamentados en la coyuntura que
ocasionalmente se presenta de revertir el proceso
de creacin del riesgo en la sociedad.
Cuando los gobiernos y los medios de comunicacin
hablan de los desastres como oportunidades
para el desarrollo, se est haciendo referencia
a la coyuntural y a veces excepcional ocasin en
que se pueden revertir presiones dinmicas que
han operado en la conformacin del riesgo de
desastres desde mucho antes del momento del
impacto; lamentablemente las experiencias a
nivel global sobre este tipo de intervenciones de
avanzada no se constatan de forma generalizada
y es por ello que el Marco de Accin de Hyogo
incluye como uno de sus objetivos estratgicos
la no reproduccin del riesgo en los procesos de
reconstruccin (Objetivo Estratgico nmero 3 del
Marco de Accin de Hyogo, EIRD, 2005).
31
de Desastres
Adicionalmente, estas ventanas de oportunidad
solamente se presentan, de forma clara y con
una rme (aunque temporal) voluntad poltica,
en los casos de desastres de gran impacto, que
tienden a ser objeto de opinin pblica, de los
medios de comunicacin y logran movilizacin de
recursos; por su parte, los desastres pequeos,
en trminos de su afectacin de micro unidades
territoriales, muy pocas veces se constituyen en
una oportunidad para revertir presiones dinmicas
creadoras de riesgo.
Tanto las caractersticas del escenario de desastre,
como las del nuevo escenario de riesgo, estn
CUADRO 1: LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES
HITO CARACTERSTICA FUNDAMENTAL
I. Creacin del riesgo futuro
Creacin de condiciones de amenaza y/o de exposicin de elementos socioeconmicos
en condiciones de vulnerabilidad.
II. Consolidacin / permanencia
del riesgo actual
Probable ocurrencia de fenmenos peligrosos en un contexto caracterizado por la
exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad.
III. Ocurrencia del desastre
(actualizacin del escenario de riesgo)
Como consecuencia de la activacin de fenmenos fsicos peligrosos (puede ser de
tipo repentino o progresivo) en contextos en los que no se intervino previamente y de
manera adecuada el riesgo existente o actual. La afectacin est en funcin del grado
de vulnerabilidad de los elementos socioeconmicos expuestos frente al fenmeno
fsico activado.
IV. Transformacin del escenario
de riesgo (nuevo escenario
de riesgo post-desastre)
Condiciones fsicas y sociales han sido modicadas, el escenario de riesgo es diferente,
aparecen y/o se modican los factores de riesgo: amenaza y vulnerabilidad.
Con base en estos cuatro hitos se fundamenta el proceso de intervencin del riesgo de desastre (ver seccin 2.2.)
determinadas por las condiciones del riesgo actual
existentes previas al impacto; por ello, las grandes
expectativas que se crean frente a los procesos
de recuperacin y reconstruccin, cuando no
estn sustentadas en un claro entendimiento de
las reales y factibles opciones de promocin del
desarrollo sostenible en el territorio afectado,
tienden a caer en el descontento popular con su
cuota de insatisfaccin y de falta de credibilidad en
las instituciones del Estado.
En resumen, los cuatro hitos fundamentales
del proceso RiesgoDesastre se presentan en el
cuadro 1:
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
33
de Desastres
2.1. Determinantes para entender la
Gestin del Riesgo de Desastre
2.1.1. Qu es Gestin del Riesgo de
Desastres y cul es su propsito?
L
a Gestin del Riesgo de Desastre, como
concepto central de la discusin en torno
a la intervencin en el riesgo y desastre,
data esencialmente de la ltima mitad de los aos
noventa del siglo pasado y, desde entonces, ha
reemplazado en muchos lugares las nociones de
Manejo, Gestin o Administracin de Desastres,
tan comunes desde los aos sesenta en adelante.
El mero cambio de terminologa, sin entrar en el
fondo de las distinciones sustanciales, ilustra cmo
el eje de anlisis y preocupacin ha pasado del
desastre mismo (el dao y la prdida) haca el riesgo,
la potencialidad de dao y prdida, con lo cual se
abri espacio para mayores consideraciones sobre
los procesos de prevencin y mitigacin del riesgo,
a diferencia de la respuesta a desastres ya ocurridos
y los procesos posteriores de reconstruccin. Su
uso como nocin y para describir un proceso y
conjunto de prcticas particulares relacionados
con gobierno y sociedad civil, data esencialmente
del periodo posterior al impacto del Huracn Mitch
en Centroamrica. Ese singular evento sirvi para
revelar una serie de aspectos del riesgo y desastre
fuertemente relacionados con los procesos de
desarrollo y marginacin de la poblacin pobre,
incluyendo los procesos severos de degradacin
ambiental que sufrieron en el periodo post guerra
y que contribuy sustancialmente a la creacin de
nuevas amenazas en la sociedad. La vinculacin
del proceso de gestin con la problemtica del
desarrollo y su gestin ser el factor denitorio de
lo que se desarrollara como el proceso y la prctica
de la gestin del riesgo en la primera dcada del
nuevo siglo.
Aqu se debe reconocer desde el principio que
a veces cada quien dene e interpreta la gestin
de riesgo a su antojo. Pero, al nal de cuentas, su
desarrollo como concepto y nocin, para captar
la esencia de una serie de procesos y acciones
particulares, tuvo un origen, un desarrollo y un n
especco independiente del uso que cada quien
quiere hacer del mismo. Entre estas interpretaciones
distintas se incluyen aquellos que quieren ver en la
gestin del riesgo una alusin a lo que se llamaba
la prevencin y mitigacin de desastres. Esto no
es correcto, ya que la gestin se fundamenta en
el riesgo y este concepto est presente en todos
los mbitos del proceso, incluyendo los momentos
pre y post impacto del fenmeno potencialmente
peligroso.
Con esto se establece una primera aproximacin
a la denicin de la gestin del riesgo: se trata
de un proceso que tiene como objetivo reducir y
controlar los factores de riesgo de desastre en
todo momento del continuo de riesgo (los cuatro
hitos fundamentales del proceso riesgodesastre
que caracterizan el movimiento y desarrollo del
riesgo en el tiempo y en el espacio).
A continuacin se presenta una propuesta de
denicin de la gestin del riesgo de desastre,
concertada entre los autores de este documento
y fundamentada en los desarrollos conceptuales
previos, empleados por el Proyecto PREDECAN:
La Gestin del Riesgo de Desastre, denida
en forma genrica, se reere a un proceso
social cuyo n ltimo es la previsin, la
reduccin y el control permanente de los
factores de riesgo de desastre en la sociedad,
en consonancia con, e integrada al logro de
pautas de desarrollo humano, econmico,
ambiental y territorial, sostenibles.
Seccin 2
La Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos constitutivos
34
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
En este sentido, la gestin del riesgo abarca formas
de intervencin muy variadas, que van desde
la formulacin e implementacin de polticas y
estrategias, hasta la implementacin de acciones e
instrumentos concretos de reduccin y control.
La gestin del riesgo admite distintos niveles de
intervencin que van desde lo global, integral, lo
sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo
comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia
de sistemas o estructuras organizacionales e
institucionales que representen estos niveles y
que rene, bajo modalidades de coordinacin
establecidas y con roles diferenciados acordados,
aquellas instancias colectivas de representacin
social de los diferentes actores e intereses que
juegan un papel en proceso de construccin del
riesgo y en su reduccin, previsin y control.
El movimiento histrico en los enfoques hacia el
riesgo y el desastre puede verse de forma resumida
en el cuadro 2, donde se destacan las bases
conceptuales y sus implicancias para la prctica en
un periodo que va desde los aos sesenta hasta
el presente y que permiten ver las diferencias
sustantivas entre el enfoque de la llamada
administracin de desastres como enfoque y la
gestin del riesgo de desastre.
CUADRO 2 RESUMEN DE LOS CAMBIOS SOBRE CONCEPTOS Y ENFOQUES Y SUS IMPLICANCIAS EN LA PRCTICA
EL AYER EL HOY REPERCUSIONES
Interpretaciones de desastre
sicalistas, basadas
en una valoracin de la
singular, si no exclusiva,
importancia de las
amenazas fsicas en la
explicacin y concrecin
de daos y prdidas.
Interpretaciones naturales
del riesgo y desastre.
Singular ascendencia
y relevancia dada a las
ciencias naturales, la
ingeniera y la medicina
en el entendimiento de
desastre y en la intervencin
en el riesgo.
Interpretaciones ms holsticas e integrales,
en las cuales se aumenta y se consolida
la importancia concedida a la exposicin
y la vulnerabilidad social como factores
explicativos de desastre.
Interpretaciones ms sociales (estructurales,
constructivistas, relativistas, subjetivistas,
entre otros), donde median los procesos
de desarrollo o de no desarrollo de la
sociedad, los procesos constitutivos de la
llamada construccin social del riesgo.
Contribuciones e interpretaciones propias
de una amplia gama de las ciencias sociales.
En consecuencia, el estudio e interpretacin
de riesgo y desastre se multidisciplina y se
complejiza, y las consecuencias del anlisis
tambin exigen pensamiento ms integral y
complejo.
El entendimiento del tema y de las formas de intervencin
requieren ampliacin hacia un conjunto de actores de las
ciencias sociales y aplicadas y con claros nexos y participacin
de las ciencias del desarrollo y del manejo ambiental.
La inevitabilidad del desastre como nocin se sustituye por
una concepcin donde la intervencin ex ante se ve como
posibilidad real, as ampliando los enfoques de intervencin
de la respuesta hacia la prevencin y mitigacin del riesgo.
Necesidad de la investigacin participativa como una
consideracin importante. Se incorpora la consideracin de
las visiones o imaginarios de la poblacin bajo riesgo como
un tema relevante y aumenta la necesidad de la participacin
social en la gestin del riesgo.
Aumenta en la demanda para contribuciones de las ciencias
sociales y para la investigacin multidisciplinaria; la creacin
de nuevas opciones y centros de investigacin.
Interpretaciones de desastre
son externas, autnomas y
parciales. Visin de desastre
como algo impuesto,
natural o fatdico.
Explicaciones ms estructurales y
complejas, dependientes de procesos ms
fundamentales de la sociedad. El desastre
pasa de ser visto como natural a ser
social. El riesgo se ve como un proceso
endgeno o interno de la sociedad.
La necesidad de ver riesgo y desastre a la luz de los procesos
de desarrollo de la sociedad con sus tendencias a la
exclusin, marginacin, distribucin desigual de los benecios
y poder etc.
Transicin de lo tecnocrtico a la comprensin e intervencin
social e integral.
Necesidad de ver la gestin del riesgo de desastre a la luz del
riesgo crnico o cotidiano y la gestin del desarrollo.
35
de Desastres
Desastre se constituye en
el concepto fundamental y
central. Algo con su propia
existencia y autonoma,
algo impuesto de afuera
de la sociedad. Visiones
informadas por nociones de
producto.
Desastre como punto de
origen de la intervencin,
y operar en funcin de
hechos consumidos o por
consumarse.
IRiesgo de desastre como concepto
central o fundamental. Condicin de
desastre comienza a verse, entonces,
como un momento o aspecto crtico
y fundamental del riesgo, (el riesgo
actualizado). Visiones de proceso
sustituyen visiones de producto.
El proceso de construccin y acumulacin
del riesgo y las formas posibles de
intervencin para reducirlo o controlarlo
se convierten en aspectos centrales.
Transicin de la nocin del ciclo de desastre a
la nocin de un proceso o continuo de riesgo, y
la gestin del riesgo como manera de encarar la
intervencin.
Intervencin vista como algo que opera sobre
el proceso y no solamente sobre el producto.
Refuerzo a las nociones de prevencin y
mitigacin del riesgo y de desastre.
Demanda para incorporacin de actores del
desarrollo sectorial y territorial en la gestin.
Visiones de desastre
normadas y dirigidas por lo
excepcional, lo grande o lo
catastrco.
Visiones de continuo, en que el riesgo,
las prdidas y los daos sufridos, pueden
variar de pequeos y medianos a grandes
o catastrcos (y, en consecuencia, los
desastres tambin).
Estmulo a creacin de opciones para registrar y
medir impactos a distintas escalas.
Creciente preocupacin para comprender e
intervenir los procesos de erosin continua
de medios de vida que implican los desastres
pequeos y recurrentes.
Aumento en importancia de la descentralizacin
y la participacin local.
Nocin de un ciclo de
desastre (dividida en fases
concretas y separadas o
autnomas (prevencin,
mitigacin, preparativos,
entre otros)
La nocin de un continuo de riesgo
(el riesgo en permanente transicin y
cambio en su forma y dimensiones). La
intervencin se concibe entonces desde
la perspectiva de riesgos en movimiento
donde la intervencin se perla de formas
distintas pero concatenadas, de acuerdo
con el momento o hito del proceso de
creacin del riesgo.
Surgimiento de las nociones en torno a la gestin
del riesgo, donde se interviene en el riesgo en
constante cambio y transicin y no solamente
sobre el desastre per se. La reduccin del riesgo
acompaa y desplaza la nocin de reduccin
de desastres, aunque este ltimo concepto se
mantiene en el vocabulario especializado y
popular.
Problema de la mitigacin
de las gases de invernadero
domina las consideraciones
sobre la reduccin del
riesgo asociado con el
Cambio Climtico.
Necesidad de promover la adaptacin
al Cambio Climtico crece frente a la
preocupacin para la mitigacin de los
gases de invernadero
Mayor acercamiento desde la perspectiva
conceptual y prctica entre nociones de
riesgo de desastre y la gestin del riesgo
frente a la variabilidad climtica normal y
la adaptacin al Cambio Climtico.
Tendencia al acercamiento de las dos
problemticas con las ventajas que signica
en trminos de aprendizaje en cuanto a
intervencin.
La utilizacin de la intervencin en trminos de
lo inmediato para congurar la intervencin para
el futuro
Tipos de arreglos institucionales necesarios y el
acercamiento de las instituciones del cambio
climtico con las de la gestin del riesgo.
36
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
Divisin y especializacin
en torno a las dos
problemticas (riesgo
de desastre y cambio
climtico), con la
generacin de espacios
institucionales y de
especialistas separados y
distintos
Creciente demanda para el acercamiento
de ambas problemticas, tanto en trminos
interpretativos como para nes de perlar la
intervencin posible, fundamentado en la idea
de la continuidad temporal y espacial de los
factores de riesgo involucrados a corto y largo
plazos y la nocin de que el futuro se construye
sobre el presente y que las experiencias habidas
con la gestin del riesgo frente a la variabilidad
climtica hoy en da son importantes y
relevantes para la adaptacin al futuro.
Tendencia al acercamiento de las dos problemticas con
las ventajas que signica en trminos de aprendizaje en
cuanto a intervencin.
La utilizacin de la intervencin en trminos de lo
inmediato para congurar la intervencin para el futuro.
Tipos de arreglos institucionales necesarios y el
acercamiento de las instituciones del cambio climtico con
las de la gestin del riesgo.
Problema delimitado
en trminos de lo
estructural (ingenieril) y no
estructural (normativa y de
comportamiento) en lo que
se reere a reduccin.
Las consecuencias nancieras de los desastres
derivan en preocupacin creciente sobre
aspectos nancieros y de seguros para
protegerse contra prdidas, aparece el concepto
de riesgo excedente.
La llamada transferencia del riesgo, o sea los mecanismos
nancieros, incluyendo los seguros, que ofrecen proteccin
nanciera a los pases, comunidades e individuos contra
las prdidas posibles en desastres aumenta como
preocupacin de ciertos sectores.
La transferencia se suma entonces a la prevencin y
mitigacin estructural y no estructural como mecanismo
para reducir el riesgo excedente o residual.
CUADRO 3 RASGOS DEFINITORIOS DE UN PROCESO DE GESTIN DE RIESGO
RASGO ELEMENTOS CLAVE
Relacin estrecha con el desarrollo y su gestin.
El riesgo y su gestin no son algo externo al desarrollo, sino un componente ntimo,
intrnseco de l. Esto signica que la gestin del riesgo en su acepcin ms avanzada
debera ser transformadora de realidades, buscando acoplarse a, y formar parte de,
nuevos y ms sostenibles procesos de desarrollo.
Ser vista como un proceso y no un producto.
Buscar la sostenibilidad en el tiempo y en el
territorio.
La gestin no se encuentra plasmada en un proyecto con un producto concreto, sino
en la continua aplicacin de principios y acciones de gestin, y en la sostenibilidad
de procesos. La sostenibilidad signica el paso de un proyecto concreto a un proceso
continuo.
Fuente: Extractado del documento Riesgo, desastre y gestin en Centro Amrica, Sur Amrica y Mxico: conceptos, enfoques, actividades y actores institucionales y
organizacionales, elaborado para la Federacin Internacional de la Cruz Roja por Allan Lavell. Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
- FLACSO-; 2007.
2.1.2. Las caractersticas de una
ptima gestin del riesgo
El cuadro 3 permite ver, de forma resumida, algu-
nos de los rasgos ms sobresalientes y denitorios
de la gestin del riesgo.
37
de Desastres
RASGO ELEMENTOS CLAVE
Estar sujeta a la participacin y apropiacin
activa por parte de los pobladores en riesgo y
sus organizaciones.
La importancia de las dimensiones subjetivas del riesgo en su evaluacin y anlisis
signica [] que el proceso de la gestin tiene que ser necesariamente participativo,
elevando a los sujetos del riesgo y las autoridades a actores y sujetos de anlisis,
formulacin estratgica y de decisin. La participacin es un mecanismo de
legitimacin y de garanta de pertenencia y la piedra angular de la apropiacin
del proceso por parte de los actores sociales. La apropiacin es, de hecho, el signo
denitorio del proceso.
Fomentada a travs de la creacin o
consolidacin de estructuras organizacionales-
institucionales permanentes y sostenibles y con
representacin de los actores fundamentales
del riesgo y su gestin de la sociedad civil y
poltica.
Un principio bsico que deriva de la integracin de la gestin del riesgo con la
gestin del desarrollo [] es que no debe haber necesidad de crear una nueva
institucionalidad o formas organizacionales que respondan a las necesidades
particulares de la gestin del riesgo, dado que sta puede lograrse en muchas de
sus metas y reas de preocupacin a travs de la incorporacin de la problemtica
del riesgo en [] las instituciones de promocin del desarrollo sectorial, territorial,
ambiental, etc. En esencia, lo que se requiere es un ente de mando y coordinacin
global de la gestin, que realice su trabajo sustantivo a travs de organismos
ya existentes y dotados de funciones y roles en la promocin y planicacin del
desarrollo.
Buscar la integracin, coordinacin y
concertacin de actores sociales de niveles
territoriales diferenciados.
Debe ser una prctica impulsada, coordinada y monitoreada particularmente
desde lo local pero no puede existir sin el establecimiento de relaciones, niveles de
concertacin y coordinacin, negociacin y acoplamiento con actores y procesos
generados en territorios de mayor jerarqua, sean stos sub-regionales, regionales,
nacionales y hasta internacionales.
[] Esto asume gran importancia porque se reconoce que el riesgo que se
expresa en los niveles locales es producto de mltiples procesos, concatenados e
interrelacionados cuyos orgenes sociales y territoriales exceden los lmites de lo local.
Un proceso de gestin local pueda ser ms ecaz si se liga a, y se desarrolla en el
marco de una territorialidad mayor.
Ser entendida y asumida como algo transversal
e integral.
La gestin del riesgo es una prctica transversal e integral que comprende actividades
y enfoques tanto en lo que se ha llamado la prevencin y mitigacin, como en temas
particulares relacionados con los preparativos, la respuesta, la rehabilitacin y la
reconstruccin. Su punto de referencia es un proceso continuo de riesgo en constante
evolucin y cambio y no el desastre y las formas de evolucin de ste durante
condiciones normales de vida y durante o despus de la ocurrencia de desastres. O
sea, desde el principio se acepta la continuidad como algo denitorio del riesgo y de
las prcticas que se despliegan para reducirlo o preverlo. []
Fuente: Extractado y sintetizado de Lavell (2004 y 2007) por Lilian Reyes.
En Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Mdulo nmero 3. Proyecto PREDECAN, 2009. Sin publicar.
38
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
2.1.3. La Gestin del Riesgo, la Gestin
del Desarrollo y su sostenibilidad
La delimitacin o denicin de lo sustantivo en
trminos de los objetivos y metas de la gestin
del riesgo antes presentadas, claramente indican
o explicitan una relacin con el proceso de
desarrollo.
En adelante intentaremos claricar la relacin de
la gestin del riesgo con la gestin del desarrollo
sostenible en sus vertientes territoriales y sectoriales,
donde se considera el desarrollo sostenible un
proceso de aumento en el bienestar general de
la poblacin, bajo condiciones que garantizan
la seguridad en el acceso a los satisfactores de
la vida y seguridad para la vida, los medios de
vida y la infraestructura que los apoya; todo bajo
condiciones en que el uso de los recursos naturales
es sostenible y no depredador (se reproduce el
medio ambiente y se sostiene en lugar de disminuir
su oferta de servicios y recursos y su productividad).
Consideramos la nocin de seguridad de la vida y
de los medios que lo sustentan un elemento crtico
en la denicin de desarrollo.
Una discusin central: Gestin de Riesgo y Gestin
del Desarrollo: Independiente e interdependiente
o subordinado y dependiente?
Al considerar la gestin del riesgo y su relacin
con la gestin del desarrollo existen dos formas
dominantes de ver esa relacin y de establecerla.
Una forma, hasta cierto punto dominante en
el discurso, es el de considerar que la gestin de
riesgo debe integrarse a, o transversalizarse
en, la gestin del desarrollo en sus distintas
expresiones sectoriales o territoriales, de igual
manera como se insista en su momento con el
tema de ambiente y genero, ambos considerados
temas transversales. En esencia este argumento
se sustenta sobre la idea de que el desarrollo
mejora o se sustancia y se aanza en la medida en
que los temas de gnero, ambiente y ahora riesgo,
sean explcitos y siempre presentes en el diseo de
polticas, estrategias e instrumentos de desarrollo.
La forma institucional en que esta expresin del
problema se maniesta ha sido a nivel macro con
la creacin de ministerios del ambiente, de la mujer
y en algunos lugares del desastre y del riesgo; y a
nivel micro con la creacin dentro de rganos
sectoriales y territoriales de gobierno y sociedad
civil con el establecimiento de ocinas sectoriales
y municipales, etc., de la mujer, el ambiente y de
riesgo y desastre. A nivel de los planes de gobierno
en sus niveles centrales y locales a la vez que
pueden aparecer captulos independientes en los
planes de desarrollo sectorial y territorial sobre
estos temas, muchas veces tambin se percata la
elaboracin de planes especcos sobre este tipo
de tema transversal.
La esencia de este tipo de enfoque hacia los llamados
temas transversales consiste en establecerlos con
cierto grado de autonoma e independencia como
temas y en buscar su integracin al mainstream
de la planicacin del desarrollo por medio de
normas, decretos, lineamientos, rdenes ejecutivas
que establecen que deberan ser considerados e
incorporados obligatoriamente en la planicacin
sectorial y territorial.
Se establece entonces un tipo de separacin,
autonoma e independencia de los temas, una
necesidad de su incorporacin en la planicacin
del desarrollo por medio de artces legales
e institucionales especcos, y una insistencia
implcita de que el desarrollo se benecia de su
presencia y su consideracin. Aparecen muchas
39
de Desastres
veces como adjuntos al desarrollo, algo que lo
mejora, lo viabiliza, lo sustancia y lo avala.
El desafo es cmo transformar prcticas
tradicionales de gestin del desarrollo,
emanadas desde niveles jerrquicos superiores, a
travs de la incorporacin de aspectos olvidados o
relegados de este proceso de desarrollo? De igual
forma que el ndice de Desarrollo Humano de las
Naciones Unidas pretenda mostrar e insistir en que
el desarrollo era algo ms que ingreso per cpita,
la transversalizacin de los temas mencionados
tiene el propsito de insistir en que el desarrollo
no es completo sin consideraciones de ambiente,
mujer y riesgo. Pero tambin hay la insinuacin
que desarrollo puede existir sin considerar estos
factores y que ellos mejoran ese desarrollo, pero
no necesariamente lo denen.
Una segunda manera de ver la relacin, la
combinacin y la concatenacin de los dos temas es
por va de los enfoques ms holsticos o deductivos,
los integrales y no sumatorios. Bajo esta visin se
establecera que no hay tema transversal como
tal sino integral. Que el ambiente, la mujer, el
riesgo y otros temas, son aspectos esenciales de la
denicin misma del desarrollo y sin la presencia
de consideraciones sobre la sostenibilidad del
ambiente, de equidad de la mujer y de reduccin
o previsin de riesgo, no puede haber desarrollo
en absoluto.
En este sentido, no se mejora el desarrollo
sumando consideraciones de riesgo de desastre,
sino que sencillamente no hay desarrollo como
tal si estas consideraciones no estn presentes.
El riesgo no es un adjunto al desarrollo sino
uno de sus factores constitutivos, es parte de su
misma denicin, sin el cual sera difcil pensar en
desarrollo en un sentido integral.
La posibilidad de que desarrollo puede existir en
condiciones en que la probabilidad de la muerte
y destruccin de sus medios de vida aumente
con el tiempo, frente a eventos fsicos conocidos,
debera ser inaceptable; de igual manera que
lo es la existencia de condiciones de desarrollo
en donde la mujer es relegada, subordinada y
excluida de las mismas condiciones y garantas que
los hombres. No se mejora el desarrollo sumando
estas consideraciones, sino que se dene cuando
stas estn presentes.
Sin lugar a dudas el tema de la transversalizacin
es el que domina el discurso y la prctica hoy
en da. Frente a esto es de reconocerse que
debido a la relegacin de consideraciones sobre
ambiente, mujer y riesgo en la planicacin
y prctica del desarrollo durante mucho
tiempo, es tal vez necesario al comienzo de
un periodo de transicin y cambio, enfatizar
estos temas dndole la apariencia de ser temas
independientes, autnomos y para los cuales se
requiere una institucionalizacin, una prctica
y posicin independiente con sus propios
ministerios, ocinas, unidades de gestin etc.
Sin embargo, es de esperarse que con el paso
del tiempo y la consolidacin de las prcticas y
enfoques integradores, esa divisin y separacin
debiera desaparecer. En la medida en que esto
pase se lograra una consideracin automtica
de estos temas como ejes fundamentales del
desarrollo integral, como parmetros para pensar
e implementar el desarrollo y, en consecuencia,
se lograra su incorporacin rutinaria en nuestros
planes y estrategias. Los planes de desarrollo
sectorial y territorial, social y econmico,
automticamente tomaran e incorporaran
aspectos de tal ndole como parte de su rutina
y no como algo especial, sujeto de decisin
independiente y arbitraria.
40
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
No obstante lo anterior, es importante aclarar
que a nivel de organizacin interinstitucional
es pertinente que existan arreglos, acuerdos y
sinergias claramente establecidas y con la capacidad
de transformarse y adaptarse en funcin de un
objetivo compartido; esta es la idea que orientar
la seccin 4 de este escrito en donde se aborda la
organizacin de los procesos de intervencin sobre
el riesgo de desastres.
Es necesario a este punto indicar que la existencia
de sistemas organizacionales busca precisamente
la integracin de la gestin del riesgo como una
estrategia para la transformacin del desarrollo;
por ello, como se sustentar posteriormente, no
buscan la ejecucin de la gestin del riesgo
como si fueran entes aislados, sino la integracin
del enfoque y la prctica de la gestin del riesgo
en el conjunto de actores sociales e institucionales
que participan en la creacin del riesgo y en su
resolucin.
Para profundizar y especicar el entendimiento del
enfoque y la prctica de la gestin del riesgo y su
relacin con el desarrollo, se propone considerar
la gestin desde sus dos vertientes principales, la
correctiva y la prospectiva.
2.1.4. La gestin correctiva y la gestin
prospectiva del riesgo:
Una introduccin
Durante mucho tiempo uno de las mayores
preocupaciones de las instituciones, gobiernos,
sociedad civil y academia interesada en los
problemas de riesgo y desastres, se ha concentrado
en cmo reducir los contextos de riesgo existentes:
edicios mal construidos, comunidades en
lugares inadecuados, evitar deslizamientos
utilizando sistemas de terrazas o mecanismos de
sostenimiento de pendientes, evitar inundaciones
usando sistemas de diques, etc. Estos mecanismos,
como un todo, pueden ser descritos o clasicados
como de tipo correctivo o compensatorio de
condiciones de riesgo ya existentes, producto de la
mala ocupacin y uso del territorio.
El costo de enfrentar estas situaciones de riesgo
es sumamente alto y es por eso que poco se ha
avanzado en eliminar el alto nmero de casos de
riesgo actual que eventualmente se convertirn en
casos de desastre de grande, mediano o pequeo
impacto. La intervencin en pro de la mitigacin
del riesgo existente se ha conocido ltimamente
como gestin correctiva y los mecanismos para
logar su n varan entre reordenamiento territorial
de zonas en riesgo, recuperacin ambiental,
reestructuracin de edicios y lneas vitales,
readecuacin agrcola, etc.
En contraste a este enfoque, el aumento en el
nmero de desastres y su impacto asociado durante
los ltimos 40 aos y la promesa que los daos
aumentarn en el futuro con el cambio climtico
y otros contextos negativos, combinado con la
poca efectividad de medidas para reducir el riesgo
existente y el crecimiento vertiginoso de poblacin y
modos de produccin, ha conducido a la necesidad
de pensar ms proactivamente, prospectivamente,
en cuanto al riesgo de desastre.
Las prcticas enfocadas en garantizar que el riesgo
y sus factores no se consoliden en el territorio,
mediante la intervencin sobre la aparicin de
nuevos factores de riesgo, se ha dado en llamar
gestin prospectiva. Los mecanismos disponibles
se encuentran en la prctica del ordenamiento
territorial en las normas constructivas, en la
normatividad en cuanto a inversin pblica y privada
y en la consideracin de los anlisis de riesgo.
41
de Desastres
La Gestin Correctiva y Prospectiva del Riesgo de Desastres en el altiplano boliviano:
La gestin correctiva:
La gestin correctiva se plantea como el conjunto de acciones tendientes a reducir el riesgo ya existente, ya
sea que este resulte de prcticas y decisiones inadecuadas de uso y ocupacin de territorio, y/o por cambios
ambientales o sociales que tuvieron lugar con posterioridad al desarrollo original de una comunidad.
Las intervenciones para la reduccin de riesgo existente pueden ser superciales o conservadoras o ms bien
radicales o progresivas. En el primer caso se trata de incidir apenas en las condiciones inseguras, por ejemplo
a travs de la construccin de obras hidrulicas que den proteccin contra inundaciones o provean de agua
en tiempos de sequa. En el segundo caso, el de intervenciones ms progresivas, se propone una incidencia
sobre las causas de fondo y las presiones dinmicas causantes de las condiciones inseguras; por ejemplo la
modicacin de los patrones de acceso y uso de recursos, del acceso a la toma de decisiones y del manejo de la
informacin relevante sobre el riesgo de desastre.
Tambin puede observarse una combinacin de ambas formas de gestin correctiva. Un ejemplo de este tipo
de gestin se puede apreciar en el Altiplano Norte de Bolivia, donde en un esfuerzo de gestin correctiva radical
se asumieron medidas para modicar los patrones de acceso de los productores a la informacin climtica y el
conocimiento de prcticas innovadoras legtimas y ecaces para el mbito familiar y comunitario, combinando
saberes tradicionales y ancestrales, investigacin, innovacin tecnolgica y reorganizacin social y tcnica
entre otras mltiples transformaciones - con un impacto directo en la forma de vida y de produccin de los
agricultores involucrados y reduciendo signicativamente, aunque no totalmente el nivel de prdidas asociadas
a eventos fsicos extremos. El riesgo residual o la probabilidad de prdidas an persistente fue abordada
complementando el proceso de cambio productivo con la implementacin de un servicio de seguro agrcola
que recogi los avances en las prcticas asociativas y organizativas de la comunidad, as como los instrumentos
y actores de cambio del proceso productivo, para establecer un mecanismo de compensacin de prdidas por
siniestros climticos atendiendo as dicho riesgo residual y evitando que se materialice en nuevas prdidas o
daos.
Gestin prospectiva
La gestin prospectiva, atiende la preocupacin por la creacin del riesgo futuro. Al igual que la gestin
correctiva, lidia con decisiones que afectan la relacin de las comunidades con los ecosistemas pero con la
diferencia de que trabaja en evitar procesos y decisiones actuales que podran potencialmente desencadenar
condiciones de riesgo en el futuro. Tambin intenta anticiparse a situaciones de cambio social o ambiental cuyas
caractersticas se sospechan pero que an no se conocen con certeza.
Gustavo Wilches-Chaux (2008) habla de la prospectiva citando a Gastn Berger en los siguientes trminos:
[] la prospectiva es la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poderlo inuir, aunque de hecho
es, paradjicamente, una ciencia sin objeto que se mueve entre la necesidad de predecir lo que puede ocurrir
y el deseo de inventar el mejor futuro posible. Porque aunque el devenir no puede predecirse con exactitud, s
podemos imaginar nuestro maana preferido. (Wilches-Chaux, 2008, p. 56.)
Por su naturaleza, la gestin prospectiva esta ntimamente relacionada con los procesos de planicacin del
desarrollo y la oportunidad de incidir a partir de ella en la visin y estrategias de desarrollo as como en la
adecuacin de la inversin.
Fuente: Tomado y adaptado de los Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Proyecto PREDECAN. Lilian Reyes, 2009. Sin publicar.
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
2.1.5. Descentralizacin y gestin del
riesgo: La relevancia de lo local
El proceso de la gestin del riesgo admite
diferentes entradas al problema desde lo sectorial
o lo territorial, desde lo social o lo econmico,
por va de la gestin ambiental, la gestin del
territorio, la consolidacin de los medios de vida
y las condiciones sociales de vida y por va del
fortalecimiento de la gobernabilidad; por vas
estructurales y no estructurales.
Entre los enfoques o niveles el que ms atencin
ha recibido en la regin es el nivel de lo local y
lo comunitario y, en consecuencia, las nociones
y prcticas asociadas con la Gestin del Riesgo
Local y Comunitaria. Aqu es necesario establecer
con claridad que la gestin local y la comunitaria
se remiten a esferas distintas de accin, aunque
claramente relacionadas. A la vez se establece
que hablar de gestin local se reere a la gestin
municipal, a pesar de que la nocin de local
no se limita a esta esfera de gobierno, sino que
permite otras acepciones en su uso y aplicacin
(Lavell, 2004 y 2009a, 2009b, para una discusin
detallada de estos aspectos).
Las caractersticas esenciales de la gestin en estos
niveles retoma las facetas expuestas en el cuadro
3 presentado anteriormente: la relacin explcita
entre riesgo y desarrollo y la gestin de ambos; la
necesidad de la participacin y la apropiacin local
y comunitaria; la importancia de las relaciones
y sinergias con actores y territorios de mayor
jerarqua; la bsqueda e integralidad en la accin; la
necesidad de ligar el tema de riesgo a las instancias
locales de gestin del desarrollo, etc.
La importancia de lo local y lo comunitario reside
no tanto en que dene un rea de intervencin sino
en que el riesgo y los factores que lo constituyen
se expresan ms dedignamente en estos niveles
micro, y tambin es en estos niveles que el desastre,
los daos y prdidas se concretan. Las diferencias
en impactos zona por zona, localidad por localidad,
comunidad por comunidad, se explicaran en
esencia por las diferencias que existen en exposicin,
vulnerabilidad y caractersticas del evento fsico
detonador. En consecuencia, la conciencia de riesgo,
las opciones de medirlo escenicarlo, la inspiracin
para actuar, la opcin de sostenibilidad de acciones,
todo esto reside en el involucramiento de los
actores locales y comunitarios, y la implementacin
de un conjunto de acciones en estos niveles bajo el
control de las autoridades y la poblacin misma.
A la vez que se establece una relativa autonoma
de lo local y lo comunitario en el tema de riesgo,
es fundamental reconocer la dependencia de estos
niveles con otros territorios y actores. Esta armacin
deriva del reconocimiento de que el riesgo in situ
puede ser generado o construido por procesos y
actores ubicados u originados en territorios ms
all de lo local, lo regional, lo nacional o hasta
lo internacional. Polticas nacionales sectoriales
que no consideren el riesgo de desastre pueden
incrementar los niveles de vulnerabilidad en los
niveles locales; procesos de degradacin de los
bosques en los lmites superiores de cuencas tienen
impactos en los niveles de amenaza y riesgo en las
parte bajas de la cuenca; las emisiones de gases de
invernadero en los Estados Unidos impacta el clima
en los pases andinos; mecanismos nacionales de
compensacin social inuyen los niveles de pobreza
en los niveles comunitarios y en consecuencia los
niveles de riesgo.
La leccin que se deriva de estas situaciones
es que la gestin local y comunitaria debe
articularse con, y poder influir en, la formulacin
42
43
de Desastres
FIGURA 3 Esquema de intervencin del proceso riesgo-desastre
de polticas y acciones en otros niveles
territoriales. La poltica y la estrategia nacional
de gestin de riesgo deben articularse con lo
local. Los ascensores entre los niveles deben ser
estimulados y desarrollados.
2.2. Modelo conceptual sobre el
proceso de intervencin del
riesgo de desastre
En esta seccin se presenta un esquema grco
que representa el modelo conceptual sobre el
proceso de intervencin del riesgo de desastre;
est fundamentado en las secciones anteriores que
sustentaron los hitos del proceso de construccin
social del riesgo.
La gestin del riesgo de desastre, como ha sido
considerada en esta publicacin, considera la
intervencin permanente de los factores de riesgo
en los cuatro hitos fundamentales descritos en el
captulo 1.2. (Ver cuadro 1) y de forma integrada a
la gestin del desarrollo sostenible.
A continuacin se presenta un esquema grco del
proceso global de intervencin sobre el proceso
Riesgo - Desastre:
La gestin del riesgo de desastres, como esquema
de intervencin sobre el proceso RiesgoDesastre,
considera acciones especcas frente a cada hito.
Estas acciones se agrupan en seis procesos clave o
procesos constitutivos esenciales de la gestin del
riesgo: 1) Generar conocimiento sobre el riesgo de
desastres en sus diferentes mbitos; 2) prevenir
el riesgo futuro; 3) reducir el riesgo existente; 4)
preparar la respuesta; 5) responder y rehabilitar; y
6) recuperar y reconstruir.
44
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
CUADRO 4 LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES Y LOS PROCESOS
DE INTERVENCIN A TRAVS DE LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
HITO DEL PROCESO DE CREACIN
DEL RIESGO DESASTRE
PROCESO DE INTERVENCIN
A TRAVS DE LA GESTIN DEL RIESGO
I. Creacin de factores / condiciones de riesgo a futuro
P
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1
:

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m
b
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t
o
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Proceso 2: prevenir el riesgo futuro.
II. Consolidacin / permanencia de los factores /
condiciones de riesgo actual
Proceso 3: reducir el riesgo existente.
III. Ocurrencia del desastre (actualizacin del escenario
de riesgo)
Proceso 4: preparar la respuesta
IV. Transformacin del escenario de riesgo (nuevo
escenario de riesgo post-desastre)
Proceso 5: responder y rehabilitar.
Proceso 6: recuperar y reconstruir.
Una propuesta de Mapa de Procesos, y una
explicacin de cada uno de estos procesos clave,
se presentar en la seccin 4, donde se aborda el
enfoque organizacional de la gestin del riesgo de
desastres a travs de sistemas.
Como resumen, se presenta una tabla sntesis
que vincula el proceso de creacin del riesgo de
desastre con el proceso de intervencin a travs de
la gestin del riesgo (ver cuadro 4).
Como se present en el captulo 2.1.4., todos los
procesos de la gestin del riesgo de desastres,
en funcin de los diferentes hitos del proceso de
construccin del riesgo, incorporan en alguna
medida acciones que pueden ser consideradas de
tipo prospectivo o correctivo; incluso en el proceso
nmero 6, fundamentado en la reconstruccin y
recuperacin post impacto, se aplican acciones que
tipican los procesos de prevencin y de reduccin
de riesgos.
A continuacin se abordar, en la seccin 3, el
enfoque por procesos, aspectos conceptuales y
metodolgicos tiles para la intervencin.
45
de Desastres
3.1. La organizacin como sistema
L
as organizaciones son entidades creadas
por la sociedad o por grupos de personas
con el n de lograr en forma conjunta un
resultado, un producto, un bien o un servicio. El
reto de crear una organizacin consiste en que
sta opere adecuadamente y logre con xito el
propsito o misin para la cual fue creada.
En el siglo XX, durante los aos setenta, como
consecuencia del cambiante y acelerado
crecimiento tecnolgico y del conocimiento, y a
raz de la primera gran crisis energtica mundial,
se comienza a vericar que las organizaciones
estructuradas por funciones o departamentos
son demasiado rgidas y con poca capacidad para
adaptarse a los continuos y cada vez ms agudos
cambios externos. Las investigaciones en esa
poca conducen a identicar las caractersticas
de aquellas organizaciones que logran subsistir
por su capacidad de adaptacin a las dinmicas
del entorno y es, entonces, cuando se comienza a
verlas como susceptibles de aplicar, en la prctica,
los conocimientos ya avanzados en materia de la
teora general de sistemas y de ciberntica.
Se entiende por sistema, en su concepcin bsica, a
un conjunto de elementos que ubicados dentro de
un mbito comn reconocible interactan entre s
y con el medio externo que los rodea, con el n de
lograr un n comn.
Se observa cmo las organizaciones sociales, al
estar conformadas por un conjunto de elementos
funcionales y especializados, que deben interactuar
de manera dependiente y recproca para lograr un
n comn, constituyen propiamente un sistema
bsico. De acuerdo con ello, era posible no solo
considerar a las organizaciones como sistemas,
sino tambin buscar la manera de disearlas y
gestionarlas como tales.
De este modo la organizacin poda ser entendida
y gestionada como un sistema integrado, como un
todo, conformado por un conjunto de unidades
interdependientes, que se relacionan e interactan
entre s y con el medio externo o entorno donde
subsisten.
Es decir, la organizacin puede disearse y
gestionarse como un sistema, al tomar en cuenta
todos y cada uno de sus componentes, pero en
especial las interrelaciones entre stos, su mutua
interdependencia e interaccin con un entorno
comn.
En una organizacin concebida como sistema,
todos sus elementos deben interactuar en forma
articulada e integrada, como un todo, y convivir de
manera equilibrada con el medio externo que la
rodea, y donde cada uno de sus elementos, debido
precisamente a esa interdependencia, pueden ser
afectados por los cambios que ocurren tanto en
el entorno como en cualquier otro componente
interno de la organizacin.
Ello implica que, como sistema, la organizacin
debe adaptarse constantemente ante cualquier
impacto que reciba de ese entorno o medio externo,
de modo que pueda operar o funcionar de forma
estable y equilibrada, a pesar de los continuos
cambios que puedan originarse y afectarla desde
fuera, y por lo tanto debe disponer o contar con
una capacidad propia para poder controlar y
autorregularse ante esos impactos.
Y es justamente, a travs de esa interaccin
e interdependencia, de alimentacin y
retroalimentacin recproca, de accin y reaccin
Seccin 3
Enfoque por procesos de la gestin: Bases conceptuales
46
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
de las unidades entre s y con el entorno, como se
establecen los mecanismos para autorregularse,
y mantenerse estables y operativas, en equilibrio,
interna y externamente, de modo que puedan
alcanzar sus objetivos o resultados en escenarios
dinmicos y cambiantes.
Estas organizaciones, diseadas y entendidas
como sistemas, deben contar no slo con la
capacidad para responder y adaptarse a los
impactos del medio externo, sino tambin de
aprender de sus propias experiencias y errores,
y poder desarrollarse mediante mecanismos
propios de autorregulacin y control. Es lo que
se conoce como organizaciones inteligentes,
basadas para su diseo y gestin en la aplicacin
del pensamiento sistmico y de los principios de
la ciberntica.
Este concepto sistmico aplicado a la organizacin
implica que ella deba ser analizada y considerada
no como una estructura rgida, integrada por
elementos funcionales aislados y especializados,
sino que debe tomarse en cuenta las dinmicas
generadas por las interrelaciones que existen entre
esas unidades, as como sus interdependencias
recprocas con el medio externo, al cual afectan y
por el cual tambin son afectadas.
Ser parte del principio de que cada una de las
unidades funcionales y especializadas que
conforman una organizacin no se encuentran
aisladas, sino que por el contrario, interactan,
y son interdependientes y se afectan de manera
recproca, constituyndose de este modo en una
organizacin sistmica.
Las organizaciones vistas como sistemas podrn
funcionar y desarrollarse en la medida que logren
equilibrios en sus interacciones internas y con el
entorno. Esto lo logran mediante mecanismos
de regulacin o autorregulacin que les permite
tener su propia capacidad de autodominio, control
y adaptacin, y poder de este modo, aprender
de sus errores y experiencias, desarrollarse, y
sobrevivir tanto a los impactos internos que se
producen entre sus elementos constitutivos, como
a los recibidos del entorno cambiante, que es una
de las principales caractersticas de la sociedad
moderna, especialmente en lo que se reere al
acelerado progreso en materia de conocimiento y
tecnologa.
3.1.1. Procesos en una organizacin
sistmica
Las interacciones entre los distintos elementos
que constituyen una organizacin se producen
mediante impulsos o estmulos que son generados
inicialmente por uno de estos elementos internos
o por el entorno, que a su vez genera o detona una
reaccin en otro elemento, o simultneamente
en varios de ellos, y que luego genera un
encadenamiento de acciones sucesivas, de causa
- efecto, o accin - reaccin, o de alimentacin y
retroalimentacin, que al incidir y transmitirse de
unos a otros, hacen que la organizacin funcione
como un todo sistmico.
Por lo general, estas interacciones se inician con
un impulso proveniente del entorno, que alimenta
al sistema en la forma de insumos, informacin
o requerimientos, que luego son transformados
sucesivamente en la medida que va pasando
de una unidad a otra en la organizacin, en la
forma de entradas (input) salidas (output). Este
conjunto de acciones o actividades mediante las
cuales interactan las distintas unidades dentro
de la organizacin, que se realizan de manera
consecutiva para transformar unos insumos o
de Desastres
requerimientos en productos o respuestas, es lo
que se conoce como proceso.
Se entiende de este modo que los procesos
estn constituidos por el conjunto de actividades
realizadas secuencialmente, concatenadas en
un orden lgico, y ejecutadas por las distintas
unidades de la organizacin para responder en
forma conjunta y lograr un n en comn. Estas
actividades son alimentadas y retroalimentadas
recprocamente por las distintas unidades y desde
el entorno, hasta obtener el producto o resultado
que es entregado nalmente al entorno a travs
del cliente o usuario externo que lo requiri.
La organizacin sistmica tiene una estructura,
pero sta puede ser cambiante y adaptable en el
tiempo, segn sean las condiciones del entorno
y de los cambios internos que se experimenten.
Digamos que la estructura es un retrato en un
momento determinado de la organizacin, porque
dicha estructura es dinmica y tiene capacidad para
cambiar y de adaptarse a los cambios que ocurren
en el entorno y que pueden afectarla en el tiempo.
Esta caracterstica le permite a la organizacin
sistmica responder y sobrevivir en medios muy
cambiantes.
47
Las organizaciones estructuradas como unidades
funcionales aisladas, por el contrario, no toman en
cuenta las interacciones o procesos que existen o
deben existir entre ellas y con el medio, lo cual las
hace rgidas y con poca dinmica o capacidad para
entender y adaptarse a las situaciones cambiantes
que se presentan, originadas o provenientes de
otras unidades con las que estn articuladas, o del
entorno. Si no se tiene conciencia de cmo operan
esas interacciones e interdependencias entre unas y
otras unidades, y con el entorno, no se contar con
la capacidad suciente para entender y resolver
la diversidad de requerimientos o situaciones
adversas que pueden afectarla. Esta dinmica o
capacidad de adaptacin es precisamente una de las
diferencias fundamentales entre una organizacin
con enfoque funcional o departamental y una
organizacin con visin sistmica o basada en
procesos.
En una organizacin con enfoque sistmico
se identican los siguientes elementos: 1) Los
insumos, que la organizacin recibe de proveedores
externos (extrae y asimila del entorno) para
transformarlos en un producto o resultado nal;
2) Los procesos, constituidos por las interacciones
sucesivas que deben existir entre las unidades que
FIGURA 4 Elementos de un sistema FIGURA 5 Premisas de una organizacin sistmica
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
intervienen y participan dentro de la organizacin
para transformar, progresivamente y en forma
conjunta, los insumos hasta obtener el producto o
resultado nal esperado; 3) El producto o resultado
nal que la organizacin genera de acuerdo
con los requerimientos y las especicaciones del
cliente o usuario externo; 4) El cliente o usuario
del producto, que tambin alimenta al sistema
con sus requerimientos y las especicaciones o
caractersticas del producto que se quiere lograr.
3.1.2. La misin y los procesos en una
organizacin sistmica
En general, toda organizacin parte de dos
premisas: 1) Que son constituidas por un grupo
de personas o unidades que tienen una misin
compartida o propsito comn que cumplir; y 2)
Que para cumplir con esa misin lo hacen a travs
de procesos.
La misin de una organizacin responde a las
preguntas de por qu y para qu existe, cual es su
razn de ser. Es el gran propsito que comparte el
grupo de personas (o unidades) que conforman la
organizacin, y por lo general est asociada con
alguna necesidad o requerimientos de algn cliente
o usuario de los productos, bienes o servicios, que
genera o va a generar la organizacin.
Los procesos son el conjunto y secuencia de
actividades que debe realizar la organizacin para
cumplir con su misin y poder generar los productos
requeridos para satisfacer los requerimientos de
algn cliente o usuario. Implica que la realizacin
de esas actividades debe estar alineada en un cierto
orden lgico y consecutivo, que comienza con
algn requerimiento de un cliente, y partiendo de
algunos insumos iniciales en forma de materiales
o de informacin, estos se van transformando
sucesivamente al ir agregando valor con cada
actividad que se realice, hasta lograr el producto
nal, que ser entregado al cliente o usuario que
lo requiri.
De modo que, la esencia de cualquier organizacin
est en el grupo de personas que la conforman,
en la misin o propsito que comparten; y en las
acciones e interacciones (procesos) que realizan
estas personas, entre ellas y con el entorno, para
cumplir con su misin.
El hecho de que una organizacin est conformada
por personas y sus interacciones, la hace una
estructura dinmica, viva e interdependiente,
cuyos elementos deben estar ordenados y
alineados para funcionar y operar de manera
armnica y poder cumplir de este modo con su
misin o Razn de Ser. Ello implica, asimismo,
48
FIGURA 6 La organizacin cumple con su misin a travs de los procesos
49
de Desastres
FIGURA 7 Proceso
FIGURA 8 La organizacin como sistema
que la organizacin debe tener capacidad para
visualizar su futuro, plantearse objetivos y metas,
y planicar las acciones para lograrlas. Como
entidad humana tambin debe tener capacidad
para crecer, aprendiendo de sus propios errores y
del entorno externo, as como para internalizar sus
aprendizajes y traducirlos en conductas y hbitos;
sta es la base de lo que se conoce como una
organizacin sistmica, inteligente, y con cultura
de mejoramiento continuo.
A efectos organizacionales, los procesos son la
secuencia de actividades que realizan las personas
o unidades que conforman la organizacin para
cumplir con su misin. A travs de los procesos
uyen los insumos iniciales, en forma material o de
informacin, a los cuales sucesivamente se les va
aadiendo valor con cada actividad, hasta lograr
un producto o un servicio especco requerido por
el usuario o cliente. La organizacin transforma
los insumos en productos a travs de los procesos,
los cuales se extienden a lo largo de la cadena
proveedor usuario, cruzando distintas reas y
niveles jerrquicos dentro de la organizacin.
Cuando una organizacin enfoca su gestin en
los procesos, lo que busca es la alineacin de
los esfuerzos en el cumplimiento de su misin,
impartiendo a la organizacin una dinmica ms
motivadora y efectiva alrededor de dicha misin.
3.1.3. Mecanismos de regulacin en
una organizacin sistmica
La organizacin sistmica requiere de una
capacidad propia de control para poder regularse
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
al optimizar el modo y uso de los recursos e
insumos necesarios.
3.1.4. Diseo de una organizacin
sistmica
El diseo y creacin de una organizacin
sistmica pasa por varias etapas o fases: 1) la
conceptualizacin del modelo organizacional
orientado al cumplimiento de una misin
previamente establecida, y acorde con los
principios y valores rectores que regirn la
organizacin; la definicin de una visin de
futuro y de las estrategias necesarias para
alcanzarla; y la identificacin de los procesos,
roles, responsabilidades y competencias
requeridas para cumplir con la misin y
lograr la visin de futuro; 2) la planificacin e
implantacin del modelo organizacional; 3)
la puesta en marcha de la organizacin; y 4)
el seguimiento, evaluacin, control y mejora
continua de la organizacin.
En consecuencia, la conceptualizacin de
una organizacin sistmica implica: definir
claramente la misin de la organizacin; los
principios y valores que regirn la organizacin
para cumplir con esa misin; visualizar su visin
de futuro y concretarla mediante objetivos
generales y especficos; establecer una o varias
estrategias para poder alcanzar la visin de
futuro y los objetivos que se derivan de la
misma; identificar o revisar, analizar y mejorar
de manera continua los procesos requeridos
para cumplir con la misin y lograr los objetivos
de la visin; e identificar los actores (unidades o
personas responsables), roles y responsabilidades
en cada proceso, as como las competencias
requeridas para poder asumir esos roles y
responsabilidades.
o autorregularse, de manera que se pueda
mantener estable y operativa ante los posibles
impactos internos y del entorno cambiante.
La ciberntica, desde el punto de vista
organizacional, es el rea del conocimiento
humano que estudia la forma cmo se
comunican y controlan los elementos en las
organizaciones, vistas como sistemas complejos,
de modo que las mismas sean efectivas en el logro
de sus objetivos (Beer, 1979). En este sentido, est
comprobado que una de las formas de controlar
y regular el funcionamiento de una organizacin
es a travs del continuo anlisis y evaluacin de
sus procesos.
Para ello, es necesario establecer mecanismos
de control y la utilizacin de indicadores que
permitan medir y evaluar el resultado, as como
la ecacia, la eciencia y la productividad de los
procesos en la organizacin.
A travs de los mecanismos de regulacin o
autorregulacin la organizacin puede identicar
cundo las interacciones entre sus distintas
unidades o con el entorno no estn operando de
manera adecuada o se estn desviando del logro
de su objetivo o misin comn. Estos desvos,
como ya sealamos, pueden ocurrir por causas
externas o internas.
Por esta razn, en la organizacin se disea y
establece el control de la gestin y se dene un
conjunto de indicadores que permite vericar
si la organizacin como sistema est operando
adecuadamente. Los indicadores, como parte
del mecanismo de control, permiten medir y
vericar los posibles desvos en la organizacin y
determinar si est logrando los objetivos previstos
(ecacia), y si lo est haciendo de manera eciente
50
de Desastres
51
unidades especializadas y jerarquizadas que son
responsables de diferentes actividades especcas,
pero que al estar separadas por funciones dentro de
la organizacin, no permite que sta sea concebida
ni entendida de manera integrada, como un todo,
lo que genera un problema de fragmentacin de
la organizacin que impide visualizar y gestionar
las interacciones que deben existir entre todas las
unidades para que la organizacin pueda operar
efectivamente. En el enfoque funcional se asignan
funciones especcas a cada unidad y los procesos
internos son concebidos y se limitan a cada unidad,
de manera aislada y no integrada como un todo.
En el enfoque funcional cada una de las unidades
especializadas tiene claridad de sus propios
objetivos particulares y de sus procedimientos
FIGURA 9 Esquema de una organizacin enfocada en sus funciones
FIGURA 10 Organizacin tradicional por funciones
3.2. Organizacin gestionada por
funciones versus gestionada
por procesos
Todas las organizaciones desarrollan procesos, pero
ellos cruzan las fronteras de las diversas entidades
o unidades que integran a la organizacin, por lo
que generalmente estn fragmentados, no son
visibles, ni medidos, ni gerenciados como tales,
poco comprendidos y hasta annimos.
La diferencia que existe entre la gestin de
una organizacin basada en funciones,
en comparacin con una gestin basada en
procesos, consiste fundamentalmente en
que el enfoque funcional dene y establece
reas de trabajo mediante la creacin de varias
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
internos, de forma independiente de las dems,
y por lo general encuentra dicultades para
entender sus interrelaciones con las otras
unidades, al no identicarse con un n ltimo o
misin que es compartida entre todas, sino que
se orienta al n especco que le ha sido asignado
a cada unidad. Los procesos en este tipo de
organizacin se identican solamente al interior
de cada unidad, pero no se tiene claridad de cmo
se conectan entre s, los unos con los otros. Son
procesos que se encuentran fragmentados por
unidades funcionales, sin que exista un elemento
que explcitamente los conecte.
Por el contrario, el enfoque de gestin por
procesos busca identicar justamente cmo es que
las distintas unidades se encuentran conectadas
entre s a travs de los procesos, o secuencias
de actividades que deben realizar en conjunto,
conscientes de sus respectivas interdependencias,
de forma tal que puedan cumplir con una misin
compartida. En este caso la gestin se enfoca en
determinar cules son los procesos y cmo es que
las distintas unidades participan en ellos.
Al identicar y gestionar por procesos a la
organizacin, cada unidad tiene mayor claridad
sobre su rol y responsabilidad compartida con las
otras unidades, de manera integrada y no aislada,
como un todo, lo que permite que cada una de estas
unidades comprenda mejor cmo debe actuar,
cules son sus interrelaciones y cmo agregan
valor de manera sistmica para lograr en forma
conjunta los resultados y objetivos esperados, y
cumplir de este modo con su misin y alcanzar su
visin de futuro.
La idea del enfoque por procesos es identicar
cules son los procesos, hacerlos visibles y
gestionarlos como tales, con el compromiso
52
FIGURA 12 Organizacin enfocada en procesos
FIGURA 11 Esquema de una organizacin enfocada en sus procesos
de Desastres
53
personas, sino toda la organizacin, la que sabe
cmo producir resultados de forma eciente,
repetibles y con calidad.
Mejora continua: La medicin y anlisis continuo
de los resultados, permite obtener criterios
para aplicar medidas correctivas que mejoren la
eciencia y calidad de los procesos, y por tanto de
los resultados.
Conocimiento propio: El modelo de procesos
aporta un activo intangible muy valioso: el
conocimiento necesario para hacer las cosas bien,
con eciencia y de forma homognea.
3.4. Cmo mejorar la efectividad en
las organizaciones mediante el
anlisis y mejora continua de sus
procesos?
Como planteamos al inicio de esta seccin, toda
organizacin se crea con la idea de que sea exitosa,
lo que signica que puede cumplir y lograr su
misin, que es su razn de ser y por la cual ha sido
creada. El reto de crear una organizacin consiste
en que sta opere adecuadamente y logre con
xito el propsito o misin por la cual fue creada.
Si las diversas unidades que conforman la
organizacin no estn alineadas hacia un n comn,
difcilmente podrn alcanzarlo, porque cada una
tender a buscar sus propios objetivos especcos
y la interaccin permanente de todas las
unidades organizacionales o entidades (actores)
participantes, a n de obtener el producto o
resultado de acuerdo con los requerimientos de
las partes interesadas (receptores, usuarios o
clientes).
3.3. Caractersticas de una
organizacin gestionada por
procesos
Cuando una organizacin es diseada y gestionada
por procesos, es factible implantar y lograr en ella
los siguientes atributos:
Repetitividad de los resultados: Al establecer y
aplicar los procesos se garantiza la homogeneidad
de los resultados, los que podrn obtenerse de
manera permanente con un mismo grado de
calidad.
Mayor escala de los resultados: Al gestionar por
procesos las diferentes unidades que constituyen
la organizacin se logra que todas ellas estn
conscientes en forma conjunta de su participacin
e interdependencia en el logro de los resultados.
No se trata de un equipo o una unidad que
aisladamente obtiene resultados homogneos,
sino toda una organizacin que los obtiene. Se
pasa de contar con algunas personas que saben
cmo hacer las cosas, a toda una organizacin
que sabe hacer bien las cosas. No son unas pocas
FIGURA 13 Las unidades de una organizacin deben orientarse hacia un mismo norte, en el marco de una misin compartida.
54
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
y los esfuerzos se dispersan y posiblemente se
contrarresten unos con otros. La organizacin, en
este caso, no tiene orientacin, ni posibilidad de
lograr su misin. Por eso es importante encuadrar
a todas las unidades de la organizacin dentro de
un mismo contexto o marco de accin orientado
hacia una misin comn, de modo que tengan un
mismo norte que las oriente y motive, y que todas
a su vez, comprendan que son parte indivisible de
esa misin compartida por todas.
Una organizacin mejora cuando logra optimizar
su productividad y la efectividad de sus resultados,
y para ello es fundamental orientar la gestin
hacia una misin comn, compartida y conocida
por todas las unidades que la integran, y asimismo
denir, alinear y controlar los procesos mediante
los cuales estas unidades interactan para cumplir
con esa misin.
Cuando las mejoras estn enfocadas slo en
las reas funcionales se tiende a generar mayor
ruptura dentro del proceso.
Una gestin basada en procesos busca la alineacin
de las actividades que desarrolla en el cumplimiento
de su misin, impartiendo a la organizacin una
dinmica ms motivadora y efectiva.
Cuando una organizacin es gestionada por
procesos y se aplica el concepto de mejora continua
mediante el seguimiento, anlisis y evaluacin en
el desempeo de sus procesos, podr optimizar la
productividad y efectividad de sus resultados.
3.5. Mapas de los procesos de una
organizacin
El mapa de procesos es una representacin grca
que permite tener la visin de conjunto de todo el
quehacer de una organizacin en una sola pgina.
Es un instrumento que facilita la alineacin de los
esfuerzos hacia el cumplimiento de la misin de
la organizacin y el logro de su visin de futuro.
Sirve como gua normativa para identicar los
procesos y orientarlos al logro de la misin de la
organizacin.
FIGURA 14 Mejoras por reas funcionales fragmentan ms a los procesos
FIGURA 15 Mejoras por procesos unifican y orientan el logro de los objetivos
de Desastres
Se pueden identicar tres tipos de procesos en una
organizacin:
1. Procesos Claves o Misionales: son aquellos que
responden directamente a la misin o Razn de
Ser del negocio. A travs de ellos se obtienen los
productos o servicios requeridos por los usuarios o
clientes externos.
2. Procesos de Apoyo: proveen y administran
recursos humanos, recursos nancieros,
infraestructura, servicios, tecnologa de
informacin, etc. requeridos para que los
Procesos Claves puedan ocurrir. Atienden a los
requerimientos de clientes internos.
3. Procesos de Direccin: proveen el
direccionamiento de la Organizacin; tienen que
ver con la planicacin estratgica, la asignacin
de recursos y la evaluacin del desempeo de la
organizacin como un todo.
Los procesos pueden ser desglosados o desplegados
al nivel de detalle que sea necesario para su gestin.
De este modo, un proceso puede ser desglosado en
subprocesos y stos en actividades generales y as
sucesivamente, hasta llegar a un nivel de mayor
detalle como son las tareas especcas.
FIGURA 16 Mapa de procesos
3.6. Anlisis de los procesos
Una vez que se haya establecido claramente cul
es la misin de la organizacin y a partir de ella
se hayan identicado y denido los diferentes
procesos clave o misionales, los de apoyo y
los de direccin, ser necesario analizar la
situacin de inicio o actual de cada uno de estos
procesos, de modo que se puedan identicar y
evaluar oportunidades de mejora e implantarlas
posteriormente.
El anlisis del proceso implica revisar cada una de
las actividades que los conforman y su secuencia
u orden lgico con el n de determinar cul es
el valor agregado en cada una de ellas, vericar
que no se estn realizando duplicaciones de
esfuerzos, o que se presenten cuellos de botella
en la interaccin entre unas y otras. Con el anlisis
del proceso se procura tambin estandarizar y
simplicar la ejecucin de las actividades, reducir
el tiempo del ciclo del proceso, y garantizar de
este modo que se obtengan resultados a pruebas
de errores, que sea ms eciente la utilizacin
de los sistemas de apoyo, y que entre todos los
actores responsables de los procesos exista un
lenguaje comn y entendible.
55
56
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
El anlisis de los procesos se realiza siguiendo las
siguientes etapas: 1) La planicacin y preparacin
del anlisis; y 2) El anlisis de la situacin
propiamente.
Para la planicacin y preparacin del anlisis y
posterior rediseo de los procesos ser necesario
conformar previamente un equipo de anlisis
involucrando a distintos actores; realizar un
curso tutorial sobre cmo se realiza el anlisis y
el rediseo de procesos con el n de capacitar al
equipo de trabajo involucrado; se elabora luego un
plan de trabajo del equipo para realizar el anlisis
de los procesos; y se procede con las entrevistas
preliminares a los actores responsables, mediante
las cuales se conoce y analiza el desempeo de los
procesos.
En la segunda fase, referida propiamente al
anlisis la situacin actual, es necesario elaborar
una caracterizacin del proceso en el que se
identiquen claramente cules son los objetivos,
actores, alcance y actividades del proceso sujeto al
anlisis.
Como punto de partida, en la caracterizacin se
denen los objetivos generales de cada proceso.
Asimismo se identican los actores, que son todas
aquellas entidades o unidades que impactan o son
impactados por el proceso. Adicionalmente, es
necesario identicar el alcance de cada proceso,
con qu actividad se inicia y con cul concluye;
igualmente es necesario conocer cules son los
insumos y los proveedores; las actividades que se
realizan desde la actividad inicial, comprendiendo
las principales actividades, hasta la actividad nal;
el producto: cul es?; y, por ltimo, el cliente o
receptor del producto.
Tomando como base la caracterizacin del proceso,
el siguiente paso consiste en levantar el ujograma
del proceso en el que grcamente se identican las
diferentes actividades que conforman el proceso y
la secuencia tal como se realizan. Se identican
asimismo las entidades o unidades funcionales
responsables de cada actividad.
De este modo cada proceso se describe en forma
de diagrama en el que se identican las actividades,
la secuencia como se realizan, las interrelaciones y
los actores responsables de ejecutarlas.
La elaboracin y anlisis del ujograma implica
los siguientes pasos: 1) Denir las actividades
que conforman el proceso; 2) Identicar las
unidades funcionales relevantes para el proceso;
3) Establecer la secuencia de las actividades; 4)
Gracar el diagrama con el proceso, las actividades
FIGURA 16 Ejemplo ilustrativo de un flujograma
Unidad A Unidad B Unidad C Unidad D
A3
A1
A2
inicio
decisin
A4
A5
A6
A7
n
1
no
si
1
57
de Desastres
FIGURA 17 Identificacin de problemas u oportunidades de mejora en un flujograma
y su secuencia tal como se ejecutan en la
actualidad, sin cambios ni mejoras; y 5) Identicar
y documentar los puntos de ruptura en el ujo de
actividades.
Elementos bsicos de diagramacin
En la elaboracin del ujograma se utilizan
generalmente las siguientes formas de
representacin grca:
Actividad inicial y actividad nal: Se
representan con un circulo grande, con la
frase que describe cual es la actividad inicial
o nal.
Actividades del proceso: Se representan con
un rectngulo y escrita la frase que describe
la accin.
Decisin: Se gracan en la forma de un
rombo con preguntas que requieren
respuestas de s o no.
Direccin: Encadenamiento mediante
echas entre las actividades y las decisiones
Conexin: Un crculo pequeo numerado
que sirve para conectar un ujograma
con otro (que contiene el mismo crculo
numerado como punto de conexin o
seguimiento).
El ujograma es la herramienta que permite
identicar aquellas actividades con problemas o
en situaciones que requieren mejora (retrasos,
cuellos de botellas, duplicaciones, etc.). Los
problemas identicados son analizados para
identicar la causa raz mediante tcnicas como:
El Por qu?, la Espina de Pescado o la Curva de
Pareto.
Como resultado del anlisis de la situacin
actual se identican las actividades del proceso
que tienen problemas, en qu consisten esos
problemas u oportunidades de mejora, y cul es
la causa-raz que origina el problema.
Otro producto que se obtiene en la fase de
anlisis de los procesos es la denicin de
indicadores para medir el desempeo y evaluar
los resultados del proceso, as como la medicin
de los valores actuales de esos indicadores con
los que se levanta la lnea base o situacin inicial
del proceso. Asimismo, durante la fase de anlisis
es posible identicar acciones de mejora que no
tienen que esperar por el rediseo del proceso. Las
Acciones Rpidas son propuestas que deben ser
analizadas cuidadosamente, presentadas para su
58
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
aprobacin y delegadas a un equipo de trabajo
para su implantacin.
Una vez identicadas las oportunidades ms
importantes se concretan en propuestas de mejora
para el proceso que se documentan y presentan
en una planilla de descripcin de oportunidades.
Los resultados del anlisis de la situacin actual
sirven como insumos para generar nuevas ideas
y desarrollar propuestas de cambio con el n de
mejorar el desempeo del proceso y lograr que sea
ecaz y eciente.
3.7. Rediseo de procesos
En la fase de rediseo se deciden y establecen las
mejoras y se procede luego a implantarlas con el
n de superar los problemas detectados. De este
modo se busca que las actividades del proceso
puedan uir sin interrupciones, de una manera
continua, y logren sus objetivos de manera ecaz
y eciente.
El rediseo del proceso implica, adems, el
desarrollo de una nueva visin de futuro
compartida entre los distintos actores o entidades
que participan en el proceso, as como revisar
los objetivos y metas del proceso, desarrollar las
propuestas de mejoras para su implantacin, y
redenir o adecuar los roles y responsabilidades
para la ejecucin de las actividades.
A partir de esta nueva caracterizacin se procede
a diagramar el proceso mejorado en el que se
gracan las unidades organizacionales que deben
participar en l (algunas pueden ser totalmente
nuevas), se denen las principales actividades
asociadas al proceso y se incorporan tantas
oportunidades de mejora como sea posible y se
contrastan con sus objetivos para asegurar la
consistencia, validez y efectividad del proceso
rediseado. Asimismo se sealan las implicaciones
y requerimientos de los sistemas de informacin,
as como cualquier otra premisa en que se base el
nuevo ujograma.
Con base en el proceso rediseado y el nuevo
ujograma en el que se han incorporado las
mejoras, se elabora un plan de accin de una
forma esquematizada, en el que se debe incluir
respuestas a preguntas, tales como: Qu se
necesita para implantar el nuevo proceso? (Tareas
especcas, arreglos, etc.); Cundo debe hacerse
cada tarea? (Deben hacerse algunas antes que
las otras? Cundo debe terminarse cada tarea?);
Quin har cada tarea?; Cmo se har? (Por
ejemplo, mtodos especcos.); Qu recursos
se necesitan? (Por ejemplo, materiales, equipos,
asesora de expertos, etc.); Existen circunstancias
o necesidades especiales que deben ser tomadas
en cuenta?
Para la ejecucin de este plan de accin es
necesario conformar equipos de trabajo con
los responsables de la implantacin, que se
encargarn de denir cmo la realizarn y
de desarrollar el respectivo cronograma de
actividades.
El anlisis, evaluacin y mejora continua de los
procesos permite a la organizacin adecuarse
a los cambios e impactos del entorno, y los que
se generan internamente. Ser necesario, por lo
tanto, que de manera constante la organizacin
haga el seguimiento, evaluacin y control al
desempeo de sus procesos con el n de mejorar
y garantizar la efectividad en el logro de sus
resultados y poder adaptarse a las dinmicas
cambiantes e impactos de origen interno y
externo.

PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
61
de Desastres
P
ara enfocar por procesos a la gestin
del riesgo de desastre, es necesario
comprender y distinguir que existen dos
tipos de procesos esenciales relacionados con el
Riesgo del Desastre: por una parte, los que tienen
que ver con la Generacin o Construccin del
Riesgo, desarrollado en la seccin 1; y, por la otra,
los que tienen que ver con las distintas Formas de
Intervenirlo, desarrollado en la seccin 2.
Como se indic anteriormente (ver numerales
1.2.1. y 1.2.2.), en el proceso Riesgo-Desastre
se identican cuatro hitos fundamentales: (1)
la creacin del riesgo futuro, que consiste en
la creacin de factores/condiciones de riesgo a
futuro; en este hito, el determinante fundamental
tiene que ver con la probable exposicin de
elementos socioeconmicos en condiciones
de vulnerabilidad frente a fenmenos fsicos
potencialmente peligrosos y la creacin misma de
los peligros y vulnerabilidades, como una expresin
de condiciones inseguras como consecuencia de
presiones dinmicas y causas de fondo que son
sociales, polticas y econmicas; (2) la consolidacin
y/o permanencia del riesgo actual, que se reere
a la vericacin de los factores/condiciones de
riesgo en el territorio como hechos ya creados,
caracterizado por la probabilidad de prdidas
a futuro, y que son igualmente condicionados
por causas polticas, sociales y econmicas;
(3) la actualizacin del riesgo o la ocurrencia
del desastre, que se reere al hito en donde el
fenmeno peligroso se maniesta impactando
los elementos socioeconmicos expuestos en
condiciones de vulnerabilidad; en este hito se
actualiza el escenario de riesgo, evidenciando
efectivamente los daos y las prdidas que
estn en funcin de las condiciones inseguras en
relacin con el fenmeno fsico detonante; y (4)
la transformacin del escenario de riesgo como
consecuencia del impacto del fenmeno fsico.
Tal impacto, como se sustent en la seccin 1,
est determinado por la vulnerabilidad de los
elementos socioeconmicos expuestos. Este
hito se caracteriza por la presencia de un nuevo
escenario de riesgo post desastre.
Frente a estos hitos del proceso social de
construccin del RiesgoDesastre, se proponen
los procesos de intervencin que fueron
abordados en la seccin 2 y que constituyen la
esencia de lo que se ha denido como la Gestin
del Riesgo de Desastres, que comprende el
conjunto de acciones y medidas que la sociedad,
de manera organizada, puede y debe aplicar,
para evitar o impedir que se construya el riesgo de
desastre y, en caso de que ya exista, para reducirlo
o controlarlo, as como para responder cuando
ocurra el evento peligroso; y despus de que
ste haya ocurrido, para recuperar y reconstruir
las zonas afectadas. Todo esto contenido en una
estrategia integral de desarrollo sostenible.
La intervencin del riesgo se ejecuta en funcin
del proceso Riesgo - Desastre, y se aborda a
partir de los distintos procesos generadores o
de construccin del riesgo de desastres. Por
ejemplo, se pueden intervenir los procesos
sociales generadores de fenmenos peligrosos y
de vulnerabilidades actuando sobre las causas de
fondo y las presiones dinmicas que los crean, esto
es abordando el problema desde el origen (por
ejemplo, mejorando el acceso a terrenos seguros
para la poblacin de bajos ingresos). Actuar antes
de que se genere el riesgo implica en todos los
casos una estrategia que propone reexiones
sobre las formas de uso y ocupacin del territorio
y sus recursos, requiere instrumentos especcos
de planicacin y conocimiento adecuado de la
dinmica del riesgo en la sociedad.
Seccin 4
Enfoque por Procesos en la Gestin del Riesgo de Desastres
PARTE II:
62
Asimismo, la intervencin puede y debe realizarse
cuando el riesgo de desastre ya es conocido, lo
que signica que se ha identicado la concurrencia
de un peligro con elementos socioeconmicos
expuestos en condiciones de vulnerabilidad en
relacin a ese peligro. En este caso, habra que
tomar medidas, bien sea para reducir previamente
los posibles impactos antes de que el fenmeno
detonante ocurra, como podra ser, por ejemplo,
la construccin de represas o diques en sitios
con frecuentes inundaciones, etc., o bien, para
eliminar, corregir o reducir las vulnerabilidades
identicadas y expuestas al peligro, como la
reubicacin de familias, con lo que se reduce el
riesgo de desastre. Igualmente, la intervencin
en este caso, cuando el riesgo ya es conocido,
debe orientarse al establecimiento de medidas de
preparacin de la comunidad y las instituciones
para afrontar y responder frente al probable
escenario de desastre.
Cuando el fenmeno es inminente o efectivamente
se maniesta, es necesario intervenir de manera
inmediata mediante la atencin y asistencia de las
situaciones de emergencias que se presenten.
Despus de ocurrido el fenmeno, ser necesaria
la intervencin para restablecer provisionalmente
un cierto nivel de actividad social y econmica de la
comunidad afectada; y una vez que se identique
y evale la magnitud de los daos producidos, la
intervencin se orientar hacia la formulacin y
ejecucin de planes y proyectos de recuperacin y
reconstruccin de las zonas afectadas.
De acuerdo con la idea presentada en la seccin
1, sobre el continuo del riesgo, es importante
recordar que el riesgo de desastre no deja de estar
presente, ni desaparece totalmente cuando se
ejecutan cualquiera de estas medidas o procesos
de intervencin, sino que se va transformando en
nuevas formas de riesgo. As, por ejemplo, cuando
ocurre el fenmeno, pueden aparecer nuevos
riesgos colaterales o derivados, como son: las
cadas de cables elctricos que originan posibles
electrocuciones, inundaciones por deshielos no
previstos, incendios por explosiones, etc., que no
son, en este caso, una consecuencia directa del
impacto primario, sino de sus efectos posteriores;
y as mismo, despus de ocurrido el fenmeno,
tambin pueden aparecer otros tipos de riesgos,
como son las hambrunas, las epidemias, etc.
Los procesos de intervencin que tipican la gestin
del riesgo de desastres, tal como se indic en la
seccin 2, han sido identicados en funcin de los
cuatro hitos fundamentales del proceso Riesgo -
Desastre, y han sido organizados en seis procesos
principales: 1) generar conocimiento sobre el riesgo
de desastres en sus diferentes mbitos, 2) prevenir
el riesgo futuro, 3) reducir el riesgo existente, 4)
preparar la respuesta, 4) responder y rehabilitar, y
6) recuperar y reconstruir.
En la seccin anterior se indic que una
organizacin puede disearse y gestionarse
como un sistema, cuando se toman en cuenta
todos y cada uno de sus componentes, pero en
especial las interrelaciones entre stos, su mutua
interdependencia e interaccin con un entorno
comn.
De esta forma, los procesos de intervencin no
deben ser entendidos como independientes o
separados, de hecho son continuos (no responden
a un proceso lineal como era el caso del enfoque
del ciclo de los desastres), son interdependientes
(por ejemplo, no se puede entender la prevencin
o la reduccin de riesgos sin que previamente
exista una gestin del conocimiento sobre el
63
de Desastres
63
riesgo de desastres), y adems son complejos,
pues deben estar inmersos en la dinmica del
desarrollo.
A continuacin se propone una reexin sobre
la misin de un sistema organizacional a partir
del cual fomentar, direccionar e implementar la
gestin del riesgo de desastres.
4.1. La misin de un sistema para la
gestin del riesgo de desastres
La organizacin social requerida para la gestin
del riesgo de desastres implica la participacin de
muchas entidades, con distintas especialidades y
campos de accin que desarrollan conjuntamente
actividades en diferentes niveles, nacional,
subnacional y local, e inclusive internacional. Es una
organizacin compleja que requiere ser entendida
y gestionada como un sistema integrado.
En trminos generales, se ha determinado que
la misin de esta organizacin consiste en la
articulacin, organizacin y coordinacin de todos
los actores sociales e institucionales, involucrados
en la gestin del riesgo de desastres, con el n
de prevenir y reducir los factores de riesgo en la
sociedad y garantizar la oportuna respuesta,
recuperacin y reconstruccin post desastre;
aportando con ello a la proteccin y seguridad de
la poblacin y sus medios de vida y conjuntamente
al desarrollo sostenible en el mbito de su accin.
Como se ha sealado anteriormente, es a travs
de los procesos cmo una organizacin sistmica
logra cumplir con su misin. Si sta se encuentra
claramente denida, se pueden identicar y
determinar cules son esos procesos clave o
misionales a travs de los cuales la organizacin
cumple con ella. El anlisis y mejora continua
de estos procesos permiten a su vez evaluar si la
organizacin est orientada y cumple efectivamente
con su misin, que es la razn por la cual existe.
Entendemos por gestin al conjunto de actividades
que se realizan y son necesarias para lograr un n
determinado o misin especca. Estas actividades
consisten fundamentalmente en planicar las
acciones requeridas para lograr el n, procurar
los recursos necesarios, ejecutar las acciones, y
hacer el seguimiento, evaluacin y control de
esa ejecucin. Tradicionalmente, la gestin se
ha enfocado en las unidades o departamentos
que integran una organizacin, y de acuerdo
FIGURA 18 Procesos clave o misionales de la Gestin del Riesgo de Desastre
PARTE II:
64
con esta modalidad de gestin, los planes de
accin, la procura de recursos, la ejecucin de las
actividades y el seguimiento, evaluacin y control,
se orientaban y establecan para cada una de las
unidades o departamentos de la organizacin.
El enfoque por procesos plantea, por el contrario,
que la gestin se concentre en los procesos clave
que la organizacin debe realizar para lograr su
misin, y no en las unidades o departamentos. De
este modo los planes y las acciones se enfocan en los
procesos clave o misionales y en la forma cmo las
distintas unidades deben participar conjuntamente
e interactan en la ejecucin de cada proceso.
4.2. Los procesos clave o misionales
para la gestin del riesgo de
desastres
Para cumplir con esta misin, denida en forma
genrica, las organizaciones responsables de la
gestin del riesgo de desastre deben ejecutar los
siguientes procesos clave o misionales: 1) generar
conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus
diferentes mbitos, necesario para identicar
los factores de riesgo de desastre (amenazas,
vulnerabilidades y exposicin); los factores
subyacentes, sus orgenes, causas y transformacin;
y estimar el riesgo de desastre, as como evaluar y
hacerle seguimiento de manera permanente a su
evolucin y a las intervenciones realizadas sobre
el mismo; 2) prevenir el riesgo futuro, con el n
de identicar los procesos sociales generadores
del riesgo y evitar que concurran y se genere el
riesgo de desastre, incluye tomar las medidas
necesarias de prevencin sobre los factores de
riesgo en proceso de gestacin antes de que stos
se consoliden en la forma de riesgo de desastre; 3)
reducir el riesgo existente, con el n de establecer
y tomar medidas correctivas y de control cuando
se conozca la existencia del riesgo de desastre y
se puedan reducir o mitigar con anticipacin los
posibles efectos del fenmeno peligroso antes
de que ocurra; 4) preparar la respuesta, de modo
que las instituciones y la poblacin puedan actuar
y responder correctamente en caso de que el
desastre ocurra; 5) responder y rehabilitar, con
el n de atender y asistir a la poblacin cuando
el desastre ocurre; y, 6) recuperar y reconstruir
las zonas que han sido afectadas, incluyendo
la recuperacin social, econmica y fsica de la
poblacin y sus modos de vida.
En cada uno de estos seis procesos claves participan
entidades del estado, organizaciones sociales,
acadmicas y otras, tanto de nivel nacional, como
subnacional y local, e incluso de nivel internacional,
quienes en conjunto conforman el Sistema de
Gestin del Riesgo de Desastre. Cada una de estas
entidades debe comprender en forma muy clara en
qu procesos y en qu momentos les corresponde
intervenir, lo que es posible determinar solamente
cuando se hayan denido previamente y de manera
conjunta cules son los procesos y las actividades
especcas en que participan y cmo se relacionan
e interactan unas con otras en dichos procesos.
Sobre los niveles territoriales y sectoriales
El nivel nacional se encarga de la formulacin
de polticas, la formulacin de planes macro
y lineamientos generales, la asesora y el
acompaamiento tcnico, adems del
seguimiento, la evaluacin y el control del
proceso. Por su parte, el nivel regional brinda su
apoyo subsidiario entre el nivel nacional y el local.
El nivel local asume la planicacin y la ejecucin
de las acciones especcas de cada proceso y el
control y la retroalimentacin en el mbito de sus
competencias.
65
de Desastres
Finalmente, el nivel sectorial combina la formulacin
de polticas sectoriales y el asesoramiento tcnico
en su aplicacin. Dependiendo del nivel de
desconcentracin de la funcin pblica del estado,
el nivel sectorial puede ejecutar directamente las
acciones especcas de cada proceso.
A continuacin se presenta un resumen descriptivo
de cada uno de los procesos constitutivos de la
Gestin del Riesgo de Desastres:
4.2.1. Proceso clave Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre
en sus diferentes mbitos
GENERAR CONOCIMIENTO SOBRE EL RIESGO DE DESASTRE EN SUS DIFERENTES MBITOS
Nombres alternativos
en la subregin andina
Estimacin de Riesgos
Conocimiento de riesgos
Clculo de riesgos
Anlisis de Riesgos
mbito de poltica
Prioridad 2 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 2 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los pases andinos y en sus planes y pPolticas
nacionales vigentes
Objetivo
Disponer y difundir datos, informacin y conocimiento que permita y facilite la efectiva gestin del riesgo a travs de
todos sus procesos constitutivos de forma tal que sean accequibles a quienes tienen que tomar decisiones
Insumos bsicos
Datos sobre la probable ocurrencia de fenmenos potencialmente peligrosos, rea de afectacin y recurrencia
Informacin sobre la dinmica de la sociedad en relacin al uso, ocupacin y transformacin de territorio y sus
recursos
Herramientas para la estimacin, cuanticacin y espacializacin de prdidas y daos
Recursos humanos, institucionales y nancieros
SUBPROCESOS ESENCIALES
PARTE II:
66
ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA
ATLAS DE LAS DINMICAS DEL TERRITORIO ANDINO
POBLACIN Y BIENES EXPUESTOS A AMENAZAS NATURALES
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html
SISTEMA DE INFORMACIN ANDINO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE
DESASTRES (SIAPAD)
www.siapad.net
DESINVENTAR
SISTEMA DE INVENTARIO DE EFECTOS DE DESASTRES
http://online.desinventar.org/
BIBLIOTECA VIRTUAL ANDINA PARA PREVENCIN Y ATENCIN
DE DESASTRES (RED BIVA-PAD)
www.redbivapad.org.pe/
Descripcin general
Con este proceso se genera el conocimiento y la informacin necesaria sobre los orgenes, causas, alcance,
frecuencia y posible evolucin, entre otros aspectos, de los fenmenos potencialmente peligrosos, as como
la ubicacin, causas, evolucin y capacidad de resistencia y de recuperacin de elementos socioeconmicos
ubicados o en proceso de consolidacin futura, en las reas de posible afectacin. Este proceso incluye el
anlisis anticipado de las consecuencias y admite tanto interpretaciones objetivas y cientcas como de
percepcin social e individual; de esta forma son vlidos para la toma de decisiones en diferentes niveles, de
herramientas sosticadas como sistemas informticos, as como herramientas de bajo costo como son los
mapas parlantes y la construccin de escenarios descriptivos de riesgo.
Productos principales
Conocimiento oportuno y conable que supla las demandas dinmicas y cambiantes de informacin
requeridas para una efectiva gestin del riesgo de desastres.
Organizacin y coordinacin
Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo
de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
Actores sociales e
institucionales vinculados en la
implementacin del proceso.
Entidades tcnico cientcas
Organizaciones acadmicas, institutos de investigacin, redes y organizaciones sociales de monitoreo /
observatorio de problemas sociales y ambientales
Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con
especial atencin al nivel local
Entidades sectoriales, ministerios en el mbito de sus competencias
67
de Desastres
4.2.2 Proceso clave Prevenir el riesgo futuro
PREVENIR EL RIESGO FUTURO
Prevencin de Riesgos
Incorporar el riesgo en la planicacin del desarrollo
Evitar el riesgo de desastres
Prevencin de desastres
Reducir factores de riesgo subyacentes
mbito de poltica
Prioridad 1 y 4 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 1 y 4 de la Estrategia Andina para la Prevencin
y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes
Objetivo
Limitar el desarrollo de los factores de Riesgo de Desastre en la sociedad a travs de una gestin territorial -
ambiental adecuada
Insumos bsicos
Informacin sobre el desarrollo de los factores de riesgo y sus causas (presiones dinmicas y causas de fondo),
estimacin de posibles escenarios de riesgo a futuro (resultado del proceso 1)
Herramientas e instrumentos de planicacin del desarrollo, territorial y sectorial
PARTE II:
68
INCORPORACIN DEL ANLISIS DEL RIESGO
EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN
E INVERSIN PBLICA EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN
Y GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para la Interpretacin
y Aplicacin del Anlisis de Amenazas de Riesgo
DEL DESARROLLO
Lineamientos Generales para la Formulacin
de Planes a nivel Local
ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO
CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO
Lineamientos Generales para la Planicacin
y Gestin Sectorial
INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN LA INVERSIN PBLICA
Lineamientos y Estrategias para la Formulacin
y Evaluacin de Proyectos
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN Y
GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para
la Interpretacin
y Aplicacin del
Anlisis de
Amenazas y Riesgos
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN Y
GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para
la Interpretacin
y Aplicacin del
Anlisis de
Amenazas y Riesgos
I
Publicaciones de esta serie
Descripcin general
Ante la posible conguracin de riesgos a futuro, se proponen medidas que intentan modicar los patrones
de desarrollo que crearn las condiciones inseguras (presiones dinmicas y causas de fondo), incluyendo
medidas que buscan impedir la ocupacin insegura del territorio, la transformacin de recursos naturales en
peligros / amenazas y la degradacin del ambiente en condiciones de riesgo, la generacin de conciencia y
capacidades, entre otros aspectos. Este proceso requiere desarrollar capacidades y habilidades de planicacin
que permitan aplicar medidas y acciones dispuestas con anticipacin a la aparicin de nuevos riesgos.
Productos principales Factores de riesgo de desastre limitados / controlados en su desarrollo.
Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
Actores sociales e
institucionales vinculados
en la implementacin del
proceso.
Organismos de planicacin y desarrollo territorial y sectorial
Gobiernos locales y regionales
Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con
especial atencin al nivel local
Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de prevenir el riesgo de
desastre en sus sectores productivos
www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm
II
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO DE
DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO
Lineamientos
Generales para
la Formulacin
de Planes a
Nivel Local
INCORPORANDO LA
DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO
Lineamientos
Generales para
la Formulacin
de Planes a
Nivel Local
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
IV
ARTICULANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
Y LA ADAPTACIN AL
CAMBIO CLIMTICO
EN EL SECTOR
AGROPECUARIO
Lineamientos
Generales para
la Planificacin
y Gestin Sectorial
ARTICULANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
Y LA ADAPTACIN AL
CAMBIO CLIMTICO
EN EL SECTOR
AGROPECUARIO
Lineamientos
Generales para
la Planificacin
y Gestin Sectorial
III
69
de Desastres
4.2.3. Proceso clave Reducir el riesgo existente
REDUCIR EL RIESGO EXISTENTE
Nombres alternativos en
la subregin andina
Reduccin de la vulnerabilidad
Reduccin de riesgos
Mitigacin de riesgos
Mitigacin del riesgo de desastres
Reducir factores de riesgo subyacentes
mbito de poltica
Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes.
Objetivo
Minimizar los factores del riesgo existente para evitar o limitar el impacto adverso de los eventos peligrosos en la
sociedad.
Insumos bsicos
Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de
afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de riesgo (resultado del proceso 1)
Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de reduccin de riesgos (medidas
especcas de intervencin)
PARTE II:
70
Descripcin general
Frente al escenario de riesgo, en donde se han identicado y espacializado las posibles prdidas y daos,
se propone identicar e implementar las opciones de reduccin del riesgo hasta un umbral denido como
aceptable por la sociedad en su conjunto. Esta visin de futuro dene las metas de la reduccin del riesgo,
que deben ser planicadas y ejecutadas a travs de proyectos de desarrollo integral y deben estar acompaados
de estrategias de prevencin de riesgos a futuro (interrelacin con el proceso anterior) para garantizar que las
acciones de reduccin sean sostenibles en el tiempo.
Este proceso no solo aborda aspectos fsicos sino que incluye la reduccin de la vulnerabilidad social desde sus
diferentes formas de interpretacin, por ejemplo aumentando la resiliencia de la economa local ante posibles
efectos adversos de fenmenos fsicos peligrosos.
Nivel de riesgo de desastres (daos y prdidas a futuro) reducidas y desarrollo global de las comunidades mejorado
/ aumentado.
Organizacin y
coordinacin
Actores sociales e
proceso.
Organismos de planicacin y de nanzas encargados de la adjudicacin y el fomento de la inversin pblica y
privada
Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que promueven la reduccin de
riesgos especcos en zonas expuestas
Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de reducir el riesgo de
desastre en sus respectivos sectores
PLANES DE DESARROLLO
QUE INCORPORAN LA GdR EN LOS PROYECTOS PILOTO
PLANES DE GESTIN DEL RIESGO
DE CADA UNO DE LOS 4 CASOS PILOTO
71
de Desastres
4.2.4. Proceso clave Preparar la respuesta
PREPARAR LA RESPUESTA
en la Subregin Andina
Preparacin para desastres
Diseo del Sistema de Respuesta
Aumento de las capacidades de respuesta
Preparacin de las acciones de atencin y asistencia para desastres
mbito de poltica
Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Objetivo
Desarrollar capacidades, instrumentos y mecanismos para responder adecuadamente ante la inminencia y/o la
ocurrencia de fenmenos peligrosos.
Insumos bsicos
Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de
afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de desastre (resultado del proceso 1)
Bases conceptuales y metodolgicas para el diseo de instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones
de respuesta en casos de desastre.
PARTE II:
72
Descripcin general
En este proceso se fortalecen las capacidades y los conocimientos desarrollados por las entidades pblicas
y privadas, las organizaciones no gubernamentales que apoyan la respuesta y las comunidades e individuos
para prever (anticipar / pronosticar) y responder efectivamente ante condiciones de emergencia o desastre
identicadas con anterioridad. Este proceso parte de la denicin de normatividad y lineamientos para denir
las metas de la preparacin para desastres, las mismas que sirven de base para diagnosticar las capacidades
de respuesta a la luz del escenario de riesgo existente en el territorio. La preparacin incluye la formulacin y
puesta a prueba de planes de respuesta en diferentes niveles territoriales y sectoriales.
Capacidades creadas / fortalecidas para responder adecuadamente ante la inminencia y la ocurrencia de
fenmenos peligrosos.
Organizacin y
coordinacin
Actores sociales e
proceso.
Entidades especializadas en la respuesta a situaciones de emergencia y desastres
Organizaciones encargadas de la proteccin de la poblacin y sus medios de vida
Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades en
las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre o emergencia
Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de responder a situaciones
de desastre en sus sectores productivos
GUA DE OPERACIN PARA ASISTENCIA MUTUA
FRENTE A DESASTRES EN LOS PASES ANDINOS
PLAN SUBREGIONAL ANDINO PARA LA PREVENCIN
Y RESPUESTA A EMERGENCIAS POR PRODUCTOS QUMICOS PELIGROSOS
Y MATERIALES RADIACTIVOS
PLAN SUBREGIONAL ANDINO DE PREPARATIVOS Y RESPUESTA DEL SECTOR SALUD
www.disaster-info.net/PED-Sudamerica/planes.htm
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm - www.caprade.org
73
de Desastres
4.2.5. Proceso clave Responder y rehabilitar
RESPONDER Y REHABILITAR
en la Subregin Andina
Atencin de desastres
Gestin de desastres
Atencin
Respuesta humanitaria
mbito de poltica
Objetivo
Atender oportunamente las necesidades bsicas e inmediatas de las poblaciones amenazadas o afectadas por un
evento fsico peligroso y prever la aparicin de nuevas condiciones de riesgo.
Insumos bsicos
Informacin sobre daos y prdidas: rea de afectacin, necesidades emergentes (EDAN preliminar), recursos
disponibles para la respuesta (resultado del proceso 1)
Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de respuesta en casos de desastre,
incluyendo los Planes de Emergencia y Contingencia y los insumos requeridos en funcin del escenario de
desastres previamente identicado (resultado del proceso 4)
Recursos humanos, institucionales y nancieros. Equipos de rescate y de movilizacin, entre otros.
PARTE II:
74
Descripcin general
Consiste en la ejecucin de las medidas necesarias para salvar vidas humanas, rescatar bienes y regularizar el
funcionamiento de los servicios, con base en el plan de emergencia y los planes de contingencia por eventos
(protocolos de actuacin).
En la lgica del continuo del riesgo, este proceso desarrolla acciones encargadas de prever riesgos futuros que
se derivan del escenario de desastre (epidemias, hambruna, etc.).
Comunidades atendidas oportunamente en sus necesidades bsicas e inmediatas derivadas de la inminencia o
manifestacin de un evento fsico peligroso.
Actores sociales e
proceso.
Entidades especializadas en la respuesta a situaciones de emergencia y desastres
Organizaciones encargadas de la proteccin de la poblacin y sus medios de vida
Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades
en las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre o emergencia
Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de responder a situaciones
de desastre en sus respectivos sectores
Entidades tcnico cientcas (monitoreo de riesgos y peligros contextos o derivados en el escenario de
desastre).
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm - www.caprade.org
GUA DE OPERACIN PARA ASISTENCIA MUTUA
FRENTE A DESASTRES EN LOS PASES ANDINOS
PLAN SUBREGIONAL ANDINO PARA LA PREVENCIN
Y RESPUESTA A EMERGENCIAS POR PRODUCTOS QUMICOS PELIGROSOS
Y MATERIALES RADIACTIVOS
PLAN SUBREGIONAL ANDINO DE PREPARATIVOS Y RESPUESTA DEL SECTOR SALUD
www.disaster-info.net/PED-Sudamerica/planes.htm
75
de Desastres
4.2.6. Proceso clave Recuperar y reconstruir
RESPONDER Y REHABILITAR
Reconstruccin
Recuperacin post desastre
Reconstruccin fsica, econmica y social
Reconstruccin y reconversin
mbito de poltica
Objetivo
Restablecer condiciones aceptables y sostenibles de desarrollo econmico y social de la comunidad afectada,
reduciendo el riesgo a un nivel menor del que exista antes del desastre.
Insumos bsicos
Informacin sobre daos y necesidades (EDAN nal), indicando rea de afectacin, censo de poblacin afectada y
damnicada y prdidas en trminos de modos de produccin (resultado del proceso 1)
Herramientas e instrumentos para la evaluacin del impacto y para la identicacin de opciones de planicacin
que consideren la no reproduccin del riesgo preexistente (planes de recuperacin y reconstruccin sostenible)
PARTE II:
76
ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO
CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO
Lineamientos Generales para la Planicacin y Gestin Sectorial
INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN LA INVERSIN PBLICA
Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos
Descripcin general
Recuperar consiste en restablecer condiciones aceptables y sostenibles de vida mediante la rehabilitacin
permanente, la reparacin o reconstruccin de la infraestructura, bienes y servicios destruidos, interrumpidos o
deteriorados en el rea afectada, y la reactivacin o impulso del desarrollo econmico y social de la comunidad
bajo condiciones de menor riesgo que lo que exista antes del desastre
En la lgica del continuo del riesgo, este proceso desarrolla acciones encargadas tanto de prevenir nuevos riesgos,
como de reducir los riesgos preexistentes en funcin de un nuevo o transformado escenario de riesgo que se deriva
de la actualizacin del escenario de riesgo.
Productos principales Condiciones de desarrollo de comunidades afectadas, restablecidas en un nivel aceptable y de menor riesgo.
Organizacin y
coordinacin
Actores sociales
e institucionales
vinculados en la
implementacin del
proceso.
Organismos de planicacin y desarrollo territorial y sectorial
Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con especial
atencin al nivel local
Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades en
las acciones de recuperacin y/o reconstruccin post desastre
Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de recuperar sus sectores
productivos
Entidades tcnico-cientcas (monitoreo de riesgos y peligros conexos o derivados en el escenario de desastre y
requeridos para la planicacin de la reconstruccin).
INCORPORACIN DEL ANLISIS DEL RIESGO
EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN
E INVERSIN PBLICA EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
Y GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para la Interpretacin
y Aplicacin del Anlisis de Amenazas de Riesgo
DEL DESARROLLO
Lineamientos Generales para la Formulacin
de Planes a nivel Local
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN Y
GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para
la Interpretacin
y Aplicacin del
Anlisis de
Amenazas y Riesgos
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN Y
GESTIN TERRITORIAL
Gua Tcnica para
la Interpretacin
y Aplicacin del
Anlisis de
Amenazas y Riesgos
I
II
INCORPORANDO LA
DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO
Lineamientos
Generales para
la Formulacin
de Planes a
Nivel Local
INCORPORANDO LA
DESASTRES EN LA
PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO
Lineamientos
Generales para
la Formulacin
de Planes a
Nivel Local
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
INCORPORANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
DE DESASTRES EN LA
INVERSIN PBLICA
Lineamientos
y Estrategias para
la Formulacin
y Evaluacin
de Proyectos
IV
ARTICULANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
Y LA ADAPTACIN AL
CAMBIO CLIMTICO
EN EL SECTOR
AGROPECUARIO
Lineamientos
Generales para
la Planificacin
y Gestin Sectorial
ARTICULANDO LA
GESTIN DEL RIESGO
Y LA ADAPTACIN AL
CAMBIO CLIMTICO
EN EL SECTOR
AGROPECUARIO
Lineamientos
Generales para
la Planificacin
y Gestin Sectorial
III
77
de Desastres
77
4.3. Procesos de direccin y de
apoyo. Mapa de procesos de la
gestin del riesgo de desastres
Los procesos clave o misionales requieren para su
gestin de los procesos de apoyo y los procesos
direccin, a travs de los cuales se les provee de
los recursos y la direccionalidad necesaria para
cumplir con su misin.
Son procesos de direccin, en forma genrica,
los siguientes: Desarrollar la base institucional y
organizativa, que implica elaborar y establecer
la normativa que regir a la organizacin, as
como las medidas regulatorias necesarias para su
correcto funcionamiento; Planicar y organizar
la intervencin, mediante el cual se establecen
los planes de accin, sus estrategias y la forma de
organizar al sistema para ejecutar esas acciones
estratgicas; y Hacer seguimiento, evaluacin y
control, que es requerido en todas las actividades
que se ejecutan en los distintos procesos clave, con
el n de medir mediante indicadores sus resultados,
su efectividad en el logro de los objetivos y en el
cumplimiento de la misin comn, as como para
denir y aplicar las medidas correctivas que fuesen
necesarias.
Los procesos de apoyo son aquellos a travs de
los cuales se proveen recursos y la difusin y
comunicacin, necesarios para que los procesos
claves puedan operar y lograr sus respectivos
objetivos y para lograr la sostenibilidad de las
acciones desarrolladas. En el mapa de procesos de
la gestin del riesgo de desastre se han indicado de
forma genrica los siguientes procesos de apoyo:
Procurar recursos que puede desplegarse en
subprocesos de procura de talento humano,
recursos nancieros, materiales, tecnologa,
infraestructura, servicios, etc.; y el proceso
Informar y educar sobre la intervencin, que
consiste en garantizar el correcto ujo de la
informacin entre la poblacin y las distintas
entidades involucradas.
PROCESOS DE DIRECCIN Y APOYO
2: Prevenir el riesgo futuro
3: Reducir el riesgo existente
4: Preparar la respuesta
5: Responder y rehabilitar
6: Recuperar y reconstruir
1
:

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Desarrollar base
normatva e
insttucional
Planicar y
organizar la
intervencin
Procurar
recursos
Informar y
educar
Hacer seguimiento,
evaluacin y
control
PROCESOS CLAVE O MISIONALES
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FIGURA 19 Mapa de Procesos de la Gestin del Riesgo de Desastre
PARTE II:
78
MARCO DE ACCIN DE HYOGO
www.unisdr.org/eng/hfa/docs/HFA-brochure-Spanish.pdf
ESTRATEGIA ANDINA PARA LA PREVENCIN
Y ATENCIN DE DESASTRES, DECISIN 713 / 2009
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm
PLAN NACIONAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES
DE COLOMBIA DECRETO 93 DE 1998
www.sigpad.gov.co/legislacion
PLAN NACIONAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES DE PER
http://bvpad.indeci.gob.pe/doc/pdf/esp/doc313/doc313.htm
CUADRO 5 ALGUNAS HERRAMIENTAS / INSTRUMENTOS EN LA SUBREGIN ANDINA EN RELACIN
A PROCESOS DE DIRECCIN Y DE APOYO A LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
PROCESOS DE DIRECCIN
En la figura 19 se muestra un modelo genrico
del Mapa de Procesos de un sistema u
organizacin responsable de gestionar el riesgo
de desastres.
Los procesos clave o misionales generan los
productos requeridos por la sociedad (usuario o
beneciario externo). Los procesos de direccin
y de apoyo generan productos requeridos
internamente por los procesos clave para que el
sistema, como un todo, pueda operar y generar
sus productos a la sociedad con la calidad exigida,
de modo tal que contribuya efectivamente en
brindarle la proteccin y seguridad necesaria ante
el riesgo de desastres, y en contribuir asimismo con
el desarrollo sostenible.
A nivel de la subregin andina se cuenta con
herramientas para el desarrollo de los procesos
de direccin y de apoyo a la gestin del riesgo de
desastres. En el cuadro 5 se presenta algunos de
ellos y la referencia para su acceso y consulta.
79
de Desastres
ESTRATEGIA NACIONAL DE REDUCCIN DE RIESGOS
Y ATENCIN DE DESASTRES DEL ECUADOR
www.stgestionriesgos.gov.ec/estrategia.pdf
METODOLOGA DE LA EIRD PARA HACER SEGUIMIENTO
AL MARCO DE ACCIN DE HYOGO
www.eird.org/wikiesp/images/Plantilla_del_HFA_Monitor.doc
INDICADORES DEL BID SOBRE RIESGO Y GESTIN DE RIESGO
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1442187
EXPERIENCIA DE LA CONTRALORA DE COLOMBIA
EN EL MONITOREO DEL SISTEMA NACIONAL DE PAD
www.contraloriagen.gov.co/html/publicaciones
AGENDAS ESTRATGICAS NACIONALES PARA FORTALECER LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES ANDINOS
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm
PROCESOS DE DIRECCIN
PARTE II:
80
PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): PROCURAR RECURSOS
LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO DE DESASTRES:
INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE RETENCIN Y TRANSFERENCIA PARA LA COMUNIDAD ANDINA
PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): INFORMAR Y EDUCAR
SERIE DE INFOGRAFAS SOBRE GESTIN DEL RIESGO
SERIE DE LINEAMIENTOS PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO
EN LA EDUCACIN BSICA EN BOLIVIA, ECUADOR Y PER
81
de Desastres
PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): INFORMAR Y EDUCAR
CUBRIMIENTO PERIODSTICO DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LA SUBREGIN
ANDINA: DISCURSOS PERIODSTICOS Y PERSPECTIVAS DESDE LA
COMUNICACIN PARA EL CAMBIO SOCIAL
PERIODISMO PBLICO EN LA GESTIN DEL RIESGO
MDULO: EDUCACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRE.
HERRAMIENTAS CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA
SU INCORPORACIN EN LA CURRCULA
SERIE DE DOCUMENTALES SONOROS:
CON EL RIESGO NI DE RIESGO - VOCES DE LA
COMUNIDAD ANDINA SOBRE LA GESTIN DEL RIESGO
www.comunidadandina.org/predecan/progradio.htm
MDULOS AUTOINSTRUCTIVOS EN GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
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PARTE II:
82
En este documento no se pretende homogenizar
la forma de entender los procesos a partir de los
cuales se puede organizar la gestin del riesgo de
desastres; el enfoque que proponemos distingue
entre procesos clave, procesos de direccin y
procesos de apoyo, en ningn caso estos procesos
deben verse y analizarse por separado.
La siguiente tabla relaciona las diferentes formas
de organizacin de las lneas de accin/inters
en funcin del Marco de Accin de Hyogo. Se
advierte que todos los temas estn considerados
en el enfoque de procesos propuesto en este
documento.
4.4. Cmo entender los procesos de
la gestin del riesgo en el
contexto del MAH, de la EAPAD
y de las polticas de accin de los
pases andinos?
A nivel internacional se han adelantado esfuerzos
por acotar y tipicar la gestin del riesgo de
desastres en reas o ejes temticos, polticas
sectoriales o principales lneas de accin. Los
enfoques han sido variados y han privilegiado, en
muchos casos, un entendimiento del problema
que privilegia acciones consideradas como crticas,
tal es el caso de la preocupacin por la educacin
y la comunicacin como una lnea central o la
proteccin nanciera frente a riesgos y desastres.
83
de Desastres
CUADRO 6: RELACIN DEL MAH, LA EAPAD
Y LOS PLANES DE PAD DE COLOMBIA Y PER CON LOS PROCESOS DE GDR
MARCO DE ACCIN
DE HYOGO
ESTRATEGIA ANDINA
PARA LA PAD
PLAN NACIONAL DE
PAD DE COLOMBIA
PLAN NACIONAL
DE PAD DE PER
PROCESOS DE LA GESTIN DEL
RIESGO
Prioridad 1:
Velar porque la
reduccin de los
riesgos de desastre
constituya una
prioridad nacional
y local dotada de
una slida base
institucional de
aplicacin.
Eje 1. Fortalecimiento
de las capacidades
institucionales a todo
nivel para lograr que
la reduccin del riesgo
de desastres sea una
prioridad nacional y
subregional andina.
Estrategia 3: El
fortalecimiento
del desarrollo
institucional.
Estrategia 2: La
incorporacin
de la prevencin
y reduccin de
riesgos en la
planicacin.
Estrategia 4:
Fomentar el
fortalecimiento
institucional.
Estrategia 3:
Fomentar la
incorporacin de
la prevencin de
desastres en la
planicacin del
desarrollo.
Proceso de direccin 1: Desarrollar
base normativa e institucional.
Proceso de direccin 2: Planicar y
organizar la intervencin (la GdR).
Proceso de direccin 3: Hacer
seguimiento, evaluacin y control.
Proceso de apoyo 1: Procurar recursos
(incluye la gestin nanciera del riesgo
de desastres).
Prioridad 2:
Identicar, evaluar y
vigilar los riesgos de
desastre y potenciar
la alerta temprana.
Eje 2. Fomento de
la investigacin y el
conocimiento para
la identicacin,
monitoreo y
evaluacin de riesgos
de desastre y para
mejorar la alerta
temprana.
Estrategia 1: El
conocimiento sobre
riesgos de origen
natural y antrpico.
Estrategia 1:
Fomentar la
estimacin
de riesgos a
consecuencia
de los peligros
naturales y
antrpicos.
Proceso clave 1: Generar conocimiento
sobre el riesgo de desastre en sus
diferentes mbitos.
Prioridad 3: Utilizar
los conocimientos,
las innovaciones y
la educacin para
crear una cultura
de seguridad y de
resiliencia a todo
nivel.
Eje 3. Promocin
de la educacin, la
comunicacin y la
participacin para
construir una cultura
de seguridad y
resiliencia a todo nivel.
Estrategia 4: La
socializacin de
la prevencin y
la mitigacin de
desastres.
Estrategia 5:
Fomentar la
participacin
comunitaria en
la prevencin de
desastres.
Proceso de apoyo 2: Informar y educar
(incluye el fomento a la participacin
social en la gestin del riesgo).
Prioridad 4: Reducir
los factores de
riesgo subyacentes.
Eje 4. Reduccin de
los factores de riesgo
subyacentes.
Objetivo bsico
1: Reduccin
de riesgos y
prevencin de
desastres.
Estrategia 2:
Impulsar las
actividades de
prevencin y
reduccin de
riesgos.
Proceso clave 3: Reducir el riesgo
existente.
Proceso clave 2: Prevenir el riesgo
futuro.
Prioridad 5:
Fortalecer la
preparacin para
casos de desastre a
n de asegurar una
respuesta ecaz a
todo nivel.
Eje 5. Fortalecimiento
de sistemas y
mecanismos de
preparacin, atencin
y de asistencia mutua
en caso de desastre,
en todos los niveles.
Objetivo bsico
2: Respuesta
efectiva en caso de
desastres.
Objetivo bsico
3: Recuperacin
rpida de zonas
afectadas.
Estrategia 6:
Optimizar la
respuesta a las
emergencias y
desastres.
Proceso clave 4: Preparar la respuesta.
Proceso clave 5: Responder y
rehabilitar.
Proceso clave 6: Recuperar y
reconstruir.
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN
DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN
DEL RIESGO DE DESASTRES
87
de Desastres
E
n la subregin andina, con apoyo del
Proyecto PREDECAN, se desarrollaron
tres experiencias bajo perspectivas
diferentes en materia de anlisis y mejora de los
procesos relacionados con la gestin del riesgo.
El primer caso, en Colombia, se orient hacia el
levantamiento y anlisis de los procesos clave o
misionales de la Direccin de Gestin del Riesgo
del Ministerio del Interior y de Justicia de Colombia
(DGR), como rgano encargado de la coordinacin
del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin
de Desastres en ese pas. El segundo caso se reere
a Per, donde el Instituto Nacional de Defensa
Civil (INDECI) lider y orient su trabajo al anlisis
y mejora de los procesos del Sistema Nacional de
Defensa Civil (SINADECI), deniendo su misin en
trminos de la Gestin de Riesgo de Desastres; y por
ltimo, el caso de Ecuador, que enfoc su anlisis
de los procesos de gestin de riesgo en la regin
del Guayas, y particularmente en los procesos
de Preparacin y enmarcados en la Estrategia
Nacional para la Reduccin de Riesgos y Atencin
de Desastres liderada por la Secretara Tcnica de
Gestin de Riesgos (STGR).
Las tres experiencias coinciden en un propsito
compartido: identicar los procesos del sistema
de gestin de riesgo y su interrelacin al nivel
nacional, regional y local, con el n de mejorarlos y
fortalecerlos partiendo, en el primer caso (Colombia),
de la comprensin de los procesos internos del ente
coordinador, responsable del diseo y direccin del
sistema; en el segundo caso (Per), se parti de la
comprensin y anlisis global de los procesos del
sistema, detallando las interrelaciones entre las
instituciones que lo integran; y por ltimo (Ecuador),
se plante el anlisis de un caso particular referido
al nivel regional, con opciones de aprendizaje y
rplica en otras regiones y, por extensin, hacia el
nivel nacional.
En los tres casos se tuvo como objetivo nal apoyar
el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin
del Riesgo de cada pas.
A continuacin se presenta una sntesis de los
resultados obtenidos a nivel de cada pas.
5.1. Los procesos de direccin y
coordinacin del Sistema
Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres de
Colombia a cargo de la
Direccin de Gestin de Riesgos
En Colombia se realiz un levantamiento de
la forma cmo la Direccin de Gestin de
Riesgos (DGR) realiza sus funciones, as como
los principales problemas identificados. Se
propusieron recomendaciones que pueden
mejorar el desempeo de la entidad a travs
del diseo de procesos; asimismo se propuso un
sistema de indicadores de gestin que permite
hacer seguimiento en el logro de los objetivos
globales de la institucin.
El Sistema de Gestin de Calidad del Ministerio
del Interior y Justicia (MIJ), al cual est
adscrita la DGR, ha desarrollado un mapa de
macroprocesos en los cuales se incluyen todos
los procesos de las diferentes dependencias,
incluida la DGR. Este marco ha sido utilizado
para una adecuada clasificacin, referencia y
consistencia con el resto de la institucionalidad
en el Ministerio. Los macroprocesos del MIJ y
la definicin de objetivos para el Ministerio del
Interior y Justicia se presentan en el cuadro 7.
Los procesos abordados corresponden a
aquellos de carcter misional en los que la
funcin principal de coordinacin del SNPAD
Seccin 5
Experiencias de la aplicacin del enfoque de procesos en la
gestin del riesgo de desastres en la subregin andina
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
88
se manifiesta de manera fundamental. Los
procesos y procedimientos levantados,
referidos a los macroprocesos del MIJ, se
enmarcan en tres de los cuatro macroprocesos:
(1) Formulacin y adopcin de polticas,
(2) Aplicacin y ejecucin de normas, y (3),
Seguimiento, control y vigilancia.
El macroproceso Diseo de Normas,
constituye uno de los mbitos en los que el MIJ
ya cuenta con procedimientos elaborados y
validados; en este sentido, el proceso principal
que asume la DGR consiste en disear normas
aplicables a la gestin del riesgo de desastres,
empleando para ello los procedimientos
establecidos por el MIJ.
Por su parte, en relacin con los otros tres
macroprocesos, el MIJ no cuenta con procedimientos
elaborados de manera especca para cada entidad,
en el cumplimiento de sus funciones, de all que el
trabajo se orient al anlisis y caracterizacin de los
procesos que la DGR realiza, en cumplimiento de su
misin, en el contexto de estos tres macroprocesos
denidos por el MIJ.
En total, se caracterizaron cinco procesos principales,
cada uno subdividido en uno o varios procedimientos
(o subprocesos) que dan cuenta de la forma cmo
se realizan/deben realizar las acciones claves para
lograr los objetivos propuestos y denidos por la Ley
que gua a la entidad. El total de los procedimientos
caracterizados es de 16 (ver cuadro 8).
88
CUADRO 7 MACROPROCESOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA Y SUS OBJETIVOS
NOMBRE DEL MACROPROCESO OBJETIVO DEL MACROPROCESO
Formulacin y adopcin de pol-
ticas y lineamientos sectoriales
Formular o adoptar polticas claras y precisas que permitan desarrollar el sector del Interior y de Justicia,
en benecio de nuestros clientes y partes interesadas.
Diseo y desarrollo de normas
Disear, elaborar y expedir las normas y reglamentos de acuerdo con las polticas que orienten al Ministerio
del Interior y de Justicia para contar con un ordenamiento jurdico que permita el desarrollo de la nacin.
Aplicacin y ejecucin de normas Garantizar el cumplimiento de la Constitucin Poltica y la Ley en el mbito de sus competencias.
Seguimiento, control y vigilancia Posibilitar un seguimiento a la ejecucin de procesos misionales y dar insumos para el control oportuno.
Fuente: Grupo SIGI, Ministerio del Interior y de Justicia. 2009
FIGURA 20 Mapa de procesos de la DGR en el marco del Mapa de Procesos del MIJ
89
de Desastres
CUADRO 8 PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE LA DGR CARACTERIZADOS
NOMBRE DEL MACROPROCESO
EN EL SIGI DEL MIJ
PROCESO PROCEDIMIENTOS
Formulacin y adopcin de
polticas y lineamientos sectoriales
1. Formular y/o actualizar
las polticas y planes para
la gestin del riesgo de
desastres
1.1 Actualizar el PNPAD
1.2 Difundir del PNPAD
1.3 Gestionar cooperacin para la implementacin del PNPAD
Aplicacin y ejecucin
de normas
2. Fortalecer las
capacidades del SNPAD
2.1 Evaluar necesidades y formular plan estratgico de fortalecimiento
del SNPAD
2.2 Ejecutar los programas de fortalecimiento de capacidades del SNPAD
2.3 Evaluar el impacto de los proyectos de mejoramiento derivados del
plan de fortalecimiento del SNPAD
3. Apoyar en la ejecucin
de los procesos de la
gestin del riesgo de
desastres del SNPAD
3.1 Monitorear la ocurrencia de emergencias y/o riesgos a nivel nacional
y evaluar las necesidades de apoyo de la DGR
3.2 Formular proyectos de apoyo directo a entidades del SNPAD en
procesos de R RD segn criterios de subsidiaridad (*)
3.3 Apoyar la respuesta a eventos nacionales segn protocolo de
atencin de desastre sbito
3.4 Apoyar la respuesta a emergencias locales y regionales segn
criterios de subsidiaridad (**)
3.5 Apoyar la preparacin para la respuesta a emergencias y desastres a
nivel regional y local
4. Gestionar la
informacin para la
gestin del riesgo de
desastres
4.1 Planear la consecucin de informacin para la GRD
4.2 Administrar el Sistema Integrado de Informacin para la PAD
(SIGPAD)
4.3 Desarrollar el Sistema Integrado de Informacin para la PAD
(SIGPAD)
4.4 Divulgar informacin para la Gestin del Riesgo de Desastres
4.5 Ingresar, clasicar y organizar informacin en gestin del riesgo en
el Centro de Documentacin
Notas: (*) Se reere a programas urgentes de apoyo en proceso de prevencin, mitigacin, preparacin y/o recuperacin en los que la entidad del SNPAD solicitante no
cuenta con capacidades sucientes de gestin interna.
(**) El criterio de subsidiaridad se reere al apoyo al ente territorial slo en los casos en que ste no cuente con las capacidades sucientes de gestin interna para gestionar
el proyecto.
Finalmente en relacin con los procesos de direccin
y de apoyo (indicados en la parte superior e inferior
del Mapa de Procesos), se tiene que stos son
comunes a todas las dependencias del MIJ, por lo
que los procedimientos que los rigen se guan por los
estndares propuestos por el SIGI del Ministerio.
El trabajo requiri de la realizacin de seis talleres
institucionales y una gran cantidad de entrevistas a
los funcionarios de la entidad. Al terminar el anlisis
se obtuvieron los siguientes productos principales:
1. Mapa de procesos de la DGR en el contexto del
Mapa de Procesos del MIJ
2. Caracterizacin (incluye ujogramas) de
tres macroprocesos, cinco procesos y 16
procedimientos segn formatos del MIJ
3. Plan de Mejoras para optimizar el desempeo
de la entidad
4. Documento de Indicadores para hacer
seguimiento, evaluacin y control
Para la caracterizacin de cada uno de los procesos
y procedimientos se emple un formato denido
por el MIJ. En el siguiente recuadro se presenta el
contenido bsico de cada cha de caracterizacin
de procesos:
PARTE III:
90
FORMATO EMPLEADO POR EL MIJ DE COLOMBIA PARA LA CARACTERIZACIN DE PROCESOS
Logo entidad
NOMBRE DEL
PROCESO
Cdigo
Versin
Fecha
1. Objetivo
2. Alcance
3. Poltica de operacin
4. Deniciones
5. Normatividad
6. Desarrollo
Paso Actividad Descripcin Responsable Punto de control
1
2
3
7. Diagrama de ujo
8. Registro
9. Riesgos
10. Informacin secundaria
11. Sistemas de informa-
12. Anexos
13. Control de cambios
Fecha Cambio Versin
Fuente: Grupo SIGI, Ministerio del Interior y de Justicia. 2009
Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procedimientos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Direccin de Gestin del
Riesgo de Colombia: www.dgpad.gov.co
91
de Desastres
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la
propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil: Misin, Visin y Procesos. Lima 13 y 14 de Octubre de 2008.
5.2. Los procesos misionales del
Sistema Nacional de Defensa
Civil del Per
El Instituto Nacional de Defensa Civil del Per,
INDECI, realiz un anlisis DOFA del SINADECI
(Sistema Nacional de Defensa Civil), revis y
reformul de forma participativa la Misin y la
Visin del sistema y nalmente identic y analiz
cuatro procesos como misionales para el sistema:
(1) Estimacin de riesgos, (2) Reduccin de riesgos,
(3) Respuesta y (4) Reconstruccin (ver subprocesos
en el cuadro 9).
Este trabajo se realiz con el propsito fundamental
de aportar elementos bsicos para la reforma
legislativa del SINADECI.
Un elemento destacado de esta experiencia es el
cambio de enfoque del sistema (ver cuadro 10).
CUADRO 9 PROCESOS MISIONALES Y SUBPROCESOS DEL SINADECI
PROCESOS SUBPROCESOS CDIGO
I. ESTIMACIN DE RIESGOS
1. Identicacin de los peligros EDR_01
2. Clculo de riesgos EDR_02
II. REDUCCION DE RIESGOS
1. Prevencin RDR_01
2. Reduccin de la vulnerabilidad RDR_02
3. Preparacin RDR_03
III. RESPUESTA 1. Asistencia RES_01
2. Rehabilitacin RES_02
IV. RECONSTRUCCIN 1. Recuperacin social REC_01
2. Reactivacin econmica REC_02
3. Reconstruccin de la infraestructura fsica REC_03
CUADRO 10 CAMBIO DE ENFOQUE DEL SINADECI
ENFOQUE EXISTENTE ENFOQUE PROPUESTO
Prevencin y atencin de desastres Gestin del riesgo de desastres
Proporcionar proteccin permanente contra los efectos de los
desastres. Medidas estructurales y no estructurales
Instrumentos, metodologas y normas que consideran al riesgo de
desastres como factor determinante en la toma de decisiones para el
ordenamiento territorial, para la planicacin del desarrollo, y para la
formulacin de programas y proyectos que incluyan la estimacin y
mitigacin de la vulnerabilidad
PARTE III:
92
Asimismo, la visin y la misin del sistema son
consecuentes con este nuevo enfoque:
MISIN
Articular e integrar las acciones de las entidades
pblicas, privadas y poblacin en la Gestin del
Riesgo de Desastres, para la proteccin de la vida,
contribuyendo al desarrollo sostenible del pas.
VISIN
Sistema eciente y ecaz reconocido por la
comunidad nacional e internacional, en el que
FIGURA 21 La Visin del SINADECI y sus implicaciones estratgicas
FIGURA 22 La misin del SINADECI (explicacin)
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008
las entidades pblicas, privadas y la poblacin,
interactan de manera articulada y participativa en
la Gestin del Riesgo de Desastres, fortaleciendo
el desarrollo sostenible del Pas.
Con base en esta nueva misin, se propuso la
optimizacin de los procesos empleando para
ello una metodologa participativa e incluyente
de todos los actores claves del sistema. Un
elemento conceptual que orient el desarrollo
del trabajo lo constituy la reflexin permanente
de la relacin riesgo - desarrollo. De esta forma
93
de Desastres
93
de 2008 y sobre la cual, en mayo de 2009, se
propusieron mejoras. A continuacin se presentan
ambos mapas de procesos:
Con base en el anlisis de problemas, se
identicaron 47 situaciones problemticas en el
sistema, se analizaron sus causas y oportunidades
de mejora organizadas segn los cuatro procesos
se propuso en todo momento el fortalecimiento
de un Sistema Nacional como una estrategia
de mayor alcance y nivel fundamentada en el
desarrollo sostenible.
Teniendo como base el enfoque denido por el
sistema, se elabor una propuesta de Mapa de
Procesos que fue aprobada y socializada en agosto
FIGURA 23 Mapa de procesos SINADECI (agosto de 2008)
Figura 24 Mapa de procesos SINADECI (propuesto en mayo de 2009)
Necesidades de
sostener la
dinmica de
desarrollo, la vida ,
patrimonio y
medio ambiente
ante situaciones
de riesgo
Dinmica del
desarrollo , la
vida,
patrimonio y
medio
ambiente
sostenible
PROCESOS DIRECTIVOS
Direccin y
coordinacin
Desarrollo
de institucionalidad
y normas
- Elaboracin y
formulacin de
presupuesto
- Asignacin de
recursos
- Difundir
- Comunicar
- Sensibilizar
- Educar
- Capacitar
- Recursos tcnicos
y operativos
- Infraestructura fsica
- Medios de
abastecimiento
- Polticas de gestin del riesgo
- Planifcacin
- Organizacin del sistema
- Indicadores de gestin
- Evaluacin de la gestin
- Control, monitoreo y seguimiento
Planifcacin estratgica Control y seguimiento
Gestin fnanciera
Gestin
de la informacin
Gestin humana Gestin logstica
PROCESOS DE APOYO
EVALUACIN DE RIESGOS
Identifcacin de peligros - Anlisis y Calculo de riesgos
Prevencin- Reduccin de vulnerabilidad Preparacin
Asistencia Rehabilitacin
Recuperacin social Reactivacin econmica
Reconstruccin de infraestructura fsica
REDUCCIN
RESPUESTA
RECONSTRUCCIN
PROCESOS DE LA GESTIN DEL DESARROLLO DEL PAS
G
E
S
T
I
N

D
E
L

R
I
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S
G
O

D
E
D
E
S
A
S
T
R
E
S
NIVEL NACIONAL
NIVEL SECTORIAL
NIVEL REGIONAL
NIVEL LOCAL
Dirigir y Coordinar
(incluye desarrollar
institucionalidad y
normatividad)
Planifcar y
organizar
Asignar
recursos y
ejecutar
Informar,
difundir y
comunicar
Educar,
capacitar y
sensibilizar
Hacer
seguimiento,
evaluacin y
control
I. ESTIMACIN DE RIESGOS
[Identifcacin de los peligros] [Clculo de riesgos]
II. REDUCCIN DE RIESGOS
[Prevencin] [Reduccin de la vulnerabilidad] [Preparacin]
III. RESPUESTA
[Asistencia] [Rehabilitacin]
IV. RECONSTRUCCIN
[Recuperacin social] [Reactivacin econmica] [Reconstruccin infraestructura fsica]
PARTE III:
94 94
misionales. Adicionalmente se propusieron 32
indicadores de gestin.

El trabajo realizado de forma participativa
demand la realizacin de ocho talleres
interinstitucionales en los que participaron 347
personas pertenecientes a las instituciones que
hacen parte del SINADECI
4
, se documentaron
cuatro procesos principales y 17 subprocesos, se
realizaron propuestas de optimizacin al mapa de
procesos general del sistema, a los cuatro procesos
misionales y a los procesos de apoyo.
Se propusieron matrices de tareas y
responsabilidades como mecanismos de
coordinacin interinstitucional y se revis, con
todos estos insumos, la propuesta de reforma a
la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil del
Per.
En la parte tcnica se utiliz el enfoque de gerencia
por procesos que permite realizar mejoras
continuas al incorporar indicadores de gestin
para su eciente control. Para la caracterizacin
de los procesos y subprocesos se utiliz un formato
que cumple con los lineamientos de la norma de
calidad ISO 9000.
Para lograr la incorporacin plena de la gestin
por procesos en el SINADECI se propone que se
debe continuar con la fase de optimizacin, en
donde mediante un anlisis de matrices de tareas
y responsabilidades, de matrices de correlacin
estratgica y de matrices de brechas, entre otras,
se logren denir claros objetivos sobre cmo
deben ser los procesos teniendo como premisa
fundamental la no distribucin funcional
de responsabilidades, sino la asignacin de
responsabilidades teniendo en cuenta los procesos
optimizados.
Despus de tener claros cules deben ser los
procesos optimizados, el SINADECI deber
redisear su plan estratgico, para lo cual se
propone que sean considerados cuatro grandes
ejes temticos: (1) crear y/o modicar normas y
gestionar recursos, (2) asumir responsabilidades
y liderar procesos, (3) Incorporar los procesos
de la gestin del riesgos en la planicacin; y (4)
gestionar el talento humano, capacitar, educar y
comunicar.
Despus de tener los procesos optimizados
y con voluntad poltica, gestin normativa y
legislativa, ser posible pasar a la tercera fase
que es la estandarizacin de los procesos (ver
figura 25).
Al terminar el anlisis se obtuvieron los siguientes
productos principales:
1. Anlisis DOFA, visin y misin del SINADECI;
anlisis de problemas y oportunidades de
mejora (Plan de Mejoras)
2. Mapa de Procesos e indicadores de gestin
3. Caracterizacin (incluye ujogramas) de los
cuatro procesos misionales y 10 subprocesos
de segundo orden
4. Documento insumo para la revisin de la Ley
del SINADECI en el contexto del anlisis de
procesos
Nota: Para obtener mayor informacin sobre los
dems procedimientos, los indicadores y el Plan
de Mejoras, por favor contactar con el Instituto
Nacional de Defensa Civil del Per: www.indeci.
gob.pe 4 Muchos de los actores del SINADECI participaron en ms de un taller.
95
de Desastres
Figura 25 Esquema estratgico Gestin por Procesos SINADECI
A
C
T
O
R
E
S
I
N
D
E
C
I
MISIN Y VISIN
3- ESTANDARIZACIN DE PROCESOS
Gestin Normativa- Legislativa
Redisear Plan Estratgico SINADECI
2- OPTIMIZACIN DE LOS PROCESO
1- DOCUMENTACIN DE LOS PROCESOS
Oportunidades de Mejora para la optimizacin
Liderar metodologa, Coordinacin, Capacitacin
Crear y/o modifcar
normativas , gestionar
recursos
Asumir
responsabilidades y
liderar procesos
Incorporar los
procesos de la
Gestin del Riesgo
en la planifcacin
Gestionar RRHH
capacitacin, educacin,
comunicacin
Gestin del Riesgo
efciente a travs de la metodologa
gestin por procesos
5.3. La experiencia local de la
aplicacin del enfoque de
procesos en la caracterizacin
de los procesos de preparativos
y respuesta en el litoral
ecuatoriano
En el Ecuador, la Secretara Tcnica de Gestin
de Riesgos (STGR) viene liderando el proceso
de fortalecimiento de la gestin del riesgo y la
creacin de un Nuevo Sistema Nacional.
En este contexto el trabajo realizado se fundament
en el anlisis de los procesos de respuesta (incluyendo
preparacin), en una provincia especca del Ecuador:
la provincia del Guayas, con el propsito de generar
insumos que contribuyan al mejoramiento del
Sistema Nacional en proceso de conformacin.
Durante el trabajo se propici un espacio para
la reexin colectiva sobre las opciones de
mejora, los indicadores que pueden dar cuenta
de un desarrollo ptimo de los procesos y para
la validacin de una matriz de responsables en la
fase de respuesta diferenciada para varios eventos
priorizados por la STGR.
Se realizaron mltiples entrevistas a los actores
claves de estos procesos y se llevaron a cabo dos
talleres interinstitucionales. Como resultado
se logr: (1) la caracterizacin de los procesos
de preparacin y respuesta, (2) la documento
sobre opciones de mejora, (3) la produccin de
indicadores de gestin de los procesos analizados;
y (4) la identicacin de matrices de actores y
responsables para la denicin posterior de
acuerdos interinstitucionales.
PARTE III:
96
Al terminar el anlisis se obtuvieron los siguientes
productos principales:
1. Caracterizacin (incluye los ujogramas) de
los procesos de preparacin y respuesta: dos
procesos principales y ocho subprocesos
2. Propuestas preliminares de opciones de
mejora de los procesos analizados
3. Documento sobre indicadores de gestin de
los procesos analizados
4. Matrices de actores y responsables (acuerdos
interinstitucionales)
En el recuadro siguiente se presenta, a manera de
ejemplo, uno de los ujogramas desarrollado en
el contexto del trabajo de anlisis de procesos en
la provincia del Guayas:
CUADRO 11 PROCESOS Y SUBPROCESOS ANALIZADOS EN ECUADOR
PROCESO SUBPROCESO Objetivo
PREPARACIN
(Objetivo: Desarrollar
capacidades, instrumentos,
y mecanismos para
responder adecuadamente
ante la inminencia y/o
la ocurrencia de eventos
adversos)
PREP_01: Disear el Sistema de Respuesta
Mantener un sistema de respuesta a emergencia con los recursos
sucientes en funcin del riesgo a enfrentar.
PREP_02: Gestionar el talento humano
Mantener el talento humano en condiciones adecuadas para
ejecutar las acciones necesarias para atender un evento adverso.
PREP_03: Gestionar el Equipamiento
Equipar al talento humano con materiales, herramientas e
insumos necesarios para la ejecucin de las labores de socorro
establecidas en los planes de emergencia y contingencia.
RESPUESTA
(Objetivo: Provisin de
ayuda o intervencin
durante o inmediatamente
despus de un desastre,
tendiente a preservar la
vida y cubrir las necesidades
bsicas de subsistencia de
la poblacin afectada)
RES_01: Activar el Sistema de Respuesta Instalar y declarar como operativa a la Mesa Nmero 1 del COE.
RES_02: Desplazar recursos a la zona de
impacto
Transportar recursos hacia la zona de impacto de acuerdo a las
condiciones de operacin reinantes.
RES_03: Establecer el mando en la zona de
impacto
Denir las responsabilidades operativas que tendrn las
diferentes personas a cargo de las instituciones presentes en la
zona de impacto.
RES_04: Manejar la zona de impacto
Asegurar que las operaciones de socorro sean ejecutadas
conforme a las demandas de recursos generadas por las acciones
de respuesta a emergencias, de acuerdo a procedimientos
acordados y garantizando la seguridad para el personal de
socorro, vctimas, damnicados y afectados.
RES_05: Activar la gestin escalonada de
recursos no nancieros
Reducir los tiempos de respuesta en el envo de recursos
necesarios y no disponibles en la zona de impacto.
97
de Desastres
EJEMPLO DE UN DIAGRAMA DE FLUJO, CASO DEL SUBPROCESO DE RESPUESTA
(DEFINICIN DE FUNCIONES EN EL MBITO LOCAL) EN LA PROVINCIA DEL GUAYAS, ECUADOR
Subproceso RES_04. Manejar la zona de impacto (respuesta como tal)
Objetivo: Asegurar que las operaciones de socorro sean ejecutadas conforme a las demandas de recursos generadas por las acciones de respuesta
a emergencias, de acuerdo a procedimientos acordados y garantizando la seguridad para el personal de socorro, vctimas, damnicados y
afectados.
Comandante de incidente
(en la zona de impacto)
RES_03:
Establecer
Mando en la
zona de
impacto
Evaluar el impacto y los
riesgos operacionales
primarios y secundarios
Se cuenta
con los
recursos sufcientes
para invertir?
Designar
equipos de
intervencin
en la zona
de impacto
Asegurar la zona de impacto (defnir el centro de atencin y clasifcacin de heridos, defnir el
centro de prensa, las zonas de abastecimiento, zonas de restriccin, etc.)
Aplicar los protocolos de actuacin contenidos en el Plan de Contingencia (incluye protocolos
de salvamento, de EDAN, de Evacuacin y de Atencin Pre hospitalaria, entre otros)
Solicitar recursos
fnancieros requeridos
aplicando instructivo
de declaratoria de
emergencia
(institucional o
territorial)
RES_05: Activar
la gestin
escalonada de
recursos no
fnancieros
Presencia
masiva de
vctimas?
Realizar
maniobras de
salvamento,
bsqueda y
rescate
Evaluar
Daos
Determinar
necesidades de
la comunidad y
de los equipos
de intervencin
Realizar
el Triaje
Atencin y
estabilizacin
de heridos y
lesionados
Recuperar
cadveres
Reportar
EDAN al PC
y a la Sala de
Situacin
Apoyar el
levantamiento
legal de
cadveres
EDAN
inicial
B
B
A
B
A
Evacuar recursos
que se encuentren
en situacin de
riesgo
Elaborar
informe sobre
la atencin
Informe de
la respuesta
Traslados
de heridos
Apoyar otras
mesas segn
requerimientos
Evaluar el
proceso de
respuesta
FIN
Emergencia
controlada?
NO
NO
Se requieren
recursos
fnancieros?
C
SI
SI
NO
NO
B
C SI
SI
Establecer un
permetro de
seguridad
RES_03
Compilar
informacin de
los organismos
de respuesta
Equipo de
salvamento,
bsqueda y rescate
Equipo de atencin
prehospitalaria
Equipo de
evaluacin de daos
y necesidades
Equipo de
evacuacin
Equipo de seguridad
Fuente: Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del Ecuador (STGR), Proyecto PREDECAN, documento memoria del Segundo Taller Interinstitucional para el Anlisis de
los Procesos de Preparacin y Respuesta en el mbito del Litoral ecuatoriano. Guayaquil 1 y 2 de junio de 2009. (Nota: documento no ocinal, usado como referencia).
Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procesos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del
Ecuador: www.stgestionriesgos.gov.ec
PARTE III:
98
institucionalidad; revisin de la misin y visin del
sistema y la identicacin y diseo de opciones
de mejora en trminos de organizacin y
coordinacin, considerando el nuevo esquema de
organizacin del Estado plurinacional boliviano
(referencia al Ministerio de autonomas y otros
ministerios sectoriales).
Estos benecios ayudarn a alcanzar los
propsitos considerados en el Plan Nacional de
Desarrollo Para vivir Bien (Decreto Supremo
29729) y se vincula al MAH y la Estrategia Andina
para la PAD, Eje Temtico 1.
COLOMBIA
El trabajo en Colombia se fundamentar en
la generacin y discusin de la propuesta
organizacional para el Sistema Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia
-SNPAD, a travs del enfoque de procesos (con
base en el trabajo ya adelantado en la Direccin de
Gestin de Riesgos). Asimismo, se prev compartir
los avances en cuanto a la implementacin de
los procesos en sus fases de optimizacin y de
estandarizacin.
En el caso de Colombia, el anlisis de la Ley del
Sistema Nacional para la PAD (Ley 46 de 1988, y
Decreto 919 de 1989) y su armonizacin y ajuste en
funcin del contexto actual del pas (Constitucin
de 1991, Ley 872 de 2003 y del Decreto 1599 de
2005, tema de procesos), ser uno de los asuntos
claves para el intercambio de experiencias con los
pares andinos.
Prevencin y Atencin de Desastres (Decreto
93 de 1998) y del componente nmero 5 sobre
gestin del riesgo del Plan Nacional de Desarrollo
5.4. Prximos pasos en materia de
fortalecimiento institucional de
los Sistemas / Plataformas
Nacionales para la Gestin del
Riesgo en la subregin andina a
travs del enfoque de procesos
En el contexto de la fase nal de los trabajos
realizados a nivel nacional, se realiz el Taller
Subregional Andino sobre Organizacin y
Coordinacin de Sistemas/Plataformas Nacionales
para la Gestin del Riesgo/Prevencin y Atencin
de Desastres y/o Defensa Civil en los pases del
CAPRADE, los das 21 y 22 de mayo de 2009. Este
taller cont con la presencia de las entidades del
CAPRADE y otras vinculadas con la temtica en
la subregin. En total asistieron 46 funcionarios
que representaron 23 entidades de seis pases
de Amrica Latina, incluyendo los cuatro de la
subregin andina.
En este taller se presentaron y discutieron los
avances de cada pas y se identicaron, de
forma participativa y con base en los resultados
sistematizados, acciones futuras aplicables
a cada estado de la subregin en materia de
fortalecimiento de los Sistemas/Plataformas
Nacionales.
En la sesin de prximos pasos, cada delegacin
expuso un derrotero de actividades a emprender
a futuro:
BOLIVIA
El trabajo en Bolivia incluir: Diagnstico sobre
el funcionamiento del Sistema Nacional de
Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres
y o Emergencias - SISRADE (Ley 2140/2000,
regulado por el Decreto Supremo 26938/2002);
incluyendo anlisis FODA, anlisis de procesos e
99
de Desastres
2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo Para
Todos . Este mandato se vincula al MAH y la
Estrategia Andina para la PAD, Eje Temtico 1.
ECUADOR
El trabajo en Ecuador se fundamentar en
compartir la experiencia del pas en cuanto a la
sistematizacin de los procesos de preparacin
y de respuesta ya realizado en el pas, para
la fase de atencin inmediata en caso de
desastres (primera respuesta); adems el
Ecuador aportar su conocimiento sobre de la
propuesta de organizacin y coordinacin de
su Sistema Nacional, en donde se consideran
recomendaciones en trminos de poltica pblica
para el trabajo interinstitucional.
Desarrollo del Ecuador, en su Objetivo nmero
4, y en la Propuesta de Estrategia Nacional de
Gestin de Riesgos y Atencin de Desastres del
Ecuador, en su propuesta de poltica nmero 8.
Adicionalmente se vinculan al MAH y la EAPAD
en el Eje Temtico Nmero 1.
PER
El trabajo en Per se fundamentar en el
proceso de reforma del SINADECI, en donde el
pas est adelantado esfuerzos por optimizar
los procesos sistematizados de gestin del
riesgo del sistema (prueba y puesta en prctica
de los procesos rediseados), adems de la
experiencia del Per en el diseo y revisin
del Plan Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres. Por otro lado, tambin ser
objeto de intercambio de experiencias el
proceso de estandarizacin de los procesos y
la conformacin del sistema de gestin de la
calidad para el SINADECI. Finalmente, se prev
el intercambio de experiencias en cuanto al
diseo y desarrollo del modelo financiero que
el pas est trabajando para dar soporte a los
procesos de gestin del riesgo del SINADECI.
Prevencin y Atencin de Desastres del pas y
a consolidar los desafos de la nueva visin del
SINADECI; adicionalmente se vinculan al MAH y
la EAPAD en el Eje Temtico Nmero 1.
101
de Desastres
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