ELEMENTOS DE ESTRATGIA

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDOS MILITARES

ELEMENTOS DE ESTRATGIA
- APONTAMENTOS PARA UM CURSO -
VOLUME 1








Organizados por:
ABEL CABRAL COUTO
COR. ART.


PREMBULO
O Instituto de Altos Estudos Militares orgulha-se, com alguma parcela de vaidade, de ser
uma instituio pioneira, em Portugal no estudo, ensino e divulgao dos fenmenos
estratgicos.
Esse estudo e ensino, at h bem pouco tempo circunscrito ao meio castrense, s agora,
embora tardiamente, principia a despertar um interesse mais alargado e a divulgar-se na
sociedade civil.
Pouco se tem escrito no nosso pais sobre esta matria; e daquilo que se tem feito, os
elementos publicados constituem a excepo.
A cadeira de Estratgia tem vindo a ser ministrada neste Instituto, ao longo dos anos, aos
Cursos de Estado-Maior e aos Cursos Superiores de Comando e Direco, estes ltimos
sucedneos dos antigos Cursos de Altos Comandos; trata-se, e tem sido esse o nosso
entendimento, de matria fundamental para quem desempenha funes de Estado-Maior ou de
quem esta investido em altas funes de Comando, Direco ou Chefia, pois s atravs do
conhecimento estratgico, em estreita ligao com a Historia, a Geografia, a Poltica e as
Cincias Sociais, possvel compreender os problemas que se pem ou que surgem na nossa
sociedade ou nas relaes internacionais, determinar as suas causas, Os seus fundamentos, as
suas interligaes e as suas envolventes, e assim desenvolver esquemas de raciocnio que con-
duzam a possveis solues que, depois de devidamente comparadas em termos de vantagens e
inconvenientes permitam encontrar a deciso mais equilibrada para cada caso concreto.

No admira, portanto, que muitos e distintos professores desta casa se tenham dedicado
ao estudo e a docncia da Estratgia, investigando, coligindo, sistematizando, discutindo e
elaborando doutrina que tem tido, como destinatrios, nica e exclusivamente o nosso universo
militar.
Seria, porem, altamente condenvel que esse conhecimento acumulado no fosse devidamente
organizado e divulgado a outros nveis, a fim de abrir novas pistas e alargar horizontes a quem
se interessa por estas matrias.
Foi essa difcil e rdua tarefa que solicitei ao General Abel Cabral Couto, professor
distintssimo que foi deste Instituto, que prontamente acedeu ao desafio que lhe foi formulado,
apesar de se encontrar a desempenhar as altas junes de Comandante da Academia Militar, de
leccionar no Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas e de colaborar com as mais variadas
Instituies.
de salientar, ainda, que tendo esta publicao constitudo o suporte dos cursos ministrados
at 1980 no mbito da Estratgia, embora sob outra forma, ela mantm plena actualidade.

Ao General ABEL COUTO, o Instituto de Altos Estudos Militares manifesta-lhe o seu
reconhecimento pelo elevado servio que acaba de prestar; porque o autor, contrariamente ao
que afirma e com a modstia que o caracteriza, no se limitou a ser um mero organizador) o que
j por si justificaria a nossa gratido; muito do que est escrito inovador e produto da sua
reflexo, o que bastante valoriza esta obra, que continua a constituir uma valiosa referncia
para os estudos e trabalhos de Estratgia neste Instituto.


IAEM em Pedrouos, 16 de Maro de 1988

O Director

RAUL JORGE GONALVES PASSOS
General


AO LEITOR


1. A presente edio tem como texto de referncia o das NC-5101, de Agosto de 1980, tendo-
se completado a 6. parte, relativa a Estratgia da Guerra Subversiva, e refundido alguns
captulos em funo de material escrito que j existia esboado naquela data. Trata-se, assim, de
um texto datado, o que afecta, essencialmente, os captulos II e VI da 5. parte.

2.O Texto , em grande medida, constitudo por apontamentos baseados em notas ou
snteses de leituras diversas. O Tempo decorrido desde muitas dessas leituras e as
contingncias da mobilidade profissional, impedem a citao, a par e passo, de todas as fontes
utilizadas. Em consequncia, o signatrio remeteu-se a um papel de mero organizador. Alem
disso, foi retirado a edio qualquer interesse de ordem comercial.
O texto vai porem, acompanhado de uma bibliografia extensa, referida a 1980,
assinalando-se as obras ou artigos que se reputam de maior interesse. Refere-se que, no plano
conceptual, o signatrio considera como figuras tutelares H. Morgenthau, R Aron e, em
especial, o gen. A Beaufre.

3. Aproveito a oportunidade para prestar uma homenagem e exprimir um reconhecimento.
Homenagem a todos aqueles oficiais que no IAEM me precederam no ensino da Estratgia
e que foram contribuindo para um saber acumulado, que permitiu, pelo menos, estabelecer
pticas de abordagem e forjar metodologias de anlise no campo dos fenmenos poltico-
estratgicos que, at h pouco tempo, se poderiam considerar pioneiras e avanadas no panorama
do ensino superior em Portugal; e, entre esses oficiais, destaco o gen. Kaulza de Arriaga, que
considero o verdadeiro modernizador e dinamizador da Estratgia no IAEM, e o gen. J.
Lopes Alves, meu antigo professor, e que, quer no mbito da reflexo terica quer no campo
dos trabalhos prticos de aplicao, desempenhou um papel relevante nos antigos cursos de
Estado-Maior.
Reconhecimento a todos os camaradas e antigos alunos que, com as suas questes, duvidas,
sugestes ou palavras de estimulo muito contriburam para o texto e edio deste trabalho; e,
entre esses oficiais, desejo deixar aqui registados os nomes dos gen. Firmino Miguel Gonalves
Passos, Loureiro dos Santos e Belchior Vieira e do brig. Lemos Pires.
Lisboa, 15 de Outubro de 1987
ABEL CABRAL COUTO













EXTRACTO DA NOTA PRVIA S NC-5101
1. Da 1. edio destes Apontamentos, de 1968, transcreve-se o seguinte, por se
considerar actual:
Hesitou o autor na sua publicao por duas razes principais:
- .......................................................................................................................................
- a sua convico de que, a um nvel de ensino superior, a publicao de lies
escritas tende, no s a conduzir a uma cristalizao do mesmo, como ainda a prender o
aluno a um texto rgido que pode lev-lo a descurar o trabalho pessoal de investigao e
de anlise, que se considera indispensvel, j que quele nvel e num domnio to vasto e
fluido como o da Estratgia, o interesse do ensino se deve medir mais pela inquietao
intelectual que suscita, pela curiosidade que provoca, pelos ngulos de viso, hipteses de
explicao e sistematizao que sugere e pelas discusses que origina, que pelo
estabelecimento de conceitos ou de doutrinas pretensamente incontroversos.

Como se indica no ttulo, estes elementos de estudo so constitudos por
apontamentos. Tal significa que, na sua maioria, se trata de notas ou snteses de leitura,
por vezes mesmo de transcries directas, de obras citadas na resenha bibliogrfica, sem
preocupaes, portanto, de originalidade. Por conseguinte, o seu mrito ou demrito
residiro, sobretudo, na maior ou menor actualidade e profundidade das obras consultadas,
na felicidade da seleco e encadeamento dos assuntos e na coerncia intelectual da
sistematizao alcanada.
2. Esta 2
.
edio foi ditada pela urgncia de se proporcionar ao Curso Superior de
Comando e Direco (CS/CD) um mnimo de textos de apoio ao programa gizado para o
referido Curso, durante a sua fase transitria. As limitaes de tempo no permitiram reformular,
actualizar e completar os referidos Apontamentos nos moldes desejados pelo signatrio, de
forma a faz-los corresponder, mais fielmente, matria das exposies orais. Dentro daquelas
limitaes, os esforos foram sobretudo orientados para a reviso de aspectos que perderam
actualidade desde 1968; para a eliminao ou reviso da ptica de anlise de certos pontos, em
consequncia da Revoluo de Abril; e para a elaborao de novos captulos sobre assuntos
que, recentemente, adquiriram especial acuidade ou que, do antecedente, se encontravam omissos
em relao ao plano j ento traado.
( ....................................... )

3. Dada a impossibilidade, por falta de tempo, de se redigir algo sobre a 4. parte -
ESTRATGIA DA GUERRA CLSSICA, optou-se pela soluo de distribuir com estes
Apontamentos o que, sobre o assunto, consta das LIES DE ESTRATGIA, do ento Ten-

Cor Lopes Alves.

4 ......................................................................................................................................................

5. Em relao ao plano do Curso, seria inteno do signatrio concluir os presentes
Apontamentos da seguinte forma, a fim de os compatibilizar mais perfeitamente com as
exposies orais:
a. .....................................................................................................................................................
b. 3. Parte
- Desenvolver o tema DEFESA E SEGURANA, refundindo, em conformidade o captulo
relativo as ENQUADRANTES DA ESTRATGIA.
- Incluir um novo captulo sobre A DIRECO DA ESTRATGIA, refundindo, em
conformidade, o captulo sobre as DIVISES DA ESTRATGIA.
c. 4. Parte
Elaborar completamente a ESTRATGIA DA GUERRA CLSSICA - ESTRATGIA
MILITAR TERRESTRE.
d. 5. Parte
Incluir um novo captulo sobre a GESTO DE CRISES.
e ............................................................................
f. 7. Parte
Elaborar completamente esta parte, com captulos sobre:
- ESTRATGIA DA URSS
- ESTRATGIA DOS EUA
- ESTRATGIA DA CHINA
- A TENSO NORTE-SUL



IAEM, Agosto de 1980

Abel Cabral Couto
Cor Art
a
c/CCEM
























1. PARTE
INTRODUO TEORIA
DAS RELAES
INTERNACIONAIS

(A gnese do fenmeno estratgico)















CAPTULO I
GENERALIDADES


1. Nveis de anlise das relaes internacionais

a. Qualquer que seja o campo de investigao, h sempre vrias formas de reunir, classificar e
organizar, para efeitos de anlise, os fenmenos que se pretendem estudar. De facto, quer nas
cincias fsicas, quer nas cincias sociais, o observador pode escolher, como foco, as partes ou
o todo, os componentes ou o sistema, ou seja, o nvel da micro ou da macro anlise. Assim acontece
com o estudo das relaes internacionais, que pode ser conduzido, fundamentalmente, segundo trs
nveis ou perspectivas de anlise:
- o nvel do sistema poltico internacional;
- o nvel dos actores desse sistema;
- o nvel do processo de deciso dos actores.

b. O nvel sistmico o nico que permite examinar as relaes internacionais como um todo,
com uma profundidade e compreenso que so necessariamente perdidas quando se desce a
nveis de anlise inferiores ou parciais. A anlise das relaes internacionais ao nvel sistmico
assenta nos seguintes pressupostos fundamentais:
1) Todo o sistema busca o equilbrio e regularidade de funcionamento, isto , contm em si
mecanismos que lhe permitem, quando sujeito a uma perturbao, reagir e retomar uma
posio de equilbrio, por forma a tentar evitar a sua rotura ou a garantir a sua
sobrevivncia.
2) No jogo da poltica internacional, o ponto fundamental a ter presente que cada actor o
guardio da sua prpria segurana e independncia.
3) O comportamento de cada actor depende do comportamento de outros actores.
O foco de anlise , assim, a configurao de Poder entre os actores e os padres de interaco
que o sistema revela, de forma a obterem-se generalizaes sobre fenmenos, tais como a criao e
dissoluo de alianas; os tipos de configuraes de Poder, suas caractersticas, frequncia e
durao; modificaes da sua estabilidade e formas de reaco a tais modificaes, etc., etc.
Assim, o nvel sistmico sugere que o comportamento dos actores pode ser, em aprecivel
extenso, explicado em termos de modificaes na distribuio de Poder no sistema. Consequente-
mente, de acordo com este ngulo de anlise:
1) As caractersticas do sistema determinam o comportamento dos actores: estes tm uma
limitada liberdade de aco, sendo relativamente estreita a gama das opes quanto s
polticas externas que podem adoptar, as quais seriam fundamentalmente condicionadas pelo
ambiente externo.
2) Conforme se altera a distribuio do Poder, assim se modifica o comportamento e o
alinhamento dos actores, isto , as polticas externas so interdependentes.
3) Os factores internos de cada actor, tais como, a organizao poltica ou econmica, a
estrutura social, a ideologia, etc., tm um impacto pouco significativo na poltica externa que

prosseguem.
Pode-se afirmar que o modelo sistmico parece explicar satisfatoriamente a actuao dos
actores verificada em vrias conjunturas histricas e, em especial, a continuidade da poltica
externa de vrias naes, independentemente de pocas histricas ou das caractersticas dos
regimes polticos internos (caso da Rssia e de Portugal, por exemplo). Mas muitos autores con-
sideram evidente que o modelo no explica convenientemente todas as situaes, tornando-se
necessrio encarar os outros nveis de anlise, para se obterem explicaes alternativas ou
suplementares.
c. A segunda perspectiva encara o sistema em termos das suas unidades componentes. Enquanto
o nvel anterior colocava a nfase nas determinantes externas, este segundo nvel de anlise
atribui o comportamento dos actores essencialmente as suas prprias caractersticas internas. Por
outro lado, o nvel sistmico exige ou pressupe um mesmo cdigo de conduta operacional dos
actores, todos eles movidos por idnticos motivos fundamentais; pelo contrrio, no nvel de
anlise dos actores, a nfase posta na diversidade das motivaes, atitudes e comportamentos dos
actores, em consequncia de diferenas na sua anatomia, na idiossincrasia das populaes, no
seu grau de desenvolvimento, no passado histrico, etc., etc.
Um dos perigos deste nvel de anlise o de uma viso etnocntrica das relaes internacionais,
centrada num determinado actor, levando a uma percepo do mundo atravs do prisma dos
interesses desse actor; por outro lado, o risco de um exagero no acentuar das diversidades pode
levar a perder de vista a indiscutvel existncia de padres de comportamento histricos e a sua
potencialidade explicativa e de previso.
d. Nos pargrafos anteriores temos, por assim dizer, personalizado entidades colectivas. Mas
evidente que Portugal (por exemplo) no toma decises, as quais so tomadas por certos
homens que ocupam as posies de chefia. Assim, de aceitar que, perante um mesmo ambiente
externo e interno, diferentes decisores tomem decises tambm diferentes, pelo que os objectivos
prosseguidos, os tipos de poltica seguidos, os meios utilizados, etc., etc., seriam fortemente
influenciados pelas caractersticas do decisor e do processo de deciso.
A teoria da deciso ser discutida na rea 2 (Administrao e Organizao). Relativamente
perspectiva de anlise das relaes internacionais atravs da anlise do processo de deciso, limitar-
nos-emos a chamar aqui a ateno para dois aspectos: a importncia que, na deciso, tm as
percepes que os decisores tm do mundo e as formas institucionais do processo de deciso e de
implementao dessas decises.
O primeiro destes aspectos muito importante, na medida em que o lao entre o ambiente e a
deciso produzida: o mundo real e o mundo tal como percebido, quer essa percepo seja
correcta ou no. Quer dizer, o decisor decide sobre uma imagem do problema. Esta
distino entre as coisas como elas parecem e as coisas como elas so levanta uma questo
fundamental: o ambiente objectivo que importante - como sugerido nos nveis de anlise
anteriores - ou a percepo subjectiva do decisor e a sua interpretao daquele ambiente
que so importantes? Daqui a relevncia, segundo este nvel de anlise, no s dos circuitos de
informao que servem os decisores, mas tambm da natureza da elite dirigente, em especial da sua
ideologia, psicologia, influncias inatas, tradies e atavismos, ou seja, daquilo que alguns autores
chamam o seu prisma de atitudes (daqui o florescimento, por exemplo, de Kremlinlogistas,
etc.).
O segundo aspecto diz respeito, entre outros, forma de governar, ordem constitucional que
vigora no campo interno e restries que impe ao poder governamental, a extenso dos circuitos
entre quem decide e quem executa, etc., etc. , por exemplo, neste contexto que se coloca o
debate sobre a influncia da forma de governo. Assim, diz-se por vezes que um governo

totalitrio tem, em termos de poltica internacional, certas vantagens sobre um governo
democrtico, visto que o poder e o processo de deciso so altamente centralizados e, por
conseguinte, tal permite uma reaco rpida evoluo das situaes e facilita a concentrao dos
esforos em apoio das polticas escolhidas; por outro lado, h quem aponte que um governo
totalitrio, embora gozando de maior flexibilidade tctica, tende para uma rigidez estratgica, alm
de assentar em bases de apoio que tendem a esboroar-se em situaes de crise. Um outro elemento
importante o da complexidade da mquina burocrtica situada entre quem decide e quem executa,
a qual pode fazer que se verifiquem degradaes, ou mesmo deturpaes, entre o que decidido e
o que , de facto, implementado.
e. Perante o exposto, poderemos concluir que no estudo das relaes internacionais (e, como
veremos, no da estratgia, na medida em que um dos seus segmentos) devem ser conjugados os trs
mtodos de anlise.
2. O sistema poltico internacional
a. Pormenorizando e sistematizando o que dissemos anteriormente, o estudo de um sistema
poltico internacional deveria envolver a anlise dos seguintes aspectos:
1) Os limites do sistema, isto , a definio dos actores.
2) A estrutura do sistema, definida pela configurao de poder entre os principais actores.
3) Os padres de relao (alinhamentos e interdependncias) entre esses actores.
4) As formas de interaco entre os actores (contactos diplomticos, comrcio, turismo, guerra,
etc. ).
5) Regras ou costumes, implcitos ou explcitos, que regulam as interaces entre os actores, em
parte consubstanciadas num corpo de Direito Internacional.
6) Principais caractersticas dos actores, isto , os tipos de governo e de administrao; os seus
estilos e cdigos operacionais; a natureza do seu processo de tomada de deciso; os valores,
imagens e influncia relativa dos indivduos e rgos que participam naquele processo; e os
mtodos segundo os quais os recursos dos actores so mobilizados para alcanarem os
seus objectivos.
b. Nesta 1. Parte, de Introduo Teoria das Relaes Internacionais, limitar-nos-emos a
focar aqueles aspectos que tem relacionamento directo com o objecto deste Curso, ou seja, com a
Estratgia. Outras reas de estudo - em especial a matria de Direito Internacional - cobriro
outros aspectos, na medida consentnea com o tempo disponvel e a finalidade geral do ensino.
Assim, nos captulos seguintes abordaremos:
- de uma forma mais ou menos sistemtica, os actores, os tipos tericos de estruturas e a
estrutura do actual sistema internacional;
- de uma forma genrica, as regras do sistema, os padres de relao e as formas de
interaco, tendo em especial ateno as interaces de conflito.
Quanto s caractersticas dos principais actores, sero referidas na 7. Parte do Curso, quando
tratarmos da Estratgia das Grandes Potncias.

























CAPTULO II

OS ACTORES DO SISTEMA
POLTICO INTERNACIONAL



1. Generalidades
a. Em sentido lato, um sistema poltico internacional pode ser definido como um conjunto de
centros independentes de decises polticas que interactuam com uma certa frequncia e re-
gularidade. Se a interaco entre as organizaes independentes no frequente e regular, no
poderemos falar num sistema: por exemplo, no sculo XV a China e os Estados da Europa no
eram partes de um mesmo sistema internacional.
b. A humanidade actual est dividida em Estados, isto , em sociedades organizadas de
forma soberana num territrio bem definido, geridas por um governo destinado a satisfazer as
necessidades essenciais dos indivduos e grupos que as compem e que, em regra, evidenciam
padres culturais comuns, governo esse que detm o monoplio da forca fsica. O Estado pretende
no reconhecer, como superior, qualquer outra autoridade poltica (principio da independncia) e
pretende exercer a sua autoridade, com excluso de qualquer outra, num dado espao bem definido
(principio da soberania). Os modernos Estados so, de um modo geral, naes que conseguiram
assumir-se como unidades polticas independentes e soberanas, e da a designao de Estado-Nao.
Mas, quer sob o impulso de um ideal nacional ainda no concretizado em Estado, quer porque o
governo de facto existente de um dado territrio considerado ilegtimo por uma fraco significativa
da populao, surgem por vezes movimentos polticos de base territorial, revelia do governo de
facto existente nesse territrio, mas que conseguem estabelecer ligao com outros governos,
movimentos ou organizaes internacionais, participando assim activamente na cena internacional.
Podemos design-los, genericamente, por outros actores territoriais sem serem Estados, de que so
exemplo os chamados movimentos de libertao.
Das relaes que os Estados mantm entre si resultam tomadas de conscincia de interesses
comuns, que tendem a corporizar-se na criao de organizaes internacionais entre Estados, umas
de vocao universal, outras de mbito regional.

Finalmente, indivduos e grupos humanos estabelecem entre si relaes permanentes de vria
natureza (religiosas, econmicas, culturais, desportivas, etc.), fora do quadro territorial de um
nico Estado. Surgem, desta forma, organizaes transnacionais em que os seus membros no so
Estados.
c. Assim, hoje em dia, embora a opinio e a sistematizao no sejam pacficas, tende-se a
considerar como actores da cena internacional e elementos do sistema poltico internacional:
- Os Estados.
- Outros actores territoriais, como os chamados movimentos de libertao.
- As organizaes internacionais.
- As organizaes transnacionais.
Os Estados so, como veremos, os principais actores da cena internacional; os restantes, so, em
principio, actores menores ou limitados, embora tendam a assumir um papel e importncia
crescentes.
2. O Estado-Nao
a. Elementos do Estado-Nao
Cada Estado-Nao tem certos caracteres que o definem como tal - um territrio bem
delimitado, uma populao, um governo, a capacidade de estabelecer relaes com outros Estados
e, acima de tudo, soberania, a qual se traduz no no reconhecimento de qualquer autoridade
externa como superior sua, no interior do seu territrio. esta ultima caracterstica que, fun-
damentalmente, determina a natureza do sistema poltico internacional.
b. Unidades polticas histricas.
Suas finalidades fundamentais
A gnese do fenmeno poltico reside no facto social fundamental de que, em todos os
estdios de desenvolvimento, os homens tm necessidades e aspiraes que sentem no poderem
ser satisfeitas por esforos individuais, da resultando a formao de grupos sociais. De acordo com
alguns autores, o Estado nasce quando um grupo institucionaliza a sua prpria proteco.
Ora, embora o homem actual tenha a tendncia de encarar o moderno Estado territorial como
o centro do seu universo e de lhe atribuir uma qualidade de permanncia e durabilidade como se
fosse da ordem natural, no devemos esquecer que outros tipos de unidades polticas serviram o
homem no passado, desaparecendo da cena medida que deixavam de poder preencher as suas
necessidades. E nem todas essas unidades polticas se identificavam com o territrio, como no
Estado moderno. Uma rpida reflexo sobre essa evoluo histrica parece conveniente, no s
para se ajuizar se o actual Estado uma meta ou uma etapa, como para se compreenderem as
razes profundas de determinados fenmenos contemporneos de natureza supranacional.
Os homens nos tempos primitivos agruparam-se e organizaram as suas vidas em cls ou tribos,
com base no parentesco de famlia. E, na evoluo da sociedade ocidental, o actual Estado
territorial foi precedido pela extrema fragmentao poltica chamada feudalismo e, antes deste, pelo
Imprio e Estado-Cidade. A tribo era uma comunidade de pequena dimenso, de carcter rural e
assente em laos familiares. Nela, a diviso do trabalho limitada e a propriedade colectiva. Trata-
se de uma comunidade sem base territorial bem definida, em estreita comunho com a natureza,
de mentalidade religiosa e mgica, norteada pela procura da subsistncia, submissa aos costumes
estabelecidos, etc, etc.

O Estado-Cidade, cujo modelo o das mais antigas cidades gregas e romanas, agrupava
vrias tribos que atingiram o estdio agrcola. A diviso do trabalho mais acentuada, com o
desenvolvimento do artesanato e da troca comercial. A organizao poltica torna-se mais complexa,
porque a populao mais numerosa e diversificada, tornando-se necessria uma administrao. O
desenvolvimento de um exrcito constituiu um outro elemento essencial, a fim de, por um lado,
proteger as riquezas concentradas na cidade, e, por outro, conquistar novas terras que eram fontes de
riqueza e de uma mo-de-obra complementar resultante da escravizao das populaes
conquistadas. O desenvolvimento das cidades arrastou o da propriedade privada: pouco a pouco, os
cidados recebiam a ttulo individual terras conquistadas e partilhavam entre si uma parte das terras
pblicas.
A senhoria feudal constituiu-se na Europa aps a queda do Imprio Romano. As cidades
entraram em decadncia e a actividade essencial tornou-se novamente rural. O solo estava nas
mos de grandes senhores feudais, os quais o cultivavam por intermdio de servos ligados a terra,
que lhes entregavam grande parte dos rendimentos. Os senhores feudais so simultaneamente chefes
militares, que asseguram a proteco dos homens, das casas e das colheitas existentes nos seus
domnios, e chefes polticos, que fazem reinar a ordem pblica e exercem a justia nos mesmos
domnios. Os senhores esto ligados uns aos outros por uma hierarquia complexa de suseranos e
vassalos. A fidelidade pessoal, os lagos de sangue, a religio e a honra militar constituem a
base do sistema de valores.
O Estado-Nao constitui uma sociedade mais vasta que as anteriores, agrupando populaes
numerosas num territrio extenso e bem delimitado, com base num poder centralizador e unificador.
Funda-se no aparecimento e desenvolvimento do comrcio e da indstria, com o consequente
renascimento de uma civilizao urbana. As actividades relacionadas com a transformao e a
comercializao de produtos vo-se tornando, progressivamente, dominantes, e surgem novos
servios destinados a fazer face a necessidades sociais cada vez mais complexas, com o
consequente aumento da diviso do trabalho, e a diversificao, empolamento e ramificao
hierarquizada da administrao.
Todos estes tipos de unidades polticas visaram as mesmas aspiraes humanas fundamentais
que, sinteticamente, podem ser referidas por: 1 - SEGURANA e 2 - PROSPERIDADE e BEM-
ESTAR e, como o curso da Histria o mostra, a incapacidade de realizao destas finalidades
por qualquer tipo de unidade poltica tem estado, em ultima anlise, na base da sua queda.
c. Evoluo das unidades polticas e suas causas
Talvez seja instrutivo examinar, resumidamente, o mundo do Estado-Cidade, da antiga Grcia,
pois que, em microcosmo, assemelha-se ao mundo actual.
Como o sistema do Estado-Nao, o sistema do Estado-Cidade era pluralista, constitudo
por um certo nmero de unidades de diferentes dimenses e poder, mas autnomas. A vizinhana
geogrfica, as diferenas nos recursos disponveis e as necessidades econmicas tornaram os
Estados-Cidades interdependentes. Alguns deles, como certas comunidades martimas, enfrentaram a
presso de uma populao implantada numa base de recursos limitados empenhado-se em aces
ultramarinas, estabelecendo ncleos de colonizao e conquistando o acesso a recursos alimentares e
a matrias-primas fora da metrpole: outras procuraram a segurana e o bem-estar impondo o seu
controlo a Estados vizinhos, atravs da demonstrao de uma fora superior. Um mesmo
mecanismo - a balana de poder funcionou por vrias vezes para frustrar as ambies hegem-
nicas acalentadas pelos maiores Estados-Cidades - Atenas, Esparta, Tebas, etc. A hegemonia
conseguida por qualquer destas cidades foi sempre de curta durao, galvanizando as outras para uma
aco unificada contra o perigo comum. Mas as ligas ou alianas desintegravam-se logo que a
ameaa comum deixava de existir ou em virtude de discrdias internas; porm, as rivalidades no
interior do sistema foram postas de lado quando os Estados-Cidades se uniram contra o inimigo

externo comum - a Prsia - no sculo V a.c.
Mesmo assim, o Estado-Cidade deixou de ser uma unidade poltica vivel. Demasiado pequena,
no mais podia garantir, por si s, a segurana e a prosperidade do seu povo; teria sido necessria
uma forma qualquer de unio, efectiva e duradoura, para que o Estado-Cidade pudesse sobreviver.
A incapacidade dos Estados-Cidades de criarem essa mais larga unio levou sua absoro por
Filipe e Alexandre da Macednia.
Se o pluralismo foi a caracterstica central do sistema grego, a unidade tornou-se a palavra de
ordem sob o Imprio Romano. Levando consigo a lei e a ordem, concedendo a cidadania aos
povos submetidos, conduzindo um programa de gradual assimilao, aceitando muitos dos usos,
costumes e instituies que encontraram, os Romanos, com o seu gnio poltico, construram um
Imprio duradouro, assente na base slida do consentimento. Contudo, o Imprio tornou-se to
grande, que era cada vez mais difcil manter o seu controlo efectivo a partir de um nico centro de
poder. A partir das regies mais excntricas foram-se desenvolvendo reaces, a desagregao
econmica corroeu a fora do Imprio e as dissidncias internas enfraqueceram a sociedade
imperial. Roma, no mais capaz de garantir segurana e bem-estar, entrou em colapso.

De novo o pluralismo passou a caracterizar a ordem poltica. Mas, apesar de tudo, o apelo de
unidade continuou a atrair o esprito dos homens nos sculos seguintes. Por um curto perodo de
tempo Carlos Magno dominou a Europa Ocidental e, com o seu apoio militar, Leo III
reavivou a ideia imperial, fazendo de Carlos Magno, em 800, o imperador dos Romanos. A
ideia foi retomada quando, no sculo X, Oto foi coroado imperador do Santo Imprio Romano.
Mas, no mximo, este Imprio confinou-se a um grupo de principados germnicos; para alm destes,
no exercia qualquer autoridade efectiva. Na Europa verificava-se, na realidade, uma
descentralizao poltica, uma multiplicidade de feudos, ducados e principados, que usufruam de uma
larga autonomia e sobre os quais os reis tinham um controlo apenas nominal. Todavia, uma
certa unidade, embora limitada, foi-se desenvolvendo a partir de uma religio comum centrada em
Roma e fomentada pelo esforo conjunto de vrias Cruzadas, desde os fins do sculo XI at
meados do sculo XIII.

Grandes foras surgidas nos sculos XIV e XV minaram as instituies medievais e levaram
formao de uma nova unidade poltica - o Estado territorial. Para tal contriburam o
crescimento do comrcio e dos centros urbanos, acompanhado do aparecimento de uma nova classe
comercial; a aliana entre esta classe e o governante - rei ou prncipe - que propendeu a impor
a ordem pela fora a pequenos principados, muitas vezes em guerra entre si; e o cisma verificado na
Igreja com a Reforma, originando a proliferao de seitas protestantes e o fim da unidade
religiosa da Europa.
O Estado territorial, representando uma centralizao do poder poltico, foi nos primeiros
tempos associado ao governante ou dinastia que o criou. A partir de pequeno conjunto de Estados da
Europa Ocidental - Portugal, Espanha, Inglaterra, Frana e Holanda - a nova unidade poltica
generalizou-se, atingindo o mundo inteiro passados cerca de quatro sculos. Os Estados europeus
atlnticos, ao orientarem o seu poder atravs das vias martimas, no levaram consigo apenas a sua
tecnologia e formas de administrao superiores: introduziram tambm, nas novas reas em que
penetraram, os seus mtodos de organizao politica.

d. Sobrevivncia do Estado-Nao. Tendncias supranacionais
Uma questo fundamental a por saber se o Estado-Nao tem sido capaz de enfrentar as

exigncias que so feitas a todos os tipos de unidades polticas, isto , garantir a segurana, pros-
peridade e bem-estar.
A centralizao do poder poltico e o estabelecimento da autoridade suprema do governante
tiveram por finalidade alcanar-se uma maior segurana. Ao aumentar o seu prprio poder e ao
recusar o reconhecimento de qualquer autoridade superior, o Estado aumentou a segurana do seu
territrio bem definido e habitantes. Com efeito, o territrio tornou-se impermevel. Mesmo no
campo econmico tudo foi feito para aumentar o carcter exclusivista e autrcico do Estado. Ao
longo dos sculos XVI, XVII e XVIII procurou a auto-suficincia, o excesso das exportaes
sobre as importaes e a acumulao de reservas de ouro. As aquisies coloniais, as alfndegas, as
proteces do transporte de mercadorias, etc., reforaram essa orientao exclusivista, seguida pelo
Estado nas esferas poltica e econmica.
Mas sob o impacto das revolues industrial e das comunicaes, os Estados tornaram-se
interdependentes e a sua auto-suficincia foi abalada por uma cada vez maior produo e cir-
culao de bens, maior especializao e mais elevados nveis de vida. A conservao da
prosperidade no interior do Estado tornou-se prisioneira de movimentos econmicos sobre os quais,
muitas vezes, o Estado pouco controlo pode exercer. Progressivamente foi-se desenvolvendo uma
economia escala mundial; nenhum Estado imune s influencias exercidas por essa economia.
Por outro lado, a maior parte, seno a totalidade dos Estados, incapaz de garantir a segurana
do seu territrio e das populaes. As armas termonucleares, combinadas com vectores cada vez mais
aperfeioados, acabaram definitivamente com a impenetrabilidade do Estado. As fronteiras e as
medidas defensivas, por mais vastas e aperfeioadas que estas sejam, no constituem barreiras
eficazes contra a intruso; no h Estados invulnerveis.
Por estas razes, muitos observadores concluem que o Estado-Nao, como aconteceu com as
unidades polticas que o precederam, entrou em declnio e estaria condenado a desaparecer.
Exclusivamente com os seus prprios recursos, no teria possibilidade de ser instrumento da
segurana, progresso e bem-estar. Da o aparecimento de tendncias supranacionais, conducentes
a unidades polticas mais vastas e complexas, como so, entre outros, os movimentos que visam uma
integrao poltica europeia. E no h dvida que as Grandes Potncias actuais so unidades
polticas de fisionomia especial, do tipo federado, de grande extenso territorial, elevados recursos
naturais, grande demografia, aprecivel capacidade de encaixe nuclear, etc.
e. A vitalidade do Estado-Nao
Mas a despeito daqueles indcios de uma doena fatal, evidente que o Estado-Nao revela
ainda, hoje em dia, uma enorme vitalidade, como o atesta o crescente e rpido aparecimento de
novos Estados. De facto, o nacionalismo parece ser ainda o mais poderoso fenmeno na sociedade
internacional, responsvel pelo aparecimento de dezenas de novos Estados-Naes nos ltimos 30
anos. Mesmo nas reas onde se verificam tendncias supranacionais, no se pode afirmar que o
nacionalismo tenha deixado de ser uma fora poderosa, e da a lentido com que as referidas
tendncias tm evoludo. E na constituio das Naes Unidas nenhum Estado abdicou dos seus
direitos soberanos essenciais.
Por outro lado, as bases especulativas em que assenta a tese da queda do Estado-Nao,
referidas na alnea anterior, esto em processo de reviso. Assim, um dos seus principais teori-
zadores(*) reavalia as suas posies e acaba por concluir pela capacidade de sobrevivncia do
Estado-Nao. Para o efeito, considera essencialmente que:
O equilbrio do terror nuclear restringiu substancialmente as possibilidades de recurso aco

(*)
J. Herz- Rise and Demise of the Territorial State - World Politics, IX, 1957.
J. Hers- The Territorial State Revisited - Polity, n. 1, 1968.

militar ou, no mnimo, tende a reduzir aquela a aces militares clssicas, relativamente as quais,
como no passado, o Estado-Nao pode assegurar uma razovel impenetrabilidade;
- A proliferao de potncias nucleares, estabelecendo novos equilbrios e contribuindo para a
definio de zonas de influncia razoavelmente delimitadas, tende a contribuir para a estabilizao dum
status quo, dados os riscos de qualquer alterao significativa das situaes estabelecidas;
- O fim do colonialismo tende a estabilizar o nmero de Estados, e na sua actual
territorialidade;
- Uma certa tendncia para a desradicalizao ideolgica, associada revivescncia do
sentimento nacional, tende a atenuar a rigidez dos blocos, aumentando as possibilidades de as naes
mais fracas resistirem condio de serem reduzidas a "satlites" ou "clientes" e, consequen-
temente, poderem alargar o seu espao de deciso e readquirir uma maior liberdade de aco;
- As possibilidades da modernizao, no campo da valorizao dos meios humanos, da
melhor explorao de recursos escassos, aumentam a capacidade de progresso e bem-estar, mesmo a
partir de uma base territorial aparentemente reduzida.
f. Sntese
Em suma, hoje em dia e apesar das tendncias supranacionais, os Estados so ainda os
principais actores da cena internacional. A sociedade de Estados pluralista, composta de unidades
soberanas, o que significa que entre os seus membros continuaro a verificar-se largas divergncias
de interesses e conflitos profundamente enraizados e de difcil soluo. Vislumbram-se tendncias
para a criao de unidades polticas diferentes do Estado-Nao, particularmente atravs de
integraes regionais. Mas seria irrealista minimizar os obstculos existentes (lngua, tradies,
ressentimentos histricos, divergncias de interesses, etc.) criao de um novo sistema
internacional. Alem disso, a criao de tais unidades no representaria uma radical modificao do
actual sistema de organizao poltica da sociedade internacional, mas apenas uma reduo do
nmero de protagonistas.

3. Movimentos de Libertao
Embora sem possurem os atributos da soberania, os movimentos polticos violentos de base
territorial tm por vezes desempenhado um papel importante no sistema internacional. Em maior
ou menor grau, tm sido divisadas, entre outras, as seguintes formas de actuao a nvel
internacional: estabelecimento de relaes diplomticas com Governos estrangeiros; audio, e
por vezes representao, em organizaes internacionais; difuso de propaganda; aquisio de
armas, quer atravs de Governos quer de empresas privadas; realizao de aces militares
contra territrios vizinhos; promoo de golpes de Estado em territrios da sua rea de interesse;
perturbao da segurana em reas distantes atravs de aces de terrorismo internacional, etc.,
etc. Por exemplo, a OLP tem sido um actor da cena internacional mais importante que a maioria dos
Estados, teoricamente mais qualificados como actores de direito, e de tal forma que tem sido
capaz de influenciar a poltica das grandes potncias.
4. Organizaes Internacionais

a. Na gnese das organizaes internacionais, encontram-se as duas grandes preocupaes de
segurana ou de progresso e bem-estar. A origem de algumas tem o acento tnico na busca de uma
ordem poltico-militar que reforce as condies de seguranca dos seus membros: outras foram
essencialmente motivadas pela procura de uma ordem poltico-econmica/social que aumente as
possibilidades de progresso e desenvolvimento. Como referimos, o objectivo ltimo de algumas
dessas organizaes (inicialmente de carcter militar e/ou econmico-social) parece ser uma nova
ordem poltica, que permita o enfraquecimento do Estado-Nao, por sucessivas perdas de

soberania, conduzindo a conjuntos supranacionais (de natureza mais provavelmente regional) ou a
um governo mundial, pela via de integraes aos nveis econmico, social, militar, etc., e que
culminem num processo de integrao poltica. Voltaremos a este assunto na 2. Parte do Curso,
quando tratarmos do problema da Paz.
b. As organizaes internacionais podem ser de vocao universal (caso da ONU e
respectivas agencias especializadas) ou regional.
Quanto sua natureza, podem ser essencialmente polticas (ONU, OEA, OUA, etc.),
econmicas (CECA, MCE, COMECON, OPEP, etc.) ou militares (CED, NATO, Pacto de
VARSVIA, etc.).
c. De um modo geral, pode dizer-se que as organizaes de natureza poltica, apesar da sua
natureza mais ambiciosa, tm desempenhado um papel pouco relevante no sector estratgico e
que o seu sucesso tem sido mais notrio, e com um papel ascendente, em sectores
especializados ligados ao desenvolvimento econmico, sade, educao, etc. De facto, os
grandes problemas estratgicos internacionais (Mdio Oriente, Vietname, controlo de armamentos,
etc.) tm sido resolvidos margem das organizaes teoricamente vocacionadas para o efeito
(ONU). A este respeito, a ONU tem sido, fundamentalmente, um palco de propaganda, sem influncia
significativa na marcha e resoluo desses problemas.
Quanto s organizaes de natureza militar, o seu papel tem sido significativo no campo
estratgico, em especial as centradas em torno das superpotncias, embora dificilmente se possam
comportar como actores autnomos, antes se tenham revelado, at ao momento, muito
dependentes dos seus poderosos lderes.
d. Em resumo, parece de concluir que as organizaes internacionais, com eventual excepo das
de natureza militar, tm sido actores pouco significativos no tabuleiro poltico-estratgico
internacional.


5. Organizaes Transnacionais

a. As organizaes transnacionais so de natureza variada. De entre as que podero ter maior
importncia no jogo poltico-estratgico, referiremos algumas organizaes de natureza poltica,
social, religiosa e econmica.

b. As internacionais polticas (Comunista, Socialista, Liberal, Democrata-crist, etc.) tm
passado por vicissitudes vrias, particularmente as duas primeiras, confundidas na origem.
Nascida da esperana marxista de uma unio dos proletrios de todo o mundo, capaz de vencer
as fronteiras nacionais, a Internacional Socialista viu terminada essa iluso com a 1. GM, em que a
maioria dos trabalhadores socialistas dos vrios pases se uniu em torno dos seus governos nacionais,
e veio a ramificar-se em duas: a Internacional Comunista e a Internacional Socialista (democrtica).
A Internacional Comunista passou por vrias fases. Na 1. fase, entre a 1. e a 2. GM, foi
praticamente dominada pelo Komintern, rgo encarregado de difundir o iderio comunista e de
organizar partidos comunistas atravs do mundo, rigidamente subordinados ao PC da URSS. Aps a
2. GM, o Komintern foi substitudo pelo Cominem, que se revelou menos constrangedor, e que veio
a ser extinto em 1954. Deste facto, conjugado com uma revivescncia dos sentimentos
nacionalistas e com a percepo das especificidades dos problemas de cada nao, tem resultado um
certo enfraquecimento da Internacional Comunista, tendendo os partidos comunistas a adoptar, cada
vez mais, linhas de orientao nacionais. Este fenmeno foi reforado com a crise resultante da ciso
verificada entre a URSS e a China.

Quanto Internacional Socialista, que passou por grave crise aps a 1. GM, foi reorganizada e
dinamizada a partir de 1951. Circunscrita, no incio, praticamente Europa, tem ultimamente
procurado alargar o seu campo de actuao, em especial na Amrica Latina. A Internacional
Socialista constitui, sobretudo, uma potncia de opinio e grupo de presso, que procura promover o
iderio do socialismo democrtico, exercendo uma espcie de magistratura moral sobre o conjunto do
movimento socialista nos seus vrios cambiantes.
As restantes Internacionais so de criao mais recente e tem objectivos e caractersticas
idnticas anterior.
As internacionais polticas tm tido uma importncia varivel nas relaes internacionais.
Relativamente a algumas delas parece observar-se um recrudescimento de importncia. Potncias de
opinio, canalizadoras de fundos, formadoras de quadros, etc., as internacionais polticas podem ser
um instrumento estratgico aprecivel para aco no interior dos Estados visados.

c. Das internacionais sociais, interessa referir a Cruz Vermelha Internacional e as
internacionais sindicais.
A Cruz Vermelha , sobretudo, um intercessor entre Estados e uma potncia de opinio, que tem
desempenhado um papel no desprezvel na humanizao dos conflitos.
Quanto s Federaes Sindicais internacionais, tm razes tambm na concepo marxista da
solidariedade internacional dos trabalhadores. Receadas, de inicio, por poderem transferir para a
escala mundial, como um centro de deciso autnomo, as lutas sociais internas (por exemplo,
desencadeamento de greves escala mundial), em breve se verificou que aquelas federaes no
superavam nem os nacionalismos, nem as grandes ideologias que dividem o mundo. Assim, as
grandes organizaes sindicais britnicas e americanas so hoje exclusivamente nacionais, mais
preocupadas com a repartio dos respectivos rendimentos nacionais, que com as relaes
internacionais; e quanto s grandes federaes internacionais (FMS, CISL, etc.) tem estado menos
empenhadas em reivindicarem os interesses dos trabalhadores, escala internacional, que em
apoiarem os respectivos campos na guerra fria, particularmente competindo por adquirirem
influncia sobre as organizaes sindicais, politicamente importantes, de novos Estados. Por
conseguinte, as internacionais sindicais podem ser tambm um instrumento estratgico de valor
aprecivel para aco no interior dos Estados visados.

d. Quanto s internacionais religiosas (Igrejas), so as mais antigas organizaes
transnacionais. Exprimindo, particularmente a Igreja Catlica, um sistema de valores e uma
cultura que abarcam todos os aspectos da vida humana, so consideradas, por alguns
autores, como verdadeiras sociedades globais, com capacidade de deciso autnoma. Todavia,
o desenvolvimento do Estado-Nao tem, geralmente, arrastado as Igrejas para um papel
subordinado.
A Igreja Catlica, alm de manter relaes diplomticas com muitos Estados, tem tambm
relaes hierrquicas com cerca de 700 milhes de catlicos espalhados pelo mundo. Em
consequncia da sua organizao e da sua supremacia espiritual, a Igreja Catlica tem exercido,
e continua a exercer, uma significativa influncia poltica nos Estados em que uma parte substancial
da populao seja catlica.
As Igrejas cristas no catlicas, organizadas no Conselho Mundial das Igrejas, no podem
desempenhar um papel poltico to significativo, por falta de organizao centralizada e
hierarquizada.
Quanto a outras grandes religies (Budismo, Islamismo, Judasmo, etc.) no dispem de
qualquer organizao centralizada, embora o judasmo disponha do seu novo centro espiritual em
Israel. Todavia, actualmente, deve salientar-se a importncia do Islamismo. Religio com um forte
passado histrico, conta com alguma centenas de milhes de crentes, embora divididos por
vrias seitas. Polarizado em regies de elevada importncia estratgica mundial e que, de um momento

para o outro, se vem em condies de serem detentoras de um enorme potencial financeiro por nelas
se situarem os principais reservatrios de petrleo de que actualmente depende o mundo
industrializado, regies nas quais vivem massas humanas que, nos ltimos sculos, atravessaram um
periodo de decadncia, de dependncias e de humilhaes, o islamismo pode vir a tornar-se no
vector ideolgico que, com o recente potencial econmico, poder cimentar uma vasta rea geogrfica
e conferir-lhe uma dinmica de consequncias extremamente importantes ao nvel mundial, do
ponto de vista poltico-estrategico.
e. Outras importantes organizaes transnacionais so de natureza econmica. Inicialmente, as
grandes organizaes econmicas, como a Companhia das ndias Orientais, eram puramente
comerciais. Todavia, como no podiam conduzir os seus negcios sem um certo grau de controlo
poltico sobre as fontes de abastecimento, as suas actividades tornaram-se, de uma forma
crescente, tambm polticas e militares. Mas, depois que alcanavam uma certa importncia, os
Estados de origem invariavelmente passavam a control-las. Surgiram depois as grandes
organizaes industriais, cujos interesses se prolongavam para alm dos limites dos Estados de origem
e se interpenetravam com os interesses desses mesmos Estados. No sculo XIX, por vezes
conseguiram que os seus governos nacionais adquirissem o territrio de que elas necessitavam
para o abastecimento de matrias-primas.
Actualmente, as grandes empresas multinacionais no podem deixar de impressionar pelo seu
peso econmico. Se para a definio dos 100 maiores actores econmicos mundiais se
considerarem, do lado dos Estados, os respectivos PNB e, do lado das empresas multinacionais,
o volume de negcios, verificava-se (em 1975) que 51 so empresas e 49 so Estados.
Admite-se que, no ano 2000, as principais empresas multinacionais (cerca de 200 a 300)
produziro mais de metade do produto industrial mundial bruto.
Pelas suas dimenses em termos financeiros e humanos, de admitir que as empresas
multinacionais tm um grande impacto poltico, pelo menos indirecto, no sistema contemporneo.
Assim, atravs da forma como atribuem factores de produo e pelo controlo das correntes de
investimento, influenciam fortemente a natureza do desenvolvimento econmico a nvel mundial; a
nveis nacionais, as suas decises quanto criao de novas instalaes ou encerramento de outras
existentes, natureza e localizao dessas instalaes, propaganda dos produtos, s condies de
investimento, etc., etc., podem afectar de forma muito significativa a estrutura econmica de um
pas, o seu nvel de emprego, as receitas de impostos, os padres de consumo, etc., etc.
Por outro lado, as grandes empresas multinacionais estabelecem actualmente relaes directas
com governos de vrios pases, atravs dos seus equivalentes de ministros ou embaixadores. E neste
aspecto, as ideologias podem no ser fronteiras; algumas empresas multinacionais, atacadas pelos PC
a Oeste, so interlocutores privilegiados de alguns Estados a Leste.
Neste quadro geral, so naturais as seguintes perguntas:
- So as empresas multinacionais actores autnomos da cena internacional, pelo menos no
campo poltico-econmico?
- Ou so instrumentos da poltica dos Estados-sede?
- Ou, pelo contrrio, so os Estados que, de forma mais ou menos discreta, se transformam em
instrumento dos seus interesses?
- Ou so aquelas empresas meras organizaes econmicas, sem qualquer peso poltico
significativo nas relaes entre Estados?
As respostas a estas perguntas dependem muito de opes ideolgicas. Assim, e sem se
referirem as concepes mais extremas, Robinson vislumbra um processo evolutivo em 4 fases:
a empresa internacional, na qual a propriedade, a direco superior e os capitais so
uninacionais e em que os mercados e os investimentos directos so internacionais; a empresa
multinacional, em que os capitais passam a ser tambm internacionais; a empresa
transnacional, em que tambm a propriedade e a direco passam a entidades de diferentes

nacionalidades; e, finalmente, a empresa supranacionais (de que no h exemplos ainda), que
seria juridicamente desnacionalizada e que seria registada num organismo internacional, que a
controlaria e ao qual pagaria impostos. No mnimo, e segundo Duverger, as empresas multi-
nacionais limitam o poder de deciso dos Estados em matrias econmicas e financeiras e, pelo
menos, para os seus quadros superiores, tendem, tal como as Igrejas, a transformar-se em
universos polticos: aqueles seriam mais cidados da IBM, da Ford, da Philips, etc., que dos
EUA, Holanda, etc., etc.
Embora de objectivos mais ambiciosos que exclusivamente os de natureza econmica, convm
fazer aqui uma ligeira referncia a uma nova organizao transnacional, de influncia po-
tencialmente crescente na evoluo das relaes internacionais: a chamada Comisso
Trilateral. Trata-se de uma organizao privada, constituda por influentes cidados das trs
regies economicamente mais desenvolvidas do mundo e integradas numa economia de
mercado - EUA, Europa Ocidental e Japo. Visando, nos termos dos seus estatutos, encorajar
uma mais ntima colaborao entre as referidas trs regies no que respeita a problemas comuns,
incrementar a compreenso de tais problemas pela opinio publica, apoiar propostas para o seu
tratamento em comum e estimular hbitos e prticas de trabalho em comum entre as mesmas
Regies, a Comisso Trilateral tende a ser, pela elevada qualificao e ligao dos seus
membros a vrios sectores de actividade, um importante grupo de presso, capaz de influenciar a
poltica das referidas Regies e, indirectamente, a cena internacional.
































ANEXO A AO CAP. II- ALGUNS DADOS TCNICOS











2. Estados mais povoados (10
6
Hab - 1975)









3. Estados de maior PNB (1975 - 10
9
dlares)

EUA............... 1 500
URSS .................. 790
Japo .................... 485
RFA .................... 420
Frana................... 340
China ................... 260
Reino Unido ......... 230
Itlia .................... 170
Canad ................. 150
Espanha................ 100

4. Estados de maior rendimento per capita (1975 - dlares)

Kuwait ............. 10 000
Sucia ................. 8 540
Sua................... 7 030
EUA................... 6 980
RFA ................... 6 770
Canad .............. 6 490
Frana ............... 6420
Noruega ............. 6 250
Dinamarca ........ 6 000
Austrlia ............ 5 880
Arbia Saudita .... 5 650
Holanda ............ 5 110,
Blgica .............. 5 050
Japo.................. 4 290
1. Estados de maior superfcie (Km
2
)
URSS ................ 22 402 200
Canad .............. 9 976 140
China .................. 9561000
EUA .................. 9 363 350
Brasil .................. 8 511 970
Austrlia................ 7 686 810
ndia ..................... 3 268 100
Argentina ............ 2776660
Sudo .................. 2 506 810
Arglia ................ 2 381 740
China.........................
ndia ..........................
URSS .......................
EUA .........................
Indonsia ..................
Japo ........................
951 Brasil .................... 110
628 Bangladesh............ 76
628 Paquisto.............. 73
215 Nigria ................. 65
134 RFA .................... 62
113 Mxico.................. 62

RDA ................. 4 170
Reino Unido ..... 4 100

URSS ................ 3 070
...........................
China ................. 270

5. Principais produtores de energia no hdrica (1975)

a. PETRLEO (10
6
barris dirios)
URSS ...................... 9,6 Kuwait ......................... 2,1
EUA......................... 8,4 Nigria ......................... 1,8
Arbia Saudita.......... 7,1 Emiratos rabes .......... 1,7
Iro........................... 5,4 Canad ........................ 1,5
Venezuela ............... 2,4 Lbia ........................... 1,5
Iraque ........................ 2,3 China.............................. 1,3
Indonsia........................ 1,3

b. CARVO (10
6
ton. mtricas)
EUA ......................... 570 RFA ............................. 95
URSS ....................... 485 ndia ............................ 95
China ........................ 430 RAS ............................. 70
Polnia ..................... 170 Austrlia....................... 65
Reino Unido ............ 130

c. ENERGIA NUCLEAR (10
3
mega watts)
EUA .................................................................................. 45,4
Reino Unido ........................................................................ 10,5
URSS ................................................................................. 7,3
Japo ................................................................................... 7,1
RFA .................................................................................... 6,2

6. Principais empresas multinacionais (1975 Vendas mundiais em 10
9
dlares)
Exxon 42,1 Mobil Oil . 18,9
Royal Dutch/Shell 33,4 British Petroleum .... 18,3
General Motors...... 31,6 Standard Oil (Calif).. 17,2
Ford Motor . 23,6 National Iranian Oil.. 16,8
Texaco. 23,3 Gulf Oil. 16,5
Unilever 13,7


NOTAS:
1. Os valores constantes dos n. acima so arredondados (e em alguns casos estimados).
2. Fontes:
- De 2, 3, 4 e 5 : R S. Cline - World Power Assessment - 1977
- De 6: Rev. Fortune, Agosto, 1975.









CAPTULO III

ESTRUTURA DOS SISTEMAS INTERNACIONAIS


1. Conceitos preliminares


a. Principais regras do sistema
Pode dizer-se que os princpios fundamentais que regem o sistema poltico internacional so o da
soberania, integridade territorial e igualdade legal dos Estados. De facto, no motivo de
controvrsia, no campo do Direito Internacional, que todos os Estados so soberanos, tm direito
inviolabilidade das suas fronteiras e so membros iguais da sociedade internacional. As unidades
polticas diferem largamente no que se refere a dimenses, quantidade de populao, grau de
desenvolvimento econmico, formas de governo, carcter nacional, etc. ; mas uma vez admitidas, pelo
processo do reconhecimento, elas so legalmente iguais e legalmente tituladas para exercerem,
virtualmente, uma jurisdio exclusiva em todo o seu espao geogrfico.

b. Fora e Poder
Na realidade, porm, os Estados diferem largamente no que se refere s respectivas capacidades
para orientarem a sua poltica interna e para determinarem as condies e afectarem os
acontecimentos para alm das suas fronteiras. Quer dizer, em consequncia de diferenas na sua
anatomia e situao geogrfica, as unidades polticas revelam um poder diferente.
O conceito de poder nuclear em todo o fenmeno poltico, mas, por paradoxal que
parea, ainda de definio controversa. Em especial, h autores que incluem na noo de
poder toda a capacidade para afectar, num sentido favorvel, a atitude ou comportamento de
outrem; outros h que distinguem entre poder e influncia. De acordo com R. Aron, K. Knorr e
outros autores da escola realista, adoptaremos esta ltima posio, pela qual a noo de poder
est associada capacidade de impor uma vontade, por nos parecer ser a acepo mais
operacional do ponto de vista do estudo da estratgia. Neste contexto, e conforme K. Knorr,
quando numa relao entre A e B as escolhas de B so restringidas pelo seu receio de sanes,
explcitas ou supostas, por parte de A, dir-se- que h uma relao de poder; haver uma relao
de influncia quando as escolhas de B so aumentadas, em vez de diminudas, pela capacidade
de A. Ou, de outra forma, coaco, explcita ou implcita, corresponde uma relao de poder;
persuaso ou espera de uma recompensa corresponde uma relao de influncia. Assim,
segundo R. Aron, o Poder a capacidade de um actor poltico impor a sua vontade a outro actor
poltico, mediante a suposio de sanes eficazes nos casos de uma no aceitao dessa
vontade. Entenderemos por Foras os meios, recursos ou capacidades de toda a natureza
(militares, econmicos, humanos, organizacionais, psicolgicos, etc.) de que um actor poltico
pode lanar mo ou tirar partido para alcanar os seus objectivos.
Para se ter poder preciso ter fora, mas a condio, embora necessria, no suficiente, devido s
caractersticas do poder, entre as quais se apontam as seguintes:

(1) Relatividade
O poder s tem significado quando relacionado com outrem (em relao a quem?). Neste
aspecto, operacionalmente o que interessa o que se pode chamar diferenciais de poder,
visto que no caso de capacidades opostas iguais o poder tende a desaparecer, isto ,
poder equilibrado poder neutralizado. Daqui toda uma teoria da balana de poder,
visando evitar tendncias de hegemonia, ou do equilbrio estratgico, visando a paz.
(2) Carcter situacional
O poder s tem tambm significado no quadro de uma situao concreta, relacionando-se
com os objectivos que, nesta situao, se pretendem atingir (em relao a qu e em que
circunstncias?). De facto, h recursos ou foras que podem ser teis na consecuo de um
dado objectivo e irrelevantes, ou mesmo contraproducentes, se o objectivo for outro. Por outro
lado, para um objectivo de idntica natureza, o poder depende do contexto ou ambiente em que
esse objectivo prosseguido, pois, embora existam as foras adequadas, pode ser mais ou
menos fcil aplic-las.
(3) Subjectividade
O poder de um actor depende, em grande medida, do que os outros pensam o que ele .
(4) Personalizao
O poder depende das qualidades de quem o exerce, que se traduzem na forma como so
articuladas, polarizadas, impulsionadas e aplicadas as foras disponveis. De pouco vale
ter meios dos quais se no sabe tirar partido.
(5) Convertibilidade
As foras, que servem de base ao poder, no podem, em maior ou menor grau, ser convertidas a
um padro comum, que permita, no s a sua mensurao, mas, em especial, a sua troca ou
compensao. Quer dizer, em relao ao poder no h instrumento equivalente ao da
moeda em relao economia. E, assim, por exemplo, um excesso num determinado
recurso (energia hidroelctrica, por exemplo) de pouco ou nada serve para compensar
a falta de outro recurso (avies, por exemplo).
(6) Multidimensional
Dada a variedade de foras, de acordo com a sua natureza, o poder assenta em bases
multidimensionais, pelo que se pode considerar multifacetado. Assim, a capacidade para
impor sanes econmicas, por exemplo, no significa idntica capacidade no campo militar
e vice-versa.
(7) Temporalidade
O poder, prprio e de outros, est em constante evoluo, em regra lenta, embora possam
ocorrer alteraes sbitas significativas. Por conseguinte, s tem significado tambm em
relao a um momento ou perodo concreto.
(8) Instrumentalidade
Em principio, o poder no um fim, mas sim um instrumento para se atingirem fins ou
objectivos. A obteno do poder ou de mais poder , assim, apenas um objectivo mediato.
Mas h perverses, tal como acontece com a riqueza: ento, o poder transforma-se num
fim.
(9) Neutralidade moral
O poder, em si, no tem significado tico ou moral. Este -lhe apenas conferido
pelos fins ou objectivos visados.

Em consequncia o poder real ou efectivo s se define, verdadeiramente, em acto, ou seja,
perante a prova de fora; at l, apenas um poder potencial ou putativo. Podemos assim dizer,
em sntese, que o poder resulta da conscincia que se tem (ou outros tm) da fora; da forma como esta
explorada, o que depende de quem o exerce (caso de Israel e do Egipto, por exemplo, em 1967); dos
objectivos visados e das circunstncias em que os mesmos so prosseguidos, traduzindo-se estas
influncias na maior ou menor adeso ou na maior ou menor adequao das forcas disponveis
relativamente aqueles objectivos ou na maior ou menor facilidade de aplicao dessas foras. Algumas
foras, de natureza material, podem ser avaliadas com uma certa aproximao: j mais difcil a
avaliao do poder que podero traduzir, j que, como se disse, aquele depende do adversrio em
causa, dos objectivos concretos visados, das circunstncias de lugar e tempo, das caractersticas do
chefe, etc. Consideremos, como exemplo, o incidente do navio Pueblo entre os EUA e a Coreia do
Norte e tomemos duas hipteses: 1) aprisionamento do navio em guas territoriais coreanas: 2)
aprisionamento fora dessas guas territoriais. Em qualquer dos casos, a relao das foras em presena
seria a mesma: simplesmente, na 1. hiptese, os EUA no tiveram capacidade para impor a sua
vontade, enquanto pode supor-se que, no caso da 2. hiptese, os EUA seriam capazes de obrigar os
coreanos a devolver o navio e a sua tripulao.
Daqui uma concluso importante, nem sempre devidamente apreciada em consequncia de se
confundir fora e poder: uma unidade poltica mais fraca no , inevitavelmente, obrigada a ceder
perante a vontade de uma muito mais forte desde que, em consequncia das circunstancias de momento,
aquela ltima no esteja em condies de empregar efectivamente toda a fora de que dispe. Se a
mais forte no puder, por exemplo, empregar a fora militar - como sucede com frequncia hoje
em dia - ser obrigada a recorrer a outras formas menores de coaco, muitas vezes ineficazes, ou
persuaso. Em consequncia, a tctica do desafio da recusa ou da obstruo permite muitas vezes
ao mais fraco impor a sua vontade (pelo menos no sentido de uma resistncia vontade de outrem). E
assim, num mundo teoricamente dominado pelas Grandes Potncias, as pequenas potncias podem,
por vezes, desempenhar um papel importante na cena internacional poltico-estratgica e gozar de
uma aprecivel liberdade de aco no campo da poltica externa.

As gradaes do poder podem reconhecer-se no vocabulrio da poltica internacional. Os
Estados so, frequentemente, chamados Potncias e so graduados de acordo com os seus im-
pactos noutras naes. A expresso Grande Potncia est, historicamente, associada ao sistema de
Estados europeus. As Grandes Potncias eram, no inicio, aqueles Estados europeus que tinham
sempre uma palavra a dizer ou um papel a desempenhar em qualquer assunto internacional. Depois de
1870, o grupo das Grandes Potncias inclua a Inglaterra, Alemanha, Franca, Rssia e o
Imprio Austro-Hngaro. Por 1914 surgem como Grandes Potncias dois Estados no
europeus, os EUA e o Japo. A revoluo de 1917 eliminou temporariamente a Rssia da lista, e a
derrota de 1918 eliminou, tambm temporariamente, a Alemanha e, definitivamente, o Imprio
Austro-Hngaro. Com a 2. GM surgiu o termo Superpotncia, aplicado aos EUA e URSS, o qual
reflecte o reconhecimento da possibilidade destes dois Estados influenciarem os acontecimentos em
qualquer parte do mundo, excedendo de longe as possibilidades de quaisquer outros Estados.
2. Tipos de Sistemas Internacionais

a. De acordo com a sistematizao de R. Aron, os sistemas polticos internacionais podem ser
encarados em funo da natureza e concepo poltica dos Estados componentes ou da distribuio
do poder (configurao da relao de foras) entre aqueles componentes.

b. No primeiro caso, os sistemas podem ser classificados em:

- homogneos, quando os Estados so do mesmo tipo e obedecem mesma concepo da
poltica, isto , no pem em causa a ordem internacional vigente;
- heterogneos, quando contm Estados organizados segundo princpios ou valores
diferentes e enformados por concepes polticas que visam modificar profundamente o
sistema.
Sempre que, numa dada poca, surgem Estados revolucionrios, que se do como misso a
derrota total do sistema poltico, econmico e cultural predominante (caso da Frana, nos fins do
sculo XVIII e princpios do sculo XIX; da Alemanha hitleriana; e da URSS e alguns pases do
Terceiro Mundo no sculo actual) cai-se em sistemas heterogneos.
c. Tendo em ateno a distribuio do poder, podem verificar-se as seguintes hipteses bsicas,
dando origem aos tipos de sistemas que se indicam:
- O poder encontra-se concentrado num nico plo - sistema unipolar.
- O poder encontra-se concentrado em dois plos - sistema bipolar.
- O poder encontra-se concentrado em poucos plos - sistema multipolar.
- O poder encontra-se distribudo por muitos plos - sistema difuso.
Como veremos, esta classificao bsica e esquemtica admite muitas variantes. A
importncia desta tipologia reside na sua influncia sobre a orientao geral das polticas externas dos
membros do sistema e sobre as restries que a estrutura do sistema pode impor liberdade de aco
dos seus componentes.
d. Nos nmeros seguintes analisaremos, embora de forma sinttica, as caractersticas intrnsecas de
cada um dos tipos referidos
(*)
.
3. Sistemas homogneos e heterogneos

a. Os sistemas homogneos so, em primeiro lugar, relativamente estveis: por um lado, regendo-se
os membros por idnticos valores e pelos mesmos cdigos operacionais, a despeito de interesses
nacionais porventura diferentes, o sistema tende intrinsecamente para o equilbrio; por outro lado, por
essas mesmas razes, o comportamento dos membros , nas suas linhas gerais, previsvel, j que se os
Estados tm regimes anlogos, estes so certamente tradicionais, com regras j conhecidas e, por
conseguinte, so pouco plausveis os comportamentos imprevistos. Em segundo lugar, a
homogeneidade do sistema favorece a limitao da violncia: acima dos diferendos particulares
h uma solidariedade geral quanto manuteno do sistema - pode pr-se em causa uma parcela de
um territrio, mas no se pe em causa a existncia de um Estado ou de um regime poltico-
isto , no h lugar para o inimigo puro. Em terceiro lugar, a violncia, quando estala, de limitada
durao. De facto, aquela situao corresponde a uma perturbao no sistema, o qual, perante um
risco de rotura, tende a gerar os mecanismos que o levam, o mais rapidamente possvel, a encontrar
um novo equilbrio.
c. Os sistemas heterogneos desenvolvem caractersticas de um modo geral inversas das
acabadas de referir.

(*)
Ver em colectnea International Politics and Foreign Policy, editado por J. Rosenau, os ensaios:
- Variants on Six Models of lhe International System, por M. Kaplan.
- Bipolarity, Multipolarity and lhe Future, por R. Rosecrance.


4. Sistemas Unipolares
a. Podem conceber-se sistemas unipolares de 3 tipos:
- Confederao Mundial;
- Estado Universal;
- Imprio Mundial.
Os dois primeiros resultariam de um processo de integrao internacional; o ltimo de uma situao
de hegemonia por parte de um Estado, levada s ltimas consequncias. Para a consecuo dos dois
primeiros tipos, os tericos do processo vem dois grandes mtodos, o mtodo funcional e o
mtodo federal, os quais diferem essencialmente em termos de ritmo e de marcha do processo (da
base para o topo ou do topo para a base). Voltaremos a este assunto na 2.a Parte do Curso.
b. Numa Confederao Mundial existiria um governo mundial que operaria sobre governos
territoriais nacionais e no directamente sobre os indivduos. Tal sistema poderia, por exemplo,
resultar de um maior desenvolvimento do campo de atribuies da actual Organizao das Naes
Unidas e a consequente e voluntria diminuio dos direitos soberanos dos Estados-membros. Alguns
autores pensam que um governo mundial, num sistema deste tipo, sob a gide de uma organizao
internacional, teria fundamentalmente duas funes: a manuteno da paz e a gesto geral dos
recursos e matrias-primas escassos e de interesse para toda a humanidade. A primeira atribuio
implicaria a extino dos exrcitos nacionais (desarmamento geral e obrigatrio) e a sua substituio
por uma pequena fora armada internacional, vigorando, nos nveis nacionais, apenas as foras
policiais necessrias a manuteno da ordem pblica, que continuaria a ser uma responsabilidade
nacional. A segunda atribuio preocupar-se-ia, fundamentalmente, com a administrao de um
oramento que, progressivamente, permitisse atenuar os desequilbrios no desenvolvimento das vrias
regies (desequilbrios educacionais, sanitrios, alimentares, etc., etc. ); com a gesto e explorao
dos espaos internacionais (mares, espao areo, etc.); com as regras de explorao e de
comercializao de recursos essenciais ou esgotveis (petrleo e cereais, por exemplo); com
problemas de poluio escala mundial, etc., etc., o que poderia conseguir-se com um maior
desenvolvimento nas atribuies de vrias organizaes especializadas da ONU e eventual criao de
outras.
Num sistema deste tipo, os conflitos de interesses seriam resolvidos de acordo com as regras
polticas estabelecidas no quadro da confederao. Os funcionrios internacionais deveriam
lealdade ao sistema internacional em si prprio e no aos seus pases de origem.
A estabilidade do sistema dependeria do grau em que fosse capaz de garantir a segurana e o
progresso e bem-estar equilibrados de todos os Estados membros, o que, por seu turno, dependeria do
grau em que tivesse acesso directo a recursos e outros meios e da relao entre as suas
possibilidades e as possibilidades dos vrios actores nacionais que fossem membros do sistema.
c. O Estado Universal resultaria de uma integrao internacional completa, ou seja, do
estabelecimento de uma verdadeira comunidade mundial, com a superao dos nacionalismos e, con-
sequentemente, com o desaparecimento do actual sistema de Estados e apagamento das
fronteiras. Poderia resultar de uma evoluo do tipo anterior a qual, coroada de xito, poderia
conduzir ao desejo de um sistema internacional ainda mais integrado e solidrio.
Sendo a adeso ao sistema voluntria, poderia, em princpio, verificar-se a manuteno de
alguns Estados fora do sistema ou a sua retirada do mesmo. Mas, na primeira hiptese, desde que o
sistema integrasse a grande maioria dos actuais Estados, seria muito difcil actuar contra ele;
quanto segunda hiptese, seria de concretizao difcil, dados os custos de tal retirada face s

interdependncias entretanto criadas. Assim, em princpio, um sistema deste tipo seria altamente
estvel (passar-se-ia escala internacional o que se passa s escalas nacionais).
d. O Imprio Mundial seria o sistema que resultaria se um Estado viesse a dominar todo o
globo, atravs da demonstrao de uma forca de tal forma superior e com tal ubiquidade que
fosse capaz de rapidamente aniquilar qualquer foco de resistncia que tendesse a gerar-se no
interior do sistema. Em princpio, a governao poderia ser descentralizada atravs de governos
pseudo-nacionais, mas totalmente enfeudados ao da Potncia dominante, em especial atravs de
um forte cimento ideolgico. o sistema que muitos autores ocidentais vislumbram se viesse a
concretizar-se a Revoluo Mundial comunista.
Como referiremos na 2.

Parte com mais pormenor, um tal sistema hoje em dia tecnicamente
possvel e, embora eventualmente sujeito a crises localizadas frequentes, o sistema poderia ser
globalmente estvel, desde que houvesse coeso na elite dirigente e determinao no emprego da
fora contra quaisquer tentativas de resistncia.
5. Sistemas Bipolares
a. Os sistemas bipolares fundam-se na existncia de duas potncias (superpotncias) cada uma com
um grau de poder incomparavelmente superior ao de quaisquer outras potncias ou possvel
combinao de outras potncias. Embora, como veremos, um sistema bipolar d origem formao de
blocos, salientamos que os plos so dois Estados e no duas alianas ou blocos de Estados. Estas
ltimas so tipos de relaes entre Estados, que so influenciadas pela estrutura do sistema (definida
pelos plos) mas no constituem essa estrutura. Por outro lado, num sistema bipolar a rivalidade entre
as superpotncias devida estrutura, isto , a configurao do poder, sendo independente de
ideologias, que a podem exacerbar mas que no a determinam.
b. Antes de abordarmos os vrios tipos de sistemas bipolares, vejamos, dada a sua importncia
actual, algumas caractersticas daqueles sistemas em geral, particularmente no que se refere
forma como determinam as relaes, em termos de alianas ou alinhamentos, entre Estados e aos seus
prospectos de estabilidade.
Num sistema bipolar a ateno de cada superpotncia centra-se na sua rival. H, assim, no sistema,
duas relaes primrias ou fundamentais. O alinhamento das potncias menores determinado por
razes estruturais e por circunstncias especficas de natureza geogrfica, histrica ou
ideolgica/cultural. Cada uma das superpotncias, receosa da outra, procurar a hegemonia ou forar
alianas sobre alguns Estados situados entre elas. Quando uma das superpotncias inicia o
processo, a outra entende-o como ameaador, dado que cada uma tende a ver qualquer
movimento do adversrio - mesmo se defensivamente motivado - como uma atitude
deliberada e hostil para reforar a sua posio, tornando-se inevitvel uma contra-aco ou
reaco. A mesma ameaa entendida por outras das restantes potncias menores, que tendem a
procurar na outra superpotncia uma proteco. Geram-se, assim, alianas e blocos. Uma vez
formados os alinhamentos, estes tendem a manter-se estveis, j que no interior de cada bloco as
pequenas e mdias potncias tm escolhas limitadas, na medida em que, dado o grau de pre-
ponderncia poltica, econmica e militar da respectiva superpotncia, tendem a ser reduzidas
condio de satlites, que gravitam na rbita daquela.
Por outro lado, um aumento de poder ou de segurana por uma das partes ser encarada, pela
outra, como uma diminuio do seu poder ou segurana. E, assim, as superpotncias, sempre que
se lhes depare um vazio de poder, tendero a preench-lo concorrencialmente, a fim de evitarem
a percebida diminuio de segurana que resultaria do seu preenchimento pela rival. Em
consequncia, as superpotncias tm necessariamente uma poltica planetria, relativamente qual
nenhum acontecimento mundial, por aparentemente mais longnquo que seja, indiferente: mesmo
que no estejam em jogo interesses directos prprios, h sempre, no mnimo, a nortear o seu

comportamento, que impedir que o adversrio possa colher benefcios desse acontecimento.
O receio de qualquer alterao na relao de foras conduz a uma preocupao pela manuteno
das posies alcanadas. Traar linhas ou fronteiras entre as respectivas esferas de influncia e
preservar esse status quo territorial torna-se uma preocupao fundamental.
Pelas razes expostas, a bipolaridade, alm de extensiva, tambm intensiva, traduzindo-se esta
ltima caracterstica pela disputa na obteno de aliados, pela busca da coeso das principais
alianas, pela sensibilidade de cada superpotncia a possveis defeces no seu campo, pela
corrida aos armamentos, pela competio tecnolgica, etc. As alianas podem desempenhar, neste
contexto, trs funes: reforar o poder da superpotncia protectora; delimitar fronteiras; e dar
superpotncia uma razo para intervir, quando se trate de preservar o status quo territorial.
c. De acordo com o grau decrescente de rigidez da estrutura, alguns teorizadores tm divisado
quatro
(*)
tipos ou variantes de sistemas bipolares:
- rgido;
- flexvel;
- muito flexvel;
- de detente.
d. Num sistema bipolar rgido a tenso entre as superpotncias e a supremacia destas em relao a
outras potncias so tais que praticamente todos os Estados esto alinhados em dois blocos, e as
organizaes internacionais ou desaparecem ou no desempenham qualquer papel significativo.
Como no h qualquer funo de integrao ou de mediao (isto , no h um terceiro), tende a
verificar-se um elevado grau de tenso disfuncional no sistema, pelo que este se torna potencialmente
instvel. Em regra este tipo de sistema tem-se verificado quando a bipolarizao coincide com
fortes clivagens ideolgicas (sistemas heterogneos), as quais asseguram a coeso e permanncia
dos blocos.
Pode dizer-se que foi o sistema que vigorou de 1945 a 1955. Neste perodo, a intensa rivalidade
entre a URSS e os EUA resultou na chamada guerra fria e no estabelecimento de vrias
cadeias de alianas, no quadro, por parte dos EUA, de uma chamada poltica de conteno que
tinha, como reas prioritrias, a Europa Ocidental (com a Turquia), o crescente interior e a
sia Insular. Assim, no incio de 1955, enquanto na ONU existiam, como membros, apenas 59
Estados soberanos, os EUA e a Inglaterra, por um lado, e a URSS, pelo outro, estavam formalmente
aliados com mais de 60 Estados (alguns pertenciam a mais de uma aliana). O sistema de
alianas era, praticamente, universal, confirmando o conceito acima expresso. Por outro lado, a
ONU era essencialmente um palco de propaganda, sem qualquer papel significativo; no Conselho
de Segurana o recurso ao veto era sistemtico, sempre que eram visados interesses importantes
de qualquer das superpotncias.
e. Num sistema bipolar flexvel (por alguns autores tambm chamado bipolicntrico, por
considerarem que, do ponto de vista militar bipolar, mas que, do ponto de vista poltico ou
econmico, multipolar), continuam a verificar-se dois grandes plos de poder, liderando dois
blocos. Porm, em consequncia de um impasse ou bloqueamento resultantes de um equilbrio militar
entre as superpotncias e do desenvolvimento de focos de poder poltico-econmicos ao nvel
regional, torna-se possvel:
- que actores situados em reas perifricas no pertenam aos dois blocos, adoptando assim
posies de no alinhamento e perseguindo objectivos prprios com uma aprecivel liberdade de
aco;
- que, dentro de cada bloco, os aliados no s recuperem uma certa liberdade de aco no campo

(*)
M. Kaplan considera cinco tipos.

diplomtico, como, em maior ou menor grau, consigam ser encarados pelo lder do bloco mais
como parceiros do que como meros satlites;
- que as organizaes internacionais assumam um papel mais significativo, inclusive de mediao
entre as superpotncias.
- o desenvolvimento de associaes regionais, com papel poltico crescente.
Conquanto se possam verificar enfraquecimentos na rigidez dos blocos, continua a no ser possvel
uma inverso de alianas. Todavia, cada superpotncia pode conseguir estabelecer laos com aliados
secundrios da outra, para explorar diferenas no seio da aliana adversa e assim enfraquecer. Por
outro lado, os Estados secundrios podero estabelecer laos em campos opostos, a fim de
procurarem aumentar a sua capacidade de negociao dentro das suas prprias alianas.
Assim, mesmo na ausncia de mobilidade de um bloco para outro, verifica-se uma certa
movimentao no seio das alianas e um papel menos hegemnico por parte de cada superpotncia.
Quanto aos actores no pertencentes a blocos procuram, por um lado, coordenar os seus
objectivos com os da organizao internacional fundamental e subordinar os objectivos dos blocos
aos dessa organizao internacional; por outro lado, procuram explorar em proveito prprio a
competio entre as superpotncias, colhendo de ambas benefcios necessrios ao seu desenvol-
vimento econmico e social.
Vrios autores consideram que foi este o sistema que vigorou de meados da dcada de 50 a
meados da de 60.
f. Num sistema bipolar muito flexvel, embora continuem a existir apenas dois grandes plos
de poder, liderando dois blocos, verifica-se:
- a existncia de apreciveis reas de acordo entre as superpotncias, a par da manuteno de
antagonismos inconciliveis noutras reas;
- dentro de cada bloco, uma mais acentuada liberdade de aco no campo diplomtico e econmico
dos Estados secundrios em relao potncia dominante, a qual pode conduzir mesmo a
defeces, embora sem mudana de bloco (passagem neutralidade de membros de alianas),
bem como a uma contestao poltica de blocos por membros importantes de ambos os blocos;
- a busca de uma acomodao entre os dois blocos, com o reconhecimento explcito ou implcito do
status quo, a intensificao de relaes extramilitares entre os membros de blocos opostos, a
procura da estabilizao de um equilbrio militar, etc.;
- um papel crescente dos actores no pertencentes aos blocos;
- um reforo da importncia da organizao internacional fundamental;
- uma valorizao do Direito Internacional, acompanhada de restries psicolgicas ao
intervencionismo das superpotncias;
- a perspectiva de emergncia de novos plos de poder (atravs de uma proliferao limitada de
potncias nucleares), que permite antever a passagem a um sistema multipolar. Este sistema
contm elementos de forte instabilidade. A sua manuteno e estabilidade exigem, por um lado,
uma acentuada autolimitao por parte das superpotncias; por outro lado, um papel comedido e
no radicalizado quer dos actores no pertencentes a blocos, quer da organizao internacional
fundamental, pois, caso contrrio, pode dar-se o caso de uma das superpotncias (e os seus aliados
mais consistentes) porem em causa a prpria organizao internacional, retirando-se da mesma,
com o consequente enfraquecimento da sua capacidade e utilidade.
g. O sistema de detente pressupe uma acentuada convergncia entre as superpotncias nos
campos poltico, econmico e cultural, com uma crescente e alargada circulao (de bens,

pessoas e ideias) entre as mesmas, pelo que o sistema tenderia para homogneo; as superpotncias
seriam, sobretudo, competitivas entre si, em vez de hostis, isto , as tenses e
desconfianas mtuas abrandariam substancialmente, verificando-se acordos substanciais no campo
do controlo de armamentos, traduzidos mesmo numa reduo de foras e eventual
desmilitarizao de algumas reas.
Em consequncia do sistema de detente, enfraqueceria a organizao interna dos dois
blocos; a disciplina de atitudes no interior de cada bloco diminuiria tambm, passando a ser possvel
que membros de um bloco tomassem posies contrrias as do lder do mesmo bloco e alinhadas
pelas do lder do bloco oposto, em alguns aspectos concretos da poltica internacional, mesmo na
rea territorial do bloco.
No campo do direito internacional, verificar-se-ia um seu reforo, sendo mais generalizadamente
respeitado o princpio da no ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados. Por outro lado, a
organizao internacional fundamental veria reforado o seu papel, em especial no que se refere
manuteno da paz com a colaborao das superpotncias, ao controlo de armamentos, utilizao
do espao exterior e das guas internacionais, etc., etc.

h. Como se v, as caractersticas das variantes de um sistema bipolar dependem,
fundamentalmente, da maior ou menor tenso, equilbrio, confiana ou suspeio ou radicalizao
ideolgica entre as duas superpotncias. Assim, como a histria contempornea o revela, embora
possa ser lento o processo de evoluo da variante rgida para a muito flexvel, um agravamento
sbito da tenso entre as superpotncias pode transformar rapidamente uma variante de detente, por
exemplo, na variante rgida.


6. Sistemas multipolares

a. Um sistema multipolar tem mais de dois (embora poucos) centros de poder. o sistema
tambm conhecido por balana de poder. M. Kaplan considera necessria a existncia de, pelo
menos, cinco actores principais e apresenta seis regras que regeriam o funcionamento do sistema;
R. Aron critica tais pontos de vista e considera fundamental apenas uma dessas regras, a qual
constituiria a essncia do equilbrio do sistema: cada actor principal deve actuar de modo a opor-se a
qualquer coligao ou outro actor principal que tenda a assumir uma posio de predominncia em
relao ao resto do sistema.
b. Um sistema multipolar apresenta as seguintes caractersticas fundamentais:
- o nmero de relaes principais igual combinao do nmero de plos dois a dois;
- as alianas tendem a ser especificas e de curta durao, ditadas pela lgica do equilbrio e no
por ideologias;
- como so possveis vrias combinaes de equilbrio, h mais flexibilidade nas polticas externas
dos actores principais e secundrios, com maior oportunidade para o deslocamento dos
alinhamentos.
c. Para a maioria dos autores, o actual sistema bipolar tende a transformar-se em multipolar, com
a ascenso da China, o movimento para a integrao da Europa Ocidental, etc. Todavia, tal sistema,
a verificar-se diferir significativamente do sistema de balana de poder europeu, que vigorou
desde o fim das guerras napolenicas at a 1. GM. Para o efeito, vrios autores apontam a
impossibilidade, ao nvel de potncias nucleares, de existncia de alianas no sentido tradicional
e de um balanceiro ou fiel da balana que, no modelo tradicional, era o restabelecedor do
equilbrio.

7. Sistemas difusos
a. Um sistema difuso um sistema multipolar em que o nmero de plos muito elevado. No
passado, poderia confundir-se com um sistema multipolar; hoje em dia, em consequncia do facto
nuclear, pode vir a assumir caractersticas especficas, sendo de encarar duas grandes variantes, de
acordo com M. Kaplan, em funo das possibilidades de proliferao de potncias nucleares e das
caractersticas que esta assumir:
- sistema difuso no oligrquico (unit veto);
- sistema difuso oligrquico (incomplete nuclear diffusion).

b. A primeira variante assenta na hiptese de uma proliferao geral de potncias nucleares
com sistemas de armas de idntica e elevada sofisticao, a qual acabaria por conferir um direito de
veto a cada umas dessas grandes potncias, conduzindo a um equilbrio pelo terror generalizado,
em que todos se vetariam mutuamente.
De facto, admitamos que se cai num mundo de, por exemplo, vinte superpotncias nucleares, todas
elas com uma aprecivel capacidade contra-foras. Uma potncia que iniciasse um ataque nuclear
contra outra, embora podendo aniquilar parte substancial da capacidade de represlia desta ltima,
gastaria para o efeito a maior parte do seu arsenal nuclear; em consequncia, ficaria vulnervel a um
subsequente ataque por um terceiro atacante e assim sucessivamente. Estas vulnerabilidades
recprocas tendem, naturalmente, a criar uma paralisia geral e, por conseguinte, a tornar
extremamente improvvel que qualquer dessas grandes potncias tome a iniciativa de um ataque
nuclear.
Num sistema deste tipo observar-se-iam, segundo alguns autores, as seguintes tendncias:
- polticas externas isolacionistas das superpotncias nucleares;
- desaparecimento das alianas, as quais, em qualquer caso, seriam precrias;
- cada grande potncia tenderia a definir claramente a sua zona de influncia (considerada de
segurana) numa base regional;
- desaparecimento de pretenses a hegemonia;
- as guerras que viessem a ocorrer seriam no nucleares e limitadas na sua rea geogrfica;
- atenuao substancial da radicalizao ideolgica, caminhando-se, consequentemente, para um
sistema homogneo;
- reduo das funes e da importncia da organizao internacional fundamental.
c. A segunda variante corresponde tambm hiptese de uma proliferao nuclear, mas em
que a maioria das potncias nucleares disporia apenas de foras nucleares reduzidas e
vulnerveis, em total desproporo com as de um nmero reduzido de superpotncias nucleares.
Como este sistema ser analisado na 5. Parte do Curso, quando tratarmos da proliferao
nuclear, limitamo-nos, neste momento, a referi-lo.


8. Consideraes complementares sobre bipolaridade e multipolaridade
a. As potenciais vantagens e inconvenientes, em termos de estabilidade, dos sistemas bipolares e
multipolares tm sido objecto de largo debate na literatura especializada. Pelo seu interesse, e
sintetizando o que anteriormente foi referido, alinharemos os principais argumentos que tm sido
avanados.

b. No que se refere aos sistemas bipolares, aponta-se que:
1) Acentuam o antagonismo, em consequncia da obsesso e constante receio relativamente ao
outro, desenvolvendo uma atmosfera de constante presso; mas, em consequncia desse
receio mtuo, as superpotncias so obrigadas a uma atitude de prudncia e de autolimitao.
Quer dizer, um sistema bipolar potencialmente frtil em tenses e crises, mas so menores
as probabilidades de um conflito violento entre as grandes potncias.
2) Havendo apenas dois grandes antagonistas, os campos esto definidos, bem como as suas
fronteiras; a luta, surda, entre as superpotncias desenrola-se, fundamentalmente, de
maneira indirecta, nas periferias. Mas nestas difcil que ocorra qualquer conflito que no
possa ser controlado pelas superpotncias. Quer dizer, os conflitos so localizados, no quadro
de um equilbrio ou estabilidade globais.
3) Em virtude de a competio ser intensiva, abrangendo domnios variados como a preparao
militar, propaganda, crescimento econmico, etc., nada escapa ao clculo em termos do
equilbrio internacional.
4) Em virtude de os adversrios essenciais serem apenas dois, h possibilidade de ambos se
conhecerem mtua e profundamente no que se refere a possibilidades, intenes e grandes
interesses. , assim, reduzida a probabilidade de um grande conflito entre ambos por erro de
clculo, escalada incontrolvel, etc.
5) Embora um conflito violento entre as duas superpotncias seja pouco provvel, a verificar-se
afectar no s toda a humanidade (j que todos os actores secundrios tero
obrigatoriamente de alinhar por um dos plos), como ter para a mesma consequncias
incalculveis.
6) A preponderncia das duas superpotncias faz com que pequenas variaes no equilbrio no
tenham influncia decisiva. O sistema pode, assim, absorver perturbaes menores que,
noutros sistemas, poderiam originar um conflito generalizado.
c. Quanto aos sistemas multipolares, argumenta-se que:
1) Como so em maior nmero as interaces primrias, isto , como cada plo tem relaes
com vrios plos, entrecruzam-se interesses convergentes e divergentes. Esta maior interaco
contribuiria para uma maior estabilidade.
2) A distribuio do poder por vrios plos dificultaria quaisquer tentativas hegemnicas por
qualquer deles. Por outro lado, o cruzamento de interesses obrigaria a polticas mais flexveis,
buscando mais o compromisso que a radicalizao, tudo contribuindo para baixar o nvel de
tenses e a ocorrncia de crises graves.
3) A interaco entre os plos reflectir-se-ia ao nvel das alianas, que dariam consequentemente
origem a blocos menos rgidos. Um membro de uma aliana compartilharia certamente
interesses comuns e divergentes com os seus aliados, mas provavelmente tambm com alguns
membros de coligaes opostas, o que tambm contribuiria para baixar o nvel de tenses.
4) Quanto maior o numero de actores principais, menor a ateno que cada um pode prestar a
um outro. A obsesso do outro, caracterstica de um sistema bipolar atenua-se.
5) Um conflito grave entre dois plos no envolver, obrigatoriamente, os restantes, pelo que
poder no afectar toda a humanidade.
6) Um sistema multipolar dificulta a definio de fronteiras claras. Por outro lado, a maior
flexibilidade dos actores principais e secundrios pode contribuir para o desenvolvimento de
comportamentos ambguos. A maior indefinio das fronteiras entre zonas de influncia e a
ambiguidade de comportamentos aumentam a probabilidade de ocorrncia de conflitos graves

por erro de clculo; por outro lado, um maior nmero de actores principais dificulta o controlo de
qualquer escalada, se ocorrer qualquer conflito grave. Quer dizer, um sistema multipolar ser,
potencialmente, menos tenso e com menos crises graves; mas no caso de ocorrncia de uma crise
grave, esta pode mais facilmente degenerar num conflito violento de mais difcil controlo.


9. Caractersticas do sistema internacional contemporneo

Resumindo o que neste e em anteriores captulos foi referido sobre o assunto, podemos
dizer que o sistema internacional contemporneo se caracteriza por:

a. Heterogeneidade e complexidade (actores numerosos de varia natureza e com prismas de
valores muito diferenciados).
b. O grande potencial de destruio daqueles que possuem armas nucleares e modernos
sistemas de lanamento.
c. Uma bipolarizao hoje em dia flexvel, com prospectos de passagem a detente, mas
sem excluso da possibilidade de retorno a uma bipolarizao rgida.
d. A perspectiva, a mdio prazo, de uma evoluo para um sistema multipolar, com a ascenso
da China e, eventualmente, da Europa Ocidental e Japo.
e. A crescente vulnerabilidade dos Estados a intruses externas, incluindo subverso,
terrorismo internacional, presses econmicas, aco militar, etc.
f. A crescente importncia de actores que no so Estados, tais como organizaes internacionais,
empresas multinacionais, grupos de interesses e internacionais polticas, que transcendem as fronteiras
nacionais.
g. O aparecimento de tendncias supranacionais, pelo menos a nveis regionais.
h. A posio predominante alcanada por trs potncias essencialmente no europeias (EUA,
URSS e China), o que, em relao a sistemas anteriores, significa uma deslocao dos centros
do sistema para fora da Europa.
i. O elevado grau de interdependncia de todos os tipos de actores.
j. A mundializao do sistema e, consequentemente, das relaes, acontecimentos e problemas.






















CAPTULO IV

O PODER E A POLTICA




1. Essncia da poltica
a. Generalidades
Analisados os actores e estruturas do sistema internacional, convir, tendo em vista o objecto do
Curso, determo-nos um pouco nas seguintes questes fundamentais:
- quais os fins visados pelos actores?
- a aco, tendo em vista esses fins, a que tipos de relaes e interaces pode conduzir?
- como surgem as situaes de conflito e como podem ser resolvidas, isto , qual a gnese do
fenmeno estratgico?

Neste captulo abordaremos, resumidamente, as duas primeiras questes. E no s porque os
Estados so os actores mais completos e determinantes, mas tambm por facilidade da anlise e
reduo desta ao essencial para o objectivo do Curso, cingimo-nos ao sistema de Estados.
b. Fins, objectivos e interesses
J. Freund sistematiza a anlise da essncia do fenmeno poltico segundo trs nveis:
- o nvel teleolgico, que determina a finalidade especfica da poltica;
- o nvel a que chama (talvez falta de melhor termo) de tecnolgico, caracterizado pela
realizao de objectivos limitados e parcelares e que traduzem, a todo o momento, a forma
como se procura alcanar aquela finalidade;
- o nvel escatolgico ou dos fins ltimos do homem, que no so realizveis apenas pela Poltica,
mas em que esta uma das dimenses da actividade humana que, como tal, contribui para que o
homem atinja esses fins ltimos.
De acordo com esta sistematizao (e pondo de lado o nvel escatolgico que se relaciona
tambm com a Poltica, mas no especifico desta) temos, como base terminolgica:
- finalidade da Poltica (ou, acrescentaremos ns, objectivos ltimos);
- objectivos polticos (a longo, mdio e curto prazo).
Na literatura da cincia poltica, especialmente anglo-saxnica, surge frequentemente o termo
interesse, exprimindo o que o Estado, tendo em vista os seus fins, entende como necessrio ou
desejvel em relao a uma situao, regio ou problema especficos. Como o que desejvel ou

necessrio se transforma, evidentemente, num objectivo da Poltica, h uma correspondncia natural
entre os termos interesse e objectivos. Assim, a independncia, a soberania, a integridade terri-
torial, a liberdade dos mares, etc., so referidos, conforme os autores, ou como objectivos ou como
interesses.
c. Finalidade ou objectivos ltimos da Poltica
Como j foi dito, os objectivos ltimos ou teleolgicos da Poltica e que, por conseguinte,
determinam a essncia do que poltico, so a SEGURANA e o PROGRESSO E BEM-ES-
TAR SOCIAL. A estes dois fins alguns autores juntam, por vezes, dois outros que no apresentam o
mesmo carcter de constncia e de universalidade: o PRESTGIO e o TRIUNFO DE UMA
IDEIA.
Por outro lado, no mbito interno, se bem que o poder se destine a alcanar aqueles objectivos
ltimos, parece evidente que ele tambm um instrumento cuja posse permite servir os interesses de
certas foras, classes ou grupos sociais, pelo que, neste ltimo aspecto, a Poltica envolve sempre uma
luta pelo poder. A conquista ou a conservao ou a melhoria da posio de poder torna-se, assim, um
objectivo de todo o chefe poltico. Alm disso, atravs do poder que os objectivos ltimos podem ser
alcanados.
Oportunamente analisaremos com algum pormenor os objectivos ltimos da Poltica.
d. Hierarquia dos objectivos polticos
Os objectivos a alcanar, a todo o momento, pela Poltica, podem ser de mltipla natureza, de
importncia variada, de mbito diverso, de diferente dimenso temporal, etc., etc. Vejamos alguns
exemplos de tal variedade:
- Garantir a soberania nas guas territoriais.
- Conseguir que um determinado governo baixe as tarifas aduaneiras.
- Procurar alterar a Carta da ONU.
- Evitar a expanso, numa determinada rea geogrfica, de uma ideologia rival.
- Obter a libertao de um cidado que se encontra prisioneiro num pas estrangeiro.
- Alcanar uma capacidade de dissuaso em relao a determinada ameaa.
- Garantir a inviolabilidade e integridade do territrio.
- Manter no poder um governo amigo.
Na 3. Parte sero abordados alguns critrios de classificao destes vrios tipos de objectivos.
De momento, referiremos o que respeita hierarquia ou importncia dos objectivos, bem
reflectida na listagem acima, em que uns so determinantes para os fins ltimos do Estado e
outros so de valor relativamente reduzido. Assim, do ponto de vista da sua importncia, os
objectivos polticos podem ser classificados como vitais, importantes ou secundrios. So vitais
os objectivos cuja consecuo entendida como directamente indispensvel sobrevivncia
nacional, pelo que, se necessrio, o Estado mobilizar, para a sua consecuo ou preservao,
todos os recursos e recorrer a todos os meios ou processos, militares e no-militares, que
estiverem ao seu alcance; um objectivo vital no negocivel. So considerados importantes os
objectivos que se relacionam, de forma significativa, com os fins ltimos da poltica, mas sem
serem indispensveis sobrevivncia nacional, de modo que podero obrigar ao emprego da fora
militar, mas de uma forma limitada e de acordo com um esforo proporcional ao valor atribudo
ao objectivo em jogo. Diz-se, por vezes, que, por objectivos vitais, morre-se; por objectivos
importantes, combate-se; e, por objectivos secundrios, negoceia-se. Por exemplo, os EUA
consideraram que o controlo de todo o Vietname por um regime comunista poderia abrir o

caminho extenso daquele regime a outras reas vizinhas (teoria do domin), o que alteraria de
forma significativa o equilbrio na regio e afectaria de forma aprecivel, no entender do Governo
dos EUA, a segurana americana. Em funo desta anlise, os EUA consideraram como objectivo
importante impedirem que o Vietname do Sul casse sob um regime comunista e envolveram-se,
para o efeito, numa guerra limitada.
evidente que esta classificao dos objectivos polticos no rgida, varivel ao longo dos
tempos e depende muito da hierarquia de valores prevalecente ou da conjuntura histrica. Assim,
objectivos que, numa dada conjuntura, eram entendidos como vitais ou importantes podem, de
um momento para o outro, passar a secundrios a vice-versa. Foi o que se passou com muitos
objectivos relacionados com a colonizao.
Os objectivos secundrios alimentam o grosso da vida internacional e da actividade diplomtica.
As relaes internacionais so, assim, essencialmente constitudas, a todo o momento, por uma
teia em que se negoceiam objectivos secundrios atravs de concesses mtuas (pelo que s
tem capacidade negocial quem rico em alguma coisa...), acompanhada de fenmenos de
conflitualidade e violncia variveis, em torno de objectivos importantes ou vitais para os vrios
actores, e que evoluem essencialmente em funo das relaes de poder.

2. Poltica de poder
a. Tipos de relaes sociais
A consecuo dos fins ltimos da poltica conduz, nos campos interno ou externo, a relaes que
podem ser de cooperao de acomodao ou de conflito. De facto, o homem coopera com
outros em objectivos comuns e cria as organizaes necessrias para o efeito; acomoda-se aos seus
companheiros, norteando a sua conduta em conformidade com valores comuns e aceitando a presso
normativa do costume e da lei; mas tambm aceita o conflito para obter vantagens pessoais ou por
um ideal impessoal.
Na sociedade internacional observam-se tambm os trs processos bsicos de relaes. As
unidades polticas tm cooperado em objectivos comuns, como, por exemplo, no campo das
comunicaes sem as quais o moderno intercmbio internacional no seria possvel; tm atravs da
aceitao de valores comuns, desenvolvido formas de acomodao que se compendiam num corpo
de normas que constitui o Direito Internacional; mas tm tambm entrado em conflito e recorrido
fora para alcanar determinados objectivos.
Por conseguinte, se se podem considerar extremistas as concepes que reduzem as relaes
sociais a conflitos permanentes, inelutveis e irredutveis, ignorando as dimenses da cooperao e
da acomodao, tambm, luz da experincia histrica, so utpicas as concepes que
pretendem ignorar a dimenso conflitual e violenta das sociedades reais, independentemente dos
juzos de valor que se formem sobre tal facto. Quer dizer, todas as sociedades, nacionais ou
internacionais, so, em maior ou menor grau, conflituais e impregnadas de violncia. Todavia,
os conflitos revestem-se de caractersticas e importncia diferentes naqueles dois tipos de
sociedades, por estas possurem caractersticas tambm diferentes.
b. Diferenas entre as sociedades nacionais e a sociedade internacional
As sociedades nacionais revelam um elevado grau de coeso. A uniformidade cultural; o passado
histrico; a comunho, pelos seus membros, de escalas de valores, de cdigos de comportamentos e
de aspiraes idnticas; as presses externas; e, acima de tudo, uma organizao poltica hierarquizada
combinam-se de forma a fazerem de cada sociedade nacional um todo razoavelmente integrado,
distinto de outras sociedades nacionais. Nela as relaes de cooperao e de acomodao
sobrepem-se s de conflito. Trata-se de sociedades em que h um Poder Poltico, isto :

- instituies que definem normas, regras e processos, ou seja, que legislam;
- governos que organizam, em maior ou menor grau, os servios colectivos e a gesto do conjunto
em nome do interesse geral;
- rgos que julgam infraces ou desvios, isto , tribunais;
- meios de coaco, organizados e monopolizados pelo Poder Poltico, capazes de agir contra os
infractores ou recalcitrantes, por forma a garantir-se a segurana e a ordem no interior da
sociedade.

Pode dizer-se que, nas sociedades nacionais, a fora do direito impera sobre o direito da
fora.
Ora, na sociedade internacional o processo de integrao ainda muito incipiente. Nela no h
legislador, nem juiz, nem polcia. Em consequncia, o contraste mais frisante entre as condies
existentes no interior dos Estados e as da sociedade internacional reside em que nos primeiros
existe ordem, enquanto a segunda desordenada. A independncia soberana dos Estados, a
ausncia de uma autoridade superior do s relaes entre Estados um carcter peculiar de anarquia.
E, em consequncia, os conflitos tendem a ser frequentes, no existindo poder superior que force a sua
resoluo.
c. Poltica e poder
Como na sociedade internacional no h legislador, nem juiz, nem polcia, no existem
tambm restries - pelo menos seguramente eficazes - quanto aos meios atravs dos quais
os Estados, soberanos, podem tentar atingir os seus objectivos especficos. Quer dizer, toda a poltica
internacional comporta um choque constante de vontades, visto que constituda, essencialmente, por
relaes entre Estados que se pretendem determinar livremente e que tendem a fazer o que podem e
no o que devem. esta a essncia da poltica de poder que, mau grado a criao da SDN e da
ONU e os esforos no sentido do desenvolvimento do Direito Internacional, ainda hoje
domina a cena internacional. Podemos, portanto, definir a poltica de poder como um sistema de
relaes internacionais em que os Estados se consideram a si prprios como fins ltimos e em que,
consequentemente, empregam, ao menos com propsitos vitais, os meios sua disposio que
considerem mais eficazes e avaliados apenas segundo o critrio do seu valor em caso de conflito.
Tal significa que, contrariamente ao que referimos para as sociedades nacionais, na sociedade
internacional tende a predominar o direito da fora, pelo menos sempre que estejam em
jogo, para um Estado, objectivos considerados vitais ou importantes.

3. A interdependncia dos fins
a. Segurana
Toda a unidade poltica aspira, naturalmente, a manter-se e sobreviver. Como na sociedade
internacional no existe uma organizao capaz de, eficazmente, preservar a ordem e de fazer e
aplicar a lei, cada Estado tem, como preocupao primria, a sua segurana, a fim de poder garantir
a sua existncia, usufruir os seus direitos e proteger os seus interesses.
A seguranca traduz um estado ou condio, mas tambm um fenmeno psicolgico. Alis, a
lngua portuguesa recorria, no passado, a duas palavras diferentes para distinguir aquelas duas
acepes: segurana e seguridade. Assim, o Dicionrio de Morais e Silva assinala:
Segurana: diz-se das pessoas e das coisas; seguridade somente se diz das pessoas e
refere-se ao estado de esprito.

A segurana exprime a efectiva carncia de perigo, quando no existem (ou foram
removidas) as causas dele; seguridade exprime a tranquilidade de esprito, nascida da confiana
que se tem (ou da opinio em que se est) de que no h perigo. Pode o homem sentir-se em
seguridade quando, na realidade, a sua segurana est ameaada; e, pelo contrrio, pode haver
segurana e o homem no se sentir em seguridade.

A primeira situao (seguridade sem segurana) muito frequente, nos planos individual e
colectivo, e reflecte uma inconscincia dos perigos; nela reside a displicncia com que, muitas
vezes, so encarados os assuntos da defesa nacional. A segunda situao pode traduzir uma
doena ou parania.
A segurana um estado instvel, dependente no s de decises prprias, mas tambm das
decises dos outros ou da confluncia de circunstncias variveis: um ambiente, num determinado
momento, vazio de perigos pode, instantaneamente, tornar-se inseguro, em consequncia de decises
prprias ou alheias. A segurana no , assim, um dado adquirido, exigindo uma ateno permanente.
As dimenses do problema da segurana de um determinado Estado so, em grande parte, um
reflexo situacional, que pouco tem a ver com a vontade desse Estado. Assim, por exemplo, a
situao geogrfica pode, por si s, determinar graus de segurana, conforme esse Estado se
situa em relao a tenses importantes entre outros Estados (excentricamente ou no).
O conceito de segurana pode ser considerado como incluindo apenas a garantia da
independncia, da soberania, da integridade territorial e da unidade do Estado ou pode ser entendido
como abrangendo todo um conjunto de interesses, que podem ir desde a garantia de acesso a
matrias-primas essenciais at a proteco de investimentos e de cidados nacionais no estrangeiro,
desde cinturas de segurana a zonas de influncia ou neutralizadas, desde o controlo do nvel de
capacidade militar de adversrios potenciais e vizinhos at uniformidade dos regimes e sistemas
polticos, etc., etc. Assim, a preocupao da segurana pode tornar-se to ambiciosa que acabe por se
transformar numa aspirao de ilimitada expanso. A miragem da segurana absoluta exigiria, no
plano individual, que se vencesse a morte e, no plano colectivo poltico, o domnio do mundo... Ora, a
noo de perigo tem de ser associada, por um lado, probabilidade da sua ocorrncia (caso
contrrio, as pessoas normais no andariam de avio...) e, por outro lado, ao valor do que pode ser
afectado ou que fica em jogo. Em consequncia, h riscos que so aceitveis, ou porque so
remotamente provveis ou porque afectam interesses de valor pouco significativo perante os
custos que a superao daqueles riscos exigiria. A segurana deve ser, portanto, entendida como um
valor relativo, que exigir uma mobilizao de esforos que dever ser funo da probabilidade de
ocorrncia das ameaas admitidas, da sua periculosidade e do valor do que est em jogo e,
consequentemente, dos riscos calculados.
A segurana, como resultado da capacidade para superar os perigos que podem afectar os fins do
Estado, pode assentar ou em recursos prprios, ou nestes conjugados com o apoio de amigos, ou na
fraqueza dos adversrios potenciais. Tal significa que um Estado pode procurar a sua segurana ou
atravs de um alargamento do seu prprio poder e/ou arranjando aliados e/ou atravs de aces
que conduzam ao enfraquecimento e desgaste dos seus adversrios. Aparentemente, o Estado ser
tanto mais seguro quanto mais forte. Mas deve notar-se que um aumento da fora nem sempre se
traduz numa maior segurana. De facto, em qualquer sistema de equilbrio existe um optimum de
foras, cuja ultrapassagem, ao propiciar condies de hegemonia, tender a romper o equilbrio do
sistema. Tal situao pode originar um enfraquecimento relativo, provocado pela passagem de
aliados para a neutralidade ou de neutros para o campo adverso ou motivado por um esforo
simtrico e mais bem sucedido por parte do(s) adversrio(s). Assim, por exemplo, discutvel que os
EUA ou a URSS se encontrem, hoje em dia, mais seguros que h dez anos, apesar de disporem de
meios militares muito mais sofisticados e poderosos.

b. Prosperidade e bem-estar social
A satisfao das necessidades materiais e morais da sociedade, atravs da produo de bens e
sua adequada repartio e da prestao de servios, assenta, em grande parte, em medidas de poltica
interna; mas implica tambm medidas variadas de projeco externa, como podem ser a obteno de
matrias-primas, a aquisio de equipamentos, a conquista de mercados para os excedentes de
produo, a colocao de excedentes demogrficos, a captao de fluxos tursticos, a obteno de
mo-de-obra, etc.. etc.

c. Relaes reciprocas
A decomposio da poltica nas duas finalidades atrs referidas til para efeitos de anlise,
mas deve ter-se presente que se trata de um artifcio, na medida em que a poltica una e
incindvel. Aqueles objectivos ltimos so interdependentes e podem implicar aces que se
excluem, que se complementam ou que se reforam reciprocamente.
Assim, sem segurana dificilmente haver progresso e bem-estar social. De facto, as situaes
de instabilidade ou de risco de guerra, no campo internacional ou interno, em regra abalam a confiana
necessria aos investimentos produtivos, originam fugas de capitais para regies consideradas mais
seguras, propiciam situaes de pnico e de especulao, etc., etc., tudo se traduzindo numa retraco
econmica e tenso social, contrrias s necessidades do progresso e bem-estar social. Por outro lado,
sem progresso e bem-estar social so reduzidas as possibilidades de se alcanar o desejvel grau de
segurana, no s porque h riscos de quebra da coeso social e de um enfraquecimento das
motivaes necessrias a qualquer esforo no campo da segurana, como sero escassos os recursos
materiais que podero ser orientados para um reforo das condies de segurana, como, ainda,
sero acrescidas e variadas as vulnerabilidades a formas de presso externa.
Mas segurana e progresso e bem-estar social so tambm, por vezes, objectivos
contraditrios. De facto, os recursos de um pas so sempre escassos em relao ao desejvel,
pelo que um dos grandes problemas que se pe ao decisor poltico o da atribuio de recursos,
escassos, pelos vrios sectores de actividade, o que se traduz por opes de acordo com determinados
critrios de prioridade. Assim, um esforo no campo da segurana militar, por exemplo, significar
uma reduo de possibilidades em sectores mais directamente relacionados com o progresso e bem-
estar e vice-versa: o velho problema dos canhes e da manteiga.
Em contrapartida h esforos no campo da segurana que podem contribuir para o progresso
e bem-estar, bastando para o efeito atentar no papel de dinamizador econmico
desempenhado pela investigao para a defesa ou pelas chamadas indstrias de defesa, bem como,
noutro plano, na valorizao fsica e tecnolgica da populao jovem de um pas obtida atravs do
servio militar. E, como evidente, h aces que visam o progresso e bem-estar social e que se
reflectem, directamente, numa melhoria das condies de segurana de um pas, como pode ser, por
exemplo, o desenvolvimento de uma frota martima adequada ou de fontes que garantam a auto-
suficincia energtica.
Em face do exposto, os dois objectivos ltimos da poltica no devem ser considerados
dicotomicamente, como algo que se exclui mutuamente. Nem h razo para se falar em poltica de
segurana em oposio ou alternativa a poltica de desenvolvimento, por exemplo. Os dois
objectivos ltimos devem, na medida em que so interdependentes, ser analisados de uma forma
global, traduzindo a unidade da poltica. A URSS (grande potncia militar; deficiente
potncia econmico-social), o Japo (grande potncia econmico-social; fraca potncia militar) e
os EUA (potncia militar e econmico-social equilibrada) podem servir de modelos.

4. Tipos de poltica externa

a. Generalidades
Como referimos no captulo I, todo o sistema busca o equilbrio, atravs de um contnuo
reajustamento das relaes de foras no seu seio. Ora, toda a poltica visa, nas suas grandes linhas
gerais, ou a conservao e proteco da combinao de valores existentes ou a obteno de novos
valores. A estes dois esquemas bsicos correspondem, seguindo de perto H. Morgenthau, duas
polticas internacionais tpicas. Assim, um Estado cuja poltica externa tende para a manuteno
da relao de foras e da situao de equilbrio existentes prossegue uma poltica de status quo
um Estado cuja poltica externa visa uma modificao a seu favor da relao de foras e o controlo
poltico de novas reas prossegue uma poltica expansionista.

b. Poltica de status quo
A poltica de status quo de natureza conservadora e, como se referiu, visa a manuteno da
relao de foras e de reas de influncia que traduzem o equilbrio gerado num determinado momento
histrico. Este , frequentemente, o final de uma guerra quente, em que a nova articulao de poder
reconhecida e sancionada por Tratados ou Acordos.
Uma poltica de status quo no significa um imobilismo e uma oposio a toda e qualquer
modificao, sendo compatvel com flutuaes ou ajustamentos que no alterem a relao de foras
entre os principais Estados interessados. Assim, por exemplo, a partir de 1949 no conjunto da
Europa verificou-se uma poltica de status quo.

c. Poltica expansionista
O poder dificilmente se autolimita, tendendo a visar os objectives que estiverem ao seu alcance.
Quanto maior for o poder, mais ambiciosos podem ser os objectivos visados; a consecuo destes
proporciona bases mais vastas que permitem apoiar a obteno de novos objectivos, ainda mais
ambiciosos. Pode originar-se, assim, um poder em crescimento acelerado, o qual tende a ser
dinmico no campo externo e a gerar polticas expansionistas, a no ser que seja contido por
adequados contra-poderes.
O expansionismo pode resultar de uma poltica deliberada. Mas a Histria mostra que h certas
situaes ou conjunturas que, quase inevitavelmente, conduzem a polticas expansionistas,
independentemente das intenes iniciais dos seus agentes. Entre essas situaes figuram uma
guerra vitoriosa e uma situao de fraqueza poltica.
Numa situao de guerra quente, muito natural que, quando se comece a desenhar um vencedor e
um vencido, aquele passe a conduzir, independentemente da natureza dos seus objectivos iniciais,
uma poltica expansionista, destinada a provocar uma modificao permanente e favorvel na
relao de foras com o adversrio derrotado, a qual definir o novo status quo do aps-guerra.
Assim, uma guerra inicialmente considerada (pelo futuro vencedor) como meramente defensiva
pode transformar-se, com a aproximao da vitria, em guerra expansionista (caso da Frana em
1914; da URSS em 1945; e de Israel em 1967).
Outra situao tpica que favorece o aparecimento de uma poltica expansionista a existncia
de Estados fracos ou de espaos politicamente vazios, acessveis a um Estado forte (o poder tem
horror ao vazio... ).
Uma poltica expansionista no significa, necessariamente, a anexao ou a conquista militar de
novas reas territoriais: basta, por exemplo, promover o acesso ao poder, no territrio visado, de um
governo-fantoche, favorvel ou dependente dos interesses do Estado dominante. Por outro lado,
nem todas as aces expansionistas traduzem uma poltica expansionista: a difuso de uma lngua,
por exemplo, no implica necessariamente o controlo poltico das reas em que penetra; o mesmo
pode acontecer com o expansionismo econmico (caso do Japo, por exemplo). Em contrapartida,

uma ajuda econmica ou o fomento de uma ideologia, por exemplo, podem ser instrumentos de uma
poltica expansionista. Quer dizer, o fim visado (controlo poltico de novas reas), e no os meios,
que permite afirmar a existncia ou no de uma poltica expansionista.
5. Os sofismas ideolgicos e a poltica
Em cada situao concreta, o estadista decide, no com base em princpios altrustas, mas luz da
sua interpretao da deciso que, nessa situao, se apresenta como mais vantajosa e com menos
inconvenientes para a nao. Face aos objectivos ltimos da poltica, as grandes questes que se
pem ao chefe poltico so do seguinte tipo: Qual a deciso que melhor contribui para a
segurana nacional? Ou para o progresso e bem-estar social? Ou para o prestgio do pas? Ou para a
conquista, conservao ou melhoria da posio de poder? A prevalncia dos interesses
nacionais faz que, por vezes, os reais objectivos prosseguidos no podem ser claramente afirmados,
por contrariarem ou princpios polticos oficialmente defendidos ou sectores significativos da opinio
mundial e que interessa no hostilizar, ou por poderem suscitar reaces desfavorveis de outros
Estados e que se pretendem evitar, ou por poderem ser impopulares escala nacional, etc. Nestas
situaes, a poltica prosseguida , ento, apresentada e justificada em termos de ordem tica,
jurdica, biolgica, cientfica, etc., isto , a verdadeira natureza dessa poltica camuflada por
justificaes e racionalizaes ideolgicas. Tal particularmente o caso de uma poltica
expansionista, que, como evidente, no pode ser declarada como tal, mas que, ao mesmo tempo,
tem de procurar provar e convencer que o status quo existente deve ser alterado.
Quando apela justificaes de ordem juridica, uma poltica expansionista invoca normalmente,
no o direito positivo, mas a doutrina do direito natural, j que o primeiro tende a ser suporte do
que existe. Tambm o movimento de descolonizao assentou, de incio, em justificaes deste
tipo, visto que o direito internacional positivo seria a expresso da cultura e do equilbrio de
interesses das potncias colonizadoras.
O movimento de colonizao foi racionalizado sob formas ticas ou religiosas, que viriam a
traduzir-se em expresses ou conceitos tais como o fardo do homem branco, o direito de
explorao de riquezas inexploradas em benefcio da humanidade, a propagao da f,
etc. O expansionismo rabe tambm se justifica em termos de uma misso religiosa (adquirindo
nova virulncia com o fundamentalismo islmico). A expanso russa tem, ao longo da
Histria, recorrido a racionalizaes que se baseiam na f ortodoxa, no pan-eslavismo, na
revoluo mundial, na solidariedade para com os povos oprimidos, etc., etc.
Sob a influncia das concepes de Darwin e Spencer, tm sido aduzidos argumentos de ordem
biolgica, como sejam os da teoria do espao vital, que serviu de base tentativa de expan-
sionismo da Alemanha na dcada de 30.
O princpio da autodeterminao justificou a independncia de grandes regies da frica e da
sia, em relao s antigas metrpoles. Mas a destruio da anterior ordem poltica, em
nome da autodeterminao, abriu caminho, por vezes, a novos expansionismos, sob a forma
econmica (neocolonialismo) ou ideolgica.
Hoje em dia, observam-se frequentemente, em apoio de polticas prosseguidas,
racionalizaes de significado ambguo, na medida em que, umas vezes, as palavras
correspondem aos actos, mas, outras vezes, tal no acontece, pelo que tais racionalizaes
ideolgicas no so mais que cortinas de propaganda. Tal , por exemplo, o caso de invocaes
como o anti-imperialismo, o respeito pelos princpios da Carta da ONU, a defesa da paz, o
perigo nuclear, a defesa ou promoo da democracia, os direitos do homem, etc., etc.
Quanto ao anti-imperialismo basta notar que, em 1914 como em 1939, ambos os partidos
afirmaram entrar em guerra para se defenderem contra as tentativas imperialistas do outro contendor
e que, desde o fim da 2. GM, americanos e russos se acusam reciprocamente de imperialistas.
Todos os membros da ONU se apresentam como defensores dos princpios da Carta. Como os
vrios Estados prosseguem, frequentemente, polticas contraditrias, a referncia ONU e sua Carta

torna-se, ento, um artificio ideolgico, atravs do qual cada Estado procura justificar a sua poltica
luz de princpios geralmente aceites.
Torna-se tambm evidente que certos congressos de paz, ofensivas de paz, campanhas contra
o perigo nuclear, etc., quer pelos momentos e forma simultnea como ocorrem em vrios locais,
quer pelas organizaes que as patrocinam ou promovem e seu enfeudamento ideolgico, so
apenas armas tpicas de propaganda, destinadas, ou a paralisar e desequilibrar psicologicamente o
adversrio, e/ou a mascarar sob a forma do pacifismo a verdadeira natureza das polticas
prosseguidas e/ou a conquistar o apoio da opinio pblica para essas polticas.
A defesa da democracia e dos direitos do homem constituem, evidentemente, causas nobres.
Mas sendo tais causas frequentemente invocadas, em relao a outras reas, por governos assentes em
princpios e actos muito diferenciados e antagnicos, aquelas invocaes so tambm, frequentemente,
apenas uma arma de propaganda, destinada a inverter situaes nas reas visadas, num
sentido mais favorvel aos objectivos dos promotores dessas campanhas.


















































CAPTULO V

CONFLITOS ENTRE ESTADOS E NO INTERIOR DOS ESTADOS



1. Formas de Resoluo
No caso de um conflito, os diferentes mtodos gerais de resoluo podem ser agrupados nas
seguintes categorias:
- persuaso;
- negociao;
- mediao, arbitragem, bons ofcios;
- tribunais;
- coaco;
empregados de duas formas, tambm gerais
- a aco directa;
- a aco indirecta.
Relativamente aos mtodos indicados, tal no significa que cada esforo no sentido de resoluo
de um conflito caia, exclusivamente, numa daquelas categorias. Pelo contrrio, as polticas mais
felizes consistem, em regra, numa judiciosa combinao de todas elas.
Por exemplo, suponhamos um conflito entre uma entidade patronal e um sindicato. Pode procurar-
se, directamente, a soluo do conflito pela persuaso. Se os argumentos, tal como apresentados, no
forem convincentes, podem entabular-se negociaes, tendo em vista a obteno de concesses
mtuas. Se a negociao falha, as partes podem tentar a mediao ou aceitar a arbitragem. O
sindicato pode, porm, recusar a soluo pacfica e passar aco violenta sob a forma, por exemplo,
de uma greve. Em qualquer caso, os oponentes tentaro todos os mtodos possveis para influenciar o
comportamento um do outro. A fora do grupo influenciar, obviamente, a escolha do mtodo e seria
um erro supor que aquela apenas importante no caso da coaco. Pelo contrrio, se o sindicato for
poderoso a prova de fora pode tornar-se desnecessria e, por exemplo, a negociao poder ser
conduzida com xito e com mais facilidade ou a simples ameaa de recurso greve poder levar
retomada de negociaes em bases mais generosas para o sindicato.
Os sindicatos, como todos os grupos que actuam no seio do Estado, podem recorrer a uma outra
forma de aco para alcanarem os seus objectivos. Se a aco directa se revelar inadequada,
podem tentar uma via indirecta, atravs da legislao, procurando obter o emprego, em seu favor, do

poder legislativo do Estado. Podero assim alcanar, por exemplo, salrios mnimos que,
possivelmente, no seriam obtidos pela aco directa sobre as entidades patronais. H casos em que a
aco indirecta pelas vias constitucionais no possvel, quer pela falta de poder do grupo, quer pela
falta de um mecanismo legal adequado. Ento o grupo poder ser levado a uma aco indirecta de
natureza especial, que ter em vista modificaes da Constituio ou da distribuio da
autoridade, a criao de novos rgos, etc. A aco , neste caso, orientada no para o emprego
dos instrumentos de governo existentes, mas para a modificao destes ou criao de novos
instrumentos.
Tambm para a resoluo de conflitos entre Estados podem ser empregados os quatro processos
anteriormente referidos, atravs de uma aco directa ou indirecta. E evidente que, tambm
nesta situao, a fora no importante apenas no caso de coaco.
Interessa, porem, salientar que, no caso de um conflito poltico internacional, o quadro da aco ,
em regra, muito mais vasto que o anteriormente apontado, a ttulo de exemplo, para um conflito
no interior do Estado. De facto, hoje em dia, a contraco do mundo em consequncia do
desenvolvimento das comunicaes, o carcter ideolgico da maioria dos conflitos e a diviso do
mundo em blocos, fazem com que qualquer problema, mesmo de carcter local, interesse mais ou
menos profundamente quase totalidade da sociedade internacional. O quadro da aco ,
assim, sempre multilateral.

2. Estratgia e diplomacia

Na sua acepo tradicional, a diplomacia a arte de convencer sem empregar a fora. Dos
processos anteriormente referidos vemos que trs deles - persuaso, negociao e mediao ou
arbitragem - no envolvem o emprego da fora. Aqueles processos inscrever-se-iam, assim,
no campo da diplomacia.
A outra forma de resoluo a coaco, a qual resulta do emprego ou ameaa de emprego da
fora, de forma a obrigar o adversrio a aceitar os nossos pontos de vista. O emprego da
coaco releva da estratgia.
A distino assim apresentada , na realidade, artificiosa. Como vimos, a fora no importante
apenas no caso da coaco. Em rigor, s h diplomacia pura no caso das relaes de cooperao e
de acomodao e, quando muito, nas situaes de conflito apenas no caso da persuaso, quer sobre
o adversrio, quer sobre os neutros, quando, relativamente a estes ltimos, tem por fim ganhar
simpatias ou desarmar suspeitas. Nos demais casos, a aco diplomtica recorre, em maior ou
menor grau, a formas de presso (econmica, psicolgica ou de outra natureza), pelo que o que na
realidade ento existe uma estratgia diplomtica.


3. Estratgia e economia

A natureza dos objectivos abstractos e ltimos da poltica - segurana e prosperidade - leva, por
vezes, ao estabelecimento de uma dualidade correspondente entre a estratgia e economia. A
economia, suporte da prosperidade, seria a lgica interna que governa a aco em poltica interna; a
estratgia, base da segurana, desempenharia o mesmo papel em poltica externa. O raciocnio , em
grande medida, vlido e a estratgia e a economia surgem-nos assim como dois dos grandes suportes
e instrumentos da poltica.
Mas, na realidade, a economia intervm, poderosa e crescentemente, nas relaes internacionais, e
as lutas internas tm tambm a sua estratgia. Por outro lado, a estratgia implica sempre atribuies e
reparties de recursos, em que o ngulo econmico no pode ser ignorado. De forma que h uma

estratgia econmica e h um aspecto econmico da estratgia.


4. Sntese

No campo da Poltica Internacional, no h duas naes que tenham, precisamente, os mesmos
objectivos concretos. Assim, estes podem conduzir uma nao a entrar em conflito ou a estabelecer
alianas com outras naes. No campo da poltica interna, as divergncias quanto natureza dos
objectivos prosseguidos, sua prioridade ou forma de os atingir podem dar origem a conflitos no
interior dos prprios Estados.
Os conflitos entre Estados e os conflitos no interior dos prprios Estados podem variar desde
meros desacordos e litgios de interesses at diferendos fundamentais e irreconciliveis. Os primeiros
so, por vezes, susceptveis de ser resolvidos por meios pacficos - isto , pela persuaso,
negociao, mediao, arbitragem e outros processos consagrados pelo Direito Internacional - pelo
que no originam, necessariamente, um estado de guerra - declarada ou no - entre os grupos
polticos considerados. O segundo tipo de conflitos s pode ser resolvido coagindo o adversrio
a aceitar os nossos pontos de vista, atravs de uma explorao das possibilidades conferidas pela fora.
A coaco pode considerar-se, como veremos, sinnimo de guerra, quer se caracterize pelo
emprego da fora militar, quer por uma qualquer aplicao de outros elementos do potencial nacional,
conjugada com o risco de emprego da fora militar. A explorao da coaco para se alcanarem
objectivos polticos releva da estratgia.







































CAPTULO VI

A FORCA EM ACO



1. Estado de capitulao

Pela coaco procura-se levar o adversrio a aceitar os nossos pontos de vista, isto , a
capitular. Esta capitulao pode ser obtida atravs de:
- risco de um esmagamento fsico, pela destruio ou ameaa de destruio dos seus meios
materiais de reaco;
- risco de uma asfixia econmica, impedindo o adversrio de manter os meios de reaco de que
dispe;
- uma substituio do interlocutor, modificando a chefia do adversrio num sentido favorvel
aos nossos pontos de vista;
- e/ou criando no adversrio um estado psicolgico de capitulao, pela deteriorao das suas
foras morais.

Embora a aco de esmagamento psicolgico possa ser acompanhada e facilitada pelas aces que
visam o esmagamento fsico ou a asfixia econmica, estas ltimas no so indispensveis. Quer dizer,
possvel (pelo menos em teoria) obter a deciso exclusivamente atravs de uma aco psicolgica
adequada que consiga minar o moral do adversrio. Alis, a guerra , sobretudo, uma prova de vontades
e, como tal, comporta naturalmente um elemento psicolgico: s vencido aquele que se reconhece
como tal. Na guerra absoluta, em que a violncia levada aos extremos, visando o desarmamento ou o
aniquilamento de um dos adversrios, o elemento psicolgico acaba, certo, por se apagar. Mas trata-se
de um caso limite. A maior parte das guerras reais so guerras limitadas e nelas sempre fundamental o
elemento psicolgico. De facto, as dificuldades materiais e humanas criadas ao adversrio visam,
sobretudo, evidenciar um custo superior ao valor do objectivo em jogo, de modo que esse adversrio
conclua ser intil ou irracional prosseguir a guerra e, portanto, capitule. A importncia do elemento
psicolgico ainda evidenciada pelo facto de que, desde sempre mas com especial acuidade hoje em
dia, nem sempre necessria, para se obter a capitulao, a aplicao ou emprego da fora: bastar
frequentemente a ameaa de emprego ou a exibio da fora.
A aco coerciva tem sido, muitas vezes, identificada apenas com a aco militar e, de facto, esta
ltima tem desempenhado a maior parte das vezes um papel capital. Mas a guerra nunca um fenmeno
puramente militar, mas sim de carcter total, onde se combinam e interferem aces diplomticas,
econmicas, psicolgicas, de espionagem, subversivas, etc., bem como aces militares, que se no
reduzem a operaes militares. Se na maioria dos casos as Foras Armadas tm constitudo o elemento
principal, h numerosos exemplos onde tm sido outros os factores decisivos: a revoluo interna, o
bloqueio, etc. Assim, a aco coerciva pode revestir-se de vrias formas e de diversos graus de

intensidade.


2. Formas de coaco
As formas de coaco relacionam-se com os recursos e capacidades operacionalmente
disponveis. Assim, a coaco pode ser exercida atravs das seguintes formas principais, que diz res-
peito aos meios empregados e no aos efeitos obtidos:
- aco psicolgica;
- aco diplomtica;
- aco poltica clandestina no interior do adversrio;
- aco econmica;
- aco militar.

Chama-se, desde j, a ateno para esta classificao, visto que vai servir de base, na 3.

Parte,
definio dos vrios ramos ou divises da Estratgia.


3. Breve caracterizao das formas de coaco
A coaco psicolgica explora as tenses sociais ou econmicas, bem como as paixes de
natureza ideolgica, de modo a influenciarem-se, num sentido desejvel, governos adversrios ou
neutros, determinados grupos no interior do adversrio e a opinio pblica, a fim de conquistar
adeses para os objectivos que se visam, desacreditar os do adversrio e desmoralizar este.
A aco psicolgica, como forma de coaco, de todos os sculos. Todavia, o seu alcance e
importncia tem aumentado, em virtude dos progressos no campo das comunicaes de massa e na
psicologia. Ora, esses meios permitem atingir profundamente grandes massas humanas e, atravs
de uma adequada manipulao dos acontecimentos (ampliando-os, silenciando-os ou de-
turpando-os), podem condicion-las, de maneira que a sua conduta passe a ser norteada mais por
slogans que por ideias criticamente elaboradas ou aceites. O recurso a outras tcnicas, baseadas
na psicologia, permite atingir o domnio da conscincia, confundir o verdadeiro e o falso, minar
motivaes e o esprito de lealdade, tudo permitindo, no s desagregar o moral do adversrio, mas,
mais do que isso, conquistar a alma desse adversrio, fazendo com que pelo menos sectores
significativos comunguem dos valores que se apregoam e passem a pautar as suas atitudes em
conformidade com esses novos valores. A aco psicolgica visa, assim, a conquista e controlo dos
espritos dos homens. A propaganda poltica hostil atravs dos meios de comunicao de massa
evidencia a permanncia dos conflitos entre Estados ou blocos e o recurso sem trguas aos meios de
presso. Assim, o perodo da chamada guerra fria entre os EUA e a URSS foi, sobretudo,
caracterizado por uma violenta e profundamente hostil aco psicolgica entre os dois adversrios e
respectivos blocos. Interessa salientar que a capacidade de aco psicolgica no funo do poder
militar ou econmico. Basta atentar no papel desempenhado por Cuba, no campo revolucionrio, ou
recordar o papel da Radio Brazaville, durante as guerras ultramarinas.
Hoje em dia quase sempre ao servio de uma ideologia, a aco psicolgica um dos meios mais
eficazes para a execuo de polticas expansionistas.
A aco diplomtica procura isolar o adversrio e seus aliados e obter o apoio, ou no mnimo a
neutralidade, de outras potncias relativamente aos objectivos visados. , actualmente, mais vasta,
complexa e multifacetada que outrora, dado que a aco sempre multilateral e por vezes escala
planetria, os palcos so variados, havendo que actuar junto de governos, em organizaes
internacionais, etc., e os resultados podem assumir formas tambm variadas, desde polticas

declaratrias, recomendaes da ONU, deliberaes do Conselho de Segurana, crditos
financeiros, fornecimentos de material de guerra, etc., etc.
A coaco poltica clandestina no interior do adversrio (ou, de forma abreviada, coaco
poltica interior, e que no deve ser confundida com a aco poltica interna do prprio agente)
tambm de todos os tempos: sempre os adversrios se procuraram mutuamente subverter ou
corromper. Porm, o carcter ideolgico da maior parte dos conflitos modernos e a crescente
abertura das fronteiras a todas as formas de circulao (de pessoas, de ideias, de divisas, etc.) abre
perspectivas sofisticadas e eficazes a esta forma de coaco. As tcnicas de actuao podem ser
variadas, citando-se, a ttulo de exemplo, a criao e apoio de grupos de presso (comerciais,
financeiros, sindicais, editoriais, etc., etc. ), o exacerbamento de tenses, o desencadeamento de
aces de terrorismo ou de sabotagem, a criao e apoio de quintas colunas ou de grupos de
guerrilha que se opem ao governo de facto existente, o fomento de revoltas internas ou de golpes de
estado, etc., etc. Esta forma de coaco visa os seguintes objectivos fundamentais, prosseguidos
isolada ou globalmente: desestabilizar o adversrio, criando-lhe dificuldades internas que
enfraqueam a sua capacidade de aco externa; levar o adversrio a rever os seus objectivos
polticos num sentido mais favorvel aos interesses que se pretende promover ou proteger; colocar
no poder um governo apoiado numa faco mais favorvel queles mesmos interesses, com alterao
ou no do regime poltico vigente no territrio em questo.
Dadas as limitaes a um confronto directo entre as Grandes Potncias, em virtude do facto
nuclear, aquela confrontao tem assumido, frequentemente, uma forma indirecta, em que as ten-
tativas de modificao da influncia poltica em determinados pases ou regies tem sido feitas
atravs da aco poltica no interior desses pases ou regies. Assim, a instabilidade surgida nesses
pases frequentemente de origem exgena, atravs de uma aco poltica clandestina levada a efeito
por outra potncia, ou, mesmo quando de origem endgena, acaba por ser manipulada por outras
potncias.
A coaco econmica tem tambm um passado histrico, em especial a partir do Renascimento e
sob a forma do bloqueio. Mas enquanto outrora, dada a relativa auto-suficincia dos Estados, as
possibilidades desta forma de coaco eram limitadas, hoje em dia a interdependncia econmica
confere-lhe possibilidades inusitadas.
A utilizao de medidas econmicas como instrumento estratgico pode levar o Estado visado a
uma asfixia econmica ou, pelo menos, a quebras sensveis nos nveis de produo e de vida, em
regra tambm indutoras de crises polticas internas, por seu turno explorveis por outras formas de
coaco. Entre as armas econmicas figuram, como mais frequentes, o petrleo, os bens alimentares,
matrias-primas essenciais, a tecnologia e a moeda. Entre as medidas de coaco econmica
apontam-se, a titulo de exemplo, restries no fornecimento ou obteno de recursos alimentares
essenciais para a populao (cereais, por exemplo), ou de recursos energticos, matrias-primas ou
bens de equipamentos essenciais para o funcionamento da indstria; manipulao das cotaes e dos
preos de produtos; restries de crditos financeiros; alteraes das taxas de juro; desvalorizao ou
valorizao de divisas; medidas de proteco ou restritivas no domnio da tecnologia; criao de
dificuldades na circulao de mercadorias ou no escoamento de produes, atravs de perturbaes
nos sistemas de comunicaes e de transportes, etc., etc.
A coaco militar sempre existiu e pode assumir tambm formas variadas. Visa obrigar o
adversrio a aceitar os nossos pontos de vista ou impedir o adversrio de recorrer a determinadas
linhas de aco, atravs do emprego de meios militares orientados contra as fontes de poder do
adversrio ou da evidncia, ou demonstrao, de uma capacidade militar que anule ou paralise a
vontade adversa. As formas de aco podem ser variadas, incluindo o posicionamento ou a
movimentao de foras, alteraes no seu grau de prontido e alerta, mobilizao de reservas,
realizao de exerccios ou de demonstraes de fora, fornecimento de instrutores e conselheiros
militares, bloqueio militar, interveno aberta de foras militares segundo variados graus de violncia,
etc., etc. Assim, a coaco militar no se reduz execuo de operaes militares e,
consequentemente, mesmo no campo externo as Foras Armadas tm-se tornado um instrumento

mais subtil da poltica e que pode ser usado de diversas formas, para a consecuo de objectivos
tambm muito diversificados e que no se restringem a conquista ou defesa armada de um territrio
ou destruio do poder material do adversrio.
Em todos os domnios h que distinguir entre a capacidade ofensiva e defensiva. Assim, e
apenas a titulo de exemplo, refere-se que: uma populao politicamente desenvolvida menos
vulnervel a coaco psicolgica; e um pas com uma economia pouco evoluda revela, muitas vezes,
uma grande capacidade de resistncia coaco econmica, qual, em contrapartida, pode ser mais
sensvel uma economia desenvolvida. Por outro lado, todos os domnios, e no apenas o militar, tm
os seus limites ou gradaes adequados: um excesso de aco psicolgica ou de agitao social pode
provocar fenmenos de rejeio significativos e contraproducentes em relao aos objectivos
visados; no campo da coaco econmica, privar um cliente de determinados produtos tem
tambm o efeito inverso ou negativo de privar o produtor de determinados recursos, etc., etc.


4. Guerra total

Estas formas de coaco podem ser empregadas isolada ou conjugadamente e com diferentes
gradaes de intensidade. Diremos que ser total a guerra que envolve todas as formas de coaco.



























1. PARTE


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OBSERVAES
As obras ou artigos sublinhados ou influenciaram significativamente os Apontamentos ou
so particularmente recomendados, com vista a um aprofundamento, desenvolvimento ou
obteno de vises diferentes de aspectos neles abordados.