Elecciones y

representacin
Bernard Manin,
Adam Przeworski
y Susan C. Stokes
La tesis que relaciona la democracia con la representacin sos-
tiene que en democracia los gobiernos son representativos por-
que son elegidos: si se compite libremente en las elecciones, si la
participacin es alta y si los ciudadanos gozan de libertad polti-
ca, entonces los gobiernos actuarn en funcin del mejor inters
del pueblo. En un primer enfoque -el de mandato-, las
elecciones sirven para seleccionar buenas polticas o a polticos
que estn asociados a ciertas polticas. Los partidos o candidatos
anuncian en campaa sus propuestas y explican cmo stas afec-
tarn al bienestar de los ciudadanos; los ciudadanos deciden qu
propuestas desean poner en prctica y a qu polticos quieren
encargar su ejecucin, y lo gobiernos finalmente las implemen-
tan. De este modo, las elec ones emulan a una asamblea directa
9
Bernard Manin es profesor de CienciaPolticaen laUniversidad de NuevaYork
y director del Centro Nacional de Investigaciones Cientficas, Pars.
AdamPrzeworski es profesor de CienciaPolticaen laUniversidad de Nueva
York.
Susan C. Stokes es profesora de CienciaPolticaen laUniversidad de Chicago.
Elections and Representation, en AdamPrzeworski, Susan C. Stokes y
Bernard Manin (eds.) (1999), Democracy, Accountability, and Representation,
NuevaYork: Cambridge University Press. Traduccidn de DulceManzano.
!O ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
7 el programa electoral ganador se convierte en el mandato
quesigue el gobierno. De acuerdo con un segundo enfoque -el
je control (accountability)--, las elecciones sirven para hacer
responsables a los gobiernos de los resultados de sus acciones
Dasadas. Como prevn laevaluacin de los votantes, los gobier-
nos son inducidos a escoger las polticas que, a su juicio, los ciu-
dadanos evaluarn positivamente en el momento de las siguien-
teselecciones.
Sin embargo, ambos enfoques son cuestionables. La repre-
sentacin es problemtica porque los polticos tienen sus pro-
pios objetivos, intereses y valores, y porque poseen informacin
y emprenden acciones que los ciudadanos no pueden vigilar o
quepueden controlar s610 asumiendo un determinado coste.
Aun cuando los polticos en el gobierno pretendan nada ms
queservir al pblico, para ser elegidos es posible que previa-
mente tengan que satisfacer intereses particulares. Y una vez
Zlegidos, quiz prefieran seguir sus metas privadas o algunos
Fines pblicos distintos de los del electorado. Si stas son sus
motivaciones, intentaen hacer otras cosas en vez de representar
al pblico. Y los votantes no saben todo lo que necesitan saber
ni para decidir de forma prospectiva lo que han de hacer los po-
lticos ni para juzgar retrospectivamente si stos actuaron como
debieron. Y si los electores son conscientes de su propia igno-
rancia, no querrn obligar a los polticos a realizar sus deseos.
A su vez, si los ciudadanos no disponen de informacin precisa
para evaluat a los gobernantes, la amenaza de no ser reelegidos
es insuficiente para inducir a stos a obrar segn el mejor inte-
rs del pblico.
En este captulo se analiza en qu medida los votantes pue-
den hacer valer larepresentacin utilizando sus votos para selec-
cionar polticas y a polticos, o para sancionar al gobierno, o bien
usando sus votos de ambas formas simultneamente. Ms tarde,
se examinan distintos rasgos institucionales que pueden ser
apropiados para inducir la representacin.
LA CONCEPCI6N DE LA REPRESENTACIdN COMO MANDATO
Durante las campaas electorales, los partidos proponen polti-
:as y ofrecen candidatos. Si los electores creen que no todos los
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polticos son iguales, pueden tratar de garantizar larepresenta-
zin empleando sus votos a fin de elegir las mejores polticas o a
polticos vinculados a ciertas polticas. Las cuestiones que nece-
sitamos examinar son en qu medida (1) las campaas electora-
les son informativas, esto es, si los votantes pueden esperar, de
manera justificada, que los polticos pondrn en marcha sus pro-
puestas, y hasta qu punto (2) obrar de acuerdo con el programa
Electoral, el mandato, es siempre lo mejor para los intereses
delos ciudadanos. Diremos que la representacin de mandato
Dcurresi las respuestas a ambas preguntas son positivas, es decir,
si los partidos revelan sus verdaderas intenciones y larealizacin
deestas intenciones es lo mejor para los votantes bajo las cir-
cunstancias dadas.
La concepcin de larepresentacin como mandato est muy
extendida: es aceptada por intelectuales, periodistas y ciudada-
nos de a pie como si fuera axiomtica. Por poner un ejemplo,
Keeler (1993) explica las principales reformas politicas introdu-
cidas por Reagan, Thatcher y Mitterrand de lasiguiente manera:
sus respectivos pases estaban en crisis econmica, los votantes
queran un cambio y expresaron este deseo en las urnas y los
respectivos gobiernos llevaron a cabo sus mandatos. Este mode-
lo parece ilustrar bien la formacin de las polticas en las socie-
dades industriales avanzadas (Klingeman, Hofferbert y Budge
1994). As lo expres un poltico francs: Desde los romanos, es
una vieja ley de la poltica que no debemos nunca perder de
nuestro horizonte: los gobiernos slo pueden mantenerse a tra-
vs del principio por el cual nacieron (Sguin 1997).
Un sencillo marco conceptual nos puede ayudar a entender lo
que est implcito. En las elecciones, los partidos o candidatos se
presentan ante los votantes exponindoles sus intenciones polti-
cas l . Concretamente, les informan sobre qu polticas pretenden
perseguir, para qu propsitos y con qu consecuencias. Una vez
elegidos, los candidatos ganadore an por ciertas medidas, no
necesariamente las mismas que a ron. Despus de observar
los resultados de tales polticas, los electores votan de nuevo.
A modo de ilustracin, vamos a suponer que slo existen dos
programas electorales posibles: las politicas S (a favor de lase-
* Los candidatos intentan tambin ensalzar sus virtudes polticas, un tema
que ms tarde trataremos.
!2 !ONA ABIERTA 100/101 (2002)
pridad econmica) y E (a favor de la eficiencia) z. Los parti-
jos o candidatos en competicin prometen realizar S E, y una
vezelegidos persiguen S E.
Los polticos pueden estar interesados tanto en las polticas
como en la eleccin o reeleccin. Tienen preferencias por las
polticas si los beneficios de participar en el gobierno o la pro-
babilidad de reeleccin dependen de las medidas que adoptan.
Es posible considerar de tres maneras distintas los beneficios
de estar en el gobierno: puede que los gobernantes prefieran
determinadas polticas y obtengan utilidad de su puesta en
marcha, que deseen promover sus intereses privados o que dis-
fruten del prestigio vinculado al gobierno. Los polticos tienen,
adems, ciertas creencias acerca de las promesas que con ma-
yor probabilidad les harn ganar las elecciones y de las polti-
cas que los votantes realmente apreciarn una vez vistos sus
resultados.
Por lo tanto, las cuestiones que surgen en tomo a la repre-
sentacin de mandato son (1) si la poltica del gobierno ser
lamismaque la de su programa electoral y (2) si proceder de
acuerdo con este programa ser lo mejor para los votantes.
Tres son las condiciones bajo las cuales se produce la repre-
sentacin de mandato: cuando coinciden los intereses de elec-
tores y polticos, cuando los polticos estn motivados por el
deseo de ser reelegidos y creen que, si ponen en prctica las
polticas con las que hicieron campaa, los votantes volvern a
elegirlos, y cuando los polticos se preocupan por la credibili-
dad de sus promesas futuras. Discutimos estas situaciones por
separado.
1. Los intereses de los polticos coinciden con los de los vo-
:antes 3. Ciudadanos y gobiernos comparten los mismos intere-
ses, siempre y cuando estos ltimos pretendan generar por su
propio inters las condiciones ms deseadas por los ciudadanos.
Si, adems, sostienen creencias similares acerca de los efectos de
~ - ~ ~
* Laterminologa empleada procede de Elster (1994).
Con tal formulaci611, es obvio que se plantee la cuesti6n: Qu votantes?
3neste captulo, suponemos que, seacual sea ladimensin del espacio poltico,
:xisteun equilibrio de lareglade lamayora y, por tanto, un votante decisivo.
ara un analisis de las dificultades adicionales que surgen cuando no se satisface
:stesupuesto, vaseFerejohn (1986,1993).
23
las polticas sobre los resultados (creencias tcnicas en el len-
guaje de Austen-Smith 1990) 4, entonces los candidatos resulta-
rAnelegidos por el programa electoral que prefieren los votantes
y, como gobierno, implementarn dicho programa en su propio
beneficio.
A partir de las Consideraciones del gobierno representativo
de J. S. Mill (1991 [1861]), casi todas las discusiones sobre lare-
presentacin presuponen que sta se logra con la eleccin de po-
lticos que de alguna manera reproduzcan o reflejen la composi-
cin del electorado. La asamblea es representativa, segn esta
visin, en la medida en que sea una miniatura del electorado,
una muestra del mismo. Lahiptesis implcita en esta conviccin
es que si la asamblea es representativa en un sentido descriptivo,
entonces actuar con objeto de representar los intereses de los
representados. Como consecuencia, los sistemas electorales
constituyen el eje en torno al cual se centran casi en exclusiva los
debates acerca de las instituciones representativas (para un
ejemplo, vase Rogowski 1981). Lacontribucin innovadora de
Pitkin (1967), todava indebidamente ignorada, fue cuestionar
precisamente esta conexin: Es cierto que la proporcionalidad
garantiza de la mejor manera posible la representacin? Si cada
representante da a conocer las opiniones de sus electorados y
protege sus intereses, estar preservado as el mejor inters de
\a colectividad? . Y si los representantes se diferencian de sus
electorados por el mero hecho de ser representantes? Y si, una
vez elegidos, adquieren informacin que los ciudadanos no co-
nocen y, quiz an, intereses particulares?
;ONA ABIERTA 100/101 (2002)
En su forma pura, lateora espacial del voto es incompleta desde un punto
devistalgico: los votantes tan slo se preocupan por los resultados, pero deci-
den sobre labase de las polticas. Lo que falta, obviamente, son las creencias
tcnicas, como antes se han definido. N6tese que si los candidatos y los votan-
tes defienden idnticos intereses pero mantienen diferentes creencias tcnicas,
tendrn distintas preferencias por las
Uno de los inconvenientes de e yaevidente en Mill, es que mien-
ras los intereses se podran reflejar pro almente en laasamblea, numero-
;as decisiones gubernamentales no pe asignaciones proporcionales. Es
mb, muchas son dicot6micas, y en ellas lamayoraprevalece mientras que la mi-
noriapierde. Por consiguiente, aunque con la proporcionalidad todas las voces
medan ser odas, ello no garantiza que todos los intereses sean acomodados pro-
mrcionalmente. As, como seala Pitkin, laactividad representativa que implica
a representaci6n descriptiva consiste, a lo sumo, en articular opiniones, no en
omar decisiones.
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;os antes de alcanzar el poder, constituyen tambin razones para
alterar el curso de accin en inters de los ciudadanos; el giro
poltico que el gobierno socialista francs realiz en 1983 es un
buen ejemplo de ello.
2. Un candidato debe ofrecer el programa preferido del vo-
tante decisivo para poder ser elegido. Imaginemos un candidato
quepiensa que el votante decisivo sostiene creencias incorrectas
acerca del efecto de las polticas sobre los resultados. Este candi-
dato se veentonces ante la disyuntiva de presentar un programa
que, a su modo de ver, mejora las condiciones de los votantes y
sufrir una derrota electoral (quiz con laesperanza de vencer en
las prximas elecciones en tanto en cuanto su adversario poltico
ponga en marcha las polticas menos efectivas) o proponer lo
que desean los votantes y tener por lo menos una probabilidad
de ganar del 50% (siempre y cuando su contrincante ofrezca el
mismo programa). Si el gobernante cree que la poltica menos
popular es mucho ms efectiva que laque prefieren los electo-
res, confiar en que stos, observando sus resultados, lleguen a
laconclusin de que la poltica escogida fue lacorrecta y voten a
su favor, de manera que el gobernante podr continuar con tal
poltica, quees, de hecho, la mejor para los ciudadanos.
Es preciso distinguir dos situaciones. En una (Harrington
1993a: sec. 4), los dos candidatos poseen idnticas creencias so-
bre las preferencias del votante decisivo pero diferentes creen-
cias sobre la efectividad de las polticas, de forma que uno de los
candidatos considera que el votante decisivo est equivocado.
Ambos candidatos presentan entonces el mismo programa du-
rante la campaa electoral pero, una vez elegidos, pueden adop-
tar distintas polticas. Si el ganador es el candidato que conside-
ra que la poltica favorita del votante decisivo es claramente
inferior, el gobierno opta por su propia preferencia, convencido
de que los votantes aprobarn su superioridad cuando los resul-
tados se materialicen. En estas situaciones, deberamos pues ob-
servar a los candidatos ofreciendo primero las mismas propues-
tas electorales y luego desvindose a veces del mandato.
En la segunda situacin los dos candidatos sostienen creen-
cias similares sobre la eficacia de las polticas pero discrepan en
cuanto a la preferencia del votante decisivo. En el gobierno, am-
bos llevan a cabo las mismas polticas; sin embargo, presentan
distintos programas electorales a fin de ganar las elecciones. Si el
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ganador es el candidato que piensa que los votantes estn equivo-
cados, cambiar de poltica una vez elegido. En estas circunstan-
cias, deberamos observar a los candidatos prometiendo distintas
medidas y llevando a cabo despus las mismas, independiente-
mente de quin resulte ganador.
Tngase en cuenta que, tanto en una como en otra situacin,
los candidatos tal vez incumplan sus promesas, pero lo hacen
creyendo que actan en inters del electorado.
3. Supongamos que todo lo descrito anteriormente se man-
tiene igual excepto que ahora el gobierno no cree que podr per-
suadir a los votantes de la eficacia de la mejor poltica en funcin
de sus consecuencias, bien porque stos estn completamente se-
guros de cul es lapoltica que ms les beneficia o bien porque
dicha poltica apenas influye en los resultados. Segn muestra
Harrington (1993a), si los electores, desde un principio, estiman
que una poltica es mejor que otra, es ms difcil convencerlos a
posteriori de la superioridad de esta otra lo. Como el gobierno
teme que si propone determinadas polticas y pone en prctica
otras no lograr lareeleccin, promete e implementa el progra-
mainferior, que prefieren los ciudadanos, en contra del mejor in-
ters del electorado. De este modo, se llevar a cabo el mandato
3ero los polticos no actuarn de manera representativa.
En resumen, bajo ciertas condiciones, los gobernantes pue-
den perseguir polticas que fomenten el bienestar de los votantes
desvindose del mandato o pueden adherirse a ste aun cuando
consideren que su implementacin no es lo mejor para los vo-
tantes. Y si implementar el mandato no es lo mejor que puede
hacer el gobierno, entonces la amenaza de castigar a los gober-
nantes que se desvan del mismo no es creble. Puede que a los
votantes no les agraden los gobiernos que traicionan sus prome-
sas, pero no castigarn a aquel1 lticos que les hacen mejo-
rar lo suficiente desvindose del
____ - _ _ _ _ ~ - ~- - ~ _ _ _ _
'O La intuici6n es la siguiente. Supongamos que inicialmente los votantes creen
que la poltica S es mejor que E por una cierta cantidad e. Si observan un resul-
tado de implementar E que es mejor que S por la cantidad e, su creencia poste-
io; sera que E genera un nivel de resultados comprendido entre sus expecta-
ivas iniciales y lo que observan, lo cual estar6 todava por debajo de S. Para
nonvencer a los votantes de que E es mejor que S, el resultado de E tendra que
;er mejor que la creencia inicial de S por una cantidad mayor a e.
30
Esta impunidad es mitigada por cuestiones de reputacin
(Downs 1957; Ferejohn 1993). Los polticos pueden preocuparse
por el cumplimiento de las promesas como una inversin en cre-
dibilidad. En efecto, seha comentado que el gobierno polaco
se vio obligado a recordarse a s mismo las promesas de 1993 y
a hacer algunas concesiones a los votantes, so pena de perder su
credibilidad (Krauze 1994). Si los gobernantes prevn que los
electores no slo se fijarn en sus polticas pasadas sino que tam-
bi6n prestarn atencin a sus nuevas promesas, es decir, si su ac-
tuaci6n pasada en el gobierno no es del todo informativa, deben
preocuparse por ser crebles, lo cual, a su vez, frena sus tentacio-
nes de apartarse de sus viejos compromisos. Un poltico que rea-
liz una pirueta tendr que confiar nicamente en los resultados
de sus acciones pasadas cuando trate de lograr la reeleccin,
mientras que a un poltico que se mantuvo fiel a sus promesas
ser ms probable que lecrean en las prximas elecciones. Por
su parte, quiz los votantes quieran castigar a los gobiernos que
reniegan de sus compromisos como una inversin en informa-
cin. Despus de todo, los ciudadanos desean que sus elecciones
tengan consecuencias; de ah que quieran ser capaces de prede-
cir el comportamiento de los polticos a partir de sus programas
de campaa, su retrica o identidad. Los polticos pueden alegar
determinadas circunstancias imprevistas para justificar sus des-
viaciones del mandato. Pero tienen que dar algunas explicacio-
nes, lo cual constituye una evidencia a primera vista de que son
conscientes de que lo que seespera de ellos es que cumplan sus
mandatos.
Pese a que tales mecanismos reputacionales puedan alentar a
los gobernantes a respetar sus promesas electorales, un aspecto
chocante de las instituciones democrticas, sobre el que hace
hincapi Manin (1997), es que los polticos no estn legalmente
obligados a obrar de acuerdo con sus programas en ningn siste-
mademocrtico. En ninguna democracia existente los represen-
tantes estn sujetos a instrucciones vinculantes. Los pleitos de
ciudadanos contra gobiernos que traicionan algunas promesas
concretas de campaa han sido rechazados por los tribunales en
varios pases, de los que Polonia es el caso ms reciente. Ningu-
na constitucin democrtica de mbito nacional tiene en cuenta
ladestitucin de representantes mediante voto popular, y, salvo
laCBmarade Representantes americana, los mandatos electora-
$1
les suelen ser largos -de media, 3,7 aos para las legislaturas
y 3,9 aos para los presidentes (Cheibub y Przeworski 1999).
Aunque son frecuentes las disposiciones legales para la acusa-
cin por responsabilidades oficiales (impeachment) y los proce-
dimientos de moci6n de censura, jams sedirigen al incumpli-
miento de promesas ll. Referendos vinculantes a escala nacional
basados en la iniciativa ciudadana se encuentran slo en Suiza y,
en formas ms restrictivas, en Italia y Argentina. Por consiguien-
te, una vez que los ciudadanos eligen a sus representantes, no
disponen de medios institucionales para forzarles a respetar sus
promesas. Los votantes pueden sancionar las desviaciones de los
mandatos slo despus de que se han experimentado sus efectos.
Por qu no existen entonces mecanismos institucionales
para obligar a los gobernantes a ser fieles a sus propuestas de
campaa? Histricamente, el principal argumento era que a las
asambleas legislativas se les deba permitir deliberar. El pueblo
quiere que sus representantes aprendan unos de otros. Adems,
cuando no est seguro de sus opiniones, puede querer que sus
representantes consulten a los expertos.
Otro argumento histrico era que los votantes quiz no se
fen de sus propios juicios. El pueblo no slo puede temer a sus
propias pasiones sino tambin, si es ignorante de manera racio-
nal, debe saber que no sabe. Supuestamente, las elecciones esta-
blecen el calendario para la rendicin de cuentas. De ah que los
ciudadanos tal vez quieran concederle al gobierno cierta libertad
para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de las elec-
ciones. OFlaherty (1990) sostiene que sta es una razn para
elegir a los polticos por mandatos fijos; de esa manera, los
ciudadanos pueden protegerse a s mismos de la inconsistencia
temporal de las preferencias y ejercer todava un control a pos-
teriori.
Por ltimo, las instituciones deben adaptarse a condiciones
cambiantes. Ningn programa ele puede especificar a prio-
r i lo que el gobierno tiene que ha cada estado contingente
de la naturaleza; los gobiernos han de tener cierta flexibilidad
En algunas ocasiones, una desviaci6n del mandato impulsa en parte la
apertura de un proceso de acusacin, aun cuando la desviaci6n no es la justifica-
ci6n formal. Recientemente, dos presidentes que abandonaron sus compromisos
tlectorales, en Venezuela y Ecuador, respectivamente, fueron acusados, y, en
uno de los casos, antes de que se materializaran los resultados.
CONA ABIERTA 100/101 (2002)
32 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
para hacer frente a las nuevas circunstancias. Si los ciudadanos
ssperan que las condiciones varen y que los gobernantes sean
representativos, no querrn atarlos a sus instrucciones **.
As pues, existen buenas razones de por qu las instituciones
democrticas no contienen mecanismos que hagan valer la ob-
servancia de los mandatos. Nosotros elegimos polticas que re-
presentan nuestros intereses o a candidatos que nos representan
mmo personas, pero queremos que los gobiernos sean capaces
degobernar. En consecuencia, aunque preferiramos que stos
;e cieran a sus promesas, la democracia no dispone de mecanis-
nos institucionales que garanticen que nuestras decisiones sean
respetadas.
LA CONCEPcI6N DE LA REPRESENTACI6N COMO CONTROL
ACCOUNTA BILITY)
Incluso si los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobier-
nos obligndoles a seguir sus mandatos, podran hacerlo si pu-
dieran inducirles a anticipar que tendrn que rendir cuentas de
sus acciones pasadas. Los gobiernos son controlables (uccoun-
fuble) en lamedida en que los votantes sean capaces de discernir
si stos actan conforme a sus intereses y puedan sancionarlos
apropiadamente, de manera que aquellos gobiernos que actan
en funcinjdel mejor inters de los ciudadanos logran lareelec-
Einy aqellos que no, la pierden. Larepresentacih de control
acontece cuando (1) los votantes deciden renovar laconfianza al
gobierno slo si ste obra de acuerdo con sus mejores intereses,
y cuando (2) el gobierno adopta las polticas necesarias para su
reeleccin.
A fin de entender por qu se plantea el problema del control
poltico, debemos considerar de nuevo los objetivos de los polti-
cos. stos pueden no querer hacer lo que ciudadanos bien infor-
mados no quieren que hagan; quiz los polticos tengan un esp-
ritu cvico y se dediquen de lleno a promover el inters pblico.
Minford (1995: 105) observa en el contexto de la poltica monetaria que
si los votantes poseen escasa informaci6n, pueden preferir que los gobiernos
engan completa discrecibn, pese a la falta de credibilidad, antes que atar sus
nanos.
33
Pero pueden tambin desear algo distinto y costoso para los ciu-
dadanos, bien determinados fines que los ciudadanos no com-
parten, como lareeleccin, bien beneficios privados. Puede que
los polticos prefieran continuar con sus propias ideas aun cuan-
do difieran de las de los ciudadanos13. Quiz a algunos lo que
ms les interese sea su ascenso profesional en detrimento de sus
compaeros polticos, dentro del gobierno o del mismo partido.
Algunos tal vez busquen beneficios adicionales (Niskanen 1971).
Algunos pueden intentar enriquecerse a expensas de los ciuda-
danos, mientras estn en el gobierno o despus de abandonarlo.
Algunos pueden preocuparse sobre todo por el reconocimiento
internacional. En todos estos casos, los polticos van a querer
algo cuyo logro es perjudicial para los ciudadanos. A falta de un
trmino ms adecuado y para atenerse a la terminologia estn-
dar, nos vamos a referir a este algo como rentas.
Para introducir otro trmino estndar de esta literatura, hay
diferentes maneras en que los polticos pueden eludir sus obli-
gaciones (shirk), es decir, hacer cosas que los ciudadanos no
querran que hiciesen. Los polticos eluden sus obligaciones si
malgastan su tiempo conspirando contra sus rivales polticos, si
tratan de incrementar su propia riqueza o si extienden favores
clientelares a sus familiares y amigos. Sin embargo, la manera
ms importante en que pueden actuar contra los mejores intere-
ses de sus electorados es eligiendo polticas que promuevan sus
propios intereses o los de grupos privados con los que estan en
deuda.
El problema que entonces se plantea a los ciudadanos es
cmo crear un dilema para los polticos -entre extraer rentas y
perder el gobierno o no extraer rentas y permanecer en el go-
bierno- que les incite a limitar sus rentas, lo cual significa hacer
justo lo que los votantes quieren. La visin estndar de cmo
opera el mecanismo de contro sa en el voto retrospecti-
vo. En este enfoque, los ciuda establecen alguna regla de
resultados para evaluar a los g s, como mi ingreso debe
aumentar al menos en un cuatro pr ciento durante laactual le-
gislatura, la inseguridad ciudadana ha de reducirse, o incluso
l3 Supongamos que en un pais pobre los ciudadanos quieren consumir de in-
mediato. mientras que los polfticos bedvolos prefieren incrementar la inversi6n
para el desarrollo del pas.
34
.laseleccin nacional debe clasificarse para el Mundial. Los
electores votan en contra del gobierno a menos que se cumplan
%tos criterios. Por su parte, el gobierno, como desea su reelec-
cin y prev laregla de decisin de los ciudadanos, hace todo lo
posiblepor satisfacer estos criterios.
Imaginese que las condiciones bajo las cuales el ,gobierno
tomasus decisiones pueden ser buenas o malas. Este tiene
quedecidir si implementa la poltica S, que es la mejor para los
ciudadanos cuando las condiciones son buenas, o la poltica E,
quees lamejor cuando las condiciones son malas. Supongamos
quelos gobernantes valoran la reeleccin y que las rentas que
obtienen cuando hacen todo cuanto pueden por el pblico con-
sisten nicamente en sus salarios y en otros beneficios legales
del gobierno. Para concretar este anlisis, examinemos un ejem-
plo numrico en ei cual las rentas legalmente permitidas son
iguales a r* =1 +e, donde e es una cantidad pequea, y el valor
dela reeleccin es V =2.
Vamos a suponer que la estructura de pagos es lasiguiente
(el primer nmero de cada celda representa las rentas del go-
bierno; sin embargo, los ciudadanos slo observan su bienestar,
que corresponde al segundo trmino):
Gobierno
lmplementa S lmpleinenta E
buenas 1 +e , 5 3, 3
malas 3, 1 1 + e , 3
2ondiciones
Supongamos que los electores saben todo lo que necesitan
saber. Para inducir a los polticos a actuar de la mejor manera
posibledadas las circunstancias, los votantes fijan la siguiente re-
glade reeleccin: Cuando las condiciones son buenas, se vota
al gobierno si el resultado es por lo menos 5. Cuando las condi-
ciones son malas, se vota al gobierno si el resultado es como m-
nimo 3; de lo contrario, se echa a estos granujas. Un gobierno
que opera bajo condiciones favorables sabe que eligiendo S con-
seguir r* =1 +e y lareeleccin, obteniendo as r* +V >3, don-
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 35
de 3 es lo mximo que puede conseguir si implementa E y no es
reelegido. Por su parte, un gobierno que afronta condiciones ad-
versas sabe que eligiendo E ganar r* +V >3, siendo 3 lo que
recibira si adoptara S. Por tanto, el gobierno acta de manera
representativa y los ciudadanos logran lo mximo posible bajo
cualquiera de las dos condiciones. El control induce a la repre-
sentacin (Key 1966). Como dijo Fiorina (1981:ll): Cuando los
actores polticos desean, fervientemente, conservar sus posicio-
nes y para ello anticipan con cuidado la reaccin pblica a sus
resultados, un electorado que vota retrospectivamente ejercer el
control electoral, si bien en un sentido a posteriori y no a priori.
Supongamos, sin embargo, que el electorado no sabe cules
son las condiciones. Los polticos s las conocen, pero los votan-
tes no pueden observarlas en absoluto o pueden observarlas slo
asumiendo un determinado coste. Tales condiciones pueden in-
cluir la postura negociadora de los gobiernos de otros pases o
de instituciones financieras internacionales (algo que los ciuda-
danos no pueden observar), o el nivel de demanda en los princi-
pales receptores de las exportaciones nacionales (algo que los
votantes pueden conocer slo si se hacen economistas). Los vo-
tantes se encuentran pues en un dilema. Si exigen al gobierno
que les procure un bienestar equivalente a 5 y las condiciones
resultan ser malas, ste no vaa ser reelegido, haga lo que haga,
e intentar maximizar sus rentas. A su vez, si los electores de-
mandan un nivel de bienestar igual a 3, el gobierno podr extraer
un exceso de rentas cuando las condiciones sean buenas y conse-
guir la reeleccin sin proporcionar a los votantes todo lo que po-
dra haber logrado para ellos. Independientemente de lo que de-
cida hacer el electorado, los polticos a veces escaparn a su
control.
Un aspecto de la informacin incompleta merece especial
atencin. Ntese que los vota studiados hasta ahora son
miopes: se interesan exclusiva or el cambio de su bienes-
tar durante el mandato elect si los votantes son com-
pletamente racionales, tambin deben preocuparse, al final del
periodo legislativo, por el valor presente de su bienestar futuro:
el legado que deja el gobierno para el futuro. Si la economa se
expande porque el gobierno decide cortar todos los rboles del
pas, el votante vivir de champn durante el actual mandato,
pero no quedarn ms rboles que cortar. A su vez, si la econo-
36 CONA ABIERTA 100/101 (2002)
na atraves por un periodo de contraccin a causa de determi-
iadas reformas estructurales, los votantes habrn sufrido priva-
iones econmicas pero sus perspectivas futuras de vida pueden
haber mejorado. Sin embargo, todo cuanto observan los votan-
tes es el cambio presente de bienestar, y sobre esta base tendrn
quehacer inferencias con respecto al futuro. Digamos que el
bienestar actual de los votantes disminuye: Deben stos inferir,
deaqu, que el gobierno est invirtiendo en su futuro o persi-
guiendo algunas quimeras (neoliberales) en su propio beneficio
J robndoles sin mk? Segn Stokes (1996a), los votantes pue-
len adoptar una de las siguientes posturas:
Pueden extrapolar laexperiencia del presente al futuro.
sta es laactitud normal, en la medida en que se suele
presuponer en los modelos del voto retrospectivo.
Pueden adoptar una postura intertemporal (Przewors-
ki 1996), creyendo que cuanto peor les va, mejor futuro
les espera.
Pueden asumir una postura exculpatoria, atribuyendo
:1 declive de su bienestar a condiciones adversas en lugar
dea determinadas acciones del gobierno.
2.
3.
Es difcil saber qu es lo racional en tales circunstancias. Al-
gunos trabajos empricos sobre las reformas neoPberales en las
nuevas depocracias (Przeworski 1996; Stokes 1996b) dejan
constancia de que los ciudadanos tienden a exculpar a los go-
biernos por la inflacin y a tratar, de forma intertemporal, los in-
crementos de salarios anticipando sus consecuencias sobre la in-
flacin, pero que son reacios al riesgo en cuanto al desempleo
oponindose a los gobiernos que lo generan. Sin embargo, otros
estudios llegan a la conclusin de que los ciudadanos reaccionan
a las variaciones de la inflacin y se muestran relativamente in-
diferentes con respecto al desempleo (Rose 1997; Weyland
19%). En cualquier caso, hay pocas bases sobre las cuales los
ciudadanos puedan fundamentar estos juicios.
Los modelos de control electoral suelen suponer que mien-
tras que los votantes no saben todo lo que necesitan saber para
evaluar a los gobiernos, los gobernantes saben lo que necesitan
hacer a fin de lograr la reeleccin. El artificio implcito en el que
se apoyan estos modelos es que los votantes ofrecen un contrato
ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
37
al gobierno: Si nos proporcionas al menos esto, te votaremos; si
no, no te votaremos. Sin embargo, los electores no ofrecen se-
mejantes contratos. Ntese que podramos emitir no slo votos,
sino tambin una lista de nuestras condiciones para la reeleccin
del gobernante. Pero no lo hacemos, y no lo hacemos porque
queremos que los gobiernos hagan cuanto puedan por nosotros
antes que satisfacer nicamente nuestras demandas. En efecto,
Manin (1997) seala que los votantes pueden decidir si reelegir
o no al gobernante siguiendo cualquier criterio que deseen, in-
cluso la clasificacin en el Mundial, y cambiar de opinin entre
el principio y el final de un mandato. Al menos de esta forma,
los electores son soberanos.
Por consiguiente, la pregunta que a continuacin surge es
cmo actuar el gobernante cuando la informacin sea asimtri-
ca por ambas partes: cuando los votantes no estn seguros de las
condiciones bajo las cuales se adoptan las polticas y los gober-
nantes tengan incertidumbre de lo que satisface a los ciudada-
nos. Se puede demostrar (Cheibub y Przeworski 1999) que cuan-
do los gobernantes se preocupan intensamente por lareeleccin,
tratan de activar siempre polticas apropiadas a las condiciones
que observan, de manera que a los votantes les conviene guar-
dar sus expectativas en secreto. Sin embargo, cuando los gober-
nantes no se interesan tanto por la reeleccin y, por su parte, los
votantes esperan que probablemente las condiciones sean bue-
nas, Qtos harn mejor formulando demandas rigurosas y hacin-
doselas saber a los polticos. Por ltimo, cuando los gobernantes
no valoran mucho la reeleccin y los votantes esperan condicio-
nes adversas, no hay nada que puedan hacer los ciudadanos para
evitar que aqullos extraigan un exceso de rentas si el entorno
resulta ser favorable. Por tanto, los electores parten de una posi-
cin ms favorable en tanto en cuanto puedan expresar de for-
maestratgica sus demandas. a eso, han de saber an
en qu medida el gobierno se
es la probabilidad de que las
:in cuando los votantes tienen informacin incompleta.
En resumen, el control no basta para inducir la representa-
38 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
UTILIZAR EL VOTO CON DOS FINES
En un modelo puro de control los votantes utilizan el voto con
unnico propsito, a saber, sancionar al gobierno, y toda lain-
formacin de que disponen procede de los resultados de laac-
cin gubernamental. En un modelo puro de mandato los votan-
tes comparan las promesas que hacen los candidatos referentes
al futuro, y no utilizan el voto ms que para seleccionar al mejor
candidato. En el modelo de Downs (1957; tambin en Fiorina
1981), los electores tienen en cuenta la informacin acerca de la
actuacin pasada del gobierno y, a ser posible, lade laoposicin;
sin embargo, es un modelo de mandato en el sentido de que los
votantes aprovechan esta informacin a fin de elegir un mejor
gobierno para el futuro. En efecto, Sniderman, Glaser y Griffin
(1990) afirman que un voto puramente retrospectivo sena irra-
cional: los individuos racionales miran hacia delante. Sin embar-
go, esto no es cierto: si el electorado puede, de modo creble,
emplear su voto nicamente para sancionar a los gobiernos, la
amenaza de utilizarlo as constituye una forma plenamente ra-
cional de inducirlos a actuar bien en el futuro.
Al menos que sepamos, los votantes no reflexionan sobre
cmo utilizar el nico instrumento que poseen, el voto, si para
elegir un mejor gobierno o para estructurar,los incentivos de los
gobernantes. Fearon (1999) presenta varios ejemplos convincen-
tes que revelan que los votantes desean seleccionar polticas o a
polticos buenos. Sin embargo, el hecho de votar para que los
polticos sigan siendo honestos parece estar tambin arraigado
en la cultura democrtica. Ciertamente, los votantes disponen de
un nico instrumento para alcanzar dos metas: seleccionar mejo-
res polticas o a polticos e inducirlos a gobernar como es debi-
do. La cuestin que se plantea entonces es qu ocurre cuando
los ciudadanos intentan votar con ambos propsitos.
Supongamos que los votantes, creyendo que no todos los po-
lticos son iguales, se dejan llevar por la idea de poder elegir
buenos gobiernos. Pueden creer que el candidato en la oposicin
es ms competente, al entender mejor la relacin entre polticas
y resultados, o es ms honesto, pues est dispuesto a aceptar
rentas ms bajas a cambio de ocupar un cargo pblico. Se cele-
bran elecciones, un gobernante toma posesin de su cargo, tanto
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 39
%te como el electorado observan las condiciones objetivas, los
votantes establecen su regla de voto, el gobernante decide qu
nivel de rentas extraer y los electores votan de nuevo. Una vez
quehan observado lo que ha sucedido durante la legislatura, s-
tos votan por el candidato en la oposicin con una probabilidad
igual a la probabilidad de que ste sea mejor que el gobernante
(en el sentido de que habra generado un bienestar mayor en
iguales circunstancias). Al anticipar que los votantes votarn a la
oposicin con cierta probabilidad, el gobierno exigir entonces
unnivel de rentas ms alto. De este modo, cuando el electorado
usael voto como instrumento de seleccin, el margen de rentas
necesario para inducir al gobierno a querer la reeleccin es su-
perior que en el caso en que los votantes no se preocupan ms
que de los incentivos del gobernante. Usar el voto para seleccio-
nar un mejor candidato es costoso para el electorado en cuanto
a su capacidad de controlar al ejecutivo (vase Fearon 1999).
Advirtase que puede surgir inmediatamente la siguiente pe-
sadilla (Ferejohn 1986; Banks y Sundaram 1993): si los votantes
creen siempre que la oposicin es mejor, entonces el gobernante
no podr jams lograr la reeleccin, y decidir siempre extraer
rentas elevadas. A su vez, si los gobernantes extraen un exceso
de rentas, los electores nunca les votarn. Aqullos saben que el
electorado se dejar llevar por las promesas de laoposicin y sa-
carn siempre el mximo posible de rentas, lo cual significa que
los votantes tienen la certeza de que les conviene ms el candi-
dato en la oposicin cuando creen que no todos los polticos son
iguales. En esta situacin, el control de los votantes fracasa por
completo 14.
Sin embargo, aunque los ciudadanos quiz sean crdulos, no
pueden ser tan ingenuos. Los resultados de laaccin de gobier-
no son informativos. Como descubri Bartels (1988), al menos
en Estados Unidos, la actuacin pasada de un presidente es un
buen indicador de su actuacin $tira (y no de la del adversario
poltico). As pues, los electores q@ usan su voto de modo pros-
~
l4 Esto puede parecer poco probable. Sin embargo, distintos paises, en es-
3ecial Ecuador y Polonia, han atravesado por una serie de elecciones en las cua-
es la oposicin prometa llevar a cabo una poltica de expansin, los votantes
o crean y, despues de las elecciones, cambiaba a una poltica restrictiva, para
uego perder frente a un nuevo rival que prometa una poltica de expansi6n,
:tc6tera.
40 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
pectivo tienen buenas razones para atender a informacin re-
trospectiva. Harrington (1993a) demuestra que cuanta ms in-
certidumbre tengan los votantes acerca del efecto de las polticas
sobre los resultados, ms han de tener en cuenta la informacin
delos resultados pasados. Pueden observar la actuacin del go-
bierno y calcular entonces cul es la probabilidad de que laopo-
sicin sea mejor. Con todo, en la medida en que el electorado
utilicesu voto con objeto de seleccionar un mejor candidato, no
lequedar ms remedio que menoscabar el poder de los incenti-
vosdel gobierno.
Madison (Federal& no 57) sostena que El fin de toda cons-
titucin poltica es, o debera ser, primeramente, conseguir como
gobernantes a los hombres que posean mayor sabidura para dis-
cernir y ms virtud para procurar el bien pblico; y en segundo
lugar, tomar las precauciones ms eficaces para mantener esa
virtud mientras dure su misin oficial. Servirse del voto para
ambos propsitos -para escoger a los mejores gobernantes y
para que continen siendo virtuosos- no es irracional: si bien
los votantes pierden cierto control sobre el gobierno, a cambio
eligen uno mejor. No obstante, el sistema que Madison y sus co-
legas disearon permite luchar por un fin pero a expensas del
otro.
INSTITUCIONES, ELECCIONES Y REPRESENTACIdN
Todas las democracias no son idnticas, y es posible que algunos
sistemas democrticos favorezcan la representacin ms que
otros. Aunque existe un escaso conocimiento sistemtico de los
efectos de determinados arreglos institucionales sobre el control
de los polticos por parte de los votantes, hay ciertos factores
institucionales que merecen especial atencin.
1. Los votantes han de poder atribuir, con claridad, la res-
ponsabilidad a los gobernantes por su actuacin. Su capacidad
para ello sereduce cuando un gobierno se constituye por coali-
cin. Disminuye tambin cuando diferentes partidos controlan
lapresidencia y el congreso. En tales circunstancias, hara falta
unateora detallada del gobierno para identificar quin es el res-
ponsable de qu (no obstante, vase Anderson 1995).
ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
41
Hamilton argumentaba en Federalist no 70 que laresponsabi-
lidad se diluye en un ejecutivo formado por varios miembros, es
decir, en un gabinete de gobierno: Sin embargo, una de las ob-
jeciones ms concluyentes contra la pluralidad del Ejecutivo [...]
estriba en que tiende a disimular las faltas y a destruir la respon-
sabilidad E...]. Las circunstancias que pueden haber culminado
en un fracaso o en un desastre nacionales son tan complicadas
muchas veces que, donde existe cierto nmero de actores que
pueden haber intervenido en grados y formas diferentes, aunque
en conjunto percibamos claramente que ha habido desgobierno,
sin embargo, puede ser imposible decidir a quin es realmente
imputable el mal en que se ha incurrido. No obstante, se puede
encontrar una ambigedad similar en los sistemas presidencialis-
tas. Bagehot (1992 67) expres esta visin con suficiente con-
tundencia: DOS hombres sensatos no coinciden nunca en todos
los aspectos de un presupuesto [...]. Lo ms seguro es que discu-
tan y que ninguno quede satisfecho con el resultado. Y cuando
el dinero de nuestros impuestos no se administre como era de
esperar, quin es el responsable? Probablemente, el secretario
de hacienda no pueda convencer al presidente; probablemente,
el presidente no pueda convencer a su comit; probablemente,
el comit no pueda convencer a laasamblea. LA quin podemos
pues castigar -a quin podemos destituir- cuando es malgasta-
do el dinero de nuestros impuestos?.
La evidencia emprica que hay sobre el grado de transparen-
ciaen la atribucin de responsabilidades, gran parte de la misma
gracias a Powell y sus colaboradores, es confusa. Los sistemas
mayoritarios amplan la distancia existente entre la posicin ideal
del votante mediano y la del gobierno (Huber y Powell 1996),
pero favorecen lo que Powell (1990) denomina transparencia
de responsabilidad, lo cual, a su vez, hace que el voto al gobier-
no dependa en mayor medida de 9 s logros econmicos (Powell
y Whitten 1993). Por lo tanto, pa ce ser que los sistemas ma-
yoritarios facilitan la formacin dexobiernos que estn ms ale-
jados de los votantes en el espacio poltico pero que son ms
controlables. As, la relacin entre las preferencias de los ciuda-
danos y las polticas propiamente dichas - que Powell no estu-
dia- queda indeterminada.
2. Los votantes han de poder expulsar del gobierno a los
partidos responsables de la mala gestin, y los partidos que selec-
12
ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
cionan deben incorporarse al gobierno. En principio, puede pa-
recer que stas son caractersticas universales de la democracia;
sin embargo, es casi imposible identificarlas en algunos sistemas
electorales: piensen en el ejercicio ininterrumpido del poder por
parte de los Demcratas Cristianos en Italia o del PLD en J a-
pn, o piensen en la conexin tan dbil que existe entre los votos
emitidos y los resultados electorales en Bolivia. Como indica
Pasquino (1994: 25) respecto a Italia: Los partidos en el gobier-
no parecan privar a los votantes de cualquier influencia poltica,
formando y deshaciendo gobiernos a todos los niveles sin apenas
consideracin a los resultados electorales.
3. Los polticos deben estar motivados para alcanzar la ree-
leccin. Este requisito resulta problemtico cuando existen res-
tricciones a ser reelegible, omnipresentes en los sistemas presi-
dencialistas (Cheibub y Przeworski 1999), y tambin cuando los
partidos polticos no son organizaciones burocrticas estables
que ofrezcan a sus militantes ciertas perspectivas profesionales
(Zielinski 1997). Paldam(1991) observ que los coeficientes de
lafunci6n que relaciona la probabilidad de reeleccin con los re-
sultados econmicos son ms altos y sus estimaciones ms ajus-
tadas cuando el sistema de partidos es estable.
4. La oposicin debe controlar la actuacin del gobierno e
informar a los ciudadanos. En efecto, cualquier concepcin razo-
nable de larepresentacin debe tener en cuenta a laoposicin.
Los ciudadanos no tienen un nico agente, sino dos: los gober-
nantes que mandan y los aspirantes al poder que quieren gober-
nar. La oposicin es un agente de los ciudadanos, pues aspira al
poder y, para alcanzarlo, debe anticipar igualmente las evalua-
ciones retrospectivas que los votantes harn sobre los gobernan-
tes en el momento de las elecciones. Al anticipar estas evalua-
ciones, la oposicin tiene incentivos para controlar al gobierno y
para informar (de manera objetiva o parcial) a los ciudadanos
sobre laactuacin de ste.
Sin embargo, no se debera dar por sentada la existencia de
partidos opositotes que quieran y puedan controlar laactuacin
del gobierno. stos pueden estar en connivencia con los gober-
nantes l5 o pueden encontrarse tan divididos, que dediquen la
I5 Crain (1977) argument que en un sistema electoral de distrito nico y
minominal es muy difcil que los representantes se enfrenten y sostuvo que sue-
43
mayor parte de sus esfuerzos a luchas internas antes que a vigi-
lar la accin del gobierno. Pueden creer que no tienen ninguna
posibilidad de ganar las elecciones y ocuparse en otras cosas en
lugar de supervisar a los dirigentes (vase Pasquino 1994, con
respecto al PCI en Italia). Puede que no dispongan de recursos
suficientes para hacerlo; de los veinte pases del estudio de Po-
well (1990), slo nueve proporcionaban determinados medios a
la oposicin en los comits legislativos. Pero, a la inversa, una
oposicin que constantemente desafa al gobierno no resulta
ms creble que ste. Si cada vez que el gobernante dice algo, la
oposicin alega que es falso, los votantes no estarn mejor infor-
mados. Por lo tanto, sta desempea un papel en el proceso de
adquisicin de informacin por parte de los ciudadanos cuando
ni est en connivencia con el gobierno ni lo contradice siempre.
Los medios de comunicacin, cuya funcin enfatiza Arnold
(1993), tienen as un especial papel que cumplir en este proceso.
A menos que apoyen abiertamente intereses partidistas, son ms
crebles que el gobierno o la oposicin.
5. Por ltimo, pero quiz lo ms importante, los votantes de-
ben contar con varios instrumentos institucionales para recom-
pensar o castigar a los gobiernos por los resultados que generan
en distintos mbitos. Sin embargo, las elecciones son esencial-
mente un burdo instrumento de control: el electorado tiene una
njcadecisin que tomar con respecto a todo el paquete de pol-
ticas gubernamentales. Supongamos que un gobierno tiene que
tomar diez decisiones durante un mandato, el gobernante toma
todas las decisiones en contra del inters de lamayora, y su ad-
versario poltico se compromete a adoptar una decisin confor-
meal inters de sta. As pues, si los ciudadanos deciden votar a
laoposicin, elegirn un gobierno que tomar nueve decisiones
desfavorables. Obviamente, se plantea la pregunta de por quC
ningn otro adversario se compro ti6 a adoptar dos decisiones
Zorrectas, o tres, o cuatro, y hasta diez. Una de las respuestas
:st en las barreras a la entrada: 1 ltica partidista es laindus-
triam& protegida en Estados Unidos. Pero si no hubiera barre-
\en compartir, por tanto, un interks en elevar las barreras para la entrada de po-
sibles competidores de cualquier partido. Dasgupta (1993) propuso un modelo
alternativo de colusin y un argumento que justifica la financiacin pblica a los
nuevos partidos.
ras a la entrada, entonces los partidos tendran la posibilidad de
xganizarse, prometer que tomarn las diez decisiones de acuer-
docon el inters de la mayora, traicionar sus promesas y salir.
Si el acceso al sistema electoral conlleva determinados costes
fijos, se limitar la competicin; si es gratuito, los partidos no
;ienen nada que perder cuando fracasan. De este modo, tene-
mos sistemas de partidos altamente conniventes, como el de Es-
tados Unidos, o completamente efmeros, como en Ecuador,
donde aparece un nuevo sistema de partidos en cada votacin 16.
En cualquier caso, el control es limitado.
30NCLUS16N: LAS ELECCIONES COMO MECANISMO DE REPRESENTACIdN
Si bien la democracia no puede garantizar la representacin, an
:s posible que la favorezca ms que otros regmenes alternativos.
Contodo, la conclusin de este anlisis debe ser que el control
delos polticos por parte de los ciudadanos es extremadamente
imperfecto en la mayora de las democracias. Las elecciones no
son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos
harn cuanto puedan a fin de maximizar el bienestar de los ciu-
;ladanos.
ste no es un argumento en contra de la democracia, sino a
favor de la reforma e innovacin institucional. Se necesitan insti-
tuciones electorales que mejoren la transparencia en la atribu-
cin de responsabilidades y que faciliten la asignacin de recom-
pensas y castigos a los responsables. Se necesitan condiciones
morales y econmicas en las cuales el servicio pblico pueda go-
zar de respeto adems de recompensas materiales apropiadas.
Serequieren tambin instituciones que suministren a los ciuda-
danm informacin independiente sobre el gobierno: agencias
decontrol, tal y como las denomina una comisin australiana
para la reforma del gobierno (Dunn y Uhr 1993). Tales institu-
ciones pueden incluir (1) un consejo independiente para garanti-
zar la transparencia en las contribuciones de campaa *, con po-
l6 Para una discusin sobre la relevancia de los sistemas electorales en la ex-
:racci6n de rentas por parte de los partidos, vase Meyerson (1993).
l7 Ugicamente, surge la cuesti6n de por qu6 no se prohiben del todo las con-
tribuciones privadas. Laffont y Tirole (1994) argumentan que algunos polticos
Audinan tal prohibici6n. Si esto es cierto y si el dinero compra votos, entonces
deres especiales de investigacin; (2) un departamento estatal
independiente de auditora, con un auditor general (World Bank
1994: 32), al estilo de la confruloria chilena; (3) un instituto inde-
pendiente de informacin estadstica sobre la situacin econmi-
ca; y (4) un lugar privilegiado para la oposicin en la supervisin
de los medios pblicos de comunicacin.
Sin embargo, aunque las responsabilidades se puedan atri-
buir con claridad, los malos gobiernos puedan ser castigados y
los buenos elegidos, aunque los votantes estn muy informados
sobre las relaciones entre polticos y determinados grupos de in-
tereses privados, y se vigilecon atencin el comportamiento co-
rrupto de los polticos, las elecciones sin m6s no son un instru-
mento suficiente de control poltico. Los gobiernos toman miles
de decisiones que afectan al bienestar individual; los ciudadanos
cuentan slo con un mecanismo para controlar estas decisiones:
el voto. No se pueden alcanzar mil objetivos con un nico instru-
mento. As, por ejemplo, el aislamiento de la poltica monetaria
de otras decisiones y la eleccin por separado del director del
banco central en intervalos regulares concederan a los votantes
un instrumento adicional de control, surtiendo mejores resulta-
dos que cuando se otorga al gobierno un poder discrecional so-
bre la poltica monetaria o cuando se delegan estas decisiones a
un banco central independiente del control de los votantes
(Minford 1995).
Lo cierto es que durante los ltimos doscientos aos se ha re-
flexionado bien poco sobre el diseo de la democracia. Desde la
gran explosin del pensamiento institucional, cuando se inventa-
ron las actuales instituciones democrticas -y fueron inventa-
das-, la creatividad institucional ha sido escasa. Si no fuera por
las provisiones nunca implementadas para la cogestin de los
trabajadores de la Constitucin de Weimar, el descubrimiento
dela representacin proporcional en la dcada de 1860 consti-
tuira la ltima innovacin instit
las democracias que han surgido de el siglo XWII, incluyendo
las ms recientes, slo combinan de diferentes maneras, a menu-
do gradualmente, las instituciones preexistentes. De ah que
pede an mucho espacio para la,creatividad institucional.
iabrfa un proceso de seleccin adversa en el cual sena m8s probable que fueran
:legidos polticos deshonestos.