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Poltcas y programas de poblacin en el Per:

Del debate a la accin


Jos Donayre Valle Roger Guerra-Garca Luis Sobrevilla Alczar
Primera edicin: Octubre 2012
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2012-12107
ISBN: 0000000000
2012 Jos Donayre Valle, Roger Guerra-Garca, Luis Sobrevilla Alczar
2012 Universidad Peruana Cayetano Heredia
Av. Honorio Delgado 430, San Martn de Porras. Lima 31, Per.
Telfono: 319-0000 anexo 2248 / 2331
ceditorial@ofcinas-upch.pe
http://www.upch.edu.pe/rector/ceditorial
Edicin: Centro Editorial UPCH
Cuidado de edicin: Eunice Ruiz Leveau
Diseo y diagramacin: Jorge Valer B.
Cartula: Isabel Perea de Sobrevilla, Alicia Infante,
Jorge Valer B.
Ilustraciones: Isabel Perea de Sobrevilla

Impresin: Z y B impresores S.A.C.
Mariano Valdarrago 224, San Miguel, Lima 32.
zbimpresores@gmail.com
Cel: 993514681.
Impreso en el Per.
CP
HB
853.P4
D89 Donayre Valle, Jos
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del
debate a la accin / Jos Donayre Valle, Roger Guerra-
Garca, Luis Sobrevilla Alczar. -- Lima : Universidad
Peruana Cayetano Heredia, 2012.
242 p.
POBLACION / DEMOGRAFIA / EVOLUCION /
GOBIERNO / PERU / POLITICA DE POBLACION /
Guerra-Garca Cueva, Roger, Coaut. / Sobrevilla
Alczar, Luis A., Coaut
Las opiniones, anlisis e interpretaciones aqu expresadas son de responsabilidad exclusiva
de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista ofciales de UNFPA.
A nuestras esposas, hijos, nietos
y a las mujeres del Per
POLTICAS Y PROGRAMAS DE POBLACIN EN EL PER:
DEL DEBATE A LA ACCIN
Prlogo
Agradecimientos
Acrnimos y siglas
INTRODUCCIN

PRIMERA PARTE: EVOLUCIN DE LA POBLACIN DEL PER

1. El primer crecimiento demogrfco: de los inicios a Cajamarca
2. La despoblacin: Conquista y Virreinato
3. Recuperacin y crecimiento
4. La Independencia y la joven Repblica
5. El Primer Censo Moderno
6. La fase de crecimiento y urbanizacin
SEGUNDA PARTE: CRISIS, DEBATE Y PLANTEAMIENTOS

1. La explosin demogrfca
2. Los nuevos mtodos de planifcacin familiar
3. El debate sobre el acelerado crecimiento de la poblacin y el desarrollo
3.1. El debate internacional
3.2. Las Naciones Unidas
La declaracin de los Jefes de Estado
La Organizacin Mundial de la Salud
Las Conferencias Mundiales de Poblacin
La Conferencia Mundial de Poblacin, Bucarest,1974
La Conferencia Internacional sobre Poblacin, Mxico, 1984
La Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, El Cairo, 1994
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3.3. El debate en el Per
3.4. Los medios de comunicacin
La prensa durante el GRFA 19681980
Durante el segundo periodo de F. Belande Terry, 19801985
Durante el primer periodo de A. Garca Prez, 19851990
Durante la dcada de A. Fujimori, 19901999
TERCERA PARTE: DEL DEBATE A LA ACCIN

1. La etapa inicial
1.1. El Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo
1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia
Simposio sobre Poblacin y Altitud, abril, 1965
Instituto de Estudios de Poblacin (IEPO)
Acta Herediana
1.3. Seminario Nacional sobre Poblacin y Desarrollo, Paracas,
diciembre, 1965
1.4. Las primeras acciones en provisin de servicios de planifcacin
familiar
1.5. En el Ministerio de Salud

2. El gobierno militar: Negando el problema
2.1. La posterior evolucin del CEPD
2.2. El plan de mediano plazo del GRFA
2.3. La Conferencia Mundial de Poblacin, Bucarest, 1974
2.4. Los Lineamientos de Poltica de Poblacin
2.5. La Asociacin Multidisciplinaria de Estudios de Poblacin

3. El retorno de la democracia
3.1. Segundo gobierno de Fernando Belande Terry, 19801985
3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planifcacin Familiar
3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)
3.4. El Consejo Nacional de Poblacin
3.5. El sector privado
3.6. La Segunda Conferencia Internacional sobre Poblacin,
Mxico, 1984
3.7. La Ley de Poltica de Poblacin
CUARTA PARTE: LOS SIGUIENTES PERIODOS DE GOBIERNO
1. Alan Garca Prez, 19851990
2. Alberto Fujimori Fujimori, 19902000
La Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, El Cairo,
1994
3. Valentn Paniagua Corazao, 20002001
4 Alejandro Toledo Manrique, 20012006
5. Las Agencias Internacionales.
6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia
QUINTA PARTE: PROGRAMAS DE POBLACIN Y CAMBIOS
EN LA FECUNDIDAD
Bibliografa
Anexos

ndice alfabtico
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Prlogo
Actuando como testigos, estudiosos, y, a la vez, protagonistas y
realizadores de los eventos, entidades e instituciones que se han creado
para estudiar el problema poblacional en el Per, y el desenvolvimiento de
los planteamientos, polticas y programas sugeridos y desarrollados para
enfrentar con acierto este desafo contemporneo, los Dres. Donayre Valle,
Guerra-Garca y Sobrevilla Alczar nos presentan este valioso aporte para el
desarrollo del pas.
En forma cronolgica, los autores describen el crecimiento demogrfco
desde las primeras incursiones en el territorio sudamericano, provenientes de
Panam, acaecidas, segn la informacin arqueolgica, hace 12 a 10 siglos,
subrayando que ya se encontraban grupos humanos dedicados a la agricultura
en los valles costeos del norte del Per 2500 aos a.C.
Las guerras de ocupacin y conquista que siguieron, dirigidas a la
integracin de los Chancas, hacia el sur y de los Collas, hacia el altiplano, segn
los autores, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en una
poca en la que los enfrentamientos blicos se decidan por la masividad de las
fuerzas. Como su objetivo no era destruir, sino incorporarlas al Imperio, estas
poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demogrfca del Imperio
para ampliar sus dominios. Los autores subrayan que en los 200 aos entre
la ascensin de Mama Ocllo y Manco Cpac y la expansin de Pachacutec
debe haber ocurrido una gran expansin demogrfca, facilitada por una
alta fecundidad y una baja mortalidad infantil, en ausencia de enfermedades
infecciosas que posteriormente haran estragos en la poblacin con la llegada
de las huestes espaolas.
La Conquista de Amrica, desde la llegada de Cristbal Coln en 1492,
signifc uno de los mayores desastres demogrfcos de la historia de la
humanidad. Los autores subrayan que Matthew White, cronista de las peores
atrocidades en el mundo, coloca a la Conquista de las Amricas en el onceavo
lugar de los episodios ms letales ocurridos en el mundo, con 15 millones de
muertes.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Las estimaciones demogrfcas que se han hecho en el Per estn sujetas
a supuestos que derivan de la ausencia de registros y del uso de diversas
metodologas indirectas. Tambin estn afectadas por la falta de referentes
precisos del mbito geogrfco que ocup el Tahuantinsuyo. Las cifras que se
han propuesto abarcan entre un estimado alto de 35 millones hasta uno que
es 10 veces menor. Lo cierto es que, cualquiera que fuese la poblacin del
Imperio en el momento de la conquista y ms precisamente cuando ocurri
la guerra fratricida entre Huscar y Atahualpa y la captura de este ltimo
en Cajamarca, al promediar el ao 1533 la poblacin del Imperio haba
comenzado a disminuir. De all en adelante, se inicia lo que Cook ha llamado
el colapso poblacional o la hecatombe poblacional andina. Las causas
del descenso poblacional se explican por el incremento de la mortalidad,
como por la afectacin de la fecundidad.
Se ha enfatizado en las implicancias de la mortalidad ocupacional, debida
al sufrimiento de las masas andinas por el trabajo forzado en condicin de
explotacin en los campos mineros y agrcolas. Ms dramtica fue, sin duda,
la exposicin a patgenos desconocidos transferidos por los conquistadores
a poco de empezar su invasin en territorios epidemiolgicamente vrgenes.
Por otro lado, se afect tambin la fecundidad por la ruptura de la
cohesin familiar y comunitaria, como consecuencia de la segregacin de los
hombres adultos para dedicarlos al trabajo en otras comarcas, as como por la
movilizacin de la poblacin masculina para labores militares.
Los autores concluyen que la evolucin demogrfca durante el
Virreinato tiene bases empricas concretas, ya que la organizacin colonial
requera de informacin estadstica peridica. Durante los 270 aos que dur
la Colonia, los recuentos se referen a la poblacin indgena y a la poblacin
total. La poblacin indgena se haba reducido a 1.3 millones para 1570, y
a 400,000 hacia 1574, cuando sumados los espaoles y mestizos llegaban
a los 700,000. Se detiene el descenso en 1750, llegndose a una etapa de
estabilizacin. A partir de ese momento, la poblacin inicia un proceso de
recuperacin. La masiva reduccin demogrfca haba tomado solo 50 aos
para reducir la poblacin a una dcima parte, pero requiri de 180 para llegar
a un nmero que advirtiera el inicio de la recuperacin demogrfca.
La eclosin de la Independencia no se acompa de un proceso
ordenado de organizacin que permitiera seguir con la evolucin del proceso
demogrfco peruano. Recin en 1940, el Gobierno tom conciencia de
la necesidad de llevar adelante un recuento detallado de las condiciones
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
demogrfcas, sociales y econmicas de la poblacin peruana; y realiz el
primer Censo de Poblacin y Ocupacin, operacin que estuvo dirigida por
el Dr. Alberto Arca Parr. Ello dio inicio a una serie de estudios de carcter
analtico, que identifcaron las bases demogrfcas para la planifcacin del
desarrollo del pas. El censo de 1940 alcanz a registrar 6 millones 207 mil
967 habitantes. A ese total se agreg la poblacin selvtica estimada en 350
mil, por lo que la cifra ofcial del censo ascendi a 7 millones 23 mil 111
habitantes. La poblacin urbana alcanzaba el 35.39% y la rural llegaba al
64.61%.
El censo de 1940 hizo evidente la recuperacin de la tasa de fecundidad
y la reduccin de la de mortalidad, que resultaron en una tasa de crecimiento de
18%. Quedaron, as, establecidas las tres bases para la evolucin demogrfca
del pas: alta fecundidad, decreciente mortalidad y alto nivel de crecimiento.
Se puede concluir que la evolucin demogrfca del Per ha estado signada
por la continua reduccin de la mortalidad asociada a una disminucin
gradual de la fecundidad, logrando una tasa de crecimiento que actualmente
se sita alrededor del 1.6%, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido
en el patrn demogrfco. Contribuyen a este fenmeno la modernizacin,
el trasvase rural a las ciudades, la incorporacin de la mujer a la fuerza de
trabajo, y la adjuncin de los conceptos de planifcacin familiar y uso activo
de medios anticonceptivos.
Despus de haber puntualizado los rasgos caractersticos del proceso
de evolucin demogrfca de la poblacin peruana, los autores dedican
varios captulos para discutir la perspectiva mundial frente al crecimiento
poblacional y el debate suscitado por los mtodos de planifcacin familiar.
En la dcada de los aos 50 del siglo pasado, economistas, demgrafos
y polticos comienzan a llamar la atencin por el crecimiento acelerado de la
poblacin en los pases en vas de desarrollo, que contrastaba con el aparente
equilibrio demogrfco alcanzado por los pases desarrollados, como resultado
del proceso de industrializacin y de los avances cientfcos logrados despus
de las dos grandes guerras mundiales. La nueva organizacin mundial, y
el desarrollo de los conceptos de solidaridad y derechos humanos hicieron
evidente la necesidad de que se establecieran mecanismos para ayudar a los
pases en desarrollo a resolver sus problemas sociales, y aliviar lo que podra
ser un nocivo y desmesurado incremento de su tasa demogrfca.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Esta situacin, a principio de los aos 60, aviv la discusin mundial
sobre el tema poblacional y condujo a que el profesor Paul R. Ehrlich, profesor
de la Universidad de Stanford, publicara su libro The population Bomb en
1968. A esta le siguieron una serie de publicaciones, sucesivos debates y
discusiones en torno a lo que denominaron explosin demogrfca, que
trasuntaba preocupacin sobre el crecimiento de la poblacin, y el paralelo
crecimiento y mantenimiento de los medios necesarios para sustentar a esa
poblacin creciente.
En medio de esta valoracin de puntos de vista pesimistas y optimistas,
sobre los efectos del crecimiento demogrfco, la ciencia y la tecnologa,
se haban realizado, paralelamente, avances notables en la investigacin de
los factores que intervienen en la fecundidad y los mecanismos fsiolgicos
responsables de los mismos.
Los autores presentan los mtodos de planifcacin familiar desarrollados,
y los esfuerzos organizativos mundiales, regionales y nacionales que se
fueron delineando para enfrentar el problema poblacional. Subrayan cmo el
deseo de limitar la fecundidad se hace evidente en todas las culturas y cmo
los mtodos anticonceptivos son tan antiguos como la religin. Los papiros
egipcios, la Biblia, la literatura del Renacimiento, entre otros, estn plagados
de informacin relacionada al uso de piedras u otros artefactos precursores de
los dispositivos intrauterinos, as como de materiales que actuaban como los
modernos preservativos.
Asimismo, los autores se referen al debate internacional que ha sucitado
el problema de la poblacin. Al respecto, sealan que desde la publicacin
del libro de Erlich se ha planteado la posibilidad de que la poblacin del
mundo podra duplicarse en solo 37 aos. Esta perspectiva ha defnido
ideolgicamente dos visiones del futuro: una capitalista y otra socialista,
reeditando la histrica discrepancia entre Malthus y Marx. Paralelamente,
tambin se abri la discrepancia entre los pases socialistas y comunistas, y
los Estados Unidos, que representaba el principal promotor para reducir el
crecimiento poblacional en los pases en vas de desarrollo.
En Estados Unidos la posicin a favor de la regulacin de la fecundidad
obtuvo apoyo en medios privados, y, a fnes de los aos 50, la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) autoriz la utilizacin
de recursos para las investigaciones en poblacin y los Institutos Nacionales
de Salud (NIH) facilitaron fondos para la investigacin en contracepcin. Fue,
sobre todo, el presidente Kennedy, el primer presidente catlico de EE.UU., el
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
que en 1963 apoy las acciones de informacin e investigacin en fertilidad
y reproduccin humana a los pases que lo solicitaron.
Como respuesta, los lderes de los pases socialistas y de la izquierda
en general adoptaron una posicin contraria. Sostenan que las polticas
poblacionales eran parte del intento de dominacin imperialista y que la
explosin demogrfca era una fuerza necesaria para la revolucin popular.
Estas posiciones tuvieron matices, algunos pases comunistas y socialistas no
solamente aceptaron, sino promovieron activamente la planifcacin familiar.
Por ejemplo, el caso de China, donde se estableci una poltica de Estado de
un solo hijo. Esto gener el uso compulsivo del aborto y la prctica del
infanticidio femenino para lograr el unignito varn.
En Amrica Latina, dependiendo del tipo de poltica circunstancial
operante se produjeron contradicciones, intentos y retrocesos en el
establecimiento de las polticas poblacionales de cada pas. En general,
puede decirse que los regmenes de izquierda se oponan a los esfuerzos en
planifcacin familiar, mientras que haba sectores que intentaban avanzar por
ese camino.
Otro aspecto del debate ideolgico, que tambin incida en los intentos
de organizar una poltica de planifcacin familiar, se centraba a nivel religioso.
La aparicin de la pldora anticonceptiva, los mtodos hormonales y los DIU
confront a la Iglesia Catlica, ms que a otras, con el dilema moral de si la
utilizacin de mtodos anticonceptivos signifcaba ir contra la ley natural y el
inicio de la vida.
Por algn tiempo obispos y algunos cardenales, consideraron que el
uso de la pldora anticonceptiva poda ser un agente ideal para fundamentar
un cambio de actitud como una variante, moralmente aceptable, del mtodo
del ritmo. El papa Pablo VI en 1964 convoc a una Comisin Papal sobre
Poblacin, Familia y Natalidad. Luego de 4 aos de discusiones en su Encclica
Humanae Vitae, de julio de 1968, reafrm la tradicional posicin de la
Iglesia Catlica en este campo, y conden a todos los mtodos artifciales de
anticoncepcin, permitiendo solo la abstinencia peridica, an por tiempo
prolongado, bajo ciertas circunstancias.
Desde entonces, las autoridades de la Iglesia Catlica ejercen una
permanente presin para impedir el establecimiento o la ampliacin de
los programas de planifcacin familiar, no solo en el sector pblico, sino
tambin en el privado, y hacen pblica su oposicin a travs de los medios
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de comunicacin. La Iglesia, que reconoce las implicaciones sociales del
crecimiento de la poblacin, se encuentra en una situacin paradjica. Esta se
ubica, en este contexto, del mismo lado de las corrientes polticas de extrema
izquierda en las que prevalece el atesmo o el agnosticismo.
Por los aos 70, se incrementaron los estudios y se desarrollaron modelos
socio-demogrfcos hacia el desarrollo de posiciones ms equilibradas y menos
alarmistas de los efectos de la sobrepoblacin en los pases en desarrollo. Si
bien exista un consenso sobre que el crecimiento de la poblacin hace ms
difcil resolver los problemas de las naciones, se fue reconociendo el valor
complementario de la planifcacin familiar y el desarrollo socioeconmico.
Las controversias ideolgicas no desaparecieron por completo, pero tomaron
un carcter ms acadmico.
El debate lleg as a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), y
tanto las agencias relacionadas directamente con el tema como las reuniones
peridicas globales incidieron con acciones especfcas. Ya desde 1950, la
ONU comenz a realizar conferencias decenales sobre el tema de la poblacin,
y en 1960 los pases miembros establecieron el actual Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas.
En 1974, la ONU convoc a la Primera Conferencia Mundial sobre
Poblacin, que tuvo lugar en Bucarest, Rumana, en agosto de ese ao. La
reunin de Bucarest signifc un cambio en el debate sobre planifcacin
familiar. Se pas de ver a esta como una medida para asegurar la
compatibilidad entre fecundidad y los propsitos del desarrollo, a un debate
sobre las interrelaciones entre crecimiento poblacional y desarrollo. En 1994,
la Conferencia Internacional sobre Poblacin se desarroll en El Cairo, y en
ella se puso nfasis en el vnculo entre el crecimiento y las caractersticas de la
poblacin y el desarrollo econmico y social. Al mismo tiempo, se establecan
los derechos humanos individuales, entre los que se consideraba el derecho
a la salud y en especial a la salud reproductiva, que inclua el derecho a la
planifcacin familiar y a la terminacin del embarazo en aquellos pases en
los que fuera permitido.
A continuacin, los autores se referen a aspectos del debate poblacional
en el Per, a la creacin de entes de estudio e investigacin y a la participacin
que ha tenido el Estado peruano en el problema poblacional en las ltimas
dcadas.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Por casi una centuria, despus de la Independencia, los intelectuales
peruanos mostraron poca preocupacin por el tema poblacional. Los autores
consideran que Jorge Basadre, el gran historiador de la Repblica, es el
miembro de la inteligencia peruana, que con ms perseverancia se ha referido
al problema demogrfco en el pas. En su libro Historia de la Repblica
del Per, dedica un extenso artculo a la poblacin. Basadre tambin estudia
la inmigracin y la emigracin, las razas, los idiomas, y el desarrollo de la
poblacin urbana. Los autores sealan que en una de sus ltimas publicaciones
Basadre se refri a la explosin demogrfca que ocurra en el Per.
Adems, comentan puntuales contribuciones de Augusto Salazar
Bondy, Emilio Romero, Juan Julio Wicht en el tema poblacional. Subrayan,
en particular, la importancia de las disquisiciones de Wicht quien tuvo
habilidad para encausar de una mejor forma el debate y las posiciones sobre
el problema demogrfco en el Per, afrmando que antes de la segunda guerra
mundial no haba conciencia de lo demogrfco en nuestro pas, y apenas
exista en el resto del mundo. Cuando se produce la explosin demogrfca en
el Per (dcadas 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, fnanciada
en dlares, y sesgada por una visin parcial y superfcial del problema. Los
estructuralistas de izquierda tienen razn en denunciarlo y situar la cuestin
en su real contexto econmico, social y poltico. Sin embargo, la izquierda
estructuralista falla en oponerse a reconocer que, en el contexto de nuestro
subdesarrollo, existe al fn y al cabo un real problema demogrfco que
requiere anlisis y soluciones especfcas dentro del esfuerzo total de reforma
de la sociedad.
Con respecto al papel de los medios de comunicacin, afrman que estos,
en los aos que siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demogrfco con
la seriedad y profundidad que le corresponda, sino, ms bien, enfatizando los
aspectos confictivos o sensacionalistas. Destacan con excepcin el caso de la
revista semanal Caretas, que consideran es la que mayor signifcacin le ha
concedido al tema, divulgando comentarios y anlisis realizados en diversas
partes del mundo, e informando acerca de los avances en las prcticas de
planifcacin familiar.
En 1969, Bonfglio, Director de Informtica del Consejo Nacional de
Poblacin, public 25 aos de debate sobre temas de poblacin en la prensa
peruana, en esta obra incide en la actitud anticentralista y antimperialista
del gobierno velasquista, la moderacin en la segunda etapa de Morales
Bermudez, y en general en una posicin ms conciliadora que acepta que el
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
problema poblacional es una variable que hay que considerar en los proyectos
y planes de desarrollo nacional.
El segundo gobierno de Belaunde inici una campaa de informacin
sobre el control de la natalidad, y puso en marcha las acciones para formular
y aprobar la Ley de Poltica Nacional de Poblacin en 1985. Se ampliaron las
campaas de planifcacin familiar manteniendo reserva sobre algunos de los
procedimientos del control de la natalidad. Belaunde estableci en la Ley de
Poltica de Poblacin que la esterilizacin no es un mtodo de planifcacin
familiar.
El primer gobierno de Alan Garca puso en marcha el primer Programa
Nacional de Poblacin 1987-1990, avalado por el Secretario General de la
Conferencia Episcopal. Durante su periodo, se intent restituir la esterilizacin
como mtodo de planifcacin, pero esta iniciativa no tuvo acogida.
En el periodo 1990-1999, bajo el gobierno de Alberto Fujimori, vivimos
una etapa en la que el gobierno mostr una activa promocin de la planifcacin
familiar, llegndose a declarar el ao 1991 como El ao de la Planifcacin
Familiar. Hubo entonces, distribucin de anticonceptivos y preservativos
en programas de natalidad con apoyo gubernamental. En su segundo periodo
1995-2000, Fujimori continu con los programas de planifcacin familiar
que encendieron, momentneamente, una nueva polmica con la Iglesia
sobre los mtodos artifciales. El punto lgido se alcanz cuando el gobierno
implement programas de Anticoncepcin Quirrgica Voluntaria (AQV),
decisin que es revisadas al detalle.
Finalmente, los autores hacen un excelente resumen de las acciones
especfcas realizadas en el Per en pro de lograr un conocimiento cabal de
los mecanismos necesarios para enfrentar el problema poblacional. Resaltan,
as, el rol que cumpli el Dr. Arca Parr: la creacin del Centro de Estudios
de Poblacin y Desarrollo. El Dr. Jos Donayre Valle, autor principal de este
texto, asumi la direccin de este centro. Asimismo, subrayan la contribucin
signifcativa del presidente Fernando Belaunde Terry, los aportes de la
Universidad Peruana Cayetano Heredia, del Instituto de Estudios de Poblacin
y del Rvdo. Padre J.J. Wicht. Tambin presentan un recuento de los logros
concretos alcanzados en los ltimos cinco periodos presidenciales y ofrecen
una visin panormica del estado de la cuestin.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Los doctores Donayre Valle, Guerra-Garca y Sobrevilla Alczar
pueden sentirse satisfechos de haber logrado un sesudo relato de la evolucin
del conocimiento sobre la poblacin en el Per, y de la creciente toma de
conciencia sobre la existencia de un problema poblacional en nuestra patria,
de los esfuerzos e intentos para defnir la mejor forma de enfrentarlo, las
posiciones adoptadas, los debates producidos y el logro de acercarnos a una
posicin en consonancia con los intereses del pas. Todo este esfuerzo merece
nuestra ms sincera felicitacin y reconocimiento.
Dr. Javier Arias-Stella
19
Agradecimientos
Numerosas personas han contribuido de diversas maneras en la
gestacin y preparacin de este libro. Algunas de ellas son mencionadas en l,
y reconocemos adicionalmente a otras que nos proporcionaron informacin o
nos guiaron a las fuentes donde podramos hallarla. Entre ellas, se encuentran
Delicia Ferrando, Mara A. Bornek, Genny Martnez, Gloria Nichtawitz, Jaime
Antezana, Magdalena Chu y Ral Necochea. Tambin, queremos mencionar
especialmente a Giovanni Bonfglio que nos ha permitido usar con amplitud
su meticuloso trabajo analtico sobre las publicaciones de la prensa peruana
durante las lgidas dcadas de los aos 70 y 90.
Asimismo, no debemos dejar de mencionar que los eventos que
reseamos se dieron en una poca en que muchos mdicos, socilogos,
demgrafos, investigadores, administradores, funcionarios pblicos y otros
profesionales entregaron sus capacidades al trabajo en poblacin; ello nos
permiti desarrollar nuestras actividades.
As, las vivencias personales que relatamos fueron parte de un amplio
conjunto de esfuerzos que permitieron el avance de la conciencia nacional.
Entre estos, se encuentran Alberto Arca Parr y Carlos Muoz T., directivos
del CEPD, y los funcionarios Teresa Giunta de Stiglich y Washington Patio
Arca; Benjamn Samam Pacheco, Alberto Insua, Francisco Codina y Edgar
Flores del Ministerio de Trabajo; Javier Arias-Stella, Uriel Garca C., Juan
Franco Ponce, Carlos Bazn y David Tejada, Ministros de Salud; Graciela
Fernndez Baca, Eduardo Mostajo y Delicia Ferrando del INEI; Octavio
Mongrut M., Eduardo Valdivia Ponce, Horacio Tregear y Alfredo Guzmn del
IPSS; Carlos E. Arambur, Mario Torres, Sandra Vallenas, Patricia Mostajo
y Marfl Francke del CNP; Alberto Hurtado, Alberto Cazorla, Fabiola Len-
Velarde, Magdalena Chu, Carlos Cceres, Giovanna Rodrguez, Vctor Daz,
Carlos Rojas y Emilia Garthner de la UPCH; Gunther Balarezo, Elsa Alcntara
y Jorge Ortz de AMIDEP; as como los asesores internacionales Ozzie
Simmons, Walter Mertens, Ramn Daubn y Krishna Roy; y John W. Morse
y Jonathan Fine, exfuncionarios de USAID en el rea de Salud y Poblacin.
La relacin es, sin duda, parcial y no incluye a muchas otras personas,
particularmente a voluntarios y agentes de salud que trabajaron directamente
con las mujeres y familias atendiendo sus postergadas necesidades, y sin cuya
20
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
dedicacin el penoso desarrollo de polticas y programas no habra tenido
los resultados que se resean al concluir este libro. A todos ellos tambin
extendemos nuestro agradecimiento.
Muchas personas participaron en nuestros periodos de formacin y nos
llevaron a adquirir conciencia sobre las implicaciones sociales, econmicas, y
particularmente mdicas y de salud de los fenmenos demogrfcos que luego
pudimos aplicar en el Per abriendo una prolongada etapa de esclarecimiento
y accin. Algunos de ellos son Clifford Pease, Charles Lininger y Sheldon
Segal del Population Council; Gregory Pincus, Ming Chue Chang y Celso
Ramn Garca de la Fundacin Worcester de Massachusetts; y John Rock del
Free Hospital for Women de Boston.
Tambin, queremos agradecer a la Universidad Peruana Cayetano
Heredia que ha incluido nuestra obra en su programa editorial y a quienes han
sido responsables de su edicin: la Dra. Cristina Guerra Giraldez, Directora
del Centro Editorial, y Eunice Ruiz Leveau, Editora Acadmica. Estamos
particularmente agradecidos a Isabel Perea de Sobrevilla por su invalorable
trabajo en las ilustraciones. Del mismo modo, deseamos reconocer el trabajo
secretarial de Grisel Valdivieso.
Agradecemos, en forma especial, al Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas que ha fnanciado parcialmente esta publicacin, a su Residente
Representante, Sr. Esteban Caballero, y a su Analista de Programas, Dr. Walter
Mendoza. Cabe mencionar que esta organizacin ha tenido gran infuencia en
la promocin de los estudios, el desarrollo de las polticas y la ejecucin de
acciones relacionadas con poblacin en el Per.
Los autores
21
Acrnimos y siglas
AECH Asociacin de Estudiantes de la Universidad Cayetano
Heredia
AFP Agencia Francesa de Prensa
AMIDEP Asociacion Multidisciplinaria de Investigacin y Docencia
en Poblacin
AP Partido Accin Popular
APPF Asociacin Peruana de Planifcacin Familiar
APROPO Apoyo a Programas de Poblacin
APROSAMI Asociacin de Profesionales para la Promocin de la Salud
AQV Anticoncepcin Quirrgica Voluntaria
ATLF Asociacin de Trabajo Laico Familiar
CADE Conferencia Anual de Ejecutivos
CCRP Corporacin Centro Regional de Poblacin
CELADE Centro Latinoamericano de Demografa
CEPAL Comisin Econmica para Amrica latina
CEPD Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo
CIPD Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo
CNP/CONAPO Consejo Nacional de Poblacin
DNEC Direccin Nacional de Estadstica y Censos
DIU Dispositivo Intrauterino
EUA Estados Unidos de Amrica
FAO Organizacin para la Agricultura y Alimentos
FDA Agencia Federal para Drogas y Alimentos
FFAA Fuerzas Armadas
FMI Fondo Monetario Internacional
FNUAP/UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
GRFA Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
IEPO Instituto de Estudios de Poblacin
IIA Instituto de Investigaciones de la Altura
INEI Instituto Nacional de Estadstica y Censos
INEN Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas
INP Instituto Nacional de Planifcacin
INPPARES Instituto Peruano de Paternidad Responsable
IPPF Federacin Internacional de Planifcacin Familiar
IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social
22
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
IUSSP Unin Internacional para el Estudio Cientfco de la
Poblacin
JHPIEGO Johns Hopkins para la Educacin Internacional en
Ginecologa y Obstetricia
MIT Instituto de Tecnologa de Massachusetts
NIH Institutos Nacionales de Salud
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizaciones No Gubernamentales
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
PF Planifcacin Familiar
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPC Partido Popular Cristiano
PRISMA Organizacin para Evaluacin Sistemtica y Meta
Anlisis
PROFAMILIA Proyecto MaternoInfantil
PVPF Proyecto Privado Voluntario de Planifcacin Familiar
PUCP Pontifcia Universidad Catlica del Per
SEDFRA Seminario sobre Dinmica de la Fecundidad en la Regin
Andina
SERH Servicio del Empleo y Recursos Humanos
SFP Proyecto Sector Privado, Planifcacion Familiar
SMI Salud MaternoInfantil
UNMSM Universidad Nacional Mayor de San Marcos
UPCH Universidad Peruana Cayetano Heredia
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional
23
INTRODUCCIN
En los meses de verano, se anuncia en grandes titulares que Lima es
una ciudad sedienta, donde le falta agua a gran parte de la poblacin, sobre
todo a la que vive en los pueblos jvenes, los grandes asentamientos humanos
que se ubican en las reas perifricas de la ciudad. Adems, son estos peruanos
pobres, marginados y subempleados los que tienen que pg.ar los precios ms
elevados por el agua. Esta les llega por medio de camiones cisterna y ellos
la almacenan en insalubres pozos individuales, y deben usarla con grandes
limitaciones. Este fenmeno anual, as como la presencia de esta gran cantidad
de migrantes en la capital y otras ciudades, generalmente desprovistos de
luz, agua, desage y otros servicios, son algunas de las manifestaciones ms
visibles de los enormes problemas que ha creado en el pas el crecimiento
demogrfco acelerado de las ltimas dcadas.
Segn el primer censo moderno de la poblacin del pas, 1940, la
poblacin de Lima era de 630 mil habitantes; y la del pas, 6.2 millones. El
ltimo censo, 2007, evidencia que la poblacin de Lima se ha multiplicado
en ms de doce veces, cerca de 8 millones de habitantes, y la del pas se
ha quintuplicado: 28.2 millones. Estas cifras dramticas demuestran la
magnitud del crecimiento demogrfco, y las masivas migraciones a la capital
y a las ciudades intermedias. Este proceso constituye un enorme reto para
el desarrollo y avance del pas, y, una vez reconocido, impuls polticas y
programas de poblacin.
En este libro, los autores revisamos el proceso demogrfco peruano,
y las polticas y programas de poblacin a travs de la historia, haciendo
nfasis especial en las dcadas en que nos ha tocado desempear algn papel
protagnico en instituciones pblicas y privadas. Hemos tenido la oportunidad
de participar en los ms importantes eventos ocurridos en el Per relacionados
a la poblacin a partir de los inicios de la dcada de los 60. En esa dcada,
nos reintegramos al pas luego de estudios de posgrado en el extranjero, y
formamos parte de uno de los equipos de investigacin de endocrinologa
y reproduccin de la Universidad Cayetano Heredia, lo que nos llev a
considerar los aspectos sociales que se relacionan con el crecimiento de la
poblacin.
24
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Mientras dos de nosotros salimos nuevamente del pas para ocupar cargos
en organismos internacionales especializados en poblacin y planifcacin
familiar, uno permaneci en el Per y continu trabajando en temas de
poblacin, an cuando las condiciones se hicieron ms inhspitas en el largo
periodo de la revolucin de las Fuerzas Armadas. Cuando las circunstancias
polticas se hicieron favorables y se reabri la opcin de desarrollar programas
de poblacin, los ausentes retornamos al pas para incorporarnos a la accin
operativa en cargos importantes en el sector pblico. Nuestro testimonio
personal de varias dcadas est plasmado en estas pginas. Es nuestra
intencin hacer un aporte al conocimiento de los temas tratados, y contribuir,
de esta manera, a un mejor manejo de los problemas demogrfcos que sigue
enfrentando el pas y que tendrn una injerencia muy importante en su futuro.
El libro comienza con un recuento del proceso demogrfco desde
los albores del poblamiento del pas, analiza el crecimiento de la poblacin
hasta la llegada de los espaoles, la hecatombe demogrfca que sigui a la
Conquista, y la lenta recuperacin posterior, hasta el nuevo auge demogrfco,
que ocurri ya bien entrada la poca republicana. Se revisan, tambin, los
comienzos de la conciencia del problema del crecimiento demogrfco
acelerado, y el lento desarrollo de los esfuerzos por organizar una respuesta
en el contexto del debate nacional e internacional sobre las relaciones entre el
crecimiento de la poblacin y el desarrollo socioeconmico, y la aparicin de
los nuevos mtodos de planifcacin familiar.
Asimismo, se describe el desarrollo de las polticas y programas
de poblacin por los diferentes gobiernos desde los intentos iniciales
durante el primer gobierno de Belande y la negacin del problema, y el
desmantelamiento de los programas por el gobierno militar de Velasco, con
lo que el crecimiento demogrfco contina y se pierde ms de una dcada.
La vuelta a la democracia con el segundo gobierno de Belande permite el
desarrollo y consolidacin de las polticas y programas de poblacin, pese a
la oposicin de los sectores conservadores, de la Iglesia Catlica y de algunos
grupos de izquierda. Este periodo culmina con la promulgacin de la Ley de
Poltica de Poblacin, que da una base legal frme a los programas sectoriales
de poblacin y planifcacin familiar. Adems, en este libro, se relata su
evolucin durante los gobiernos de Alan Garca y Fujimori, el retroceso
que vuelve a sufrir durante los primeros aos del gobierno de Toledo, y su
recuperacin posterior y continuacin durante el segundo gobierno de Garca
y el gobierno de Ollanta Humala.
25
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Se concluye con una revisin y anlisis de la coyuntura actual y los retos
que an enfrenta el pas como consecuencia del crecimiento demogrfco, que
est claramente vinculado a la falta de educacin, sobre todo de la mujer, a
la carencia de servicios de salud, y a la pobreza. El crecimiento demogrfco
est tambin ntimamente vinculado con los problemas ecolgicos, el
calentamiento global, las crisis de agua y energa, y los problemas migratorios
internos e internacionales.
Deseamos un futuro mejor para nuestros hijos y nietos, y para nuestro
pas. Un conocimiento cabal y completo de nuestros problemas y de sus causas
profundas es requisito indispensable para plantear las soluciones requeridas,
esta obra constituye un aporte a dicho conocimiento.
Los autores



26
PRIMERA PARTE:
EVOLUCIN DE LA POBLACIN EN EL PER
1. El primer crecimiento demogrfco: De los inicios a Cajamarca
Se ha establecido que la llegada de los primeros pobladores al territorio
americano, provenientes de Asia a travs del Estrecho de Behring, puede
haberse producido hasta 22 siglos atrs. El poblamiento de las reas del
norte fue gradual y procedi en direccin sur. De este proceso, han quedado
numerosas evidencias arqueolgicas como centros de carcter ceremonial,
algunos de los cuales han sido fechados por estudios con C-14 a edades an
anteriores, pero, en todo caso, estn sometidos a discrepancia. Es tambin
aceptado que las primeras incursiones en el territorio sudamericano, desde
Panam, ocurrieron entre 10 y 12 siglos atrs. En realidad, de acuerdo a
informacin arqueolgica, se ha determinado que la presencia de los primeros
habitantes datara de 10,000 aos a.C. Asimismo, hay una extensa, pero
discutida literatura que coloca la edad de ciertos complejos arqueolgicos an
ms antes de los 10,000 a.C. Se sabe que alrededor del 2500 a.C. ya haban
grupos humanos dedicados a la agricultura y pesca en los valles costeos del
norte del Per. Por ejemplo, el complejo de Caral, al norte de Lima, en el valle
del ro Supe, ha sido fechado a 3000 a.C. con caractersticas que lo ubican en
una era Precermica. Un punto crucial para el desarrollo de estas comunidades
fue la introduccin del cultivo del maz, y el desarrollo de la irrigacin que
les permiti una gradual organizacin social para la constitucin de pueblos
y ciudades.
La primera de las grandes comunidades Preincaicas es la cultura Chavn,
que se constituy en la sierra norte y domino una amplia rea del territorio
hasta la costa. Julio C. Tello consideraba a esta cultura como la cuna de la
civilizacin andina, hiptesis que es discutida por habrsele hallado races
amaznicas que la ligan a Mesoamrica. El Reino de Chavn dur unos 500
aos entre 950 a.C. y 450 de la misma era, y tuvo un gran componente de
culto religiosomstico. El templo de Chavn de Huantar, que fue erigido en
el centro del cosmos, constituye la ms alta expresin religiosa de la cultura
27
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Chavn. Su declinacin al fnal del primer milenio cristiano dio lugar a una
serie de culturas, entre las que destacan las civilizaciones Mochica y Chim
en la costa, y Cajamarca y Chachapoyas en la sierra.
La cultura Mochica se estableci en los valles costeos del ro Moche,
y se caracteriz por sus magnos proyectos de irrigacin que transformaron
el desierto y que sostuvieron la vida de cerca de 50,000 habitantes hacia
el fnal del primer siglo cristiano. Los Chim, en contraste, fueron grandes
constructores de ciudades extensas, establecidas en las costas del norte del
Per y Ecuador, que forecieron entre 1150 y 1540. Por su parte, Chan Chan
constituy la ms grande ciudad Prehispnica de Sudamrica tanto por su
diseo como por su dimensin, que se calcula en 20 km
2
, y su poblacin que
llegara, en su punto culminante, a los 100,000 habitantes.
El relato sobre la emergencia de la poblacin del Imperio Incaico ha
tenido visos de fantasa y romanticismo histrico que la han convertido en
una aceptada leyenda. El imaginario reconocido universalmente convoca la
atencin en la casi divina ascensin de Mama Ocllo y Manco Cpac de las
aguas del Lago Titicaca para fundar el Imperio.
Historias que adquieren visos ms realistas se referen a cuatro hermanos
y cuatro hermanas, los Ayar, como los iniciadores de la genealoga imperial,
personajes que provenieron de las inmediaciones del Lago Titicaca y que
migraron a las tierras del Cuzco alrededor de los aos de 1200 a.C., como
referen los cronistas espaoles Bernab Cobo y Juan de Betanzos. De los
cuatro hermanos Ayar, despus de una serie de luchas y disputas familiares,
Ayar Manco resulta fnalmente victorioso y emerge como el fundador de la
monarqua Inca.
En ese punto, el rea de lo que hoy se conoce como el Cuzco estaba
poblada por pequeos grupos aislados y la actual capital de la regin
tena apenas unas cuantas chozas primitivas. De acuerdo con informacin
arqueolgica, se ha determinado que la presencia de los primeros habitantes
del Per datara de10,000 a.C. El Imperio se estableci luego que declinaran las
culturas Chavn, Huari y Tiahuanaco que lo precedieron, y de cuya extensin
se sabe ms que de la magnitud de su poblacin. Luego, con Pachacutec,
comienza un periodo de gran expansin: por un lado, se ocup los territorios
aledaos al Lago Titicaca, y, por otro lado, se integr a los Chinchas al
Impertio. Esto implic una sostenida campaa guerrera de conquista de varias
dcadas. Tambin se reconoce a Pachacutec como un gran planifcador urbano
que establece al Cuzco y lo convierte de un seoro provincial a no solo la
28
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
sede del Imperio, sino en el centro del universo inca. Ms all de ello, se
comporta como un gran organizador del territorio. Con una visin geogrfca
sorprendente, hace que del Cuzco partan los cuatro grandes caminos que
integran a los cuatro suyos en una unidad social, cultural y espiritual que es el
concepto integral del Tahuantinsuyo. A l se atribuye tambin la construccin
del masivo complejo de Macchu Picchu.
Cpac Yupanqui y Tpac Yupanqui realizan la gesta de la conquista
interna bajo el mando de Pachacutec. Este ltimo, considerado como el gran
conquistador, duplica la extensin del Imperio enviando tropas hasta los
territorios del actual Ecuador. Hay quienes lo han comparado, con justicia,
con Alejandro el Grande y Gengis Khan. El Imperio se extenda a 32 grados de
latitud en un territorio mayor que el que ocuparon la Dinasta Ming en China,
la Rusia de Ivn el Grande o el propio Imperio Otomano. La ocupacin de
este extenso territorio tiene carcter hegemnico: incorpor al Imperio a las
culturas existentes con su cpula gobernante, que se transformaron en vasallos.
El crecimiento del territorio signifc tambin una redistribucin de fuerzas y
poblaciones afnes para ejercer el dominio poltico en las reas conquistadas,
estas eran incorporadas a una economa y planifcacin centralizada.
En la formacin del Imperio, hay una fgura adicional que es la de
Huayna Cpac. Se considera que l establece y consolida el gobierno y la
administracin del Imperio. Su aventura fnal, la conquista del norte, termina
en un fracaso alrededor del 1520, cinco aos despus muere en la primera
epidemia de viruela que asolara el incario. A su muerte, deja el destino
del Imperio en las manos de sus hijos Huscar y Atahualpa. El trgico
desenlace de la lucha fratricida, que registra alrededor de 35,000 muertos en
enfrentamientos, la victoria de Atahualpa, y su marcha victoriosa al Cuzco,
interrumpida por una fatal parada en Cajamarca, constituyen un evento
histrico que marca el inicio del sometimiento del Imperio a la voluntad de
los conquistadores espaoles.
Esta evolucin poltica tiene indudablemente un trasfondo de carcter
demogrfco y social que ha sido poco explorado. La asuncin Inca de las
aguas del Lago Titicaca se realiza no en un vaco demogrfco, sino, por el
contrario, cuando el territorio ya estaba ocupado en forma dispersa por los
habitantes originales de lo que sera el Imperio. Hay referencias de que en la
zona del Cuzco se encontraban menos de 200 pequeos grupos de habitantes,
que luego se constituyeron en un seoro provincial bajo la familia imperial.
29
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Sin embargo, poco se sabe de lo que la primera expansin, que se dirigi al
Lago Titicaca, signifc en trminos de incorporacin de habitantes.
Las guerras de ocupacin y conquista que siguieron, particularmente
las dirigidas a la integracin de los Chancas hacia el sur y de los Collas hacia
el altiplano, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en
una poca en que los enfrentamientos blicos se defnan por la masividad de
las fuerzas invasoras. Las enormes distancias que tenan que recorrer en sus
conquistas constituye otro factor para la necesidad de ejrcitos masivos que
se dirigiesen simultneamente a territorios lejanos. Al mismo tiempo, siendo
el objetivo no la destruccin de la poblacin objeto de la conquista guerrera,
sino su incorporacin e integracin al Imperio, a su organizacin social, a
sus reglamentaciones y a su absolutismo religioso, alcanzado el poder y la
dominacin militar del Imperio, estas poblaciones fueron sometidas al poder
religioso y se asociaron al culto del Sol, lo que les dio carcter unitario. Por
tanto, estas poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demogrfca
del Imperio, lo que le permiti ampliar rpidamente sus dominios.
En esta lnea de referencia, es necesario concluir que la poblacin del
Imperio debe haber sido considerable quizs desde los comienzos. En los
200 aos entre la asuncin de Mama Ocllo y Manco Cpac y la expansin de
Pachacutec, debe haber ocurrido una gran expansin demogrfca. Esta fue
facilitada, al parecer, por una alta fecundidad y una baja mortalidad infantil
en ausencia de las enfermedades infecciosas que posteriormente generaran
estragos en la poblacin, constituyendo una de las mayores consecuencias
negativas de la llegada de los espaoles.
Es sabido que la calidad y cobertura de las mediciones o estimaciones
que se han realizado es mayor cuando ms cercanas estn las fuentes a los aos
de la Conquista. Los datos demogrfcos que se han usado en esta publicacin,
tanto aquellos correspondientes a la etapa previa a la Conquista como posterior
a ella, durante la Colonia y la fase republicana, proceden de publicaciones
del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), particularmente de
aquellas realizadas en conjunto con la Universidad Peruana Cayetano Heredia
(1987), Varillas y Mostajo (1990), y su ms reciente versin publicada en
2010 como volumen de una obra ms amplia (Li, Varillas, Mostajo y Espejo).
Mtodos indirectos, desde los estudios de quipus, la organizacin
social, la capacidad de sustento del sistema ecolgico hasta los estudios de
restos arqueolgicos de ciudades, se suman a una serie de clculos (Dobyns,
30
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Cook, Murra, Kroeber, Jeans, entre otros) que se basan en hechos y fuentes
ms objetivas. Entre ellas estn modelos estructurados sobre las cifras de
mortalidad por epidemias, algunas de las cuales habran reducido la poblacin a
la mitad (Dobyns), proyecciones y extrapolaciones de poblacin sobre la base
de recuentos en ciudades y regiones, as como por diferenciales regionales y
estimados de densidad poblacional, etc. Los resultados son dismiles, dado
que el tratamiento de las diversas fuentes supone la utilizacin de supuestos y
mrgenes de error imprecisos. La mayora de los autores recurren a establecer
rangos entre cifras mximas y mnimas que en un panorama total sealan
una mnima de 3 millones y una mxima de 32 millones. Sin embargo, la
tendencia central se ubica entre 9 y 14 millones.
Del mismo modo, los estudios arqueolgico-sociales basados en el
descubrimiento de restos de emplazamientos, establecimientos urbanos y
complejas ciudades muestra a la vida Precolonial como una empresa basada
en la agricultura y el intercambio comercial. Las ruinas de Caral proveen
una imagen de activo intercambio entre una sociedad costea dedicada a la
actividad marina cercana a las playas y una sociedad establecida entre los
valles interandinos dedicada a la agricultura. El abandono de estos complejos
establecimientos sociales ha sorprendido a arquelogos e historiadores por
lo sbito de su ocurrencia y la integridad de sus estructuras. No se tratara de
destruccin por invasores o guerras, sino de, quizs, un progresivo abandono.
Se han propuesto dos explicaciones para este fenmeno. Una consiste
en sealar la importante relacin entre agricultura y fuentes de agua en
aquellas comunidades de carcter primariamente agrcola establecidas
alrededor o cerca de ros y afuentes. Se asume que la prdida de fuentes de
agua por sequas prolongadas o repetidas, o por desviaciones o cambios en
las corrientes habra determinado el xodo de sus poblaciones a otros lugares
ms adaptables a sus fuentes de vida. Otra explicacin, posiblemente ms
cercana a los aos de la Conquista, estara relacionada con los efectos de
epidemias que fcilmente habran podido eliminar comunidades compactas,
en las cuales existiera contacto directo entre sus pobladores. Las epidemias
de la Conquista, que han sido bien estudiadas en su trayecto y en sus efectos,
se debieron a patgenos que la cultura Prehispnica no conoca. No obstante,
tambin es posible que las sociedades Prehispnicas estuvieran sometidas a
patgenos propios con efectos de similar letalidad. Al respecto, los ceramios
hallados en diferentes localidades evidencian una frecuente ilustracin de los
sntomas visibles de algunos de estos posibles agentes. Estas representaciones
haran plausible tal situacin.
31
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Ms aun, el abandono de ciudades y asentamientos puede tambin ser
explicado por un efecto de sobrepoblacin local que hubiera desbordado
la capacidad de sustento del lugar, particularmente si se trataba de un
establecimiento de carcter agrcola. La confuencia de trastornos en el
abastecimiento de agua, la produccin de alimentos o insumos comerciables
y el crecimiento de la poblacin podra haber ocasionado una crisis que no
pudo resolverse sin el xodo hacia mejores condiciones de vida. En el cosmos
andino, ello constituira una situacin similar a la lgica de la migracin interna
e internacional de nuestra poca en busca de alternativas de vida y fuentes de
trabajo. Sin que los trastornos indicados para las fuentes de agua pudieran
haber llegado a un punto crtico, un crecimiento poblacional acelerado y
desproporcionado a las condiciones del lugar podra haber llevado a estas
comunidades a una crisis por rebasar su capacidad de sustento.
La construccin de los grandes monumentos Prehispnicos y la
existencia de abundante mano de obra es otra de las incgnitas a nivel del
estudio poblacional. Es aceptado que la construccin monumental, en las
condiciones en que se realiz en el inmenso Imperio, habra requerido de
grandes volmenes de trabajadores. Ello es evidente en el caso de Macchu
Picchu, que en el cenit de su constitucin como centro poblado lleg a
alcanzar los 100,000 habitantes en un rea en la que hoy viven solo 20,000.
La conformacin de algunos de estos monumentos, como el caso de las
Lneas de Nazca, parece indicar que pueden haber constituido elaborados
instrumentos de poltica como medios para dar ocupacin a un amplio y
creciente capital humano. Si esto fuere as, se podra inferir que el Imperio
podra haber tenido un exceso importante de mano de obra compatible con un
proceso de sobrepoblacin relativa.
2. La despoblacin: Conquista y Virreinato
La magnitud de la hecatombe demogrfca producida por la Conquista
de Amrica desde la llegada de Cristbal Coln en 1492, que abarco
desde las Indias Orientales, el Caribe, Mxico, Amrica Central y el Imperio
Incaico no puede calibrarse adecuadamente, si no es comparada con otros
eventos de alta letalidad. Al hacerlo, la Conquista de Amrica resalta como
uno de los mayores desastres en la historia de la humanidad. En una obra
reciente, Matthew White (2011) coloca a la Conquista de las Amricas en el
onceavo lugar de los sucesos ms letales de la historia de la humanidad (15
millones de muertes), detrs de la Segunda Guerra Mundial (66 millones),
32
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
las guerras de Gengis Khan (40 millones), la revolucin de Mao Zedong en
China (40 millones), las hambrunas de India durante el coloniaje britnico (27
millones), la cada de la Dinasta Yuan en China (25 millones), y en similar
posicin con la Primera Guerra Mundial (15 millones) o la trata de esclavos
de frica a manos de los colonizadores europeos (16 millones).
Ms concretamente, en lo que respecta al Per, las estimaciones que
se han hecho de la poblacin del Incanato estn sujetas a diversos grados de
supuestos que se derivan de la ausencia de registros, lo que ha originado el uso
de metodologas indirectas de diversa calidad y poco compatibles entre s. Por
tanto, sujetas a muchas reservas y observaciones. Sin embargo, tambin estn
afectadas por la falta de referentes geogrfcos exactos sobre la delimitacin
precisa del Tahuantinsuyo. Este, en su expansin mayor, abarcaba desde el
sur de Colombia hasta la mitad de Chile, el territorio de Bolivia y las reas
septentrionales de Argentina. Estas condiciones, aadidas a las tendencias
particulares de los varios autores, explican la enorme divergencia de las cifras
que han sido propuestas y que abarcan entre un estimado alto de 35 millones
hasta uno que es diez veces menor.
Cualquiera que fuese la poblacin del Imperio al momento de la
Conquista, y ms precisamente antes de la tragedia de la guerra fratricida
entre Huscar y Atahualpa, y la captura de este en Cajamarca por los taimados
aventureros de Pizarro, la poblacin del Imperio haba comenzado a declinar
a partir de 1520, en mucho, debido a las guerras de expansin a los territorios
Chancas. De all en adelante, se inicia el desplome demogrfco sobre el cual
han escrito muchos autores. Se le ha califcado como un colapso poblacional
(Cook) o la hecatombe poblacional andina. Si se aceptan como ms validas
las metodologas complementarias utilizadas por Cook, quien basa sus clculos
en evidencias o estimaciones indirectas usando desde datos arqueolgicos
hasta la capacidad de sustento de la sociedad andina entre otras, en 1520 la
poblacin del Imperio era de 9 millones de habitantes. Dicha cifra tiene visos
ms realistas que aquellas que llegan hasta los controvertidos 35 millones. En
las siguientes dcadas, hasta 1570, el descenso es cataclsmico hasta llegar
a 1.3 millones en el relativamente corto tiempo de 50 aos. Es decir, una
reduccin de casi el 95% de la poblacin original, descenso que fue muy
acelerado hasta 1550 y ms moderado hasta 1600.
Las causas que se han sealado para explicar un descenso tan
pronunciado son mltiples y estn interrelacionadas. Ellas se referen tanto a
cambios que determinaron un incremento de la mortalidad como a otros que
afectaron a la fecundidad.
33
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Entre los primeros, la mortalidad de carcter ocupacional ha recibido
la mayor atencin debido al sufrimiento de las masas andinas por el
trabajo forzado, en condiciones de explotacin y en labores conducentes al
agotamiento fsico, particularmente en la explotacin minera y agrcola. A
ello se aade la violencia de la Conquista que puso a la poblacin en un
estado de guerra permanente, y que incluy las confrontaciones entre grupos
tnicos nativos una vez que la estructura social y de gobierno comenz a
descomponerse en ausencia de la autoridad unifcadora del Imperio.
Igualmente dramtica fue la exposicin a patgenos desconocidos
transferidos por los conquistadores a poco de empezar la invasin de los
territorios epidemiolgicamente vrgenes. La poblacin estaba biolgicamente
inerme, sin defensas naturales ni terapias autctonas, frente a estos agentes
desconocidos. Fueron principalmente afectadas las poblaciones de la costa y
la sierra baja. Por razones no muy bien explicadas, las poblaciones de ciudades
localizadas en mayores niveles de altitud, que eran las ms pobladas del
Imperio, fueron providencialmente las menos afectadas. Ya en 1518 hacan
su aparicin patgenos provenientes de Amrica Central, pero la primera
gran epidemia de viruela se inicia en la Hispaniola entre 1524 y 1526, se
extiende rpidamente a travs de Mxico y Centroamrica hacia el sur, y esta
enfermedad es la que termina con la vida de Huayna Cpac y su primognito.
A ella se suceden variadas ondas epidmicas que contribuyen al decrecimiento
de la poblacin en aproximadamente un milln de habitantes hasta 1570 y de
all en adelante continuaron durante ms de un siglo. A ello hay que agregar el
proceso de desnutricin que afecto a la poblacin indgena, en parte por la ya
sealada desorganizacin de los efectivos sistemas prevalentes en el modelo
de administracin incaico, as como por los efectos de la explotacin de la
fuerza de trabajo.
Adems de esto y de efectos similarmente negativos, estn las
condiciones que directamente o indirectamente afectaron a la fecundidad.
Si bien el desarrollo poblacional en el Imperio estuvo caracterizado por
una fecundidad relativamente alta, como se ha indicado anteriormente,
la transformacin de la sociedad inca por la dominancia de la cultura que
trajeron los conquistadores tuvo un efecto considerable sobre la fecundidad.
El hecho ms evidente en este sentido es la ruptura de la cohesin familiar
y comunitaria con motivo de la segregacin de los hombres adultos para
dedicarlos al trabajo en reas de explotacin en otras comarcas, as como
la movilizacin de la poblacin masculina para labores de carcter militar.
34
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Resaltan, en este sentido, el ejercicio de la mita, las entradas y las reparticiones
que fracturaron las unidades sociales.
Otro grupo de condiciones sociales impuestas a los pobladores del
Imperio, que tuvieron efectos negativos sobre la fecundidad, estn reunidas
bajo los conceptos de transformacin y reestructuracin social. La
prdida de los basamentos sociales andinos y la imposicin de un modelo
de organizacin social proveniente de experiencias europeas inditas para
los locales rompieron los patrones de interaccin andinos. Ejemplos ms
evidentes son la concentracin de poblaciones en ciudades creadas para los
efectos de la dominacin, la imposicin del poder espaol y su armazn
econmica. Para ello, se fundaron numerosas ciudades en la costa en respuesta
a las necesidades del comercio martimo, en contraste, con las ciudades de
menor rango que corresponda al modelo prevalente en la poblacin del
Imperio. La intrusin de estos modelos inditos de organizacin social tuvo,
al mismo tiempo, consecuencias demogrfcas, econmicas y sociales, y
profundos efectos psicolgicos de naturaleza individual y colectiva, que han
sido califcados como un estado de desgano vital. Es decir, una situacin
adicional de anomia colectiva que podra ser un factor determinante en el
descenso de la fecundidad.
El anlisis de la evolucin demogrfca durante el Virreinato tiene
bases empricas ms concretas, ya que la organizacin colonial requera de
informacin estadstica precisa y peridica. Como apunta Arca Parr en
Sinopsis histrica de los Censos en el Per (Ministerio de Hacienda. Direccin
Nacional de Estadstica 1994), luego publicado independientemente en la
revista Historia dirigida por Jorge Basadre (Arca Parr 1944), as, como
otros autores, mientras los recuentos de la etapa Prehispnica a travs del
uso de los quipus por los quipucamayocs tenan como objetivo primario,
ms all de la compilacin de estadsticas de produccin y abastecimiento,
la apreciacin de las circunstancias de la poblacin y la resolucin de los
problemas que la afectaban; para la Corona, servan para establecer el tamao,
localizacin y la distribucin de la poblacin sujeta a tributos.
Las fuentes primordiales para el estudio de la poblacin en la Colonia
son los registros parroquiales de nacimiento, bautismo, matrimonio y
defuncin que revelan el rol de la Iglesia como mecanismo de informacin
estadstica. Adems de sus funciones en la imposicin de la nueva doctrina
y sus acciones de catequizacin conocidas, la Iglesia realiz las llamadas
visitas de inspeccin dirigidas a obtener datos acerca del volumen de
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
la poblacin indgena. Los primeros recuentos de esa naturaleza fueron
realizados alrededor de 1570 por el Virrey Toledo y ms tarde por el Duque
de la Palata en 1683. Hay que anotar que, debido a que el objetivo tena un
carcter tributario, las visitas se enfocaban esencialmente en los varones en
edad productiva, dejando de lado a quienes estatutariamente no estaban afectos
a tributos como los mestizos y otros grupos que escaparon conscientemente al
rgimen espaol y que fueron relativamente importantes. De lo que se trata es
de indicar que estos mecanismos de recopilacin de datos poblacionales, por
su naturaleza, tuvieron un carcter incompleto y sesgado.
Siendo as, y dadas las condiciones del proceso de colonizacin, la
poblacin del imperio colonizado cambio drsticamente en el curso de los 270
aos que duro la Colonia. Es importante anotar que los recuentos se referen a
poblacin indgena, y a poblacin total que gradualmente inclua a espaoles
all afncados y a los resultantes del mestizaje, as como a esclavos y libertos.
La poblacin indgena original, que se haba reducido a 1.3 millones para
1570, continu su merma demogrfca hasta 1574 cuando llega a 400,000.
Por su parte, los espaoles y mestizos elevan el nmero de su poblacin
a alrededor de 700,000. A partir de este momento, la poblacin detiene
gradualmente su rpida involucin, sucedindose una etapa de estabilizacin
hacia 1750 cuando alcanz su punto ms bajo.
3. Recuperacin y crecimiento
En una tercera etapa, la poblacin inicia un lento proceso de recuperacin.
As, cerca a 1800, casi al fnal de la Colonia, la poblacin total del Per haba
llegado a 1,150 millones, y la poblacin indgena bordeaba los 600,000
habitantes, de acuerdo con la enumeracin realizada entre 1791 y 1795 a la
que se le refere como el censo de 1793. No debe pasar desapercibido el hecho
de que estas cifras ya evidencian el acelerado proceso de mestizaje. Mientras
que hacia 1530 la poblacin total del Imperio, estimada en 9 millones de
habitantes, estaba representada exclusivamente por la poblacin indgena, el
censo de 1793 revelaba que esta solo bordeaba el 56% de la poblacin total,
los mestizos constituan el 23%, los espaoles el 13%, y esclavos y libertos
se repartan en el restante 8%. Estas cifras representan el resultado de casi
tres siglos de coloniaje durante los cuales no solo la organizacin social, la
estructura productiva y el carcter cultural del Imperio haban cambiado, sino
tambin sus contornos y dimensiones.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Establecido el dominio del rgimen espaol en el curso de dos siglos,
se redujo la violencia de la Conquista y la de los enfrentamientos de grupos
tnicos. Adems, impuesta la nueva organizacin social y econmica, la
poblacin indgena tuvo que adaptarse a los cambios y funcionar dentro
de ellos, reorganizando su vida comunitaria y familiar a lo largo de varias
generaciones. Ello debe haber contribuido a cierta estabilidad personal y
seguridad familiar an cuando las condiciones econmicas y laborales no
hayan llegado a ser ptimas, ya que las formas de produccin continuaban
exigiendo la explotacin minera y agrcola, que implicaban la mita y el
yanaconaje, tanto como la ocupacin en lugares alejados y la disrupcin de la
vida familiar. El reacomodo de la poblacin nativa a las nuevas condiciones
de vida debe haber infuido en la recuperacin gradual de la fecundidad en las
generaciones ulteriores.
Por otro lado, los graves efectos iniciales de las epidemias fueron
reducindose en parte por el desarrollo gradual de resistencia inmunolgica de
los nativos, as como por un mayor control sanitario, mejores condiciones de
higiene y medidas de prevencin del contagio. Esto con el objeto de preservar
la capacidad de la fuerza de trabajo, factor ya esencial en la explotacin de los
recursos naturales que constituy el principal objetivo de la administracin
colonial.
La infuencia de estos factores, tanto sobre el comportamiento de
la mortalidad como sobre la fecundidad, explicara la suave curva de
recuperacin demogrfca que se inicia alrededor de 1750, momento en que
termina la debacle demogrfca que sucedi a la Conquista. Haba tomado
solo 50 aos reducir a la poblacin nativa casi a su dcima parte, pero se
necesit de 180 para llegar a un punto en que se advirtiera el inicio de la
recuperacin demogrfca.
4. La Independencia y la joven Repblica
La conmocin de la Independencia no se acompa de un proceso
ordenado de organizacin que permitiera seguir el continuum demogrfco
con metodologas y tcnicas diferentes de las utilizadas durante los recuentos
coloniales. Solo en 1836 se pudo compendiar cifras de varios orgenes que
abarcaron todo el territorio; a dicho conteo se le conoce como el Primer Censo
Republicano. Este determin que el total de la poblacin llegaba a 1373,736
habitantes cifra que, comparada con la del recuento de 1793, indica una tasa de
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
crecimiento de apenas 0.6% anual. Es decir, que en los 40 aos que mediaron
entre el inicio de la recuperacin demogrfca y las primeras dos dcadas de la
Repblica, no hubo mayor diferencia en cuanto a la evolucin de la poblacin.
Posteriormente, otra recopilacin similar, en 1850, seal que la densidad
demogrfca del Per superaba ligeramente los 2 millones de habitantes
(2001,123); mientras que un primer censo en 1862 registraba 2,481,936, y, para
1876, cuando el pas enfrentaba una etapa de serias difcultades que terminaran
en la Guerra del Pacifco, la poblacin de la Repblica llegaba a 2,699,106. El
anlisis de estas cifras determinaba que en ese momento la tasa bruta de natalidad
era de 44.6% y la de mortalidad de 32.5%, dando como resultado una tasa de
crecimiento natural de 12,1%. Es de destacar que los niveles de natalidad, as
detectados constituyen un retorno a patrones de fecundidad prevalentes durante
la poca imperial y una defnida recuperacin desde la poca colonial. Esta
parece haber continuado hasta el discutido recuento de 1896 que detect una
poblacin de 4609,881 habitantes.
5. El Primer Censo Moderno, 1940
Haban pasado 64 aos desde el censo de 1876 cuando el gobierno
peruano tom conciencia de la necesidad de realizar un recuento detallado de
las condiciones demogrfcas, sociales y econmicas de la poblacin peruana.
Ante esta preocupacin, se realiz el primer Censo de Poblacin y Ocupacin
en 1940, operacin que estuvo a cargo de Alberto Arca Parr. Este evento
da inicio a una serie de estudios de carcter analtico que enfocan las bases
demogrfcas para la planifcacin del desarrollo del pas, que haban estado
ausentes por ms de seis dcadas y explica lo incierto de la evolucin del pas
en esos tiempos. 20 aos despus, se realiz otro importante censo en 1961, a
pesar de la propuesta del mismo Arca Parr, en la Comisin de Poblacin de
la ONU, para que los pases se comprometieran a realizar censos decenales,
propuesta que fue adoptada por unanimidad.
An con los defectos que se han sealado y las difcultades que crearon
algunos aspectos de su metodologa para emprender anlisis de carcter
comparativo, el censo de 1940 marca el inicio de los estudios demogrfcos en
el Per sobre bases concretas. La enumeracin alcanz a registrar 6207,967
habitantes, es decir, dos veces y media ms que la poblacin detectada en
1876 con una omisin calculada en 465,144 (7.5%), lo que dara un total
de 6673,111. Sin embargo, se agreg una poblacin selvtica estimada de
350,000, cifra que era a todas luces exagerada, aparentemente para satisfacer
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
el deseo del gobierno de entonces de superar los 7 millones, con lo cual la
cifra ofcial ascendi a 7023,111. Se ha calculado que una cifra de 6500,000
habra sido ms realista.
Es importante sealar que el censo determin una proporcin mayor
para la poblacin rural sobre la urbana, bajo la compleja defnicin adoptada
para el censo. Mientras esta alcanzaba al 35.39 %, la poblacin rural la
superaba, llegando a ser el 64.61% del total. No obstante, en la publicacin
ofcial del censo, Arca Parr ya llamaba la atencin sobre el inicio de un
desplazamiento de direccin rural-urbana, que posteriormente caracterizara
a la evolucin demogrfca del pas, adquiriendo una enorme importancia en
las dcadas siguientes.
Una de las innovaciones del censo estuvo constituida por la determinacin
de los niveles de poblacin por zonas de altitud. El 34.28% de la poblacin
habitaba entre el nivel del mar y los 1,750 m, y desde ese punto hasta los
4,000 m la poblacin constitua el 63.99% del total. Esto llev a Arca Parr
a sealar a esta rea como el reservorio del potencial humano del Per, al
que Jorge Basadre se referira, posteriormente, como el cimiento profundo
de la vida nacional. Sin duda, ello fue consecuencia de su alta fecundidad y,
por tanto, factor determinante en la posterior evolucin demogrfca del pas.
De similar importancia, el censo de 1940 revela una pirmide de
poblacin de amplia base en la que predominan los menores de 19 aos. Arca
Parr seala las demandas que signifca una poblacin no productiva que
constituye el 51.57% del total, frente a una poblacin adulta productiva que
apenas llegaba al 42.02%.
Es evidente, entonces, que el censo de 1940, aparte de sus problemas,
consigui ser un sustancial punto de referencia para el estudio de la poblacin
del Per, que en las siguientes dcadas adquirira una gran importancia en
los esfuerzos de planifcacin del desarrollo. Los mritos del censo son an
mayores si se tiene en cuenta que el siguiente censo, realizado en 1961,
signifc un retraso de 21 aos ms, lo que quiere decir que en el lapso entre
el recuento de 1876 y el de 1961 mediaron nada menos que 85 aos que, en
ausencia del de 1940, habran impedido contemplar con seguridad los retos
del desarrollo del pas en crticas circunstancias.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
6. La fase de crecimiento y urbanizacin
El censo de 1940 evidenciaba la recuperacin de la tasa de fecundidad,
establecida alrededor del 45%, que se estima no haba variado desde el censo
de 1876, y que a partir de all alcanzara niveles an mayores, resultando en
una segunda y ms marcada expansin demogrfca. Esta estaba ligada a la
reduccin de la mortalidad que se dio gradualmente a lo largo del mismo
periodo, de 32.5 a 25%, que result en una tasa de crecimiento de 18% para
1940.
As, se haban sentado las tres bases para la evolucin demogrfca
del pas. Es decir, una alta fecundidad, decreciente mortalidad, y, como
consecuencia, un alto nivel de crecimiento, caractersticas que por 21 aos,
hasta el siguiente censo de 1961, quedaran sin identifcarse adecuadamente.
Dicho censo detect una poblacin de 10217,500 poblacin mayor en
50% a la censada en 1940 con tasas de natalidad de 46.5% y de mortalidad
de 18.0%, lo cual signifca que en el termino de 21 aos se haba dado un
incremento notable de la fecundidad concomitantemente con una reduccin
an ms marcada de la mortalidad y el resultante incremento de la tasa de
crecimiento del 18 al 28.5%.
Asimismo, mientras que en el censo de 1940 se estableci que la
poblacin urbana constitua el 35.4% del total, el de 1961 indicaba que
esta haba escalado hasta llegar al 47.4% en un movimiento sostenido que
presagiaba el cambio del pas de una composicin predominantemente rural
a una de carcter esencialmente urbano. Dicha condicin lleg a detectarse
claramente en el siguiente censo, 1972, cuando la poblacin urbana alcanz
el 59.4% del total.
El censo de 1981, precedido por el de 1972, no hizo sino ratifcar la
conducta de los tres factores sealados con una tendencia hacia la reduccin de
la fecundidad, iniciada probablemente ya antes del censo de 1961, llegando a
37%, una continuada cada de la mortalidad hasta 11%, y una ligera reduccin
de la tasa de crecimiento al 26.0%, ocasionada por la lenta reduccin de la
tasa de fecundidad. En sntesis, el carcter de la poblacin peruana en el curso
de dos dcadas, hasta 1982, fue su persistente alto crecimiento demogrfco,
que afectara considerablemente sus perspectivas de desarrollo.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
De all hasta el presente, otros estudios censales y de encuestas de
variada naturaleza demuestran que la evolucin demogrfca del Per ha
estado signada por la continuada reduccin de la mortalidad, seguida en
forma retrasada por la reduccin gradual de la fecundidad, y la consecuente
disminucin en el tiempo de la tasa de crecimiento actualmente, se sita
alrededor del 1.6 %, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido
de su patrn demogrfco. Contribuyeron en este pausado fenmeno, que en
nuestro pas toma ms de cuatro dcadas, la modernizacin determinada por
el trasvase de la poblacin rural a las ciudades, y la evolucin de un lento
proceso de modernizacin que incluye la incorporacin de la mujer a la
fuerza de trabajo, la reduccin del tamao de las familias que se adaptan a
las condiciones de vida en las ciudades, la sobrevivencia de los infantes y la
incorporacin del concepto de planifcacin familiar con el uso activo de
mtodos anticonceptivos .
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SEGUNDA PARTE:
CRISIS, DEBATE Y PLANTEAMIENTOS
1. La explosin demogrfca
La poblacin mundial se mantuvo prcticamente estacionaria en cerca
de 300 millones hasta fnes del primer milenio, y, luego, creci lentamente,
controlada por la alta mortalidad producto de la mala alimentacin, las plagas
y enfermedades, la falta de sanidad, y la pobreza generalizada, hasta llegar
a 800 millones cerca de 1750 cuando el ritmo de crecimiento comenz a
acelerarse coincidiendo con los inicios de la revolucin industrial. As, en
1850 bordeaba los mil millones.
El primer escritor que se preocup por el desequilibrio entre el rpido
crecimiento de la poblacin y el lento aumento de la produccin agrcola fue el
reverendo Thomas Malthus, quien en 1798 public Ensayo sobre el Principio
de la Poblacin. En l propuso que el excesivo crecimiento de la poblacin
tendra que ser compensado por el aumento de la mortalidad por hambrunas
y enfermedades, lo que podra prevenirse a travs del control voluntario de
los nacimientos por medios virtuosos. Algunos aos ms tarde, Karl Marx
presentaba una teora opuesta, sosteniendo que el crecimiento excesivo de la
poblacin era un efecto del sistema econmico capitalista que se aseguraba,
as, de ms trabajadores para la produccin. Desde entonces, la polmica
entre ambas posiciones se ha mantenido.
En 1930, se lleg a dos mil millones, momento a partir del cual,
coincidiendo con la revolucin industrial, se acelera el crecimiento, y al
promediar el siglo la marcha alcanza su mayor velocidad cuando la poblacin
comienza a crecer a tasas anuales de 1.7 a 2.1% en promedio. Sin embargo,
algunos pases del frica y Centroamrica ya crecan a inusitadas tasas de 3
y 4%.
Es en la dcada de los aos 50 que se comienzan a sentir las voces
de economistas, demgrafos y polticos que llaman la atencin acerca del
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
acelerado crecimiento de la poblacin de los pases en desarrollo; en contraste
con el equilibrio demogrfco alcanzado por la mayor parte de los pases
desarrollados, a la sombra de los avances fomentados por la industrializacin
y los progresos cientfcos surgidos despus de las dos guerras mundiales.
El retorno de la paz mundial hace ms evidente que el mundo desarrollado
no poda continuar progresando sin atender a las necesidades de los pases
subdesarrollados, que, hasta entonces, haban servido esencialmente de
proveedores de materias primas.
El inicio de esta dcada marca la acelerada ampliacin de los sistemas
nacionales e internacionales. Estos fueron establecidos con el objetivo
de proveer asistencia para el desarrollo. Esta era una responsabilidad
fundamental de los pases desarrollados, que vean peligrar sus sociedades
por la presin demogrfca que ocurra ms all de sus fronteras y podra
resultar en corrientes migratorias desfavorables. Asimismo, sus inversiones
de ultramar o externas podran ser afectadas por demandas y desbordes de las
poblaciones en creciente descontento. En este esfuerzo, se hizo patente que
los recursos e insumos para el desarrollo, tanto los provenientes de los pases
desarrollados como aquellos provistos en la medida de sus capacidades
por los pases recipientes, seran insufcientes si las demandas impuestas por
un excesivo crecimiento demogrfco no eran reducidas.
Al mismo tiempo que se manifesta una sostenida tendencia al
incremento de las tasas de fecundidad en los pases en desarrollo, se logran
marcadas reducciones de la mortalidad, con lo cual la magnitud de las tasas
de crecimiento contina aumentando. As, segn la ONU (1994), en el
quinquenio 19501955 la tasa anual de crecimiento en los pases desarrollados
haba alcanzado 1.28% y decreca a 1.19, 0.90 y 0.86% en los siguientes
dos quinquenios; mientras que los pases en desarrollo, que haban llegado
a 2.04 %, siguieron aumentando sus tasas a 2.35 y 2.54 % en el quinquenio
19651970, su punto ms alto. Las diferencias por regiones entre pases
en desarrollo eran notables. Para el quinquenio 1950-1955, frica alcanz
tasas de 2.22%, y Amrica Latina se ubicaba en 2.70%, llegando a 2.78 en
el siguiente quinquenio. Por su parte, frica sigui incrementndose a tasas
mayores hasta llegar al mximo de 2.93 % en el primer quinquenio de los
90. Por el contrario, Amrica Latina comenz un moderado descenso a partir
del quinquenio 19701975. Desde el primer quinquenio hasta 19601965, la
regin asitica tuvo una tendencia al incremento con tasas que subieron de
1.89% a 2.44%. Sin embargo, luego de ello, como en el caso de Latinoamrica,
se inici un decenso que fue aun ms rpido en razn de la existencia de
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
polticas de poblacin orientadas a corregir la prevalencia de alta fecundidad
en los pases de mayor poblacin como China, la India, entre otros.
Es decir, las condiciones demogrfcas prevalecientes en el mundo
subdesarrollado durante las dcadas de los aos 50 y 60 encuadraban una
expansin marcada de las tasas de crecimiento derivadas de una acelerada
reduccin de la mortalidad. Esto iba acompaado de persistentes tasas altas
de fecundidad, que an se incrementan brevemente antes de comenzar un
descenso de menor cuanta que las tasas de mortalidad.
Esta es la situacin que en los principios de los aos 60 da lugar a la
mayor discusin mundial sobre el crecimiento de poblacin y que corona
en 1968 con la publicacin del libro de Paul R. Ehrlich, profesor del
Departamento de Ciencias Biolgicas de la Universidad de Stanford, The
Population Bomb. Ello da lugar a las predicciones ms oscuras respecto a los
efectos del acelerado crecimiento de la poblacin. Como el propio Ehrlich
manifesta al iniciar su libro, ese ttulo y la otra grfca expresin: The
Population Explosion, en razn de las cifras citadas ms arriba, ya haban
sido utilizados en un folleto de la Fundacin Hugh Moore en 1954. Esto
revelaba que la preocupacin sobre el crecimiento de la poblacin ya haba
comenzado casi dos dcadas antes de la publicacin de Ehrlich, pero se haba
mantenido en algunos crculos de carcter intelectual.
2. Los nuevos mtodos de planifcacin familiar
Gandhi tena la conciencia del problema demogrfco, y esperaba (aunque sin creer
demasiado en ello), que podra resolverse propg.ando entre los recin casados la idea
de la continencia sexual. En realidad, es poco probable que este problema encuentre
una solucin antes que los fsilogos y los farmaclogos estn en condiciones de
procurar a las masas asiticas y africanas alguna pldora anticoncepcionista, que pueda
administrarse como un comprimido de aspirina. En el espacio de una generacin, el
descubrimiento de una pldora semejante permitira estabilizar la poblacin mundial,
espermoslo, en una cifra fjada por debajo de cuatro mil millones (Huxley 1956).
Al iniciar su vida como nacin independiente en 1947, ante el enorme
problema del acelerado crecimiento demogrfco, la India, bajo el gobierno
de Nehru, fue el primer pas en ofrecer servicios de planifcacin familiar a
su poblacin a travs del Ministerio de Salud. Para este fn, se recurri a los
mtodos tradicionales y se investig el uso de unos collares de fertilidad
con cuentas de colores, basados en el mtodo del ritmo, los que pronto
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
fracasaron por su uso difcil y limitada efectividad. Durante la visita de una
misin de los Estados Unidos a la India, la Ministra de Salud, princesa Raj
Kumari Amrit Kar, le expres a la comisionada de salud de Nueva York,
Dra. Leona Baumgartner, la necesidad de nuevos mtodos anticonceptivos
dicindole: Si, sabemos que necesitamos ofrecer servicios de planifcacin
familiar a nuestra poblacin, ahora dgame que podemos ofrecerles, pues los
programas no lograban tener acogida o xito entre la poblacin (Segal 2003).
La pldora anticonceptiva, que en un artculo de 1956 Huxley consideraba
poco probable, fue aprobada por la Agencia Federal de Drogas y Alimentos
(FDA) de los Estados Unidos para uso anticonceptivo por la mujer en 1960.
A partir de la segunda mitad del siglo veinte, gracias a la ciencia e
industria modernas, se pudo disponer a gran escala de nuevos mtodos de
planifcacin familiar modernos, efectivos, inocuos y de uso fcil, lo que ha
permitido el desarrollo de programas muy exitosos, aqu ofrecemos una breve
revisin de este tema.
El deseo de limitar la fecundidad es evidente en todas las culturas y
los mtodos anticonceptivos son tan antiguos como la religin. Por ejemplo,
los anticonceptivos vaginales se encuentran descritos en los papiros egipcios,
y la interrupcin del coito se encuentra en la Biblia. Asimismo, el uso del
preservativo se describe en la literatura del Renacimiento y hoy se utiliza
tanto para la anticoncepcin como para la prevencin de las enfermedades
por transmisin sexual y del sndrome de inmunodefciencia adquirida, sida.
Tambin, se encuentran en la literatura antigua algunas referencias al uso de
pequeas piedras en el tero de animales con fnes anticonceptivos, prctica
precursora de los dispositivos intrauterinos. Es con estos antecedentes que en
el siglo XX se desarrollan mtodos efcaces y modernos con base cientfca, y
es tambin el avance de la ciencia y la tecnologa lo que permite disponer de
materiales modernos para los preservativos y los dispositivos intrauterinos.
Del mismo modo, la sntesis qumica de productos con efecto hormonal
permite el desarrollo de la pldora anticonceptiva y de otros mtodos.
Los mtodos de barrera
Se denomina como mtodos de barrera al preservativo, el diafragma y
otros dispositivos vaginales, y los espermicidas.
Los preservativos primitivos se hallan descritos en la literatura del
Renacimiento, y eran fundas de intestino animal. El nombre popular de
condn se atribuye a un mdico ingls, el Dr. Condom, quien habra fabricado
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
preservativos para el rey Carlos II de Inglaterra en el siglo XVII, aunque esta
historia no ha podido comprobarse. Cuando se descubri la vulcanizacin
del ltex, y ms tarde, los materiales sintticos como el poliuretano, los
preservativos comenzaron a producirse en forma industrial, y prontamente
ganaron gran difusin y uso. Tambin, el uso del ltex permiti disear
diafragmas, copas cervicales y esponjas vaginales, que combinadas con
espermicidas qumicos modernos para uso de la mujer, hicieron ms efcaces y
fciles de usar las barreras fsicas que se usaban desde tiempos inmemoriales.
El mtodo del ritmo
En la primera mitad del siglo pasado, basados en un mejor conocimiento
del ciclo ovulatorio de la mujer, Ogino en el Japn y Knauss en Alemania
proponen la abstencin de las relaciones sexuales durante el perodo frtil
como un mtodo de prevencin del embarazo. A este mtodo se le conoce desde
entonces como el mtodo del ritmo, y se encuentra ampliamente difundido
con el respaldo de la Iglesia Catlica y algunos otros grupos religiosos, pese
a su mayor incidencia de fallas.
Con el fn de mejorar la efcacia del mtodo del ritmo, el Dr. Billings
propuso detectar los cambios en el moco del cuello del tero inducidos por
los cambios hormonales que siguen a la ovulacin. Tambin, se ha propuesto
la utilizacin diaria de termmetros muy sensibles que permiten una mejor
deteccin de la ovulacin, y adems se ha desarrollado otros mtodos
simplifcados para detectar los cambios hormonales relacionados a la
ovulacin para uso en el hogar. Estos refnamientos han mejorado la efcacia
del mtodo, la que pese a ello se mantiene baja, lo que refeja la variabilidad
natural de la ovulacin y la motivacin de las parejas.
Los mtodos hormonales
En la primera mitad del siglo pasado, los grandes descubrimientos
sobre fsiologa y bioqumica permitieron el desarrollo de varios mtodos
anticonceptivos basados en el uso de hormonas o sus derivados, entre ellos
se cuentan la pldora, los inyectables, los implantes y mtodos que permiten
la absorcin de las hormonas a travs de las paredes de la vagina o de la
piel. El primero de estos mtodos, el ms difundido y utilizado es la pldora
anticonceptiva.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
La pldora
Margaret Sanger, una abnegada enfermera de salud pblica de Nueva
York, con el deseo de evitar la muerte de jvenes mujeres vctimas de graves
infecciones por abortos clandestinos, funda el movimiento de planifcacin
familiar y las primeras clnicas dedicadas a este propsito. Asimismo,
comienza una lucha decidida por legalizar el acceso de la mujer a mtodos
anticonceptivos, lo que logra con grandes esfuerzos y un arduo proceso legal.
No satisfecha con esto, en 1951, Sanger visita la Fundacin Worcester en
Massachusetts y pide al bilogo Gregory Pincus que acometa la creacin
de un anticonceptivo efcaz y seguro. Para ello, aporta una donacin con el
apoyo fnanciero de Katherine McCormack. Con este aporte, Pincus y sus
colaboradores, en base a los avances recientes en los conocimientos sobre
el funcionamiento del sistema reproductivo humano, logran el desarrollo de
un nuevo mtodo hormonal, que combina un progestgeno sinttico y un
estrgeno en una pldora anticonceptiva. Esta la produce la compaa Searle
con el nombre de Enovid, y en mayo de 1960 es aprobada por la Agencia
Federal de Medicamentos de los Estados Unidos.
La introduccin y uso de la pldora revoluciona tanto la prctica mdica
como a la propia sociedad al hacer disponible a las parejas un mtodo muy
efectivo que no interfere con la relacin sexual y que da a la mujer el poder
de controlar su fecundidad. Gracias a esto, el uso de la pldora determina
cambios importantes en la conducta sexual, y no es exagerado decir que la
pldora cambia a la medicina y la sociedad.
A lo largo de las dcadas, la pldora se ha convertido en un producto
bien aceptado, de uso muy difundido y con numerosas formulaciones que
incluyen mini pldoras con un solo componente hormonal progestacional a
baja dosis, pldoras combinadas con diferentes componentes y formulas, y
pldoras que se toman en forma contina con supresin de la menstruacin
por varios meses.
Adems de las pldoras anticonceptivas que tienen como efecto
predominante la supresin de la ovulacin, se ha desarrollado tambin
anticonceptivos orales que tienen como mecanismo la prevencin o
interferencia de la implantacin. Entre estos se encuentra el mifepristone.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Los inyectables
El efecto progestacional y antiovulatorio de la hormona progesterona la
hicieron pronto candidata a ser utilizada como anticonceptivo, lo que no result
posible por su muy limitada absorcin intestinal. Cuando se pudo disponer de
un derivado efcaz de la progesterona, el acetato de medroxyprogesterona
como inyectable de depsito, la depoprovera, este producto comenz a ser
usado como anticonceptivo.
Elsimar Coutinho en Brasil y otros investigadores demostraron su uso
efcaz como anticonceptivo inyectable, con un efecto que dura tres meses.
Por estas bondades, la depoprovera fue pronto incorporada a los programas
de planifcacin familiar. Poco despus, se incorpor un producto similar
inyectable de la casa farmacutica Schering, con un efecto anticonceptivo de
dos meses, la noretisterona fue estudiada en el Per por Kesseru y Larraaga, y
por otros investigadores a nivel internacional. Tiempo despus, se introdujeron
tambin productos inyectables mensuales que tienen una composicin similar
a la de la pldora, puesto que asocian estrgenos y progestgenos inyectables.
Los implantes
Entre los aos 70 y 80, Sheldon Segal y un grupo de investigadores del
Population Council desarrollan un mtodo anticonceptivo hormonal basado
en la utilizacin de implantes subcutneos de silstico. El silstico permite la
liberacin diaria de una pequea dosis del progestgeno norgestrel. Asimismo,
trabajan en el mtodo conocido como norplant, que consiste en cinco
pequeos implantes de silstico rellenos de norgestrel que se colocan bajo la
piel y tiene una alta efcacia, similar a la de los mtodos quirrgicos, y que se
mantiene hasta por cinco aos, cuando los implantes deben ser reemplazados.
El norplant es estudiado en Chile por Hctor Croxatto y a nivel
internacional por otros investigadores, y ha sido incorporado a los programas
de planifcacin familiar en todo el mundo, incluyendo el Per. Tambin, como
en los casos de la pldora y el DIU, posteriormente, se desarrollan nuevos
implantes, con nuevos progestgenos, a los que se denomina implanon y
jadelle que aunque an son de uso limitado, amplan la disponibilidad
de estos mtodos.
48
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Los dispositivos intrauterinos
Los primeros dispositivos intrauterinos modernos fueron pequeos
anillos fexibles de plata que se utilizaron en forma limitada en Alemania y
Japn en la dcada de los 30, a propuesta del gineclogo Ernst Graffenberg y
del Profesor Ota.
En 1960, el gineclogo Jack Lippes, en Estados Unidos, inventa un
dispositivo de plstico premoldeado en forma de asa, que puede estirarse
e introducirse fcilmente en el tero, donde recobra su forma y permanece
ejerciendo un efecto anticonceptivo efcaz por varios aos. En esta misma
dcada, se experimenta con otros dispositivos intrauterinos: el Dr. Jaime
Zipper, en Chile, disea un anillo de nylon muy barato y de efcacia aceptable,
por lo que se utiliza en Chile y Cuba. Una vez autorizados por las agencias de
salud, los DIU se comienzan a usar en los programas de planifcacin familiar.
Al igual que con la pldora, los nuevos dispositivos presentan variaciones,
algunos dispositivos se cubren parcialmente con metal, como la T de cobre, y
otros llevan un vstago de silstico con un componente hormonal, como la T
con el progestgeno norgestrel.
Hoy en da, la pldora, los dispositivos intrauterinos y los mtodos
quirrgicos son los mtodos anticonceptivos ms utilizados en el mundo.
Los mtodos quirrgicos
Estos mtodos, a los que tambin se ha llamado mtodos de
Anticoncepcin Quirrgica Voluntaria (AQV) que han despertado
rechazo y oposicin en muchos pases, incluido el Per requieren de una
pequea operacin quirrgica para interrumpir el transporte del vulo por
las trompas hacia el tero en la mujer, o para impedir el transporte de los
espermatozoides del testculo a las vesculas seminales en el varn. Aunque
estas operaciones son reversibles, el xito de las operaciones de recanalizacin
es muy bajo, por lo que estos mtodos pueden ser considerados permanentes.
En la mujer, la operacin ms utilizada es la ligadura de las trompas de
Falopio, esta puede hacerse mediante un procedimiento laparoscpico o por
medio de una pequea incisin en el bajo vientre a la que se denomina mini
laparotoma. Recientemente, se ha desarrollado una tcnica no quirrgica
de insercin en las trompas, a travs del tero, de unos pequeos tapones de
plstico que las cierran de una manera permanente.
49
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
En el varn, la operacin es la vasectoma, que puede hacerse con
anestesia local, esta cierra los conductos deferentes, que son los que llevan
los espermatozoides de los testculos a las vesculas seminales. Dicho
procedimiento ha demostrado alta efcacia e inocuidad.
Efectividad, aceptacin e inocuidad de los mtodos anticonceptivos
La eleccin y el uso continuo de un mtodo se encuentran fuertemente
infuidos por sus caractersticas, las que comprenden su efectividad, su
aceptabilidad y su inocuidad. La efectividad de un mtodo es su capacidad de
prevenir el embarazo en forma confable y segura, se expresa como la tasa de
embarazo, la que se puede defnir como la proporcin de mujeres que tendrn
un embarazo indeseado al trmino de un tiempo defnido de uso del mtodo.
Si se observa a cien mujeres que hacen vida marital sin usar
anticonceptivos, entre 80 a 85 quedaran embarazadas al cabo de 12 meses: la
reduccin del nmero de embarazos entre las mujeres que usan anticonceptivos
es mayor cuanto ms efectivo es el mtodo.
Entre los mtodos modernos, los ms efectivos son los quirrgicos:
la ligadura de las trompas y la vasectoma, solamente una entre mil a dos
mil parejas que los usan tienen un embarazo indeseado por falla del mtodo.
Entre los mtodos hormonales, los ms efectivos son los implantes y los
mtodos inyectables, de 500 usuarias, 1 o 2 podran embarazarse. En el caso
de las mujeres que usan la pldora, de cada 100 usuarias, 2 o 3 pueden quedar
embarazadas. Entre las mujeres que usan los dispositivos intrauterinos, se
pueden dar entre 3 a 6 embarazos por falla del mtodo por cada 100 usuarias.
El preservativo tiene una tasa de embarazo de entre 2 a 12 casos por cada 100
usuarios; y el mtodo del ritmo, entre 8 a 20 embarazos por cada cien parejas
de usuarios.
El tercer tema de inters en la valoracin de los mtodos anticonceptivos
se refere a su inocuidad. Este tema es muy importante, pues las encuestas
demuestran que la seleccin de los mtodos, as como la continuidad en su
uso, estn fuertemente infuidas por las reacciones adversas. En general,
puede decirse que los mtodos anticonceptivos modernos son muy seguros,
dado que no causan complicaciones mayores a las usuarias, como demuestran
numerosos estudios epidemiolgicos y la experiencia de ms de 50 aos con
la pldora y el dispositivo intrauterino.
50
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
De otro lado, hay que considerar el riesgo de la anticoncepcin en el
contexto del embarazo indeseado, que es mucho mayor, pues, la mayora de
las veces, este lleva al aborto clandestino, con tremendos peligros y daos
para la salud de la mujer (Hatcher et al. 2008).
3. El debate sobre el acelerado incremento de la poblacin y el desarrollo
3.1. El debate internacional
El primer libro de Ehrlich (1968) plantea la necesidad de establecer
acciones de control de poblacin, luego de presentar un sombro anlisis
del poco tiempo en que las tasas actuales de poblacin podran duplicarse
en cualquier pas, solo 37 aos en el caso de la poblacin total del mundo.
Asimismo, seala los graves efectos del crecimiento de la poblacin sobre
la capacidad de produccin, la demanda de alimentos y la salud del medio
ambiente. La primera frase de su libro apunta a lo primero y afrma que en
realidad la batalla para alimentar a la humanidad ya se ha perdido. En la
seccin titulada Un planeta agonizante, afrma que en una visin de largo
plazo el deterioro progresivo de nuestro medio ambiente puede causar mucho
ms muerte y miseria que cualquier falla en la ecuacin poblacin-alimentos.
The Population Bomb resume uno de los planteamientos fundamentales
del debate y da lugar a un intenso intercambio internacional frecuentemente
virulento. A nivel ideolgico, confronta la visin capitalista del mundo con
la detentada por el socialismo, reeditndose la histrica discrepancia entre
Malthus y Marx, a propsito de su Ensayo sobre el Principio de la Poblacin
publicado en 1798. Accesoria a esta arena de discusin es la discrepancia
entre algunos pases socialistas y comunistas y los Estados Unidos, que se
convierte en el principal promotor de las medidas para reducir el crecimiento
de la poblacin en los pases en desarrollo.
En Estados Unidos, la posicin a favor de la regulacin de la
fecundidad alcanza niveles de alta conviccin en medios privados que,
como la International Planned Parenthood Federation (IPPF), el Population
Council, la Fundacin Ford, el Population Crisis Committee y otros muchos,
promueven la investigacin en poblacin, y particularmente el establecimiento
de servicios de planifcacin familiar en los pases en desarrollo ms afectados
por el crecimiento acelerado de sus poblaciones. Mientras los organismos
privados sealados trabajaban activamente con sus congneres de los pases en
51
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
desarrollo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
(USAID) guardaba una cautelosa actitud y no permita una abierta accin en
este campo hasta 1963 cuando se permiti que la agencia utilizara recursos
para investigacin y los Institutos Nacionales de Salud (NIH) destinaran
fondos para la investigacin en contracepcin. Fue al acceder al poder el
Presidente Kennedy el primer presidente catlico de EE.UU., en contraste
con el Presidente Eisenhower, quien era protestante y neg la responsabilidad
del gobierno en materia de control de natalidad que se anunci en 1963 que
[se] apoyara acciones de informacin a los pases que lo solicitaran y que el gobierno
podra apoyar la investigacin en fertilidad y reproduccin humana as como hacer los
resultados accesibles para que cada cual haga su propio juicio.
Posteriormente, el Presidente Lyndon Johnson tras asumir el
gobierno en 1963, luego del asesinato del Presidente John Kennedy opta
por una abierta poltica en pro del control de poblacin y llega a expresar
que la inversin de un dlar en ello equivale a cien dlares invertidos en
programas de desarrollo. Subsiguientemente, como parte de su poltica de
Guerra contra el Hambre, Johnson, en su presentacin anual al Congreso,
en 1965, expresa que buscar nuevas formas de usar nuestro conocimiento
para ayudar a confrontar la explosin mundial de la poblacin y la creciente
escasez de recursos en el mundo.
La respuesta de los lderes de pases socialistas y de la izquierda
en general no se hizo esperar y arreci en muchos pases en desarrollo,
haciendo, en muchos casos, imposible la adopcin de polticas sensibles
de poblacin. La respuesta se centraba en la acusacin de constituir un
instrumento de dominacin imperialista propuesto por neomalthusianos
para mantener sojuzgadas a las clases pobres, al mismo tiempo que se arga
que la explosin demogrfca era una fuerza necesaria para llegar al poder y
construir la revolucin popular. En las mejores circunstancias, se planteaba
que los problemas del desarrollo no eran derivados de la superpoblacin,
sino del modelo de desarrollo neocapitalista adoptado por los pases bajo la
sombra y explotacin del imperialismo y las fuerzas polticas neocoloniales
vigentes en el mundo. Sin embargo, en algunos crculos menos dogmticos,
se comprenda los efectos sociales del crecimiento de la poblacin a nivel
de los estratos menos favorecidos y a nivel de las familias, y se consideraba
corrientes marxistas ms modernas y adaptadas a las necesidades del mundo
en desarrollo.
52
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Al mismo tiempo, se hicieron conocidas las polticas de poblacin de
varios pases comunistas y socialistas que no solamente aceptaban, sino que
promovan activamente la planifcacin familiar. En algunos casos, con ribetes
sumamente drsticos, por ejemplo, el caso de la China y su poltica de un solo
hijo, esta medida tuvo como consecuencias el uso compulsivo del aborto y la
prctica del infanticidio femenino para lograr el unignito varn, considerado
como elemento ms productivo para las familias dedicadas tradicionalmente
a las labores de produccin agrcola. Aos despus, China haba de confrontar
consecuencias derivadas del desequilibrio entre segmentos poblacionales
etreos. Casos menos severos ocurran en otros pases de Europa del Este
y hasta Cuba, que ya entonces tena un activo programa de planifcacin
familiar.
En Amrica Latina, se concentraron frentes polticos de carcter
marxista y de izquierda socialista en una onda ideolgica que sigui a la
revolucin castrista y gener gobiernos de izquierda. Estas circunstancias
hicieron difcil cuando no imposible establecer polticas y programas de
poblacin avanzados acordes con las serias condiciones sociales reinantes
que coincidan con el preocupante crecimiento de la poblacin. En muchos
casos, regmenes de izquierda declarada se oponan a cualquier esfuerzo en
este sentido y prolongaban el debate ideolgico entre los crculos polticos e
intelectuales de la regin.
Un segundo debate se gest a nivel ideolgicoreligioso en respuesta
a la aparicin de la pldora anticonceptiva aprobada por la Administracin
de Drogas y Alimentos de los EE.UU. (FDA) en mayo de 1960, y,
posteriormente, por la presencia del dispositivo intrauterino (IUD). La
aprobacin de estos mtodos anticonceptivos confrontaron a la Iglesia Catlica
ms que a otras iglesias con un dilema moral comparable a la excomunin de
Galileo Galilei. La Iglesia Catlica parece adoptar una posicin instrumental
por la que se opone tajantemente al uso de metodologas anticonceptivas
para la planifcacin familiar. Sin embargo, una visin ligera de sus bases
ideolgicas, conduce a que ello tiene origen en una posicin flosfca sobre
la Ley Natural y el inicio de la vida. Lo primero deriva de las enseanzas de
Santo Toms de Aquino en el siglo XIII, quien afrma que en el plan divino
los rganos sexuales tienen un nico propsito que es el procreativo y, por
tanto, cualquier intento de afectarlo a travs de medidas anticonceptivas es
un pecado, pues va en contra de la Ley Natural. Lo segundo deriva de la
evasiva determinacin de cundo comienza la vida; es decir, en qu punto de
53
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
la evolucin del oocito fecundado este se torna en un ser humano con derecho
a la vida y se convierte en sujeto legal.
Ante la presin de algunos laicos importantes en los crculos
eclesisticos, algunos obispos y cardenales liberales ven en la pldora
anticonceptiva un agente ideal para generar un cambio de actitud, como una
variante moralmente permisible del mtodo del ritmo por su capacidad para
regularizar el ciclo menstrual. En esta coyuntura, el Papa Pablo VI establece,
en junio de 1964, una Comisin Papal sobre Poblacin, Familia y Natalidad,
la primera en su gnero en la historia de la Iglesia. Luego de cuatro aos
de discusiones mayormente internas y cuando se esperaba una resolucin
favorable, el Papa pone de lado los informes de sus cardenales y reafrma en
su Encclica Humanae Vitae, julio de 1968, la tradicional posicin de la
Iglesia en este campo. Al hacerlo, la Iglesia Catlica vuelve a los principios de
la Encclica Casti Connubii del Papa Po XI, 1931, que, condenando todos
los mtodos artifciales para la anticoncepcin, solo permita la abstinencia
peridica, aun por tiempo prolongado bajo ciertas circunstancias. Con ello,
tambin cierra la puerta que dej ligeramente abierta el Papa Po XII en 1950
cuando al aprobar el uso del mtodo del ritmo para prevenir el embarazo,
reconoci las circunstancias mdicas, sociales, econmicas y eugnicas en las
cuales poda ser necesario evitarlo.
Como resultado, las autoridades de la Iglesia, especialmente en los pases
catlicos, ejercen una permanente presin sobre los gobiernos para impedir
el establecimiento o la ampliacin de los programas de planifcacin familiar
no solo en el sector publico, sino tambin en el privado, y hacen pblica
su oposicin en los medios de comunicacin a travs de pronunciamientos
especfcos cada vez que ocurre un avance. En estas circunstancias, la Iglesia,
que reconoce las implicancias sociales del crecimiento de la poblacin, se
encuentra paradjicamente del mismo lado del problema que las corrientes
polticas de extrema izquierda, donde prima el atesmo o el agnosticismo.
Esta asociacin tendr consecuencias polticas importantes en pases de
mayoras catlicas, donde los regmenes de izquierda habran de contar con
el apoyo de la Iglesia en este sentido. Cabe recalcar que este tema alcanza, en
particular, a las clases marginadas que estn justamente caracterizadas por su
alta fecundidad.
Como veremos ms adelante, a nivel internacional el Vaticano adopta
una posicin de corte poltico para infuenciar a los gobiernos de los pases
catlicos en los eventos multinacionales. No obstante, al optar por una
54
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
posicin irreductible, la Iglesia pierde control sobre sus feles, quienes en
la necesidad de solucionar sus problemas de fecundidad se alejan de sus
autoridades o deciden obedecer a sus conciencias en lo que atae a su vida
sexual, adoptando masivamente la planifcacin familiar.
En tercer lugar, se da un intenso debate, especialmente en crculos
intelectuales universitarios y primariamente en los Estados Unidos, acerca de
la seriedad de las premisas que sustentaban la negatividad de los efectos del
crecimiento de la poblacin sobre ciertos factores principalmente econmicos
relacionados con la produccin de alimentos, las fuentes de energa y el uso
de la mano de obra, entre otros.
El punto de partida lo constituyen los planteamientos de Paul Ehrlich,
en su libro The Population Bomb (1968), hacia los cuales se dirigen en amplio
acuerdo los agonistas que apoyan su tesis tanto como los antagonistas que
lo critican duramente atacando sus premisas. No es que antes de Ehrlich no
hubieran autores que se pronunciaron acerca de las graves consecuencias de
la sobrepoblacin, sino que Ehrlich condensa de una manera dramtica la
situacin y se convierte en el ms reconocible propg.andista del caso. Ya
doce aos antes, por ejemplo, en un artculo publicado con el ttulo Libertad,
calidad y maquinismo en una importante revista latinoamericana, Aldous
Huxley se refere a los problemas derivados del crecimiento de la poblacin
mundial (Huxley 1956), tema que analiz casi hasta su muerte en 1963. El
prolfco flosofo y escritor britnico encar angustiosos problemas sociales
y el de poblacin fue uno de los ms controversiales. Aunque lo consider
en el contexto de la ecologa social, no dej de precisar sus contornos ms
especfcos. En una seccin de ese artculo, se ocupa premonitoriamente de
la posibilidad de contar con un frmaco oral de carcter anticonceptivo, y, en
otra, se refere al crecimiento demogrfco de la siguiente manera:
All donde la naturaleza mata desde la infancia a la mayora de los seres vivos, la
prctica del aborto es un suicidio de la especie. Pero all donde los seres humanos
aplican los principios de higiene y donde, por consiguiente, la mayor parte de los
miembros de las familias numerosas sobreviven, para engendrar a su vez, es la
fecundidad sin restriccin la que amenaza destruir, no solo la dicha y la libertad, sino
tambin la vida misma, a medida que el nmero de hombres rebasa los recursos. La
limitacin generalizada de la muerte impone el deber de la limitacin generalizada de
los nacimientos.
Algunos aos ms tarde, en 1963, su hermano Julin Huxley, bilogo,
flosofo e igualmente prolfco escritor, en su libro The Human Crisis, llama
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
la atencin sobre la gravedad de las proyecciones, vaticinando que, si no se
tomaban medidas de control, la poblacin del mundo alcanzara los 4,000
millones en 1980 (Huxley 1963). En realidad, ambos haban subestimado la
seriedad del problema, pues al llegar a esa fecha la poblacin del mundo era
de 4,500 millones y ha crecido aun ms.
En la dcada de los aos 70, varios pases comenzaron a estructurar
polticas y planes de poblacin que requirieron la construccin de modelos
sociodemogrfcos de variada naturaleza, dando lugar a una expansin y
signifcativo avance de la investigacin en este campo. Uno de ellos fue el
modelo GE Tempo (GE Center for Advanced Studies, 1970) preparado para
la USAID y cuya orientacin estuvo esencialmente dirigida a los benefcios
de los programas de planifcacin familiar. Otro modelo de construccin ms
compleja fue el propuesto por el Club de Roma, un grupo internacional de
carcter informal de connotados hombres de negocios, estadistas y cientfcos.
Este se desarroll en el Instituto Sloan de Administracin del Massachussetts
Institute of Technology (MIT). En su informe Los Limites del Crecimiento
(Meadows et al. 1972), los autores sealan que
si las tendencias actuales del crecimiento de la poblacin mundial, de la
industrializacin, la polucin ambiental, la produccin de alimentos y la deplecin
de los recursos naturales continan sin cambiar, los lmites del crecimiento de este
planeta se alcanzaran dentro de los prximos 100 aos. El resultado ms probable
ser una declinacin ms bien sbita e incontrolable de la poblacin y de la capacidad
industrial.
Como resultado de estas y otras contribuciones realizadas por numerosos
centros universitarios privados como Harvard, Cornell, Georgetown y
otros, hacia el fnal de la dcada de los 70, y habiendo el tema tomado
un sesgo ms serio, se van sosegando los criterios alarmistas ms extremos.
Igualmente, se aquietan las tendencias a explicar todos los problemas
sociales del tercer mundo como resultado de la sobrepoblacin. Asimismo,
se acept el consenso alrededor de la seriedad de los cambios demogrfcos
y el hecho de que el rpido crecimiento de la poblacin exacerba y hace ms
difcil resolver los problemas del desarrollo. Tambin, se concluy que esta
situacin tiene implicaciones sobre la acumulacin de capital, la capacidad
de empleo, el nivel y distribucin del ingreso, el gasto en servicios sociales
especialmente en salud y educacin, y la provisin de alimentos. Al mismo
tiempo, se reconoci el valor complementario de la planifcacin familiar y el
desarrollo socioeconmico en la reduccin de la fecundidad, dejando atrs la
idea de que el desarrollo es el mejor anticonceptivo. Ello se logr sobre la
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
base de la experiencia acumulada por los programas y las polticas nacionales
de poblacin, y por los resultados de los estudios sobre los efectos del
crecimiento de la poblacin y el desarrollo. Sin embargo, las controversias,
sobre todo en el terreno ideolgico, no desaparecen, solo se hacen ms
sensibles y pasan a darse en niveles intelectuales ms especializados, que
enfocan reas ms especfcas y temas que podran califcarse como un tanto
esotricos, particularmente relacionados con aspectos econmicos.
Nada ejemplifca mejor este debate que la confrontacin entre Paul
Ehrlich quien publica un segundo libro con su esposa Anne H. Ehrlich,
esta vez titulado The Population Explosion (1988) y Julian Simon que
haba publicado un libro altamente crtico bajo el ttulo de The Ultimate
Resource (1981). Ehrlich, bilogo, hace notar que al publicar su primer libro
en 1968 la bomba de la poblacin estaba prendida y veinte aos despus haba
explotado. Por ello, dedica su libro a analizar la gravedad de la situacin,
haciendo nfasis, como en el anterior, en la relacin poblacinalimentos,
en los efectos sobre los recursos naturales, la tierra agrcola y la demanda de
energa. Simon, economista pronatalista, rechaza los pronsticos negativos
aplicando una visin de muy largo plazo desde la ptica de los pases
desarrollados, por la cual los recursos y las alternativas para reemplazar a
aquellos que son agotables dependen de la inteligencia y la accin del genio
humano. Considera que cuanto ms numerosa es la poblacin, existe mayor
posibilidad de generar genios y que el potencial de la raza humana sea alto,
de all el ttulo de su libro.
Es interesante sealar que en el curso del intenso debate sobre el efecto
de la superpoblacin sobre el ingreso y su distribucin, el crecimiento del
capital y la fuerza de trabajo, por ejemplo, Ehrlich llega a apostarle a Simon
que el crecimiento de la poblacin conducira al deterioro de la calidad de
vida por el alza de precios de insumos esenciales. Aunque esta vez Simon
estuvo en lo cierto, pues los precios en realidad decrecieron durante los aos
80 a pesar del crecimiento de la poblacin, lo importante fue que la calidad de
vida en ese periodo se deterior claramente en la gran mayora de los pases
en desarrollo.
3.2 La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)
Gran parte de este debate internacional, que comprende la posicin
particular de pases individuales, termina en la ONU, tanto en las agencias
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
directamente relacionadas con el tema como en las reuniones globales, sobre
las cuales descansa la organizacin y las acciones especfcas.
A partir de la dcada de los aos 50, la ONU comenz a realizar
conferencias decenales de carcter mundial sobre poblacin. La primera
Conferencia Mundial sobre Poblacin se realiz en Roma, entre agosto y
setiembre de 1954, y tuvo un carcter esencialmente acadmico, teniendo
por objeto intercambiar informacin cientfca relacionada con las variables
demogrfcas, sus determinantes y consecuencias. Las conclusiones y
recomendaciones de la conferencia estuvieron dirigidas a crear los medios
necesarios para obtener informacin ms completa sobre las condiciones
demogrfcas en los pases en desarrollo. Entre las principales resoluciones
tomadas, que luego adquiririeron gran importancia, estuvo el desarrollo
de centros regionales de adiestramiento para producir un mayor nmero
de analistas demogrfcos en los pases en desarrollo, esto con la fnalidad
de facilitar los estudios nacionales de los problemas de poblacin. Como
consecuencia de esta resolucin, se crearon centros demogrfcos en Bombay,
India, El Cairo, Egipto y Santiago de Chile. En este ltimo caso, por convenio
entre la ONU y el gobierno de Chile, se estableci el Centro Latinoamericano
de Demografa (CELADE), que sigue teniendo una infuencia notable tanto en
el anlisis de la situacin demogrfca en la regin y en los pases particulares,
como en la preparacin de cuadros profesionales para la regin.
En 1960, los pases deciden establecer un organismo que inicialmente
adopto el nombre de Fondo de las Naciones Unidas para Actividades de
Poblacin, y, luego, simplemente Fondo de Poblacin de las ONU para
asistir a los pases en la elaboracin de sus polticas y programas de poblacin,
y ayudar en su fnanciacin y ejecucin. A pesar de que la ONU ya contaba
con una Divisin de Poblacin a nivel de su Secretariado, encargada de la
recoleccin y anlisis de datos demogrfcos y sociales, la nueva entidad
tendra un carcter ms operativo, por lo que pronto se le asign al Programa
de Desarrollo de la ONU (PNUD). Su primer Director fue el poltico flipino
Rafael Salas, quien fuera anteriormente Secretario del Presidente Ferdinand
Marcos y, tambin, haba estado involucrado en el programa que hizo a las
Filipinas autosufciente en la produccin de arroz.
La Segunda Conferencia Mundial sobre Poblacin se realiz en
Belgrado, Yugoslavia (hoy Serbia), del 30 de agosto al 10 de septiembre de
1965, esta fue organizada por la ONU y la Unin Internacional para el Estudio
Cientfco de la Poblacin (IUSSP). En ella, se congregaron la mayora de
58
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
cientfcos en materia de poblacin del mundo. A diferencia de la anterior, el
mayor nfasis de la conferencia estuvo dirigido al anlisis de la fecundidad y
su relacin con las polticas de desarrollo nacional, a pesar de que la atencin
de la ONU y de la comunidad internacional empezaba a dirigirse a los procesos
de planifcacin en los pases en vas de desarrollo.
La Declaracin de los Jefes de Estado, 1968
Uno de los efectos de la segunda conferencia fue la movilizacin
de algunos gobiernos que, en base a las resoluciones de la conferencia,
comenzaban a tomar conciencia sobre las consecuencias del crecimiento
de la poblacin. Fue as que, en indita accin, 30 Jefes de Estado de las
varias regiones del mundo se pronunciaron con respecto a las interrelaciones
entre el crecimiento poblacional y el desarrollo, y propusieron medidas para
confrontarlas (Boletn Informativo del CEPD 1968). La declaracin incluy la
frma de los presidentes de Colombia, Dr. Carlos Lleras Restrepo, y Repblica
Dominicana, Joaqun Balaguer, y la del Primer Ministro de Trinidad y Tobago,
Eric Williams, nicos representantes de Amrica Latina. Entre los frmantes,
se encontraban tambin los mandatarios de Australia, Suecia, India, Irn,
Pases Bajos, Japn, Reino Unido, Noruega, Estados Unidos, Corea, Filipinas.
Luego de las consideraciones demogrfcas pertinentes, la declaracin
expresa su preocupacin por las implicancias del acelerado proceso de
crecimiento de la poblacin, plantea la necesidad de enfrentarlo, y subraya en
forma sorprendentemente explcita el valor de la planifcacin familiar para
el progreso nacional y el bienestar de las familias, considerndola como un
derecho humano fundamental:
Las cifras son de ya impresionantes, pero sus repercusiones revisten aun mayor
trascendencia. El crecimiento demasiado rpido de la poblacin entorpece seriamente
los esfuerzos encaminados a elevar el nivel de vida, promover la educacin, mejorar
la salud y la sanidad proporcionando mejores viviendas y medios de transporte,
fomentar las actividades culturales y educativas e incluso, en algunos pases, asegurar
una alimentacin sufciente. En pocas palabras, se est frustrando y perjudicando la
aspiracin humana a una vida mejor, comn a los hombres de todo el orbe.
Como jefes de gobierno activamente preocupados por el problema demogrfco,
compartimos las siguientes convicciones:
Creemos que el problema demogrfco debe ser reconocido como elemento principal
de la planifcacin nacional a largo plazo, si es que los gobiernos han de alcanzar sus
objetivos econmicos y satisfacer las aspiraciones de sus pueblos.
59
Visita del Sr. Rafael Salas, Director Ejecutivo del UNFPA y
la Dra. Nafs Sadik, Directora de Programas del UNFPA, al
Presidente del Per, Fernando Belaunde Terry, abril 1964
60
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Creemos que la gran mayora de los padres desean contar con los conocimientos y
los medios necesarios para planifcar sus familias y que la oportunidad de decidir el
nmero y el espaciamiento de los hijos constituye un derecho humano fundamental.
Creemos que una paz duradera y provista de sentido depender en grado considerable
de la forma en que se haga frente al problema del crecimiento demogrfco.
Creemos que el objetivo de la planifcacin de la familia es el enriquecimiento de la
vida humana y no su restriccin; que la planifcacin de la familia, al proporcionar
mayores oportunidades a cada persona, da libertad al hombre para lograr su dignidad
individual y realizar todas sus posibilidades.
Reconociendo que la planifcacin de la familia reviste vital inters para la nacin
como para la familia, nosotros, los infrascritos, confamos sinceramente en que los
dirigentes de todo el mundo compartan nuestras opiniones y se nos unan en esta gran
empresa por el bienestar y la felicidad de todos los pueblos.
Esta es la primera oportunidad en la que jefes de gobierno se manifestaron
enfticamente acerca de los problemas derivados del crecimiento acelerado de
la poblacin. Seis aos despus, respondieron masivamente al llamado de las
Naciones Unidas a participar en una conferencia mundial sobre el tema. As,
comenzaba a gestarse la Conferencia Mundial sobre Poblacin de Bucarest,
1974, que se revisa en varias secciones de este libro.
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS)
La OMS fue la primera agencia especializada de las Naciones Unidas en
acometer la delicada cuestin de poblacin en relacin con la salud materno
infantil, la planifcacin familiar y la anticoncepcin. En su asamblea de 1962,
se esperaba que se tomara una decisin favorable e incorporara el espinoso
tema en la agenda, pero el Director, Dr. Marcelino Candau, un cauteloso
catlico brasileo, personalmente favorable al tema, prefri no hacerlo. Sin
embargo, al ao siguiente, estableci un Comit sobre Reproduccin Humana
que constituy el origen de la intervencin de la agencia en el tema. Asimismo,
ese ao recibi un donativo de US$ 500,000 del gobierno del Presidente
Kennedy para llevar a cabo las actividades planteadas por su asamblea.
De all en adelante, la OMS particip activamente en la elucidacin
de los efectos de la superpoblacin sobre la salud familiar, de la madre y del
nio, y en incorporar las actividades de planifcacin familiar en las acciones
de salud maternoinfantil en los pases en desarrollo. Con ello, logr, por un
lado, incrementar los siempre escasos recursos destinados a este tema tan
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
trascendente, y, por otro lado, reducir la resistencia a la planifcacin familiar
en los organismos estatales y ministerios correspondientes. La asociacin
entre ambos propsitos constituy, al mismo tiempo, un desarrollo lgico de
las polticas de salud y una integracin a la cual era difcil oponerse.
La Conferencia Mundial de Poblacin
Mrito del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas es la organizacin
de las sucesivas Conferencias Mundiales de Poblacin que siguieron a las de
1954 y 1965, estas se realizaron con intervalos de 10 aos hasta 1994. En
dichas conferencias, el debate estuvo al nivel de los pases participantes y al de
sus particulares opciones polticas. A diferencia de las anteriores, que fueron
en esencia exclusivamente tcnicas, las conferencias siguientes adicionaron
a la discusin un claro carcter poltico, buscando establecer un consenso
acerca de las acciones dirigidas a enfrentar las consecuencias del crecimiento
de la poblacin. Sin embargo, en la conferencia de 1954, ya se encuentra un
atisbo de preocupacin por las acciones de planifcacin familiar: una de las
presentaciones gira alrededor de las nacientes actividades en la India. Sten
Wahlund present la Experiencia de los Estudios de Planifcacin Familiar
en India (Organizacin de las Naciones Unidas 1954). En esta ponencia
present las acciones realizadas por la misin de la OMS de 1951, a solicitud
del gobierno de la India, para estudiar la aceptabilidad y aplicabilidad del
mtodo del ritmo. La misin concluy que exista una gran difcultad en la
aplicacin del mtodo del ritmo en poblaciones de alta fecundidad y que para
ser aplicado a gran escala tena que ser simplifcado.
Las modernas conferencias de las Naciones Unidas llamaron a
participar a delegados y representantes ofciales de los gobiernos que, aunque
en muchos casos incluyeron a tcnicos nacionales, manifestaron la posicin
de los gobiernos respectivos. Estas conferencias fueron el estadio fnal de
reuniones tcnicas y regionales orientadas a elaborar, y, luego, revisar el
borrador de un Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Como es el caso
de otras conferencias y cumbres de las Naciones Unidas para temas sociales
y polticos, los trminos de los planes resultantes refejan un consenso entre
los pases participantes, pero no son mandatorios. Sin embargo, el valor del
consenso es que seala objetivos y horizontes viables para que los pases
puedan orientar sus polticas y programas.
62
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
La Conferencia Mundial de Poblacin de Bucarest, 1974
Precedida por la Conferencia sobre Derechos Humanos de Tehern,
1968, que acord que los padres tienen un derecho bsico para determinar
libre y responsablemente el nmero y espaciamiento de sus hijos, la ONU
convoca la Primera Conferencia Mundial sobre Poblacin, a travs del Fondo
de Poblacin, en Bucarest, Rumania, en agosto de 1974. Esta fue, a la vez,
la primera conferencia de carcter intergubernamental. La conferencia de
Bucarest estuvo precedida por una serie de reuniones regionales preparatorias
que tenan por objeto generar el mayor grado posible de consenso sobre los
principales aspectos del crecimiento demogrfco cuando ya algunos pases
haban tomado una posicin defnida acerca de ellos.
La atmosfera en la que se desarrolla la conferencia refeja la subsistencia
de diferencias de tipo ideolgico, consecuencia del antiguo debate entre
Malthus y Marx, y el recrudecimiento de la desconfanza de los pases del
tercer mundo de las intenciones de los pases desarrollados, especialmente
de los EE.UU., al proponer medidas de control de la natalidad. Precisamente,
el primer Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, que se gest para la
conferencia, tena por objeto replantear la discusin y ofrecer parmetros ms
amplios para el anlisis de los problemas, y para la estructuracin de polticas
y programas de poblacin en los pases en desarrollo. El auspicio de las
Naciones Unidas era considerado como ptimo para lograr un entendimiento
internacional productivo.
Durante la reunin, se traen al debate posiciones divergentes: por
un lado, la que expresan Estados Unidos, algunos pases europeos, India,
Indonesia y Bangladesh, esta hace nfasis en la reduccin del crecimiento
demogrfco; y, por otro lado, la que propugnan Argentina, Argelia y China,
que apoyan a los pases latinoamericanos y otros del tercer mundo, que
consideran al problema demogrfco como solo un componente del problema
socioeconmico y consecuencia del modelo de desarrollo neoliberal. En
el espritu de la conferencia, que adems manifesta la preocupacin sobre
los derechos de la mujer y su papel central en la planifcacin familiar, se
contrapone a los trminos iniciales del debate la nocin de que el desarrollo
es el mejor anticonceptivo.
Al cabo de un amplio debate, la conferencia mundial aprueba tres
acuerdos centrales:
63
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
1. Reconocer la interdependencia entre poblacin y desarrollo,
considerando que el problema demogrfco es parte del problema
socioeconmico, y teniendo en cuenta que el objetivo esencial es el
desarrollo social, econmico y cultural de los pases.
2. La formulacin e implementacin de polticas de poblacin es un
derecho soberano de cada Estado, y ellas deben reconocer la diversidad
y condicin de cada pas.
3. Las parejas e individuos tienen el derecho de decidir libre y
responsablemente el nmero de hijos que desean tener y el espaciamiento
entre cada uno de ellos, para lo cual se recomienda a los pases ofrecer
la informacin, educacin y medios necesarios para ello.
La gran virtud de esta conferencia es que mientras se pudo confrontar
seriamente las divergencias sobre la aplicacin de la planifcacin familiar
como medio para reducir la fecundidad, cuando ms estridentes eran las voces
ideolgicas de ambos lados, se impuso con fuerza inusitada la necesidad de
considerar los procesos demogrfcos dentro de las concepciones, objetivos y
acciones dirigidas al desarrollo econmico y social. Con ella, se inici un largo,
pero efectivo progreso en esta direccin, que fue confrmada decenalmente
en cada una de las subsiguientes conferencias mundiales. Bucarest, en este
contexto, aparece como el origen de un vuelco histrico en la transformacin
del debate sobre la planifcacin familiar, y como medida para asegurar una
compatibilidad entre la fecundidad y los propsitos del desarrollo.
La Conferencia Internacional sobre Poblacin, Mxico, 1984
Esta conferencia tuvo como fnalidad revisar los acuerdos de la anterior,
y ampliar la concepcin de los problemas de poblacin, incorporando los
resultados de las investigaciones realizadas en diez aos y la ms reciente
informacin provista por los gobiernos. El nuevo Plan de Accin sobre
Poblacin revisado por la conferencia daba mayor nfasis a los derechos
humanos individuales, las condiciones de salud y bienestar de los ncleos
humanos, la familia y el individuo, y las condiciones de empleo y educacin.
Al mismo tiempo, instaba a la cooperacin internacional a brindar recursos
y asistencia tcnica a los pases en desarrollo para lograr la adopcin de
polticas de poblacin que respondieran a las necesidades determinadas por
los gobiernos. Las recomendaciones del Plan de Accin, que fueron adoptadas
como consecuencia de las discusiones en la conferencia, se lograron a pesar
de las controversias alrededor del uso del aborto, tema que caracteriz parte
del debate.
64
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
La reunin coincidi con la presencia de la administracin conservadora
del Presidente de EE.UU., Ronald Reagan, que se haba manifestado
contraria a la planifcacin familiar, a diferencia de la posicin de ese pas en
las otras conferencias y en reuniones internacionales, donde Estados Unidos
apareca consistentemente a favor de la regulacin de la fecundidad y de la
moderacin del crecimiento de la poblacin en los pases en desarrollo. Hasta
ese momento, los Estados Unidos haban sido los mayores promotores de
dicha poltica y se haban convertido en el principal foco de crtica de los
oponentes que encontraban en ello una accin de carcter imperialista.
La nueva posicin de los Estados Unidos provoc un cisma entre los
representantes del rgimen de Reagan y los americanos que encabezaban
las ONGs y otras instituciones del pas. La representacin ofcial de Estados
Unidos tena como lder a James Buckley exsenador, entre otros cargos
importantes en administraciones republicanas, de profundas convicciones
catlicas, y quien en 1974 haba promovido la revisin de la dcimo cuarta
reforma de la constitucin americana, por la cual se considera al embrin como
persona con los atributos legales correspondientes. A pesar de ello, Buckley,
que era uno de los ms distinguidos intelectuales del conservadorismo extremo
estadounidense, no haba participado muy activamente en los debates sobre
poblacin de los aos previos. Posiblemente, el representante ms estridente
del grupo ofcial fue Alan Keyes, que hizo de representante suplente de la
delegacin y traa, adems de su capacidad oratoria, una larga historia de
oposicin al aborto. Esta llev a la adopcin, por Reagan, de la llamada
poltica de la Ciudad de Mxico. Dicha poltica se encontraba basada en
las discusiones de la conferencia. Asimismo, ella estableca la supresin de la
ayuda fnanciera de los EE.UU. a las organizaciones que apoyaran el aborto.
Subsiguientemente, esta prohibicin se extendi a todas las organizaciones
que de alguna manera apoyaban el aborto. Keyes fue un agresivo participante
en los debates de la conferencia y algunos aos ms tarde se convertira en
candidato a la presidencia por el partido Republicano en dos oportunidades,
aunque sin mayor suerte. Posteriormente, terminara como un duro agente
conservador en un talk shows de radio en los Estados Unidos.
Sin embargo, a pesar del giro confrontacional que domin la conferencia
en este tema, los pases llegaron a manifestar su apoyo a un planteamiento
que resumiera la situacin conceptual sobre las acciones de poblacin, hasta
ese entonces, en un lenguaje que hubiera sido imposible de esperar diez aos
antes en Bucarest:
65
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
La experiencia de las polticas demogrfcas aplicadas en los ltimos aos es
alentadora. Las tasas de morbilidad y mortalidad disminuirn, aunque no en la
proporcin prevista. Los programas de planifcacin familiar conseguirn reducir
la fecundidad a un costo relativamente bajo. Los pases que consideran que su
tasa de crecimiento demogrfco obstaculiza o difculta la implementacin de sus
polticas deben adoptar polticas y programas adecuados en materia de poblacin.
La oportuna adopcin de medidas en ese sentido podra evitar que se acentuaran
problemas como la sobrepoblacin, el desempleo y la insufciencia de alimentos.
Especfcamente, los pases reconocieron la importancia y la demanda
de la planifcacin familiar, enfatizaron la necesidad de que los hombres
compartieran las responsabilidades de planifcacin familiar y la crianza
de los hijos. Adems, plantearon la existencia de necesidades no atendidas
en planifcacin familiar entre las parejas que desean limitar o espaciar los
nacimientos, pero no tienen acceso adecuado a la anticoncepcin.
La Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, El Cairo, 1994
Esta conferencia, la ltima de la serie, fue la ms grande de todas. Dicha
conferencia fue precedida por conferencias preparatorias, la ltima de las
cuales se desarroll en la sede de la ONU en Nueva York, culminando con la
preparacin del nuevo Plan de Accin sobre poblacin. A esta concurrieron
ms de 180 pases representados por ms de 11,000 delegados ofciales. Al
haber cambiado el gobierno de los EE.UU. a una administracin liberal, con
el Presidente Richard Clinton, su posicin estuvo ms comprometida con los
principios del plan y su actuacin en general fue ms constructiva, incluso en
los asuntos que daban lugar a mayores discrepancias.
Como consecuencia de la evolucin conceptual de los problemas de
poblacin y yendo ms all de los objetivos demogrfcos, el Plan de Accin
estuvo caracterizado por la atencin a los ms signifcativos aspectos de la
interrelacin entre el crecimiento y las caractersticas de la poblacin, y el
desarrollo econmico y social. Asimismo, se preocupaba por los derechos
humanos individuales, entre los que consideraba el derecho a la salud y en
especial a la salud reproductiva que defna ampliamente, pero que contena
el derecho a la planifcacin familiar y a la terminacin del embarazo en
aquellos pases y sociedades en los que fuera permitido. Al mismo tiempo
y a diferencia de los planes discutidos sin mayor nfasis en conferencias
anteriores, el plan enfocaba con gran intensidad la situacin de la mujer y sus
derechos en la sociedad, culminando las discusiones de varias conferencias
anteriores de la ONU sobre el tema particular de los derechos de la mujer.
66
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Estos fueron discutidos inmediatamente despus en la Conferencia sobre la
Mujer en Beijing a pocas semanas de la de El Cairo.
No faltaron las discrepancias alrededor de las conclusiones y
recomendaciones sobre salud reproductiva, derechos reproductivos y
derechos sexuales, que se convirtieron en temas lgidos de la conferencia.
Ellos confrontaran a delegaciones ms liberales y permisivas con aquellas
que se asociaron ideolgicamente con el Vaticano, el que ejerci, otra vez, una
infuencia marcada, jugando un rol poltico similar al de otras conferencias.
Algunas de estas delegaciones expresaron, al cierre de la conferencia, sus
diferencias con algunos de los textos aprobados y sentaron sus posiciones,
pero sin dejar de aprobar el Plan de Accin en su conjunto. As, se lleg a
adoptar en El Cairo una gua para la accin de los pases en desarrollo y para
la comunidad internacional, que regira por dos dcadas y que ha servido para
evaluar peridicamente los avances realizados por los pases.
3.3. El debate en el Per
Pocos intelectuales peruanos comentaron o se preocuparon por los
problemas creados por el crecimiento de la poblacin en el Per antes del
censo de 1940, a pesar de que desde antes de la dcada de los aos 30 se haban
dado serias discusiones y movimientos de carcter poltico que asediaban
a los esquemas de gobierno establecidos a partir de la Independencia.
Evidentemente, la falta de informacin estadstica por ausencia de censos
y otros estudios de cobertura nacional mantuvo ocultas las condiciones de
la creciente poblacin nacional y sus consecuencias. Aunque la informacin
hubiera estado accesible, posiblemente no hubiera suscitado preferente
atencin al tratarse de asuntos de muy largo plazo, ya que el pas confrontaba
agudos problemas de naturaleza ms inmediata.
Como seala Bustos (2011, p. 61), a partir de los primeros aos de
la Independencia y por ms de una centuria, hasta el inicio de la dcada de
los 60, la actitud de la sociedad peruana y de sus gobiernos se caracteriz
por la despreocupacin por la dinmica demogrfca hasta desarrollar seales
indirectas de pronatalismo. El autor seala los incentivos y benefcios tributarios
por familia numerosa y las altas penas por aborto o infanticidio. Asimismo,
es til recordar cmo se premiaba y honraba a las madres ms prolfcas
ya en los aos 50 y 60. Igualmente, menciona las cortapisas impuestas a la
importacin, fabricacin y distribucin comercial de anticonceptivos. Si hubo
67
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
alguna preocupacin por lo poblacional, ello se manifest principalmente a
travs del nfasis dado al mejoramiento de las condiciones sanitarias para
reducir la morbi-mortalidad.
Sin embargo, los temas referentes a migracin, en particular la migracin
internacional originada por la intencin de poblar el pas y, al mismo tiempo,
atraer poblaciones para el trabajo agrcola y mano de obra especializada, s
estuvieron presentes. Muchos autores, especialmente Basadre, han ilustrado
los esfuerzos destinados a favorecer la migracin de ciertas etnias tanto como
a absorber poblaciones desplazadas de Europa por los efectos de la Primera
Guerra Mundial. En este sentido, la atencin dirigida a las migraciones, a partir
de esas motivaciones, precedi a las consideraciones acerca del crecimiento
de la poblacin por largo tiempo.
La ms signifcativa obra de anlisis poltico y social del pas ha sido
sin duda la producida por Jos Carlos Maritegui y publicada en 1928. Si
bien es cierto que en esa poca la presin demogrfca en el Per no se
haba hecho aun manifesta ni era tema de controversia local, a pesar de
que la confrontacin entre Marx y Malthus estaba presente con referencia
a la situacin de Europa, los Siete Ensayos de Interpretacin de la Realidad
Peruana podran haber constituido un punto de confrontacin sobre las
doctrinas demogrfcas, particularmente por la posicin declaradamente
marxista del autor y por su especial foco en las condiciones histricas de
la poblacin indgena y su explotacin en el trabajo agrcola. El especial
tratamiento que hace Maritegui de los temas sociopolticos y econmicos
del Per de entonces es tan lcido que conserva su vigencia an en un pas
que, dejando de ser rural, se ha transformado en predominantemente urbano,
pero mantiene similares desigualdades.
Sin embargo, sus referencias a lo demogrfco se limitan a enfatizar
el proceso de despoblacin durante la Colonia y a analizar lo econmico en
trminos de la evolucin poblacional prevista en ese tiempo sin presagiar
la signifcacin de la alta fecundidad rural ni el desborde migratorio a las
ciudades. As, su referencia en la primera pgina a las condiciones ptimas
de bienestar de la poblacin incaica lo lleva a decir que, por ello, el imperio
ignor radicalmente el problema de Malthus. Esta es, lamentablemente,
la nica referencia directa a lo demogrfco. Y ello es ms sorprendente
aun, porque en una anterior publicacin (Maritegui 1970) citada por
Vctor Urquidi, Presidente del Colegio de Mxico, en la inauguracin de la
Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin de agosto de 1970 se
68
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
advierte en Maritegui conciencia de las interrelaciones de lo poblacional
con lo social y econmico, aunque solo deplora la ausencia de informacin
demogrfca expresando lo siguiente:
Hace falta remarcar que un pas que no conoce su demografa, tampoco conoce su
economa? No se puede saber lo que un pas produce, consume y ahorra si se ignora
esta cosa fundamental: la poblacin. Todos los estudios, todas las previsiones parten
de este dato. El economista, el poltico.antes de formular cualquiera teora, antes de
propugnar cualquiera orientacin, averigua el movimiento demogrfco, su ritmo y su
proceso En un pas donde no se puede contar a los hombres, menos aun se puede
contar la produccin. Se desconoce el primero de sus factores: el factor humano, el
factor trabajo.
Alberto Arca Parr fue el primero en llamar la atencin sobre los hechos
demogrfcos, indudablemente infuenciado por las cifras que llegaron a sus
manos. Fue el Director del censo de 1940, en el prlogo de esa publicacin
se pronuncia sobre los efectos del crecimiento de la poblacin. Seala que,
como es predecible, de continuar la tendencia, los esfuerzos para desarrollar el
pas enfrentaran serios obstculos en trminos de la absorcin de una fuerza
laboral en marcado crecimiento, y en la provisin de servicios bsicos de
salud, alimentacin y educacin. Veinticinco aos despus, en plena actividad
poltica en el Senado nacional como representante por Ayacucho, tendra un
trascendente rol en la promocin del estudio de la realidad poblacional del
pas, y, ms all de ello, en comprometer la accin del Gobierno para enfrentar
las consecuencias del crecimiento acelerado de la poblacin, especialmente
al ser nombrado el primer Presidente del Centro de Estudios de Poblacin y
Desarrollo.
Jorge Basadre, el miembro ms reconocido de la intelligentsia peruana,
nuestro ms notable historiador, ha sido, sin duda alguna, el que con ms
claridad, solidez y perseverancia, nunca sufcientemente tomadas en cuenta
por las elites nacionales, ha descrito en mltiples oportunidades la naturaleza
del crecimiento demogrfco en el pas. En el cenit de su produccin, Basadre
est presente en otro momento crtico, en la formacin de la conciencia de los
fenmenos demogrfcos a raz de la publicacin de los resultados del censo
de 1961. Estos revelaron un pas en plena marea demogrfca, en la que al
descenso de la mortalidad y al incremento de la fecundidad de las dos dcadas
precedentes se aada la distorsin en la distribucin de la poblacin, causada
por la acelerada migracin de sentido ruralurbano con la consecuente y
explosiva expansin de la capital y otras ciudades mayores, particularmente
de la costa.
69
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Jorge Basadre publica Historia de la Repblica del Per (1964), en esta
obra dedica un extenso artculo a la poblacin en el Captulo CXCV del
Tomo X, que comienza directamente con una seccin titulada La poblacin
del Per y su crecimiento en el que compara los resultados del censo
de 1961 (10420,357 habitantes) con los del de 1940. A partir de dicha
comparacin, concluye que en veintin aos el pas haba crecido 48.4%:
uno de los porcentajes ms elevados del mundo, situacin que relaciona
con la evolucin de la poblacin mundial, diciendo que
este fenmeno surgido, al parecer, desde el comienzo del siglo XX, seala un
contraste con el fenmeno de estancamiento o de desarrollo pausado a lo largo del
siglo XIX. Se ha producido, pues, una revolucin demogrfca paralela a la revolucin
industrial y a la revolucin agrcola.
Hay aqu, en realidad un fenmeno universal, especialmente notorio en los pases
llamados subdesarrollados, o sea, aparte del continente latinoamericano, en Asia y
frica. Hasta fnales del siglo XVIII la poblacin del mundo se caracteriz, a la vez,
por la elevada fecundidad y la elevada mortalidad.
Agrega, adems, una revisin de los antecedentes socioeconmicos y
demogrfcos de la regin y del Per mismo, ocupndose en particular de la
evolucin de la mortalidad desde el siglo XIX:
No ha sido un fenmeno sbito ni fcil. Pertenece a un tiempo histrico que se mueve
mucho ms lentamente que los acontecimientos y los personajes y acta debajo de
ellos; pero ejerce, a la larga, una infuencia ms poderosa.
Ya al avanzar el siglo XX la caracterstica ms saltante de la explosin demogrfca
surgida en los pases subdesarrollados ha sido el aumento del ndice de natalidad que
compensa el alto ndice de mortalidad a pesar del mayor nmero de victorias en la lucha
contra la muerte. Con esos niveles y con la elevada mortalidad infantil, la duracin
probable de la vida en pases como el nuestro es, en promedio, corta, acaso de 37 a 40
aos. En su composicin, la poblacin del Per, como la de las naciones en anlogo
estado es relativamente joven. . Los pases con poblacin joven se caracterizan
por un alto ndice de natalidad y por el incremento sucesivo de cada generacin de
adultos, o sea de procreadores potenciales. Adems, los ndices proporcionalmente
subidos de natalidad y de mortalidad y la corta duracin probable de la vida no solo
llevan consigo un signifcado en trminos de felicidad y bienestar humanos sino que
tambin ostentan implicaciones econmicas. Por ejemplo: los hombres adultos en
edad de trabajar tienen, por cierto, que hacerse cargo de ms dependientes y la aptitud
adquirida en determinados ramos, la pierde la colectividad despus de una utilizacin
relativamente corta.
La explosin demogrfca de Amrica Latina, fenmeno tpico de nuestro tiempo,
es uno de los temas favoritos de los economistas, de los observadores sociales, de los
organismos internacionales y hasta de algunos polticos que se preocupan por estar
70
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
bien informados. La CEPAL, organismo dependiente de Naciones Unidas, ha hecho
los clculos acerca del crecimiento de la poblacin en el Per cuya dinmica marca
seguramente un contraste con las cifras de la primera parte del siglo.
Segn la CEPAL la poblacin del Per crece en la actualidad en una proporcin
de 2.6% al ao (sufciente para duplicarse en 27 aos) mientras que el Servicio
Cooperativo Interamericano de Salud Pblica calcula que ese crecimiento anual
es de 3.4%. La CEPAL pronostica que en el periodo 1955-1965 el nmero de los
peruanos aumentara en casi 2.5 millones y el Servicio estima que se duplicar en ms
o menos veinte aos y posiblemente antes, puesto que el fenmeno del descenso de
la mortalidad ya mencionado es muy visible en algunas zonas urbanas importantes.
Basadre tambin se ocupa en sendas secciones de la inmigracin y la
emigracin, las razas, los idiomas, y del desarrollo de la poblacin urbana.
Anota respecto a esta ltima que las Naciones Unidas haban considerado que
en el Per se daba uno de los casos ms extremos de crecimiento urbano.
Mientras que la ruralidad haba sido tradicionalmente el cimiento profundo
de la vida nacional, el desarrollo urbano desde fnes del siglo XIX deriv del
crecimiento natural de la poblacin al que se sum la corriente migratoria del
campo a la ciudad y de la zona andina a la costa. Este fenmeno tom luego
caracteres aluvinicos en Lima y ha amenazado en convertir a Arequipa en
ciudad indgena. Asimismo, apunta que el terremoto de 1940, que afect a
Lima y Callao, produjo las primeras barriadas y urbanizaciones clandestinas
como expresin del ruralismo serrano fugado a la capital en ruda contradiccin
con las comodidades de la poblacin all asentada. Ocupndose extensamente
de la suerte que corra Lima, dice que
desde fnes del siglo XIX comenz a esbozarse un creciente desarrollo urbano.
Este proceso se deriv del aumento natural de la poblacin y tambin de la corriente
emigratoria del campo a la ciudad y de la provincia a la capital, as como, en parte, de
la poltica anexionista de las ciudades respecto a los poblados limtrofes. En la capital
comenz a tomar mayor impulso, a partir de 1918, con un tmido progreso industrial,
a lo que se agreg como fuerza de atraccin entre 1920 y 1930 la apertura de nuevas
zonas de residencia y trabajo.
Basadre evidencia que valora altamente las circunstancias creadas por
el crecimiento de la poblacin al describir los cambios ocurridos en los tres
factores demogrfcos, pues se ocupa en forma detallada tanto de la evolucin
de la fecundidad como de la mortalidad y las migraciones. Sin embargo, y
a pesar de que anota su gravedad, es parco en propuestas para morigerar
las tendencias y en describir lo que ya en los aos de la dcada de los 60
constitua un debate casi universal acerca del control poblacional, asunto
encendido a partir de las publicaciones sobre la explosin demogrfca, sus
71
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
consecuencias y su posible confrontacin. Si bien es cierto que Historia del
Per es de carcter descriptivo y conceptual; y por tanto, no es posible plantear
posiciones de carcter personal, el movimiento alrededor del crecimiento de
la poblacin adquira dimensiones histricas justamente en los aos de la
publicacin de su obra.
Sin embargo, posteriormente, Basadre hace una presentacin histrica
con motivo de la inauguracin la Dcima Conferencia Anual de Ejecutivos
(CADE), Per: Problemas y Soluciones, en noviembre de 1979 en su
ciudad natal Tacna, a la que volva como invitado especial apenas seis meses
antes de su muerte. En esta, que titul Este Per dulce y cruel, Basadre
hace una sentida revisin de los problemas del pas, de sus esfuerzos por
cambiar las condiciones de vida de su poblacin, de sus avances, frustraciones
e incoherencias, y, en forma signifcativa, incluye una seccin sobre la
poblacin, una de sus doce secciones. Comienza su exposicin sealando que
el panorama se complica con el desmesurado crecimiento de la poblacin. En 1876
el Censo General de la Repblica dio al Per 2700,000 habitantes. El Censo de 1940
seal 6700,000. El Gobierno Militar asumi en 1968 la conduccin de 12700,000
peruanos. En 1980 dejar ms de 17000,000. De cada 100 compatriotas de hoy, 28
han nacido en estos ltimos once aos. La explosin demogrfca es la ms formidable
de nuestra historia.
Asimismo, abunda en referencias sobre la situacin de Lima, el
transformativo proceso migratorio que la haba convertido de una ciudad de
223,000 habitantes en 1920 a una inmensa conurbacin de casi 5 millones.
Adems, anota la poca atencin con que se han tratado la expansin
demogrfca y los esfuerzos por presentar sus serias consecuencias, justamente
menciona la reunin llevada a cabo por AMIDEP ese mismo ao y a la que
nos referimos ms adelante:
Por lo dems, en lo que atae al grande y complejo problema de la demografa
que tiene facetas econmicas, educacionales y otras, no menos importantes, que se
relacionan con la salud, la alimentacin, el empleo, el subempleo, etc. Es necesario
estudiar los documentos de la reunin nacional efectuada en junio de 1979,
lamentablemente ignorada por todos los medios de comunicacin aunque debieron
ser ellos comentados y discutidos con mxima amplitud.
Vctor Andrs Belande prologa la importante obra editada por
Jos Pareja y Paz Soldn en 1962, que concita a 28 de los ms prestantes
intelectuales, empresarios y dirigentes del pas alrededor de temas altamente
relacionados con el desarrollo del Per desde la poltica econmica, la
agricultura, las industrias, las Fuerzas Armadas, hasta la cultura y la historia. Es
72
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
importante sealar que ninguna de las contribuciones se detiene en el carcter
del proceso demogrfco del pas ni se refere a las posibles consecuencias
del crecimiento poblacional sobre los varios aspectos de los que trata. Solo el
prlogo y el artculo de Emilio Romero, El Proceso Econmico del Per en
el Siglo XX, mencionan ligeramente el tema de la poblacin, pero estos no
constituyen referencia especfca en ninguna de las importantes contribuciones
de prestantes autores.
En el prlogo, V. A. Belande menciona la caracterizacin de la revista
The Economist del problema de la migracin interna como the fight from
the heights. Luego, plantea su crtica a la inoperancia del Estado peruano,
pero solo en trminos referentes a la migracin interna sin detenerse en los
condicionantes del crecimiento explosivo de la poblacin que s menciona
como factor determinante:
La desercin de nuestros campos haba comenzado ya en 1908, por la escasez de
los recursos en las provincias, las difcultades de la vida, la artifcial emigracin de
la poblacin a la capital. El volumen en que se ha efectuado no puede explicarse
solamente por la mgica atraccin de las grandes ciudades ni explicara el movimiento
masivo que hemos presenciado en los ltimos aos, determinado por la explosin
del desarrollo demogrfco. En lugar de la marcha hacia el Este, con todo lo que
tiene de esperanza, de augurio de triunfo y de poder creador, hemos tenido la marcha
hacia las ciudades superpobladas, marcha que tena como consecuencia la inferioridad
econmica, los contrastes dolorosos, la improvisacin de habitaciones sin servicios
higinicos, la tremenda presin burocrtica y el azar de la propg.anda demaggica.
Nos felicitamos hoy que ya se ha formado una conciencia nacional sobre este problema,
cuya solucin debe contar con el apoyo caluroso de la opinin pblica. Pero nos queda
esta triste interrogacin: consolidado el Estado de Derecho, gravemente comprometido
en los aos de 1908 a 1914, aumentada la riqueza nacional e incrementados los
registros fscales por la Primera Guerra Mundial, no pudo el Per, entre los aos
1919 y la poca actual, plantear el problema e iniciar su solucin? Algo represent la
carretera de penetracin a Hunuco y Pucallpa y los trabajos iniciados de la de Olmos
al ro Maran. Pero haba otras zonas en el Madre de Dios, en el Mantaro y en el
Satipo, que bien merecan la atencin pblica.
Emilio Romero, en la primera seccin del artculo citado y bajo el
subttulo de Estado de la poblacin del Per al terminar el siglo XIX y
hechos bsicos (Pareja Paz Soldn 1962, p. 83), hace un anlisis histrico
como teln de fondo de los factores econmicos que, prevalentes en el siglo
XIX y luego por la postracin nacional a su trmino, se deban considerar
en el siguiente siglo. Asimismo, caracteriza a la poblacin del Per de la
siguiente manera:
73
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
En cuanto a la distribucin de la poblacin, la mayora era de tipo rural. Lima, la capital
del Per, que ofrece las nicas estadsticas interesantes, puede dar algunas puntas
de cabo para deducciones. Lima en el ao de 1903 tena una poblacin de 139,409
habitantes. Las ciudades de segundo orden no llegaban a cuarenta mil habitantes y las
de tercer orden a 20,000. El resto de las ciudades principales fuctuaban entre 5,000 y
10,000 habitantes.
La pirmide de la poblacin de Lima hacia el 1900 era muy reveladora, de acuerdo
con los datos estadsticos municipales. Con un coefciente de 2% de crecimiento su
mortalidad era una de las ms altas del mundo. El nmero de habitantes alrededor
de los 60 aos era superior al de la poblacin entre 6 meses a 2 aos. En vez de una
pirmide, el grafco de la poblacin de Lima era una clepsidra, demostrando un tipo de
poblacin envejecida y en proceso de acabamiento, despus de 4 siglos de existencia
sin renovacin.
El autor contina analizando los ms obvios aspectos poblacionales de
entonces de la siguiente manera:
El paso de la poblacin rural al sector urbano es lento e imperceptible al principio.
Se hace ms intenso a medida que avanza el siglo.
En el orden social, los estamentos sociales coloniales formado por la oligarqua
terrateniente y por el campesinado indgena, apenas dejan vivir a un sector de
mestizaje en aumento, en el que empiezan a formarse los profesionales, los maestros,
los policas, los soldados. Ellos sern el germen de una nueva clase social cada vez ms
numerosa y con ms exigencias. Ella exigir ms escuelas, ms puestos de sanidad,
ms correos y telgrafos; nuevos servicios urbanos de agua y luz. Este es un proceso
social visible y claro y tangible, a partir de 1925 y que se hace grande y urgente al
promediar el siglo actual; porque la formacin de esta nueva clase social ha sido ms
rpida que el crecimiento material del Per.
Este fenmeno puede considerarse como general para Amrica Latina y es posible
constatarlo con las estadsticas demogrfcas proporcionadas por los Censos. Por
desgracia en el Per solo se realiz un Censo, en 1940, como nico punto de referencia
al proceso de medio siglo de su economa y sociedad; pero ninguna nacin latino-
americana escapa, como excepcin a este proceso social de aumento de la poblacin
urbana, con mengua del sector rural y a la formacin de un tercer estamento social,
de clases medias, que no demora en ingresar inmediatamente al sector poltico, con
exigencias cada vez ms grandes y justifcadas, a tomar parte en la direccin poltica
de la nacin desde diversos sectores.
Posiblemente este cambio social ha sido ms rpido que el alcanzado por el sector
econmico y no ha dado tiempo para que la nacin organice y disponga de una reserva
de carcter educacional que capacite a la nueva clase en el nuevo desempeo de sus
funciones sociales.
74
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Este es el problema del Per del Medio Siglo. Su cuadro econmico no ha sido
desarrollado ni aprovechado en forma armnica, posiblemente por la rapidez de los
acontecimientos y la mayor velocidad de la ansiedad de progreso.
Sebastin Salazar Bondi notable intelectual, escritor, flsofo y
educador, en su artculo Imagen del Per de hoy (1961), describe
sombramente los problemas acumulados en la historia del pas, ninguno de
ellos confrontado y solucionado, sino, por el contrario, considera que se han
continuado agravando. En este artculo, hace nfasis en las condiciones de
la poblacin refrindose a tres de los datos que grafcan la gravedad de la
situacin del pas. Uno son los datos demogrfcos, y los otros corresponden
al sistema econmico y a la agricultura. Respecto de los primeros dice que
la poblacin peruana, que sobrepasa ya los 10 millones de habitantes, dispone de
un ingreso promedio per cpita de 120 dlares al ao uno de los ms bajos de la
Amrica Latina y est creciendo a un ritmo de 3.3 % al ao una de las tasas de
crecimiento demogrfco ms altas del mundo al tiempo que la economa peruana
tiene una tasa de inversin de apenas 3.4 % y, por tanto, un ritmo de crecimiento muy
lento.
Salazar Bondi falleci en 1964. Sin duda, su presencia en el debate
poblacional posterior podra haber sido importante, pues fue asesor del
GRFA, un rgimen tan opuesto, ya que consider al factor poblacional en su
verdadera medida.
Juan Julio Wicht SJ con una slida preparacin en economa y en
teologa, adems de una notable disposicin para tratar asuntos demogrfcos
se ocupar del tema por casi cuarenta aos, a partir de la dcada de los 70,
hacindose presente en las discusiones sobre poblacin. Wicht provena
de la vertiente del Concilio Vaticano II de 1962, y de la Conferencia
Episcopal Latinoamericana de Medelln de 1968 en la que particip. Esta
dio lugar a la Teora de la Liberacin, cuyo fundador es Gustavo Gutirrez
Merino, sacerdote dominico peruano. Dicha teora surgi de la intensidad
de las confrontaciones ideolgicas de la regin, y, asimismo, prometa la
modernizacin de las actitudes de la Iglesia Catlica y una mayor atencin
a las necesidades de las mayoras. La infuencia de estas experiencias se
revela en su visin sociopoltica de los asuntos de poblacin en los prrafos
que siguen, pero tambin en otros, incluidos en secciones adicionales, y que
corresponden al tiempo en que fungi como asesor en el Instituto Nacional de
Planifcacin del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, de clara
tendencia socialista.
75
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Wicht tena la capacidad de funcionar asentado en los principios de la
Iglesia, pero ser, al mismo tiempo, profundamente sensible a las condiciones
de la sociedad peruana. Por ello, fue capaz de conservar una visin integral
de los problemas sociales sin limitarse a la perspectiva exclusiva de la Iglesia.
Como resultado, su produccin refeja su fexibilidad intelectual entre el
mundo religioso y el mundo real que vivi sin padecer de ambivalencias
o cmodos compromisos. En realidad, en el tema de poblacin Wicht se
constituy en el respetado intermediario entre las posiciones de la Iglesia y las
de los gobiernos y grupos de tendencias diferentes, y, en momentos crticos,
en un eje de entendimiento entre ellos. Sus contribuciones en conferencias,
mesas redondas, comits especiales, etc., se extiende desde su participacin
en la gestacin de la posicin del Per en conferencias internacionales,
como la Conferencia Mundial sobre Poblacin de Bucarest en 1974, hasta
la generacin de polticas nacionales de poblacin y desarrollo a las que se
sum productivamente.
La mayor sntesis de su pensamiento en poblacin se encuentra en
extensas presentaciones que hizo en las dos reuniones nacionales sobre
poblacin organizadas por la Asociacin Multidisciplinaria de Investigacin
y Docencia en Poblacin (AMIDEP), ambas en Tarma en 1979 y 1985
(Guerra-Garca, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980; Guerra-Garca 1986). En
contraste con los autores que se han mencionado anteriormente, quienes optan
por una escueta mencin de los mayores factores demogrfcos en sentido
simplemente descriptivo y producto de un anlisis limitado, Wicht entra de
lleno en el anlisis circunstancial y detallado de los elementos que rodean al
tema demogrfco.
En la primera de estas presentaciones, Wicht examina los datos
estadsticos en una primer acpite que titula La Realidad Demogrfca
Peruana. En este, se refere a las causas y a los efectos del fenmeno
expansivo, sealando que la causa profunda de nuestra explosin demogrfca
se encuentra en nuestro subdesarrollo, y explica lo siguiente:
Nuestra tasa de mortalidad, refejo del precario nivel de vida de nuestro pueblo,
era todava en 1940 semejante a la tasa de mortalidad de Europa en 1750. Un tal
anacronismo no poda perdurar. Cuando la tasa de mortalidad es muy elevada, y
precisamente porque es muy elevada, es relativamente fcil para la tcnica moderna
reducirla; no hace falta cambiar substancialmente el nivel de vida de la poblacin,
basta un leve incremento nutricional, y sobre todo algunas medidas sanitarias bsicas
con campaas de vacunacin y erradicacin de epidemias, unidas a mejores vas de
transporte y comunicacin, para obtener resultados espectaculares en la reduccin de
la mortalidad La natalidad, en cambio, sigue otros determinantes ms complejos:
76
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
JUAN JULIO WICHT ROSSELL SJ.
Naci en la ciudad de Salaverry, Trujillo, el 18 de abril
de 1932. Ingreso a la Compaa de Jess el 18 de marzo
de 1949, cuando apenas cumpla 17 aos de edad,
y se orden como sacerdote el 15 de julio de 1963.
Posteriormente, realiz estudios de Teologa en Espaa,
Filosofa en Francia, y Economa en la Universidad
de Harvard. Su formacin profesional aadi solidez
intelectual y notable capacidad de anlisis a su intenso
inters por los problemas del Per y a la sensibilidad
social con que los trat. Fue docente, Decano de
la Facultad de Economa y Director del Centro de
Investigaciones en la Universidad del Pacfco.
Uno de los factores que, sin duda, fue determinante en su enfoque de la problemtica
nacional fue su participacin en el Concilio Vaticano II (1962) y en la Conferencia
Episcopal Latinoamericana de Medelln (1968). La Teora de la Liberacin, hoy
expugnada por la Iglesia, parece haber infuenciado en su pensamiento y en sus
opciones de accin desde su condicin de sacerdote de caractersticas especiales,
que se constituy tempranamente en asesor de la Direccin del Instituto Nacional
de Planifcacin.
Esto es particularmente claro en el caso de los problemas demogrfcos del Per,
a los que dedic particular atencin. Aparentemente absorbido primero por la
prdica del Gobierno Revolucionario de la FF.AA. particip activamente en la
formulacin del Plan de Desarrollo de Mediano Plazo 19711975 y, ms aun, en
la posicin socialista del Per en la Conferencia Mundial de Poblacin de Bucarest
(1974). El cambio de liderazgo en el Gobierno le signifc una atmsfera poltica
ms de acuerdo con sus ideales. Tambin, esto le permiti fungir como el principal
arquitecto de los Lineamientos de Poltica de Poblacin de 1976, y desde entonces
estuvo presente en los eventos de mayor importancia en este campo. Lo ms notable
fue su participacin en la estructuracin de la posicin del Per en los siguientes
eventos: conferencias mundiales en Mxico (1984) y El Cairo (1994), y el desarrollo
de la Ley de Poltica Nacional de Poblacin (1985), que rige hasta hoy los varios
planes nacionales de poblacin.
Adems de estos importantes hitos en el proceso del desarrollo de la conciencia
nacional sobre poblacin, fue llamado a participar en numerosos eventos y
conferencias sobre el tema, y ha dejado valiosos artculos y presentaciones en los
que trata asuntos demogrfcos, econmicos y sociales, as como otros relacionados
con la posicin de la Iglesia sobre poblacin, contracepcin y planifcacin familiar.
Tras larga enfermedad, Juan J. Wicht falleci en Lima en el 2006.
77
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
obedece a estructuras sociales y culturales, formas de comportamiento humano que
tienen poco que ver con una racionalizacin calculada de la pareja o con una u otra
fe religiosa y si mucho que ver con el nivel de analfabetismo, el status oprimido de la
mujer en la sociedad, las formas sociales y econmicas de trabajo y de vida. Cambiar
esto supone una transformacin mucho ms honda de la sociedad.
En cuanto a los efectos, considera que estos deben ser analizados a dos
niveles:
El nivel macro-social (qu consecuencias, favorables o desfavorables, tiene este
rpido y considerable aumento poblacional sobre el pas como colectividad nacional)
y tambin el nivel micro familiar y personal (qu consecuencias tiene la explosin
poblacional en la vida de las familias y de las personas, en los derechos y deberes de
la persona humana, en la situacin del padre, de la madre y del nio) A nivel macro-
social, un incremento tan grande de la poblacin signifca una verdadera explosin
de potencialidades y de exigencias: un incremento extraordinario de mano de obra
en busca de empleo productivo y un incremento similar pero inmediato de demanda
de alimentos y de bienes y servicios de transporte, educacin, salud y vivienda. Lo
extraordinario de estos incrementos (de oferta de trabajo y de demanda de servicios
esenciales) es no solo su volumen sino su rapidez en el tiempo.
Si a nivel macro-social la explosin demogrfca tiene efectos negativos, aunque
tambin envuelve un positivo potencial que requiere esfuerzos urgentes para hacerse
efectivo y no caer en un fracaso catico total, a nivel micro-familiar y personal casi
todos los efectos son negativos para la inmensa mayora de la poblacin. A esta
situacin, de un nmero excepcionalmente elevado de nacimientos, no ha llegado
la poblacin peruana por una decisin plenamente libre y consciente de las parejas,
y la natalidad elevada con respecto a la mortalidad es solo un aspecto del problema
demogrfco el cual incluye tambin presiones para emigrar y otros desequilibrios
que afectan la vida familiar y personalHay una correlacin comprobada entre
el alto nmero de hijos y el bajo nivel de educacin e ingresos de la madre; estos
datos censales se confrman con las numerosas encuestas que se han hecho con las
estadsticas que nos revelan el resquebrajamiento de la institucin familiar, la crisis
del rol del padre en la sociedad peruana, la dramtica situacin de la madre y el nio.
Luego de un amplio anlisis prospectivo que incluye un examen del
crecimiento poblacional de acuerdo a la estructura por edades, la distribucin
territorial de la poblacin, el crecimiento de la fuerza laboral y los problemas
de empleo y vivienda, el autor presenta una segunda seccin titulada
La Toma de Conciencia de esta Realidad. En ella, explora la visin de
lo poblacional en el pasado inmediato, las consideraciones ideolgicas,
incluyendo a la Iglesia dentro de los sectores conservadores, y revisa la
posicin adoptada por el gobierno durante la administracin del Gral. Velasco
y durante el cual Wicht fue asesor del Instituto Nacional de Planifcacin.
Adems, tuvo una importante oportunidad para desarrollar su posicin con
78
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
respecto al crecimiento demogrfco. En otras secciones de este libro, se
hace referencia a la cercana de la Iglesia al Gobierno Revolucionario de las
Fuerzas Armadas, particularmente, de algunos de los miembros de la jerarqua
catlica involucrados en asuntos de poblacin y planifcacin familiar.
Con respecto a la cuestin ideolgica, en la publicacin de AMIDEP,
Wicht se refere a las posiciones adoptadas por los sectores conservadores
haciendo nfasis en la actitud de la Iglesia Catlica, los sectores intelectuales
de izquierda y lo que llama los activistas. Con ello, revela una actitud
eclctica, intermedia, a pesar de su carcter sacerdotal, que lo hace aparecer
como imparcial. La sntesis fnal de este segmento gua al lector a observar
en ellos ciertos elementos comunes en todas estas posiciones. As, en
referencia a lo religioso, seala lo siguiente:
Hay que reconocer que la Iglesia Catlica (jerarqua y feles), ha tenido en todo el
mundo especial difcultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional, tanto
a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un enfoque
predominantemente ahistrico e individual, como sobre todo a nivel micro-familiar,
porque aqu entra lo sexual, y en lo sexual la Iglesia ha tenido una actitud de cautela
y una visin fsiolgica y algo estrecha (identifcando casi lo sexual con lo genital),
permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con una orientacin abierta
hacia la procreacin, dentro de un esquema que se apoya en lo natural en el sentido
aristotlico-tomstico. El magisterio o enseanza de la Iglesia comprende dos crculos
concntricos: uno ms restringido que se apoya en la revelacin, se acepta solo por la
fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes (por ejemplo, lo que se refere
a los sacramentos); y otro, ms amplio, de verdades que se apoyan en los principios
flosfcos y tienen vigencia para todo ser humano, no porque lo diga la Iglesia sino
porque se puede probar por la razn (por ejemplo, lo relativo a la justicia social y a los
derechos de la persona humana). Temas como la sociedad, la familia y la sexualidad,
pertenecen sobre todo a este ltimo crculo. Al ensear la Iglesia esta doctrina debe
presentar las pruebas en las que se apoya, el argumento de la autoridad no basta si
espera que su mensaje sea aceptado por todos.En su defensa de los derechos del ser
humano, la Iglesia tiene un mensaje avanzado en las relaciones internacionales por
la justicia y el desarrollo de los pueblos; pero en el caso de lo privado y familiar su
mensaje puede ser considerado conservador.
Si estas eran las difcultades a nivel de la Iglesia universal entre nosotros, ellas
se agravaron por nuestro subdesarrollo religioso. La Iglesia en el Per es muy
heterognea como el pas mismo; pero en conjunto tenemos indudablemente poca
refexin y madurez teolgica propia, ignorancia en vastos sectores, fanatismo y
supersticin en muchos, y dependencia de todo lo que nos viene de fuera, sin hacer
el esfuerzo necesario de interpretacin y asimilacin. En 1968 fue sintomtica la
reaccin a la Encclica Humanae Vitae; el Papa, hablando al mundo, pero teniendo
presente sobre todo la situacin de Europa y los pases avanzados, con su egosmo y
su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los esposos a tener los
79
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
hijos que estn evitando, o a abstenerse, segn un alto ideal de la familia cristiana.
Nosotros, tomamos su carta como un documento infalible, que no lo es, y lo aplicamos
mecnicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los hijos que ya tienen y que
no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opcin, esos medios, nunca estuvieron a su
alcance como tampoco la lectura o comprensin del documento; son los analfabetos
los que tienen ms hijos y no lo hacen por fdelidad al Vaticano, evidentemente). Los
dirigentes de algunas de nuestras instituciones religiosas (dirigentes clrigos y laicos)
lucharn por bloquear toda poltica o campaa destinada a proveer la informacin y
los medios de planifcar la familia.
De la lectura de la Encclica, esos grupos conservadores concluyeron que la
situacin con respecto a la vida sexual y familiar no deba cambiar en el Per, cuando
deban haber sacado la conclusin opuesta: lo que la Humanae Vitae dice con tanta
insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se cumple en el
Per. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la encclica, esos conservadores
solo se fjaron en el prrafo de los anticonceptivos. Su actitud fue de hecho no solo
conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que intentaron hacer algo,
que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el mensaje de la Iglesia, que
era tan necesario en el pas.
Cuando se refere a la posicin adoptada por los sectores intelectuales
de izquierda, el autor tambin analiza las motivaciones y bases ideolgicas de
un amplio, pero no homogneo componente del liderazgo poltico peruano.
Este quizs puede ser consistente en el tiempo, pero se encuentra sujeto a
los vaivenes de la lucha poltica en el pas y, consecuentemente, de variada
factura en su infuencia en el pas.
En el ngulo opuesto a todos los anteriores, pero con el mismo resultado de rechazo
de la cuestin demogrfca, encontramos a fnes de la dcada del 60 y comienzos
de la dcada actual, a un grupo bastante heterogneo en sus diversas tendencias,
pero muy infuyente: los intelectuales y grupos polticos de izquierda. Para ellos,
ocuparse de los desequilibrios en la estructura de la pirmide de edades o en las
migraciones es irse por las ramas y dejar de ver el verdadero problema de la sociedad:
la presencia del sistema capitalista, que explota a los trabajadores y subordina al pas
al imperialismo internacional. La cuestin demogrfca vendra a ser una cortina de
humo distractiva.
En esta posicin de la izquierda peruana, como tambin en la posicin sensata de
algunos conservadores que vimos anteriormente, no deja de haber una razn profunda
para la protesta y el rechazo. Esos conservadores denuncian con toda razn las
aberraciones de quienes defenden un liberalismo sexual prcticamente sin fronteras
y que degrada al ser humano; y los izquierdistas estructuralistas denuncian con no
menor razn los argumentos y las campaas que nos vienen del exterior, cargados
de falacias en lo econmico-social sobre lo demogrfco. Particularmente falso y
ofensivo es el pretendido argumento de que somos pobres porque somos muchos
(histricamente es ms cierto lo contrario: somos muchos porque somos pobres), que
tenemos que limitar nuestra natalidad porque no hay recursos para toda la humanidad
80
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
(y no se dice nada de quien se apodera de esos recursos y quien consume ms). Antes
de la Segunda Guerra Mundial no haba conciencia de lo demogrfco en el Per y
apenas exista en el resto del mundo; cuando se produce entre nosotros la explosin
demogrfca (dcadas del 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, fnanciada
en dlares, y nos viene sesgada por una visin muy parcial y superfcial del problema.
Los estructuralistas de izquierda tienen razn en denunciarlo y situar la cuestin
en su real contexto econmico, social y poltico. En este sentido la posicin de la
izquierda es muy valiosa: rechazo de una injerencia extranjera que es parcializada en
su explicacin del problema y ofensiva en la solucin que se propone. Pero la
izquierda estructuralista falla en oponerse en reconocer que en el contexto de nuestro
subdesarrollo existe al fn y al cabo un real problema demogrfco que requiere un
anlisis y unas soluciones especifcas dentro del esfuerzo total de reforma estructural
de la sociedad.
El tercer sector que examina el autor corresponde a lo que llama
los activistas, que seran los que se sienten responsables de proponer y
operacionalizar las respuestas a lo que consideran una crisis demogrfca de
consecuencias negativas altamente previsibles. Conclusin a la que llegaban
al analizar la evolucin de la poblacin, en contraste con el lento y accidentado
camino que describan las acciones hacia el desarrollo econmico y social
en un pas que haba pasado sin xito por todas las tendencias posibles de
gobierno. Para Wicht,
hay un tercer grupo que entra en la cuestin ideolgica con una bandera muy especial:
la de no tener ninguna ideologa (segn ellos dicen). Se presentan como personas
practicas, realistas, sin prejuicios ni preocupaciones flosfcas, Rechazan el
planteamiento terico de lo demogrfco, que en el mejor de los casos consideran
como algo doctrinal o acadmico y, en el peor de los casos, como una prdida de
tiempo. Ellos actan, al mximo de lo posible (que en esos aos no era mucho en
el Per), en programas concretos de planifcacin familiar (es decir, control de la
natalidad). Son activistas, pero en el fondo no dejan de tener una ideologa que los
gua y que los mueve, aunque ellos no lo reconozcan. En algunos hay un sincero y
noble deseo de aliviar la situacin que plantea la alta tasa de natalidad en el pas; en
otros, desgraciadamente, no deja de haber otros motivos (no todos son confesables,
como un racismo solapado), o un simple inters lucrativo, atendiendo a familias de
altos ingresos o ganando un sueldo o comisin en programas con fnanciamiento
externo. Lo lamentable es que la ausencia de un pensamiento coherente los lleva
en su accin a confundir medios con fnes y a atropellar normas ticas bsicas de
respeto al ser humano. Reducir la cuestin demogrfca a una alta natalidad y la
solucin a anticonceptivos es un error que ha hecho mucho dao al prestigio de sus
instituciones y al estudio y solucin del problema mismo.
Poniendo de lado la referencia, un poco sesgada de Wicht, a los activistas
y al hecho de que se dirige a los conservadores como representados por la
Iglesia, el contraste fundamental que l presenta en cuanto al crecimiento de la
81
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
poblacin es, en realidad, un contraste entre una versin del conservadorismo
que insumido de actitud religiosa es al fnal de cuentas un teoconservadorismo,
en la acepcin de Jacob Heilbrunn, y otra posicin ideolgica representada
por el marxismo. Si bien ambos apuntan a desconocer, minimizar o evadir
el problema de la poblacin en el Per, existen, como lo seala Wicht,
diferencias importantes de concepcin y mtodo. La trascendencia de los
sealamientos del autor es que estas posiciones se han mantenido irresueltas,
y han originado un estado latente que ha impedido que los sucesivos gobiernos
tomen los problemas demogrfcos con la seriedad necesaria para aplicar las
polticas de poblacin, que tan trabajosamente se han elaborado en varias
oportunidades y han quedado inaplicadas, a veces aplicadas parcialmente y
otras operacionalizadas en forma contraproducente.
3.4. Los medios de comunicacin
En general, los medios de comunicacin en el Per, durante los aos que
siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demogrfco con la seriedad
y la profundidad que le corresponda, a pesar de que las evidencias, tanto de
su crecimiento como de su distribucin como consecuencia de la aceleracin
de los movimientos migratorios de sentido ruralurbano, hacan prever
considerables obstculos para su desarrollo. Ocasionalmente, se refrieron
a los temas relacionados, pero de manera tangencial y, particularmente, a
aquellos de carcter confictivo o sensacionalista.
Una excepcin a esta conducta estuvo representada por la revista
semanal Caretas dirigida inicialmente por Francisco Igartua y por Doris
Gibson, y actualmente por Enrique Zileri Gibson que a lo largo de ms de
setenta aos ha sido y hoy continua siendo la publicacin periodstica de mayor
categora en el pas. La amplia referencia que hacemos a las publicaciones de
Caretas obedece tanto a la variedad de su enfoque periodstico como a su
sostenido inters en el tema, as como a la presentacin de los varios aspectos
que podran afectar el desarrollo del pas y al hecho de haber publicado,
antes de la dcada critica de los aos 60, artculos relacionados llamando la
atencin sobre la problemtica demogrfca. Ejemplo particular de ello es
el artculo producido por un gran personaje, intelectual y poltico peruano,
Guillermo Hoyos Osores, colaborador de la revista, El Mayor Problema
del Per (Caretas 1957). Refrindose a Ortega y Gassett y su libro La
Rebelin de las Masas, conecta el hecho de que en el siglo XIX la poblacin
de Europa creci casi tres veces y su contrapartida de problemas inmensos,
peligros estremecedores, con la situacin del Per, en donde se desarrolla
82
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
en proporciones y agudeza excepcionales. Segn informes recogidos por
las Naciones Unidas, el crecimiento demogrfco del Per es el mayor de
Sudamrica: 3 por ciento al ao.
La virtud de esta revista, razn por la cual se le selecciona entre otras
publicaciones periodsticas, no es solo el haberse preocupado por divulgar
tempranamente el carcter y la magnitud del fenmeno demogrfco, sino
tambin la de refejar las controversias por las que atravesaba el pas en esa
dcada y despertar el inters sobre el tema. Este es planteando en forma abierta
y consecuente en circunstancias en que este permaneca ignorado y fuera del
centro de atencin entre los ms acuciantes problemas que confrontaba el Per.
En efecto, Caretas abri el ao 1963 con un artculo, que bajo el ttulo
Demasiados Nios (1963a), que daba cuenta del fenmeno del crecimiento
demogrfco y de las consecuencias de una alta fertilidad en los pases en
desarrollo, sealando la seriedad de los dfcits en salud y educacin. Al mismo
tiempo, informaba acerca de los avances en la prctica de la planifcacin
familiar y el uso de los modernos anticonceptivos de mayor efectividad, como la
recientemente creada pldora anticonceptiva y el dispositivo intrauterino (DIU).
Este artculo dio lugar a un extenso y vehemente intercambio que dur
todo el ao en las pginas de Caretas entre cartas al editor, contribuciones
espontneas y artculos de respuesta y contra respuesta que, por primera
vez en el Per, pusieron el tema en el centro de la atencin pblica. Las
primeras escaramuzas se dieron en el terreno teolgico cuando un lector, el
Sr. Alfonso Martnez de Molina, critic la posicin de la Iglesia Catlica y
entabl una polmica con un joven y carismtico sacerdote, el Padre Jos
Mara de Romaa, entonces prroco del balneario de San Bartolo (Caretas
1963b; Caretas 1963c). En el nmero de Caretas citado anteriormente
(1963a), con el artculo La Iglesia y los Anticonceptivos, este ltimo se
haba tornado en el representante del ms conservador sector de la Iglesia
en este campo, afrmando, en palabras de inalienable lgica que sintetizan
claramente la condicin del debate de esa poca, que en ltimo trmino el
objetivo fundamental del matrimonio era la procreacin. Y que si bien las
relaciones sexuales son un acto humano, personal, la fecundacin era un acto
no de la persona sino de la naturaleza. De modo que
cumplir una relacin sexual con trabas fsicas o qumicas es un acto voluntario,
personal, responsable, moralmente malo por ser antinatural y en consecuencia los
anticonceptivos que fuerzan a la naturaleza son antinaturales y, por eso, no porque lo
diga la Iglesia, son inmorales.
83
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Terciaron en el debate un connotado lder de la izquierda peruana, el Ing.
agrnomo Carlos Malpica Silva Santisteban, y un representante de la Iglesia
Metodista, el Pastor Elton Watlington. En marzo de 1963, la revista publica el
artculo Hambre y Sobrepoblacin (Caretas 1963d), que Malpica escriba
desde El Frontn, la prisin poltica por excelencia, luego de haber pasado
por la Colonia del Sepa. En dicha publicacin, Malpica rechaza que el Per
fuera un pas sobrepoblado, recurriendo, en primer lugar, a las diferencias en
densidad poblacional entre el Per con 8 habitantes por Km
2
y con
ms de la mitad de su territorio despoblado por falta de brazos su potencial
hidroelctrico, carbonfero y de petrleo casi intocado y donde aun no se explotan
sus cuantiosas riquezas mineras,
y los pases europeos con centenares de habitantes por Km
2
. Asimismo,
critica acerbamente la ingenua tesis del Padre Enrique Bartra, quien se haba
referido al efecto de los excitantes sexuales rampantes en la sociedad: el
consumo de alimentos excesivamente condimentados, la ociosidad, el hambre
y la incultura se consideraban factores determinantes del crecimiento de la
poblacin porque fomentan la sensualidad. En este orden, cita declaraciones
del Dr. Baltazar Caravedo, fue un psiquiatra culto y conservador, que se
desempe como Ministro de Salud del gobierno militar del General Odra,
en El Comercio del 9 de febrero, en relacin con el V Congreso Sudamericano
de Salud Mental, en las que seala la posicin tomada por ese Congreso.
El Congreso se opuso al control de la natalidad porque est demostrado que el hambre
aumenta la sensualidad del hombre, que los pases mas hambrientos tienen mayor
ndice de natalidad y que, en consecuencia, el control automtico de la natalidad debe
hacerse mejorando la alimentacin de la poblacin.
Malpica se adhera a la hiptesis de moda de esos tiempos proveniente de
Josu de Castro, cuyos pergaminos incluan haber sido Ministro de Agricultura
de Brasil, Director de la ONU para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), y
su famosa obra Geopoltica del Hambre. En ella, en su punto ms agudo, se
refere a la correlacin entre hambre y fecundidad, asevera que la fecundidad
disminuye en la proporcin en que sube el consumo de protenas de origen
animal. En el Per, tal consumo era de 12.0 gr., mientras que en Suecia se
consuman 62.6 gr. Finalmente, Malpica afrma que
necesitamos romper el cerco feudal y colonial. Reformar el agro e industrializar el
pas, lo cual mejorar el nivel de ingresos de nuestro pueblo permitiendo adquirir ms
y mejores alimentos, ser sanos y educar a sus hijos.
84
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Ello evidencia que, en los primeros aos del decenio 1960, estas
hiptesis no parecan descabelladas y ms bien circulaban en importantes
ambientes profesionales e intelectuales de Latinoamrica.
En el numero 268, de junio del mismo ao, en el artculo Los
anticonceptivos y los Protestantes. Planifcacin de la Progenie (Caretas
1963e), Caretas publica la carta del Pastor Watlington y glosa dos documentos
enviados por l que se referen al tema en discusin y estn destinados a crear
conciencia sobre la responsabilidad de los padres evanglicos en planear el
bienestar de sus hijos. Estos documentos eran La Paternidad Responsable
y la Conciencia Cristiana y Planee su Familia para una mejor Salud y
Felicidad. En ellos, se manifesta que el fenmeno de la reproduccin
humana es inseparable de la actividad divina, y es necesario guiarse por
dos principios bsicos: en primer lugar, la providencia divina designa que
los padres son colaboradores con Dios y el acto reproductivo es una obra de
Dios mismo. Por tanto, la accin de los padres en el control de la fertilidad
bien puede justifcarse como una verdadera colaboracin con Dios, como
es el caso de la utilizacin de los conocimientos como expresin de la
voluntad divina en el control de las enfermedades y, en este caso, al servicio
del planeamiento inteligente y consciente de la familia. Para la aplicacin
sabia de los conocimientos cientfcos, un segundo principio necesario es el
respeto a la personalidad que permite al ser humano ejercer su dignidad solo
subordinada a Dios mismo e independiente de mandatos ajenos a la persona.
A la posicin de la Iglesia Catlica Romana que afrma que el control
artifcial de la fecundidad viola una ley natural impuesta por Dios y es, por
consiguiente, inmoral, las autoridades Protestantes contraponen la nocin
que el uso responsable de los anticonceptivos en el planeamiento familiar
no viola, sino cumple la voluntad de Dios, de acuerdo con las revelaciones
de las Sagradas Escrituras. La lectura Protestante de ellas determina que
las relaciones sexuales dentro del matrimonio producen una fusin de los
cnyuges y el amor y conocimiento mutuo que devienen en el propsito
fundamental del matrimonio, mientras que la procreacin es considerada
como el segundo propsito de la unin matrimonial entre hombre y mujer.
Reconoce, as, en el matrimonio tres funciones: la primera de las cuales es la
madurez de la personalidad humana dentro del estado marital, la procreacin
como la segunda y, fnalmente, la provisin de una sociedad idnea para
la crianza de los hijos. Adems, sostiene que mantener el concepto de
que la abstinencia sexual en el matrimonio como especialmente virtuosa,
que el celibato es an ms meritorio y que la fnalidad del acto sexual es
85
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
fundamentalmente procreativa corresponde a una nocin muy inferior
proveniente de la Iglesia Primitiva.
A fnales de los 60, la Iglesia Protestante contaba en el Per con
alrededor de 100,000 evangelistas, pero su nmero era infnitamente menor
que el de los miembros de la Iglesia Catlica, estos eran cerca del 90% de la
poblacin del Per. Por ello, tratndose de una reducida minora, su posicin
tan claramente contraria a la de la Iglesia Catlica pas desapercibida y no
mereci mayor comentario. Dcadas despus, la Iglesia Evangelista, en
mrito a su trabajo de difusin y a su obra proselitista y social, adquiri una
mayor signifcacin, sufcientemente determinante para constituir una fuerza
poltica de importancia en el pas.
Antes de terminar el ao, Caretas public dos artculos ms en el
mes de octubre. En la edicin nmero 275, bajo el titulo La Infacin de la
humanidad (Caretas 1963f), Cesar Lvano el notable periodista liberal
peruano, que continua teniendo considerable vigencia como Director del
diario La Primera, en una extensa revisin del problema, haca referencia
a las proyecciones de poblacin, indicando que para el 2000 la poblacin
mundial podra alcanzar los 25 mil millones de habitantes y el Per podra
llegar a los 40 millones de no descender en forma importante las tasas de
natalidad. Esto se publicaba en nuestro pas mientras que las perspectivas
de desarrollo se tornaban dudosas en las palabras del Presidente del Banco
Mundial, Eugene Black, l seal que
el crecimiento de la poblacin amenaza anular nuestros esfuerzos por elevar los
niveles de vida en muchos de los pases ms pobres. Estamos llegando a una situacin
en la que el hombre optimista ser aquel que piense que los actuales niveles de vida
puedan ser mantenidos.
Asimismo, pareca que la Iglesia Catlica podra estar en vas de
modifcar su cerrada posicin contra la planifcacin familiar. El artculo hace
notar que Po XII haba comentado la necesidad de controlar la natalidad
mediante la continencia, y Juan XXIII, en La Iglesia Continua, lo haba
hecho al referirse a la necesidad de adaptarse a las circunstancias del mundo
actual. Monseor Helder Cmara y el Cardenal belga Suenens abogaron por
tal cambio, y la revista Catholic Layman public un artculo en el que se
refera a la Sagrada Familia de Nazaret como una familia de un solo hijo.
Pronto, como se ha referido anteriormente, las especulaciones y propsitos
de algunas personas cercanas a la Iglesia, que haban recogido el sentir de los
creyentes, habran de ser desdeadas por Roma, que permaneci anclada en
su histrica posicin.
86
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El artculo de Lvano traa tambin la noticia de la visita de la Dra.
Ofelia Mendoza, mdico hondurea en ese entonces Presidente de la
Federacin Internacional de la Planifcacin Familiar para Latinoamrica, y
su entrevista con el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella. Esta visita
coincida con la discusin sobre la problemtica de la planifcacin familiar,
que, por primera vez en el Per, alcanzaba los niveles de gobierno y tuvo
la virtud de plantear las responsabilidades que le competan. Funcionarios
pblicos respondan que ningn anticonceptivo estaba a la venta, porque la
importacin y fabricacin estn expresamente prohibidas, ya que el Cdigo
Penal prohbe su uso y la Ley de Aduana su internamiento, aseveraciones
que parecen haber sido hechas ligeramente. Las declaraciones del Ministro
a Caretas fueron menos categricas, pero revelaban una muy ligera
atencin al problema: El Ministerio no puede adoptar ninguna medida
especfca sobre los anticonceptivos. Lo nico autorizado son los mtodos
naturales para la no concepcin, es decir, lo que la Iglesia Catlica permite.
Los anticonceptivos que se venden estn supervisados por la Direccin de
Farmacia. Estos especfcos hormonales se expenden cuando se considera su
carcter medicinal. Posteriormente, con mayor informacin y atencin a las
cuestiones demogrfcas y sus repercusiones sociales, particularmente en el
mbito de la salud, el Ministro se constituy en uno de los ms ponderados
promotores de la accin gubernamental en el tema de poblacin.
En el siguiente nmero, en un artculo titulado La Explosin Urbana
(Caretas 1963g), Caretas muestra el crecimiento de las grandes urbes del
mundo como un problema mundial, pues si bien en 1910 solo existan 10
ciudades con ms de un milln de habitantes, en el ao de la publicacin,
1963, ya haban 61. Con esta informacin, era posible predecir la presencia
de extensiones urbanas con carcter de megalpolis, particularmente en
los Estados Unidos, alrededor de los mayores centros poblados, en las que
confuiran ciudades enteras sin solucin de continuidad. En cuanto al Per,
seala, en el subttulo, que uno de cada dos peruanos vive en reas urbanas:
un mal que complica la grave enfermedad de la superpoblacin. Asimismo,
llama la atencin sobre el crecimiento de Lima, sealando que Pizarro la
fund con 70 hombres y que en 1793 la Gua del Virreinato del Per, editada
por Hiplito Unanue, le adjudic 52,627 habitantes. Poco ms de un siglo
despus, en el censo de 1903, Lima apareca con ms del doble de habitantes:
140,000, y entre 1940 y 1961, solo dos aos antes de esta publicacin, Lima
pasaba de 520,000 a 1,800,000. Al respecto, el artculo examina los retos que
ello representa para los gobiernos locales y para los planifcadores urbanos.
87
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Al ao siguiente, en su nmero 296, Caretas publica un extenso
artculo que titula La Encuesta Hall. La Verdad intima sobre el Control de la
Natalidad en la ciudad de Lima (1964), glosando algunos de los resultados
preliminares de la que fue la primera encuesta realizada en el pas sobre el
tema. El estudio fue realizado bajo el auspicio de la Fundacin Milbank de
los EE.UU. y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, y fue dirigido
por la Dra. Franoise Hall, mdico belga, nacionalizada norteamericana, y
especialista en el tema de poblacin desde la perspectiva de la salud de la
mujer. La encuesta cubri un total de 500 mujeres y se concentr en temas
sociales como nivel educacional y econmico, sexualidad, planifcacin
familiar, prctica anticonceptiva, e incidencia y caractersticas del aborto.
De acuerdo con los resultados, casi la mitad de las mujeres haban
iniciado su vida sexual antes de los 20 aos y 77.4 % expresaron estar a
favor de la planifcacin familiar, pero solo 41.2% usaba algn mtodo
anticonceptivo, siendo el preservativo el mtodo ms usado (28.6%), seguido
por el mtodo del ritmo (23.1%). Solo un 13.8% de las entrevistadas declaraba
usar mtodos relativamente modernos.
En cuanto al aborto, la encuesta permita calcular que de los 10,000
a 16,000 abortos anuales que ocurran en Lima entre 3000 y 5000 eran
provocados, y de ellos la mayora se daban en las clases socioeconmicas
ms altas, alcanzando el 25.2% de abortos por cada 100 nacidos vivos. Las
cifras correspondientes para el nivel medio y bajo eran de 21.7% y 13.4%
por cada 100 nacidos vivos, respectivamente. Cabe anotar que el 55% de
los abortos provocados correspondan a mujeres con educacin universitaria,
superior, y con 4 a 6 aos de educacin secundaria o tcnica; mientras que las
mujeres con educacin primaria completa e incompleta incurran en 26% de
los abortos provocados.
Los resultados del anlisis de los datos de la encuesta, particularmente
las diferencias entre clases sociales respecto al conocimiento y la prctica de
la anticoncepcin como la incidencia del aborto provocado, conmovieron a
la poblacin limea e hicieron ms aguda la necesidad de contar con datos
seguros para confrontar lo que se presentaba como una amenaza para la salud
de la mujer en el Per. A partir de esta encuesta, numerosos investigadores
e instituciones pblicas y privadas realizaron otros estudios que abarcaron
desde poblaciones particulares, como las realizadas en Pamplona Alta,
Cerro de Pasco, etc., hasta encuestas de carcter nacional, en las que el tema
fecundidad se incorporaba a otros de naturaleza social (como encuestas de
ocupacin y vivienda), y los censos ulteriores.
88
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
En 1968, pocos meses antes que se produjera el golpe militar contra el
Presidente Belande, la revista public un extenso artculo, que titul Dejad
que los nios vengan (Caretas 1968), en comentario a la reciente Encclica
Humanae Vitae del Papa Paulo VI, que refejaba la honda decepcin que
produjo esta en crculos progresistas y entre segmentos laicos y religiosos
de tendencias liberales. El emotivo prefacio del artculo hace manifesto este
sentimiento.
En el tercer mundo, la revolucin de los antibiticos disminuye la mortalidad infantil
y acelera el crecimiento demogrfco a ritmos que la humanidad no so. El Per tena
en 1920 cinco millones de habitantes. En 1960 eran 10 millones. Tendr 18 millones
y medio en 1980. Y ahora el 53% de su poblacin tiene menos de 20 aos, es decir,
reclama escuelas, alimentos, vivienda antes de exigir un empleoPara enfrentar
el problema de la explosin demogrfca, Pablo VI ofreci la quincena pasada en
su Encclica Humanae Vitae una solucin: la paternidad responsable a travs del
mtodo rtmico o la abstinencia. Pero hoy millones de catlicos se preguntan: No es
esta una solucin demasiado simple? Qu porcentaje de las mujeres tienen un ciclo
menstrual regular y estn, en consecuencia, en condiciones de escuchar el consejo del
Papa? Cuntas de ellas tienen la cultura y los hbitos de disciplina sufcientes para
controlar su ciclo? No est predicando el Papa, por encima de sus buenas intenciones,
la impotencia del hombre frente al mal que lo amenaza, y, lo que es peor el egosmo y
la indiferencia de los adultos frente a los inocentes que pueden pg.ar un crimen que
no han cometido?
Ms aun, el artculo proyecta la difcil disyuntiva que se le present
a Pablo VI al tener que balancear la posiciones de diversos personajes y
estructuras eclesisticas. Ello se evidencia en los primeros prrafos.
Paulo VI pasara a la historia como el Papa que estimul a su pesar la democracia
interna de la Iglesia Catlica: su Encclica sobre el control de la natalidad ha suscitado
la ms combativa, resonante y franca oposicin de todos los tiempos en el clero y los
feles. Si es exacto que una Encclica no es infalible, Humanae Vitae puede resultar,
tal como van las cosas, uno de los documentos mas errados en toda la historia del
catolicismo.
El difunto Juan XXIII, el Papa que, por encima de latines y otras sutilezas teolgicas,
puso a la Iglesia en la rbita veloz del mundo moderno y de la vida humana actual,
dijo una vez que el Cardenal Montini hoy Paulo VI era un Hamlet. Quizs eso
explica por qu el mismo Pontfce que dio a luz la radical Populorum Progressio
pone ahora a circular la discutible y discutida Humanae Vitae
La duda hamletiana parece haber corrodo durante meses al Sumo Pontfce. Lo cierto
es que la reciente Encclica ha salido con retrasos y postergaciones, incluso despus
de haber estado impresa semanas atrs, debido a una polmica ruda y prolongada
en el seno de una comisin nombrada por el Papa. Una parte de ella, la mayoritaria,
haba propuesto, respecto al matrimonio y a la natalidad, un cambio en la actitud de
89
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
la Iglesia, una actitud que se remonta a los criterios de San Agustn (354-430) y a la
Encclica Casti Connubii de Po XII dada a conocer el 31 de diciembre de 1930. La
otra, la minoritaria, planteaba un retorno a las verdades eternas y es la que ha sido
aceptada en el texto de la Encclica para orientar la vida de los catlicos en un mundo
en el que existen la explosin demogrfca y los anticonceptivos bien probados por
la ciencia.
El duro artculo resea las reacciones suscitadas en la regin, se refere
a la disensin publicada por 87 telogos catlicos estadounidenses, y termina
con una apreciacin de los confictos que frecuentemente se producen entre
los conceptos teolgicos y aquellos derivados de la medicina y la ciencia.
Poco despus, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
cerrara los diarios, los ocupara y nombrara como sus nuevos directores a
personajes afnes a sus principios polticos. En este contexto, Caretas pasara
una larga poca sin publicarse.
Otra revista semanal de carcter social y poltico, similar a Caretas, fue
Oiga, dirigida por otro periodista de alto calibre, Francisco Igartua, quien fue
Director de Caretas hasta 1959. En la mayor parte de los casos y los temas
publicados, Oiga mantuvo una posicin contraria a Caretas, particularmente
en temas de actualidad poltica, en los que mantena una posicin de
centro izquierda y muchas veces mas all en esa direccin. Como era de
esperarse, Oiga desplegaba una posicin contraria en los temas de poblacin,
anticoncepcin y planifcacin familiar, de modo que las publicaciones de
Caretas siempre contaron con un eco opuesto que cultivaba una actitud
antineomaltusiana concordante con las corrientes socialistas prevalentes en
el Per de ese entonces.
La prensa durante el Gobierno Revolucionario de las FF.AA. (GRFA),
19681980
A partir de octubre de 1968, cuando un golpe militar termin con el
primer gobierno de F. Belande, los principales rganos de la prensa nacional
fueron intervenidos, sus dueos y directores fueron desposedos, y nuevos
directores nombrados entre los asociados del rgimen para dirigirlos. El
resultado inmediato fue que estos rganos perdieron su independencia, se
transformaron en voceros del rgimen, y mantuvieron, durante los doce aos
que dur el gobierno, una monoltica defensa de las medidas socialistas. Era
el tiempo en que se califcaba a la prensa peruana como parametrada; es
decir, funcionando dentro de los parmetros determinados por la direccin
revolucionaria, practicando, cuando era necesario, una suerte de autocensura.
90
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Como era de esperarse, el tratamiento de los problemas demogrfcos,
en la prensa, a partir del ao 1968, fue afn a los postulados del GRFA que,
esencialmente, consideraba que las causas del incremento de la poblacin
dependan directamente del estado de subdesarrollo del pas. Adems,
afrmaban que solo podan ser resueltas con una transformacin profunda
de las estructuras econmicas y sociales, y que la planifcacin familiar era
solamente un ardid de los pases dominantes para mantener al Per en el
subdesarrollo. En particular, la posicin en contra de la planifcacin familiar
estaba teida de una actitud antiimperialista, eje fundamental del GRFA, y
dirigida acusatoriamente en contra de los Estados Unidos y sus agencias.
La excelente recopilacin de los artculos aparecidos en la prensa
nacional entre 1974 y 1999 por Giovanni Bonfglio (Bonfglio 1999), quien
estuvo a cargo de la Direccin de Informaciones del Consejo Nacional de
Poblacin, constituye la ms autorizada fuente de informacin sobre el
comportamiento de los medios de comunicacin respecto a poblacin en
estos aos. Asimismo, permite conocer las tendencias de la discusin sobre
el tpico durante esa larga poca, examinar el comentario y el tenor de la
propg.anda del gobierno revolucionario, y la interpretacin de los siguientes
gobiernos sobre ciertos eventos importantes en el Per y el mundo, as como
reconocer a los principales actores periodsticos. Dada la amplitud del trabajo
de Bonfglio, en esta seccin hacemos libre uso de los textos recogidos de los
principales diarios del pas por el autor con el objeto de seguir la evolucin de
la opinin periodstica sobre el tema.
El autor divide el periodo en varios segmentos que se organizan
alrededor de los cambios polticos sostenidos en el pas: comienza con la
revolucin velasquista, a los seis aos de iniciada, contina entre 1974 y 1980
cuando se da su segunda etapa a cargo del Gral. Morales Bermdez, quien
opera cambios positivos en el tema de poblacin y genera una mayor libertad
de opinin, y termina en la vuelta a la democracia con el segundo gobierno
de F. Belande.
En esta etapa, la prensa da cabida a los temas recurrentes en poblacin. Es
decir, en primer trmino, resea sobre la defensa de la actitud anticontrolista,
antiimperialista del gobierno, acusatoria de la contribucin estadounidense a
programas sobre poblacin y planifcacin familiar; en segundo lugar, sobre
las actividades de organismos no gubernamentales y de las organizaciones del
sector privado; as como, en tercer trmino, de las organizaciones y agencias
del propio gobierno, como el CEPD. Bonfglio relata que en el artculo de La
91
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Crnica, del 24 de abril de 1974, Control de la natalidad: Imperialismo vs.
Nacimientos. En los 60 comenz la gran campaa: alto a la natalidad,
se hace una resea de las iniciativas surgidas en la dcada de 1960, en Estados Unidos,
para reducir la natalidad en el mundo. El articulista (que no frma), achaca estas
iniciativas al imperialismo y en especial al gobierno de J. Kennedy. Tambin critica
el maltusianismo de algunos mdicos latinoamericanos que apoyan la planifcacin
familiar para reducir la natalidad en el continente. Ese artculo, en realidad, formaba
parte de la campaa de justifcacin del cierre del CEPD (Centro de Estudios de
Poblacin y Desarrrollo), medida que haba sido dispuesta por el gobierno militar de
entonces, pues otros artculos aparecieron sobre el mismo tema en esos das.
Es el caso del artculo de Expreso, Imperialismo vs. natalismo: el largo
brazo yanqui llego al Per a travs del CEPD, que Bonfglio describe como
una larga exposicin de lo que considera intentos imperialistas de controlar la
poblacin en el tercer mundo. Se afrma que en el Per el CEPD fue creado en 1964
con esas intenciones, fnanciado por AID y la Fundacin Ford, contando con asesores
norteamericanos como John Saunders y Jonathan Fine: Estos centros funcionaron
hasta hace pocos meses y fueron cerrados luego de que el Per planteara claramente
su posicin respecto del Control de la Natalidad. Pero, en realidad, la campaa para
intentar reducir los nacimientos en nuestro pas fue realmente una vasta operacin
cuyos alcances estn an por ser investigados y conocidos.
Respecto a los crculos ofciales, el diario La Prensa, en su edicin
del 24 de abril de 1974, informa que el Ministro de Salud, Miro Quesada
Bahamonde,
dijo ayer que en el Per operaba una institucin internacional, a la que se abstuvo
de identifcar, interesada en infuir para que la poblacin no crezca. Seal que
esa institucin era subvencionada por un pas altamente industrializado y operaba
al margen del Gobierno. Miro Quesada seal que el Per tiene una baja densidad
poblacional y apenas el 32 % de ella es econmicamente activa. Hay pases interesados
en que la poblacin del Per no crezca conviene al pas aumentar su poblacin para
poder explotarlo.
Unos meses despus, el 14 de julio, un suplemento, La Estampa, en el
artculo Tercer Mundo Protesta, acoge un artculo proveniente de Colombia
en el que se seala lo siguiente:
El imperialismo norteamericano se ha apropiado de las ideas del control de la
natalidad para proteger sus intereses, especialmente en los pases subdesarrollados. El
empuje que desde Washington se ha dado a los problemas de control de la poblacin
no es precisamente el producto de presiones de parte de las masas sumergidas sino que
responde a las necesidades muy particulares de la clase dirigente norteamericana. Por
el momento la AID tiene ms dinero que el que puede gastar en programas de este tipo,
92
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
pero su escollo mximo esta en convencer a los naciones elegidas. Con este fn est
tratando de latinizar la imagen de los programas a travs de divulgaciones con sede
en Bogot: Population Reference Bureau. Tambin el Population Council en Nueva
York est ensayando cientfcamente nuevos mtodos para la esterilizacinComo
de costumbre en esta prctica, como ocurri con la pldora, Estados Unidos escoge
como conejillos de indias a las capas ms pobres de la poblacin latinoamericana.
Asimismo, se ocupa de los frecuentes pronunciamientos ofciales y
comentarios de los miebros de la Iglesia (clrigos y laicos) ante las presiones
de individuos y organizaciones que sealaban la necesidad de una poltica de
poblacin y de servicios de planifcacin familiar. Aunque este fue un teln de
fondo en esos aos, dos eventos reciben la mayor atencin en la prensa. Uno
de ellos es la participacin del Per en la Primera Conferencia Mundial sobre
Poblacin, que se realiz en Bucarest en 1974; y el otro es la preparacin y
adopcin de los Lineamientos de Poltica de Poblacin, en 1976, promovidos
en el gobierno del Presidente Gral. Morales Bermdez.
En cuanto a la Conferencia de Bucarest, cuyos detalles se revisan en
dos secciones separadas, esta ocurri durante la etapa ms dura del Gobierno
Revolucionario, y la prensa recogi las acusaciones provenientes de miembros
del gobierno y de civiles afnes. Esta presentaba a las Naciones Unidas y
especfcamente al Fondo de Poblacin como instrumentos de los Estados
Unidos para imponer a los pases en desarrollo una receta a favor del control
de la poblacin, la planifcacin familiar y el aborto. Al mismo tiempo, se
propulsa una posicin radicalmente contraria a la de la conferencia, y se
resalta y elogia los trminos en los cuales la representacin del Per se dirigi
a la conferencia y particip en los debates. Dichos trminos eran compatibles
con los principios del gobierno militar. Al fnalizar la conferencia, La Prensa
publica el artculo Con enfrentamiento de tesis dispares concluy reunin
mundial de poblacin, en el cual informaba, a travs de un cable de AFP,
que Argentina y casi todos los pases latinoamericanos haban denunciado
duramente
la fraseologa y la hipocresa de los partidarios del control de nacimientos que, segn
su tesis, quieren reemplazar el problema fundamental del desarrollo por la panacea
ilusoria de la planifcacin demogrfca. Inesperadamente, se form alrededor de
Argentina, China y Argelia una mayora que se mostr hostil a los dogmas hasta ahora
aceptados y que desapareci lo que constitua la esencia misma de la propuesta
inicial que era pedir a los gobiernos que adoptaran medidas a fn de que el tipo de
crecimiento de la poblacin mundial fuera de 1.7% al ao en vez del 2% actual y
que se pusieran a disposicin de todos los hombres y mujeres del mundo medios
de informacin y de educacin sexual con vistas a la planifcacin familiar antes de
1985.
93
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
En la misma lnea, el diario Correo publica el texto de otro cable, con
el ttulo El Tercer Mundo venci a grandes: cita de Bucarest, en el mismo
tono triunfalista glosando partes, por ejemplo,
el Tercer Mundo denuncio al maltusianismo de los pases desarrollados e impuso
en la Conferencia de poblacin la tesis que el problema demogrfco es solo un
componente del problema socioeconmico Una vasta coalicin cuyos lderes
fueron Argentina, Argelia y China, compuesta adems por pases de Latinoamrica,
de frica y pases socialistas, logr imponer una revisin fundamental del Plan de
Accin presentado por la ONU cuyos objetivos fundamentales eran la difusin de la
planifcacin familiar y el descenso del tipo de crecimiento de la poblacin mundial
Segn esta coalicin la planifcacin familiar es ilusoriaLa verdadera solucin al
problema de la poblacin se halla en el desarrollo socioeconmico.
En marcado contraste, el culto periodista Jos B. Adolph, autor de varias
novelas de xito y desde 1967 Director del Boletn de AMIDEP, escribi una
serie de artculos en reaccin a la posicin adoptada por el Per en Bucarest. En
uno de ellos, titulado Alimentos y Poblacin: por una solucin autnoma,
dice lo siguiente:
Las cifras hablan por s solas: el Per, con tres millones de hectreas aprovechadas
y una poblacin de 15 millones de habitantes, tiene ms habitantes por kilmetro
cuadrado agrcola que Holanda. Y con un crecimiento demogrfco de 3.1% (contra
1.9% de Holanda), US$ 450 per cpita anuales (US$ 2,400 en Holanda), bajsima
productividad, etc., etc. Tal situacin merece el califcativo de explosin demogrfca.
Record asimismo que una obra de irrigacin tan inmensa y costosa como la de
Majes, solo nos dar 350 kilmetros cuadrados de nuevas tierras de cultivo y
mejorara a otros 250. A lo cual hay que aadir, fnalmente, que la leyenda de la selva
ubrrima y colonizable ya ha muerto en todas las cabezas sensatasPor qu no se
enfrenta claramente el problema? No ha dicho ofcialmente el Per en la Conferencia
Mundial de Poblacin de Bucarest y aqu en Lima en ms de una oportunidad, que
su poltica humanista-revolucionaria est basada en hallar soluciones soberanas,
que no responden sino a nuestra propia realidad, sin admitir presiones ni infuencias
extranjeras, sean estas cuales fueran y vengan de donde vinieren?...El Per debe tomar
sus propias decisiones, basadas exclusivamente en el inters de su poblacin y en las
necesidades de su desarrollo Se deben superar mitos como el del pas vaco, el del
mendigo en el banco de oro y una fcticia libertad para escoger el nmero de
hijos, a la cual, hasta ahora, solo han tenido acceso las mujeres de los grupos sociales
ms adinerados e instruidos.
En otro artculo, titulado Poblacin, desarrollo y revolucin, Adolph,
erigido en la voz periodstica ms acerba sobre la situacin, escribe lo
siguiente:
Como sabemos, la explosin demogrfca existe a nivel mundial y tambin en el
Per. Por cada fbrica cada vez ms nuevas bocas imposibles de ser empleadas.
94
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Mientras tanto, cual es la posicin del gobierno revolucionario peruano? Que cada
pareja, o en su caso, cada persona tiene el derecho de decidir libremente si tiene
hijos, cuantos y cuando. Filosfcamente, es una posicin impecable. Pero, cual
es la realidad? Que mientras las seoras y seoritas de los grupos sociales altos y
medios tienen la educacin y los medios para practicar la planifcacin familiar, las
mujeres del pueblo, en su mayora, carecen de tal educacin y/o de tales medios.
En consecuencia, no puede practicar la libertad que les ofrece la revolucin
Todos hemos visto sucesivas campaas terroristas contra la anticoncepcin, ya sean
campaas de origen religioso, mdico o poltico. Pero mucho ms incomprensible es
la opinin (supuestamente izquierdista), que identifca la anticoncepcin voluntaria
con burguesa e imperialismo. Hoy, supuestamente en nombre del socialismo, se
vuelve a las cavernas de la ms atroz cucufatera conservadora: las mujeres educadas
controlan su fecundidad y a las campesinas, obreras, pobladoras de tugurios y
pueblos jvenes que las parta un rayo es muy grande la tentacin de encontrar
revolucionarios nuevos para el vino viejo de la represin sexual y de la construccin
de ejrcitos proletarios de reserva. Nada ms fcil para un catlico pre-conciliar que
volverse pekins. No es ms que cambiar una religin por otra
Respecto a la formulacin de los Lineamientos de Poltica de Poblacin
del Per (Anexo I), que se revisan con mayor detalle en seccin separada
(ver p. 144), estos refejan un cambio notable en la conceptualizacin del
problema demogrfco por el gobierno revolucionario, determinado por el
cambio de liderazgo al asumir el gobierno el Gral. Morales Bermdez. La
prensa respondi activamente al reto que signifcaba interpretar el cambio
dentro del marco de los principios ideolgicos del rgimen manteniendo, al
principio, la posicin antiimperialista que los haba caracterizado. Ejemplos
de las formas adoptadas por la prensa para mantener cierta coherencia poltica,
no siempre exitosas, son dos artculos publicados en El Comercio en el mes
de setiembre de 1974. El primero de ellos lleva el escueto ttulo de Poltica
de Poblacin en el Per y sostiene que
no obstante que la Poltica de Poblacin favorece implcitamente la reduccin de la
natalidad, el Gobierno Revolucionario rechaza el controlismo neomalthusiano que,
con frecuencia, esconde ambiciones de poder por parte de grupos o naciones. La
explosin demogrfca que se produce principalmente en el Tercer Mundo, es efecto
del subdesarrollo. La leccin fundamental de la historia es que un pueblo solo reduce
su tasa de natalidad cuando al mismo tiempo se ha dado un cambio profundo en
sus estructuras sociales que haya elevado al pas y no a travs de la manipulacin
interesada y del control impuesto, que es contrario a la tica y a la dignidad. La
implementacin de la poltica de poblacin se har siguiendo los principios propios de
la Revolucin Peruana, rechazando doctrinas ajenas a nuestra realidad e injerencias de
organismos forneos, y avanzando en formas paralela a otras reformas, especialmente
las de Educacin y Salud, a travs de las cuales se incidir en la dinmica poblacional.
95
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
El segundo artculo, La persona es libre y responsable para determinar
el nmero de hijos. As lo consagro el gobierno en su Poltica de Poblacin,
presenta una expansiva y confusa nocin de sus contenidos y objetivos al
decir que
...el gobierno busca primordialmente objetivos cualitativos ms que metas
cuantitativasParalelamente la poltica est orientada a lograr una reduccin
signifcativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre y del nio De
otro lado la poltica aprobada propende adecuar la estructura econmica y social del
pas en funcin de la poblacin en su conjunto, propender al pleno empleo como
expresin de la promocin humana y justicia socialAdems orientar el desarrollo
urbano, replanteara el problema de la vivienda, promover la organizacin del
desarrollo del espacio econmico y apoyara el desarrollo de la conciencia familiar,
social y nacional.
Finalmente, un tercer artculo, publicado das despus, escrito por Cesar
A. Rodrguez del diario Correo y titulado Poltica poblacional y revolucin
peruana, vuelve al nudo irresuelto de la ambivalencia revolucionaria:
Nadie cuestiona que el crecimiento demogrfco plantea graves problemas a la
humanidad a nivel de poder satisfacer las necesidades de esta poblacin creciente.
Pero debemos considerar tambin que la principal causa que estas necesidades
no puedan ser satisfechas es, precisamente, el injusto orden econmico en que se
sustenta el mundo actual y que un mejor reparto de riqueza aliviara sustancialmente
la gravedad del problema.
Por otro lado, se multiplicaron los artculos y entrevistas que hicieron
notar cierta ambigedad en los Lineamientos, as como revelaron expectativas
embalsadas de implementacin inmediata, particularmente provenientes de
grupos e instituciones privadas relacionadas con los derechos de la mujer.
La prensa durante el segundo periodo de F. Belande T., 19801985
Una vez llegado a su fn el experimento socialista de las Fuerzas
Armadas, hubo un perodo de reconstitucin de las posiciones de los diarios
mayores, recuperando El Comercio su opcin histrica conservadora que, en lo
poblacional, se caracterizo por el acceso que dio a la Iglesia y al pensamiento
catlico. Al mismo tiempo, el diario La Repblica inici y mantuvo una
activa posicin de izquierda algunas veces moderada; y el diario Expreso,
especialmente cuando estuvo dirigido por Manuel DOrnellas, se mantuvo en
una posicin liberal progresista. Como se ver ms adelante, los dos diarios
anteriores participaron activamente en las polmicas que se suscitaron en
relacin con poblacin y planifcacin familiar, mientras que el ltimo, dentro
de su aporte liberal, no tuvo un rol predominante. Otros diarios dieron cabida a
96
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
informacin y comentarios relacionados con el tema en forma variable, quizs
con excepcin del periodo de mayores discrepancias, la dcada de los 90.
El principal carcter de este periodo est determinado por el retorno
a la libertad de expresin con la devolucin de los diarios incautados por el
GRFA a sus dueos originales al ser elegido por segunda vez el Arq. Fernando
Belande en julio de 1980. Como en el periodo anterior y magnifcados por
la apertura democrtica, se vuelven a presentar en la prensa las posiciones
contrapuestas de los sectores religiosos y de la izquierda sobre planifcacin
familiar, esterilizacin como mtodo anticonceptivo y aborto. Otra vez,
dos eventos importantes, uno de carcter mundial, la Segunda Conferencia
Mundial de Poblacin que se realizo en Mxico en 1984, y otro nacional,
la formulacin y aprobacin de la Ley de Poltica Nacional de Poblacin en
1985, concentraron la ms intensa discusin y debate.
Ya desde el inicio del gobierno democrtico, diarios como El Comercio
y Correo, que haban sido declarados enemigos de la planifcacin familiar
durante el rgimen militar, liberados de su sumisin a este, comenzaron a
publicar artculos que postulaban la urgente necesidad de una poltica de
poblacin (El Comercio: La urgente necesidad de una poltica de poblacin).
Tambin, llamaron la atencin sobre la magnitud de la incidencia del aborto
provocado (Correo: Per: un milln de abortos al ao. Un problema que
se perfla sin soluciones) e informaron sobre los planes del gobierno (El
Comercio: El sector salud iniciara campaa sobre el control de la natalidad).
As, se anuncia que
el Ministerio de Salud iniciara una campaa a nivel nacional para impartir los
conocimientos del control de la natalidad, anuncio el Dr. Uriel Garca Cceres,
titular del ramo. Seal que uno de los motivos de la campaa es que nuestro pas
tiene el ndice de crecimiento poblacional muy alto y la proporcin habitante-tierra
es defcitaria. Asimismo, seal que la campaa ser puesta en marcha siempre en
concordancia con la Iglesia Catlica.
Al iniciarse los trabajos preliminares a la Segunda Conferencia Mundial
de Poblacin, se comenzaron a sentir las reacciones del Vaticano, que fueron
ampliamente publicitadas en la prensa peruana. En su edicin de 26 de marzo
de 1984, El Comercio incluy un artculo titulado El Papa hizo una severa
crtica a la anticoncepcin que afrmaba que
el brillo del matrimonio es hoy da empaado por la poligamia, la plaga del divorcio,
el amor libre, la plaga del aborto y el cada ms frecuente recurso de la esterilizacin y
la imposicin de una verdadera mentalidad de anticoncepcin.
97
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
En ediciones sucesivas de este diario, exactamente en el mes de julio,
se publicaron tres declaraciones del Papa sobre el control de la natalidad. El
primero de ellos, Iglesia dice no al control natal, relata que
el Papa Juan Pablo II emprendi hoy una importante campaa en defensa de la
Encclica Humanae Vitae que prohbe el uso de controles artifciales de la natalidad,
al tiempo que uno de los principales asesores afrmaba que la controvertida posicin
de la Iglesia en este asunto permaneca invariable. La Iglesia ensea que cada acto
del matrimonio debe estar de por si abierto a la transmisin de la vida La Iglesia
condena todas las relaciones sexuales que se mantengan al margen del matrimonio
Esta enseanza est basada en la vinculacin inseparable entre los dos aspectos del
acto conyugal; su signifcado de unin y su signifcado de procreacin.
El siguiente, titulado Papa reitera oposicin al control de la natalidad,
dice que
el Papa Juan Pablo II ratifco hoy la oposicin de la Iglesia Catlica al control de la
natalidad e insisti que la unin entre marido y mujer debe ser siempre capaz de crear
una nueva vida. La disertacin del Papa ante a la multitud congregada en la Plaza San
Pedro fue la primera de una serie de charlas sobre sexualidad y matrimonio cristiano
que se propone ofrecer durante sus audiencias semanales de verano.
Sin embargo, en el mismo diario y cerca a la conferencia, cuyo desarrollo
se resea en seccin aparte (ver pp. 57 y 166), aparece una referencia al
documento Plan de accin, con el ttulo La planifcacin familiar es clave
para la calidad de vida, que seala que
de las polticas, los programas y las medidas que se tomen durante el resto del
decenio, depender la calidad de vida que tendrn seis mil millones de personas
que entrarn a un nuevo siglo dentro de solo 17 aos. Un informe del Fondo de las
Naciones Unidas para Actividades en materia de Poblacin, indica tambin que en la
prxima conferencia internacional a celebrarse en agosto en Mxico, se establecer la
naturaleza y el alcance del compromiso a asumirse con respecto a los programas de
poblacin. La poltica de poblacin, afrma el informe, solo podr tener xito si se le
concibe como parte de una poltica social y para que las parejas acepten los programas
de poblacin ser necesario que perciban los benefcios a ella y su familia. Las
naciones aplicarn programas de poblacin si consideran que los mismos pueden
conducir al logro de metas sociales deseadas y que sin ellos habr gastos econmicos
irrecuperables. Segn las proyecciones de la ONU, si el crecimiento demogrfco se
desarrolla de acuerdo a la hiptesis de variante media la poblacin ascender a
8,177 millones en el ao 2025. Y si se desarrolla de acuerdo a la variante baja
ascendera a 2,278 millones de habitantes. En el documento se remarca que si no se
toman medidas, la diferencia entre los pases en desarrollo y los desarrollados ser
cada vez ms abrumadora y estima que, a fnes de siglo, alrededor del 80% de las
personas vivirn en el mundo en vas de desarrollo.
98
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El segundo evento que convoc la atencin de la prensa fue la
preparacin y aprobacin de la Poltica Nacional de Poblacin, que se dio
en las postrimeras de la segunda administracin de F. Belande en 1984.
El gobierno determin que era importante disear una poltica explcita de
poblacin en vista que los Lineamientos aprobados casi diez aos atrs, a pesar
de haber constituido una adecuada e importante declaracin de principios, no
haban tenido consecuencias de carcter operativo. Por ello, no haban dado
lugar a la implementacin efectiva de programas o acciones especfcas.
En esta ocasin, la mayor parte de la reaccin provino de los miembros
eclesisticos y laicos de la Iglesia, a pesar de que esta tuvo participacin
directa en su formulacin, quienes exageraron y tergiversaron los posibles
contenidos de la poltica para atacar al gobierno y a instituciones involucradas
en programas de poblacin. Sorprendentemente, en este caso, las voces de
los miembros de la izquierda poltica no se hicieron sentir. Se puede decir
que pasada la efervescencia con que acompa al gobierno militar en el
tema demogrfco, la izquierda peruana fue perdiendo inters directo en sus
facetas ms visibles, revelando la cierta madurez que haba alcanzado en la
consideracin de los problemas demogrfcos y frente a la aceptacin general
de la opinin pblica acerca de la necesidad de actuar para moderar los efectos
del crecimiento de la poblacin. Evidentemente, el infantilismo marxista
en frase de Carlos Delgado Olivera, el idelogo civil de la revolucin, en
relacin a lo demogrfco, haba dado paso a una posicin ms serena.
Como relata Bonfglio, las primeras denuncias por parte de la Iglesia
fueron dirigidas a la posibilidad de que la poltica en ciernes contuviera la
aprobacin de la esterilizacin y el aborto. Dichas denuncias eran conducidas
por religiosos como Monseor Alfredo Noriega, Presidente de la Comisin de
Familia del Episcopado Peruano, Monseor Durand Flores, Obispo del Callao,
y laicos como el diputado Luis Giusti La Rosa, Presidente de la Comisin
de Familia de la Cmara de Diputados, quienes se referan a programas
masivos de esterilizacin operados por Inppares en los barrios marginales
de Lima. As, los diarios presentaban ttulos sensacionalistas como Iglesia
denuncia masivo plan. Se aplica desde 1980. Esterilizan a hombres y mujeres.
Gobierno populista puede legalizar este mtodo, Contra la opinin de la
Iglesia esterilizan a hombres y mujeres en los barrios pobres, Presidente
de la Comisin de Familia de diputados denuncia: presionan a Belande para
que legalice esterilizacin masiva, Iglesia expresa su condena al mtodo de
esterilizacin, entre otros.
99
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Tanto el Ministro de Salud como directivos de Inppares rechazaban las
acusaciones que aparecieron en la prensa con ttulos como El Ministerio de
Salud no protege las esterilizaciones, No hay esterilizacin masiva en el
pas, Ministro de Salud: no hay esterilizacin masiva, No esterilizamos
a nadie afrman Ministros de Salud y de Justicia, etc.
Esta fase de aguda controversia se ha interpretado como un esfuerzo
de la Iglesia por impedir la formulacin de la poltica de poblacin y
planifcacin familiar, y prevenir que se incluya la esterilizacin entre los
mtodos anticonceptivos. La campaa de desinformacin cre confusin
en muchos crculos, pero lleg a forzar al Presidente Belande a declarar
que no dara pase a la esterilizacin masiva y a establecer en la Ley que
la esterilizacin no es un mtodo de planifcacin familiar. Con ello, la
prensa recogi declaraciones y comentarios ms equilibrados, y la Ley fue
recibida con aprobacin por la mayora de los rganos de prensa que haban
participado en la polmica, a excepcin de La Repblica, que titul su artculo
sobre el tema como Se aprob ley genocida.
La prensa en el primer periodo de Alan Garca P., 1985-1990
A diferencia de los periodos anteriores que sumaron controversias
pblicas en los diarios, el primer gobierno de Alan Garca encontr una
situacin ptima en vista de la promulgacin de la Ley de Poltica Nacional
de Poblacin. Esta le permiti establecer el primer Programa Nacional de
Poblacin 19871990 a travs del sector salud, que fue avalado en su
preparacin, aunque con reservas, por el Secretario General de la Conferencia
Episcopal. Esto lo destac La Repblica en un artculo titulado Planifcacin
Familiar avala la Iglesia. Siempre que se utilicen mtodos naturales, que
deca que
Monseor Augusto Vargas Alzamora reiter ayer que la Iglesia Catlica avala la
propuesta del Presidente Garca en el sentido de establecer una planifcacin familiar,
pero indic que utilizando siempre los mtodos naturales, jams los artifciales. Afrm
que los mtodos naturales, como el de Billings, son perfectamente seguros si se instruye
a la pareja para practicarlos efcientemente. El problema est en la educacin que se
debe dar a las familias que ahora desconocen estos sistemas y por consiguiente no
confan en ellosTodo tipo de anticonceptivo artifcial es contrario a lo natural y por
consiguiente contrarios a los mandamientos de Dios. Si solo tomramos conciencia
que el 50% de los nacimientos se producen fuera del matrimonio y muchos de ellos
son abandonados por sus padres, no se produciran ni la mitad de estos nacimientos.
100
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El consenso al que se haba llegado fue manifesto en la prensa.
Dicha situacin dio cabida a enfticas y repetidas declaraciones a favor de
la planifcacin familiar del Presidente, funcionarios pblicos, miembros
de organizaciones involucradas en el tema, mdicos y otros. Sin embargo,
este proceso se vio interrumpido, al promediar el rgimen, por un proyecto
de ley para restituir en la Ley de Poltica de Poblacin a la esterilizacin
como mtodo de planifcacin familiar. El proyecto de ley, que provena de la
representacin del partido de gobierno, sumi otra vez a la prensa en aguda
y prolongada protesta, en la que la Iglesia tom la parte ms activa como
refejan artculos de entrevistas a connotados religiosos como el RP. Enrique
Bartra (El proyecto de ley no es ticamente vlido porque la esterilizacin
no est permitida por la ley), el Obispo Bambarn (Y por qu no se castran
los diputados? u Obispo Bambarn rechaza esterilizacin de la mujer), el
Cardenal Landzuri (No! A la esterilizacin dice Cardenal Landzuri o
Cardenal rechaza la esterilizacin) y el Monseor Augusto Vargas Alzamora
(El proyecto de Ley es inmoral e inaceptable). Tambin, intervinieron en la
prensa laicos que pidieron al Colegio Mdico que abra proceso disciplinario
a algunos de los proponentes del proyecto: el Colegio Mdico, sociedades
mdicas especializadas y el Colegio de Abogados. Sorprendentemente, una
entrevista del diario La Repblica al Padre Juan J. Wicht presentaba una
posicin ms equilibrada, cuya calma no prosper, en un artculo titulado
No es tico ignorar problema demogrfco, que afrma que
la esterilizacin es aceptable a condicin que se cumplan con dos requisitos
fundamentales. Primero, que sea consciente, responsable, sabiendo plenamente
lo que implica. Solo con este conocimiento podr considerarse que la decisin ha
sido tomada en forma libre y voluntaria. El segundo requisito es que el motivo que
lleve a la esterilizacin sea justo y esta es una cuestin de conciencia que debe ser
resuelta personalmente. Si se dan estas condiciones, no hay ninguna objecin tica a
la esterilizacin.
La resolucin de este delicado asunto, que lleg a ser aprobado en la
Cmara de Diputados, se produjo al llegar al Senado, en el que no se le dio
trmite, fue encarpetado y rpidamente olvidado. Sin embargo, poco antes del
trmino del rgimen, en plena debacle econmica y poltica, se comenz a
elaborar un nuevo Cdigo Penal en el que se despenalizara el aborto en caso
de violacin y otros. El propuesto artculo 120 deca que
no es punible el aborto practicado por un mdico con el conocimiento de la mujer
embarazada o de su representante legal, si lo tuviere, en los siguientes casos:
Cuando el embarazo sea consecuencia de violacin sexual fuera del matrimonio o de
inseminacin artifcial no consentida y ocurrida fuera del matrimonio, siempre que el
101
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
aborto se realice dentro de las doce primeras semanas de gestacin y que los hechos
hubiesen sido denunciados o investigados cuando menos policialmente.
La inmediata reaccin de la Iglesia lleg a la prensa en diferentes
formas y, a pesar de que algunas mujeres que haban sufrido violacin y
un alto nmero de organizaciones femeninas se pronunciaron a favor de la
despenalizacin del aborto, el gobierno, acosado y desgastado por la crtica
situacin econmica que haba creado, no tuvo la capacidad de enfrentar este
complicado asunto. En esta coyuntura, decidi no promulgar el nuevo Cdigo
Penal antes de dejar Palacio de Gobierno.
La prensa en la dcada de A. Fujimori, 19901999
Este perodo, que ocupa los dos gobiernos sucesivos de Alberto
Fujimori, constituye una poca de gran movimiento en la prensa respecto a
los temas de poblacin, planifcacin familiar y sus mtodos, dada la posicin
adoptada desde el principio por el Presidente Fujimori y su equipo poltico.
Esta posicin no solo era abiertamente favorable a la planifcacin familiar,
sino combativa y hasta desafante. La prensa refej tanto la actitud personal
del Presidente, que hizo pblica su posicin continuamente, as como la
posicin al principio reactiva de la Iglesia, que luego se hizo manifestamente
agresiva, evidenciando que se encontraba defnitivamente organizada en
todos sus estamentos para resistir los avances del gobierno. Mientras tanto,
una vez ms, la izquierda virtualmente desaparece del debate. Esto se aprecia
en las publicaciones periodsticas alrededor de cada evento mayor, como la
declaracin del ao 1991 como el Ao de la Planifcacin Familiar, que
pudo llegar a ser la Dcada de la Planifcacin Familiar con la elaboracin
de la nueva Constitucin. Luego de la disolucin del Congreso, el Presidente
Fujimori asisti a la Conferencia Internacional de Poblacin de El Cairo, 1994,
y la Conferencia Internacional sobre los Derechos de la Mujer en Beijing.
En favor de la posicin del gobierno, el artculo de Expreso, octubre de
1990, es el que mejor percibe la importancia del cambio que signifcaba la
nueva actitud del Presidente:
honra la tradicin de los Jefes de Estado democrticos del Per que se han
preocupado por los temas de poblacin y se refere a la Ley de Poltica de Poblacin
que lamentablemente en esa oportunidad el texto parlamentario fue modifcado en el
ltimo momento antes de su promulgacin por presiones de ciertos medios infuyentes,
y se introdujo en el unas lneas, descartando como mtodos de planifcacin familiar
el aborto y la esterilizacin. Cosa que se justifcaba para el aborto pero no para la
esterilizacin voluntaria. Hace bien el Presidente en tocar estos temas de alcance
102
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
netamente social. Ms all de las cifras demogrfcas est la vida cotidiana de
millones de nios y mujeres que viven situaciones crueles, injustas, y que podan
haber sido evitadas.
Mientras hubieron quienes apoyaron y publicitaron las decisiones
del gobierno (Gobierno entregar anticonceptivos y preservativos en
forma gratuita. Programa piloto empieza la prxima semana, Plan de
gobierno sobre natalidad apoyan polticos. Es necesario en momentos de
crisis), la prensa destacaba la defensa hecha por el Presidente en artculos
como Fujimori hace cerrada defensa de poltica destinada al control de la
natalidad, Fujimori lanza duras criticas y defende control de la natalidad,
Programa con mtodos naturales no sera verdadera planifcacin. Fujimori
responde a crticas y pide tratar tema con seriedad, Fujimori niega que
gobierno busque esterilizacin masiva. Rechaza campaa absurda y poco
honesta, entre otros.
Paralelamente, los diarios publican declaraciones igualmente
encendidas de la Iglesia ofcial y laica como Iglesia condena al gobierno
por campaa de control natal. La califcan de actitud manipuladora, La
Iglesia no participara en el Programa de Planifcacin Familiar propuesto por
el gobierno, Es inmoral controlar la natalidad y muchas otras.
La polmica que, durante todo el primer gobierno de Fujimori fue materia
constante en los diarios, se encenda alrededor de cada evento signifcativo,
esencialmente en los mismos trminos de la confrontacin gobierno e Iglesia.
As, como ocurri alrededor de la declaracin del Ao de la Planifcacin
Familiar, aconteci tambin durante las sesiones del Congreso Constituyente
que elaboraba la nueva Carta Magna, pero esta vez principalmente en relacin
con el aborto. Igualmente, ocurri durante la organizacin y desarrollo de
la Conferencia Internacional de Poblacin de El Cairo, 1994, de la que nos
ocupamos en seccin aparte (ver p. 65). En esta ltima, la accin de la Iglesia
fue no solo una respuesta local, sino que estuvo organizada efcientemente por
el Vaticano a nivel internacional, de modo que las publicaciones periodsticas
refejan una concertada accin con la Iglesia peruana, como lo evidencian los
siguientes ttulo de artculos periodsticos: Cuestionan propuesta de la ONU
sobre poblacin y desarrollo, Cuidado con la liberacin del aborto. Alerta
iglesia en vsperas de la CIPD de El Cairo, Conferencia sobre poblacin. Se
aproxima amenaza contra la vida, El Cairo. Aborto e Imperialismo, etc.
El segundo periodo, 19952000, fue abierto por el reelegido A. Fujimori,
incluyendo en su mensaje presidencial al Congreso, en forma marcadamente
103
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
combativa, la decisin del gobierno de ejecutar los programas de planifcacin
familiar. Este mensaje acapar la atencin de la prensa y ocasion la ms
dura respuesta de la Iglesia, originando un enfrentamiento, esta vez, directo,
continuo y de altos decibeles. Un artculo en Expreso resaltaba Presidente
Fujimori puntualiza: poltica poblacional compete al Estado, no a la Iglesia,
y La Repblica daba cuenta de las declaraciones del Presidente: FMI no
impone poltica de Planifcacin Familiar. Por el lado de la Iglesia y sus
adherentes, se publicaban artculos como Trasnacionales promueven control
de la natalidad por mtodos artifciales, Fujimori en guerra con la Iglesia,
El gobierno no har callar la boca a la Iglesia. Encendida la confrontacin,
intervinieron parlamentarios, sociedades profesionales, mdicos, etc., que
ocuparon las hojas de los diarios continuamente en frecuente contrapunto.
Este es el caso del Colegio Mdico, que aparece en un artculo titulado
Colegio Medico fja posicin sobre los mtodos anticonceptivos, el cual es
respondido en Conferencia Episcopal critica posicin del Colegio Medico
sobre Planifcacin Familiar.
Apenas dos semanas despus, el Grupo Parlamentario Interamericano
sobre Poblacin y Desarrollo organiz el taller La Nueva Dcada de Poblacin
1994-2004 para parlamentarios de la regin andina y en seguimiento de la
Conferencia de El Cairo. En esta reunin, el Presidente Fujimori renov su
discrepancia con la Iglesia:
Precisamente en el mensaje inaugural de mi gobierno expres mi preocupacin,
que es antigua, por el tema de la planifcacin familiar. Ms concretamente, por el
derecho que tienen las familias ms pobres de nuestro pas de ser informadas sobre
todos los mtodos de control de natalidad, natural y artifcial, a efectos de que puedan
elegir, libremente, aquel que convenga a sus legtimos intereses. Como nadie ignora
en el Per, hacer realidad este derecho, repito, legitimo, de las familias ms pobres
que son las que ms hijos tienen, como es de suponerse, no signifca otra cosa que
democratizar la informacin y el acceso a los medios de planifcacin familiar.
Yo he sido claro y terminante al expresar que la poltica de poblacin es asunto del
estado y asunto, por cierto, opinable, como todos los asuntos que ataen a la vida
humana, parte de los cuales este taller debatir.
Respeto la posicin de la Iglesia catlica, pero no conceder a esta mas atribucin que
la que le corresponde y que es de origen religioso y espiritual. El que haya este tipo
de, vamos a llamarlo voces, no me alarma ni me desasosiega: creo que es natural en
un proceso de modernizacin y de cambio social.
Las instituciones por ms respetables que sean tienen que actualizarse, ponerse al da.
As ha ocurrido ms de una vez en los ltimos quinientos aos cuando el dogmatismo
religioso ha tenido que ceder.
104
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
En estos trminos, estaba planteada la posicin del gobierno en el
tema de planifcacin familiar al comenzar su segundo periodo. La franca
confrontacin con la Iglesia dara como resultado una agria respuesta de
ella, apelando a todos sus medios de presin pblicos y privados. Al mismo
tiempo, se hizo manifesta una profundizacin de las acciones del gobierno
hacia el cumplimiento de su compromiso pblico a favor de la planifcacin
familiar.
Mientras ocurra el juego meditico entre acusaciones, explicaciones y
defensas, el Congreso debata y aprobaba un proyecto de ley que restitua a
la esterilizacin voluntaria entre los mtodos a usar para planifcar la familia.
Con ello, se acentu la polmica y los ataques destemplados de la Iglesia
como, por ejemplo, un artculo que sealaba Vasectoma o ligadura es matar,
dice Cardenal Vargas Alzamora, u otros de la misma fuente: Debern rendir
cuentas a Dios, Cardenal condena a congresistas que aprobaron ley de
esterilizacin. Son unos cobardes. En otros, se revela que la Iglesia prepara
plan para enfrentar a ley que legaliza la esterilizacin y en un comunicado
la Conferencia Episcopal lamenta modifcacin de la Ley de Poltica de
Poblacin.
A esta seria confrontacin siguieron otras motivadas por eventos
locales, como los supuestos efectos esterilizantes de la vacuna antitetnica
aplicada a estudiantes en Arequipa, explotada por el obispo local, campaa
normal de salud que tuvo que ser suspendida (Piden investigar vacuna
anticonceptiva), o la escaramuza alrededor de la preparacin de las Guas
Metodolgicas de Orientacin Sexual (Iglesia se opone a gua sexual porque
tiene intereses creados), y algunos eventos internacionales que mantuvieron
el tono sensacionalista en los medios de difusin alrededor del tema. El primero
de ellos fue la Cumbre Mundial sobre la Mujer en Beijing a la que acudi el
Presidente en setiembre de 1995 pocos meses despus de su reeleccin,
y en donde lo precedi un artculo en reaccin a sus declaraciones: Fujimori
se opone al Vaticano en Planifcacin Familiar y otro lo sigui tras su
intervencin en la cumbre: Presidente Fujimori ha desprestigiado al Per
asevera Vargas Alzamora.
No obstante, el ms intenso intercambio en los diarios se produjo
alrededor de la implementacin de los programas de Anticoncepcin Quirrgica
Voluntaria (AQV), de los que se trata ms adelante, que ocasion la ms
grave de las confrontaciones entre el gobierno y la Iglesia con la participacin
de numerosos actores de uno y otro lado. La temprana reaccin contra la
105
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
esterilizacin, como mtodo de planifcacin familiar (Iglesia rechaza
campaa antinatal del gobierno; o Gobierno debe combatir tuberculosis
y no impulsar esterilizacin masiva del Cardenal Vargas Alzamora), se
transform rpidamente en agudas crticas a la forma de implementacin
del programa (Obispo del Callao Irizar critica incentivos para esterilizar,
del Obispo del Callao Rechazan plan de esterilizacin que otorga premios
e incentivos a promotores, etc.) y su agresividad (En camiones llevan a
hombres y mujeres para esterilizarlos, Denuncian que obligan a mdicos a
realizar ligaduras de trompas).
Pronto, la reaccin desatada en varios crculos religiosos y polticos
alcanz tal magnitud que el gobierno fue puesto a la defensiva, particularmente
el Ministerio de Salud, que intentaba corregir las aseveraciones de otros
(Ministro de Salud niega plan de esterilizacin masiva en el pas). Tambin,
intervinieron el Ministerio de Justicia (Schenone [Ministro de Justicia] niega
canje de esterilizacin por pan) y la Defensora del Pueblo, que era llamada
a investigar (Santisteban [Defensor del Pueblo], debe detener campaa
antinatal, Flora Tristn pide intervencin de Defensor del Pueblo: exigen
frenar esterilizacin forzada a humildes madres, etc.).
Adrian Lerner, en su tesis del 2000, ofrece un anlisis del conficto
pblico entre el Presidente Fujimori y la Iglesia, que abarca los ms agitados
eventos ocurridos en el Per en el medio siglo que abarca su publicacin. Los
referentes fundamentales son el drstico cambio en la actitud del Estado con la
llegada de Fujimori a la presidencia tanto en relacin con el tema de poblacin
como en la relacin con la Iglesia, la Conferencia de El Cairo, los cambios en
la poltica de poblacin con relacin a la esterilizacin, y el establecimiento
de un agresivo programa de planifcacin familiar y el particular enfoque de
la esterilizacin como su mtodo preferencial. Se refere particularmente a lo
que llama el estallido meditico en respuesta a las revelaciones sobre las
irregularidades del programa de AQV.
En primer lugar, llama la atencin sobre la calculada escalada del
gobierno de Fujimori para liberar a los programas de planifcacin familiar
de cualquier supervisin al pasarlos al MEF y poner a cargo de ello al ex
Ministro de Salud, Yong Motta. Asimismo, genera curiosidad el cambio de
la poltica de poblacin que incluye a la esterilizacin entre los mtodos de
planifcacin familiar, y, fnalmente, el establecimiento del programa de AQV
que utiliza agresivamente a la prensa para legitimarlo.
106
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Al mismo tiempo, indica como la respuesta de la Iglesia es afn a
la creacin de un pnico moral, que Stanley Cohen, mencionado por el
autor, defne como una condicin, un episodio, una persona o un grupo de
personas se presentan como una amenaza a los valores e intereses sociales,
y sus tendencias, propsitos y acciones son pasibles de interpretaciones
exageradas, antojadizas y malvolas, y de ataques pblicos virulentos que la
prensa recoge en gran parte por su valor de escndalo. A esto el gobierno de
Fujimori tampoco fue ajeno, y se puede decir que la estrategia fue compartida
en presencia de una prensa vida de controversia y titulares.
Las discrepancias pblicas se continuaron acentuando y llegaron a
ocupar las planas de los diarios por ms de dos aos hasta el fnal del gobierno
de A. Fujimori. Esto mell su capacidad de respuesta, a pesar de varios intentos
por reformar el programa e instituir procedimientos ms ticos y seguros.
107
TERCERA PARTE:
DEL DEBATE A LA ACCIN
1. La etapa inicial
Al comenzar su vida independiente en 1821, el Per era un pas poco
poblado, con una poblacin predominantemente rural estimada en 2 millones
de habitantes, y que adems creca lentamente, por lo que los primeros
gobiernos mantuvieron polticas pro natalistas y favorecan la inmigracin
internacional. Es a mediados del siglo XX que se aprecia un cambio importante
en la demografa del pas, que triplica su poblacin y, adems, se comprueba
que esta crece muy rpidamente. En 1940, el Presidente Manuel Prado recibe
con entusiasmo los resultados del primer censo moderno del pas, dirigido
por Alberto Arca Parr, que seala una poblacin total de 6.2 millones, en
tanto que Lima contaba con 600 mil habitantes. El censo comprueba una muy
elevada tasa de natalidad de 45 nacimientos por mil habitantes y una tasa
global de fecundidad de 6 hijos por mujer.
En estas condiciones, la primera alerta sobre los problemas que planteaba
el crecimiento acelerado de la poblacin para el desarrollo social y econmico
del pas fue recin sealada en 1960 en el informe de la Misin Little (Arthur
Little et al. 1960), contratada por el segundo gobierno de Manuel Prado
para hacer recomendaciones sobre las polticas a seguir para dar impulso al
desarrollo industrial del pas. En su informe fnal, citado frecuentemente por
su trascendencia y claridad casi descarnada (Varillas y Mostajo 1990; Bustos
201), los integrantes de la misin sealan que
la expresin explosin demogrfca se emplea para describir el incremento
catastrfco de la poblacin que est ocurriendo en muchos pases en proceso de
desarrollo como resultado de la creciente y sostenida disminucin dramtica de
las tasas de mortalidad mientras que las de natalidad se mantienen en sus niveles
tradicionalmente altos. Hay pocos pases como el Per donde esta expresin describe
con tanto rigor una situacin tan seria.
108
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
No hay lugar a duda que el ndice de natalidad en el Per es prcticamente tan alto
como el de cualquier parte del mundo en desarrollo, casi el doble del de Europa
Occidental y los Estados Unidos. El ndice de mortalidad en el Per aun es ms alto
que muchos pases, en realidad poco menos que el doble del ndice de mortalidad de
Argentina, Puerto Rico y el rea continental de los Estados Unidos; pero lo cierto es
que continuara disminuyendo en funcin de un mayor desarrollo de los servicios de
sanidad. Nuestra conclusin es que durante la dcada de 19601970 la poblacin del
Per aumentara de 3 a 4 millones y la fuerza laboral en ms de un milln y que el pas
habr duplicado su poblacin a ms o menos 20 millones en 1980. A no ser que se
realicen esfuerzos sobrehumanos para alcanzar el mximo crecimiento de la economa,
empleando todo medio disponible, ser difcil para el Per mantenerse adelante en la
creciente avalancha de gente y mucho menos lograr un aumento, siquiera moderado,
en el nivel de vida promedio.
Ser difcil para el Per adelantarse a la creciente avalancha de poblacin y aun
prever moderado incremento en sus niveles de vida mientras no se lleven a cabo
esfuerzos sobrehumanos en una campaa nacional para el desarrollo.
Incurriramos en deshonestidad si de lo dicho pudiera deducirse que hay una solucin
para la problemtica econmica del Per a largo plazo que pueda no considerar una
reduccin en la tasa de crecimiento de la poblacin. Una pas con una geografa hostil,
como el Per, no puede duplicar su poblacin cada veinte aos y abrigar esperanza
alguna de siquiera mantener el bajo nivel de vida de su poblacin. La industrializacin
puede ayudar, el desarrollo agrario y la colonizacin pueden ayudar, pero no podrn
proveer lo sufciente con el crecimiento poblacional que actualmente est ocurriendo.
Hay una necesidad urgente de acelerar la tasa de desarrollo econmico. La estabilidad
poltica y la supervivencia econmica a largo plazo se ven seriamente amenazadas por
la explosin de poblacin, los niveles de vida de subsistencia de ms de la mitad de
la poblacin y la concentracin de la riqueza en manos de una minora. A menos que
el peligro de esta situacin sea reconocida y se movilicen recursos para confrontar el
inminente peligro, vastos nmeros de peruanos no tendrn la oportunidad de obtener
un modo de vida ni de sobrevivir con algn nivel de vida decente (Caretas 1968).
El gobierno de Prado, que pudo haber aprovechado las sugerencias
de la misin en sus planes de desarrollo industrial ulteriores, no tom en
cuenta esta clarsima advertencia sobre el rpido crecimiento de la poblacin
y no hizo nada para formular polticas de desarrollo que respondieran a esta
preocupacin, pese a que en esos aos la migracin hacia Lima se intensifcaba
y comenzaban a aparecer y desarrollarse los primeros asentamientos humanos
marginales, las llamadas barriadas. Este nuevo hecho, de carcter tan
agudo, despierta un debate poltico, y en una sesin del Parlamento se llega
a proponer como solucin requerir que quien quiera migrar a la capital
obtenga una autorizacin especial, o que se cree un cerco alrededor de la
ciudad. Por cierto, ninguna de estas medidas hubiera sido factible y no
tuvieron la menor aceptacin.
109
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Las elecciones de 1963 llevaron al gobierno a Fernando Belande
Terry y es durante este periodo democrtico que el debate sobre los retos
determinados por e1 acelerado crecimiento de la poblacin se plantea por
primera vez como tema de importancia para la poltica nacional. Es tambin
en este momento que se comienza a plantear en crculos cada vez ms amplios
la necesidad de disear una poltica de poblacin integral y, al mismo tiempo,
iniciar acciones dirigidas a moderar el crecimiento de la poblacin. Como
consecuencia, el gobierno trata de establecer mecanismos para incorporar
algunos elementos demogrfcos en los planes de desarrollo a travs de los
organismos y sectores afnes. Tal es el caso, que bien recuerda Wicht (Basadre
1964, p.48), de la creacin de la Unidad de Anlisis Demogrfco en la Ofcina
Nacional de Estadstica y Censos, el Centro de Estudios de Mano de Obra en
el Ministerio de Trabajo, y la Divisin de Bioestadstica en el Ministerio de
Salud y Asistencia Social. Se culmin la creacin de estos mecanismos con
la instauracin de una institucin que se encargara de promover el anlisis
de las condiciones demogrfcas del pas, estimulando la investigacin y la
formacin tcnica: el Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo.
1.1. El Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo (CEPD)
El establecimiento del CEPD result de la confuencia de varios
factores. El principal fue las condiciones polticas que se dieron con la
llegada del Arq. F. Belande Terry al gobierno el ao 1963, lo que fue de gran
trascendencia por su visin progresista y el renovado enfoque tecnocrtico de
la nueva administracin. Otro factor fue los efectos de la publicacin de las
cifras del censo de 1961, que se haban retrasado por casi cuatro aos. En el
rea de salud, tres profesores de la Universidad Peruana Cayetano Heredia,
los Dres. Javier Arias-Stella, Carlos Muoz Torcello y Octavio Mongrut
Muoz, tuvieron destacada actuacin en el desenvolvimiento institucional
inmediato. El primero de ellos ocupaba el cargo de Ministro de Salud; el
segundo, profesor de Ginecologa y, al mismo tiempo, Director del programa
de planifcacin familiar del Hospital A. Loayza; y el ultimo haba sido
Secretario Acadmico en la Facultad de Medicina de San Fernando y, luego,
de la UPCH, y sera despus Presidente Ejecutivo del Instituto Peruano de
Seguridad Social. El sector trabajo tuvo tambin importante participacin,
dada su estrecha interrelacin con la dinmica poblacional, a travs del
Ministro Frank Griffths Escard.
110
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
No obstante, el personaje sobre el que gravit la idea del CEPD fue el
entonces Senador Alberto Arca Parr, fgura trascendente en el campo de la
demografa social y de la poltica nacional, quien era altamente respetado por
todos los sectores. Otros importantes participantes tanto en la consideracin
del factor demogrfco como en la construccin del aparato institucional,
con el cual se tena que afrontar el reto de abrir el tema de poblacin en el
gobierno haban estado involucrados en la gestacin del nuevo organismo,
que habra de crearse bajo el nombre de Centro de Estudios de Poblacin y
Desarrollo (CEPD) en diciembre de 1964. A poco tiempo de su creacin,
el CEPD apoy decididamente a la UPCH en la organizacin del Simposio
sobre Poblacin y Altitud, abril de 1965; adems, convoc la realizacin del
Primer Seminario Nacional sobre Poblacin y Desarrollo, Paracas. Con estas
acciones, se elev la importancia del tema ms all del ms limitado esfuerzo
de la UPCH, solo nueve meses antes.
El CEPD fue creado por Decreto Supremo del 4 de diciembre de
1964 (Anexo I), frmado por el Presidente Belande, como organismo
descentralizado del sector salud, y se nombr como Presidente al Dr. Alberto
Arca Parr y como Vicepresidente al Dr. Carlos Muoz Torcello, representante
del Ministerio de Salud. Los primeros miembros de su Junta Directiva fueron
el Sr. Numa Len de Vivero, Director de la Ofcina Nacional de Estadstica
y Censos del Ministerio de Economa y Finanzas; el Sr. Benjamn Samam
Pacheco, Director del Servicio de Empleo y Recursos Humanos del Ministerio
de Trabajo; y el Dr. Jorge Campos Rey de Castro, representante del Consejo
Interuniversitario.
El centro cont con una partida presupuestal asignada por el Ministerio
de Salud para cubrir los gastos de local, personal y costos de operacin.
Adems, se le asign un Director Ejecutivo; un Administrador, el Sr. Carlos
Uriarte, tambin experto en encuestas de mercadeo; un especialista en
comunicaciones, el Sr. Washington Patio Arca, de importante trayectoria en
el periodismo; una especialista en educacin, la Dra. Teresa Giunta de Stiglich;
y otro personal administrativo. Uno de los primeros convenios se frm con la
Fundacin Ford, que permiti contar con fondos para proyectos, as como para
el concurso de consultores, el primero de los cuales fue el Dr. John Saunders
de la Universidad de Florida, socilogo especialista en investigacin social.
Tambin, se incorpor al centro la Dra. Krishna Roy, demgrafa natural de
la India, por coincidencia, residente en Lima. Posteriormente, en marzo de
1967, el centro obtuvo 1a contribucin de USAID a travs de un convenio
para la realizacin de proyectos especfcos.
111
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
ALBERTO ARCA PARR
Naci en Ayacucho el 1 de setiembre de 1901. Se
gradu de Bachiller en Letras, Ciencias Econmicas y
Derecho en la UNMSM en 1929 con una tesis que haca
prever lo que sera su permanente inters en temas
nacionales de carcter estadstico, Organizacin del
registro nacional de identifcacin y del estado civil.
Integr la comisin que redact el Proyecto de Ley
Electoral en 1931 y pronto inicio su carrera poltica
en el Partido Socialista, llegando a ser Representante
por el Departamento de Ayacucho ante el Congreso
Constituyente entre 1931 y 1936, fue elegido Senador
por Ayacucho manteniendo ese cargo hasta sus ltimos
aos de actividad poltica.
Sus mayores contribuciones son la organizacin del
Servicio Nacional de Estadstica, cuya Ley propuso,
logrando su aprobacin en 1932. Asimismo, condujo
exitosamente el censo nacional de 1940, califcado como el primer censo moderno
del pas, y fue Director Nacional de Estadstica desde 1942, particip como delegado
peruano en la Comisin de Poblacin de las Naciones Unidas, la que presidio en su
inicio. En ella propuso con xito la celebracin de censos decenales por los pases
miembros, regla a la que se cieron la gran mayora de los pases. Fue coautor de la ley
que cre el Fondo Nacional de Desarrollo Econmico, que constituy el mecanismo
ms importante de inversin en los mayores programas de desarrollo en el pas. Fue
autor de la ley de 1957 que orden la reapertura de la histrica Universidad de San
Cristbal de Huamanga, la tercera en fundarse en el Per en 1540. La universidad,
que haba sido clausurada ms de una vez, pudo as reabrir sus puertas en 1959,
esta jug un importante rol en la cultura del pas, rol posteriormente distorsionado
al asumir un papel central en el proceso terrorista que asol al Per por dos dcadas.
Cuando en el primer gobierno del Presidente Belaunde Terry se dieron las condiciones
necesarias para acometer el problema del crecimiento demogrfco, el respetado
Senador Arca Parr fue la persona ms califcada para asesorarlo en la elaboracin
del DS de creacin del Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo, y, luego,
presidirlo. El centro se benefci con su visin poltica, conocimiento y sensibilidad
social, y obtuvo su mayor atencin hasta que el golpe de las Fuerzas Armadas, en
1968, lo oblig a renunciar. Posteriormente, continu asesorando a los gobiernos e
instituciones nacionales en temas relacionados con las estadsticas nacionales y los
censos, particularmente en la orientacin de las labores del censo de 1971, cinco aos
antes de su sensible fallecimiento en agosto de 1976.
112
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Se establecieron como objetivos del CEPD: primero, servir como
un elemento coordinador y organizador de 1as iniciativas de estudio e
investigacin demogrfcas, incorporndolas a un programa nacional de
investigacin y promoviendo su multiplicacin. El segundo objetivo era
recopilar y difundir informacin relacionada con los temas de poblacin y
desarrollo al grueso de la colectividad, informacin que, de otro modo, tiende
a permanecer en los estratos profesionales. Y, tercero, evaluar la problemtica
poblacional del pas por medio de un proceso de investigacin programado
que inclua el estudio de la necesidad y factibilidad del establecimiento de
una poltica de poblacin a nive1 nacional.
Tanto la amplia y multisectorial composicin de su Junta Directiva como
su asignacin al Ministerio de Salud anunciaban la seriedad del gobierno y
aseguraban un respaldo poltico importante. Sin embargo, la defnicin de
sus objetivos revela el considerable cuidado del gobierno de mantener al
CEPD como un instrumento de aproximacin al problema, pero limitndolo a
estudios, investigacin y a la provisin de informacin, sin darle una funcin
de carcter operativo y de promocin de servicios. Se previ cautelosamente
los obstculos polticos derivados de la oposicin ideolgica prevaleciente en
la izquierda peruana, y la manifesta reaccin de la Iglesia y sus crculos laicos,
ya expresada pblicamente en varias oportunidades. Esta fue posiblemente
una sagaz posicin de los miembros del gobierno involucrados en el proceso,
y restaba comprobar en la operacin del CEPD si se permitira una accin
ms determinante en la promocin de servicios de planifcacin familiar a
travs de investigaciones, ensayos y fomento de la informacin.
Asumi el cargo de Director Ejecutivo del CEPD, uno de los autores
de esta publicacin, el Dr. Jos Donayre Valle, miembro del Instituto
de Investigaciones de Altura de la UPCH, de activa participacin en el
Simposio de Poblacin y Altitud, que se revisa ms adelante, y convencido
de la importancia de enfrentar la situacin demogrfca del pas. Con una
estructura mnima, el CEPD comenz a funcionar difundiendo informacin
a travs de un boletn. Uno de los proyectos ms importantes en el rea de
informacin estuvo constituido por la produccin de un documental sobre el
crecimiento de la poblacin que, refrindose a los datos del censo de 1961
y al proceso de migracin interna, tomo el nombre de Datos Explosivos
y fue usado por varios aos. Al mismo tiempo, el CEPD, reconociendo la
necesidad de estimular la formacin de profesionales con conocimientos en
poblacin, dedic particular atencin a la seleccin de candidatos para asistir
a eventos y conferencias nacionales e internacionales sobre poblacin, as
113
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
como para becas de especializacin en el exterior de ms largo plazo, las
que en conjunto sumaron docenas para las cuales gestion apoyo fnanciero.
Tambin, auspici la realizacin de numerosos seminarios y conferencias sobre
aspectos especfcos relacionados con poblacin, ofreciendo la participacin
de sus tcnicos en muchos de ellos. El boletn del CEPD, que inclua cada
mes las listas de proyectos fnanciados, las tesis apoyadas, las becas otorgadas
y los eventos realizados, es testigo de la amplitud del esfuerzo en estas reas y
revela la importante demanda que el centro lleg a estimular y cubrir.
El CEPD comenz a publicar su Boletn Informativo en 1966 con una
periodicidad mensual hasta 1972. La labor de edicin la realiz Washington
Patio Arca, quien condujo acertadamente la pgina editorial, planteando
con claridad y profundidad los diferentes aspectos del problema, sus facetas
controversiales y sus perspectivas de resolucin. Con ello, produjo un
sustantivo, pero gil medio de informacin y difusin. As, el centro tuvo un
instrumento de amplia distribucin, que difunda datos referentes a poblacin
que, adems de incluir datos nacionales e internacionales, revisaba las
implicaciones del crecimiento de la poblacin sobre variados aspectos del
desarrollo como la salud, la vivienda, la urbanizacin, migraciones, etc. El
boletn dio acceso a sus lectores a artculos de opinin y testimonios de los ms
importantes autores sobre la experiencia de otros pases en el establecimiento de
polticas y programas de poblacin, que de otra manera hubieran permanecido
inaccesibles. Igualmente, se difundieron los resultados de los ms saltantes
estudios y encuestas relacionadas con la fecundidad. Resaltan entre ellos los
de la encuesta Hall sobre la frecuencia del uso de mtodos anticonceptivos
y aborto; una encuesta y censo experimental en Pamplona Alta, pueblo
joven del cono sur de Lima, donde se haba establecido un servicio de salud
maternoinfantil y de planifcacin familiar como proyecto del CEPD; la
encuesta de opinin sobre el tamao de la familia en el rea metropolitana de
Lima; la encuesta de fecundidad en El Agustino, auspiciada por el CEPD en
el pueblo joven ms antiguo de Lima; y las encuestas nacionales conducidas
por el Ministerio de Trabajo y la Direccin Nacional de Estadstica y Censos.
Parte importante del contenido del boletn fueron los informes de reuniones
y seminarios auspiciados por organismos internacionales, el CEPD y otras
instituciones, as como noticias, artculos y comentarios sobre la situacin y
actividades en otros pases.
114
Boletn Informativo del CEPD ao 4, setiembre, 1970.
Poblacin y Tierra en el Per.
115
Boletn Informativo del CEPD ao 6, noviembre, 1972.
Informe Demogrfco del Per.
116
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El estudio ms importante y de mayor envergadura que condujo el CEPD
se realiz en los primeros aos del gobierno revolucionario cuando emprendi
la formulacin del Informe Demogrfco Per, 1970. Este precedi a la
realizacin del censo nacional programado para 1971, cuya publicacin fnal
se esperaba para 1973. El objetivo era ofrecer datos y anlisis demogrfcos
que sirvieran a las acciones de planifcacin del desarrollo, fnalidad esencial
del gobierno militar, que descansaba en el creado Sistema Nacional de
Planifcacin. El informe fue publicado dos aos despus, pero su revisin de
la evolucin demogrfca del pas y el anlisis de la situacin demogrfca en
ese punto fueron de gran utilidad (CEPD 1972).
La presencia del Centro de Investigacin Social por Muestreo (CISM)
en el Ministerio de Trabajo, el que cont con expertos de la Universidad de
Michigan para la formacin de especialistas peruanos y el desarrollo de marcos
muestrales de las principales ciudades y a nivel nacional, puso en manos del
Despedida del Sr. John W. Morse, funcionario de Salud y Poblacin de
USAID, CEPD 1967. Dr. Jose Donayre V., Director Ejecutivo; Dr. Alberto
Arca Parr, Presidente; Carlos A. Uriarte, Gerente; John Morse y Sra.;
funcionario MSPyAS; Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud.
117
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
CEPD y otras instituciones interesadas en poblacin una metodologa de
gran valor para investigar las caractersticas de la situacin poblacional en
el Per y la actitud de la poblacin con respecto a los problemas derivados
de su crecimiento. As, el CEPD alent la utilizacin de esta metodologa
para la realizacin de las encuestas de fecundidad mencionadas, adems de la
encuesta sobre cambios de la fecundidad en Cerro de Pasco, donde la UPCH
haba establecido una clnica de ginecologa y fertilidad que inclua servicios
de planifcacin familiar.
1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH)
En 1964, los autores de este libro, de vuelta al pas despus de haber
completado estudios de posgrado en los Estados Unidos, se incorporaron
a la recientemente creada Universidad Peruana Cayetano Heredia. Fueron
invitados a formar parte del Laboratorio de Endocrinologa por los Dres.
Federico Moncloa, su Jefe, y Alberto Hurtado, Director del Instituto de
Investigaciones de la Altura. Con el apoyo del Population Council, una
fundacin privada norteamericana sin fnes de lucro especializada en asuntos
de poblacin, comenzaron una amplia investigacin sobre los efectos de la
vida en la altura sobre la funcin endocrina y la reproduccin animal y de los
seres humanos, siguiendo derroteros iniciados por Carlos Monge Medrano
y Alberto Hurtado durante sus investigaciones pioneras sobre la vida en las
alturas.
El proyecto fnanciado por el Population Council tuvo una duracin
de ocho aos. Entre las investigaciones propuestas, se incluy el desarrollo
de un programa de planifcacin familiar en la ciudad de Cerro de Pasco,
una comunidad tradicional, andina, minera, de alta fecundidad. El objetivo
era estudiar las caractersticas de la fecundidad y la aceptacin, efcacia e
inocuidad de la recientemente creada pldora anticonceptiva cuando esta era
utilizada por las mujeres que vivan en las condiciones sociales y culturales
prevalecientes en esa ciudad. Los resultados de este proyecto se encuentran
en un libro publicado en el 2005 sobre temas endocrinolgicos (Donayre,
Guerra-Garca, Pretell y Sobrevilla 2005).
El Simposio sobre Poblacin y Altitud, abril, 1965
En vista de la importancia de estos temas para el pas y las investigaciones
de los autores, se propus a Federico Moncloa Freundt, al profesor Alberto
Hurtado, Decano de la Facultad de Medicina, y al Rector, Dr. Honorio Delgado,
118
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
la organizacin de un Simposio sobre Poblacin y Altitud en la UPCH.
Despus de un democrtico debate interno sobre el tema, las autoridades del
IIA y de la Universidad aprobaron la realizacin del Simposio (Lerner 2000).
Fue muy signifcativo en esos tiempos que el profesor Hurtado recibiera con
marcado inters y entusiasmo la propuesta de abrir la Universidad a un tema
que tena aristas de carcter ideolgico y poltico que muchas instituciones,
sobre todo las educativas, preferan evitar. Tratndose de una persona de
acendrados sentimientos religiosos, su incondicional apoyo a la realizacin
del simposio revela su profunda sensibilidad social, tema que ha sido tratado
en un artculo celebrando el centenario de su nacimiento (Donayre 2001).
El simposio se realiz exitosamente del 26 al 29 de abril de 1965, en
el Auditorio de la UPCH, y estuvo presidido por el Decano de la Facultad
de Medicina de la UPCH, Dr. Alberto Hurtado A., quien afrm el rol y la
pertinencia de la intervencin de la Universidad en la consideracin de los
problemas nacionales. Asimismo, se dirigieron al simposio los Dres. Javier
Arias-Stella, Ministro de Salud Pblica y Asistencia Social, y Carlos Muoz
Torcello, Vicepresidente del CEPD, cuyo Presidente, el Dr. Alberto Arca Parr,
estuvo presente en la mesa directiva. El simposio cont con la participacin
Simposio sobre Poblacin y Altitud, Lima, 1965. Representante de la Iglesia
Catolica, Dr. Humberto Aste (IIA), Dr. Alberto Arca Parr, Presidente CEPD;
Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud; Dr. Honorio Delgado E., Rector
UPCH; Dr. Alberto Hurtado A., Decano F. de Medicina UPCH, Director IIA.
119
Informe del Simposium de Poblacin y
Altitud, Lima, 1965.
120
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de profesores de la Universidad y ponentes invitados, entre los que se
encontraban el demgrafo Leonel Alvarez, consultor en el Instituto Nacional
de Planifcacin (INP) y la Direccin Nacional de Estadstica y Censos
(Aspectos demogrfcos mundiales. a. La situacin demogrfca en Amrica
Latina. b. La Poblacin del Per desde el punto de vista demogrfco), los
Ing. Jorge Gonzales Velasco y Jorge Bravo Bresani de la Universidad Agraria
(Refexiones e interrogantes acerca del desarrollo y poltica de poblacin
en el Per), Jos Meja Valera de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos (Densidad demogrfca y desorganizacin social), Luis Barua
Castaeda y el asesor Ney Marques del INP (Desarrollo econmico y
crecimiento demogrfco. a. La problemtica del desarrollo econmico y su
penetracin desigual en las diferentes reas del mundo. b. Caractersticas del
desarrollo econmico en el Per. c. Estructura y vocacin econmica de la
sierra peruana), el Dr. Alberto Temoche del Ministerio de Salud Publica y
Asistencia Social, Divisin de Estadsticas de Salud (Demografa y desarrollo
sanitario en el Per), el profesor Humberto Rotondo del Centro de Salud
Mental Hermilio Valdizan (Organizacin y cambios psicolgicos), y el Dr.
Roger Guerra-Garca, miembro del Instituto de Investigaciones de la Altura
de la UPCH (Reproduccin y Altitud). El evento cont con un pblico
amplio e interesado en los temas presentados, ello gener un vigoroso debate.
Se recibieron con incredulidad y asombro las proyecciones demogrfcas
al ao 2000, presentadas por el demgrafo Leonel lvarez, que sealaban una
poblacin cercana a los 30 millones para el pas en su conjunto y una Lima
de ms de 10 millones que cubrira el espacio de Lurn a Ancn y que por el
este se enlazara con Chaclacayo. Se proyect, tambin, que escasearan los
recursos hdricos y energticos, todo lo que aos ms tarde se convertira en
una dolorosa realidad.
El simposio comenz a abrir los ojos a la comunidad cientfca y poltica
nacional a la descarnada realidad de los problemas demogrfcos del pas;
sin embargo, la reaccin de la prensa fue dispar. As, el diario conservador
La Prensa adopt una crtica y hostil posicin, y el decano de la prensa, El
Comercio, una fra distancia. Ambos peridicos apoyaron, en sus pginas
editoriales, la tesis mayoritaria que, en ese momento, expresaba que el pas
era vasto y relativamente poco poblado. La opinin de la izquierda era que
la preocupacin sobre el crecimiento demogrfco acelerado solo pretenda
hacer el juego a la oligarqua y al imperialismo para tratar de aliviar la presin
demogrfca de las masas que era, en su criterio, un importante factor de
cambio poltico y social.
121
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
El nico medio escrito que comprendi y apoy plenamente los
resultados del simposio fue la revista Caretas, que le dedic en sus pginas
una amplia y favorable cobertura (Caretas 1965), Jos B. Adolph, antes
mencionado, era el Jefe de la Seccin Editorial. Para ella, las exposiciones
precisaron la desproporcin en el reparto de la renta nacional, el predominio
de la economa dependiente del mundo exterior, la escasez de recursos
propulsores de la sufciencia interna, la carencia de satisfaccin adecuada
de los costos humanos (educacin, alimentacin, vivienda y descanso),
resaltando la participacin del relator Leopoldo Chiappo, Director de la
Facultad de Ciencias y Humanidades de la UPCH, quien en sus palabras
fnales destac que
el Simposio asumi una de las funciones de la Universidad peruana que es la de
promover el estudio coordinado inter-universitario e interuniversitario-estatal de
problemas de fondo de la realidad nacional y cuya solucin o descuido comprometen
el destino del pas y el futuro de la comunidad peruana.
Problema de fondo es problema-causa que no hay que confundir con los problemas-
efecto que por graves que sean solo tienen carcter ocasional y son planteados por su
espectacularidad y carga poltica del momento.
El relator, adems, manifest la necesidad de llegar al establecimiento
de una poltica de poblacin que tuviese en cuenta lo que califc como una
explosin demogrfca funcional,
entendindose ello no puramente como una alta tasa de crecimiento demogrfco
sino como producto en funcin del desequilibrio entre este crecimiento demogrfco y
el ritmo de desarrollo entendido como satisfaccin de los costos humanos, adecuada
distribucin de la renta, ruptura del enquistamiento de una estructura econmica
que ya hace injusta esa distribucin, economa autopropulsora, existencia de
bienes y servicios adecuados a las necesidades crecientes y capaces de reorientar
adecuadamente el proceso migratorio interno
La iniciativa de la UPCH, al traer a la discusin pblica un tema
esencialmente relegado en el pas, justamente por las aristas ideolgicas que
haba adquirido en el ambiente internacional y las reacciones de la Iglesia
particularmente en los pases latinoamericanos, tuvo un efecto positivo de
gran importancia.
Sin duda, el simposio que concert a tcnicos y profesionales de
variada posicin en relacin a los problemas demogrfcos, algunos de ellos no
convencidos de su importancia o ideolgicamente cautos en su consideracin,
122
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
si no abiertamente opuestos, y otros ms cercanos al problema, proponentes
an tentativos de una poltica de poblacin termin por acercar a todos
al examen de las circunstancias demogrfcas del pas. Aunque limitada, la
exposicin de las discusiones en la prensa promovi el tema como uno que
requera un serio examen, pero tambin como un tema que, en sus aspectos
controversiales, poda ser utilizado en forma sensacionalista, situacin que al
fnal fue favorable para la difusin de los varios aspectos comprendidos en el
asunto.
El inters y la participacin de la UPCH en asuntos relacionados
con poblacin no se redujeron a la organizacin del simposio, sino que se
manifestaron en la ejecucin del proyecto de investigacin biomdica y de
servicios de salud materno infantil y planifcacin familiar en la localidad
de Cerro de Pasco, mencionado anteriormente, que fue seguido de las que
constituyeron las primeras encuestas de actitud y conocimientos sobre
anticoncepcin y fecundidad en una comunidad andina. Ese inters continu
en los aos que siguieron, de diversas formas, de las cuales la creacin del
Instituto de Estudios de Poblacin fue la ms importante.
Instituto de Estudios de Poblacin (IEPO)
Durante el gobierno de Alan Garca, en 1986, a pedido del Dr. Luis
Sobrevilla, el Rector de la Universidad Cayetano Heredia, Dr. Alberto
Cazorla, autoriz la reactivacin del IEPO, que haba sido creado en la dcada
de los aos setenta por un grupo de profesores de la UPCH, pero que no entr
en funcionamiento por el clima adverso a las actividades de poblacin que
predominaba durante el gobierno militar de Velasco Alvarado.
El IEPO cont con la participacin de los profesores Vctor Daz y
Carlos Rojas del Departamento de Ginecologa y Obstetricia, Magdalena
Chu del Departamento de Estadstica y Demografa, Giovanna Rodrguez,
Carlos Cceres y Luis Sobrevilla del Departamento de Medicina, y del Sr.
Gunther Balarezo, como contratado. El instituto funcion inicialmente en un
pequeo ambiente del Hospital Arzobispo Loayza en el rea de ginecologa
y obstetricia. Al aumentar sus actividades y necesitar ms espacio, la UPCH
autoriz la mudanza del IEPO a un local en la Escuela de Enfermeras del
mismo Hospital, que era administrada por la UPCH a travs de un convenio
con el Ministerio de Salud, donde se instalaron la Ofcina del IEPO y la
Biblioteca especializada en publicaciones sobre poblacin y planifcacin
familiar. Esta comenz con la donacin de los libros y revistas sobre el tema
123
Sexualidad Humana, UPCH-IEPO, 1993.
124
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
del Dr. Sobrevilla, y creci a travs del intercambio de publicaciones y la
suscripcin a publicaciones sobre poblacin y planifcacin familiar.
El IEPO obtuvo el apoyo fnanciero de diversas organizaciones
internacionales para realizar proyectos de investigacin y docencia en
poblacin y planifcacin familiar. En colaboracin con el Ministerio de
Salud y con el apoyo fnanciero de la Organizacin Mundial de la Salud, el
IEPO organiza un proyecto de investigacin sobre extensin de servicios de
atencin primaria de salud en el rea de infuencia del Hospital Cayetano
Heredia, el Rmac. El proyecto culmina con xito durante el gobierno de Alan
Garca y la publicacin Nacer y morir en la pobreza (Sobrevilla, Alcntara
y Garthner 1987), que presenta los resultados de la encuesta demogrfca y
de salud al inicio del proyecto, recibe ese ao el premio Hiplito Unanue a la
investigacin en salud.
Con el apoyo del Futures Group, una institucin con sede en Washington,
y utilizando el modelo GE Tempo, la Dra. Chu revis las proyecciones de
poblacin vigentes y present los resultados, que demostraban reducciones
importantes en relacin a las proyecciones ofciales al ao 2000, en un
seminario realizado en la Municipalidad de Mirafores con la asistencia de
profesionales y tcnicos de los sectores pblico y privado que trabajaban en
el campo de poblacin. Este trabajo fue publicado por el IEPO en 1989 (Chu
y Sobrevilla 1989). Con el apoyo del International Development Research
Council de Canad y en colaboracin con el Movimiento Manuela Ramos, se
realiz un amplio proyecto de cursos de capacitacin para maestros del sector
pblico en reproduccin humana y sexualidad. Para dicho evento, se prepar
y edit el texto Sexualidad Humana que tuvo numerosas reimpresiones y
lleg a tener un tiraje de ms de 3000 ejemplares (Sobrevilla y Cceres 1993).
Con apoyo fnanciero y tcnico del Population Council, el IEPO
realiz un proyecto de investigacin sobre la aceptacin y uso del implante
anticonceptivo norplant en la Clnica de Planifcacin Familiar del Hospital
Arzobispo Loayza, a cargo de los Dres. Vctor Daz y Carlos Rojas. Este
demostr un alto nivel de aceptacin y excelente efcacia, resultados que se
pusieron a disposicin del Ministerio de Salud.
A fnes de la dcada del 90, al reducirse las actividades de investigacin
y docencia del IEPO, las autoridades de la UPCH decidieron su desactivacin.
125
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Acta Herediana
La revista cultural de la UPCH trajo la discusin sobre aspectos de
poblacin a sus pginas con la publicacin de dos polmicas entre personas
que refejaban tendencias contrastantes: una de ellas se centr en temas de
carcter ideolgico poltico y otra alrededor de temas de inspiracin religiosa.
El primer intercambio, que ocup tres artculos de una edicin de la revista en
1970, ocurri entre Francisco Moncloa, reputado lder poltico de izquierda y
uno de los mayores agonistas de la revolucin militar, y el Dr. Jos Donayre,
quien diriga el Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo, a propsito
de un artculo de este ltimo, Poblacin y Revolucin (Donayre 1970a).
El artculo afrmaba la presencia de un proceso demogrfco acelerado
de serias consecuencias para el desarrollo del pas, proceso que deba ser
confrontado. Asimismo, refutaba las tesis izquierdistas prevalentes contrarias
a la regulacin de la natalidad y criticaba la consiguiente opcin de favorecer
el incremento de la poblacin para asegurar la revolucin social. A este
planteamiento Francisco Moncloa respondi (Moncloa 1970) criticando la
opcin neomaltusiana. En su crtica, fundament la necesidad de alcanzar
el desarrollo a travs de las medidas de transformacin social en ejecucin y la
necesidad de mantener la presin demogrfca. Esta posicin que fue fnalmente
contrarrestada sealndose que la promocin del estallido demogrfco o
el ariete demogrfco para romper las estructuras dominantes condenaba
a grandes segmentos de la poblacin peruana a un permanente estado de
pobreza en condiciones de alta fecundidad (Donayre 1970b).

La segunda oportunidad en la que Acta Herediana public un debate
semejante fue en 1997 y 1998 cuando puso en intercambio al abogado,
periodista y entonces congresista del partido fujimorista Arturo Salazar
Larran y al mismo Dr. Jos Donayre a propsito de un artculo del primero,
Reproduccin y Demografa. La argumentacin de este naca, en esta
oportunidad, de la reconocida conviccin catlica del autor (Salazar 1974;
Donayre 1998). El principal planteamiento refutaba la antigua hiptesis de
Malthus y combata la aplicacin de medidas de regulacin de la natalidad
con argumentos de carcter demogrfco y econmico, transferidos de la
experiencia de los pases desarrollados. Al mismo tiempo, descontaba las
condiciones reales y las perspectivas de la evolucin demogrfca de los
pases en desarrollo en aras de disminuir la importancia de las acciones
destinadas a reducir la fecundidad. El debate termin con el sealamiento de
que, a pesar de la intensa oposicin a la planifcacin familiar, las encuestas
revelaban que la gran mayora de las familias del Per, como en otros pases
126
Acta Herediana, marzo, 1970
127
Acta Herediana, abril setiembre, 1994.
128
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
en desarrollo, haban tomado independientemente la decisin de adoptar un
patrn de fecundidad acorde a sus circunstancias e intereses a travs del uso
de los mtodos anticonceptivos de su preferencia (Salazar 1999; Donayre
1999).
En una tercera oportunidad, Acta Herediana public un artculo titulado
Despus del Cairo: Una Compleja Tarea (Donayre 1994) meses despus
de la accidentada actuacin de la delegacin peruana en la Conferencia
Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, que se describe ms adelante.
En el artculo, el Dr. Jos Donayre revisaba los acuerdos de la conferencia
en sus varios aspectos, anotaba que ellos eran compatibles con la Ley de
Poblacin vigente desde 1985 y que el Per tena, con el Consejo Nacional de
Poblacin, la estructura para implementarlos en forma efectiva. Conclua que,
para ello, sera necesario reactivar el Consejo y ubicarlo en una posicin que
asegurase su capacidad para garantizar una accin intersectorial.
Aun cuando, en general, la atmsfera de la Universidad era ampliamente
favorable a la consideracin del problema y de los medios para confrontar la
situacin poblacional, entre los docentes, tambin existan actitudes contrarias,
especialmente entre los estudiantes, aunque sin llegar a niveles de conficto.
Es de destacar en este sentido, algunos artculos publicados en Hontanar,
la revista de la Asociacin de Estudiantes de Cayetano Heredia (AECH) y
principalmente una densa contribucin de la delegacin de la UPCH al IV
Congreso Nacional de Estudiantes de Medicina en 1972. Ella se desenvolva
en tres temas: Las Tesis Controlistas, que daba cuenta del maltusianismo
y rechazaba los argumentos del neomaltusianismo; La Escalada del Control
de la Natalidad: Estrategia del Imperialismo Norteamericano, que listaba
las contribuciones de las tres principales fundaciones norteamericanas y la
USAID a programas relacionados con poblacin y planifcacin familiar;
y El Control de la Natalidad en el Per, que centraba sus criticas en las
actividades de la UPCH, incluyendo su participacin en el Seminario de
Paracas. El lenguaje usado por los estudiantes del grupo los asimilaba a la
retrica y a los argumentos del GRFA en plena efervescencia revolucionaria
cuatro aos despus del golpe militar y dos aos antes de la Conferencia de
Bucarest. El texto de la presentacin terminaba con un prrafo que concentra
el pensamiento de los estudiantes, algunos de los cuales son hoy notables
profesionales:

Nosotros no abordamos el problema del control de la natalidad como un problema
moral en abstracto, sino en base a consideraciones econmicas y polticas. Sabremos
129
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
aceptarlo cuando sea necesario. Por ahora, ya que no representa ninguna solucin, nos
toca combatirlo.
La presencia de estas posiciones en la UPCH fue limitada y no lleg a
alterar sus planes y programas de investigacin y docencia en los temas de
poblacin, que fueron continuados a lo largo de todo el gobierno militar y en
las siguientes administraciones hasta nuestros das.
1.3. Seminario Nacional sobre Poblacin y Desarrollo, Paracas, diciembre,
1965
Si bien el simposio de la UPCH fue la primera vez que se presentaba
seriamente el tema en el Per en un medio acadmico, el ms signifcativo
evento a nivel gubernamental ocurri a dos aos de la llegada al poder de
Fernando Belande Terry y a un ao de la creacin del CEPD. En accin
intersectorial, con los sectores que lo componan, el CEPD auspici y organiz
el Primer Seminario sobre Poblacin y Desarrollo, primera intervencin directa
del gobierno en el tema. Es importante sealar que, a diferencia del anterior,
en este caso el seminario reuni entre sus ponentes y asistentes a importantes
funcionarios del gobierno, destacados especialistas de las universidades y del
sector privado, as como autoridades internacionales en el tema, como Carmen
Mir, Directora del Centro Latinoamericano de Demografa, el RP. Gustavo
Prez Ramrez, de importante rol en la respuesta de la Iglesia en Colombia,
quienes se hicieron presentes en el temario de la reunin, y Hernn Mendoza
Hoyos, pionero de los estudios y acciones de poblacin en Colombia.
El Seminario fue inaugurado por el Dr. Alberto Arca Parr como
Presidente del CEPD y el Dr. Daniel Becerra de la Flor, Ministro de Salud
Pblica y Asistencia Social, y desarroll cinco aspectos generales: pasado,
presente y futuro de la poblacin peruana; poblacin y desarrollo econmico
y social; los recursos humanos para el desarrollo; y temas varios.
Para el primero de ellos, Carmen Mir present La poblacin del
Mundo: dos bloques claramente diferenciados; Alejandro Arancibia E.,
Apuntes para la Historia de la Poblacin Peruana hasta 1940; Eduardo
Mostajo Turner de la DNEC, Evolucin de la poblacin en el Periodo
intercensal 1940-1961; Leonel lvarez L. de CELADE, Proyecciones de la
Poblacin Peruana; y el Dr. Carlos Monge Medrano del Instituto de Biologa
Andina de la Facultad de Medicina de la UNMSM, Distribucin vertical de
la Poblacin.
130
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El segundo grupo de exposiciones sobre poblacin y desarrollo
econmico y social fue dividido en dos partes. La primera de ellas cont
con las presentaciones de Luis Barua Castaeda del INP, que present El
Desarrollo Econmico y Social y las caractersticas demogrfcas en el
Per; Jos Palomino Roel del INP, El Desarrollo Industrial en el Per;
Vctor Ral Montesinos del Ministerio de Agricultura, El Desarrollo de la
Agricultura y la Produccin de Alimentos; y Jorge F. Cosso, Estudio sobre
la Migracin y Dominancia Interregional ocurrida en los aos 19401961.
En la segunda parte, el Dr. Armando Petrozzi Grata del Ministerio de Salud y
Asistencia Social se ocup de El Plan Nacional de Salud; y Carlos Alcedan
La Cruz del Ministerio de Vivienda, Algunos planes del Desarrollo de la
Vivienda en el Per.
En el rea de recursos humanos para el desarrollo, el Dr. Benjamn
Samam Pacheco del Ministerio de Trabajo expus Los Recursos Humanos
en el Per y Desarrollo Econmico y Social, Recursos Humanos y
Educacin. Finalmente, en la seccin de temas varios, Carlos Capuay y
Toribio Fernndez Baca presentaron La Investigacin Social y Econmica
y los Estudios de Poblacin en el Per; los Dres. Luis A. Sobrevilla A., Jos
Donayre V. y Federico Moncloa F., La Investigacin Mdica y Biolgica y
los Estudios de Poblacin en el Per; el RP. Gustavo Prez Ramrez, La
Iglesia Catlica y la Planifcacin Familiar; el Dr. Carlos Monge Medrano,
El Hombre de los Andes (Comportamiento Biolgico); y, fnalmente,
Carmen Mir volvi a intervenir refrindose a la Asistencia Tcnica en
demografa prestada al Per por CELADE. Recomendaciones para el futuro.
El Presidente Belande clausur el evento con un discurso que no
trat lo medular del tema, a pesar de la decisin tomada por el gobierno
para estudiar la situacin y conocer ms a profundidad las caractersticas y
la naturaleza de la evolucin de la poblacin del pas. Parte de su discurso
es claro refejo de la nocin ya expresada en su libro La Conquista del Per
por los Peruanos (Belande 1959), como la esperanza del Presidente de que
el desarrollo en el Per sera posible simplemente extendiendo las fronteras
agrcolas para absorber la creciente poblacin del pas que s reconoca como
un hecho. Esta tema fue una constante de su primer gobierno al concentrar sus
esfuerzos en la construccin de la Carretera Marginal de la Selva, que le vali
una cartula de la revista Time y un extenso artculo que los mostraba como
un presidente constructor:
131
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
dentro de otros veinticinco aos, tal vez habr disminuido o aumentado el ritmo del
crecimiento, pero habr habido ritmo de crecimiento y frente a la realidad no podemos
mantener estticas las tierras. Es necesario que ampliemos las reas laborables, y este
es el propsito que inspira a mi gobierno
La explosin demogrfca es un hechoNuestra actitud debe ser constructiva.
Debemos incorporar aquellas regiones del pas que son aptas para reducir nuestro
dfcit en el consumo de alimentos y ofrecer horizontes a nuestra poblacin creciente.
J.J. Wicht (Guerra-Garca, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 49) es el
que, en forma ms coherente, ha criticado con dureza la indecisa posicin del
Presidente Belande, quien tras haber creado el CEPD y realizado el primer
seminario, desvi, en ocasin de este ltimo, la atencin de la evolucin de
la fecundidad y el crecimiento demogrfco a asuntos ms globales. Con este
objetivo, puso nfasis en la importancia de desarrollar nuevas fronteras y
explotar las ingentes riquezas que esperaban la mano del hombre:
El Presidente Belande se refera a la selva; la carretera marginal era una solucin
constructiva al problema demogrfco. Sin quitar lo que hay de cierto y positivo en
ese proyecto de la carretera marginal, obsrvese el ingenuo optimismo con que se
plantea y se resuelve la cuestin de la poblacin a nivel macro-nacional; digo ingenuo
porque en ningn momento se detiene a analizar las implicancias econmicas ni mide
las magnitudes demogrfcas envueltas. Y obsrvese sobre todo la ausencia de un
planteamiento micro-familiar y personal: aunque hubiere tal solucin ideal, es decir,
aunque hubiera un plan viable de colonizacin de amplios espacios vacos qu est
sucediendo con la situacin de la familia en el pas, con la salud de la madre, con el
cuidado del nio? Nada de esto se menciona. No haba todava conciencia en el pas
de que nuestra explosin demogrfca (reconocida explcitamente como un hecho),
era un grave problema nacional y, adems, constitua una situacin que atropellaba
derechos fundamentales de la persona humana.
Si bien despus del arduo trabajo del seminario de Paracas se hubiera
esperado un categrico llamado a la accin de todos los sectores involucrados
por parte del Presidente, la reaccin de los asistentes fue positiva; interpretaron
su medrosa actitud como necesaria para no despertar confictos polticos.
En consecuencia, quienes estaban en condiciones de realizar actividades
de investigacin, anlisis y estudio o de servicios a la poblacin, tanto por
parte de los sectores pblicos como de la sociedad civil, se dedicaron a ello
sintiendo que, por lo menos, haba una apertura y un inicio de conciencia
sobre el asunto. En la historia moderna de la poblacin en el Per, Belande
marca, lo deseara o no, ntimamente, un importante cambio de actitud.
132
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
1.4. Las primeras acciones en provisin de servicios de planifcacin
familiar
La apertura mencionada, ocurrida luego del seminario, dio lugar a un
renovado inters en la provisin de servicios de planifcacin familiar por
parte de organizaciones del sector privado que se iniciaron en Lima.
En 1964, el Dr. Carlos Muoz Torcello, Jefe del Departamento de
Ginecologa del Hospital Arzobispo Loayza, y profesor de la UPCH, fue
nombrado por el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella, para asistir a
una conferencia sobre planifcacin familiar en San Juan, Puerto Rico. A su
regreso, organiza la Clnica de Planifcacin Familiar del Hospital Arzobispo
Loayza, la primera en un hospital perteneciente a la Benefcencia Pblica
de Lima. Este era signifcativamente administrado por las hermanas de San
Vicente de Paul y gracias a que era tambin un centro docente universitario,
pudo continuar sus labores ms tarde cuando el gobierno militar cierra las
clnicas privadas de planifcacin familiar.
Algunos aos ms tarde, esta clnica se constituy en un programa de
planifcacin familiar y de investigacin en reproduccin humana auspiciado
por el programa Johns Hopkins International Educacin in Ginecology and
Obsttrics (JHPIEGO) del Departamento de Ginecologa y Obstetricia de esa
universidad. Este programa result en el adiestramiento de un selecto grupo de
mdicos peruanos en reproduccin humana y anticoncepcin, quienes luego
iniciaron o se incorporaron a servicios de la misma naturaleza en hospitales
y clnicas (Guzmn 2010). La clnica de PF del Loayza se ha mantenido
a lo largo de los aos como un centro importante de servicio, docencia e
investigacin, y contina sus labores hasta la actualidad.
En marzo de 1965, los gineclogos Alfredo Larraaga y Esteban
Kesseru iniciaron servicios de planifcacin familiar e investigacin en
mtodos anticonceptivos en la ciudad de Huando y otros pueblos del valle de
Huaral, con el apoyo de la familia Graa, dueos de la Hacienda Huando. En
vista de la gran aceptacin y demanda por estos servicios, fundan en 1967 en
Lima, en los Barrios Altos, el Instituto Marcelino. Se denomino as al instituto
en honor a un nio de dramtica historia, que viva en un pueblo joven, tena
diez hermanos, y muri de hambre y desnutricin. Larraaga y Kesseru
recibieron tambin anticonceptivos orales e inyectables donados por la casa
farmacutica Schering AG., para la que Kesseru trabajaba como investigador.
133
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
La experiencia peruana con el uso del anticonceptivo inyectable de Schering
contribuy de manera signifcativa a su aprobacin a nivel internacional.
En 1967, se funda la Asociacin Peruana de Planifcacin Familiar
(APPF) bajo la direccin del Dr. Carlos Alfaro, quien haba sido Director
de Educacin Sanitaria en el Ministerio de Salud, la participacin de la
Dra. Carmen de Thays, y con el apoyo de la Federacin Internacional de
Planifcacin Familiar (IPPF). La IPPF promovi su formacin y provey
de fondos a esta flial peruana, la cual tambin obtuvo recursos fnancieros a
travs de donaciones de origen privado nacional.
Las primeras clnicas de la APPF iniciaron sus actividades en los barrios
marginales de Lima, con el apoyo tcnico y fnanciero de la IPPF, en las que
se prestaba servicios de ginecologa, planifcacin familiar y tratamiento de la
infertilidad. En estas clnicas, se ofrecan anticonceptivos orales, dispositivos
intrauterinos y preservativos como mtodos de planifcacin familiar. Las
clnicas que fueron establecidas en varios distritos de Lima respondieron a
la demanda existente, fueron muy bien recibidas por la poblacin y pronto
contaron con un creciente nmero de clientes.
Como se relata ms tarde, las actividades de la APPF fueron
suspendidas por el gobierno de las Fuerzas Armadas en 1969. Sin embargo,
se restablecieron, como flial nacional de la IPPF, en 1976, bajo el nombre
del Instituto Peruano de Paternidad Responsable (Inppares). Este se afanz
como la ms amplia red de servicios de planifcacin familiar, salud materno
infantil y temas afnes.
A pesar de que entre los objetivos del CEPD no se haca referencia
a la promocin o al estudio de servicios de regulacin de la natalidad, se
consideraba conveniente dirigirse al tema en trminos de investigacin y se
iniciaron algunas actividades importantes. La primera fue la construccin
de un centro comunal, en 1966, con servicios de salud materno infantil y
planifcacin familiar en el pequeo pueblo joven de Pamplona Alta, al sur de
Lima, con la anuencia y participacin del prroco de la localidad. Los planos
de construccin fueron realizados por un arquitecto voluntario del Cuerpo
de Paz que trabajaba en la zona. Este proyecto fue la accin ms arriesgada
del CEPD y sirvi para demostrar que era posible satisfacer la demanda
de servicios en un proyecto de demostracin a bajo costo en una localidad
restringida sin afectar la limitada capacidad de ejecucin del Centro.
134
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Las actividades del centro comunal, que se iniciaron en 1967, cubrieron
las necesidades inmediatas de la poblacin, sobre todo en el rea de salud
materno infantil, impartiendo informacin y medios para una paternidad
responsable. Estas actividades se desenvolvieron muy exitosamente con el
apoyo del vecindario. A esta siguieron proyectos menores para el estudio de
la aplicacin de anticonceptivos en mujeres bajo tratamiento por cncer en
el INEN y tuberculosis en el Hospital de Bravo Chico en Lima, quienes, por
razones mdicas, deban ser protegidas de la posibilidad de un embarazo.
Pronto, se hizo sentir la reaccin de la Iglesia que culmin con una
visita al CEPD por parte del Obispo Luis Bambarn, destacada personalidad
de la Iglesia por su inters manifesto en los problemas sociales del pas y
vocero de ella en lo concerniente a materias de poblacin y planifcacin
familiar, con quien se discutieron asuntos relacionados con el rol del CEPD,
sus planes e intenciones.
El resultado ms sorprendente de estas discusiones fue el reconocimiento
de las claras responsabilidades de la Iglesia en el tema, ms all de su misin
pastoral de tajante oposicin y su capacidad para presionar al gobierno
con el objeto de detener cualquier avance hacia programas ofciales de
planifcacin familiar, llegndose a identifcar opciones validas para ella
en el establecimiento de servicios con el uso de los mtodos naturales que
propugnaba. No era que no existieran actividades en algunas parroquias y
pequeos consultorios parroquiales, ya desde 1961, como lo registran Ral
Necochea y Carlos Bustos (2011), sino que en el seno de Iglesia se vena
desarrollando un enfoque susceptible de ser adoptado para darle la capacidad
de operar programas dentro de los cnones sentados por la Iglesia.
Se trataba de aceptar que era conveniente para la salud de la madre,
luego de un embarazo y parto, extender el periodo de anovulacin creado por
la lactancia con el objeto de regularizar el ciclo menstrual, y hacer ms efectivo
y seguro el mtodo del ritmo a travs de la utilizacin del anticonceptivo oral
por un periodo de hasta dos aos. El principal proponente de este enfoque era
el RP. Enrique Bartra SJ, uno de los religiosos catlicos de ms sensibilidad
en materia de paternidad responsable de esa poca, quien jug un importante
rol de mediacin entre la posicin de la jerarqua catlica y los proponentes
de la planifcacin familiar, y cuyos aportes aparecen en varias partes de esta
publicacin (Necochea; Bartra 1973; Pazos, Cancino, Tagliabue, Flores
Guerra y Bartra 1970).
135
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Al poco tiempo de estas conversaciones, el CEPD frmaba convenios
con el Movimiento Familiar Cristiano para la ejecucin de un programa de
promocin conyugal y familiar en pueblos jvenes. El Dr. Ricardo Subiria,
miembro del movimiento, contribuy con el trabajo con parejas catlicas en
acciones educativas y de consejera, y su personal clnico colabor con los
servicios correspondientes. Estas circunstancias dieron apertura a una serie
de importantes acciones por parte de la Iglesia que se inician en 1967 con
la llegada del misionero americano Dr. Joseph Kerrins, y estn descritas
exhaustivamente en las publicaciones de Carlos Bustos y Ral Necochea.
Estas constituyen la ms detallada historia sobre el tema de la intervencin de
la Iglesia en la discusin sobre el crecimiento demogrfco y la provisin de
servicios de paternidad responsable.
El Movimiento Familiar Cristiano lleg a mantener un amplio programa
de planifcacin familiar en 19 clnicas parroquiales en reas de bajos recursos
de Lima que se iniciaron en el pueblo joven de El Agustino. En estas clnicas,
las actividades educacionales y mdicas relacionadas con la paternidad
responsable y el bienestar familiar fueron administradas por esta organizacin
laica de la Iglesia. El programa enseaba el mtodo del ritmo y los asistentes
eran predominantemente parejas catlicas. Los servicios mdicos aplicaron el
enfoque descrito e incluyeron el suministro de anticonceptivos orales por dos
aos posteriores al parto sin costo alguno para las mujeres. Al fnal de 1970,
el programa cubra casi a 2500 mujeres. Ese ao se estableci el Apostolado
de Trabajo Laico Familiar con el cual el CEPD celebr un convenio frmado
con el Sr. Pedro Pazos Gamio. Asimismo, con la direccin del Dr. Guillermo
Tagliabue, se ejecutaron programas de paternidad responsable inicialmente
en el Callao, el densamente poblado puerto de Lima, que luego se extendieron
a otras provincias del interior.
El programa continu hasta 1975 con el apoyo de sectores liberales
de la Iglesia Cat1ica y de profesionales catlicos laicos peruanos, pese a la
aparicin, en 1968, de la Encclica Humanae Vitae que desautorizaba el
uso de los anticonceptivos orales por los catlicos.
1.5. En el Ministerio de Salud
En ausencia de directivas especifcas sobre planifcacin familiar y
anticoncepcin en el Ministerio, algunos departamentos de gineco obstetricia
de los principales hospitales de Lima desarrollaban actividades de esta ndole
durante la atencin a las pacientes que concurran a ellos. Los ms importantes
136
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
fueron los que se dieron en el Hospital de San Bartolom, que estuvo a cargo
del Dr. Abraham Ludmir de la Facultad de Medicina de la UNMSM, y en el
Hospital de la Universidad Cayetano Heredia con los Dres. Manuel Gonzales
del Riego y Rodolfo Gonzales Enders.
Con el objeto de establecer programas de planifcacin familiar y salud
materno infantil en el sector pblico, el CEPD alent la incorporacin de estas
actividades en los programas de salud materno infantil como parte del convenio
que se vena gestando entre el Ministerio de Salud Pblica y la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS). Este convenio fue frmado, fnalmente,
el 24 de junio de 1968. El objetivo de este era contribuir al Programa de
Expansin de Servicios de Salud Materno Infantil en las reas de Salud de
Lima y Callao. En el diseo de este plan, la OPS habra suministrado la
fnanciacin y la asistencia tcnica para una expansin considerable de los
servicios de salud en un rea que era de carcter prioritario para el Ministerio.
Se iban a incorporar las actividades de paternidad responsable a un programa
completo de cuidado prenatal y posnatal, atencin de maternidad, deteccin
del cncer ginecolgico, programas de control de laboratorio, salud y
educacin sexual y materna, educacin sobre vida familiar, y adiestramiento
de personal. Los servicios iban a ser ofrecidos sobre una base voluntaria, de
libre eleccin, aunque se esperaban algunas restricciones sobre la metodologa
anticonceptiva a usarse.
Dentro del plan, se utilizaran clnicas de SMI en las facilidades de
salud pblica ya existentes, en los hospitales de Lima y de las reas rurales
cercanas. Despus del primer ao de operacin, el programa iba a ser extendido
gradualmente a todo el pas. Se plane la apertura inmediata de cuatro centros
en los distritos ms poblados de Lima, y la Escuela de Salud Publica llev
a cabo el primer programa de adiestramiento, el cual tuvo cuatro semanas
de duracin, para los mdicos y personal paramdico que sera empleado en
tales centros. El programa haba comenzado a ejecutarse cuando ocurri la
revolucin de las Fuerzas Armadas, que lo interrumpi con los resultados que
se detallan en la seccin siguiente.
En enero de 1974, el Dr. Suarez Lpez, Director del Instituto Materno
Infantil del Ministerio de Salud, critica a la APPF, expresando que esta
entidad es fnanciada por capitales extranjeros y que lleva a cabo una campaa
de control de la natalidad sin tener autorizacin y sin tomar en cuenta los
criterios tcnicos y cientfcos necesarios. Poco despus, el Ministro de
Salud, General Miro Quesada, declara que en el Per operan instituciones
137
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
internacionales interesadas en que la poblacin del pas no crezca. Por
ello, procede al cierre de las clnicas de planifcacin familiar de la APPF
e incluso aprisiona por un da al Dr. Miguel Ramos, su Director. Asimismo,
se interrumpen las labores del Instituto Marcelino y las clnicas catlicas
deben limitar sus servicios. La Universidad Cayetano Heredia contina sus
programas de docencia, y la clnica de planifcacin familiar del Hospital
Loayza, con el apoyo de la UPCH, tambin continua con sus actividades de
docencia y servicio.
2. El gobierno militar: Negando el problema
El 3 de octubre de 1968, a travs de un golpe de estado, se instal en
el poder un gobierno militar dirigido por una junta de gobierno presidida por
el Jefe del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, el General Juan Velasco
Alvarado. La junta deporta al presidente Belande y a sus ministros, cierra el
Congreso y comienza a gobernar el pas a travs de decretos ley. El gobierno
militar toma una orientacin socialista, en el marco del tercermundismo y el
antiimperialismo, inicia una poltica de expropiaciones y nacionalizaciones,
y hace suya la ideologa de izquierda que se opone a los programas de
planifcacin familiar y poblacin. El gobierno militar elimina tambin la
libertad de prensa, confsca los peridicos de circulacin nacional, designa a
sus nuevos directores y entrega los diarios a corporaciones de comunidades
laborales controladas por grupos polticos favorables al gobierno. Se controla,
as, el debate sobre temas de poblacin y planifcacin familiar, el que se
limitara la difusin de la posicin ofcial sobre estos temas.
Bajo el nuevo gobierno, todos los ministerios estuvieron a cargo de las
diferentes ramas de las Fuerzas Armadas, y la administracin del Ministerio
de Salud recay, por once aos, en generales de la Fuerza Area. El cambio
result en la inmediata suspensin de todos los preparativos para la ejecucin
del plan mencionado en diciembre de 1968. Los opositores o crticos del
plan dentro del Ministerio de Salud, que tenan una tendencia de izquierda
y haban estado mayormente silentes durante los aos que duro el gobierno
de Belande, no tardaron en salir a la superfcie para anular los esfuerzos
realizados por el Ministerio en esta y otras reas. El nuevo Director General
de Salud, Dr. Manuel Villacrespo, quien haba participado en la elaboracin
del proyecto por el Ministerio de Salud, una vez que estuvo bajo el Primer
Ministro Militar, no tuvo difcultades en cumplir con los designios del nuevo
gobierno. El plan fue reconsiderado en dos oportunidades, pero luego fue
138
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
totalmente abandonado, la discusin tendi a permanecer dentro de los crculos
internos del Ministerio de Salud y nunca lleg a ser anunciado pblicamente.
Un penoso efecto de esta intromisin militar en la administracin de
salud durante once aos fue la sostenida reduccin del presupuesto del sector,
que de 8% en 1968 baj a 4% en 1980, y no se ha recuperado desde entonces.
2.1. La posterior evolucin del CEPD
La primera etapa del CEPD dur menos de tres aos, y fue interrumpida
por el golpe de estado militar. Dada la orientacin del nuevo rgimen, era de
esperarse una etapa de informacin y discusin acerca de los objetivos del
CEPD dentro de los planes del gobierno. Sin embargo, pronto se hizo evidente
que en los ms altos niveles, incluyendo al propio Jefe del GRFA, primaba
una concepcin exclusivamente militar. Esta era tan simplista y primitiva que
pareca estar en lnea con la antigua frase de Alberdi para la Argentina del
siglo XIX: Gobernar es poblar, y bajo la cual se categorizaba al pas como
esencialmente despoblado por su baja densidad poblacional, pensando que
la fuerza de un pas estaba en el tamao de su poblacin, ignorando, as, la
importancia de su calidad educativa y tcnica.
El Plan Inca, un plan secreto que se supone guiaba a los revolucionarios
y planteaba la estrategia de gobierno, no consideraba el factor poblacin y,
por tanto, no inclua acciones en el campo de poblacin. Por esta razn, fue
uniforme el planteamiento ideolgico de izquierda entre las fguras ms
destacadas del rgimen y sus consecuencias inmediatas fueron la oposicin
a los planes y programas del CEPD, tanto en el plano educativo como en
el de investigacin y servicios. Esta situacin desencaden el bloqueo de
los programas con el Ministerio de Salud, llegndose al cierre, en varios
casos violento, de varios programas aun en el sector privado. Esto incluy
en parte a los programas de la propia Iglesia, aun cuando varios de sus ms
altos dignatarios haban manifestado su apoyo al rgimen y participaron de la
perspectiva socialista que este instaur.
En marzo de 1969, a escasos cinco meses del establecimiento del
gobierno revolucionario y en ausencia de una aproximacin al dilogo,
el Presidente del CEPD, Alberto Arca Parr, quien ya haba cesado en
sus funciones de Senador de la Repblica como consecuencia del golpe
militar, renunci a su cargo. l fue reemplazado por el Sr. Santiago Salinas
Saavedra, quien haba sido Director General de Trabajo y Director Nacional
139
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
de Estadstica y, tambin, haba ocupado varias posiciones en la seguridad
social. Al mismo tiempo, se produjo la renuncia del Vicepresidente, Dr.
Carlos Muoz Torcello. Casi dos aos despus, por las mismas razones y a
pocas semanas de la publicacin del Plan Nacional de Desarrollo 19711975,
renuncia a la Direccin Ejecutiva el Dr. Jos Donayre Valle, y es reemplazado
por el Dr. Federico Moncloa Freundt, otro investigador de la UPCH con
mayor sensibilidad ante los propsitos del GRFA y uno de los promotores del
Simposio sobre Poblacin y Altitud de la UPCH, el mismo que tres aos ms
tarde decidira tambin apartarse del CEPD. A fnes de 1972, renuncia a la
presidencia el Sr. Santiago Salinas Saavedra y es sustituido por el Coronel EP
Nstor Urrutia Dapueto, quien tuvo como Director Ejecutivo al Dr. Arnaldo
Cano Juregui, docente en psiquiatra y Jefe del Departamento Psicotcnico
del Centro de Instruccin Militar del Per; por tanto, tena familiaridad con
los estamentos militares. l fue el ltimo Director Ejecutivo del CEPD.
Sorprendentemente, el CEPD fue mantenido en operacin por 12 aos
durante todo el GRFA en sus dos fases, pero no recibi mayor atencin por
parte del gobierno ni cumpli un rol dentro de los objetivos de este. En
consecuencia, se produce su rpida declinacin, pierde vigencia dentro del
aparato estatal especialmente a partir de 1972, continua improductivo hasta
el fnal del gobierno militar, y, luego, fue absorbido por el nuevo Consejo
Nacional de Poblacin al iniciarse un nuevo rgimen democrtico en 1980.
Lamentablemente, en el curso de estos cambios, se perdi la valiosa biblioteca
que posea, que era la ms amplia del pas en temas de poblacin.
2.2. El plan de mediano plazo del GRFA
El gobierno militar que haba centrado sus planes de gobierno en el
funcionamiento de un sistema nacional de planifcacin sobre la estructura
del existente Instituto Nacional de Planifcacin, creado durante el rgimen
de Belande, prontamente inici la formulacin de un plan de mediano plazo.
Por RS del 23 de junio de 1970, conform una Comisin Horizontal de
Poblacin y Ocupacin presidida por el Sr. Alberto Insua, Director General
del Servicio del Empleo y Recursos Humanos (SERH), e integrada por el
Dr. Jos Donayre Valle, Director del CEPD, el Ing. Numa Len de Vivero,
Director General de la Ofcina Nacional de Estadstica y Censos, representado
por el Dr. Pedro Gutirrez, Director de la Ofcina Central de Estadstica, el Dr.
Benjamn Samam, Subdirector General del SERH, el Sr. Francisco Codina,
Subdirector del Centro de Estadstica de Mano de Obra del SERH, y el Ing.
Juan Trigoso, Tcnico del rea de Programacin Regional del Instituto
140
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Nacional de Planifcacin. La amplitud del tema determin la constitucin de
dos subcomisiones, una de ocupacin y otra de poblacin.
La subcomisin de poblacin se constituy con e1 Director del CEPD,
Dr. Jos Donayre, los funcionarios de la Ofcina Nacional de Estadstica y
Censos, Dr. Pedro Gutirrez, Eduardo Mostajo y Julia Salazar, los funcionarios
del Instituto Nacional de Planifcacin, Ing. Juan Trigoso y Ernesto Choy, y
el Dr. Benjamn Samam del SERH. La subcomisin elabor un informe que
examinaba la situacin demogrfca del pas sobre la base de los censos de
1876, 1940, 1961 y las proyecciones hasta el 2000, detallando las caractersticas
del crecimiento de la poblacin, fecundidad, mortalidad, su distribucin por
sexo, edad y distribucin espacial. Revisaba tambin las interrelaciones de la
poblacin con algunas importantes variables econmicas y sociales, como el
producto per cpita, la salud y nutricin, vivienda y educacin.
El informe, que fue emitido en agosto de 1970, propona que se
incorpore una poltica de poblacin como parte de las polticas que orienten
el Plan de Desarrollo Econmico y Social. Dicha propuesta tena la fnalidad
de moderar la velocidad del incremento de la poblacin, establecer una
adecuada distribucin geogrfca, y, a nivel familiar, atender la demanda por
informacin sobre regulacin de la fecundidad y por servicios para ese fn.
Ello buscaba eliminar las diferencias sociales y econmicas en el acceso a
la informacin y servicios asistenciales. Para cumplir con esos objetivos,
el informe propona los Lineamientos de Poltica de Poblacin especfcos.
Asimismo, recomendaba el establecimiento de un organismo de planifcacin
demogrfca a nivel del Sistema Nacional de Planifcacin y sealaba las
posibles acciones a su cargo. Finalizaba con una seccin extraordinariamente
positiva que sintetizaba un anlisis de la previsible estructura demogrfca
derivada de medidas para reducir el crecimiento de la poblacin, y sus efectos
favorables sobre las condiciones sociales y econmicas de la poblacin
peruana. Esto resultara en una mejor capacidad del Estado para atender a sus
necesidades.
A pesar del acertado anlisis de la situacin demogrfca del pas y la
de las propuestas presentadas por la subcomisin, el Instituto Nacional de
Planifcacin las desech prcticamente en su totalidad. El documento fnal
del Plan 19711975 enfoc el tema desde el ngulo de la distribucin de
la poblacin, que ciertamente constitua uno de los problemas revisados,
y le imparti un sesgo militar relacionado con la ocupacin y defensa del
territorio. As, propuso el concepto de las fronteras vivas, que apuntaban
141
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
a la necesidad de poblar las zonas de frontera para lo que, supuestamente, se
requerira de una poblacin cada vez mayor.
El gobierno militar iniciaba su rgimen con una poblacin calculada en
13.5 millones; doce aos despus esta haba alcanzado la cifra de 17.3 millones.
Este crecimiento se dio a una tasa promedio de 2.75%. La activa oposicin del
gobierno militar para considerar el problema poblacional del Per llev al pas a
continuar en un proceso de crecimiento que ciertamente afect sus posibilidades
de desarrollo. El fracaso del ensayo socialista militar tuvo consecuencias
econmicas y sociales dentro de las que se debe contar las derivadas de la
continuas altas tasas de crecimiento poblacional que, de otra manera, pudieron
moderarse a lo largo de ms de una dcada de su duracin.
2.3. La Conferencia Mundial de Poblacin, Bucarest, 1974
Afrmado el gobierno militar y defnida su posicin en el Plan Nacional
de Desarrollo, debi prepararse para elaborar el informe nacional a la
conferencia. J.J. Wicht, quien era Asesor del Director del Instituto Nacional
de Planifcacin, relata, en su presentacin a la reunin de AMIDEP en
Tarma, antes citada (Guerra-Garca, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980), la
formacin de la comisin de la que fue miembro y el trabajo que desarroll
en la preparacin del informe en los siguientes trminos que revelan la
uniformidad en la actitud esencial del gobierno a la que Wicht se haba
adherido plenamente:
Se form un equipo en la Ofcina del Primer Ministro, del cual dependa la Ofcina
Nacional de Estadstica y Censos (ONEC), con participacin de tcnicos de varios
ministerios (Relaciones Exteriores, Salud, Trabajo) y del INP, y asesoramiento del Dr.
Arca Parr.
La agenda y las primeras versiones de lo que iba a hacer un Plan de Accin Mundial
que nos llegaban de las Naciones Unidas, desde Nueva York, nos planteaban un
desafo. Se transluca en esos documentos preparatorios de la Conferencia, una clara
ofensiva orquestada por expertos de los pases desarrollados, para imponernos a los
pases subdesarrollados una poltica controlista de la natalidad. Al Per le caban dos
respuestas inmediatas posibles pero ninguna satisfactoria: una, negar que existiera un
problema demogrfco; otra, aceptar el problema y el control de la natalidad. El equipo
trabaj a la altura de su misin y encontr la respuesta cabal: existe, si, un problema
demogrfco, pero no en los trminos en que se plantea; la natalidad es elevada, pero
su reduccin solo se lograr por la decisin libre y responsable de nuestras poblaciones
en un contexto de desarrollo y justicia social, nacional e internacional.
142
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
La delegacin peruana a la Conferencia de Poblacin de Bucarest fue
presidida por el General EP Enrique Falconi M., y estuvo conformada por
miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores y asesorada por el Obispo
Luis Bambarn, que se haba caracterizado, como se ha dejado establecido,
como uno de los principales voceros de la Iglesia Catlica en temas de
poblacin, particularmente en lo relacionado con planifcacin familiar y
contracepcin, los temas a los que la Iglesia haba prestado mayor atencin.
La presencia del Obispo Bambarn tambin refejaba la actitud de la Iglesia,
que haba sido consistentemente conservadora, con respecto al gobierno de
las Fuerzas Armadas, al que en forma sorprendente se asocio rpidamente con
inusitados afanes socialistas.
Refere Wicht en la misma presentacin:
En Bucarest, en la sesin del 20 de Agosto, ante ms de cinco mil delegados y
representantes gubernamentales de los cinco continentes, la delegacin peruana
se expres en estos trminos: El fenmeno demogrfco no se da en el vaco; los
problemas poblacionales solo pueden comprenderse y resolverse en el contexto
histrico, social, poltico y econmico en que se producen. Son los pases en vas
de desarrollo los que tienen la tasa demogrfca ms alta. Esta tasa en lo que tiene de
excesiva no es la causa del subdesarrollo sino un efecto del mismo. La posicin
del Per, por consiguiente, es que el llamado problema demogrfco forma parte
de una problemtica ms antigua y ms real, que es el problema de la justicia social
en el mundo. Dejar de verlo en esta perspectiva es no comprender ni la cuestin
demogrfca ni el problema del desarrollo. Elaborar programas y polticas fuera de
este contexto real es condenar tales medidas a la inefcacia ms absoluta. Insistir de
una manera estrecha en lo demogrfco equivale a eludir los problemas sustantivos
que generan la pauperizacin creciente de las sociedades subdesarrolladas as como la
frustracin humana de los pases desarrollados. Esa actitud parcial contiene un mensaje
ideolgico destinado a ocultar las relaciones de dominacin que aun caracterizan a
nuestras sociedades. Conociendo las enormes y crecientes brechas en la distribucin
del ingreso per cpita en el mundo (de 50 a 1 entre los ricos y los pobres) Cmo
podemos hablar de escasez de recursos a nivel global?. Para nosotros, y en esto
somos tajantes, crecimiento poblacional y subdesarrollo son dos caras de un mismo
problema y el primero no podr solucionarse si es que antes no se orientan las polticas
de poblacin en el mundo dentro de un contexto integral de desarrollo solidario de
toda la humanidad en su conjunto apuntando fundamentalmente a un cambio de las
estructuras injustas de propiedad y de poder a nivel nacional e internacional.
La delegacin peruana opta, en la encendida retrica de un rgimen en
ascendencia, por una posicin poltica en lnea con el pensamiento socialista
del gobierno y se asocia abiertamente a la Argentina, a pesar de las notables
diferencias demogrfcas entre los dos pases, cuando el retorno del Presidente
Juan Pern seguido del gobierno de Isabel, su segunda esposa, garantizaba
143
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
una tendencia poblacionista de raz militar y tradicional en la Argentina. En su
informe a la conferencia, se estableca que el gobierno peruano no inclua los
programas de planifcacin familiar en su plan de desarrollo para el decenio
ni una poltica de poblacin especifca, puesto que ella estaba implcita en
las polticas de acondicionamiento territorial y de recursos humanos. Esto lo
sealan cuando afrman que
dada la visin integral del gobierno peruano, el tratamiento de la variable poblacional
como una variable dependiente es coherente con los postulados de transformacin
econmica y social que ha emprendido.
As, el Per apoyaba la posicin de un bloque de pases como China,
Argelia, y otros musulmanes conservadores y varios pases socialistas, con
excepcin de Rusia, a los que se asocia tambin el Vaticano por otra vertiente
ideolgica. Optando por una actitud tercermundista, el bloque rechaza la
adopcin de acuerdos a favor de la reduccin de la natalidad y la planifcacin
familiar, y pone nfasis en aspectos de desarrollo, cuya infuencia se
manifestara indirectamente y a ms largo plazo.
Como se evidencia en la seccin sobre la prensa, los acuerdos de
Bucarest renuevan en el Per el debate sobre poblacin y planifcacin
familiar. El mordaz periodista y escritor Jos Adolph expresa en La Crnica
que en estos tiempos el concepto del Per como un pas despoblado, que
predomina en la esfera ofcial, es un mito, y que la situacin real en el Per
es que frente a una minora de mujeres de clases altas y medias que si las
tienen, existe una mayora que carece de educacin sexual, de informacin y
de acceso a los mtodos anticonceptivos. Critica tambin Adolph la posicin
de la Iglesia Catlica que adopt posiciones progresistas, pero que en el
terreno de la planifcacin familiar arroja a millones de mujeres a la neurosis
y el conficto. Seala Adolph que existe en nuestro medio un evidente temor
a tocar este tema, temor producido por una campaa ideolgica terrorista en
la cual se dan la mano sectores religiosos conservadores y elementos que se
defnen marxista-leninistas. Para unos, las mujeres deben parir todo lo que
Dios les enve, para los otros, la limitacin de los nacimientos es un complot
imperialista para despoblarnos.
Tambin, los movimientos feministas nacidos en la dcada de los
70 reclaman servicios de anticoncepcin y educacin sexual desde una
perspectiva de liberacin de la mujer. Ana Mara Portugal expresa en un
artculo sobre el tema que la posicin que rechaza la planifcacin familiar
144
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
como una postura del reformismo capitalista que solo sera admisible
dentro de un cambio revolucionario, es reaccionaria y aristocratizante, pues
en los pases pobres, mientras las mujeres de las clases altas gozan de la
anticoncepcin, las posiciones de los revolucionarios dogmaticos, condenan
a las mujeres pobres a seguir pariendo hasta que llegue la revolucin.
2.4. Los Lineamientos de Poltica de Poblacin
En 1975, se produce un cambio en la cpula del gobierno militar,
cuando por un golpe interno, el General Velasco Alvarado y su grupo radical
son depuestos y asume la jefatura del gobierno el General Francisco Morales
Bermdez. l, en la llamada Segunda Fase de la revolucin militar, cambia
la orientacin del gobierno, convoca una asamblea constituyente y, entre
otros avances, amplia la apertura del gobierno a los temas de poblacin,
demostrando que la resistencia anterior provena del liderazgo ms alto del
GRFA, particularmente de su lder absoluto, el General Velasco Alvarado.
Como resultado de la participacin peruana en la Conferencia de
Bucarest y el debate subsiguiente, el gobierno crea en el Instituto Nacional de
Planifcacin, una comisin intersectorial encargada de proponer una poltica
peruana de poblacin, la que es promulgada en setiembre de 1976 como los
Lineamientos de Poltica de Poblacin. J.J. Wicht no solamente contribuy a
la elaboracin del documento en forma signifcativa, como lo revela el estilo del
texto, sino que acerc a la Iglesia al proceso que se estaba llevando a cabo, como
lo relata el mismo (Guerra-Garca, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 57):
Se encarg al General Tamayo de la Flor, entonces Ministro de Salud, formar una
comisin multisectorial para elaborar ese proyecto en estrecha colaboracin con el
INP y recibiendo el aporte de otras instituciones de dentro y fuera del gobierno como
la Ofcina Panamericana de la Salud. Muy valiosas fueron tambin las sugerencias
que llegaron del Consejo Superior de Educacin y del Consejo Episcopal de Accin
Social una versin preliminar pero muy avanzada del proyecto se hizo llegar al
Cardenal, en forma ofcial pero no pblica. Se trataba de evitar en lo posible un
enfrentamiento futuro con la Jerarqua y se deseaba recibir los aportes que la
Iglesia peruana poda hacer en un campo de tanta importancia para el pas. As, se
pidi entonces su parecer, de manera franca pero informal y privada, y que hiciera las
sugerencias que l y sus asesores creyeran convenientes. La Comisin, y en ltima
instancia el Gobierno, se reservaban la entera libertad de aceptarlas as como tambin,
por supuesto, el Cardenal y la Iglesia mantenan igualmente su plena libertad de
manifestar su acuerdo o desacuerdo con el resultado fnal. La respuesta que encontr
la Comisin fue muy positiva y los aportes que recibi fueron muy valiosos y se
incorporaron al documento; se reforz el principio del respeto a la persona humana,
145
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
de la educacin, responsabilidad y libertad de las familias y del rol del Estado de
promover un orden social justo con autentica participacin de toda la poblacin.
Los lineamientos, que fueron aprobados por DS No. 00625-76-SA del
31 de agosto de 1976 (Anexo II), refejaron una concepcin integralista de los
problemas de desarrollo y sus relaciones con el crecimiento de la poblacin,
y tomaron un tono declamatorio de proposiciones flosfcas muy positivas
en relacin con el bienestar nacional, enfocndose en particular la situacin
de la familia. Es en su seccin introductoria, Antecedentes y Objetivos,
en la que mejor se aprecia el carcter del documento que no deja de usar la
terminologa socialista de la primera fase del GRFA:
La poltica de poblacin es el conjunto de objetivos y acciones que inciden directamente
sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribucin de la poblacin, y sobre el
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, para asegurar el bienestar de
las familias y el desarrollo del pas. Estos objetivos y acciones son necesariamente
multisectoriales y forman parte de los Planes Nacionales de Desarrollo.
La poltica poblacional tiene una doble dimensin familiar y social y, por tanto, su
propsito es tambin doble: lograr que la decisin de las personas sobre la extensin
de su familia sea una opcin autnticamente libre y responsable y, a la vez, lograr que
la sociedad como un todo alcance, en su estructura demogrfca y en su distribucin, la
confguracin que ms favorezca la consecucin de su proyecto nacional de seguridad
y desarrollo. Los objetivos de la poltica de poblacin son tres:
-Lograr un crecimiento de poblacin que este en armona con la libre decisin de la
poblacin sobre la dimensin familiar y que contribuya a hacer efectivos los esfuerzos
que la sociedad peruana realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que
aspira.
-Lograr una reduccin signifcativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre
y el nio, que permita elevar la calidad y esperanza de vida de toda nuestra poblacin.
-Lograr una racional redistribucin de la poblacin en el territorio en concordancia
con los objetivos de desarrollo regional y de seguridad nacional.
La visin humanista que inspira los Lineamientos de Poltica de Poblacin sita el
problema dentro del contexto histrico y estructural que lo sustenta, entendiendo que la
cuestin demogrfca es solo un aspecto del desarrollo. Existe una doble interrelacin
causal entre lo demogrfco y la situacin de una sociedad: lo demogrfco est en
gran parte determinado por las estructuras vigentes en el pas y, al mismo tiempo,
infuye signifcativamente en su proceso de desarrollo. Consecuentemente, se plantea
una solucin integral que cubre ambas variables, reconociendo al mismo tiempo la
dignidad del individuo, el respeto por la persona humana, su libre determinacin y la
necesidad de eliminar todo tipo de discriminaciones.
Los lineamientos culminan casi diez aos de avances y retrocesos, y
preceden otros treinta aos de lo mismo, que hacen decir a Marcos Cueto
146
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
que lo que ha caracterizado la evolucin de los programas y polticas de
poblacin en el Per ha sido una extraa tendencia a volver a empezar
(Cueto 2006). A pesar de todo, los lineamientos fueron oportunos, dado que
provocaron consenso, consolidaron una visin de conjunto, y trazaron un
diagnstico acertado sobre la situacin demogrfca del pas y sus relaciones
con la produccin y el empleo, la nutricin y la salud, la educacin y la
familia. Sin embargo, estuvieron carentes de objetivos y acciones concretas,
instrumentables. Por ello, tuvieron poca trascendencia operativa, no sirvieron
de gua, y quedaron simplemente como lineamientos a ser transformados en
una poltica de poblacin, lo que no ocurrira sino despus de nueve aos y en
otras circunstancias polticas que se tratan ms adelante.
Este dispositivo, el primero de esta ndole en el pas, es anunciado en
una reunin de trabajo a los directores de diarios de circulacin nacional por
el Ministro de Salud, General Tamayo de la Flor, quien declara que no se
trata de proponer un control de la natalidad, sino ms bien de promover la
paternidad responsable y fortalecer la unidad de la familia. Tambin, reafrm
que las parejas pueden decidir libre y autnticamente el nmero de sus
hijos, propendiendo a que la sociedad como un todo alcance en su estructura
demogrfca y en su distribucin sobre el territorio la confguracin que ms
convenga a su proyecto nacional de seguridad y desarrollo.
2.5. La Asociacin Multidisciplinaria de Estudios de Poblacin (AMIDEP)
AMIDEP fue creada en 1977 por iniciativa de Ramn Daubn,
economista portorriqueo que era profesor visitante de la Pontifcia
Universidad Catlica del Per (PUCP). l percibi la iniciativa de conformar
en el Per una asociacin que estudie los problemas de la poblacin peruana.
As, es declarada la intencin de la asociacin de servir de catalizador que
cristalice el deseo de los investigadores peruanos de efectuar los estudios
bsicos que ayuden a conocer aspectos de la realidad poblacional peruana.
La asociacin fue fundada por un grupo de profesores universitarios y
sus actividades se dirigieron a estimular el anlisis y la investigacin de los
problemas poblacionales en medios universitarios, y a difundir informacin
a travs de seminarios y publicaciones. Su creacin fue muy oportuna, pues
haba un enrarecido ambiente para tratar lo poblacional, dada la orientacin
del gobierno militar. AMIDEP se convirti en un medio serio de encuentro de
profesionales peruanos interesados, y en un oasis de discusin y entendimiento
de varias disciplinas.
147
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Uno de los autores de este libro, el Dr. Roger Guerra-Garca, mdico,
profesor fundador de la UPCH y Director del Instituto de Investigaciones
de la Altura UPCH (IIA), fue elegido director ejecutivo de AMIDEP con
la perspectiva de lograr fnanciamiento de la fundacin estadounidense GE
TEMPO, lo que ocurri varios meses despus. Posteriormente, la Fundacin
Ford, representada por Antonio Muoz Najar, hizo una contribucin adicional
que permiti el inicio de las actividades de la nueva entidad, comenz sus
funciones en el local del CEPD. La Junta Directiva de AMIDEP era elegida
por los miembros. De sus varios presidentes destaca el Dr. Humberto
Rotondo, psiquiatra y respetado profesor de la Universidad de San Marcos,
quien presidi la asociacin con sabidura y discrecin.
Los primeros miembros fueron profesores de la Universidad Catlica y
de la UPCH, y pronto AMIDEP fue creciendo en membresa y en actividades,
llegando a tener ms de 30 miembros, de los cuales la mitad eran profesores
universitarios del interior del pas. En Arequipa, Cuzco, Trujillo, Ayacucho y
Cajamarca, se realizaron reuniones sobre diversos aspectos de la problemtica
poblacional del pas como consecuencia del inters despertado en sus crculos
universitarios.
La actividad inicial fue el Seminario sobre Fecundidad en 1977 en el
que tres o cuatro expositores presentaron sus investigaciones al respecto a una
audiencia de diez o quince profesores universitarios. La frecuencia de seminarios
se increment en 1978, realizndose otros sobre temas diferentes. Tambin
ese ao se iniciaron los seminarios sobre metodologa de la investigacin y
su aplicacin al estudio de los problemas poblacionales en Cajamarca. Los
seminarios, de cinco das de duracin, se organizaban con las universidades
locales, con participacin de investigadores de la capital y del lugar, y permitan
presentar un amplio marco y fomentar la interaccin entre visitantes y locales.
Los asistentes reciban los textos de las conferencias que reunidos conformaban
un volumen que se inici con cien pginas y que pronto se duplic. Una encuesta
al fnal del primer seminario en Cajamarca califc con ocho sobre diez su
calidad, procedimiento que se aplic luego en otras ciudades del interior.
En los aos siguientes, AMIDEP organiz diversas actividades sobre
tpicos poblacionales. Estas incluyeron conferencias sobre el empleo, las
migraciones internas, la salud y mortalidad infantil, los resultados de la
Encuesta Nacional de Fecundidad y otras en las cuales participaron, en su
mayora, investigadores peruanos y tambin de universidades extranjeras,
como Cornell y Johns Hopkins.
148
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Reunin Nacional sobre Poblacin, Tarma, 1979 (Guerra-Garca, Sara
Lafosse y Ruiz Carrillo 1980)
Preparada con anticipacin y esmero, fue califcada por Jorge Basadre,
en la reunin de CADE de 1979, como una actividad superior. Congreg a cien
participantes, entre los que se encontraban los representantes de los partidos
polticos ms importantes. Fueron cinco das de presentacin y debate sobre
diversos temas; sus recomendaciones fueron presentadas a los candidatos
presidenciales de las elecciones de 1980, en particular al arquitecto Fernando
Belande Terry que haba sido electo.
Los temas fueron ocho: La situacin demogrfca del Per (Juan
J. Wicht S.J.), Migracin y problemtica urbana (Narda Henrquez),
Produccin de alimentos y la problemtica rural (Luis J. Paz), Crecimiento,
empleo y distribucin de ingresos en el Per (Adolfo Figueroa), La situacin
de salud y la dinmica de poblacin en el Per (Octavio Mongrut Muoz),
Las necesidades educativas de la poblacin y sus proyecciones (Andrs
Card Franco), El status de la mujer y sus implicancias demogrfcas
(Violeta Sara Laffose), y La situacin de la familia y el nio en el Per
(Humberto Rotondo). Es interesante observar que varios de los asistentes y
conferencistas fueron posteriormente nombrados ministros de estado.
Esta reunin fue posible gracias a subsidios de las fundaciones
antedichas y la Fundacin Rockefeller con lo que AMIDEP solidifcaba su
fnanciacin diversifcando sus ingresos. Posteriormente, se recibieron grants
de USAID, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP) y otros
organismos que permitieron realizar diversas actividades, como concursos
de investigacin sobre problemas poblacionales a nivel nacional con jurados
idneos. Los resultados de tales investigaciones fueron publicados en
volmenes que agrupaban temas afnes. Estas publicaciones se distribuan
en universidades e instituciones. As, el entonces Rector de la Universidad
Agraria, Ing. Alberto Fujimori, las solicitaba personalmente.
En abril de 1980, en colaboracin con la Universidad Catlica, AMIDEP
organiz un Seminario Taller sobre Demografa Social que congreg, durante
dos semanas, a treinta cientfcos sociales de la PUCP, la UPCH, la UNMSM
y de ocho universidades del interior del pas. El programa comprenda
ocho das para presentar las teoras sobre poblacin, las fuentes de datos, la
149
Informe Reunin Problemas Poblacionales
Peruanos, AMIDEP, 1980.
150
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
composicin de la poblacin, mortalidad, fecundidad, migracin y distribucin
poblacional, las dimensiones econmicas, estimaciones y proyecciones, y las
polticas de poblacin.
En el periodo 19811984, AMIDEP organiz reuniones regionales
sobre poblacin en ciudades importantes del norte, centro y sur del pas, y,
luego, de las regiones costa, sierra y selva. En estas reuniones, as como en
los seminarios metodolgicos, participaron los profesores que haban asistido
al Seminario sobre Demografa Social.
Segunda Reunin Nacional sobre Poblacin, Tarma, 1985 (Guerra-Garca
1986)
La Segunda Reunin Nacional sobre Poblacin tuvo lugar tambin
en Tarma, en julio 1985, con similar volumen de participantes. Esta tena
como objetivo interesar a las ya electas autoridades nacionales en la situacin
poblacional. Un volumen de 402 pginas recoge los temas presentados que
fueron nueve: Realidad Demogrfca y Crisis de la Sociedad Peruana (Juan J.
Wicht), Expansin Demogrfca Migracin y Desarrollo en el Per (Hctor
Martnez), Aspectos Sociales y Econmicos de la Educacin en el Per
(Hernn Fernndez), El Estado de Salud (Federico Ugarte), Alimentacin
en el Per: Problemas y Posibilidades (Luis Paz Silva), Evolucin y
Perspectivas del Empleo (Edgar Flores Benavente), La Familia y el Nio
en el Per (Hilda Mercado Avalos), Mujer, Poblacin y Desarrollo (Marfl
Francke B.), y Poltica de Poblacin (Luis Sobrevilla Alczar).

La primera actividad internacional de AMIDEP fue el Seminario
sobre Dinmica de la Fecundidad en la Regin Andina (SEDFRA), que fue
ofcializada por el gobierno mediante Resolucin Suprema. Esta fue una
iniciativa del demgrafo holands Walter Martens, residente en el Per en
ese entonces, y organizado en conjunto con el Centro Latinoamericano de
Demografa (CELADE) de las Naciones Unidas con sede en Santiago de Chile
y la Corporacin Centro Regional de Poblacin (CCRP) de Bogot, Colombia,
con recursos proporcionados por las fundaciones Ford y Rockefeller. A este
seminario, realizado del 07 al 20 de enero de 1981, asistieron demgrafos de
Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, y tuvo como asesores
a Carmen Mir, ex Directora de CELADE, y Ozzie Simmons de la Sede
Central de la Fundacin Ford. La coordinacin local estuvo a cargo de C.E.
Arambur, quien despus sera Presidente del CONAPO.
151
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Su evaluacin externa empieza califcndolo como un xito y
recomendando que AMIDEP contine la tarea con la asesora de CELADE y la
CCRP, cuyos representantes manifestaron su inters de continuar vinculados
al grupo coordinado por AMIDEP. Sin embargo, la actividad internacional se
mantuvo solo a travs de las visitas numerosas de los demgrafos, socilogos
y economistas interesados en lo poblacional, y en los aos siguientes, hasta
1988, la asociacin como centro de su esfuerzo en el Per, continu atendiendo
tanto a la capital como al interior, sobre todo en el mbito universitario.
Posteriormente, AMIDEP organiz dos reuniones nacionales
adicionales, que se desarrollaron en Ica por la inseguridad de la sierra central
originada por el terrorismo. La ltima de ellas tuvo lugar en 1995 y tena como
objetivos refexionar sobre la situacin poblacional en el Per, contribuir
al diagnstico, hacer propuestas para su tratamiento y buscar la toma de
conciencia sobre lo poblacional de los lderes polticos recin elegidos.
El programa tuvo cinco conferencias destacando la ofrecida por Carmen
Mir (CELADE), titulada La Poblacin y las Polticas entre Bucarest y El
Cairo. En ella, present las caractersticas de la evolucin demogrfca de
Amrica Latina entre 1970 y 1990, refrindose a los profundos cambios
ocurridos que en teora deberan haber disminuido los problemas asociados
con el crecimiento de la poblacin. Como no haba sido as, se evidencia
la existencia de otros factores de orden econmico, social y poltico que no
haban seguido la misma tendencia al cambio.
En esta IV reunin, participaron dos de los autores de este libro.
Jos Donayre present los acuerdos y compromisos adquiridos en El Cairo
sobre salud reproductiva. Asimismo, seal que en el Plan de Accin que la
conferencia propugna invoca a relacionar los problemas de poblacin y salud
con el desarrollo econmico y social, integrando efectivamente sus acciones,
buscando lograr la plena participacin de la mujer.
El panel sobre polticas de poblacin fue iniciado por J.J. Wicht con
la pregunta Por qu estamos as? para, luego, desarrollar el tema. Sin
embargo, no trat el tema de las polticas, pese a que haban transcurrido
diez aos de la elaboracin de la Ley de Polticas de Poblacin, analizada en
seccin anterior, en la cual el tuvo destacada participacin, hubiese sido til
hacer una evaluacin de sus efectos.
152
Boletn AMIDEP. El Problema Poblacional. Un
gato sin cascabeles?, vol. I setiembre, 1979.
153
Boletn AMIDEP. Poblacin y Medio
Ambiente, vol. IV, junio, 1982.
154
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Roger Guerra-Garca fue uno de los comentaristas del panel e inici su
presentacin lamentando el enfoque adoptado por el Presidente Fujimori, por
el que el CONAPO fue marginado hasta casi desaparecer. Con ello, se elimin
el medio de coordinacin y control que luego permitira los excesos detallados
en seccin separada. Luego, coment, en particular, los aspectos de poltica
universitaria que permitan el establecimiento de numerosas universidades
por razones polticas y econmicas. Tambin, hizo referencia a las polticas
de salud que determinaron que las instituciones proveedoras de servicios de
salud confronten serios problemas derivados de contrataciones sin benefcios
sociales. Sin embargo, manifestaba su optimismo por el apreciable nmero de
ex Rectores universitarios que llegaban al Congreso, optimismo que luego no
lleg a manifestarse.
La IV Reunin Nacional sobre Poblacin elabor una declaracin que
propugnaba el desarrollo sostenible, el alivio de la pobreza, la coordinacin
de actividades y el restablecimiento del CONAPO al iniciarse el segundo
mandato del Presidente Fujimori, cuyo destino se describe en seccin aparte.
El Boletn de AMIDEP
Se inici su publicacin en 1979 bajo la direccin de Jos B. Adolph,
quien estuvo a cargo por diez aos y le imprimi su estilo gil e irnico. El
boletn public en su primer ao, en pginas centrales, la situacin poblacional
de otros pases, como Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Cuba, Costa Rica,
con ttulos atractivos, cifras y anlisis de sus polticas poblacionales. De la
misma manera, dedic secciones a la educacin en poblacin, la situacin de
la mujer y la familia, y el pensamiento de la Iglesia Catlica.
En el segundo ao, se trat la situacin poblacional de Bolivia, Chile,
El Salvador y la Unin Sovitica, y se inici la serie Clsicos revisitados
con artculos sobre poblacin de Arca Parr, entre otros. Adems, se dio la
bienvenida al segundo gobierno del arquitecto Fernando Belande Terry con
una nota editorial titulada Tiempo de transicin, en la que se invocaba una
nueva y adecuada poltica de poblacin, lo cual ocurri al promulgarse como
ley en los ltimos das de su mandato, en julio de1985, hecho que se coment
en el nmero 39 del boletn.
En su ao tercero, el boletn abord la difusin de la situacin poblacional
de las regiones en las cuales se haban realizado seminarios, resultando en
una serie de artculos titulados La Costa: regin privilegiada, La sierra
155
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
postergada y La selva promisoria, los que estuvieron a cargo de miembros
de AMIDEP. Asimismo, se rese los resultados del censo de 1981 y las
tesis universitarias que tuvieron relacin con el tema de poblacin. Como
consecuencia de la actividad en las universidades del interior, se crearon
centros de investigacin en poblacin en Cuzco, Cajamarca y en la UPCH.
El Informativo AMIDEP
Esta importante innovacin destinada a proveer informacin idnea
sobre poblacin a los periodistas durante los aos 1987 y 1988, tuvo un notable
efecto y xito, que Bonfglio resalta con numerosos ejemplos (Bonfglio
1999). Se trataba de la elaboracin de despachos informativos sobre datos
y anlisis demogrfcos y temas de actualidad que los periodistas de los ms
importantes diarios de circulacin nacional comenzaron a utilizar para sus
artculos, incluso en los diarios menos interesados en el tema o aun opuestos
a ello. Dice Bonfglio:
El resultado de este programa de apoyo a la prensa demostr la posibilidad de impactar
en los medios de prensa con contenidos informativos redactados periodsticamente y
con calidad tcnica al mismo tiempo. El impacto fue favorable no solo en los medios
favorables a la poltica de poblacin, sino tambin en aquellos adversos; lo que
demuestra la permeabilidad de los periodistas y jefes de redaccin, al margen de la
posicin de la direccin de los medios respecto al tema de poblacin. Este impacto
refejaba tambin un hecho de fondo y sobre el cual descansaba la propuesta de
AMIDEP: la existencia de un consenso a nivel de la opinin pblica, frente al cual
los periodistas queran ofrecer informacin. Era, pues, una oferta informativa que
responda a una demanda que los periodistas haban detectado y a la cual deban
responder. Con contenidos informativos adecuados, que los periodistas no estaban
en condiciones de elaborar por s mismos, de ah el xito del Informativo AMIDEP.
3. El retorno de la democracia
Despus del largo perodo de gobierno militar, la eleccin de Fernando
Belande Terry da inicio a un ciclo de gobiernos civiles, en los que las
polticas y programas de poblacin y planifcacin familiar se consolidan
y se convierten en elementos permanentes de las polticas pblicas. Aun
cuando su desarrollo se caracteriza por periodos de auge y de retroceso, de
todas maneras, la sociedad peruana incorpora los programas de poblacin
y planifcacin familiar como parte integral del carcter nacional, pese al
esfuerzo permanente de los sectores conservadores y religiosos por revertir
los avances logrados, como sucede hasta nuestros das.
156
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
3.1. Segundo gobierno de Fernando Belande, 1980-85
El 28 de julio de 1980, Fernando Belande Terry inicia su segundo
periodo presidencial y con l vuelve al pas la democracia. El Presidente
nombra Ministro de Salud al Dr. Uriel Garca Cceres, destacado patlogo
y profesor universitario. El Dr. Garca defni como una de las lneas de
accin del nuevo gobierno la organizacin y puesta en marcha de servicios
de planifcacin familiar en los programas de atencin materno infantil. Para
ello, nombra a uno de los autores, al Dr. Luis Sobrevilla, Director de Atencin
Materno Infantil y Poblacin. Sobrevilla trae como experiencia, para este
cargo, haber sido contratado por el Population Council para trabajar como
asesor de organizaciones pblicas y privadas dedicadas a la planifcacin
familiar en Colombia de 1973 a 1977, y haber trabajado como asesor del
exitoso programa de planifcacin familiar de Mxico de 1977 a 1980.
3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planifcacin Familiar
Despus de juramentar al cargo, una de las tareas prioritarias del Dr.
Sobrevilla, por encargo del Ministro, era crear, por primera vez en el pas, un
programa de servicios de planifcacin familiar que pudiera funcionar a nivel
nacional, tanto en los servicios del Ministerio como en el de los establecimientos
de salud del Seguro Social y del sector privado. Dichas instituciones forman
parte del Sistema Nacional de Salud, del que el Ministerio es el organismo
director y normativo.
Los servicios del Ministerio que en esos aos sobrepasaban los
1500 establecimientos, desde postas y centros mdicos perifricos, hasta los
grandes hospitales nacionales son, hasta hoy, la nica red de servicios de
alcance nacional. De otro lado, los servicios de salud del Seguro Social y las
clnicas y hospitales privados, aun cuando tienen una cobertura que se limita
a las ciudades mayores del pas, son parte del sistema de salud y deben seguir
las normas y lineamientos de servicio que imparte el Ministerio en su calidad
de organismo normativo y director del sistema nacional de salud.
El primer paso, en la tarea de organizar y poner en marcha los servicios
de planifcacin familiar, era, por tanto, elaborar un manual de normas que
fjara las pautas para la organizacin y funcionamiento de los servicios de
planifcacin familiar, tanto en los diversos niveles de los establecimientos
de atencin de salud del Ministerio como en servicios de la Seguridad Social
y del sector privado. A fn de elaborar las normas, se organiz una comisin
interna, presidida por el Director de Atencin Materna, el gineclogo obstetra
157
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
y tambin profesor universitario, Dr. Jorge Montoya, y otros funcionarios
de la direccin. Como detalle anecdtico, el Dr. Sobrevilla recuerda que la
primera reaccin del Dr. Montoya fue decir que esto no estaba permitido,
ante lo que fue menester aclararle que la poltica del nuevo gobierno era
justamente organizar servicios de planifcacin familiar.
Al cabo de unas semanas y cuando las normas se encontraban bastante
avanzadas, una maana, al llegar al Ministerio, el Dr. Sobrevilla fue llamado
con urgencia al despacho del Ministro, donde encontr al Dr. Garca con
tres altos dignatarios de la Iglesia Catlica, el Arzobispo Vargas Alzamora,
acompaado por dos obispos. Ellos haban pedido audiencia con el Ministro
para expresarle la preocupacin de la Iglesia por la redaccin de las normas
y porque no se inclua en ellas el mtodo del ritmo, preconizado por la
Iglesia Catlica. Ante esto y a pedido del Ministro, el Dr. Sobrevilla explic
a los Monseores los alcances de las normas, y que dado que el mtodo del
ritmo no requera de insumos especfcos, no se haba considerado necesario
incluir frmulas para estimar su posible demanda. Ante la preocupacin de
los representantes de la Iglesia, tanto el Ministro como el Dr. Sobrevilla
aseguraron a los sacerdotes que el mtodo del ritmo sera incluido con todo
detalle en las normas. Asimismo, el Dr. Garca confrm a los prelados que
todos los servicios del Ministerio estaban abiertos a la participacin de la
Iglesia, si esta quisiera colaborar en el esfuerzo educativo necesario para el
uso del mtodo del ritmo.
Las Normas de Planifcacin Familiar fueron aprobadas por la Resolucin
Ministerial No.177 en diciembre de 1980, y se convirtieron en el documento
ofcial que dispona la organizacin y funcionamiento de los servicios de
planifcacin familiar en todos los establecimientos del Ministerio de Salud.
Por el rol normativo del Ministerio, su vigencia era igualmente extensiva a
los servicios de todas las instituciones de salud del pas. Los mtodos de
planifcacin familiar autorizados por las normas incluan los anticonceptivos
hormonales, tanto la pldora como los inyectables, el dispositivo intrauterino,
los mtodos de barrera y el mtodo del ritmo.
En vista de la clara oposicin de la Iglesia Catlica, de los grupos
conservadores y tambin de los grupos de extrema izquierda, se decidi no
incluir los mtodos quirrgicos de ligadura de trompas o de los conductos
deferentes en las Normas de Planifcacin Familiar y tratarlos en un documento
normativo independiente, como mtodos de prevencin del embarazo de
alto riesgo. Estos mtodos se agruparon en las Normas de Prevencin del
158
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Embarazo de alto riesgo con el aval de los altsimos niveles de mortalidad
materna prevalentes en el pas, estimada en la dcada de los 80 en 300 muertes
maternas por cada 100,000 nacimientos. Dichas cifras se encontraban entre
las ms elevadas del continente.
La oposicin a las normas no se hizo esperar, y, en marzo de 1981, la
Conferencia Episcopal Peruana, presidida por el Cardenal Landzuri, expres,
en una carta al Presidente Belande, su preocupacin por la implantacin de
un control masivo de la natalidad en nuestra patria. Afortunadamente, el
Presidente y el Ministro mantuvieron su frme decisin de seguir adelante en
la ejecucin del programa nacional de planifcacin familiar y de la poltica
de poblacin.Con la elaboracin y autorizacin de las normas, se abri la
posibilidad de proceder a la ligadura tubaria para las mujeres en riesgo. Una
vez difundidas las normas, los hospitales del Ministerio comenzaron a ofrecer
estos mtodos a las mujeres que los requeran de acuerdo a los criterios
aprobados.
Aprobadas las Normas de Planifcacin Familiar, a partir de enero de
1981, la Direccin Materno Infantil, con el apoyo fnanciero y tcnico de la
USAID, la OPS y el FNUAP, procedi a difundirlas y a organizar eventos
de capacitacin en las 16 regiones administrativas del Ministerio, para la
organizacin y puesta en marcha de programas de planifcacin familiar
en todas ellas. Los servicios del Ministerio pronto dispusieron en su red de
postas, centros de salud y hospitales a nivel nacional anticonceptivos orales
y de dispositivos intrauterinos con el aporte de convenios de apoyo suscritos
con la USAID. A fnes de 1982, al dejar el Dr. Sobrevilla el cargo de Director
del Ministerio, se haba distribuido a las regiones de salud 1.7 millones de
ciclos de anticonceptivos hormonales, 150 mil dispositivos intrauterinos y
4.5 millones de unidades de anticonceptivos de uso local, dando inicio a un
programa de servicios de planifcacin familiar que contina vigente hasta el
momento.
Las normas tuvieron una larga vigencia, permitieron el desarrollo de
servicios de planifcacin familiar en todos los establecimientos del Ministerio
y en los hospitales del Instituto Peruano de Seguridad Social, y dieron un
importante apoyo al desarrollo de los servicios de planifcacin familiar en el
sector privado.
159
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)
En el IPSS, los Dres. Horacio Tregear y Eduardo Valdivia Ponce que
se haban familiarizado con el programa mexicano en un seminario sobre
organizacin, administracin y evaluacin de programas de planifcacin
familiar realizado en el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad
Social a invitacin del Instituto Mexicano de Seguridad Social, gestionado
por el Dr. Sobrevilla dan inicio a los servicios de planifcacin familiar
en el Hospital Edgardo Rebagliatti, el ms grande del pas, y capacitan a
los profesionales del IPSS para extender el programa a los hospitales del
instituto a nivel nacional. La capacidad potencial del IPSS era importante,
solo secundaria a la del Ministerio de Salud, pero su plena utilizacin no fue
lograda hasta algunos aos despus en el primer gobierno de Alan Garca,
durante el cual el IPSS estructur un programa de mayor magnitud.
3.4. El Consejo Nacional de Poblacin
A poco de producirse el cambio de gobierno, el Dr. Carlos Muoz
Torcello manifesta el propsito de reactivar el CEPD, que gradualmente se
haba hecho inoperante por el gobierno militar, aunque subsista precariamente
en un local alquilado en la Av. Conquistadores, San Isidro. Asimismo, el
apoyo del nuevo gobierno para establecer un organismo que propendiera a
incorporar la variable poblacin en las acciones del desarrollo nacional, a
travs de la elaboracin de una poltica de poblacin, al mismo tiempo, que
promova la investigacin, informacin y servicios sobre el tema. As, inicia
contactos en Lima y Nueva York con el Dr. Jos Donayre para examinar la
factibilidad de recuperar la vigencia del CEPD y los nuevos trminos de
referencia que un organismo de esa naturaleza debera tener. Era evidente
que mientras el CEPD representaba una primera y cautelosa aproximacin
al tema, la experiencia obtenida y las distintas condiciones polticas del pas
permitan al gobierno considerar una opcin ms avanzada en direccin
a lograr la integracin poblacin-desarrollo, y estimular el estudio de la
situacin poblacional, sus caractersticas y consecuencias. Ello sin dejar
de lado la promocin de acciones de carcter operativo para confrontar los
problemas derivados del aun rpido crecimiento de la poblacin, tanto a nivel
social como familiar e individual.
160
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
DR. CARLOS MUOZ TORCELLO
Naci en Lima el 6 de abril de 1915. Estudi Medicina
en la Facultad de Medicina de San Fernando, y en
Santiago de Chile al cierre de la UNMSM en los
aos treinta. Asimismo, se adiestr en ginecologa
en la Universidad de Johns Hopkins en Baltimore
e inici una larga amistad con Howard Jones y su
esposa Georgeanna, ambos profesores de dicha
universidad y destacados investigadores, quienes
lo introdujeron en el estudio de la planifcacin
familiar. As, represent en el Per el Programa
de Investigacin y Educacin en Ginecologa y
Obstetricia de esa universidad (JHPIEGO), que ha
formado a varios especialistas peruanos.
El Dr. Muoz fue profesor en la Facultad de Medicina de San Fernando y de la
UPCH, y Jefe del servicio de ginecologa del Pabelln 5-3 del Hospital Arzobispo
Loayza en Lima, donde dirigi pioneras actividades de planifcacin familiar, y
organiz el Laboratorio de Endocrinologa Ginecolgica y el Programa de Fertilidad
Humana que tuvo carcter asistencial. Adems, fue destacado miembro de varias
sociedades y academias nacionales e internacionales, as como participante en
numerosos congresos nacionales, latinoamericanos y mundiales en su especialidad.
Antes de la escisin de la Facultad de Medicina de San Fernando, en 1961, present
su tesis doctoral: Tuberculosis Genital Femenina. La formacin y establecimiento
de la Universidad Peruana Cayetano Heredia tuvo a Muoz Torcello como un activo
participante, su persistente trabajo para conseguir fondos privados permiti a la
Universidad iniciar sus actividades y conformar el Patronato.
El Dr. Muoz fue decidido partidario de Fernando Belande Terry con quien tena
parentesco y amistad, y al asumir este la Presidencia del Per en 1968 jug un
importante rol en varios aspectos de la salud y la poltica de poblacin en el pas.
Fue uno de los propulsores de la creacin del Centro de Estudios de Poblacin y
Desarrollo en 1964, en el que se desempe como Vicepresidente al tiempo que el
Dr. Alberto Arca Parr era su Presidente.
En el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980-1985), Muoz Torcello
promovi el reemplazo del Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo por
una entidad de mayor trascendencia y capacidad, y logr la creacin del Consejo
Nacional de Poblacin en 1980, organismo afecto a la Presidencia del Consejo de
Ministros y al Sistema Nacional de Planifcacin, consejo que presidi hasta el fnal
del rgimen.
161
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Dadas estas premisas, se concluy que haba que cambiar el modelo
exploratorio del CEPD por un modelo institucional ms acorde con los
nuevos propsitos. Con la experiencia de pases como Mxico, Egipto,
Filipinas, entre otros, que contaban con un organismo gubernamental de alto
nivel integrado a sus sistemas de planifcacin nacional, se decidi que era
necesario terminar la misin del CEPD. Con esta fnalidad, fue reemplazado
por el Consejo Nacional de Poblacin. Dicho ente ajust las experiencias
de los pases mencionados a las circunstancias y capacidades del Per, y a
la naturaleza particular de sus caractersticas culturales y su proceso socio
demogrfco.
El Consejo Nacional de Poblacin fue creado, por DS No. 049-80-
PCM del 20 de noviembre de 1980 (Anexo III), como dependencia de la
Presidencia del Consejo de Ministros, ejercida en ese tiempo por el Sr. Manuel
Ulloa Elas. Como representante del Presidente de la Repblica, el Dr. Carlos
Muoz Torcello fue nombrado Presidente del Consejo.
Se asegur el carcter multisectorial del consejo y se le dot de una
amplia base a travs de la participacin de representantes de 14 entidades
del sector pblico y privado (Consejo de Ministros, Ministerio de Salud,
cuyo representante actuaba como Vicepresidente, Ministerio de Educacin,
Ministerio de Economa, Finanzas y Comercio, Ministerio de Agricultura y
Alimentacin, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Vivienda y Construccin,
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Ministerio del Interior, Instituto
Peruano de Seguridad Social, Instituto Nacional de Planifcacin, Colegio
Mdico del Per, Universidad Peruana, y la Iglesia Catlica Peruana)
Avanzado el segundo gobierno de Belaunde, el Congreso design una comisin
encargada de preparar la Ley de Poltica de Poblacin. Esta comisin estuvo
presidida por el senador Javier Alva Orlandini y tuvo entre sus miembros a Muoz
Torcello, al Consejo Nacional de Poblacin y a su Secretara, a cargo del Dr. Luis
Sobrevilla. Sobre los principios y objetivos de la Ley de Poltica de Poblacin,
promulgada en 1985, han descansado los varios programas nacionales de poblacin
que se han sucedido a travs de casi tres dcadas de accin en poblacin.
162
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
El decreto de constitucin del consejo se apoya en los Lineamientos de
Poltica de Poblacin, aprobados el 31 de agosto de 1976, durante la segunda
fase del gobierno militar del Gral. Morales Bermdez que, en contraste con
el rgimen del Gral. Velasco, s reconoci la importancia de prestar atencin
a la evolucin demogrfca en el Per. Adems, el decreto recuerda que
los lineamientos tenan como objetivo orientar la poltica de poblacin con
una visin integral del problema, y lograr desarrollo y seguridad nacional.
Asimismo, manifesta que la poltica de poblacin del pas, por el carcter
integral y cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como
elemento indispensable para su adecuado cumplimiento e implementacin.
Por ello, se constituye el Consejo como un organismo rector de mbito
multisectorial que, en forma sistemtica, ordenada y tcnica, oriente, coordine
y norme todas las acciones que se desarrollan a nivel nacional en el campo
poblacional.
Prontamente, se comienza a plantear la estructura del CNP y a desarrollar
sus planes de trabajo. Esta primera etapa coincide con el restablecimiento de
los poderes polticos anulados por el gobierno militar, especialmente en el
rea parlamentaria. La creacin del CNP y el renovado inters en el tema
de poblacin llamaron la atencin de representantes de la oposicin que
presentaron un proyecto de ley para establecer una Comisin de Salud Materno
Infantil con funciones relacionadas a aspectos de poblacin y salud. Por este
motivo, el Dr. Jos Donayre, quien haba sido cedido temporalmente por el
UNFPA para asistir en el establecimiento del Consejo, recibi la inusitada
visita del Dr. Edgar Ibrcena, un controvertido gineco obstetra, miembro
del Partido Aprista, con el objeto de hacer saber que sera el encargado de
las operaciones del CNP una vez que el proyecto de ley fuera aprobado y
que, por tanto, requera participar en los trabajos de organizacin. Se le
sugiri dirigirse al Presidente del CNP y poco despus el proyecto de ley fue
desechado. Lo que este incidente seala es que, a esas alturas, el inters en el
tema de poblacin haba alcanzado un nivel multipartidario.
Al promediar 1981, cuando ya el CNP haba sido ofcializado en la
estructura del gobierno, el Dr. Muoz inici las gestiones para obtener los
servicios del Dr. Jos Donayre como primer Director Ejecutivo del CNP. Para
lograr ello, el Embajador del Per en las ONU, Sr. Celso Pastor de la Torre, y el
Dr. Muoz tuvieron varias entrevistas con el Director del UNFPA, Sr. Rafael
Salas, hasta lograr la aceptacin de un ao de licencia, que luego se extendera
por seis meses ms hasta junio de 1982. En esta forma, las funciones del CNP
163
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
comienzan en los primeros meses de 1981 en un nuevo local del Jirn Camilo
Carrillo, que requiri algunos meses de diseo y adaptacin.
Conscientes de la amplitud del mandato del CNP, se trat de organizar
un equipo de profesionales que respondiera a los temas bsicos en perspectiva.
As, se contrat al Dr. Mario Torres, socilogo recientemente adiestrado en
Canad, al Dr. Carlos Aramburu, un destacado antroplogo con estudios en
economa y demografa, a la Dra. Sandra Vallenas, demgrafa, y a Marfl
Francke, especialista en asuntos de gnero.
Al regresar el Dr. Donayre a Nueva York en 1982, a pedido del Dr.
Muoz el Ministerio de Salud destaca al Dr. Sobrevilla al CNP para que se
haga cargo de la Direccin Ejecutiva. El CNP contaba con un grupo de jvenes
profesionales en su mayora demgrafos y de otras disciplinas sociales, y con
el apoyo de USAID y del FNUAP. Con ellos, desarroll un amplio programa
de publicaciones entre las que destaca Hechos y cifras demogrfcas, libro
elaborado por un equipo de demgrafos liderados por Mario Torres y Carlos
Arambur, que presentaba los datos ms importantes de la demografa
peruana en cifras y grfcos que hacan comprender en forma clara y visual los
graves problemas demogrfcos del pas. Esta y otras publicaciones similares
tuvieron gran difusin y contribuyeron a crear conciencia de los problemas de
poblacin en las instituciones pblicas y privadas del pas.
Despus de un debate interno, el CNP decidi impulsar tambin una
campaa de difusin de los problemas demogrfcos a travs de los medios
de comunicacin social. Con el apoyo fnanciero de la USAID, se contrat
a la agencia Forum, una de las empresas lderes en el pas que diriga el
publicista Jorge Salmn, la cual con el apoyo tcnico del CNP organiz una
campaa publicitaria que incluy la televisin, la prensa escrita y grandes
avisos en vallas publicitarias. Dicha campaa se denomin la campaa de
los conejos que fue bien recibida y cumpli sus objetivos de informacin y
difusin, aunque no faltaron los comentarios negativos.
3.5. El sector privado
En otras secciones de esta publicacin, se ha hecho referencia a las
numerosas entidades, ONGs e instituciones privadas que participaron en
las actividades de investigacin, informacin, educacin, comunicaciones,
servicios de salud materno infantil y planifcacin familiar en los momentos
en que las condiciones fueron favorables a su trabajo. Ya desde la aparicin
164
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de los Lineamientos de Poltica de Poblacin en 1976, y, luego, con las
acciones emprendidas por el Ministerio de Salud, se sucedieron numerosos
programas privados de carcter clnico que integraban consejera y mtodos
de planifcacin familiar con servicios de atencin bsica a la madre y el nio.
Algunos de estos servicios fueron provistos por parroquias, individuos,
grupos e instituciones laicas que principalmente trabajaron en servicios
relacionados con el mtodo del ritmo o, en forma no muy prolongada, en
la administracin de contraceptivos orales posparto durante el tiempo en
que esta opcin era aceptada por la Iglesia. No obstante, en su mayora,
tuvieron carcter no confesional privado. Al mismo tiempo, resurgido el
inters por los estudios y actividades referentes a la poblacin se formaron
varios organismos no gubernamentales que dirigieron su atencin a aspectos
de investigacin, enseanza, informacin y promocin, que contribuyeron
signifcativamente al conocimiento y difusin de los problemas derivados del
crecimiento demogrfco y sus efectos sobre los esfuerzos hacia el desarrollo.
La publicacin de Li, Varillas, Mostajo y Espejo (2010) y la de Bustos (2011)
contienen un listado de las ms importantes ONGs en ambas categoras tanto
en Lima como en otras ciudades.
Uno de los ms importantes programas en el sector privado fue
auspiciado y fnanciado por USAID con el objeto de coordinar los servicios
de planifcacin familiar y elementos conexos, como gerencia, planifcacin,
educacin, informacin y comunicaciones, adiestramiento e investigacin
relacionada, adems de compatibilizar la cobertura geogrfca de las varias
ONGs participantes.
Su primera fase, que constituy el proyecto SFP (Sector Privado,
Planifcacin Familiar), se instituy en 1986 con la asesora del Pathfndfer
Fund, representado en Lima por Carlos E. Arambur, y tuvo como Director al
especialista argentino en educacin sexual Luis M. Aller Atucha. El proyecto
incluy, entre otros, a Inppares, la Asociacin de Profesionales para la
Promocin de la Salud Materno Infantil (APROSAMI) y el Proyecto Materno
Infantil Profamilia del Cuzco. Sin embargo, fue suspendido en octubre de
1989 por razones administrativas y de efciencia. Este fue seguido, con los
mismos objetivos, por el proyecto Privado Voluntario de Planifcacin Familiar
(PVPF), esta vez bajo la conduccin de la asociacin benfca PRISMA,
ONG peruana que haba tenido una importante experiencia logstica en
temas de salud, apoyo alimentario y participacin comunitaria. El proyecto,
dirigido por Josephine Gilman y luego por Delia Holsten, lleg a incluir a
165
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
APROSAMI, la Asociacin de Trabajo Laico Familiar (ATLF), CENPROF
en Trujillo, Inppares, PLANIFAM en Cuzco y PROFAM. PRISMA instituy
un modelo gerencial ms efciente y tuvo marcado xito en trminos de
ampliacin y cobertura de servicios.
Aparte del trabajo de las ONGs, se dio en el Per una opcin casi
indita en el sector privado cuando, en la atmsfera favorable del segundo
gobierno de Belande, un importante grupo de infuyentes empresarios
preocupados por el crecimiento demogrfco decidi intervenir en acciones
dirigidas a su moderacin. Aunque se consideraba a los empresarios como
un grupo ms bien conservador, contrario a las actividades en materia de
poblacin, ellos tomaron parte activa en el apoyo a los programas y llegaron
a formar una organizacin justamente llamada Apoyo a Programas de
Poblacin (APROPO). APROPO se form a principio de los 80, a merced de
la visin social y el activismo de los esposos Daniel y Gisela Carter, quienes
reconocieron la responsabilidad de los empresarios nacionales en el fomento
y la realizacin de programas de poblacin.
La organizacin se constituye en 1983 (Borneck 2003) como una
genuina organizacin de empresarios peruanos de alto nivel, contando con
la participacin personal de un gran nmero de ellos en su junta. Las reas
principales de trabajo fueron comunicacin, planifcacin familiar en el
sector comercial y el mercadeo social, estas han tenido particular vigencia.
En cuanto a estrategias de comunicacin, adems de servicios informativos y
boletines, APROPO desarroll avanzadas campaas a travs de spots de TV y
radio, microprogramas de educacin con entretenimiento dirigidos al pblico
general, pero particularmente con temas referidos a la mujer y la familia. Y,
en el rea de mercadeo para el cambio social, abrieron exitosos programas
de mercadeo de productos como anticonceptivos y, luego, de mercadeo de
servicios.
APROPO ha sido un elemento importante en la concientizacin del
pblico en responsabilidad de los individuos y de las parejas en la realizacin
de los objetivos personales, familiares y sociales de paternidad responsable.
La asociacion benfca peruana PRISMA, mencionada anteriormente
en esta misma seccin, es otro ejemplo de la accin que desarrollaron las
organizaciones no gubernamentales en poblacin. Dicha asociacin propende
la mejora de la calidad de vida de poblaciones vulnerables con participacin
activa de las propias comunidades. Su experiencia en las areas de salud,
nutricin, logstica, entre otras, sirvi a los programas de alimentacin y
166
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
planifcacin familiar a partir de la dcada de los 90. PRISMA asumi la
administracin logstica de todos los insumos anticonceptivos donados por
USAID para los programas del sector pblico como los del sector privado.
Posteriormente, ampli su campo de accin hacia la logstica de medicamentos,
insumos y equipos mdicos para los servicios del Ministerio de Salud. Su
intervencin en los programas de planifcacin familiar fue determinante
en el fortalecimiento de su capacidad y efciencia. Esta asociacin logr
signifcativas mejoras en los rubros de abastecimiento y reduccin de la tasa
de insumos expirados en los establecimientos de salud pblica, acciones en
las que continu hasta fnales de la dcada del 2000.
3.6. La Segunda Conferencia Mundial de Poblacin, Mxico, 1984
La ONU convoc a la Segunda Conferencia Mundial sobre Poblacin,
a diez aos de la primera, esta tuvo lugar en Mxico en agosto de 1984. Sus
agitados debates derivados de la presencia de una representacin conservadora
de los Estados Unidos se han descrito en seccin anterior. Meses antes de
la reunin, el Papa Juan Pablo II se pronunci nuevamente en contra de la
anticoncepcin y el aborto, lo que fue ampliamente difundido por la prensa
limea y despert nuevamente la oposicin de los sectores conservadores
catlicos contra las polticas y programas de poblacin. La delegacin peruana
fue presidida por el Dr. Carlos Muoz, presidente del CNP, y participaron
como miembros la Dra. Graciela Fernndez Baca de Valdez, miembro del
Consejo y Directora del Instituto Nacional de Estadstica, y el Dr. Luis
Sobrevilla, Director Ejecutivo del Consejo.
En su informe a la conferencia, el Per adopt una posicin claramente
contraria a la que se postulara en Bucarest, relevando la importancia de la
poltica de poblacin, sus acciones y su decisin de proseguir los avances
obtenidos hasta ese momento. Esta vez, en consonancia con los Lineamientos
de Poltica de Poblacin, manifest que la consideracin de los aspectos
demogrfcos es de vital importancia para el desarrollo econmico y social, y
que dicha poltica forma parte integral de la poltica de desarrollo. Adems,
seal que ella consiste en un conjunto de objetivos y acciones que inciden
directamente sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribucin espacial
de la poblacin, y se orienta a asegurar el bienestar de las familias y el
desarrollo del pas. El Per afrm, as, la naturaleza intersectorial de sus
objetivos, subrayando la decisin del gobierno de mantenerla a travs de las
operaciones del nuevo Consejo Nacional de Poblacin.
167
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
3.7. La Ley de Poltica de Poblacin (Anexo IV)
En las primeras semanas de 1985, a nivel del CNP se decide promover
la revisin y actualizacin de la normativa vigente sobre poblacin, y, por
gestin del Dr. Muoz, el Presidente Belande solicita al Congreso de la
Repblica la formacin de una comisin para la elaboracin de un proyecto de
ley de poltica de poblacin. En respuesta al pedido del Ejecutivo, el Congreso
conforma una comisin multipartidaria a fn de elaborar un anteproyecto de
ley que cuente con amplio consenso en el tema. Esta estuvo integrada por los
senadores Oscar Trelles y Javier Alva Orlandini de Accin Popular, Romualdo
Biaggi del Apra, Edmundo Murrugarra de Izquierda Unida, Ernesto Alayza
Grundy del PPC, y los diputados Armando Mendoza y Demetrio Carranza de
AP, Urbino Julve del Apra, Celso Sotomarino del PPC, y Pedro Cceres de
IU. Asimismo, el Dr. Carlos Muoz Torcello es designado representante del
Ejecutivo en la comisin y Roger Guerra-Garca represent al Ministerio de
Educacin como Viceministro.
En el CNP, designado el Secretariado Tcnico, se forma una comisin
integrada por sus expertos y se convoca como asesor al sacerdote, demgrafo
y economista Juan Julio Wicht. La comisin parlamentaria revisa y debate el
anteproyecto en varias sesiones, que se realizaron en la sede del Congreso, y
consulta tambin el anteproyecto con representantes de la Iglesia Catlica y
los Institutos Armados.
Cuando el anteproyecto estaba concluido, y antes de su promulgacin
como ley, los sectores conservadores y religiosos, igual que ocurri con las
Normas de Planifcacin Familiar, hicieron una serie de denuncias, que en
este caso llegaron a la televisin y a los medios impresos.
El mdico y diputado Luis Giusti La Rosa del PPC y Monseor Alfredo
Noriega, Presidente de la Comisin de Familia del Episcopado, denunciaron
que desde 1980 se aplica un masivo plan de esterilizacin a hombres y
mujeres, que el gobierno populista pretende legalizar. Esto gener el primer
gran debate sobre estos temas en la prensa nacional, el diario opositor La
Repblica centr su ataque sobre Inppares, a la que denuncia por esterilizar a
hombres y mujeres en los barrios pobres con el apoyo del gobierno; tambin
denuncia al Ministerio de Salud por los programas de planifcacin familiar y
por el denigrante slogan de los conejos. Despus de algunos das, los diarios
Comercio y Expreso recogen las declaraciones de los Ministros de Salud y
de Justicia, Dres. Carlos Bazn y Juan Musso, que desmienten la existencia
de programas de esterilizacin. Sin embargo, como veremos ms adelante,
168
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
aos ms tarde, los sectores conservadores y religiosos volvern a usar las
denuncias sobre esterilizacin, un tema constante en su lucha permanente
contra la planifcacin familiar.
El 6 de julio de 1985, a tres semanas de concluir su segundo mandato,
el Presidente Belande promulga la Ley de Poltica Nacional de Poblacin a
travs del Decreto Legislativo No. 346. El primer ttulo de la Ley presenta sus
objetivos que son los siguientes; estos amplan y ratifcan los objetivos de los
Lineamientos de 1976:
1. Promover una equilibrada y armnica relacin entre el crecimiento, la
estructura y la distribucin de la poblacin, y el desarrollo econmico
y social, teniendo en cuenta que la economa est al servicio del
hombre.
2. Promover y asegurar la decisin libre, informada y responsable de
las personas y las parejas sobre el nmero y espaciamiento de los
nacimientos, proporcionando para ello los servicios educativos y de
salud, para contribuir con la estabilidad y solidaridad de la familia y
mejorar la calidad de la vida.
3. Lograr una reduccin signifcativa de la morbilidad y mortalidad,
especialmente entre las madres y los nios, mejorando los niveles de
salud y de vida de la poblacin.
4. Lograr una mejor distribucin de la poblacin en el territorio en
concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo
regional y la seguridad nacional.
La Ley de Poltica Nacional de Poblacin represent un avance muy
importante y signifcativo, pues ha dado una frme base a los programas de
poblacin, dado que constituye el sustento legal para la formulacin de los
sucesivos planes nacionales de poblacin, incluyendo al actual Plan 2010
2014 en ejecucin. La ley fue modifcada por el Congreso durante el gobierno
de Fujimori, en setiembre de 1995, para permitir la esterilizacin, la cual
estaba prohibida en la original. De ello se trata ms adelante.
169
CUARTA PARTE:
LOS SIGUIENTES PERIODOS DE GOBIERNO
1. Alan Garca Prez, 1985-1990
En julio de 1985, se inaugura el gobierno del Dr. Alan Garca, cuyas
referenciales sobre los problemas de poblacin no eran muy claras al no
haberse hecho evidente durante su larga vida poltica partidaria ni durante
la campaa electoral. Sin embargo, no haba registrado una oposicin a la
planifcacin familiar y, a juzgar por los planteamientos de su partido, APRA,
previos a las elecciones, era previsible que adoptara una posicin ms bien
liberal en lo demogrfco.
Nombra como Ministro de Salud al Dr. David Tejada, destacado
funcionario de alto nivel en la OMS, en la que ejerci uno de los cargos
de Subdirector en la Sede Central de Ginebra, luego de haber trabajado por
varios aos en la OPS. Por tanto, altamente familiarizado con los debates
sobre planifcacin familiar y contracepcin, asunto en lo cual tena una
clara visin progresista. Su inters en el tema se manifest tempranamente
cuando gestiona y logra la reubicacin del Consejo Nacional de Poblacin,
hasta ese momento, ubicado en la Presidencia del Consejo de Ministros, que
pasa a ser otra vez una dependencia del Ministerio de Salud, lo que termina
limitando su capacidad de actuar como un organismo intersectorial. Adems,
Tejada nombra como Presidente del CNP al gineclogo Edgar Ibrcena, quien
contaba con las reservas de la clase mdica por razones de tica profesional y
ya haba mostrado inters fallido, al iniciarse el rgimen anterior de Belande,
en dirigir el Consejo.
El Dr. Ibrcena contaba con el apoyo directo de uno de los lderes ms
antiguos y connotados del aprismo, el Senador Luis A. Snchez, del cual era
asistente personal y fue quien lo propuso. El Ministro Tejada solicita a Luis
Sobrevilla que permanezca en el cargo de Secretario Ejecutivo del CNP, pero
Ibrcena toma decisiones de personal y de poltica que le hacen imposible
continuar en el cargo, al que renunci a los pocos meses para volver a la
170
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
docencia en la Universidad Cayetano Heredia y al Hospital Arzobispo Loayza
como mdico endocrinlogo.
En el Ministerio de Salud, Tejada apoya e impulsa los servicios de
planifcacin familiar y nombra a la Dra. Hilda Garca Directora del Programa
Nacional de Planifcacin Familiar. Con ello, se establece una fructfera
colaboracin entre el MINSA y el IPSS, donde la direccin del programa de
planifcacin familiar se pone a cargo del Dr. Alfredo Guzmn Ch.
Al inicio de su gestin y amparado en las medidas tomadas en el sector
salud, el nuevo gobierno no oculta ni mediatiza su opcin, ms bien manifesta
su ms clara posicin en el tema demogrfco por voz del mismo Presidente,
algo que no haba ocurrido anteriormente, y seala un compromiso que se
mantendra a lo largo del periodo. Ello ocurri, ms signifcativamente, en
la cita anual de CADE de 1986, que normalmente sirve para el anlisis de
la situacin social y econmica del pas, y el planteamiento de las mayores
vertientes de los programas de gobierno. En Huaraz, el Presidente Garca
enfatiza la necesidad de aplicar una poltica de poblacin que venza los
factores que haban impedido hasta ese momento la implementacin plena de
sus principios. Al respecto, plantea una acusatoria pregunta: Qu destino
histrico dejaramos a nuestros hijos si en el ao 2000 tendramos 30 millones
de habitantes?, cuando las proyecciones ofciales en su hiptesis media no
llegaban a 28 millones. De todas maneras, el Presidente daba a conocer la
posicin de su gobierno dramatizando las perspectivas demogrfcas del pas.
Adems de este pronunciamiento poltico, que confrmaba la decisin
del gobierno, un ao ms tarde se conform la Comisin Presidencial de
Poblacin, por R.S. 0028 del 16 de febrero de 1987, que se instala en Palacio de
Gobierno. La Comisin estuvo presidida por el Ministro de Salud, Dr. David
Tejada, e integrada por representantes del Instituto Nacional de Planifcacin,
el Ministerio de Educacin, el Consejo Nacional de Poblacin, el Instituto
Nacional de Estadstica, los organismos no gubernamentales, el Episcopado
peruano y un representante personal del Presidente. Esta Comisin elabor, en
dos meses, el Programa Nacional de Poblacin 19871990, que fue aprobado
por R.S. del 19 de abril de 1987, y se diriga a disminuir el crecimiento de la
poblacin y la mortalidad infantil y materna, y lograr una mejor distribucin
de la poblacin en el territorio nacional. As, el gobierno estableca objetivos
demogrfcos, al mismo tiempo que sealaba objetivos sociales y de salud
como los principios bsicos de su plan.
171
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Sentadas las bases programticas del plan y teniendo al Ministerio de
Salud como el primer promotor y ejecutor de los programas de PF, el gobierno
destin la suma de US$ 40 millones para poner en marcha el programa y
evitar la superpoblacin del Per. De acuerdo con declaraciones del
Jefe del INP, Javier Tantalean, al ser implementados a travs de todos los
organismos pertinentes del Estado, incluyendo a la Iglesia y los organismos
no gubernamentales, y con el apoyo de la USAID y el Fondo de Poblacin
de la ONU, el propsito fnal era reducir la tasa anual de crecimiento de
la poblacin a 1.7%. Adems, se inclua medidas e incentivos para reducir
la migracin hacia Lima. Para ello, se contaba con una propuesta para el
desarrollo de 15 ciudades intermedias que serviran para diluir la presin
sobre la capital. Cuntos de estos avanzados propsitos llegaron a realizarse,
sera materia de investigacin, pero desde una perspectiva objetiva es posible
asegurar que en su mayora no fueron alcanzados.
Antes que el rgimen aprista entrara en colapso, fundamentalmente
como consecuencia del defciente manejo de la economa nacional y como
una sorpresa ms en la lnea activista que haba adquirido el gobierno en el
rea de poblacin, se dio lo que sera hasta ese momento la propuesta ms
avanzada que se haba presentado en el Per para reducir la fecundidad.
Esta vez la propuesta provena del Poder Legislativo en apoyo a la demanda
del Presidente Garca de hacer efectiva la poltica nacional de poblacin.
Congresistas del Partido Aprista, y los diputados Neil Roman y Eduardo
Pelez presentaron un proyecto de ley, en setiembre de 1987, para modifcar
la Ley de Poltica Nacional de Poblacin en su artculo VI, en el que se
prohiba el uso del aborto y la esterilizacin como mtodos de planifcacin
familiar. Se pretenda la legalizacin de esta ltima, es decir, la inclusin de
la esterilizacin voluntaria entre los mtodos anticoceptivos.
Esta propuesta, que lleg a ser aprobada por la Comisin de Salud de
la Cmara de Diputados, dio lugar a la ms intensa controversia producida,
hasta ese momento, sobre el tema. Esta se inici a causa de una dura respuesta
de la Iglesia, en la que participaron directamente sus ms connotados
representantes, encabezados por el mismo Arzobispo y los varios grupos
laicos organizados, as como las organizaciones relacionadas con los derechos
de la mujer, las organizaciones y grupos mdicos de ambos pareceres,
incluyendo al Colegio Mdico y otras sociedades mdicas, las organizaciones
no gubernamentales involucradas en la promocin y la implementacin de
programas de planifcacin familiar y numerosas personalidades de las reas
correspondientes, al igual que los medios de prensa que, esencialmente,
172
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
encontraron en el tema un elemento fcilmente explotable para aumentar su
circulacin. A pesar de que la opinin mayoritaria de la poblacin estaba de
acuerdo con la propuesta parlamentaria, surgieron serias diferencias en el seno
de la representacin aprista, y tanto el Ministerio de Salud como el Consejo
Nacional de Poblacin permanecieron en silencio; el Ejecutivo tambin.
El proceso posterior se vio postergado y al fnal ignorado por las graves
circunstancias econmicas que confront el gobierno. Estas demandaron
atencin prioritaria y las exigencias de la siguiente campaa electoral.
Fue durante esta administracin que el IPSS toma clara conciencia de
su responsabilidad y en 1986 se comienza a implementar su primer Programa
Nacional de Planifcacin Familiar, que estuvo a cargo del Dr. Alfredo
Guzmn con el rango de programa especial. El programa fue considerado de
alta prioridad para la institucin, pues, como relata Guzmn (Donayre 1999),
el programa era
solo dependiente de la Presidencia Ejecutiva del IPPS gozando de autonoma
administrativa y presupuestaria. Esta especial consideracin se logra por un
convenio directo entre USAID y el IPSS en el cual la primera se compromete a
fnanciar el programa en sus primeros aos. Guzmn, con un grupo de tcnicos,
disea, organiza y pone en funciones un programa con Unidades de Estadstica,
Informacin, Educacin y Comunicacin, y administracin. Establece bajo patrones
demogrfcos nacionales y departamentales, metas de usuarias y supuestos de
mezcla de mtodos para conocer la necesidad de insumos a nivel nacional. Designa
coordinadores del programa en todos los departamentos del pas e implementa
consultorios de planifcacin familiar en todos los establecimientos del IPSS entre
hospitales, policlnicos y centros
El rgimen de Alan Garca que, con su claro compromiso con el tema,
presentaba las mejores oportunidades para la implementacin de la poltica
nacional de poblacin, termin produciendo una gran confusin acerca de
las acciones ms efectivas en respuesta a las condiciones prevalentes en la
sociedad peruana, y alentando a las fuerzas opositoras de la planifcacin
familiar que se consideraron victoriosas.
2. Alberto Fujimori Fujimori, 1990-2000
El gobierno de Alberto Fujimori comienza en julio de 1990 y se prolonga
por algo ms de dos periodos hasta noviembre del 2000, como consecuencia
de su primera reeleccin en abril de 1995, y de su controvertida segunda
reeleccin en julio del 2000. Despus de la cual se produce un periodo de
gran inestabilidad poltica ante la evidente manipulacin de los resultados
173
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
electorales, y la corrupcin poltica y administrativa del rgimen fujimorista,
orquestada por el Jefe del Servicio Nacional de Inteligencia, Vladimiro
Montesinos, con la participacin de Fujimori y sus cercanos colaboradores. En
noviembre del 2000, el Congreso de la Repblica, frente a la renuncia de este
comunicada por fax desde el exterior, donde se encontraba por una reunin
internacional, destituye a Fujimori y elige como Presidente provisional a
Valentn Paniagua.
En los diez aos de su mandato, Fujimori revela un desusado inters en
el tema de poblacin que habra provenido de su formacin como estadstico
e ingeniero agrnomo le permiti tener contacto con el campo y la vida de
la clase campesina. Este inters ya se haba evidenciado cuando diriga un
programa radial, Concertando, en el que trataba el tema con frecuencia, y,
luego, cuando asumi el Rectorado de la Universidad Agraria en Lima. Sin
embargo, y no en poca medida, debido a su falta de formacin en materia de
poblacin, lleg a adoptar una posicin extrema, combativa y simplista bajo
el prisma del control natal, aun cuando en su propia administracin haba
corrientes francamente opuestas.
As, para sorpresa de muchos, apenas llegado al poder, en octubre de
1990, Fujimori hace conocer el propsito del gobierno de aplicar una poltica
de control de la natalidad con objetivos demogrfcos y de desarrollo que
recoge en parte la argumentacin de los efectos negativos del crecimiento
acelerado de la poblacin. Sin embargo, al mismo tiempo, tiene el objetivo
de eliminar las notables diferencias sociales y econmicas en el uso de los
mtodos de planifcacin familiar que se haban evidenciado a travs de
estudios y encuestas de fecundidad.
En enero de 1991, se declara ofcialmente al ao 1991 como el
Ao de la Planifcacin Familiar. Estas declaraciones sin precedentes,
decididamente contrarias al manejo usualmente cauteloso del tema por
gobiernos anteriores, ya hacan prever que el gobierno dara alta prioridad a
las acciones correspondientes y movilizara a los sectores pertinentes hacia
el objetivo de reducir las tasas de fecundidad del pas. Los frentes polticos
usuales reaccionaron en forma previsible en contra de las acciones de
planifcacin familiar. Esta vez, con la ausencia de los sectores de izquierda,
fueron los estamentos jerrquicos de la Iglesia y su diversifcado sector
laico los que confrontaron al gobierno abiertamente en la prensa con toda
clase de acusaciones sobre la indiscriminada y masiva operacin, el uso de
esterilizaciones, la promocin del aborto, etc.
174
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Sin embargo, a pesar del asedio de la Iglesia, los programas fueron
arduamente defendidos y continuaron casi exclusivamente a cargo del
Ministerio de Salud en el sector pblico y de las organizaciones privadas
alentadas por la posicin del gobierno.
La Tercera Conferencia Mundial sobre Poblacin, El Cairo, 1994
Esta conferencia tom el ttulo de Conferencia Internacional sobre
Poblacin y Desarrollo, en mrito a la evolucin del tema, haca sus
interrelaciones con el desarrollo econmico y social. Dicho evento se realiz
cuando por primera vez el gobierno haba optado decididamente por establecer
programas pblicos de planifcacin familiar. El Per presto importante
atencin a la preparacin del informe nacional requerido por los organizadores
del evento, tuvo una mayor presencia en todo el proceso de la conferencia y
jug un papel ms claro e independiente en el planteamiento de sus opciones
y en la discusin del Plan de Accin desde sus inicios. Sin embargo, como
se ver ms adelante, el consenso no haba madurado lo sufciente dentro del
gobierno y ello afect la continuidad de su presencia en la conferencia.
El gobierno estableci a nivel de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) una Comisin de Alto Nivel Preparatoria de la conferencia.
Esta comisin fue presidida por el Secretario General de la PCM, Vctor
Camacho Orlandini. El equipo tcnico estuvo conformado por Jos Donayre
V., Coordinador; Julin Antezana, asesor de la Secretaria General de la PCM;
Gustavo Quiroz, socilogo; Guillermo Vallenas, demgrafo; Alberto Padilla,
demgrafo del INEI; Carmen Lpez Cisneros, Presidente del CONAPO; y
Juan J. Wicht S.J.
La comisin centr sus labores en la elaboracin de un informe sobre
la evolucin reciente de la poblacin peruana, anotando que si bien la tasa de
crecimiento se haba reducido de 2.9% a 2.0% entre 1970 y 1990, la poblacin
total haba pasado de 13.4 a 21.5 millones en ese periodo. Relacionaba tambin
a este proceso con las persistentes condiciones de deterioro econmico
experimentadas en las dos dcadas anteriores, el incremento de los niveles
de pobreza y el proceso migratorio interno. Al mismo tiempo, sealaba los
esfuerzos del pas por construir mecanismos para confrontar los problemas
de poblacin, refrindose a la importancia de la Ley de Poltica de Poblacin
desde 1985 y del Programa Nacional de Poblacin 19911995, cuyos avances
en mortalidad infantil y salud reproductiva fueron sealados. Este ltimo
avance se logr gracias al Programa de Atencin a la Salud Reproductiva
19921995 establecido por el Ministerio de Salud y el Instituto Peruano de
175
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Seguridad Social. El informe tambin delineaba el futuro plan de accin en
materia de poblacin y desarrollo, sus objetivos y las metas demogrfcas y
de salud, as como las actividades necesarias para alcanzarlas. Entre estas, se
subrayaba la necesidad de desarrollar acciones de carcter integral dirigidas
a las parejas, la mujer, el nio y los adolescentes. Dichas acciones prestaban
atencin preferencial a los aspectos educativos, as como a los desplazados
por la violencia.
Para representar al gobierno en las fases previas a la conferencia, se
nombr como delegado a uno de los autores, el Dr. Jos Donayre V., quien
asisti a la Conferencia Regional celebrada en Mxico conjuntamente con el
Embajador del Per en Mxico, Dr. Alberto Cazorla T., y el economista Julin
Antezana. En ella, el Per trat de estimular un consenso latinoamericano con
respecto a los principales aspectos del problema en el contexto de la regin,
evitando las reas de conficto, que principalmente se referan a asuntos
relacionados con fecundidad y planifcacin familiar en los que subsistan
algunas diferencias. Al mismo tiempo, la delegacin llam la atencin
sobre la persistencia de tasas altas de fecundidad en los pases andinos y
centroamericanos cuando la atencin de la asistencia internacional se diriga
con mayor intensidad a los pases de frica, considerando que, en promedio,
la regin latinoamericana pareca haber remontado la creciente demogrfca
en virtud de los avances de pases como los del cono sur.
La Reunin Preparatoria de Nueva York
La misma delegacin compuesta por un mayor nmero de delegados,
entre los que se encontraban Julin Antezana, Susana Galds y Celeste
Cambria de la ONG Flora Tristn, que se especializa en los derechos de la
mujer; Carmen Rosa Balbi de la Universidad Catlica; y Carmen Lpez,
Presidente del CONAPO, asisti a la reunin preparatoria de Nueva York, en
la cual se debatiran los trminos especfcos del nuevo Plan de Accin mundial
sobre poblacin que haba sido preparado para el efecto. La representacin
del Per en las Naciones Unidas, acargo del Embajador Jorge Valdez C. y el
Sr. Alfredo Chuquihuara, apoy a la delegacin durante las sesiones.
En esta reunin, la delegacin peruana, otra vez en mrito a los
principios de la Poltica Nacional de Poblacin, promovi consenso aun en
los aspectos ms controversiales, referidos al concepto y contenido de la
salud reproductiva, y a los derechos del individuo y la pareja a determinar
libremente el tamao de su familia. En este sentido, la delegacin prefri
respetar la posicin de un gran nmero de pases, cuya religin y principios
176
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
ticos y morales no les permitan la aplicacin de polticas y programas
dirigidos a regular el crecimiento de la poblacin con medidas que incluyan
la planifcacin familiar e incluso el aborto. Por ello, se hizo nfasis en las
diferencias que la poltica del pas sealaba para s y que era contraria a
utilizar el aborto como mtodo de planifcacin familiar.
En estas circunstancias, la delegacin fue confrontada por el Sr.
Miguel Prado, quien propona un pronunciamiento en contra del aborto y un
alineamiento con la posicin del Vaticano, sugerencias que fueron atendidas
cortsmente, pero sin comprometerse a ellas. Luego, en una entrevista con el
boletn diario de la conferencia, el representante de la delegacin manifest,
entre otras opiniones, su sorpresa por la actitud eminentemente poltica
adoptada por la representacin del Vaticano. Estos incidentes motivaron una
movilizacin de contactos con califcados miembros laicos en el Per, entre
los que estuvieron el entonces Senador Enrique Chirinos Soto, el congresista
Rafael Rey Rey y el Dr. Ral Cantella, miembro de la Conferencia Episcopal,
y otros que iniciaron una campaa para criticar y desconocer a la delegacin
peruana a la Conferencia Preparatoria. Ellos la acusaron de haber insultado
al Papa o de no haber defendido sufcientemente la posicin antiabortista
de la poltica peruana de poblacin (Declaraciones del Cardenal Vargas
Alzamora al diario La Repblica en G. Bonfglio 1999, p. 94).
Los detalles de la crtica a la actuacin de la delegacin peruana, en
la que participaron importantes miembros de la gobierno, incluyendo al
Cardenal as como los laicos sealados, estn ampliamente descritos en la
mencionada tesis de A. Lerner (2000). En ella, el autor indica, en referencia
a los religiosos, que
sus criticas se centraron en el silencio cmplice de los representantes de la
delegacin peruana ante un documento, segn ellos, favorable no solo a los
inaceptables mtodos artifciales de contracepcin, sino tambin al aborto y a la
esterilizacin masiva, con los que la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
planeaba un gigantesco genocidio. Monseor Brazzini declar que la ONU iba a
tener que dar cuenta a Dios por la cantidad de muertes que iba a causar.
La Iglesia tena razn al afrmar que el aborto era ilegal en el Per segn la
Constitucin de 1993 y su postura en contra de l era la elegida por el Vaticano y por
otras naciones Sin embargo, la declaracin no pretenda legalizar el aborto. Era el
documento inicial para una negociacin multilateral acerca de la propuesta de que el
aborto en condiciones de riesgo fuera considerado un importante problema se salud
pblica. Ms all de ello, es evidente que, en la Conferencia de El Cairo, en cuyo Plan
de Accin los derechos humanos tuvieron un papel fundamental, no se pretendi en
modo alguno abrir la puerta a esterilizaciones masivas ni a genocidios, sino todo lo
contrario, por lo que dichas acusaciones eran infundadas.
177
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
La ofensiva efcientemente organizada por la Iglesia en el Per tena
como objetivo movilizar al pblico contra los trminos del Plan de Accin
de la conferencia. Los transfguraban en genocidas y forzaba el cambio de
la representacin peruana para adoptar una posicin ms favorable a los
principios catlicos. Sin embargo, era parte tambin de una orquestada accin
poltica mundial, en la que, de acuerdo con el sacerdote Gastn Garatea,
haba consignas muy claras desde Roma. A ellas respondieron artculos
de prensa como el de R. Cantella, aparecido en La Repblica: Contra el
Aborto y la Esterilizacin Masiva. Entre Nueva York y El Cairo, as como
las columnas de opinin contrariamente favorables del diario Expreso de L.
Rey de Castro, Aborto? En marcha?, 16 de julio, y de Carmen Rosa
Balbi, La posicin peruana en El Cairo del da siguiente. Posteriormente,
otros laicos tambin intervinieron en El Comercio en la lnea de la Iglesia.
Ellos fueron Luis Solari de la Fuente con un artculo titulado Lo que no se
dice, 1 de setiembre; Enrique Cipriani, La vida sobre el tapete del 9; y A.
Salazar Larran, Poblacin, desarrollo y represin del 11 del mismo mes.
Estos artculos se publicaron en pleno desarrollo de la conferencia.
El corolario de este esfuerzo poltico de la Iglesia en el Per fue que das
antes de la conferencia en El Cairo la delegacin peruana fue reemplazada y se
nombr a la Ministra de Justicia, Dra. Miriam Schenone, como representante
del Per, quien fue asesorada por la representacin diplomtica del Per en
El Cairo. Signifcativamente, aparte de la delegacin ofcial, asistieron a la
conferencia el congresista Rafael Rey Rey y el Dr. Francisco Tudela, quienes
lo hicieron como miembros de la prensa por uno de los diarios limeos, ambos
de activa participacin en los gobiernos de Fujimori como Congresista el
primero y como candidato a la Vicepresidencia el segundo.
En el curso de la conferencia, el Per sigui una lnea cercana al
Vaticano, a pesar del crudo activismo del Presidente Fujimori, quien, ausente
en El Cairo, das despus asistira personalmente a la Conferencia sobre los
Derechos de la Mujer en Beijing. En esta hara presente su apoyo a la salud
reproductiva y a la planifcacin familiar, denostando duramente la actitud
oposicionista de la Iglesia en el Per:
La mujer peruana no va a seguir cercada o doblegada por la intransigencia de
mentalidades ultraconservadoras que pretenden convertir en artculo de fe una
incapacidad para aceptar los cambios sociales.
178
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
En su segunda administracin, en su mensaje al Congreso en 1995,
Fujimori expresa en su inimitable estilo directo que
sera una hipocresa hacerse de la vista gorda, sabiendo que se aplican diferentes
mtodos para familias de diversas clases sociales. Lo justo es difundir, de hecho
difundir a fondo los mtodos de planifcacin familiar. Hemos sido un gobierno
pragmtico, sin tabes ni vacas sagradas. Las mujeres peruanas deben ser dueas de
su destino.
En setiembre de 1995, en la Primera Legislatura de ese ao, se aprueba
un proyecto de ley, presentado por la Comisin de Salud, Poblacin y Familia,
para modifcar otra vez el Artculo VI del Ttulo Preliminar del DL No. 356 de
la Ley de Poltica Nacional de Poblacin. En esta modifcacin, se incorpor
a la esterilizacin masculina y femenina como mtodos de planifcacin
familiar. En esa oportunidad, uno de los autores de este libro, el Dr. Roger
Guerra-Garca, en ese entonces Congresista de la Repblica, en representacin
de Unin por el Per (UPP), daba su aprobacin al proyecto, no sin expresar
premonitoriamente la esperanza en que no haya una intencin encubiertay
que se acte de buena fe.
Este singular acto legislativo dara lugar, por segunda vez, a una gran
controversia sobre los programas de planifcacin familiar en el Per, en esta
ocasin en torno a la aplicacin de la esterilizacin quirrgica voluntaria
(AQV), que se convirti en la obsesin del rgimen y del sector salud.
Dirigido desde el Ministerio de Salud, el programa cont con el apoyo directo
del Presidente, quien lleg a convocar a los jefes de servicios de ginecologa
y obstetricia de los establecimientos de salud comprometidos para alentarlos
a la aplicacin masiva de la AQV, ofreciendo, para ello, incentivos a mdicos
y obstetrices. Estas reuniones se llevaron a cabo en Ancn y Paracas en 1996.
Fue tal el inters del Presidente que traslad la supervisin del programa a
una ofcina en Palacio y puso a su mando al Dr. Eduardo Yong Mota, una vez
que terminara su cargo como Ministro de Salud en marzo de 1996, quien se
convirti en el principal operativo del programa. Adems, en el Seminario
Internacional sobre Reforma de Salud, febrero de 1997, el Presidente
Fujimori, reeditando su estilo confrontacional y directo, se refri al tema de
la siguiente manera:
Seamos totalmente claros, ninguna reforma de salud y la consecuente bsqueda de
mejores niveles de vida y bienestar podr ser posible si nuestra poblacin crece a un
ritmo mayor que la generacin de recursos y
Hasta hace poco este era un tema vedado para tratarlo en el Per. Pero aqu, los mitos
y los tabes los estamos derribando confrontndolos con la realidad.
179
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Las directivas favorecan el reclutamiento de pacientes. Para ello, se
utilizaban incentivos, por ejemplo, se ayudaba a los pacientes con costos
de transporte, alimentos y atencin para los nios, as como estmulos para
los servidores de salud y visitadoras. Con el establecimiento de cuotas y
metas, y la celebracin de festivales de esterilizacin, cruda e insensible
imitacin de otros pases en los que tuvieron marcado xito dadas sus
diferentes condiciones culturales, el programa se extendi rpidamente, pero
a costa de transgresiones que luego fueron motivo de acerbas crticas en
mucho interesadas y exageradas que dieron lugar a posteriores campaas de
oposicin e investigaciones.
Una de las ms dramticas acusaciones en contra del programa de AQV
fue publicada por el Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de
los Derechos de la Mujer (CLADEM) (1999). En ella, se presenta el problema
de las esterilizaciones forzadas desde el ngulo de los derechos humanos,
el consentimiento libre e informado, el derecho a la salud, y el derecho a
reclamacin y justicia, acompandose de una larga presentacin de casos
individuales especfcos altamente ilustrativos de los problemas generados en
el programa. Mientras que el informe consignaba datos numricos ofciales
provenientes del INEI que sealaban que el nmero mximo de ligaduras de
trompas en el Per ocurri en 1996 (67,263 casos), las acusaciones y denuncias
apuntaban a un total de 300,000 mujeres esterilizadas por el programa. Ms
aun, se deca que ellas eran provenientes de lugares apartados de carcter
rural de la costa y sierra del pas, en las que se haba concentrado el programa
adquiriendo un sesgo racial de tonos eugensicos.
Tanto el Viceministro Alejandro Aguinaga, mdico, como el Ministro
Marino Costa Bauer, abogado, en la siguiente gestin ministerial, en ausencia
de alguna defensa por parte del ex Ministro Yong Motta, el facttum invisible
del programa, asediados por las denuncias trataron en todo momento de
rechazarlas y explicar que no exista un programa masivo de esterilizaciones.
Por ello, bajo gran presin, modifcaron repetidamente las normas
correspondientes para asegurar una mejor implementacin del programa y
reforzar el respeto a los derechos de las y los pacientes.
Una vez remontada la tormenta, aun varios aos despus, han quedado
graves sospechas sobre el resultado negativo de las actividades de AQV.
Recientemente, el 18 de agosto del 2011, en un programa de la Hora N
conducido por Jaime de Althaus, el ex Ministro Costa Bauer tuvo la oportunidad
de desmentir gran parte de las acusaciones con datos ofciales provenientes
180
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de la ENDES 2000 y de un estudio de calidad de servicios del INEI. En
sntesis, mostr que entre 1995 y 2000 el total de esterilizaciones realizadas
en el pas alcanzaba solamente a 265,000 y de ese total el 62% correspondan
a los hospitales del MINSA, mientras que el 18% se haban en el tercer nivel
de atencin de ESSALUD, es decir, en zonas urbanas. Asimismo, concluy
que solamente el 1% del total corresponda a las campaas del programa de
AQV en zonas rurales, es decir, alrededor de 2,650 intervenciones. Ms aun,
las edades de las pacientes indicaban que quienes fueron esterilizadas estaban
al fnal de su vida frtil: el 99% de ellas tenan en promedio 31 aos de edad.
Esta presentacin del ex Ministro, quien reconoca las fallas tcnicas y de
seguimiento del programa que incluan muertes y daos de salud, tendera
a desvirtuar tanto el volumen del programa y la intencin racista, como la
concentracin en mujeres jvenes.
El hecho de que esta defensa se produjese once aos despus de
ocurridos los problemas y habiendo sido agudo tema de campaa electoral el
mismo ao, refeja cuan profundo ha sido el dao causado por una medida tan
extrema y culturalmente inapropiada, que, adems, fue aplicada sin ninguna
sensibilidad poltica ni de respeto a la persona.
En marcado contraste, el gobierno de Fujimori no tuvo mayor inters
en las funciones del CNP, cuyo nivel, localizacin en el sistema del gobierno,
y su conformacin sufrieron una considerable degradacin. La desatencin
lleg a tal punto que el CNP fue desalojado de sus ofcinas del Jirn Mximo
Abril por falta de pg.o del arrendamiento. La marginacin del CNP durante
este periodo revela la concepcin simplista de los problemas de poblacin que
animaba al gobierno, as como el exclusivo foco que los restringa a materias
de control de natalidad. Quizs no caba esperar una situacin diferente de un
presidente y un equipo que encontraba en la accin directa y en el pragmatismo
los medios para obtener resultados tangibles, demostrables y cuantifcables
a corto plazo, sin prestar atencin a las complejas interrelaciones de los
problemas demogrfcos.
En realidad, la administracin Fujimori, desprovista de una defnicin
de carcter ideolgico, no se caracteriz por una lnea clara de accin, que fue
encaminada a solucionar problemas, algunos de ellos de larga data como la
cuestin de lmites con Ecuador, se refej tambin en los asuntos relacionados
con poblacin. Mientras el Presidente confrontaba el problema tomando
decisiones drsticas en lo interno y proyectaba esa visin internacionalmente,
mantena en su seno partidario una divergencia que no pudo o supo dominar.
181
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Cuando comenzaba la crisis del AQV, dos de sus partidarios en el
Congreso, activistas laicos que haban representado la posicin de la Iglesia
por algn tiempo, Rafael Rey Rey, miembro del Opus Dei, quien aos despus
formara parte de la plancha presidencial de Keiko Fujimori, y Arturo Salazar
Larran, de una larga experiencia periodstica y tendencia conservadora,
presentaron un Proyecto de Ley sobre Declaracin de Estado de Emergencia
Demogrfca en marzo de 1998. El proyecto se basaba en el hecho de que
un nmero importante de provincias del interior del pas venan confrontando
un proceso de despoblamiento que tena relacin con la acentuacin de la
migracin en sentido rural-urbano, es decir, con la transformacin del Per
en pas urbano. Para combatir este proceso, los autores proponan establecer
un estado de emergencia demogrfca obligatorio, que suspendera la
promocin y difusin de las campaas de anticoncepcin en esas zonas.
Asimismo, recomendaron la inclusin de una partida en el pliego de salud del
presupuesto nacional no menor al 50% de la que corresponde, en el mismo
Pliego, al Programa de Salud Reproductiva.
Se trataba, entonces, de frenar el decrecimiento de la poblacin en esas
zonas con el aumento de la natalidad por supresin del acceso a mtodos
anticonceptivos, ignorando los muchos otros factores socioculturales y
econmicos responsables de la emigracin, una de los principales era
precisamente la alta fecundidad en el interior del pas, donde la capacidad de
sustentacin de la agricultura, principalmente, se vea desbordada. El proyecto
de ley no prosper en el agitado fnal del gobierno de Fujimori que termin
presa de sus inconsistencias y del aparato de corrupcin que haba gestado.
Los ltimos dos aos del gobierno fujimorista transcurrieron en un
estado de crisis poltica continua. En este contexto, trataron de perpetuarse
en el poder y ocultar los graves escndalos de corrupcin hechos pblicos a
diario. Aunque las polticas y los programas de poblacin debieron pasar a un
segundo plano, la aguda discrepancia pblica entre el gobierno y la Iglesia
continu acentundose en las planas de los diarios con vehemencia contra
el programa de AQV. As, termin una de las etapas polticas ms favorables
para el establecimiento de acciones coherentes en el campo de poblacin,
dada la posicin personal del Presidente Fujimori, pero con un gobierno
obsesionado por una visin limitada y deformada del tema.
182
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
3. Valentn Paniagua Corazao, 2000-2001
En medio de una grave crisis poltica, el congresista Valentn Paniagua,
miembro del partido Accin Popular, es elegido Presidente por el Congreso
para dirigir un gobierno transitorio que permitiera solucionar la crisis, y
convocar, luego, a elecciones para restaurar la democracia del pas. Aunque
su gobierno dur solamente ocho meses y, por tanto, sus objetivos fueron
primariamente la estabilizacin econmica, el restablecimiento de los poderes
e instituciones del Estado y el buen funcionamiento de la administracin
pblica, tuvo en el rea de poblacin algunos efectos importantes.
En primer lugar, se ci a los trminos de la poltica nacional de poblacin
existente, y, en el sector salud, aplic las normas de salud reproductiva y
planifcacin familiar que haban sido revisadas como consecuencia de las
crticas que siguieron a los programas de AQV. Asimismo, prest atencin a
los mtodos no quirrgicos para lograr un balance adecuado acorde con las
capacidades del sector y con la demanda natural de las poblaciones atendidas
en los servicios de salud. En segundo trmino, y en mrito a la experiencia
internacional, particularmente de pases latinoamericanos, se incorpor a la
Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) como un mtodo adicional a
aquellos promovidos por el Ministerio de Salud. Hasta este punto, el uso de la
pastilla del da siguiente haba permanecido sujeto a notables discrepancias
relacionadas con un supuesto efecto abortivo, posicin que errnea, pero
interesadamente mantenan los sectores opositores a la planifcacin familiar,
particularmente motivados por la Iglesia Catlica.
La mayor base de informacin sobre este agente anticonceptivo
provena de los anlisis multicntricos realizados en varios pases por la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la Ofcina Panamericana de la
Salud (OPS). Con respecto al mecanismo de accin de la pldora del da
siguiente, la OMS no la consideraba como un agente abortivo, sino un
agente con efectos que impedan la migracin y ultimadamente la anidacin
del oocito en el endometrio. Sobre esa clara evidencia, el Ministro de Salud,
Dr. Eduardo Pretell Zarate, incluy a la contracepcin de emergencia como
mtodo adicional en los programas de planifcacin familiar del Ministerio,
a travs de la Resolucin Ministerial No. 399 2001 SA/DM. A diferencia
de la versin que aparece en el libro de Bustos (2011), que se refere al
establecimiento de una Comisin de Alto Nivel en el MINSA, con el apoyo
tcnico de la USAID (p.180), la decisin fue tomada en el despacho del
Ministro Pretell con sus asesores y funcionarios pertinentes, fue una decisin
183
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
interna que no cont, ni tena que hacerlo, con la asesora de USAID ni de
ninguna otra agencia internacional. Esta decisin, que obedeci tambin a
la demanda existente en los sectores de responsabilidad del Ministerio al
tiempo que el mtodo era adquirido libremente en el sector comercial por la
poblacin de mayores recursos, no tuvo mayores contratiempos inmediatos y
cubri un vaco en la provisin de servicios pblicos de anticoncepcin.
4. Alejandro Toledo Manrique, 2001-2006
Al asumir el gobierno en julio del 2001, el presidente Toledo nombra
como Ministro de Salud al Dr. Luis Solari de la Fuente, destacado miembro
de Per Posible, el partido de gobierno, y del Sodalicio de Vida Cristiana. Por
tanto, el Dr. Solari no oculta su simpata por las posiciones conservadoras
de la Iglesia Catlica en materia de salud pblica, poblacin y planifcacin
familiar. Este designa como Viceministro al Dr. Manuel Quimper, profesional
de tendencias similares, y como Director de la Ofcina de Cooperacin Externa
al mdico Fernando Carbone Monteverde, quien se traslad desde Navarra,
Espaa, la cuna del Opus Dei, donde resida y era miembro a travs de su
organizacin Medico Mundi. Pronto, el Dr. Carbone asumira un importante
rol y terminara siendo nombrado Ministro al cabo de los seis meses que dur
la gestin del Dr. Solari.
Durante los dos aos del paso por la cartera ministerial de estos
polticos conservadores fuertemente infuenciados por la Iglesia Catlica y
el Opus Dei en particular (tanto que un connotado observador poltico, ex
Ministro de Salud, se refera al Ministerio como el Monasterio de Salud),
los programas del Ministerio de Salud toman un giro diferente en lnea con
las posiciones ideolgicas. Se formalizaron con la elaboracin de polticas
sectoriales para los diez aos siguientes, seguidas por planes estratgicos para
el sector. Como resultado, se eliminaron conceptos y trminos que haban
sido incorporados a las polticas de salud, como la orientacin sobre gnero,
derechos reproductivos, y salud reproductiva y sexual, que provenan en
mucho de las recomendaciones de la Conferencia de El Cairo.
De la misma manera, se trat de limitar el acceso a los anticonceptivos,
particularmente la AOE. La lucha por restaurar las acciones de salud
reproductiva en el MINSA convoc a sociedades mdicas, organizaciones
femeninas y la Defensora del Pueblo, y se extendi al Congreso. La ofensiva
conservadora culmin con la presencia de dos congresistas norteamericanos
184
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
ultraconservadores, que fueron invitados por organismos laicos a terciar en el
debate, Chris Smith y Henry Hyde, veteranos de las polmicas americanas del
movimiento Right to Life, que esta vez, en la visin de los fundamentalistas
nacionales, no representaban al imperialismo norteamericano. El detalle y
el eplogo de este captulo que termin con la salida del Ministro Carbone a
los dos aos de su nombramiento y la accin restauradora de los programas en
el MINSA por los ministros lvaro Vidal Rivadeneyra y Pilar Mazzetti Soler
estn relatados extensamente en el libro de Bustos (2011).
A pesar de la recuperacin de la independencia programtica en
el MINSA, el ex Ministro Pretell fue criticado por la representacin
parlamentaria que en el Per ha agregado a sus naturales funciones legislativas
una muy socorrida funcin de investigar cuanto evento o situacin le
parece adecuada, muchas veces por razones polticas, y que hoy constituye
posiblemente la mayor ocupacin de un gran nmero de los legisladores
peruanos. El congresista Hctor Chvez Chuchn propuso una denuncia
constitucional contra el ex Ministro Pretell. En mayo de 2004, casi tres aos
despus de haber dejado el cargo, este recibi un ofcio del Presidente de
la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, Eduardo Salhuana C.,
notifcndolo de la Denuncia Constitucional No. 227 por haber expedido la
Resolucin Ministerial que ampliaba las Normas de Planifcacin Familiar,
que simplemente incorporaba la AOE a la serie de anticonceptivos orales ya
considerados en ellas. Se argumentaba que la adopcin de la AOE vulneraba
diversas normas constitucionales, ya que implicaba la eliminacin de un
embrin recin concebido, inmediatamente antes de su implantacin en el
endometrio o en los das siguientes a su anidacin.
La defensa del caso estuvo a cargo, ad honorem, del abogado Jorge
Santistevan de Noriega, quien haba sido Presidente de la Defensora del
Pueblo durante varios aos. La argumentacin se apoyaba en fundamentos
referentes a salud pblica, la ciencia mdica y el sustento legal de la
medida tomada por el ex Ministro Pretell. Entre los primeros, destacaba las
consecuencias para la salud pblica de los embarazos no deseados y del aborto
inducido, as como la necesidad de incrementar la cobertura de los servicios
destinados a reducir su incidencia. Este argumento se apoyaba en la alarmante
situacin del Per donde se calcula que los abortos clandestinos superan los
400,000 al ao. Por otro lado, manifestaba que la decisin era congruente
con la posicin tcnica de la comunidad cientfca y jurdica relacionada, que
formaba parte del protocolo tcnico que sustentaba la Resolucin Ministerial,
e inclua la experiencia acumulada por la OMS, que le permita aseverar la
185
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
ausencia de una accin antiimplantatoria de la AOE. Finalmente, la acusacin
de haber suscrito la Resolucin Ministerial en ausencia de los informes
tcnicos de los organismos de lnea del Ministerio fue fcilmente rebatida,
pues haba sido acompaada por el protocolo sustentatorio, y visado por
los organismos pertinentes del Ministerio. Las rotundas conclusiones de la
defensa determinaron que la denuncia fuera archivada. (Anexo V).
Recientemente, en abril de 2012, el ex Ministro de Salud, Dr. Oscar
Ugarte Ubilluz, public un libro que constituye el ms detallado recuento
sobre los eventos de carcter legal que se continuaron sucediendo (Ugarte
2012). Estos llegaron hasta el Tribunal Constitucional, que se ocup dos
veces del caso antes de declarar ajustada a la Constitucin la accin tomada
por el Ministerio de Salud para incorporar la AOE a los mtodos ofciales de
planifcacion familiar.
Sin embargo, la decisin de incorporar la AOE a las Normas de
Planifcacin Familiar adquiri ms trascendencia de lo que se poda esperar
de una medida relativamente menor en salud pblica, dados los ngulos
polticos y religiosos que arrastraba. Los ministros de salud siguientes
continuaron siendo centro de ataques y discrepancias dirigidas a eliminar la
AOE de la metodologa anticonceptiva usada por el Ministerio, aun cuando
esta se haba hecho accesible al pblico general. Tal extraordinaria atencin
al tema llev hasta la presentacin del caso al Tribunal Constitucional por
grupos privados durante el segundo gobierno de Alan Garca.
Aparte de estos accidentes iniciales de la administracin Toledo, creados
por la decisin an inexplicable de entregar la direccin del MINSA a agentes
tan claramente en conficto con un tema lgido en salud pblica, su periodo no
altera el enfoque de la poltica nacional de poblacin. A pesar de los efectos
negativos que hemos sealado para el sector pblico, estos no interfere en
los servicios de planifcacin familiar en el sector privado. Toledo pareca
tener una pocisin positiva en el tema de poblacin, pero tampoco desarroll
un enfoque coherente con respecto a ello. Manifestacin clara de esta actitud
fue la ausencia de inters en reconocer el rol, reactivar y reposicionar al
Consejo Nacional de Poblacin que esencialmente desapareci de la matriz
del gobierno.
186
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
5. Las agencias internacionales
Los programas de poblacin en los pases en desarrollo, como es el
caso del Per, contaron, desde sus inicios, con el apoyo econmico de los
gobiernos respectivos y de las agencias internacionales. La participacin
estatal se inici con la contribucin en especie, es decir, cubriendo los
costos de personal e infraestructura esencial para, posteriormente, expandirse
a otros elementos de los programas, como la investigacin, difusin de
informacin, adiestramiento, insumos y servicios, entre otros rubros. Las
agencias internacionales dirigieron sus recursos a los temas de poblacin en
forma similar a sus inversiones en otros campos. En gran parte, lo hicieron
directamente a travs de sus organismos nacionales de apoyo a los programas
de desarrollo, pero, luego que surgiera la preferencia por la privatizacin
de la ayuda, se generaliz la contribucin indirecta canalizada por medio de
las ONGs internacionales. Estas aadieron sus esfuerzos a los de entidades
privadas internacionales de fnanciacin no gubernamental que dirigan su
atencin a los asuntos de poblacin. En el caso de los Estados Unidos, que
comenzara a fnanciar estos programas a partir de las administraciones de
los presidentes Kennedy y Johnson en la dcada de 1960, las ONGs llegaron
a canalizar importantes recursos durante el gobierno del Presidente Reagan
que impuso la privatizacin como el modo preferente de fnanciacin para
los pases en desarrollo a partir de los aos 80 en todas las reas referentes al
desarrollo social y econmico.
En el caso del Per, las primeras contribuciones a los nacientes
programas de poblacin se realizaron en la segunda mitad de los aos 60
con la aparicin del Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo a nivel
pblico y algunos programas de planifcacin familiar en el sector privado. En
trminos generales, la cantidad de recursos orientados a poblacin por parte
de las instituciones y organismos privados y las agencias gubernamentales
internacionales fue relativamente modesta, y su evolucin fue interrumpida al
mximo durante los doce aos del rgimen militar 19681990.
No existe informacin verifcable sobre la contribucin del gobierno
y de las fuentes internacionales durante ms de tres dcadas hasta 1993. La
recopilacin realizada por Virginia Baffgo de Pinillos sobre las inversiones
en salud, poblacin y nutricin en el periodo 19942005 representa no solo
un esfuerzo encomiable, sino el nico estudio comprehensivo sobre el tema
(Baffgo, Neves y Villa 2000). Realizado por encargo de USAID y publicado
en enero del 2000, el estudio permite establecer en forma comparativa
187
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
los montos destinados a estos tres importantes rubros de la contribucin
internacional durante un periodo relativamente corto. Sin embargo,
representa un periodo de franca expansin de la ayuda internacional en estas
reas. Los datos del primer quinquenio, 19941998, corresponden a cifras
especfcas de inversin en proyectos identifcados en el estudio. Mientras
que los del segundo periodo, que abarca 7 aos, entre 1999 y 2005, consisten
en proyecciones originadas en la continuacin o terminacin de proyectos
existentes y del inicio de nuevos proyectos, y asume volmenes de inversin
en incremento similar al del periodo precedente, llegando a duplicar su valor
hasta los cuatro mil millones de dlares con una distribucin similar entre
recursos nacionales e internacionales.
Para el periodo inicial, se encuentra que el total de la inversin en
estos tres rubros: salud, nutricin y poblacin, suma casi dos mil millones
de dlares (US$ 1,964 millones), inversin total compartida entre fuentes
gubernamentales que signifcan el 71% y fuentes internacionales por solo el
29% restante, es decir, US$ 576 millones. Del total de los recursos, el rea de
poblacin atrajo solamente el 8%, equivalente a US$ 157 millones.
Respondiendo al mayor nfasis del gobierno de A. Fujimori en
planifcacin familiar, la inversin en programas de poblacin se duplic
entre 1994 y 1998, correspondiendo el 72% de los US$ 157 millones a la
cooperacin internacional (US$ 113 millones) y el 28% al gobierno (US$ 44
millones). Las principales fuentes internacionales de recursos fueron USAID
con el 76% (US$ 85 millones), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
(UNFPA) con el 12%, DFID con el 6% y UNICEF con el 2%. El total de la
inversin internacional en poblacin tuvo signifcativamente el carcter de
no reembolsable. Es decir, consista en donaciones; mientras que en salud el
gobierno se comprometa a reembolsar el 51% y en nutricin el 29% de los
recursos utilizados, que en este caso correspondan a prstamos del Banco
Interamericano (BID), el Banco Mundial, el Overseas Economic Cooperation
Fund de Japon, la cooperacin alemana (KFW) y otros menores.
Si es posible hacer proyecciones del primer quinquenio al siguiente
septenio, como lo hace el estudio, sera factible tambin extrapolar
retrospectivamente la base de la aseveracin del estudio, que entre 1994 y
1998 la inversin total en poblacin se haba ms que duplicado. Los US$
113 millones signifcan en promedio US$ 22 millones anuales, que para 1994
podran haber llegado a US$ 10 millones para terminar en 1998 en US$ 22
millones. Antes de 1994, la tendencia al incremento debi recaer en mayor
188
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
medida en la cooperacin internacional, que constitua casi el tercio de los
recursos dedicados a poblacin en el periodo de mayor expansin de los
programas. Por tanto, en la dcada anterior, 19831993, por fjar un trmino
decenal que abarca gobiernos favorables a las actividades de poblacin, la
contribucin internacional puede haber oscilado alrededor de los diez millones
de dlares anuales, cifra relativamente modesta cuando los recursos estatales
usados en poblacin eran aun menores.
Quedan al margen, sin poderse cuantifcar, las contribuciones de
numerosas instituciones y organismos del sector privado internacional que
canalizaban recursos de fundaciones, del gobierno americano y otros, pero
que, en conjunto, aun siendo valiosas en la ejecucin de algunos programas
de servicios, difusin de informacin y adiestramiento en su mayor parte, no
alcanzaban niveles muy signifcativos en comparacin con lo que se muestra
en el estudio.
6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia
A lo largo de los cincuenta aos de debate y acciones tentativas en
materia poblacional que este libro revisa, la Iglesia ha sido constante y
pblico partcipe en la discusin y, al mismo tiempo, permanente obstculo
para la institucin de programas de poblacin. Con la casi desaparicin de la
izquierda en el debate poblacional, a partir del fnal del gobierno reformista
socialista de 1968 a 1980, que tuvo su punto culminante en la Conferencia
de Bucarest de 1974, la Iglesia ha continuado como el solitario oponente
de las acciones de poblacin en el pas, no por solitario menos efectivo y
persistente. En cada oportunidad en que los gobiernos trataron de hacerlo,
la Iglesia les sali al frente, primero en forma reservada acercndose a los
gobernantes para impedir cualquier toma de posicin, pero, luego, en forma
abierta y pblica a travs de declaraciones y pronunciamientos ofciales hasta
combativas entrevistas y declaraciones en los rganos de opinin pblica.
Entre las primeras, se encuentran la Pastoral del Episcopado Peruano,
enero de 1968, cuando se abran las posibilidades de intervencin del Estado
para dar cabida a programas de planifcacin familiar; el documento Familia
y Poblacin, marzo de 1974, a propsito del Ao Mundial de Poblacin
y la Conferencia de Bucarest; y el Mensaje de la Conferencia Episcopal,
mayo de 1987. Estos textos son revisados en detalle en el libro de Li, Varillas,
Mostajo y Espejo (2010), quienes advierten una evolucin favorable en la
conceptualizacin de la Iglesia sobre el tema.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Tanto la jerarqua eclesistica como las organizaciones laicas de la
Iglesia han sabido ejercer, y con marcado xito, inusitadas presiones sobre
lderes polticos y de gobierno. Mientras que la Iglesia ha perdido vigencia
en el pblico, pues las encuestas han demostrado que la gran mayora de
las mujeres catlicas practican la planifcacin familiar con mtodos que
ciertamente no son los aprobados por la Iglesia, ella ha perfeccionado sus
mecanismos de presin sobre los gobiernos. Esta accin claramente poltica se
ha desarrollado y es ms evidente en pases de mayora catlica, en particular
en Amrica Latina y en frica, pero se ha manifestado ms recientemente
como una intervencin poltica de carcter universal, que parte del Vaticano,
una vez que los gobiernos comenzaron a intervenir directamente en las
conferencias de las Naciones Unidas. Si bien ello le ha signifcado importantes
victorias, la Iglesia ha recibido duras crticas de naturaleza poltica y no ha
podido controlar el uso de anticonceptivos artifciales aun entre catlicos
practicantes.
Pueden haberse dado algunos progresos en la visin exhibida por la
Iglesia que, a diferencia de las primeras dcadas del debate, hoy acepta, en
general, que s existe un problema demogrfco, pero en lo relacionado con
la planifcacin familiar y particularmente en cuanto a los mtodos para
ejercerla mantiene sin cambios su posicin ms tradicional. No hay evidencia
en el Per, por ejemplo, de que la Iglesia haya adoptado la interpretacin del
sacerdote Enrique Bartra sobre el uso de anovulatorios en posparto prolongado
(Bartra E. 1973), despus de aplicarla experimentalmente y por un tiempo en
los ltimos aos de la dcada del 60.
Es el sacerdote J.J. Wicht (Guerra-Garca 1986, p. 50), quien ha
revisado con ms detalle y autoridad los fundamentos y los dilemas de la
Iglesia peruana en el tema. Cuando revisa la cuestin ideolgica, ubica a la
Iglesia entre los sectores conservadores, y dice, en su artculo que glosamos
ms ampliamente aqu, que
hay que reconocer que la Iglesia Catlica (jerarqua y feles), ha tenido en todo el
mundo especial difcultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional,
tanto a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un
enfoque predominantemente ahistorico e individual, como sobre todo a nivel micro-
familiar, porque aqu entra lo sexual y en lo sexual la Iglesia ha tenido tradicionalmente
una actitud de cautela y una visin algo fsiolgica y estrecha (identifcando casi lo
sexual con lo genital), permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con
una orientacin abierta hacia la procreacin, dentro un esquema que se apoya en lo
natural en el sentido aristotlico-tomstico. El magisterio o enseanza ofcial de la
Iglesia comprende dos crculos concntricos: uno ms restringido que se apoya en la
190
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
revelacin, se acepta solo por la fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes
(por ejemplo, lo que se refere a los sacramentos); y otro ms amplio de verdades
que se apoyan en principios flosfcos y tienen vigencia para todo ser humano, no
porque lo diga la Iglesia sino porque se puede probar por la razn (Por ejemplo, lo
relativo a la justicia social y a los derechos de la persona humana). Temas como la
sociedad, la familia y la sexualidad pertenecen, sobre todo, a este ltimo crculo. Al
ensear la Iglesia esta doctrina debe presentar las pruebas en las que se apoya; el
argumento de autoridad no basta si espera que su mensaje sea aceptado por todos. El
magisterio de la Iglesia, con su venerable antigedad, ha tenido difcultad para hacer
frente a situaciones nuevas; la cuestin demogrfca, tal como se da en la actualidad,
no existi en los siglos pasados. Adems, en lo relativo a la vida sexual y familiar, es
innegable el matiz pro-masculino de su enfoque (caracterstica del tipo de sociedad
en que esa doctrina se elabor y se propg.), y el matiz juridicista que recibi del
antiguo derecho romano (el matrimonio es un contrato; hoy la Iglesia insiste adems,
en que es una comunidad).
Luego, al ocuparse de la experiencia de la Iglesia en el Per, que
considera subdesarrollada, toma una admirable posicin de observador
externo, tanto como se lo permite su investidura de sacerdote, y, desde ah,
describe las caractersticas y la reaccin de sus estamentos a la presencia de
un tema que avanzaba en la conciencia del pas:
La Iglesia en el Per es heterognea como el pas mismo, pero en conjunto tenemos
indudablemente poca refexin y madurez teolgica propia, ignorancia en vastos
sectores, fanatismo y supersticin en muchos y dependencia de todo lo que nos
viene de fuera, sin hacer el esfuerzo de interpretacin y adaptacin. En 1968 fue
sintomtica la reaccin a la Encclica Humanae Vitae: el Papa, hablando al mundo,
pero teniendo presente sobre todo la situacin de Europa y los pases avanzados, con
su egosmo y su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los
esposos a tener los hijos que estn evitando, o a abstenerse, segn un alto ideal de la
familia cristiana. Nosotros tomamos su carta como un documento infalible, que no
lo es, y lo aplicamos mecnicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los
hijos que ya tienen y que no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opcin, esos
medios, nunca estuvieron a su alcance como tampoco la lectura y comprensin del
documento; son los analfabetos los que tienen ms hijos y no lo hacen por fdelidad
al Vaticano evidentemente). Los dirigentes de algunas de nuestras instituciones
religiosas (dirigentes clrigos y laicos), lucharan por bloquear toda poltica o
campaa destinada a proveer la informacin y los medios de planifcar la familia.
Esa elite religiosa conservadora (no muy numerosa pero infuyente), no puede
ignorar el alto nmero de madres solteras y abandonadas, la elevadsima tasa de
fecundidad inclusive de aquellas que viven en unin estable, el hecho de que casi la
mitad de las muertes que suceden cada ao en el pas son de nios menores de cinco
aos; pero ellos estn ms preocupados con conservar la pureza de la doctrina
(que consideran como tal), que en plantear y resolver los problemas humanos reales
del pas. De la lectura de la Encclica esos grupos conservadores concluyeron que
la situacin con respecto a la vida sexual y familiar no deba cambiar en el Per,
191
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
cuando deban haber sacado la conclusin opuesta: lo que la Humanae Vitae dice
con tanta insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se
cumple en el Per. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la Encclica, esos
conservadores solo se fjaron en el prrafo de los anticonceptivos. Su actitud de
hecho fue no solo conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que
intentaron hacer algo, que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el
mensaje de la Iglesia que era tan necesario en el pas.
En lo social, la Iglesia peruana, dentro de su heterogeneidad, se sita en un plano
avanzado: con respecto a lo familiar, y a pesar de esos grupos conservadores
estrechos, su verdadero mensaje de promocin de la familia tiene alguna repercusin
en el pas y varios Obispos aprobaron esfuerzos, pequeos en realidad con relacin
al problema, para ayudar a las familias en su paternidad responsable a travs de
programas del Movimiento Familiar Cristiano y de la Asociacin de Trabajo Laico
Familiar. Sin embargo, en amplios sectores de la Iglesia peruana existe todava una
actitud pasiva en lo social y de cierto rechazo a la cuestin poblacional. Se toma
fuera de contexto la expresin Creced y multiplicaos, como si el mismo Creador
no hubiera puesto un sabio limite a esa frase: y ocupad la tierra. A fnes de la
dcada del 60 haba ms de un indicio para suponer que el agro peruano empezaba a
saturarse, y que nuestras ciudades crecan de manera irracional; nuestros problemas
sociales no se deban a la situacin demogrfca, pero esta los haca ms graves y
difciles de resolver.
Aunque Wicht puede ser considerado como un sacerdote ms bien
liberal, es, sin duda, el que ms cercano ha estado a los problemas de
poblacin y el desarrollo no solo a nivel macroeconmico, sino tambin a
nivel microsocial. Su importante participacin en los difciles tramos de la
marcha hacia el establecimiento de una poltica nacional de poblacin lo
erige como un ejemplar intelectual cristiano. Por su modesta posicin en las
estructuras de la Iglesia, sus huellas no han sido seguidas y es previsible que
ella continuara siendo un eterno obstculo a aquellos programas que puedan
ir en contra de sus acendrados, pero arcaicos principios.
192
QUINTA PARTE:
PROGRAMAS DE POBLACIN Y CAMBIOS EN LA FECUNDIDAD
El desarrollo de las polticas de poblacin en el Per, como hemos visto,
fue un proceso lento y difcil: no fue hasta 1964 que el gobierno de Fernando
Belande crea el Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo como respuesta
a las preocupaciones de un grupo de mdicos y cientfcos sociales. En esta
poca, es que se inician algunos programas de atencin materno infantil y
planifcacin familiar, los que fueron detenidos y prohibidos por el gobierno
militar de Velasco en 1968 con el apoyo de grupos polticos conservadores,
religiosos y de sectores de la izquierda que concordaban con su ideologa
pronatalista y de poder militar.
En 1976, el nuevo gobierno militar de Morales Bermdez revisa esta
poltica y aprueba los Lineamientos de Poltica de Poblacin, pero no se
emprende ninguna actividad. Es en 1980, al comenzar el segundo gobierno
de Belande, que el gobierno decide enfrentar el problema de poblacin. A
fnes de ese ao, se crea el Consejo Nacional de Poblacin como organismo
multisectorial adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y en el
Ministerio de Salud, bajo la direccin del Dr. Uriel Garca, se emiten las
Normas de Planifcacin Familiar y se da inicio a programas nacionales de
poblacin y planifcacin familiar. En el quinquenio 8085, a travs de la
accin del CNP y de un conjunto de instituciones pblicas y privadas, y con el
apoyo de diversas organizaciones internacionales y del Fondo de Poblacin de
Naciones Unidas, se logra un importante avance en la ejecucin de la poltica
de poblacin. En ese momento, el gobierno considera que se necesita contar
con una norma legal de mayor jerarqua y amplitud. Despus de un proceso
legal multipartidario en el Congreso, el Presidente Belande promulga, el
5 de julio de 1985, La Ley de Poltica Nacional de Poblacin a travs del
Decreto Legislativo No. 346.
Hemos visto en los captulos anteriores como a partir de 1964 se inician
los programas pioneros de planifcacin familiar en el sector privado, y en
los Hospitales Arzobispo Loayza y Cayetano Heredia, donde se establece
193
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
servicios de planifcacin familiar como programas de servicio investigacin
y docencia de la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Sin embargo, es a
partir de 1980, durante el segundo gobierno del Presidente Belande, que se da
comienzo a los programas de planifcacin familiar en el sector pblico a nivel
nacional en la red de establecimientos del Ministerio de Salud y del Seguro
Social con recursos propios, y un importante apoyo fnanciero y de insumos
de las agencias de cooperacin internacional. Entre estas, destacan la AID
y el Fondo de Poblacin, tambin el gobierno apoya e impulsa el desarrollo
de los programas del sector privado, y el Consejo Nacional de Poblacin
coordina programas de educacin en salud familiar y sexual en el Ministerio
de Educacin y programas de comunicacin masiva orientados a la poblacin.
Para ello, utiliza la televisin, la radio y otros medios de comunicacin.
En 1985, el primer gobierno del Presidente Alan Garca contina y
amplia las acciones a travs del primer Programa Nacional de Planifcacin
Familiar que coordina las actividades de los sectores pblico y privado, y
establece metas de reduccin de la fecundidad y de prevalencia de uso de
anticonceptivos. Pese a la crisis econmica, se continan las acciones con
fnanciacin pblica y el continuo aporte internacional.
Desde los inicios de su gobierno en 1990, Alberto Fujimori demuestra
su inters en continuar y ampliar los programas de planifcacin familiar. En
consonancia con sus intereses, ejecuta el Segundo Programa Nacional de
Planifcacin Familiar entre los aos 1991 a 1995. Asimismo, se establece
como norma la expansin de los programas al mbito rural; tambin, en
este perodo, se aumenta el gasto en salud, el gobierno fnancia el 20% del
programa de PF y el 80% restante se fnancia con fondos de la cooperacin
internacional. En 1995, al ser reelegido, Fujimori impulsa en forma personal
los programas de PF y, adems, el Congreso incorpora los mtodos de
esterilizacin femenina y masculina a los mtodos aprobados por la Ley
Nacional de Poblacin. En este contexto, el Ministerio de Salud establece
el Plan de Salud Bsica y establece como poltica la provisin de servicios
de planifcacin familiar en forma gratuita. Para ello, logra el apoyo de los
donantes externos que aportan el 100% de los insumos anticonceptivos,
adems de asistencia tcnica en adiestramiento y comunicacin. El programa
de salud bsica recibe una mayor fnanciacin y expande el nmero de centros
y puestos de salud en un 50% entre 1995 y 2000, y aade ms de 10,000
trabajadores de salud a los servicios de atencin primaria a nivel rural. As, a
fnales de la dcada de los 90, el Programa Nacional de PF prestaba servicios
en ms de 6000 puntos de atencin (Gribble, Sharma y Menotti 2007).
194
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Desde 1996, impulsados por la jerarqua catlica, surgen
cuestionamientos a los programas de esterilizacin femenina, AQV, los que
son objeto de denuncia a nivel del Parlamento, los Colegios Profesionales y la
prensa. Luego de la renuncia de Fujimori en noviembre de 2000, el gobierno
de Valentn Paniagua contina el apoyo a los programas de salud reproductiva
y planifcacin familiar e incorpora a los programas pblicos el uso de la
anticoncepcin oral de emergencia o pldora del da siguiente.
En julio del 2001, se inaugura el gobierno de Alejandro Toledo y los
primeros Ministros de Salud, Luis Solari y Fernando Carbone, cercanos
al Opus Dei, investigan y recortan las acciones de los programas de salud
reproductiva y planifcacin familiar, que gracias al apoyo de los profesionales
del sector salud y a la demanda de la poblacin, logran continuar adelante,
aunque sufren deterioro. En el 2004, Toledo nombra a la Dra. Pilar Mazetti
Ministra de Salud y durante su gestin se restablece el apoyo a los programas
de salud reproductiva y PF.
Al asumir el gobierno el presidente Alan Garca en julio del 2006, sus
Ministros de Salud continan el apoyo a los programas de salud reproductiva y
PF, y el Ministro Oscar Ugarte defende y consolida el uso de la anticoncepcin
oral de emergencia.
En este captulo, revisamos el aporte de dichos programas al descenso de
la fecundidad. El crecimiento de la poblacin del Per, como hemos descrito,
se haba acelerado mucho en el siglo XX y los indicadores de crecimiento
se encontraban en sus niveles ms elevados en el primer censo moderno de
1940, que encontr una Tasa Bruta de Natalidad de 45 nacimientos por mil
habitantes y una Tasa Global de Fecundidad de 6.0 hijos por mujer. En 1977,
ms de tres dcadas y media despus, segn los resultados de la Encuesta
Nacional de Fecundidad, la TGF apenas haba descendido a 5.2 hijos por
mujer.
A partir de la dcada de los aos 80, en que se da comienzo a los
programas de poblacin y planifcacin familiar, se acenta el descenso hasta
llegar a 4.3 hijos por mujer en 1986, a 4 hijos por mujer en 1991, a 3.5 en
1996, y a 2.43 hijos por mujer en el ao 2004, con marcadas diferencias en
los niveles de fecundidad segn residencia urbana, rural y regional. Cabe
sealar que de acuerdo a la ltima Encuesta de Fecundidad, el descenso ha
continuado aunque a un menor ritmo, llegando en el ao 2009 a 2.4 hijos por
mujer a nivel nacional.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
La fecundidad de una poblacin es infuida por numerosos factores
entre los que destacan la educacin de la mujer, el acceso a servicios de salud,
y el nivel social y econmico, y est claramente relacionada a las polticas y
programas de poblacin.
A fn de analizar la contribucin de los factores determinantes de la
fecundidad a su descenso, el demgrafo John Bongaarts ha propuesto un
modelo que plantea que estos actan a travs de las llamadas variables
intermedias que son las que se presentan a continuacin:
1. La proporcin de mujeres en unin
2. El periodo de infecundidad fsiolgica por la lactancia materna
3. El uso de mtodos anticonceptivos
4. El aborto inducido.
El modelo de Bongaarts ha sido ampliamente utilizado a nivel
internacional y ha demostrado su efcacia al precisar el rol de los factores que
determinan los cambios de la fecundidad de una poblacin.
En el ao 2006, el INEI ha publicado los resultados de una investigacin
realizada por el demgrafo Jorge Ortz aplicando el modelo Bongaarts a los
datos de la realidad demogrfca peruana. Para este fn, ha utilizado los datos
de las Encuestas Demogrfcas y de Salud Familiar (ENDES), 1996, 2000
y Continua 2004 (Ortz 2006). La investigacin de Ortz permite conocer el
aporte de los programas de poblacin y planifcacin familiar a los cambios de
la fecundidad, y analiza tambin las diferencias en los niveles de fecundidad
en relacin a la estratifcacin socioeconmica examinada en trminos de
niveles de pobreza.

En 1996, como hemos visto, la TGF ha descendido a 3.5 hijos por
mujer a nivel nacional con un nivel de 2.8 para las mujeres urbanas, y de
5.58 para las que residen en zonas rurales, que son las que se encuentran
en situacin de pobreza extrema. En este momento, el uso promedio de
mtodos anticonceptivos llega al 61.3% de las mujeres en unin conyugal,
siendo usuarias el 67.6% de la mujeres no pobres y solamente el 47.2% de
las mujeres en pobreza extrema. El anlisis de los datos permite tambin
conocer el peso de los factores en la reduccin de la fecundidad: el uso
de anticonceptivos aportaba el 46.3% de la reduccin de la TGF, seguido
por el no matrimonio con 32.5% y la lactancia con el 21.2%. Los mtodos
anticonceptivos modernos ms utilizados eran el dispositivo intrauterino,
196
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
11.6 %, la esterilizacin femenina, 9.0%, los inyectables, 7.2%, y la pldora
el 6.1%, el resto de las usuarias, 27.4%, utilizaba preservativos, el ritmo, el
retiro y otros mtodos tradicionales.
En el 2000, la reduccin de la TGF contina y llega a 2.85 hijos por
mujer para el total del pas, con un nivel de 2.22 para las mujeres urbanas
y un descenso a 4.34 para las mujeres de zonas rurales. Adems, el uso de
los mtodos anticonceptivos se incrementa a 66.3% de las mujeres en unin
conyugal, mientras que el grupo de mujeres no pobres mantiene un 67.3% de
usuarias, el uso entre las pobres llega al 66.6% y entre las de pobreza extrema
al 55.2%. El peso de los factores en la reduccin de la fecundidad muestra
un mayor efecto del uso de los anticonceptivos, que llega a 47.7%, el no
matrimonio se mantiene en 32.5%, y hay una reduccin en la lactancia que
llega a 19.8%.
El examen de los datos del ao 2004 demuestra una reduccin de la
TGF a 2.43 hijos por mujer a nivel nacional, con un nivel de 1.97 para las
mujeres urbanas y un descenso a 3.62 para las mujeres residentes en reas
rurales. El uso de mtodos anticonceptivos se incrementa a 68.2% de las
mujeres en unin, aqu se observa tambin que las mujeres que no son pobres
reducen la TGF a 1.68 hijos por mujer, las pobres a 3.3 y las mujeres en
extrema pobreza solo reducen la TGF a 4.8 hijos por mujer. En el 2004, los
mtodos modernos ms utilizados era los inyectables, 10.8%, la esterilizacin
femenina, 10.4%, la pldora, 7.2% y el dispositivo intrauterino 7.0%, y el
32.8% de las usuarias recurra al preservativo, el mtodo del ritmo, el retiro
y otros mtodos tradicionales. La reduccin de la TGF poda atribuirse en
un 45.6% a los anticonceptivos, en 35.9% al no matrimonio y un 18.5% a la
lactancia materna.
Cabe sealar que la investigacin de Ortz demuestra tambin que
en el periodo 20002004 hay un cambio en el aporte del uso de mtodos
anticonceptivos a la reduccin de la TGF. Si bien la proporcin de uso de
mtodos sube del 66.3% a 68.2%, el uso de mtodos modernos se reduce
en relacin a los cambios en los programas del Ministerio de Salud, que a
partir del gobierno del Presidente Toledo y los Ministros Solari y Carbone,
reducen el impulso de los programas de planifcacin familiar. As, entre los
aos 2000 y 2004, el uso de mtodos modernos de las mujeres unidas cae de
un 50.4% en el ao 2000 a 47.6%.
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Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Durante el gobierno de Alan Garca, a partir de julio del ao 2006, el
Ministerio de Salud vuelve a impulsar los programas de salud reproductiva
y salud familiar. Los efectos del impulso de estos programas se evidencian
en la Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar del ao 2009. Esta muestra
que contina la reduccin de la TGF que llega a 2.4 hijos por mujer, y una
recuperacin en el uso de mtodos anticonceptivos, son utilizados por el
73.2% de las mujeres unidas. Asimismo, los mtodos modernos nuevamente
llegan a ser utilizados por el 50 % de las mujeres en unin, aunque hay un
cambio defnido en los mtodos ms utilizados: los inyectables suben a un
18.1%, la esterilizacin se reduce a un 9.4%, la pldora aumenta a 7.6% y
hay una marcada reduccin en el uso del dispositivo intrauterino a 3.8% de
las usuarias. El uso del ritmo y otros mtodos tradicionales tambin aumenta,
llegando a ser utilizados por el 23.2% de las mujeres en unin.
El cuadro siguiente resume la evolucin de la TGF y del uso de
mtodos anticonceptivos por las mujeres en unin entre 1991 y 2009, segn
las encuestas demogrfcas del INEI:
Aos 1991 1996 2000 2004 2009
TGF 4.0 3.5 2.95 2.43 2.4
Uso de MAC % 58.9 61.3 66.3 68.2 73.2

Como hemos visto, en el ao 2004, el ltimo estudio analizado con
el mtodo de Bongaarts, el uso de mtodos anticonceptivos por las mujeres
unidas contribuy en un 45.6% al descenso de la fecundidad, en tanto que el
no matrimonio contribuy en 35.9% y la lactancia un 18.5%. Puede, entonces,
concluirse que los programas de poblacin y entre ellos los de planifcacin
familiar han contribuido de manera muy signifcativa al descenso de la
fecundidad.
El descenso de la fecundidad tambin ha contribuido de manera muy
importante a la reduccin de las tasas de mortalidad materna y de mortalidad
infantil que se han constatado en las ltimas dcadas. La mortalidad materna
se redujo de 318 muertes maternas por mil nacidos vivos en 1980 a 185
muertes por mil nacidos vivos en el ao 2000, y la mortalidad infantil ha
tenido una evolucin an ms dramtica, descendiendo de 101 muertes por
mil nacidos vivos en 1980 a 33 muertes por mil nacidos vivos en el ao 2000.
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Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Adems, cabe destacar que el descenso de la fecundidad ha producido
un cambio muy importante en la composicin de la poblacin peruana, en la
que se ha reducido la proporcin de nios y jvenes en tanto que aumenta
la poblacin en edad de trabajar. A este cambio los demgrafos lo llaman el
bono demogrfco, ya que crea un contexto muy favorable para el desarrollo.
As, las polticas y programas pblicos que se iniciaron durante el gobierno de
Belande, en las que tuvimos la ocasin de participar en la dcada de los aos
80, continan dando frutos positivos. A ello ha contribuido el hecho de que
ellas continuaron y se fortalecieron con los gobiernos posteriores.
199
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ANEXOS
I. CENTRO DE ESTUDIOS DE POBLACIN Y DESARROLLO
DECRETO SUPREMO No. 244/64DGS
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
Que la poblacin del Per entre 1940 y 1961, segn los respectivos
censos nacionales, ha aumentado de 6 millones 300 mil a ms de 9 millones
novecientos mil, lo que acusa un incremento prximo al 58% a un promedio
anual de 2.72%;
Que dicha velocidad de crecimiento demogrfco corresponde en
trminos generales, a las proyecciones estimadas para la poblacin de los
pases latinoamericanos que podra triplicarse entre 1950 y el ao 2000,
alcanzando la cifra de 600 millones;
Que dentro de ese proceso, para el citado ao 2000 la poblacin peruana
podra ser del orden de los 23 millones, de mantener sin cambios ostensibles
sus altos coefcientes de natalidad y la marcada tendencia de reduccin de
sus tasas de mortalidad, an sin considerar sus eventuales incrementos por
inmigracin;
Que tal proceso en razn de la estrecha relacin entre el crecimiento
demogrfco y el desarrollo econmico, debera ser sistemticamente
estudiado a fn de formular los programas de accin para hacer frente a
los problemas de poblacin y del progreso econmico social, como lo ha
recomendado reiteradamente la Asamblea General de las Naciones Unidas,
auspiciando iniciativas de su Consejo Econmico y Social.
Que los resultados del Censo Nacional de 1961 ofrecen valiosa
informacin estadstica, tanto en el aspecto demogrfco como en el social, el
econmico y de vivienda, que al ser analizada en funcin de los datos de otras
205
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
investigaciones como el Censo Nacional del 40, Censo Econmico del 63
y de las complementarias que deben efectuarse permitir conocer mejor
las tendencias de la poblacin peruana y establecer proyecciones a largo
plazo sobre su probable crecimiento cuantitativo y acerca de su evolucin
cuantitativa, particularmente en relacin con sus caractersticas sociales,
econmicas, culturales, educativas, ocupacionales, etc.
Que sin perjuicio de los estudios que sobre materias de su competencia
relacionadas con el proceso de la poblacin realizan distintas dependencias
y entidades del Sector Pblico Nacional, por razones de metodologa y de
inters pblico es necesario promover y estimular la participacin del Sector
Privado en el estudio de las interrelaciones entre los fenmenos demogrfcos
y los fenmenos econmicos y sociales, en funcin de su incidencia en los
problemas del desarrollo nacional, en general, y sobre la salud y el bienestar
de la familia, en particular, como fundamento del progreso social;
Que con tal objetivo es necesario crear un centro de estudios de
poblacin y desarrollo, cuya labor deber desenvolverse conforme a
programas debidamente coordinados a fn de fomentar, divulgar, completar,
ampliar o unifcar, segn el caso, los trabajos que sobre la poblacin peruana
y de acuerdo con su especializacin, efecten otros organismos como el
Instituto Nacional de Planifcacin.
Que estudios e investigaciones como los que corresponder realizar al
mencionado centro estn efectundose en la mayora de pases en vas de
desarrollo, en algunos casos con la cooperacin de organismos internacionales,
como antecedentes necesarios para la mejor planifcacin del desarrollo
econmico y social en el mbito nacional y tambin en el regional por reas
continentales, como la de Amrica Latina;
Que el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Salud Pblica
y Asistencia Social, ha recibido el ofrecimiento de Population Council de
New York y de las Fundaciones Ford, Milbank y Rockefeller de los
Estados Unidos de Norteamrica, as como de la Agencia Internacional
del Desarrollo (AID) y el Instituto Interamericano de Estadstica (IASI) de
presentarle asistencia tcnica para la realizacin de estudios e investigaciones
sobre problemas de la poblacin peruana, cuyos resultados puedan ser objeto
206
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de anlisis en conferencias nacionales e internacionales sobre poblacin, sin
perjuicio de su utilizacin para fnes administrativos y de otro orden;
Que, por razones de inters nacional, dicho ofrecimiento debe ser
aceptado por el Gobierno, correspondindole prestar las facilidades que fueran
menester para la realizacin de tales estudios e investigaciones, encomendando
su programacin y ejecucin al Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo
que por este Decreto se crea;
DECRETA:
Artculo 1 Con la organizacin, funciones y atribuciones que este
Decreto establece, crase el Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo
(CEPD), cuyos miembros tendrn carcter ad honorem. Dicho Centro
tendr un Comit Directivo presidido por la persona que al efecto designe el
Presidente de la Repblica y de tantos comits de estudios especializados o
sectoriales como sean necesarios, de acuerdo a sus programas especfcos y
estar integrado por 1 Delegado de cada uno de los Ministerios y entidades
siguientes: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social; Ministerio de
Trabajo y Asuntos Indgenas; Instituto Nacional de Planifcacin; y Fondo
Nacional de Salud y Bienestar Social.
Integrarn tambin el Comit Directivo: 2 Delegados del Consejo
Interuniversitario que, por invitacin de aquel, puedan ser designados, de
preferencia, entre Profesores de Facultades de Medicina y de Facultades de
Ciencias Econmicas.
Podrn ser designados, adems, otros miembros activos a ttulo
personal, de preferencia entre peruanos y extranjeros, que por su dedicacin
a los estudios de ndole demogrfca, sociolgica, econmica, etc., estn
en aptitud de colaborar a la realizacin de sus fnes. Igualmente, el Comit
procurar que, por razn institucional o de funcin, estn representadas en el
Centro las entidades del Sector Pblico Nacional y del Sector Privado que,
directa o indirectamente, estn interesadas en el estudio y solucin de los
problemas de poblacin tales como universidades, asociaciones profesionales
y gremiales o laborales, las organizaciones religiosas, etc.
207
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Artculo 2 Los miembros natos del Comit Directivo sern designados
dentro de los 10 das siguientes a la publicacin de este Decreto, segn el caso
por Resolucin Suprema, o, por acuerdo del respectivo organismo directivo
de las mencionadas entidades.
Los miembros del Comit sern designados por periodos renovables
de 2 aos, salvo los que lo sean por razn de funcin, que dejarn de ser
miembros si cesaren en el respectivo cargo rentado.
Artculo 3 El Comit Directivo podr designar miembros
cooperadores del Centro a personas naturales o jurdicas que mediante
donaciones, subsidios asistencia tcnica o mediante otras formas de
colaboracin contribuyan o se comprometan a contribuir al desarrollo de las
actividades propias del Centro, en general, o de algunas de ellas, en particular.
Artculo 4 La sede del Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo
es la Capital de la Repblica; tendr una Ofcina Ejecutiva que funcionar
en el local y con el personal y los servicios que para ese efecto pondrn a su
disposicin.
Artculo 5 El Comit Directivo del Centro podr constituir Comits
Departamentales o Provinciales de estudios de poblacin y desarrollo, de
preferencia en las ciudades donde las universidades u otras entidades ofrezcan
las facilidades que para ello fueren menester.
Artculo 6 Son fnes y atribuciones del Centro de Estudios de
Poblacin y Desarrollo:
1. Promover, orientar y realizar estudios e investigaciones sobre el
proceso de la poblacin peruana, en general, y acerca de las causas y
consecuencias de los fenmenos demogrfcos y de las interrelaciones
de estos con los fenmenos econmicos, sociales y culturales, en
particular;
2. Difundir y fomentar la difusin de conocimientos cientfcos y de
informaciones estadsticas y de otra ndole acerca de los fenmenos
demogrfcos y tendencias de la poblacin peruana y de los problemas
que aquellos determinan en relacin con el desarrollo nacional,
particularmente en los campos de salud pblica, el trabajo, la educacin,
208
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
la diversifcacin ocupacional, la distribucin del ingreso nacional y la
dinmica del proceso de transculturacin;
3. Promover las actividades acadmicas y tcnicas para lograr la
evaluacin, anlisis y uso de los resultados de los censos de poblacin
y otros datos e informaciones anlogas, a fn de formular programas de
accin para hacer frente a los problemas de poblacin y del progreso
econmico y social, como partes integrantes del Plan de Desarrollo
Nacional;
4. Buscar y asegurar para la realizacin de tales actividades la
cooperacin de expertos y la de organismos especializados, tanto en el
mbito nacional como en el internacional;
5. Organizar y ejecutar, en colaboracin y coordinacin con el
Instituto Nacional de Planifcacin, las Universidades y otras entidades
interesadas, programas de preparacin de personal tcnico para
investigaciones de campo sobre problemas de ndole demogrfco
social, cultural, econmicas, etc., directa o indirectamente vinculados
al proceso de la poblacin peruana;
6. Organizar y dirigir la realizacin de cursos, seminarios, certmenes
o conferencias nacionales o regionales para el estudio de la poblacin,
en general, o de sus problemas, en particular.
7. Promover la participacin de especialistas peruanos en certmenes
o conferencias nacionales o internacionales sobre poblacin,
personalmente o mediante estudios oportunamente propg.ados y
seleccionados;
8. Representar ofcialmente al Gobierno del Per en las relaciones
de este con organismos nacionales, extranjeros o internacionales,
que directa o indirectamente, se dediquen a estudios oportunamente
programados y seleccionados;
9. Absolver las consultas y suministrar las informaciones que
sobre asuntos de su competencia le sean solicitados por organismos,
dependencias o entidades del Sector Pblico Nacional o por personas
naturales o Jurdicas del Sector Privado.
Artculo 7 Adems de las expresamente puntualizadas en los
artculos precedentes, con funciones y atribuciones del Comit Directivo del
Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo, las siguientes:
209
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
1. Representar ofcialmente al Centro ante las dependencias y
entidades del Sector Pblico Nacional y ante organismos extranjeros e
internacionales con fnes anlogos a los de aquel;
2. Elaborar y aprobar su reglamento interno, as como el del Centro y
de sus Comits de estudios;
3. Programar las actividades del Centro, en particular las relativas a
estudios e investigaciones de su competencia;
4. Regir, como organismo rector del Centro, las actividades de sus
comits de estudio;
5. Formar una biblioteca y archivo especializado sobre poblacin y
desarrollo;
6. Publicar un boletn informativo sobre actividades del Centro, y una
revista de divulgacin de los estudios e investigaciones que programe
y efecte;
7. Publicar una memoria anual dando cuenta de las actividades y
programas del Centro;
8. Reglamentar, dirigir y supervisar el funcionamiento de su Ofcina
Ejecutiva, estableciendo normas para evaluar las labores de su personal
tcnico y administrativo; y
9. Ejercer las dems atribuciones que su Reglamento Interno le
otorgue.
Artculo 11 El Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
y el Ministerio de Trabajo Asuntos Indgenas, quedan encargados del
cumplimiento de este Decreto.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los cuatro das del mes de
diciembre de mil novecientos sesentaicuatro.
FERNANDO Belande TERRY
Javier Arias-Stella
Frank Griffths Escard
210
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
II. LINEAMIENTOS DE POLTICA DE POBLACIN
DECRETO SUPREMO No. 00625-76-SA
CONSIDERANDO:
Que por Decreto Supremo No. 009-75-PM se aprob el Plan Nacional
de Desarrollo para el periodo 19751978, que constituye el instrumento
fundamental que orienta la elaboracin de los planes de desarrollo de corto
plazo tanto globales como sectoriales, la asignacin correspondiente de
recursos presupuestales, y en general, las acciones y la poltica de desarrollo
durante el periodo 19751978;
Que en dicho Plan Nacional de Desarrollo elaborado y aprobado segn
el principio de la Revolucin Peruana que considera al ser humano como
fn y no como medio, se concibe el desarrollo como un proceso de cambios
estructurales ordenados a alcanzar una democracia social de participacin
plena, pero no se hace mencin explcita de una poltica de poblacin;
Que para el logro de ese objetivo revolucionario es necesario completar
las reformas estructurales, que son condicin esencial para nuestro desarrollo,
con un conjunto de medidas multisectoriales explcitas que garanticen la
efectiva libertad y responsabilidad de las familias y contribuyan al equilibrio
poblacional del pas;
Que se ha elaborado el documento Lineamientos de poltica de
Poblacin en el Per con una visin integral del problema, inspirada en los
principios del humanismo revolucionario, basada en la realidad del pas y
orientada a lograr los objetivos de desarrollo y de la seguridad nacional;
Que es necesario que la Poltica de Poblacin sea ampliamente difundida
y correctamente interpretada y aplicada, y que en su parte normativa sea
incorporada al Plan Nacional de Desarrollo;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artculo 1. Aprubese el documento Lineamientos de Poltica de
Poblacin en el Per como documento orientador de la poltica de poblacin
211
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
en el pas, y encrguese al Instituto Nacional de Planifcacin la publicacin
y difusin de dicho documento.
Artculo 2. Inclyase la Tercera Parte de dicho documento, titulado
Poltica de Poblacin, como Poltica Multisectorial en el Plan Nacional
de Desarrollo 19751978, debiendo adoptarse de inmediato las medidas
necesarias a fn de que los prximos planes de corto plazo contemplen las
metas y acciones especifcas relacionadas con lo poblacional a ser cumplidas
por todos los Sectores, en especial las correspondientes a los Sectores de
Salud y Educacin.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los treinta y un das del mes
de agosto de mil novecientos setenta y seis.
General de Divisin, EP. FRANCISCO MORALES BERMUDEZ
CERRUTTI,
Presidente de la Republica.
Teniente General FAP. JORGE TAMAYO DE LA FLOR, Ministro de
Salud.
III. POLTICA DE POBLACIN
A. OBSERVACIONES PRELIMINARES
1. Lo poblacional (es decir, el volumen total de una poblacin, su
composicin por edades, su localizacin y el ritmo de cambio de
estas magnitudes), depende de la decisin de las personas, la cual est
fuertemente condicionada por un conjunto de factores econmicos,
sociales y culturales. El problema demogrfco no debe considerarse
con una visin parcial sino con una visin integral y realista, que tienda
no solo a atenuar los efectos sino que vaya a las causas del problema y
encuentre las soluciones que sean efcaces y ticas, es decir, humanas.
2. La explosin demogrfca actual de la humanidad se da de hecho en
los pases del Tercer mundo, como consecuencia de su subdesarrollo y
212
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
factor agravante del mismo. A nivel mundial, los objetivos y acciones
de poltica de poblacin deben inscribirse dentro de un esfuerzo integral
y solidario para que todos los pueblos alcancen un nivel y forma de
desarrollo justo y autnticamente humano.
3. Dada la estrecha relacin entre lo demogrfco y las estructuras de la
sociedad, todas las medidas que adopta o deja de adoptar un Estado en
su poltica de desarrollo tienen una infuencia indirecta pero efcaz en la
confguracin que va gradualmente adoptando la poblacin de ese pas.
4. En el Per el objetivo global y fnal de toda nuestra poltica de desarrollo
no es otro que la realizacin de nuestra poblacin en una democracia
social de participacin plena. La Revolucin Peruana, que considera al
ser humano como fn y no como medio, se dirige a lograr una poblacin
sana y vigorosa, tanto en el sentido de salud fsica como en el sentido de
fortaleza moral y madurez plena en el desarrollo de todas sus facultades
humanas; una poblacin capacitada, es decir educada para el trabajo
y por el trabajo, y acorde con los requerimientos y aspiraciones del
desarrollo del pas; una poblacin solidaria que superando las barreras
y distancias que separan y oponen a los individuos y a los grupos
sociales y culturales, se empee en la tarea comn de construir la nueva
sociedad; y una poblacin libre, en la que cada hombre y cada mujer
este exento de toda opresin que ofenda su dignidad y que limite el
ejercicio de sus responsabilidades y derechos humanos. En este sentido
trascendental, toda la poltica de desarrollo puede considerarse que es,
en forma explcita o indirecta, una poltica de poblacin.
5. Sin embargo, dada la primordial importancia de lo poblacional en sus
aspectos estrictamente demogrfcos (natalidad, mortalidad, migracin),
para el logro de ese objetivo global y fnal, el Gobierno puede y debe
adoptar una actitud activa y directa sobre el volumen, crecimiento,
estructura y distribucin de la poblacin en el pas, respetando el
derecho de las personas y con la fnalidad de que la poblacin en forma
libre y participante logre la efectiva culminacin de sus aspiraciones.
En este sentido, amplio y preciso a la vez, el Gobierno revolucionario
defne y adopta la siguiente Poltica de Poblacin, la cual se inscribe
dentro de su Poltica Integral de Desarrollo.
213
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
6. Esta insercin de la Poltica de Poblacin en la Poltica de Desarrollo
del pas signifca:
a) Que la Poltica de Poblacin recibe de la Poltica Global de Desarrollo
su contenido y su direccionalidad esenciales; y
b) Que todo el conjunto de polticas que constituyen nuestra poltica de
Desarrollo completaran y reforzaran en forma coherente y armnica
los contenidos especfcos de la Poltica de Poblacin.
Dicha insercin excluye, por consiguiente, el enfoque parcial y
controlista en lo demogrfco por parte del Estado, y distingue la
Poltica de Poblacin del Gobierno Revolucionario de las posiciones
que tienen aquellos pases que han optado por un modelo de desarrollo
diferente.
B. POLTICA DE POBLACIN
1. Defnicin
La Poltica de Poblacin, especfcamente, es el conjunto de objetivos
y acciones que tienen una incidencia directa sobre el volumen,
crecimiento, estructura y distribucin de la poblacin en el territorio
nacional, respetando los derechos de las personas y con la fnalidad
de contribuir a que la poblacin en su conjunto logre alcanzar sus
aspiraciones de autentico desarrollo y seguridad integral. La Poltica
de Poblacin se inscribe dentro de las Polticas Multisectoriales de los
Planes de Desarrollo del Sistema Nacional de Planifcacin, es decir,
de aquellas polticas que por su alcance y contenido, orientan las
acciones de desarrollo en varios sectores y comprometen sus recursos
disponibles, siendo su formulacin y ejecucin responsabilidad de ms
de un sector administrativo.
2. Objetivos
Aunque las Polticas Multisectoriales, Sectoriales y Regionales del
Plan Nacional de Desarrollo no tienen objetivos especfcos sino que
se orientan a los Objetivos de Desarrollo sealados en el Plan, se ha
considerado necesario precisar aqu, por la especial complejidad de su
214
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
problemtica, los siguientes objetivos que ponen de relieve la visin
integral humanista, socialista y cristiana que orienta la Poltica de
Poblacin en el Per:
(1) Lograr un crecimiento poblacional que este en armona con la
libre decisin de la poblacin sobre la dimensin familiar y que
contribuya a hacer efectivos los esfuerzos que la sociedad peruana
realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que aspira.
(2) Lograr una reduccin signifcativa de la morbi-mortalidad,
especialmente de la madre y del nio, que permita elevar la calidad
y esperanza de vida de toda nuestra poblacin.
(3) Lograr una mejor distribucin de la poblacin en el territorio,
en concordancia con los objetivos de desarrollo regional y de la
seguridad nacional.
3. Acciones
Conforme la naturaleza normativa cualitativa del Plan de Desarrollo se
adopta las siguientes acciones, que debern programarse por Sectores
en los Planes Bienales respectivos:
(1) Revisar, rectifcar y completar los dispositivos legales vigentes que
se oponen o no contribuyen al logro de los objetivos de la poltica
de poblacin, y exigir su exacto cumplimiento, sobre todo en lo
referente a:
- Igualdad de derechos y responsabilidades de las personas sin
discriminacin de sexo.
- Acceso de la poblacin a la informacin y servicios mdicos
adecuados en paternidad responsable y planeamiento de la
familia.
- Adopcin de menores, postergacin de la madre soltera y
abandono de sus hijos.
- Reestructuracin general de las Instituciones y servicios
vinculados a la salud (Ley General de Salud).
215
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
(2) Apoyar, siguiendo los lineamientos de la reforma educativa, los
programas de educacin para la vida familiar y de educacin
sexual orientada a la paternidad responsable, as como la
adecuada preparacin y formacin integral de los maestros y
propiciar programas de educacin en poblacin que orienten a
los educandos de todos los niveles sobre el valor de las relaciones
humanas interpersonales y el respeto a la vida, e igualmente sobre
la dinmica de las variables demogrfcas y su repercusin en el
desarrollo de la sociedad. Asegurar la calidad cientfca y tica
de publicaciones, pelculas, etc. referentes a educacin sexual y
familiar. Proporcionar, de manera especial a los adultos, educacin
permanente para la salud y vida familiar, as como sobre los deberes
y derechos de los padres de familia en la nueva sociedad peruana
y sobre los condicionamientos que ejercen las estructuras sociales,
polticas, econmicas y culturales sobre la evolucin armnica de
la vida familiar.
(3) Promover acciones en el plano econmico, social y cultural que
tiendan a valorar la institucin familiar y a robustecerla como
unidad bsica de nuestra sociedad. Esto requiere considerar al ser
humano en su marco familiar en el cual surge a la vida y luego
desarrolla sus relaciones bsicas de fliacin, de fraternidad y de
paternidad, debiendo dicho marco proyectarse en el mbito total de
la sociedad a fn de permitir que la familia este ligada al proceso
social histrico en el que se halla inmersa, y se logre as una
sociedad verdaderamente solidaria en la bsqueda de los objetivos
de la nacin.
(4) Promover acciones que contribuyan a logar una autentica paternidad
responsable, es decir, una opcin informada, consciente y libre de
las parejas en determinar la dimensin de su familia, opcin que
tenga en cuenta no solamente los deberes recprocos de la pareja
sino tambin los deberes para con los hijos y la sociedad. Con
respecto a la fecundidad, el Gobierno reconoce que la decisin
fnal y la responsabilidad directa recaen en los padres de familia,
sealando que el Estado tiene la responsabilidad de promover la
transformacin de las estructuras econmicas, sociales y culturales
216
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
de modo que se favorezcan esta opcin y comportamiento, y de
proveer adecuada informacin y programas educativos debidamente
estructurados e integrados a servicios mdicos que proporcionen
los medios que respeten los principios de la tica y de la moral,
para asegurar la libertad consciente de las parejas en el ejercicio de
la paternidad responsable. Queda por consiguiente excluido todo
intento de coaccin y de manipulacin de las personas, y el recurso
al aborto y la esterilizacin con fnes de control de la natalidad
(5) Adecuar efcientemente la produccin y distribucin de alimentos
(agrcolas, pecuarios e industriales), a los requerimientos alimenticios
y nutricionales de la poblacin, cubriendo a la brevedad posible el
grave dfcit que existe en los grupos ms necesitados del pas.
(6) Mejorar sustancialmente la situacin social y de salud de la madre
y del nio, desarrollando la legislacin, la infraestructura y los
servicios destinados a este fn.
(7) Desarrollar acciones de salud integral orientadas a: disminuir
la morbilidad, preferentemente de enfermedades transmisibles;
proteger la salud y seguridad de la poblacin trabajadora; proveer los
servicios mnimos de salud para poblaciones migrantes; fortalecer
los servicios para hacer frente a situaciones de emergencia, dentro
del marco del Sistema de Defensa Civil; y desde ahora, y ms todava
en el futuro, a medida que se vaya extendiendo la esperanza de vida
y reestructurando el perfl de edades de nuestra poblacin, prestar
servicios mdicos, econmicos y sociales a nuestra poblacin
mayor de 65 aos.
(8) Establecer severas medidas restrictivas contra la contaminacin
ambiental y la depredacin de nuestros recursos naturales e impulsar
los programas de saneamiento y de conservacin del ambiente.
(9) Promover acciones que favorezcan el asentamiento poblacional en
zonas escasamente pobladas y en las zonas fronterizas, contribuyendo
as al desarrollo pleno del pas y a la seguridad nacional, y apoyar
asimismo la reorientacin de las corrientes migratorias hacia nuevas
reas de desarrollo agropecuario y de desarrollo industrial, que
217
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
limiten y compensen el excesivo crecimiento de la capital y apoyen
la descentralizacin dentro de la poltica de desarrollo regional.
(10) Promover y coordinar los esfuerzos e iniciativas de las instituciones
pblicas y privadas en el campo de lo poblacional, ajustando
su funcionamiento a las directrices de la presente Poltica de
Poblacin, que elimina toda orientacin controlista y favoreciendo
su desarrollo segn el principio participacionista que la Revolucin
Peruana postula y defende.
(11) Fortalecer los sistemas nacionales de informacin estadstica
y promover la sistematizacin y actualizacin de los datos
demogrfcos. Propiciar la realizacin de estudios e investigaciones
en este campo, para tener un mejor conocimiento de los efectos de
lo demogrfco en la realidad econmica y social del pas, as como
la incidencia de los factores econmicos, sociales y culturales en la
dinmica y distribucin de la poblacin, e incorporar estos anlisis
en la elaboracin y evaluacin de los Planes de Desarrollo Nacional.
III. CONSEJO NACIONAL DE POBLACIN
DECRETO SUPREMO No. 049-80-PCM
CONSIDERANDO:
Que por D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de 1964 fue creado el
Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo que entre sus diversos objetivos
tena el de servir como organismo coordinador del estudio e investigacin de
la dinmica poblacional, recopilar y difundir informacin relacionada con los
temas de poblacin y desarrollo y evaluar la problemtica poblacional del
pas, as como el estudio y la necesidad de una poltica de poblacin a nivel
nacional;
Que por D.S. No. 00625-76-SA del 31 de Agosto de 1976 se ha aprobado
los Lineamientos de Poltica de Poblacin en el Per, para orientar la poltica
de poblacin con una visin integral del problema y lograr los objetivos del
desarrollo y de la seguridad nacional;
218
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Que la poltica de poblacin del pas, por el carcter integral y
cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como elemento
indispensable para adecuado cumplimiento e implementacin;
Que con tal fnalidad se hace necesaria la constitucin de un organismo
rector de mbito multisectorial, que, en forma sistemtica, ordenada y
tcnica, oriente, coordine y norme todas las acciones que se desarrollen a
nivel nacional en el campo poblacional;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artculo 1. Constityese el Consejo Nacional de Poblacin como
organismo central y rector encargado de promover, coordinar y normar
las acciones de poltica de poblacin que realizan las entidades del Sector
Publico, as como las acciones que realizan las personas naturales o jurdicas
del Sector No Publico; promoviendo y realizando con tal fnalidad estudios
e investigaciones sobre el proceso de poblacin en el pas, difundiendo los
conocimientos cientfcos e informaciones estadsticas que se relacionen con
los fenmenos de poblacin.
El Consejo Nacional de Poblacin ejercer la representacin ofcial
del Gobierno del Per en las relaciones con organismos extranjeros o
internacionales que, directa o indirectamente estn vinculados al campo de
los problemas de poblacin.
Artculo 2. El Consejo Nacional de Poblacin depender de la
Presidencia del Consejo de Ministros y estar integrado por un representante
del Presidente de la Repblica, que lo presidir, un representante del Consejo
de Ministros y por un representante de los siguientes Ministerios y entidades:
- Ministerio de Salud, cuyo representante actuar como Vice-Presidente.
- Ministerio de Educacin.
- Ministerio de Economa, Finanzas y Comercio.
- Ministerio de Trabajo.
- Ministerio de Vivienda y Construccin.
- Comando Conjunto de la Fuerza Armada.
219
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
- Ministerio del Interior.
- Instituto Peruano de Seguridad Social.
- Instituto Nacional de Planifcacin.
- Colegio Mdico del Per.
- Universidad Peruana.
- Iglesia Catlica Peruana.
El Presidente del Consejo ser nombrado por Resolucin Suprema y
los dems representantes por Resolucin del Ministerio respectivo o acuerdo
del organismo directivo de la entidad cuya representacin ejercern, con el
carcter de ad-honorem por un periodo de dos aos renovable.
Articulo 3. El Consejo Nacional de Poblacin contar con una Ofcina
Ejecutiva encargada de brindar apoyo administrativo y de coordinar el
cumplimiento de sus acuerdos y disposiciones.
Articulo 4. El Consejo Nacional de Poblacin sustituir al Centro
de Estudios de Poblacin y Desarrollo en todos los convenios, contratos y
compromisos suscritos o en trmite.
Articulo 5. En el plazo de 90 das contados a partir de su instalacin,
el Consejo propondr al Presidente del Consejo de Ministros su proyecto de
Reglamento el mismo que ser aprobado por Resolucin Suprema.
Articulo 6. Derogase el D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de
1964, que cre el Centro de Estudios de Poblacin y Desarrollo; su personal,
recursos materiales, fnancieros, bienes y acervo cultural se integrarn al
Consejo Nacional de Poblacin.
Articulo 7. El presente Decreto Supremo ser refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros.
Lima, 20 de Noviembre de 1980.
Fernando Belande Terry, Presidente Constitucional de la Republica.
Manuel Ulloa Elas, Presidente del Consejo de Ministros.
220
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
IV. LEY DE POLTICA NACIONAL DE POBLACIN
DECRETO LEGISLATIVO No. 346
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la Repblica del Per, de conformidad con lo previsto
en el artculo 188 de la Constitucin Poltica por ley 24077, promulgada
el 14 de enero de 1985, constituyo una Comisin conformada por cinco
Senadores, cinco Diputados y cinco Delegados del poder Ejecutivo, para que
elaboren el Proyecto de Ley de Poltica Nacional de Poblacin, delegando en
el Poder Ejecutivo la facultad de promulgar la Ley de Poltica Nacional de
Poblacin en el plazo de 180 das, a partir de la vigencia de la Ley No. 24077.
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros
Ha dado el Decreto Legislativo siguiente:
LEY DE POLTICA NACIONAL DE POBLACIN
TTULO PRELIMINAR
Artculo I.- Las normas bsicas que regulan la aplicacin de los
principios generales en que se sustenta la Poltica Nacional de Poblacin
estn contenidas en esta Ley.
Artculo II.- La Poltica Nacional de Poblacin tiene por objeto planifcar
y ejecutar las acciones del Estado relativas al volumen, estructura, dinmica y
distribucin de la poblacin en el territorio nacional.
Artculo III.- La Poltica Nacional de Poblacin se adhiere a los Tratados
Internacionales ratifcados por el Per y se sujeta a la Constitucin Poltica de
la Repblica y a las disposiciones de esta Ley.
Artculo IV.- La Poltica Nacional de Poblacin garantiza los derechos
de la persona humana:
1. A la vida. El concebido es sujeto de derecho desde la concepcin.
2. A formar su familia y al respeto a su intimidad.
221
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
3. A la libre determinacin del nmero de hijos.
4. A la salud integral y al libre desenvolvimiento de su personalidad.
5. A habitar un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado.
6. Al trabajo y a la seguridad social para alcanzar un nivel de vida que
le permita asegurar su bienestar y el de su familia.
7. A poseer una vivienda decorosa.
8. A elegir su lugar de residencia y a transitar libremente por el territorio
nacional.
9. A la igualdad ante la ley, sin discriminacin alguna.
10. A la educacin y la cultura.
11. A los dems reconocidos por la Constitucin o inherentes a la
dignidad humana.
Artculo V.- El Estado ampara prioritariamente:
1. A la madre, al nio, al adolescente y al anciano.
2. Al matrimonio y a la familia.
3. A la paternidad responsable.
Artculo VI.- La Poltica Nacional de poblacin excluye al aborto y la
esterilizacin como mtodos de planifcacin familiar.
Artculo VII.- Las normas de esta Ley son de orden pblico.
TTULO I
OBJETIVOS
Artculo 1.- La presente Ley tiene los siguientes objetivos:
1. Promover una armnica y equilibrada relacin entre el crecimiento,
estructura y distribucin territorial de la poblacin y el desarrollo
econmico y social, teniendo en cuenta que la economa est al
servicio del hombre.
222
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
2. Promover y asegurar la decisin libre, informada y responsable de
las personas y las parejas sobre el nmero y espaciamiento de los
nacimientos proporcionando para ello los servicios educativos y de
salud para contribuir a la estabilidad y solidaridad familiar y mejorar
la calidad de vida.
3. Lograr una reduccin signifcativa de la morbi-mortalidad,
especialmente entre la madre y el nio, mejorando los niveles de
salud y de vida de la poblacin.
4. Lograr una mejor distribucin de la poblacin en el territorio en
concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo
regional y la seguridad nacional.
TTULO II
POLTICAS DE POBLACIN
CAPTULO I
FAMILIA
Articulo 2.- El Estado fortalece la familia como unidad bsica de la
sociedad, promoviendo y apoyando su estabilidad y constitucin formal.
Ejecuta para ese efecto acciones que faciliten a las parejas la toma de conciencia
sobre el valor y derechos de los hijos sobre su crianza y socializacin como
responsabilidad tanto del varn como de la mujer; sobre el trato igualitario
de ambos sexos como garanta de una mayor armona y estabilidad en el
desarrollo de la pareja, para fomentar los lazos de solidaridad entre todos los
miembros de la familia.
Artculo 3.- El Estado garantiza el ejercicio de la paternidad responsable,
entendiendo por esta el derecho bsico de la pareja a decidir de manera libre
y responsable el nmero y espaciamiento de sus hijos, y el deber que tienen
los padres a educarlos y atender adecuadamente las necesidades esenciales de
los mismos.
Artculo 4.- El Estado garantiza un proceso rpido y seguro de adopcin
y de custodia de menores y que estas recaigan en personas idneas.
Artculo 5.- El Estado fomenta la generacin de servicios pblicos
y privados de atencin a los menores en situacin de abandono y orfandad
223
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
como complemento de la adopcin y custodia. Igualmente fomenta y apoya
la generacin de servicios de casas y guarderas y comedores infantiles, como
una medida de apoyo a las parejas de bajos ingresos en particular a las madres
solteras y abandonadas.
Artculo 6.- La atencin a la tercera edad es garantizada a travs de la
promocin y apoyo a programas integrales para la poblacin anciana del pas.
Artculo 7.- Los Planes y Programas de desarrollo deben considerar
acciones destinadas a lograr el desarrollo integral de la mujer, a travs de
medidas que les proporcionen anlogas y efectivas oportunidades y derechos
que al varn y que impulsen su mayor participacin e igualdad social y
econmica.
Artculo 8.- Se reconoce y revalora el trabajo domstico familiar como
una contribucin al proceso econmico del pas, el cual ser asumido tanto
por el hombre como por la mujer.
Artculo 9.- Los programas de alfabetizacin, de capacitacin laboral y
de educacin sexual y familiar, se orientan a elevar los niveles educativos de
la poblacin, sobre todo la femenina.
Artculo 10.- La madre trabajadora, tiene condiciones especiales de
trabajo consagradas en la legislacin laboral, la cual garantiza que no sea
discriminada en sus oportunidades de empleo.
CAPTULO II
EDUCACIN EN POBLACIN
Artculo 11.- Se garantiza el desarrollo de programas de educacin
en poblacin en todos los niveles y modalidades del sistema educativo que
comprendan los aspectos socio-demogrfcos, de educacin familiar y sexual
y de medioambiente.
Artculo 12.- Son objetivos de la educacin en poblacin:
a. Contribuir a la capacitacin integral de la poblacin para asumir
libre y responsablemente sus roles en el mejoramiento de la vida
familiar y social.
224
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
b. Lograr una mejor calidad de vida familiar y social a travs de un
esfuerzo educativo que permita crear conciencia de la dignidad de
la persona humana y formar actitudes positivas hacia la paternidad
responsable, el sentido y valor de la sexualidad y la comprensin de
las causas y efectos de la dinmica poblacional y su relacin con el
desarrollo del pas.
Artculo 13.- La educacin en materia de poblacin se enmarca dentro
de una concepcin de educacin permanente cuyo agente primordial es la
familia y se garantiza su participacin en todos los niveles y modalidades del
sistema educativo, formal y no formal. Para ello se adecuarn los contenidos
a los distintos contextos regionales, respetando la pluralidad cultural
de la poblacin y los principios ticos.
Articulo 14.- La educacin en materia de poblacin considera:
a. La formacin socio-demogrfca para subrayar la importancia de las
variables poblacionales en el proceso de desarrollo econmico del
pas y del infujo de este en la dinmica demogrfca enfatizando la
participacin responsable de todos los individuos en dicho desarrollo.
Incluir igualmente informacin sobre asuntos demogrfcos a nivel
latinoamericano y mundial.
b. La educacin familiar orientada a lograr una verdadera paternidad
responsable y relaciones basadas en el respeto mutuo entre todos los
miembros de la familia y el trato igualitario entre los sexos.
c. La educacin sexual se orientar a desarrollar un comportamiento
personal basado en una concepcin integral de la sexualidad humana
en sus aspectos biolgicos, psicosocial y tico, como componente
natural del desarrollo personal y de las relaciones humanas,
enfatizando la relacin con la vida familiar.
d. La educacin sobre el medio ambiente crear conciencia acerca
de los recursos con que cuenta el pas a nivel nacional, regional y
local, de su explotacin racional, de la tecnologa usada, la salud
ambiental, el balance bitico y el equilibrio social para asegurar un
mejor nivel y calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.
Artculo 15.- Compete al Sector Educacin:
225
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
a. Promover y efectuar investigaciones, en coordinacin con
universidades e instituciones especializadas, que permitan una mayor
comprensin de la problemtica poblacional y de su incidencia en la
calidad de vida social y familiar.
b. Promover y ejecutar a nivel nacional programas de educacin en
poblacin en todos los niveles y modalidades del sistema educativo
formal y no formal.
c. Disear programas y materiales de apoyo para docentes y alumnos
relacionados con la sexualidad, la vida familiar, el medio ambiente
y la dinmica poblacional y hacerlos accesibles a los grupos que
realizan educacin en materia de poblacin.
d. Formar personal de alto nivel en el rea de educacin en poblacin
mediante convenios con universidades e instituciones de nivel superior.
e. Capacitar en materia de educacin en poblacin a los docentes que
prestan servicios en centros y programas educativos.
f. Desarrollar programas extraescolares dirigidos a jvenes y adultos
que incorporen la educacin en materia de poblacin.
g. Ejecutar programas no escolarizados para adultos, que combinen
la alfabetizacin y la educacin ocupacional con el componente de
educacin en poblacin, dirigidos prioritariamente a la poblacin
femenina de las zonas urbano-marginales y rurales.
h. Desarrollar programas de educacin familiar y sexual dirigidos a los
padres de familia con el fn de apoyarlos en su formacin y en la
formacin de sus hijos, capacitndolos para ejercer una paternidad
responsable.
i. Promover y apoyar la coeducacin conducente a obtener igualdad
de oportunidades evitando toda discriminacin en base al sexo y
adoptando las previsiones requeridas de infraestructura y de orientacin
del educando con especial referencia a la educacin sexual.
j. Desarrollar programas educativos radiales y televisivos tendientes
a la toma de conciencia sobre la problemtica poblacional y a sus
efectos sobre el ambiente y sobre la calidad de vida familiar.
226
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
k. Participar en la supervisin intersectorial y multidisciplinaria de
publicaciones y programas audiovisuales ofciales con contenidos
referentes a educacin sexual y familiar, a fn de asegurar la calidad
cientfca y tica de dicha informacin.
Artculo 16.- Las universidades participan activamente en la ejecucin
de la poltica de poblacin en las reas de formacin profesional, capacitacin,
investigacin y servicios de proyeccin social.
CAPTULO III
COMUNICACIN SOCIAL
Artculo 17.- El Estado promueve el uso de los medios de comunicacin
social para difundir programas tendientes a educar e informar sobre temas en
poblacin.
Artculo 18.- Los programas de comunicacin social en materia de
poblacin de los organismos pblicos, se coordinan con el Consejo Nacional
de Poblacin.
Artculo 19.- Los medios de comunicacin social contribuyen a la labor
educativa, como complemento al desarrollo de los programas de educacin
en materia de poblacin.
Artculo 20.- El Estado supervisa, a travs del Consejo Nacional de
Poblacin, las publicaciones ofciales referentes a poblacin, a fn de asegurar
la calidad cientfca y tica de las informaciones. Se excepta de dicha
supervisin la informacin de carcter estadstico.
CAPTULO IV
SALUD Y POBLACIN
Artculo 21.- Todos tienen derecho a la proteccin integral de la salud
y el deber de participar en la promocin y defensa de su salud, la de su medio
familiar y de la comunidad.
Artculo 22.- El Estado, a travs del Sistema Nacional de Servicios de
Salud, atiende las necesidades de salud de la poblacin mediante acciones de
promocin, proteccin y recuperacin, con tendencia a la gratuidad, dando
prioridad a la atencin integral de la salud materno-infantil.
227
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Artculo 23.- Las acciones de salud incluyen las orientadas a lograr la
paternidad responsable, proporcionando la informacin especializada y los
servicios que permitan a las parejas y a las personas ejecutar esta decisin.
Artculo 24.- El Estado, para garantizar la paternidad responsable,
promueve la realizacin de programas de planifcacin familiar, los que
comprenden actividades de educacin, informacin y servicios a travs de los
establecimientos del sector salud: Ministerio de Salud, Instituto Peruano de
Seguridad Social, Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales e instituciones
privadas. Dichos programas respetarn los derechos fundamentales de la
persona y preservarn la dignidad de las familias.
Artculo 25.- Los servicios mdicos, educativos y de informacin sobre
programas de planifcacin familiar garantizan a las personas y a las parejas la
libre eleccin sobre el uso de los mtodos de regulacin de la fecundidad y de
la planifcacin familiar. Las normas sobre utilizacin y uso de los mtodos
de planifcacin familiar que ofrecen los servicios de salud son expedidas por
el Ministerio de Salud, quien es responsable de su cumplimiento.
Artculo 26.- Los programas de informacin y educacin sobre
paternidad responsable y planifcacin familiar son coordinados por los
sectores de educacin y salud con el Consejo Nacional de Poblacin.
Artculo 27.- El Estado impulsa prioritariamente la atencin primaria
de salud incluyendo acciones de paternidad responsable para extender la
atencin integral de la salud a toda la poblacin.
Artculo 28.- Queda excluido todo intento de coaccin y manipulacin
de las personas respecto a la planifcacin familiar. Asimismo, se rechaza
cualquier condicionamiento de los programas de planifcacin familiar por
instituciones pblicas o privadas.
Artculo 29.- El Estado adopta medidas apropiadas, coordinadas
por el Ministerio de Salud, para ayudar a las mujeres a evitar el aborto. Da
tratamiento mdico y apoyo psicosocial a quienes lo hayan sufrido.
Artculo 30.- El Estado adopta medidas para disminuir las causas
de la elevada morbi-mortalidad materna e infantil. Comprende acciones de
saneamiento ambiental, la mejora del estado nutricional, la promocin de la
educacin sanitaria y acciones de recuperacin de la salud.
228
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Artculo 31.- El Estado impulsa los programas orientados a la
disminucin de la mortalidad del nio, en especial del menor de cinco aos,
con nfasis en la enfermedades inmuno-prevenibles y las debidas a defciente
saneamiento bsico.
Artculo 32.- El Estado promueve la lactancia materna mediante
acciones educativas y de informacin, relativas a los benefcios nutricionales
inmunolgicos y psicolgicos de la lactancia materna y sus efecto sobre el
espaciamiento de los embarazos.
Artculo 33.- El Estado promueve el mejoramiento del estado
nutricional de la poblacin, en particular del grupo materno-infantil, mediante
acciones educativas y de informacin respecto a la utilizacin de alimentos y
el suministro complementario de alimentos a las madres y a los menores de
15 aos que lo necesiten.
Artculo 34.- Los servicios pblicos de salud brindan atencin a las
madres en las etapas de embarazo, parto y puerperio con el fn de disminuir la
morbi-mortalidad materna y del recin nacido, con tendencia a la gratuidad.
CAPTULO V
DESARROLLO NACIONAL Y DISTRUBUCIN DE LA POBLACIN
Artculo 35.- Los Planes y Programas de Desarrollo Nacional,
Sectoriales, Regionales y Locales contemplan las necesidades que plantean
el volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin; y las medidas
que sean compatibles con la disponibilidad de los recursos.
Artculo 36.- La descentralizacin econmica, administrativa y de
servicios constituye la principal estrategia de redistribucin de la poblacin
en el territorio nacional.
Artculo 37.- Las polticas y programas de desarrollo de las zonas
rurales ms atrasadas y los centros urbanos menores aseguran la redistribucin
de la poblacin mediante inversiones que favorezcan el empleo, la mejora de
los servicios y la conservacin y uso adecuado de los recursos.
Artculo 38.- El Estado prioriza el desarrollo de las zonas rurales,
asignando para ello los recursos fnancieros y humanos necesarios para lograr
una distribucin equilibrada de la poblacin y aumentar la oferta alimentaria.
229
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Artculo 39.- El Estado planifca el desarrollo urbano, prioriza el
fortalecimiento y creacin de polos urbanos secundarios, fomentando el
empleo productivo y los servicios bsicos.
Artculo 40.- El Estado regula la expansin urbana, prohibindola
en zonas de uso agrcola, de potencial agrario y en aquellas de alto riesgo
de desastres naturales; asimismo controla la contaminacin ambiental y la
depredacin de los recursos.
Artculo 41.- La generacin de empleo productivo y de oportunidades
de ingreso constituyen medidas centrales en la poltica de redistribucin
poblacional.
Artculo 42.- Para coadyuvar a la seguridad nacional, el Estado
promueve la creacin, crecimiento y consolidacin de ncleos humanos en
zonas fronterizas, de preferencia en base a las poblaciones locales, impulsando
su desarrollo socio-econmico y cultural.
Artculo 43.- Las polticas de desarrollo, descentralizacin y distribucin
de la poblacin consideran las diversas variables culturales existentes en el
pas y respetan los derechos de las comunidades nativas y campesinas en las
zonas territoriales que ocupan.
Artculo 44.- El Estado fomenta la repatriacin y la permanencia en
el pas de los peruanos que, por su formacin y experiencia, son necesarios
para el desarrollo cultural, cientfco y tecnolgico nacional, otorgando para
ello incentivos y facilidades administrativas y tributarias. Cuando no existan
nacionales con capacidades similares, el Estado facilita el ingreso al pas de
extranjeros que las posean.
TTULO III
COORDINACIN DE LA POLTICA DE POBLACIN
Artculo 45.- Corresponde a los organismos del Estado cumplir con
los objetivos generales y especfcos de la poltica nacional de poblacin
sealados en la presente Ley y promover la participacin de las entidades
pblicas no estatales, de las entidades del sector privado y de las personas
naturales.
230
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
Artculo 46.- La poltica de poblacin es de carcter multisectorial.
El Sistema Nacional de poblacin coordina cada una de las polticas de
desarrollo con la poltica nacional de poblacin.
Artculo 47.- El Consejo Nacional de Poblacin es una institucin
pblica descentralizada, con personalidad jurdica de derecho pblico interno.
Depende del Presidente del Consejo de Ministros y es un pliego presupuestal
del mismo. Lo representa su Presidente.
Artculo 48.- El Consejo Nacional de Poblacin formula el proyecto
de programa nacional de poblacin mediante la coordinacin de las acciones
en materia de poblacin propuestas por los sectores administrativos y los
gobiernos regionales y locales. El Presidente del Consejo de Ministros
aprueba dicho programa. El Consejo Nacional de Poblacin est asimismo
encargado del seguimiento y evaluacin de la ejecucin del programa
nacional de poblacin, con facultad para dictar las normas complementarias
que dicha ejecucin requiera, y de coordinar y supervisar las actividades del
sector privado en materia de poblacin.
Artculo 49.- Los organismos del Estado que participan en la ejecucin
de la poltica de poblacin designarn un rgano de lnea que se responsabilice
de la coordinacin y programacin de las acciones de poblacin de su
competencia. En su caso, la ofcina de presupuesto y planifcacin coordinan
en sus mbitos de competencia las acciones concernientes al Programa
Nacional de Poblacin.
Artculo 50.- Las entidades o dependencias del Sector Publico estn
obligadas a proporcionar la informacin y asistencia tcnica que el Consejo
Nacional de Poblacin requiera para el mejor cumplimiento de sus funciones.
Artculo 51.- Crase el Fondo Nacional de Apoyo a la ejecucin de
la Poltica Nacional de Poblacin, como entidad dependiente del Consejo
Nacional de Poblacin y con personera jurdica propia. Dicho Fondo tiene
por fnalidad actuar como entidad responsable de captar, gestionar, administrar
y asignar recursos, los que tienen como fuente:
a) Los aportes del Tesoro Publico
b) Los convenios nacionales o internacionales a ttulo gratuito u oneroso
c) Las donaciones al Fondo
231
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
Artculo 52.- El Consejo Nacional de Poblacin coordina la aplicacin
de los recursos del Fondo con las entidades del sector pblico y privado,
para contribuir exclusivamente a la ejecucin del Programa Nacional de
Poblacin, sujetndose a los requisitos y procedimientos establecidos por las
leyes vigentes y el Reglamento correspondiente.
TTULO IV
SUPERVISIN
Articulo 53.- El Consejo Nacional de Poblacin, en coordinacin con
los Ministerios y otros organismos competentes del Poder Ejecutivo, establece
las normas y realiza las inspecciones y supervisiones para la adecuada
ejecucin de la poltica nacional de poblacin.
TTULO V
DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIS
PRIMERA. El Pliego Presupuestal Consejo Nacional de Poblacin a
que se refere el Art. 47 rige a partir del ejercicio presupuestal de 1986.
SEGUNDA. La presente Ley entra en vigencia a partir del da siguiente
de su publicacin en el diario ofcial.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso.
Dado en la Casa de Gobierno, en lima, a los 6 das del mes de Julio de
1985.
FERNANDO Belande TERRY, Presidente Constitucional de la
Repblica
LUIS PERCOVICH ROCA, Presidente del Consejo de Ministros y
Ministro de RREE.
232
Polticas y programas de poblacin en el Per: Del debate a la accin
V. DEFENSA DE LA INCLUSION DE LA AOE POR EL MINSA. (RM
No. 399-2001-SA/DM)
Acusacin Constitucional No. 227.
Jorge Santistevan de Noriega
Conclusiones.
PRIMERO.- El ex Ministro Pretell llev a cabo un acto administrativo
regular en cumplimiento de sus funciones al suscribir la Resolucin Ministerial
que ha dado lugar a la presente acusacin, en cumplimiento de sus deberes de
funcin como Ministro y sin violentar ningn requisito de forma.
SEGUNDO.- La decisin de incorporar la Anticoncepcin Oral de
Emergencia dentro de las Normas del Programa Nacional de Planifcacin
Familiar fue tomada por el ex Ministro Pretell en seguimiento de
los procedimientos administrativos previstos en el Reglamento de
Organizacin y Funciones del Ministerio de Salud y de la legislacin que
rige su funcionamiento y para garantizar ello, as como el sustento tcnico
correspondiente, intervinieron en el acto los funcionarios jerrquicamente
inferiores que impusieron su visto en la Resolucin, a saber, el Vice-Ministro
de Salud, El Director General de Salud de las Personas y la Asesora legal del
Ministerio de Salud.
TERCERO.- La mencionada Resolucin respondi congruentemente
a los postulados de la ciencia mdica y fue debidamente sustentada en
trminos cientfcos y jurdicos a travs del protocolo anexo a la misma y de
la bibliografa en la que dicho acto se bas.
CUARTO.- El principio de congruencia entre la Resolucin suscrita por
el ex Ministro Pretell Zrate y las conclusiones de la Comunidad Cientfca
ha quedado plenamente demostrado a travs de los pronunciamientos con
respecto a la validez como mtodo exclusivamente anticonceptivo de la
Anticoncepcin Oral de Emergencia emanados de las organizaciones
internacionales y regionales rectoras del sector salud as como las instituciones
representativas de la comunidad mdica del Per. En el mismo sentido la
pertinencia de la aplicacin del mtodo en el marco de la Constitucin y la ley
ha quedado plenamente establecida a travs de los pronunciamientos emitidos
por la Defensora del Pueblo, la Comisin de Alto Nivel designada por el
Ministro de Salud para preparar el informe cientfco medico-jurdico sobre
233
Jos Donayre Valle - Roger Guerra-Garca - Luis Sobrevilla Alczar
la materia y el Informe Tcnico-Cientfco sobre la Anticoncepcin Oral de
Emergencia emitido por la Comisin Consultiva del Ministerio de Justicia,
que el propio Ministro de Justicia ha hecho suyo para concluir en su validez
constitucional y su conformidad con el ordenamiento jurdico nacional.
QUINTO.- Asimismo, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
aplicables en el anlisis de la constitucionalidad del acto ministerial en
cuestin dan cuenta de la correspondencia entre la decisin tomada por el ex
Ministro Pretell Zrate en relacin con la Anticoncepcin Oral de Emergencia
con la opinin de la ciencia mdica y los especialistas del Estado en temas de
constitucionalidad, as como con el desarrollo posterior a la promulgacin de
la Resolucin que, habiendo sido criticada, nunca fue abrogada ni modifcada
por cuatro Ministros y Ministras de Salud que han sucedido al doctor Pretell.
En este orden de ideas, el hecho de que durante la gestin del Ministro Solari
se haya autorizado la venta del mtodo fuera del sistema ofcial de salud,
ratifca la razonabilidad de la medida tomada por el Ministro Pretell Zrate y
la falta de proporcionalidad de su cuestionamiento, especialmente se pretende
que esta ltima constituya la base sobre la cual han de aplicarse sanciones
como la propuesta de inhabilitacin.
SEXTO.- La conducta desarrollada por el Ministro Eduardo Pretell
Zrate al suscribir la Resolucin Ministerial No. 399-2002-SA/DM no
puede en ningn modo interpretarse como una falta que comprometa
peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal, ni que
aminore en grado sumo la confanza depositada en el funcionario como lo
requiere la jurisprudencia del Tribunal Constitucional por lo que mal puede
interpretarse como violatoria de la Constitucin y apegada al principio de
legalidad que en virtud del derecho al debido proceso ha de estar presente en
todo tipo de proceso sancionatorio como el de una acusacin por violacin a
la Constitucin.
Por lo expuesto:
Solicitamos que los seores miembros de la Sub Comisin de
Acusaciones Constitucionales tengan en cuenta lo sealado en este escrito y
consecuentemente dispongan el archivamiento de la denuncia constitucional
planteada en contra del ex Ministro de Salud.

234
ndice Alfabtico
A.
Aborto, pgs. 13, 52, 54, 64, 66, 87, 92, 96, 98, 100-102, 113, 166, 171, 176, 177,
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Editado por la Universidad Peruana Cayetano Heredia en
octubre de 2012.
Se compuso en caracteres Timen New Roman de 12 puntos
y se imprimi en papel bond de 90 g
con un tiraje de 1000 ejemplares.
Spiritus ubi vult spirat

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