Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 4 (104), pp.

564-574, outubro-dezembro/2006
Polticas Sociais: focalizao ou universalizao?
CELIA LESSA KERSTENETZKY
Social policy: targeting or universalism? Public debate on social policies in Bra-
zil has focused on the choice between targeted and universal programs. The article
argues that the choice is unclear and misleading unless a previous decision is taken
concerning principles of social justice. After distinguishing three different connota-
tions of targeting as residualism, conditionality or retification and noting
that universal programs may be compatible with minimalist social policy, the arti-
cle goes on to make explicit a number of neglected options.
Key-words: social policy, targeted policies, universal policies, distributive justi-
ce, welfare state.
JEL classification: D63.
O debate sobre polticas sociais no Brasil se apresenta polarizado na escolha
entre dois estilos de poltica, a focalizada e a universal.
2
bem possvel que tanto
concepes divergentes do carter social de uma poltica pblica quanto dis-
tintas vises de justia social estejam na raiz do dilema brasileiro. Mas no
garantido e, certamente, no necessrio que assim seja.
No presente texto, argumento que a deciso sobre o estilo de poltica social,
se focalizada ou universal, revela-se pouco clara na ausncia de uma deciso pr-
via sobre princpios de justia social que se quer implementar, fazendo, por exem-
plo, com que se associe automaticamente, e erradamente a meu ver, a universali-
zao com a garantia de direitos sociais e a focalizao com noes residualistas
de justia. Em outras palavras, sugiro que o marco em termos de justia por
exemplo, justia de mercado ou, alternativamente, justia distributiva cru-
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Professora-adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense e pesquisa-
dora-bolsista do CNPq. E-mail: celiakersten@terra.com.br. Verso anterior deste trabalho foi apre-
sentada na Conferncia Internacional Amrica Latina, Brasil e Unio Europia Ampliada CEU/UFRJ,
em setembro de 2004. A autora agradece os comentrios ento recebidos. Submetido: maro 2005;
aceito: maro 2006.
1
Refira-se, por exemplo, s contribuies ao nmero especial da Revista Econmica, sobre o gasto
pblico social no Brasil, de junho de 2003.
cial para esclarecer nossas atitudes perante estilos de poltica social. Uma vez,
por exemplo, que se selecione uma concepo de justia reparatria ou distribu-
tiva, a escolha do grau de focalizao ou universalizao em cada programa es-
pecfico poder ser transferida ao campo da tecnologia social, do clculo da
eficincia social relativa, deixando de suscitar maiores paixes, pelo menos no
que respeita eqidade. Focalizao e universalizao apareceriam, ento, como
mtodos alternativos, quando no complementares, de implementao de uma
noo de justia previamente definida.
JUSTIA SOCIAL
2
Noes de justia social, por mais variadas que sejam em seus detalhes, po-
dem ser agrupadas em torno das duas instituies mais importantes na promo-
o da distribuio dos resultados econmicos no mundo contemporneo: o mer-
cado e o Estado.
A famlia de concepes de justia de mercado atribui ao mercado a fun-
o de distribuio das vantagens econmicas (por meio de remuneraes dife-
renciadas aos portadores de recursos econmicos), cabendo ao Estado de Direito
zelar pela lei e a ordem necessrias ao seu funcionamento, o que implica basica-
mente na garantia dos direitos de propriedade e do cumprimento dos contratos,
alm de proteo contra a fraude. Uma vez implementada em sociedades espec-
ficas, essa concepo genrica apresentaria alguns atrativos na competio com
arranjos sociais alternativos, onde, por hiptese, a presena do Estado fosse mais
visvel, na alocao de recursos ou na distribuio de vantagens. Por um lado, a
liberdade de escolha dos indivduos seria maximizada, por outro, a eficincia eco-
nmica seria promovida, j que a alocao de recursos seria induzida exclusiva-
mente pelos incentivos do mercado.
Em algumas verses, influentes sobretudo no discurso pblico norte-ameri-
cano, essa concepo incorporaria, ainda, uma tica da responsabilidade, na
medida em que ganhos diferenciados meramente ecoariam recompensas e puni-
es a escolhas mais ou menos responsveis. Entretanto, possvel observar que
esta vertente no acomoda adequadamente o aspecto evolucionrio da institui-
o do mercado, relativo capacidade deste de engendrar, juntamente com a
prosperidade econmica, mudana permanente e imprevisvel, aspecto celebra-
do, por exemplo, na argumentao de Friedrich Hayek (1967). Se o progresso
material convive com (e talvez mesmo parasite) a incerteza, no h como assegu-
rar que esforos sero recompensados e negligncias punidas. Outra defesa de
natureza normativa, dessa vez realando predicados morais intrnsecos, e no
apenas instrumentais, do mercado, a que faz Robert Nozick (1974), quando
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2
Refira-se, por exemplo, s contribuies ao nmero especial da Revista Econmica, sobre o Gasto
Pblico Social no Brasil, de junho de 2003.
assinala a qualidade de proteo de direitos pessoais inviolveis (assimilados,
contudo, noo de liberdade econmica) que seria distintivamente associada
ao mercado.
Seja porque implementa uma noo de justia na distribuio de vantagens
econmicas de acordo com o mrito ou responsabilidade individual, seja porque
promove progresso material e, ento, civilizatrio, apesar de no assegurar re-
compensa ao mrito, ou ainda porque protege imbativelmente direitos pessoais,
o mercado no poderia produzir seno desigualdades justificveis. Ademais, ar-
gumenta-se que a prpria eficincia econmica se beneficiaria das desigualdades,
o que acabaria por favorecer os mais pobres: as remuneraes desiguais funcio-
nariam como incentivos ao trabalho e poupana, induzindo re-alocaes de re-
cursos promotoras de eficincia; uma maior eficincia econmica, dinamicamen-
te, se traduziria em crescimento econmico, ento em emprego e renda, estendendo
vantagens tambm aos menos favorecidos.
Finalmente, essa concepo, sobretudo na vertente hayekiana (que admite a
existncia de incerteza nos mercados), confere ao Estado a atribuio de prover
uma rede subsidiriade proteo social (renda mnima, seguro desemprego, im-
posto de renda negativo, so algumas de suas variantes), uma espcie de seguro
social contra a incerteza.
possvel distinguir, em contraste com essa concepo fina, mercadocn-
trica, de justia, uma noo mais espessa. Nesta, a justia elaborada como
uma combinao complexa de valores, respondendo no apenas eficincia e
liberdade econmica, mas, tambm, liberdade poltica e, sobretudo, igualda-
de econmica. Mesmo concedendo ao mercado primazia na alocao de recursos
econmicos, essa concepo ou famlia de concepes arroga uma importante
funo complementar principalmente na (re)distribuio de vantagens socioe-
conmicas ao Estado.
Essa interveno pblica mais forte sobre os resultados gerados pelo jogo
do mercado se justificaria pela compreenso de que este jogo tem como pressu-
posto uma distribuio prvia de recursos e vantagens que, por sua vez, pr-de-
terminaria as chances de sucesso dos indivduos, ensejando desigualdades injus-
tas de chances de realizao isto , desigualdades no baseadas na escolha e
na responsabilidade individual. Um conjunto de caractersticas que no podem
ser ditas de responsabilidade individual, tais como classe, famlia, cor, gnero, et-
nia, habilidades e talentos inatos, influenciariam fortemente os resultados finais,
determinando em ampla medida os recursos que os indivduos levam ao merca-
do e restringindo desigualmente o espectro de sua liberdade de escolha. Seria ne-
cessrio, para que as escolhas individuais fossem realmente livres, que os indiv-
duos tivessem acesso a um conjunto significativo de opes, em termos de
oportunidades reais de obteno de vantagens socioeconmicas. Estas oportuni-
dades, portanto, incluiriam no apenas a importante e inegocivel, porm no
suficiente, igualdade de liberdades civis e econmicas, mas tambm a igualdade
de oportunidades polticas (de participao dos processos de deciso coletiva cu-
jos resultados afetam as chances individuais de realizao), sociais (como o aces-
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so educao e sade) e econmicas (renda e riqueza). A promoo dessas
oportunidades requereria polticas fortemente redistributivas.
Enquanto as liberdades e oportunidades sociais e polticas deveriam ser ma-
ximamente iguais, um importante fator limitativo da extenso da redistribuio
de renda e riqueza representado, nessas concepes, pelas exigncias da eficin-
cia. Reconhecendo a impossibilidade bem como a indesejabilidade da eliminao
das desigualdades socioeconmicas se e na medida em que sua eliminao pu-
desse afetar de modo significativo a eficincia econmica , a influente verso
do filsofo norte-americano John Rawls (1971) dessa famlia de concepes de
justia recomenda que se aprovem apenas as desigualdades socioeconmicas que
beneficiem os menos favorecidos, isto , superiormente ao que faria uma situa-
o em que prevalecesse a igualdade econmica.
3
Contudo, importante notar
que o conjunto de opes de distribuies alternativas, entre as quais se selecio-
naria a mais justa (isto , a que maximizasse as perspectivas dos menos favoreci-
dos), conteria apenas aquelas que j tivessem sido corrigidas por oportunida-
des sociais e polticas razoavelmente iguais.
Uma vez que a justia social pensada como redistribuio de oportunidades
de realizao, incluindo, ainda que limitadamente, renda e riqueza, alguns cami-
nhos parecem descartados enquanto novos desafios se apresentam. Por um lado,
ao descartar o ideal de igualdade de resultados individuais, ou, ainda, ao apoiar-se
no mercado em sua funo alocativa e desconsiderar como alternativa vlida a pro-
priedade coletiva da totalidade dos meios de produo, essa perspectiva de justia
exclui alguns tipos de arranjos da pauta de opes, como, por exemplo, o socialis-
mo com planificao econmica centralizada. Por outro, fcil perceber que a bus-
ca de maior eqidade na distribuio de oportunidades reais de realizao nas so-
ciedades contemporneas encontra traduo em arranjos sociais os mais variados.
A ao redistributiva do Estado se faz, nas democracias sociais europias, por exem-
plo, via mltiplas intervenes, apresentando variao significativa entre pases, in-
cidindo tanto no lado do gasto quanto da arrecadao.
Alternativamente, como j apontou Gosta Esping-Andersen (1990, 2002),
pases anglo-saxes tm experimentado regimes de bem-estar de cunho liberal
ou, na terminologia sugerida neste ensaio, mercadocntricos, com alguma va-
riao em torno do tema. Ou seja, o fato de se aderir a uma ou outra famlia de
concepes de justia caricaturalmente, mercadocntricas ou estadocntricas
no resolve o problema de se determinar qual o arranjo social ideal nem tam-
pouco detalhar as polticas. A sugesto aqui, no entanto, que uma vez explicita-
das as noes de justia social com que julgamos a justeza de arranjos sociais es-
pecficos, fica esclarecida a noo de eqidadecom que operamos e, ento, o que
buscamos alcanar com o desenho e a implementao de polticas sociais.
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Convm lembrar que o referencial normativo ou situao distributiva ideal seria a situao de igual-
dade econmica plena, da qual s seria justificvel afastar-se se a nova situao distributiva favore-
cesse em termos absolutos os segmentos sociais em desvantagem.
FOCALIZAO E UNIVERSALIZAO TENDO
COMO PANO DE FUNDO AS DUAS CONCEPES
ALTERNATIVAS DE JUSTIA SOCIAL, FINA E ESPESSA
Contra o pano de fundo das vises alternativas de justia social esboadas
na seo anterior, chegado o momento de situar o debate brasileiro sobre pol-
ticas sociais, que tem confrontado adeptos da focalizao com devotos da uni-
versalizao. Haveria uma correspondncia entre estas opes e as famlias de
concepes de justia delineadas na seo anterior?
Focalizao como residualismo
No debate pblico brasileiro, salvo melhor juzo, a noo de focalizao des-
perta uma reao negativa da parte de interlocutores que se identificam com ideais
de justia distributiva porque por estes associada concepo de justia de mer-
cado. Segundo esta ltima, como vimos, uma economia de mercado seria dotada
de uma capacidade integradora irresistvel pois seus benefcios materiais se trans-
mitiriam (quase) totalidade da sociedade. Nesse campo normativo-conceitual,
as polticas sociais seriam residuais, incidindo sobre os segmentos margem dos
processos econmicos integradores. relativamente desimportante, nesse contex-
to, se os grupos sociais margem j se encontravam excludos ou se o processo de
excluso originou-se precisamente no processo de modernizao econmica orien-
tada para o mercado, pois o remdio seria, em qualquer caso, o mesmo, vale di-
zer, aprofundamento da lgica do mercado com focalizao das polticas sociais.
Nesse contexto, a focalizao aparece, portanto, como um componente (me-
nor) da racionalidade do sistema, de sua eficincia global. A verdadeira poltica
social seria, na verdade, a poltica econmica (que promove as reformas de orien-
tao mercadolgica, que no longo prazo seriam capazes de incluir todos). Em
particular, essa concepo de poltica social focalizada rejeita a considerao das
desigualdades socioeconmicas como motivadora da interveno pblica: ca-
racterstico da concepo fina de justia entender como justa a distribuio de
vantagens econmicas resultantes de transaes livres de mercado e assinalar pa-
ra a poltica social o lugar de mera proviso de um seguro contra as agruras im-
previsveis da vida.
Convm notar, pois, que a defesa da focalizao por via desse gnero de ar-
gumentao, embora a apresente como o estilo racional de poltica social, en-
volve uma certa viso moral sobre o que deve e o que no deveser objeto de res-
ponsabilidade pblica. Em particular, a pobreza imerecida resultante no de
escolhas irresponsveis, mas do acaso que ningum poderia prever seria a
principal circunstncia a justificar a interveno pblica na forma de um seguro
social contra o infortnio.
4
De resto, a livre operao dos mercados promoveria
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Um misto de tica da responsabilidade e consideraes de incerteza parece estar sendo implemen-
tado no chamado workfareamericano, em que benefcios sociais so condicionais ao trabalho.
a alocao tima dos recursos econmicos gerando virtudes estticas (os recur-
sos sempre fluiro para o seu melhor uso) e dinmicas (recursos fluiro para opor-
tunidades lucrativas, gerando, no processo, crescimento e emprego/renda), para
a promoo das quais seria imprescindvel que no se distorcesse a distribuio
das vantagens econmicas resultantes, sob pena de eliminar os incentivos.
Na medida em que a poltica social sofre, nesta abordagem do problema,
uma compartimentalizao, seu vnculo com a noo de direitos sociais univer-
sais perde fora, e ela se torna um coadjuvante do objetivo de eficincia econ-
mica. Diz-se, e lamenta-se ento, que o imperativo da eficincia global obtida
imbativelmente pela livre operao dos mercados superou o dos direitos (ex-
ceto, naturalmente, aqueles necessrios operao de mercados livres) e o da
(efetiva) eqidade, a qual seria mais sensvel a demandas tambm pela reduo
das desigualdades e no apenas da pobreza imerecida.
Nesse caso, a crtica viso de uma poltica social residual no equivaleria a
uma crtica eficincia e racionalizao per se, mas sim prioridade que estas
propriedades de sistemas e processos reivindiquem em relao a direitos de cida-
dania e noes mais espessas de eqidade, ou talvez, melhor dizendo, sufi-
cincia ticade consideraes de eficincia no juzo sobre a oportunidade da in-
terveno pblica.
Alm disso, pode-se aduzir insatisfao dos crticos a focalizao no senti-
do de residualismo, como aqui exposto, a percepo de que a crena nas proprie-
dades de auto-cura das economias de mercado encontraria um nmero cada vez
mais minguado de devotos, frente evidncia significativa de sua derrota no cam-
po dos fatos. Chama a ateno, por exemplo, uma srie de ineficinciasassocia-
das operao desimpedida dos mercados, no apenas em pases em desenvolvi-
mento como nos desenvolvidos, onde as instituies de mercado j estariam mais
solidamente estabelecidas. Como implicao dessas persistentes falhas de mer-
cado, o contingente dos que precisam de ajuda ultrapassaria o estrato, facil-
mente reconhecvel na topografia social, dos pobres imerecidos, podendo abri-
gar qualquer um, mesmo o indivduo vlido, qualificado e que tenha exercido
plenamente sua escolha racional quando foi tentar a sorte no mercado. O merca-
do apresenta-se cada vez mais como um jogo de salo, ambiente para jogadores
profissionais, onde so maiores e melhores as chances dos que tm cacife maior,
e no necessariamente mais eficientes os resultados globais. Se, portanto, a aqui
descrita acepo do termo focalizao, como poltica social residual, fosse a ni-
ca possvel, as reaes negativas a ela seriam bem justificadas.
Focalizao como condicionalidade
Passo a considerar, agora, os argumentos em favor da focalizao que no
se encerram na noo de pequena poltica social ou de residualismo, no inte-
rior de uma concepo de justia de mercado. So pelo menos dois. O primeiro,
bastante simples, e que no nos ocupar por muito tempo, defende a focalizao
no sentido de busca do foco correto para se atingir a soluo de um problema
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previamente especificado, portanto como um aumento de eficincia local, isto ,
eficincia na soluo desse problema especfico: para obter A, melhor gastar
em X ou em Z? Este um problema tpico de tecnologia social.
Parte da soluo do problema depende de conhecimento mais denso sobre
aspectos demogrficos, sociolgicos e territoriais da privao que se quer aten-
der ou do direito que se quer implementar, alm dos aspectos propriamente eco-
nmicos. A avaliao de polticas pblicas j experimentadas de modo incremen-
tal tambm parte importante da busca de solues. E aqui, evidente que a
eficincia do gasto crucial; dela depende a existncia de recursos para serem
gastos em outras reas carentes. E a correta focalizao mesmo que a noo
de correo seja incremental e assinttica apenas desejvel. s vezes, a bus-
ca do foco correto pode resultar no formato contra-intuitivo de incondicionali-
dade, como quando se atinge melhor os mais necessitados estendendo-se um be-
nefcio a todos dentro de um determinado territrio, supostamente razoavelmente
homogneo, e no apenas aos mais necessitados (em que se poupam, por exem-
plo, os custos de monitoramento). Neste caso especfico, a melhor forma de en-
contrar o foco universalizar. Em todo caso, a eficincia local relativa dos dois
mtodos de poltica social com ou sem condicionalidades
5
certamente um
fator relevante na deciso do gestor pblico, aqui.
Focalizao como ao reparatria
H ainda um segundo sentido possvel de focalizao, como ao reparat-
ria, necessria para restituir a grupos sociais o acesso efetivo a direitos universais
formalmente iguais acesso que teria sido perdido como resultado de injustias
passadas, em virtude, por exemplo, de desiguais oportunidades de realizao de
geraes passadas que se transmitiram s presentes na perpetuao da desigual-
dade de recursos e capacidades. Sem a ao/poltica/programa, focalizados nes-
ses grupos, aqueles direitos so letra morta ou se cumpriro apenas em um hori-
zonte temporal muito distante. Em certo sentido, essas aes complementariam
polticas pblicas universais justificadas por uma noo de direitos sociais, co-
mo, por exemplo, educao e sade universais, afeioando-se sua lgica, na
medida em que diminuiriam as distncias que normalmente tornam irrealizvel a
noo de igualdade de oportunidades embutida nesses direitos.
sabido, por exemplo, que a universalizao da educao pblica no Brasil
no elimina as distncias entre a realizao educacional de pobres e ricos, que
sempre tm como alternativa o sistema privado. Parte do problema tem a ver com
a desigualdade de renda pura e simples, alm da desigualdade na qualidade da
educao oferecida pelos estabelecimentos educacionais. Polticas que tornem
vivel a opo pela escola dos mais pobres e que valorizem a escola pblica
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A rigor, deveramos distinguir entre condicionalidades mais genricas ou mais especficas. Por
exemplo: benefcios sociais que tenham como beneficirios as crianas, ou alternativamente, as
crianas pobres. Mesmo uma poltica social universal como a renda bsica incondicional tem, em
seu desenho, algumas condicionalidades, como a residncia e a faixa etria.
tornam-se, assim, importantes. Porm, mesmo em condies ideais, controlados
nveis e qualidade da realizao educacional, sabe-se que restaria ainda, por exem-
plo, a distncia determinada pelos diferentes backgroundsfamiliares. Uma pol-
tica educacional focalizada complementaria a universal por meio da oferta de re-
foro escolar e cursos preparatrios. No haveria, pois, uma contradio entre
os dois estilos de poltica social, nesse caso.
Em uma sociedade onde o dficit de universalidade dos direitos legalmente
garantidos seja baixo, onde oportunidades de realizao sejam razoavelmente
equnimes, a necessidade de focalizao nesse segundo sentido ser menos im-
portante. Em contraste, em uma sociedade muito desigual, as polticas sociais te-
ro necessariamente um componente de focalizao, se quiserem aproximar o
ideal de direitos universais a algum nvel decente de realizao. Portanto, nesse
segundo sentido de focalizao, esta emerge do interior de uma concepo repu-
blicanade direitos de cidadania. A focalizao seria um requisito da universali-
zao de direitos efetivos, compatvel com o princpio da retificao ou da repa-
rao e, portanto, tambm com a concepo de justia social rawlsiana, em que
liberdades formais para se converterem em liberdades reais requerem distribui-
o reparatria de oportunidades.
A focalizao, nesse segundo sentido, pode ser pensada tanto em termos de
polticas redistributivas compensatrias (por exemplo, distribuio de bolsas, de
bens e servios para os mais pobres ou os muito pobres), como de polticas redis-
tributivas estruturais (que envolveriam reformas em profundidade, como a refor-
ma agrria e a reforma tributria, ou ainda uma poltica agressiva de democrati-
zao do acesso ao crdito e educao de qualidade em todos os nveis, incluindo
cursos preparatrios, afetando no apenas a pobreza, mas a iniqidade). Enquan-
to no primeiro caso se estaria resguardando o direito universal vida, no segun-
do, seria efetivao de outros direitos universais cuja realizao seria mais
sensvel s desigualdades socioeconmicas, como os direitos civis, polticos e so-
ciais que se estaria atendendo.
Podemos concluir, provisoriamente, que o primeiro e o segundo sentidos de
focalizao acima mencionados, como condicionalidadee como retificao ou
redistribuio, indicam que, como estilos de poltica social, focalizao e univer-
salizao podem se combinar sob a batuta de uma concepo de justia distribu-
tiva. Apenas na acepo restrita de poltica social residual, a focalizao se en-
caixaria comodamente na viso de justia de mercado, em sua verso popularizada
na onda do chamado neo-liberalismo.
Universalizao: eficincia, desmercantilizao e residualismo
importante lembrar que em favor da implementao de polticas de car-
ter universal tambm encontram-se argumentos tanto de eficincia social quanto
de natureza tica. freqentemente apontado o fato de que polticas universais
economizam vrios recursos na alocao do gasto social, em particular, os custos
associados ao desenho minucioso, implementao e ao monitoramento de pol-
ticas focalizadas, e posterior avaliao dos impactos, necessria para a correo
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incremental dos vazamentos ou excluses indevidos. Polticas universais
economizariam outros custos menos tangveis como o estigma. Alm disso, co-
mo observou Albert Hirschman, polticas para pobres seriam polticas pobres,
no sentido de o grau de responsivenesse accountability polticos corresponden-
tes ser mais baixo do que quando as polticas sociais tm como beneficirios es-
tratos politicamente mais organizados e ativos da populao. Portanto, segundo
argumentos universalistas preocupados com a eficincia social dos gastos sociais,
para atingir os pobres mais eficientemente so necessrias polticas universais.
Do ponto de vista tico, defensores de polticas universais argumentam que
tais polticas nos reuniriam, a todos, numa mesma comunidade de iguais em ter-
mos de direitos sociais de cidadania, maciamente garantidos pelo estado do bem-
estar, em consonncia com uma concepo espessa de justia distributiva, como
praticada, ao que parece, em pases escandinavos. Esping Andersen (1990, 2002)
chamou este processo de desmercantilizao (em ingls, de-commodification);
neste regime de estado do bem-estar, os cidados teriam suas necessidades de um
conjunto crescente de bens e servios atendidas forado mercado.
Entretanto, possvel conceber a universalizao tambm no interior de uma
noo de justia de mercado, quando se tem em mente um desenho de segurida-
de social bsica universal, e oportunidades sociais bsicas de educao e sade
com cobertura universal, a partir da mesma lgica residualista da primeira no-
o de focalizao mencionada na abertura dessa seo, como parece ser o caso
do regime de estado do bem-estar ingls. Recordando, sob essa lgica a poltica
social apenas residual, dando conta da responsabilidade pblica essencialmente
em termos de proteo social contra os riscos comuns. A diferena entre focali-
zao e universalizao, no mbito de uma concepo de justia de mercado, es-
taria principalmente no tamanho do resduo.
Em sntese, possvel, pois, combinar focalizao e universalizao com duas
concepes de justia alternativas, aqui denominadas de fina e espessa. O con-
junto de cenrios ideal-tpicos resultante seria:
(1) concepo finade justia com nfase na focalizao: residualismo, ou se-
ja, rede de proteo social mnima como parece ser a experincia nor-
te-americana;
(2) concepo finacom nfase na universalizao: seguridade social, educa-
o e sade bsicas como parece ser a experincia inglesa;
(3) concepo espessade justia com nfase na universalizao: seguridade
social, educao e sade universais e generosas como parece ser a ex-
perincia escandinava;
(4) concepo espessacom nfase na focalizao: alocao redistributiva de re-
cursos para gerao de oportunidades sociais e econmicas para os grupos
sociais em desvantagem relativa cenrio hipottico, porm plausvel.
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Na prtica, o conjunto de intervenes do estado, implementando as distintas vises aqui elenca-
das, tem efeitosredistributivos. A variao no conjunto , entretanto, perceptvel em termos da pro-
fundidadedesses efeitos, envolvendo, ao que parece, distintas presunes quanto ao arranjo distribu-
tivo ideal.
Em apenas um dos cenrios, a focalizao aparece como sinnimo de residua-
lismo e em apenas um tambm, a universalizao sinnimo de redistribuio ge-
nerosa. Ou seja, tanto a focalizao pode estar associada a uma concepo espessa
de justia, quanto a universalizao a uma concepo de justia de mercado. Por-
tanto, apresentar a escolha entre focalizao e universalizao como uma eleio
entre eficincia e eqidade no esclarece a totalidade de opes no debate.
Outra questo saber, tendo como referncia prvia uma concepo de justia,
qual o mtodo apropriado para se atingir um objetivo anteriormente especificado,
envolvendo ou no condicionalidades, focalizando ou universalizando os benefcios
neste sentido especfico; a deciso aqui depende do confronto entre as eficincias re-
lativas dos dois mtodos em cada caso. H, porm, uma escolha anterior, quanto a
princpios genricos de justia, que refere-se s opes residualismo, como na noo
fina de justia, ou redistribuio/reparao, como na noo espessa.
CONCLUINDO
A partir de uma rpida anlise das diferentes acepes que a focalizao das
polticas sociais pode assumir, tendo em vista os variados argumentos que se apre-
sentam no debate:
(1) possvel perceber que em apenas uma dessas conotaes focalizao se-
ria sinnimo do residualismo tpico de noes de justia mercadocntricas. A
focalizao seria igualmente compatvel com noes de justia distributiva. Sime-
tricamente, a defesa da universalizao tem significados dessemelhantes se feita a
partir da concepo residualista ou da perspectiva redistributivista. Portanto,
sem referncia a noes de justia, no haveria uma equivalncia imediata entre
focalizao eficincia, e universalizao eqidade. Essas posies pre-
cisam ser explicitadas no debate brasileiro, a meu juzo;
(2) focalizao e universalizao podem significar ainda, respectivamente, a
incluso ou no de condicionalidadesno desenho de polticas sociais especficas,
como forma de aumentar sua eficincia relativa neste segundo sentido, a deci-
so dependeria, principalmente, da eficincia social relativa das opes em cada
caso. possvel, ademais, conciliar focalizao e universalizao na implementa-
o de justia social, levando em considerao uma combinao eficiente dos dois
mtodos.
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