DOUGLAS CAMARINHA GONZALES

COMPETNCIA LEGISLATIVA DOS ENTES FEDERADOS;

CONFLITOS E INTERPRETAO CONSTITUCIONAL



Dissertao de Mestrado



Orientadora: Profa. Dra. Anna Cndida da Cunha Ferraz




Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo - 2011

DOUGLAS CAMARINHA GONZALES






COMPETNCIA LEGISLATIVA DOS ENTES FEDERADOS;
CONFLITOS E INTERPRETAO CONSTITUCIONAL



Dissertao de Mestrado apresentada Banca Examinadora
do Departamento de Direito de Estado da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, como exigncia
parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Direito do
Estado, sob a orientao da Professora Doutora Anna
Cndida da Cunha Ferraz.





Faculdade De Direito da Universidade de So Paulo
So Paulo - 2011


Resumo

Esta dissertao dedica-se ao estudo das competncias legislativas no mbito do
federalismo brasileiro e interpretao constitucional que dita a soluo de possveis conflitos
legislativos. O trabalho foca inicialmente o federalismo brasileiro e a diviso constitucional
de competncias entre os entes federados - suas origens, caractersticas e peculiaridades.
Estuda-se, dessa forma, a competncia legislativa de cada ente federado, da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Procura-se, pois, compreender o funcionamento
do sistema de repartio de competncias, suas tcnicas e princpios, para se alcanar o
balanceamento necessrio para um federalismo de equilbrio almejado pelo constituinte. Fiel
aos fundamentos do federalismo nacional, o estudo aborda o papel da Hermenutica
Constitucional para a soluo de conflitos entre os entes federados. O trabalho busca, assim,
visualizar resultados que otimizem as diretrizes constitucionais do federalismo, mediante a
aplicao dos seus princpios e de mtodos que auxiliem o jurista no processo interpretativo
para solucionar confrontos jurdicos entre os entes federados. O estudo parte de uma anlise
sistemtica dos dogmas do federalismo em sintonia com a Teoria da Argumentao para,
dessa maneira, examinar diversas querelas judiciais de conflitos legislativos e sugerir possveis
solues.

Palavras-chave: federalismo competncia conflito interpretao.


Abstract

The aim of this paper is to study the Legislative jurisdiction, which rules the solution of
possible conflicts within its Political Entities, in the Brazilian Federalism and the
Constitutional Interpretation. Initially, the foccus is on the Brazilian Federalism and the
Constitutional jurisdiction in the role of the Federalism, its origin, characteristics and
particularities.The Dissertation studies the Legislative jurisdiction of each Political Entity, the
Union, the States, the Municipal District and Federal District. The essay looks for to
comprehend the system frame of competences, its techinics and principles wich work to reach
the necessary balance to a Federalism with the equilibrium desired by the Constitutions
Representative. Faithfull to the basis of the National Federalism, the essay takes the
Constitutional Interpretation in approach to lead and solve conflicts among the Political
Entities. Therefore, the study looks for results which optimize the Federalism assertive,
through principles and methods that help the interpreter in the process to solve Legislative
conflicts among Political Entities in the Federalism. The study goes on through a systematic
view of the dogmas of the Federalism according to Argumentation Theory to examine several
legislative conflicts and propose possible solutions.

Keywords: federalism conflict competence interpretation.


SUMRIO

Introduo:........................................................................................................01

Captulo I - O Estado Federal
1.1 Origem e Caractersticas.....................................................................04
1.2 Evoluo do Federalismo e a Repartio de Competncias................09

Captulo II - A Repartio de Competncias na Constituio Federal de 1988
2.1 O Modelo de Repartio de competncias adotado pelo Brasil..........18
2.2 A Competncia Legislativa Privativa da Unio..................................20
2.3 A Competncia Legislativa Privativa Estadual...................................27
2.4 A Competncia Legislativa Privativa do Distrito Federal..................36
2.5 A Competncia Legislativa Privativa Municipal................................38
2.6 A Competncia Legislativa Concorrente
2.6.1 Aspectos Gerais.........................................................................43
2.6.2. Sistemtica e Funcionamento da Competncia
Legislativa Concorrente ...........................................................46
2.7 Competncias Materiais ou Legislativas Decorrentes.........................57
2.7.1 Competncia Material da Unio................................................58
2.7.2 Competncia Material dos Estados e do Distrito Federal..........64
2.7.3 Competncia Material dos Municpios......................................70
2.7.4 Competncia Material Comum dos Entes Federados................72

Captulo III Interpretao Constitucional e Solues de Conflitos
3.1 A Neo-interpretao Jurdica Constitucional................................76
3.2 Multiplicidade de Centros Normativos.........................................94
3.3 As Antinomias e a Taxionomia na Anlise dos Conflitos............98
3.4 Limites Objetivos, um Ponto de Equilbrio..................................106
3.5 Peculiaridades Interpretativas das Normas Municipais no
Federalismo.................................................................................112
3.6 Antinomias e a Competncia Concorrente...................................118
3.7 Notas sobre as Competncias Legislativas Indiretas....................128
3.8 Antinomias de Normas Estaduais versus Normas Privativas da
Unio..............................................................................................139
3.9 Tratados Internacionais e a Soluo de Conflitos.........................145
3.9.1 Interpretao dos Tratados....................................................147
3.9.2 A Aplicao dos Tratados Frente aos Entes Federados........155

Concluses.........................................................................................................159

Bibliografia........................................................................................................165



1
Introduo:

O presente trabalho estuda a repartio da competncia legiferante positivada pelo
constituinte, decorrente do modelo de Estado encampado pela Carta Poltica de 1988, que
adotou o federalismo de equilbrio. O estudo busca aclarar critrios e mtodos de interpretao
constitucional para solucionar possveis antinomias jurdicas advindas da mltipla positivao
de normas pelos entes federados.
O trabalho inicia-se com o exame do Estado Federal e a correspondente anlise da
diviso de competncias legislativas entre os entes federados, sua concepo original, suas
caractersticas e sua evoluo. Aborda, assim, a trajetria do federalismo brasileiro, as
peculiaridades da distribuio de competncias, a diviso de foras polticas entre os entes
federados e as crticas da decorrentes.
As principais caractersticas para a manuteno salutar do sistema federativo so
apontadas no decorrer do trabalho para se atingir o binmio do federalismo - a unidade na
diversidade baseado no equilbrio de unidade na Federao e autonomia dos entes polticos.
Procura-se, assim, encontrar os fundamentos lanados pelo constituinte na repartio
de competncias, sob os reclamos do federalismo de equilbrio e o redimensionamento
atribudo pela nova ordem constitucional brasileira. Sob esse enfoque, analisa-se o modelo
federativo nacional perfilhado pelo complexo sistema de repartio de competncias que
congrega critrios de tica horizontal e vertical para a partilha das competncias, contempla
hipteses de delegao de competncia da Unio aos Estados-membros e outras formas de
cooperao administrativa.
O estudo ento se foca na competncia legislativa privativa dos entes federados,
inicialmente da Unio frente ao seu papel institucional de coeso nacional sobre assuntos que
demandam interesse nacional.
Em seguida, parte-se para a anlise da competncia legislativa dos Estados-membros
na busca da competncia legislativa remanescente no concerto da federao e das diretrizes
condicionantes da Constituio Federal na formatao da autonomia dos entes federados.
Traam-se, ainda, os pontos essenciais sobre as competncias legislativas do Distrito Federal.
Por sua vez, o estudo volta-se competncia legislativa municipal, sob a perquirio
do interesse municipal para balizar a legitimidade da lei municipal no concerto com as demais.


2
Em item especfico, procura-se compreender o funcionamento do sistema de repartio
vertical de competncias, principal inovao da ordem constitucional vigente, tida como
alternativa criativa para se alcanar o balanceamento necessrio para um federalismo de
equilbrio e a co-responsabilidade dos entes federativos nas diferentes searas que atuam
conjuntamente.
O estudo foca a prerrogativa da Unio de editar normas gerais e a dos Estados-
membros de elaborar normas especficas, a elas complementares; a definio de seus limites e
de seus alcances, conforme a leitura do Supremo Tribunal Federal das regras do artigo 24,
1. e 2., da Constituio Federal de 1988 - para a anlise das conseqncias polticas
Federao.
Aborda-se ainda a competncia material dos entes federados, da qual emana a
competncia legislativa decorrente para o exerccio funcional de tais atribuies. Parte-se,
assim, para uma viso dessas implicaes materiais e legislativas prprias da Unio, dos
Estados e dos Municpios, e se traa possveis conflitos da decorrentes.
A discusso enriquecida com as implicaes legislativas do sistema de cooperao
entre os entes federados no regime da regio metropolitana e a execuo de funes pblicas
de interesse comum.
J a segunda parte do trabalho dedica-se temtica da interpretao jurdico-
constitucional das competncias legislativas a partir da leitura dos mtodos da neo-
hermenutica constitucional, baseada no contexto ftico, valorativo e principiolgico que o
intrprete depara na anlise das possveis antinomias que os multicentros normativos podem
originar.
So traadas as abordagens que melhor amparam a diviso constitucional de
competncia, de modo a resguardar a efetiva distribuio de poderes e prerrogativas dos entes
federados, na busca de um resultado que otimize as diretrizes constitucionais apresentadas nos
captulos anteriores para solucionar possveis conflitos.
Fiel s origens do federalismo e sua interpretao constitucional, sugere-se solues
hermenuticas e principiolgicas para soluo de conflitos; as crticas aos preceitos
normativos que geram insegurana normativa e a conseqente repercusso poltica na
conjugao dessas foras.


3
O trabalho procurar trazer exemplos marcantes colhidos da jurisprudncia nacional e
do Direito Comparado, como forma de ilustrar possveis conflitos de leis entre os entes
federados, seja entre lei federais versus estaduais ou sua recproca e a interao das municipais
sobre o mesmo assunto.
A interpretao constitucional para as solues dos conflitos tratada de modo
especfico para ampliar ao intrprete viso sensata para desvendar a aplicao das normas
frente aos conflitos, segundo os dogmas do prprio federalismo.
Por fim, as interaes dos Tratados Internacionais no ordenamento jurdico brasileiro
so analisadas frente s competncias legislativas, seus limites e confrontos. Examina-se assim
a natureza jurdica dos tratados em que a Repblica Federativa do Brasil signatria, seus
desdobramentos no encaixe das normas positivadas pelos demais entes federados e o
posicionamento do Supremo Tribunal Federal no controle abstrato de constitucionalidade dos
Tratados.



159
CONCLUSES

Ao longo do exame do federalismo no Brasil, consagrado pela Constituio de 1988,
possvel extrair, quanto ao tema objeto da dissertao, algumas concluses que no esgotam,
convm que se registre, toda a problemtica examinada no texto.
O federalismo fenmeno histrico, poltico e jurdico de diviso de competncias
legislativas e administrativas entre os entes polticos do Estado. A Constituio de 1988 firma
a forma de Estado, baseada na descentralizao jurdica e poltica do poder no mbito
territorial desse Estado, ao conferir autonomia aos entes polticos e soberania ao Estado
Federal.
O federalismo brasileiro, na Constituio da Repblica Federativa de 1988, se
apresenta como um federalismo de equilbrio, no qual as competncias dos entes federados
Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal - esto conjugadas de modo complexo,
mediante o critrio vertical e horizontal de repartio de competncias Estado Federal a
Repblica Federativa do Brasil que representa o todo, dotado de personalidade jurdica de
Direito Pblico Internacional. J os demais so dotados de autonomia e personalidade jurdica
de Direito Interno. O federalismo faz da Unio uma figura de duas faces, que tanto age em
nome prprio como em nome da Federao ao expressar sua voz.
O objetivo do federalismo a consecuo e harmnica manuteno da unidade e
diversidade entre as partes federadas, alcanadas pela efetiva distribuio de competncias
legislativas e de rendas entres os entes federados no corpo da prpria Constituio Federal, o
que enseja autonomia aos entes federados a capacidade de auto-organizao pela sua prpria
legislao e administrao, sem subordinao imediata aos demais entes federados.
A CF/88 arrolou expressamente as atribuies materiais da Unio (art. 21) e suas
competncias legislativas privativas (art. 22). Aos Estados-membros, o constituinte utilizou a
tcnica da competncia remanescente no enumerada (art. 25, 1). J os Municpios
receberam poderes estabelecidos indicativamente, quando presente o interesse local, tanto para
legislar como administrar, bem como suplementar a legislao federal e estadual no que
couber (art. 30).


160
Inovou o constituinte ao positivar a competncia concorrente entre a Unio, os Estados
e o DF, a chamada diviso vertical de competncias legislativas (art. 24) e as competncias
administrativas comuns (art. 23).
A competncia legislativa privativa da Unio (art. 22) congrega a chamada repartio
horizontal de competncia, pois cabe to somente ao ente federado legislar sobre a matria
ento arrolada.
Aos Estados-membros, o constituinte deferiu a autonomia legislativa condicionada to
somente pelos princpios estruturantes da Constituio Federal de 1988 entre esses, a forma
republicana, o sistema representativo, o regime democrtico, a temporariedade das funes
eletivas, a separao de Poderes, a autonomia municipal, a prestao de constas da
administrao pblica direta e indireta e as regras de pr-ordenao institucional. Deve, pois, o
legislador estadual observar esse amlgama organizacional mnimo Federao. A
competncia dos Estados ampla, pois, em tese, tem legitimidade para atuar em todas as
searas no enumeradas Unio e aos Municpios.
O Distrito Federal tambm ente federado e congrega as competncias prprias dos
Estados-membros e as Municipais. Contudo, a Unio reservou para si a tutela e a legislao
sobre organizao judiciria do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica, da polcia civil e
militar, bem como do corpo de bombeiros.
O Municpio tido como ente federado pela CF/88. Tem, portanto, autonomia para se
auto-organizar mediante legislao prpria, a Lei Orgnica do Municpio, e autoadministrar-
se. Dever tambm observar as condicionantes fundamentais federais e estaduais.
Outra inovao constitucional positivada pela CF/88 a competncia concorrente,
onde mais de um ente poltico atua de modo conjunto - tanto na competncia administrativa
(art. 23 da CF), como na seara legislativa (art. 24 da CF).
Por meio da competncia concorrente, a Unio estabelece as normas gerais sobre o
assunto, ao passo que os Estados legislam em carter complementar. Normas gerais so
regramentos de interesse comum aos entes federados; devem tomar a forma de lei quadro, apto
a ser pormenorizado por normas estaduais. O art. 24, 3, por sua vez, contempla a
competncia estadual legislativa plena, no caso de inexistncia de lei federal sobre o tema; ao
passo que o 4 dispe que a supervenincia de lei federal que discipline normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrria. Congregam-se, pois, foras de


161
duas ordens: a de centralizao de um lado (normas gerais) e a de descentralizao doutro
(provinda dos Estados, atravs de normas particulares aos seus interesses).
Das competncias materiais (art. 21, 23) advm as chamadas competncias legislativas
imprprias ou decorrentes, as quais surgem por via transversa, isto , emanam da competncia
administrativa, da necessidade de regular os interesses que lhe so deferidos
constitucionalmente. Tm lugar ante a necessidade de se dar alicerce legislativo para o
exerccio da competncia material. Para a Unio, a atividade administrativa volta-se para
definir linhas de desenvolvimento nacional, com ntida importncia ao papel de planejamento
e coordenao de polticas pblicas. Aos Estados cabem as tarefas remanescentes, cumulada
com a explorao de servio local de gs canalizado, e aos Municpios as atribuies que
congregam interesse local.
Quanto s competncias comuns, leis complementares provindas da Unio (para cada
assunto de interesse) fixaro normas de cooperao entre os entes federados, onde caber
Unio apontar as diretrizes da poltica pblica e aos demais entes a definio de suas
peculiaridades tpica mecanismo do federalismo cooperativo.
Regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microregies so criadas por lei
complementar estadual; j o planejamento e a execuo de funes de interesse comum
devero ser realizadas pela entidade criada.
A CF/88 firmou a passagem de uma forma extrema de federalismo centralizado,
construda sob o regime autoritrio, para uma forma de federalismo cooperativo ou de
equilbrio. O nosso federalismo tem trabalhado com a centralizao e descentralizao
concomitantemente (e no de forma excludente) cujo processo ainda est em fase de
amadurecimento. Assim, o federalismo brasileiro continua a desenvolver-se como
fenmeno poltico-jurdico vivo em franca evoluo, cuja proliferao das competncias
legislativas e respectiva interpretao dos operadores do Direito e da prpria Justia ditar os
rumos do nosso federalismo no futuro.
O estudo da Hermenutica Constitucional fundamental para visualizar os resultados
que otimizem as diretrizes constitucionais do federalismo, aplicveis s competncias
legislativas para a soluo de conflitos legislativos entre os entes federados.
A evoluo da dogmtica jurdica tomou conscincia de que a interpretao jurdica
vai alm da norma, congrega o contexto social, os fins dirigidos pela norma e os princpios


162
que fundamentam o sistema. A aplicao do Direito requer a compreenso da dinmica
relao desses fatores, pois a aplicao justamente o final do processo interpretativo. Assim,
tem-se como ntida a distino entre o texto normativo (o dispositivo ou enunciado) e o seu
contedo (a norma jurdica que se aflora), sendo aquele objeto da interpretao e esse o
resultado.
A soluo de conflitos legislativos situa-se em regra no plano da aplicao. A
ponderao tem papel de grande importncia na anlise dos conflitos, seja entre princpios ou
valores e at mesmo na interpretao de regras. Seu propsito solucionar conflitos
normativos de modo mais sensato realidade e aos valores envolvidos, de forma que no se
despreze qualquer das regras em confronto, mas se adote postura que privilegie o valor de
maior magnitude constitucional luz das circunstncias do caso e, assim, privilegiar a
tcnica argumentativa e crtica prpria do Direito, como fenmeno scio-poltico e normativo.
A natureza do federalismo requer a multiplicidade de centros normativos, o que enseja
a interseco de normas. Caber ao intrprete conciliar os conflitos normativos, segundo as
diretrizes da Carta Constitucional e uma viso macro do ordenamento jurdico. O dever de
coerncia est muito mais para o juiz do que para o legislador, tanto porque esse trabalha com
a criao do Direito e aquele com a sua aplicao, ao passo que a soluo do conflito situa-se
no plano da aplicao do Direito. Em eventual choque de legislaes de entes federados, a
regra a permanncia de ambas as normas, pois o federalismo concebe por essncia a
convivncia de ambas tratando-se de antinomias aparentes.
A leitura para a soluo de conflitos legislativos entre entes federados deve sempre
partir do foco constitucional. Diante dos critrios clssicos para a soluo de antinomias, o
critrio da especialidade prevalece, pois se harmoniza com o critrio da preponderncia do
interesse jurdico tutelado pela legislao frente ao feixe de competncias constitucionais.
A dogmtica jurdica clama pela complementariedade dos mtodos interpretativos para
melhor amparar o intrprete na soluo dos conflitos. Para a soluo de conflitos legislativos
entre entes federados, deve-se destacar as seguintes tcnicas de interpretao constitucional: a
interpretao conforme a constituio; o princpio da proporcionalidade, que interage com o
princpio da concordncia prtica ou da harmonizao; e, por fim, o princpio da correo
funcional.


163
O principal parmetro para os limites da interpretao consiste na exigncia de que
toda e qualquer interpretao constitucional seja compatvel com a amplitude de sentidos
projetada pelo texto do enunciado em cotejo ao programa normativo (e no valorativo) do
sistema.
Diante de conflitos legislativos entre diferentes entes federados, o intrprete dever
analisar a legislao a partir de: i) o objeto jurdico que a legislao em exame est a tutelar;
ii) a finalidade dessa legislao frente especificidade de seus regramentos. E da conectar a
legislao em exame s clusulas de competncia dos entes federados, segundo a seguinte
orientao:
a) as normas municipais s sero vlidas quando interajam com leis federais ou
estaduais, se legtimo o interesse municipal e a matria regrada seja suscetvel de
suplementao municipal (art. 30, II);
b) no mbito das competncias concorrentes, as normas nacionais provindas da Unio
se sobrepem s demais, desde que no interfiram no carter acidental e particular das normas
estaduais pois aquelas devem ser normas gerais (art. 24, 1). H de se respeitar a margem
de espao prprio dos Estados-membros para que possam regulamentar interesses que lhe so
peculiares, sob o amlgama prprio do federalismo, a preservao da diversidade na unidade.
Uma vez particularizadas as normas prprias da Unio no mbito da competncia concorrente,
essas s valero para a prpria Unio, especialmente para questes tributrias, financeiras e
administrativas. No tida como norma particular a norma que admita ou proba determinada
conduta;
c) em sede de competncia administrativa comum, todos os entes federados tm
competncia para firmar regulamentao normativa, ao passo que leis complementares fixaro
o regime de cooperao entre os entes federados. Caber, pois, ao ente central coordenar tais
atividades;
d) a averiguao da competncia legislativa estadual deve ser efetivada luz das
disposies constitucionais que firmam o feixe de competncia de cada ente federado em
sintonia com o princpio da conformidade funcional.
e) os Tratados Internacionais repercutem sobre os conflitos legislativos entre os entes
federados. Pois, sob o prisma internacional, a Repblica Federativa do Brasil representa todas
as pessoas polticas internas. Tal constatao tem expressiva importncia para a soluo de


164
conflitos entre os demais entes federados, pois podero surgir dos Tratados Internacionais,
obrigaes gerais s quais os demais entes federados devero cumprir, eis que vinculados em
nome da Federao.
Os tratados internacionais no revogam a legislao interna; apenas prevalecem. Esta
continua vlida, mas tem sua aplicao contida pelo tratado internacional, em um processo de
autolimitao desenvolvido pelo prprio Estado soberano, tendo em vista o acordado com
outro Estado.


























165
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