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El sistema electoral peruano y la fragmentacin partidaria

Fernando Tuesta Soldevilla


Varias de las democracias establecidas en la regin a inicios de la dcada de los 80 y
otras que mantuvieron las suyas pese a la corriente autoritaria que sacuda el
continente, incorporaron cambios normativos en las reglas de juego de la representacin
poltica. As se reformaron o escribieron nuevas constituciones, se promulgaron leyes de
partidos polticos, de elecciones y organismos electorales. Pero, en todos los casos se
modificaron los sistemas electorales preexistentes. Algunos desde la perspectiva de
ofrecer una adecuada representacin poltica y, en otros, con el propsito de alcanzar
una aceptable gobernabilidad. El Per transit por dos reformas, una bajo el rgimen
autoritario de Fujimori y otra iniciada en la transicin democrtica. Las modificaciones en
el sistema electoral mostraron los problemas latentes de la institucionalidad democrtica
en el pas, particularmente aquella relativa a la representacin poltica. Las siguientes
lneas intentarn mostrar este proceso.

1. Sistema electoral para la eleccin del Congreso.

Para los fines de este trabajo seguimos utilizando la definicin de sistema electoral como
aquel conjunto de reglas que permiten convertir los votos en puestos de eleccin pblica.
.
Como es conocido, los modelos de representacin ms extendidos son: el mayoritario (o de
pluralidad) y el proporcional.

1.1. Una revisin histrica.

En el Per, para la eleccin del Congreso se han practicado los dos sistemas de
representacin por igual, pasando como casi todos los pases latinoamericanos del
sistema mayoritario al proporcional. Hasta 1931 se practicaba, para elegir el Congreso, el
sistema mayoritario en una sola vuelta. A travs del Decreto Ley 7177 del 26 de mayo de
1931, se introdujo una serie de modificaciones tanto en el derecho como en el sistema
electoral. Se sustituy el sistema mayoritario por el proporcional, pero se le agreg la lista
incompleta, que otorga a la primera mayora dos tercios de los escaos y a la minora, el
tercio restante. A este sistema se le denomina tambin el premio a la mayora
1
. Tras el
golpe de Estado de 1962, que anul las elecciones de aquel ao, la J unta de Gobierno
(1962-1963) promulg el Decreto Ley de Elecciones 14250. Una de sus principales
modificaciones fue la de establecer en forma definitiva el sistema de eleccin proporcional,
con la introduccin de la cifra repartidora, en la modalidad del mtodo de D'Hondt, que
busca la proporcionalidad entre el porcentaje de votos y escaos de los grupos en
disputa. Este sistema es el que rige hasta la actualidad.

1
En la actualidad, en el mbito municipal y regional se aplica algo parecido. Al partido ganador se le otorga la
mitad de los escaos del Consejo Municipal o Regional y a la otra mitad, se la distribuye mediante el mtodo de
D'Hondt, entre las dems listas en competencia.

2

Es necesario recordar que el Per vivi, tras el ltimo gobierno militar (1968-1980), una
aparente secuencia electoral inalterable cada cinco aos: elecciones presidenciales y
parlamentarias en 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 y 2001. Sin embargo, las tres primeras se
realizaron bajo el marco de la Constitucin de 1979, nacida de una asamblea constituyente.
Las dos siguientes, contrariamente, se realizaron bajo los cambios producidos por el
autogolpe de Estado, encabezado por el entonces presidente Alberto Fujimori, el 5 de abril
de 1992. Finalmente, las elecciones del 2001 no calendarizadas, respondieron al
mecanismo utilizado para el trnsito hacia la democracia. Para estos tres momentos se
realizaron modificaciones en varios elementos del sistema electoral que merecen un
acercamiento detallado.

Cuadro N 14


Sistema electoral, nmero de representantes y
tipo de circunscripcin (1919-2006)


Ao Sistema Nmero Tipo de Observaciones
electoral representantes circunscripcin

1919 SM 138= 32S y 160D Dp y Pr
1924 SM 141= 31S y 110D Dp y Pr
1929 SM 141= 31S y 110D Dp y Pr
1931* SP+LI 145 Dp 43 minora
1939 SM 182= 47S y 135D Dp y Pr
1945 SM 189= 47S y 142D Dp y Pr
1950 SP+LI 196= 45S y 151D Dp
1956 SP+LI 237= 55S y 182D Dp
1963 SP+CR 185= 45S y 140D Dp
1978* SP+CR 100 CU 1VP Obligatorio
1980 SP+CR 240= 60S y 180D CU y Dp
1985 SP+CR 240= 60S y 180D CU y Dp 2VP Opcional
1990 SP+CR 240= 60S y 180D CU y Dp 2VP Opcional
1992* SP+CR 80 CU 2VP Opcional
1995 SP+CR 120 CU 2VP Opcional
2000 SP+CR 120 CU 2VP Opcional
2001 SP+CR 120 Dp 2VP Opcional
2006 SP+CR 120 Dp 2VP Opcional

________________________________________________________________
SP= Sistema proporcional, SM= Sistema mayoritario, LI= Lista incompleta, D=
Diputados, S= Senadores, Dp= Departamentos, Pr= Provincias, CR= Cifra repartidora,
VP= Voto preferencial, CU= Circunscripcin nica.

3
(*) En 1931 y 1992 se eligi un Congreso Constituyente y en 1978 una Asamblea
Constituyente. Todas las elecciones se realizaron sin umbral mnimo de representacin.
Fuente: Tuesta (2001).


1.1.1. Los efectos polticos del diseo de la Constitucin de 1979.

En el Per, como se puede observar en el Cuadro N 14, hasta 1945 las cmaras de
senadores y diputados tenan como base la circunscripcin departamental y la provincial
respectivamente. Con la excepcin del unicameral Congreso Constituyente de 1931, que
tuvo a todos los parlamentarios electos en circunscripciones departamentales. En ellas,
entre 1950 y 1963 se elegan ambas cmaras, siendo las de diputados ms grandes que
las de senadores.

La Constitucin de 1979 modific esta situacin. Los senadores (60 en total, segn el
artculo 165) deban ser elegidos por las regiones de conformidad con la ley. Sin
embargo, una disposicin transitoria sealaba que deberan ser elegidos por la
circunscripcin nacional nica mientras termine el proceso de regionalizacin. El proceso
no concluy, as que siguieron siendo elegidos por la misma circunscripcin nica. En el
caso de los diputados (180 en total) la eleccin se efectuaba por circunscripciones de
mbito departamental.

De esta manera, en las elecciones para diputados realizadas en 1980, 1985 y 1990, se
distribuyeron los 180 escaos de la Cmara de Diputados en 26 circunscripciones
divididas de la siguiente manera: tres circunscripciones grandes, en donde se distribuan
62 escaos, vale decir el 34,4% del total; 10 circunscripciones medianas (84 escaos),
equivalentes al 46,6% del total y 13 circunscripciones pequeas (34 escaos), es decir,
el 18,8% del total nacional.

Esta distribucin fue el resultado de la discusin en la Asamblea Constituyente de 1978.
En aquella oportunidad la mayora, conformada por la alianza entre el Partido Aprista
Peruano (PAP) y el Partido Popular Cristiano (PPC), tuvo la responsabilidad de elaborar
la norma pertinente para la eleccin parlamentaria de 1980. En relacin con los
diputados, la ley fijaba su nmero y su distribucin, pero la Constitucin sealaba que
toda circunscripcin tendra por lo menos un diputado (artculo 167)
2
. El resto se
distribuan entre:

a) la provincia de Lima,
b) las dems provincias del departamento de Lima,
c) la Provincia Constitucional del Callao y
d) cada uno de los dems departamentos de la Repblica.


2
Los senadores se elegan bajo una circunscripcin electoral nica.

4
La Constitucin sealaba tambin que, para cumplir con dicha distribucin, se debera
atender al criterio demogrfico y al territorial, asignndose por lo menos un escao por
departamento. Sin embargo, la distorsin se produjo con la aplicacin del quinto artculo
de las disposiciones transitorias de la Constitucin, segn el cual la provincia de Lima
deba tener 40 diputados. El problema radicaba en que ese nmero representaba slo el
22% de la Cmara de Diputados y, sin embargo, Lima representaba el 32% del
electorado nacional. De esta manera, la distribucin de escaos no responda a la
realidad, lo que distorsionaba el principio de la igualdad del voto, pues algunos de stos
terminaban valiendo ms que otros. Dicho de otra manera, en algunos departamentos
poda ser elegido un diputado con menos votos que en otros.

Para las elecciones de 1980, 1985 y 1990 se mantuvo esta distribucin de los escaos
por circunscripcin, cuando justamente en esa dcada el proceso de migracin interna
fue intenso, particularmente en las zonas andinas afectadas por la violencia senderista.

1.1.2. Los cambios producidos con la Constitucin de 1993.

Como producto del autogolpe de Estado del 5 de abril de 1992 (encabezado por el
presidente Alberto Fujimori) se clausur el Congreso, se intervino el Tribunal de Garantas
Constitucionales, el Poder J udicial, los Gobiernos Regionales y se crearon comisiones
interventoras en otras instituciones.

Los cambios en las reglas de juego se realizaron en el llamado Congreso Constituyente
Democrtico (CCD), conformado por 80 representantes elegidos por circunscripcin
electoral nica. ste elabor la Constitucin de 1993, que produjo una serie de
modificaciones en el sistema poltico, abarcando la estructura de las instituciones
polticas, las atribuciones de los poderes del Estado y las relaciones entre ellos.

La Constitucin de 1993 modific sustantivamente la representacin parlamentaria. De
esta manera, a partir de julio de 1995 el Congreso Nacional se convirti en unicameral,
conformado por 120 parlamentarios y elegidos en circunscripcin nica. De un
parlamento que tena 240 congresistas (180 diputados y 60 senadores) se pas a uno
con 120, sin mediar consideraciones de representacin, a tal punto que el tamao del
actual Congreso es slo comparable con el de otros pases pequeos en el mundo
(Gabn, Israel, Macedonia y Senegal)
3
. La consecuencia fue que un importante sector
de la elite poltica partidaria vio seriamente disminuido su espacio de representacin.

En 1980, un parlamentario representaba a 26.963 electores. Una dcada despus, en
1990, la relacin creci a un parlamentario por cada 41.718 electores, debido al
incremento poblacional y al del nmero de congresistas. Sin embargo, en 1995, como
consecuencia de los cambios producidos por la Constitucin de 1993, la relacin

3
Gabn tiene alrededor de 1,2 millones de habitantes, Israel 5,5 millones, Senegal, poco ms de 8 millones
y Macedonia, 2,1 millones. La poblacin sumada de todos estos pases es menor a la del Per (alrededor de
25 millones).

5
aument considerablemente a un parlamentario por cada 102.537 electores. Ahora sta
es de uno por cada 125 mil electores, lo cual no slo responda a un crecimiento
vegetativo de la poblacin sino, fundamentalmente, a la reduccin del nmero de
congresistas. Paradjicamente, el Per tiene actualmente un tamao de Congreso
comparable al que tena en 1857.

A diferencia de Brasil, que teniendo una poblacin muy alta est representada por un
parlamento relativamente pequeo (poco ms de 500 miembros), en el resto de pases
latinoamericanos la relacin es mucho menor. Por citar slo algunos ejemplos: Bolivia
tiene un parlamentario por cada 26.435 electores; Paraguay, uno por cada 31.000;
Uruguay, uno por cada 23.425; Ecuador uno por cada 65.911; o Chile, uno por cada
62.970 (Alcntara 1996: 8). La decisin de reducir el nmero de congresistas en el Per,
sin ningn criterio de carcter tcnico-poltico, ha hecho que ste no guarde proporcin
con la poblacin peruana, distorsionando el principio de representacin poltica.

1.2. La circunscripcin electoral.

La discusin del CCD sobre el sistema electoral es un claro testimonio del intento de
producir cambios en las reglas de juego electorales sin el concurso de la sistemtica
electoral comparada. En esa ocasin no se desarroll un diagnstico de los efectos del
sistema electoral anterior y particularmente del diseo de sus circunscripciones.

Finalmente el CCD decidi sancionar la circunscripcin electoral nica
4
, bajo la cual fue
elegido el Congreso Nacional de 1995. Este tamao de circunscripcin electoral que
abarca a todo el territorio nacional ya haba sido utilizado por primera vez (1978) para
la Asamblea Constituyente y, posteriormente, en las cmaras de senadores de 1980,
1985 y 1990
5
; pero acompaadas con cmaras de diputados electas bajo distritos
plurinominales.

Se ha sealado que a mayor tamao de la circunscripcin electoral, mayor es la
proporcionalidad. En consecuencia, el Per se dirigi gracias a la circunscripcin
electoral nica, a un sistema de representacin pura; es decir, a la ms alta
proporcionalidad entre votos y escaos. Disminua as el efecto reductivo del sistema
electoral, objetivo que de alguna manera casi todos los sistemas persiguen. Asimismo,
este tamao tan grande de la circunscripcin posibilit la presencia de muchos partidos
polticos en el Congreso, creando un serio problema para la representacin y el dilogo
poltico. En otras palabras, el efecto poltico y de alguna manera el costo fue el

4
Vigente en ocho pases en el mundo: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Guyana, Liberia, Moldavia, Namibia y
Sierra Leona. La diferencia con estos pases es el tamao pequeo de su poblacin. Asimismo, salvo
Guyana, Liberia y Namibia (Unin Parlamentaria 1992:16), el resto introduce la barrera mnima legal para el
reparto de escaos, cosa que no ocurri en el caso peruano hasta las elecciones de 2006.
5
Enrique Chirinos Soto sostiene que el primer antecedente histrico se present en la convocatoria de J os
Luis Bustamante y Rivero para una Asamblea Constituyente, elecciones que no se efectuaron. Ver Enrique
Chirinos Soto (1995: 40).

6
fraccionamiento de la representacin partidaria. Con mayor razn si esto no fue evitado
por una barrera mnima legal.

Como hemos sealado en el primer captulo, la cada del rgimen autoritario
(encabezado por Alberto Fujimori al segundo mes de su tercer mandato nacido de
elecciones fraudulentas) posibilit que varias normas electorales fueran revisadas. La
Mesa de Dilogo promovida por la OEA concluy una serie de acuerdos que el Congreso
Nacional sancion con cambios en la LOE a fines de 2000. Uno de ellos fue dejar atrs la
circunscripcin nica para dar paso al diseo de circunscripciones plurinominales de
mbito departamental. Aparentemente se regresaba as a la distribucin de la poca
anterior al fujimorismo. Sin embargo, no fue as, pues se mantuvo una sola cmara y el
nmero de congresistas sigui siendo el mismo. Ello ocurri porque cambios de
semejante naturaleza hubieran merecido reformas constitucionales que ni el tiempo ni
las circunstancias coyunturales lo permitan.

Recordemos que la Constitucin de 1993 estableci un nmero fijo de parlamentarios
(120), lo que caus dificultades para su distribucin entre un alto nmero de
departamentos (25) y Lima, que concentra el tercio de la poblacin electoral. A
consecuencia de ello se crearon 22 circunscripciones pequeas, con 72 escaos que
representaban el 60% del total; dos circunscripciones medianas, con 13 escaos,
representando el 11% del total; y una circunscripcin grande (Lima), con 35 escaos
que representaban el 29% del total. Es decir, una fuerte tendencia al tamao pequeo
que influir en la relacin de votos y curules.

1.3. Procedimiento de distribucin de escaos.

En el Per, se aplica desde 1963 el mtodo de la cifra repartidora o mtodo D'Hondt
para distribuir curules, que

por su sencillez es muy usado en diversos pases. En una sola
operacin se asignan todos los escaos. Tiene, adems, la particularidad de premiar a la
primera mayora del partido. Bajo esta frmula se formaron en el Per los parlamentos
hasta 1992, pero bajo circunscripciones plurinominales. A partir de ese ao y hasta
2000, se aplic en circunscripcin nica, para luego regresar a la aplicacin sobre
circunscripciones plurinominales desde de las elecciones de 2001.

1.4. Forma de candidatura y votacin.

Ambas formas estn estrechamente relacionadas entre s, tienen efectos en los
resultados electorales, as como de manera indirecta en el sistema poltico. Hasta 1980,
en el Per se elega bajo la modalidad de lista cerrada y bloqueada. Esto quiere decir
que el partido poltico seleccionaba sus candidatos y los colocaba en un orden que no se
poda modificar. Esta forma de candidatura privilegia una relacin ms estrecha entre
votantes y partidos, favoreciendo a estos ltimos, quienes pueden planificar la
composicin de su bancada y, por lo tanto, hacer que los parlamentarios sean ms

7
dependientes de sus partidos polticos. En la lista cerrada y bloqueada, el elector tena
un voto para la lista de diputados y otro voto para la lista de senadores
6
.

En 1978 se modific sustancialmente la forma de candidatura con efectos considerables,
ya que pas a ser bajo el formato de listas cerradas pero no bloqueadas. Cerradas en el
sentido que el partido poltico poda sealar los nombres y el orden de los candidatos,
pero no bloqueadas porque el resultado electoral poda reordenarlos de otra manera
gracias al voto preferencial; el cual permita al electorado escoger a determinado
candidato dentro de la lista propuesta por el (o los) partido(s). Este cambio de la forma
de votacin consista en definir si el elector escoga por una lista completa o por un
candidato; y tuvo un camino de modificaciones normativas similar al del procedimiento
de distribucin de escaos. Al implantarse la lista cerrada pero no bloqueada, bajo la
modalidad del voto preferencial, se favoreca una relacin ms estrecha entre candidato
y elector, personalizando la eleccin e incrementando la importancia del candidato.

El voto preferencial se estableci por primera vez como nico y obligatorio en el Per
con motivo de las elecciones para la Asamblea Constituyente de 1978. La modalidad
consista en que el elector votaba por una lista de partido (identificado por una letra) y,
al interior de ella, escoga a un candidato que llevaba un nmero. Esta modalidad no se
puso en prctica para las elecciones de 1980, por una disposicin transitoria de la nueva
Constitucin, pero se volvi a implementar con motivo de las elecciones generales de
1985, con una variante: la incorporacin del voto preferencial doble y opcional. La idea
era que el elector pueda votar por el lder del partido y por otro candidato de su
preferencia.

El voto preferencial ha tenido serias y decisivas consecuencias en la composicin del
parlamento. Como lo sealamos en el primer captulo, desde 1978 y 1995 algo ms de
un tercio del parlamento peruano vari su composicin gracias al voto preferencial,
mientras que en las ltimas elecciones parlamentarias de 2000 y 2001, poco menos del
50% fueron curules ocupados por congresistas favorecidos por el voto preferencial.

Cuadro N 15
Candidatos que ingresaron al Parlamento
mediante el voto preferencial (1978-2001)






AC = Asamblea

6
Sin contar con el voto para la lista presidencial.
1978 1985 1990 1992 1995 2000 2001
AC S D S D CCD CN CN CN*
E/T 46/100 19/60 42/18018/6066/18034/8039/12053/120 57/120

8
Constituyente, S = Cmara de Senadores, CCD = Congreso Constituyente Democrtico,
CN = Congreso Nacional, E/T = Nmero de escaos obtenidos bajo el voto preferencial
sobre el total.
(*) El CN de 2001 fue elegido bajo circunscripciones a nivel departamental.
Fuente: Tuesta (1994), J NE (1996), ONPE (2000, 2001).

En el Per, el voto preferencial moviliz a una cantidad impresionante de candidaturas,
desarrollando una fuerte competencia al interior de los partidos bajo una dinmica
centrpeta, que benefici la conformacin de listas independientes, particularmente
desde 1990. En otras palabras, este sistema debilit a los partidos organizados y
favoreci a los movimientos llamados independientes.

El voto preferencial est pensado para aplicarse en circunscripciones plurinominales. Sin
embargo, al combinarse con la circunscripcin electoral nica se producen otros efectos,
como se observ en las elecciones de 1995 y 2000:

En el mbito de la representacin poltica.- Los candidatos provincianos que
provenan de departamentos con poca poblacin electoral se encontraban en
menores posibilidades que aquellos que eran ms conocidos en los departamentos
ms poblados. Todo esto bajo el supuesto que los habitantes del interior tendan a
votar por los candidatos de su misma localidad. La consecuencia se observ en los
congresos de 1995 y 2000, donde varios departamentos pequeos electoralmente,
carecieron de representantes.

Al nivel de la campaa electoral.- La cantidad de candidaturas por partidos es
impresionante. Como se detall en el primer captulo, en los ltimos 10 aos ha
venido creciendo el nmero de listas en campaa y, por tanto, de minicampaas de
los candidatos en busca de beneficiarse del voto preferencial. Estas ltimas se han
superpuesto entre s, compitiendo dentro de un mismo partido y ofreciendo mensajes
inconexos. Adems, como cada partido tuvo un smbolo y cada candidato un nmero,
la mezcla de ambos produjo confusin, desorden y en algunos casos saturacin.

El tamao y formato de la cdula electoral.- La confusin se traslad a los materiales
electorales que debieron elaborarse en tamaos gigantescos, tanto en el listado
oficial de las candidaturas como en el tamao de la cdula electoral; pues resultaron
inmanejables para muchos electores.

El escrutinio.- Todo lo anterior favoreci un elevado porcentaje de errores durante el
escrutinio en las mesas de sufragio, el que a su vez gener la cantidad ms alta de
anulaciones que se recuerda, alterando seriamente la propia voluntad del
electorado
7
. En el proceso electoral del ao 2001, el porcentaje de votos nulos fue
de 1.352.780; es decir, el 11% sobre el total de votos emitidos.

7
Para las elecciones presidenciales de 1995, los votos nulos sumaron 790.769, en cambio para la eleccin
del parlamento fueron 3.359.869 votos nulos (J NE: 1996).

9

Estos efectos, debe recordarse, ocurren cuando se combina el voto preferencial con la
circunscripcin electoral nica y se reducen cuando se combina con distritos
plurinominales.

1.5. El caso de la contabilidad de los votos nulos y blancos.

En la tradicin electoral peruana, la distribucin de escaos se realiza mediante el nmero
de votos de las listas en competencia. La Constitucin de 1979 contena, sin embargo,
una redaccin confusa. Deca en su artculo 203 que el Presidente de la Repblica es
elegido por sufragio directo y por ms de la mitad de los votos vlidamente emitidos. La
discusin se centr en qu incorporaba la expresin vlidamente emitidos. Por ello, un
ao antes de las elecciones de 1985, se aprob la Ley 23903, en uno de cuyos artculos
se interpretaba la Constitucin de 1979, con relacin a la segunda vuelta electoral.
Sostena que el ganador en primera vuelta debera superar el 50% ms uno de los votos
vlidamente emitidos, entendiendo stos a la suma de los votos vlidos, ms los nulos y
blancos.

En la terminologa electoral todos los votos vlidos son considerados votos emitidos, al
formar parte de este conjunto mayor, por lo que es una redundancia. En cambio, no
todos los votos emitidos son vlidos, pues pueden ser tambin nulos y blancos. La ley
interpretativa pareca tener pues, un propsito poltico, que poda ser el de obstruir las
posibilidades electorales del favorito para ganar las elecciones de 1985, Alan Garca del
PAP. Contrariamente, para el caso de las elecciones parlamentarias, se calculaba como
siempre sobre la base de los votos vlidos; lo que provoc una gran confusin en las
elecciones de 1985 y 1990. Finalmente, la Constitucin de 1993 restituy el universo de
referencia tradicional; es decir, los votos vlidos.

Sin embargo, los votos nulos y blancos s son considerados para declarar la nulidad de
un proceso electoral y esto sucede cuando superan los dos tercios de los votos emitidos.
El artculo 111 de la Constitucin seala: "El Presidente de la Repblica se elige por
sufragio directo. Es elegido el candidato que obtiene ms de la mitad de los votos. Los
votos viciados y en blanco no se computan". Asimismo, el artculo 184 de la
Constitucin seala que: "El J urado Nacional de Elecciones declara la nulidad de un
proceso electoral, de un referndum o una consulta popular cuando los votos nulos y
blancos, sumados o separadamente, superan los dos tercios de los votos emitidos".

2. Sistema electoral para la eleccin del Presidente de la Repblica.

En todos los regmenes polticos presidencialistas, el jefe de gobierno y jefe de Estado
estn confundidos en la figura del Presidente de la Repblica, que es elegido por
sufragio universal, directo y secreto. Este es tambin el caso peruano, bajo las
siguientes caractersticas del sistema electoral:

2.1. Tipo de candidatura y de votacin.

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El tipo de candidatura es de lista cerrada y bloqueada. Est constituida por un candidato
a la presidencia y dos vice-presidencias
8
. El elector vota por la lista y no puede hacerlo
por uno o ms candidatos, como ocurri hasta 1962.

2.2. Periodo del mandato y reeleccin.

La duracin del mandato es de cinco aos, sin posibilidad de reeleccin inmediata. Por lo
que el Presidente de la Repblica no poda mantenerse en el poder sino por un periodo.
Sin embargo, luego del autogolpe de 1992, la Constitucin de 1993 modific este
articulado histrico para permitir la reeleccin presidencial inmediata, con la posibilidad
de crear como sucedi uno de los periodos presidenciales ms largos de la regin. El
efecto mayor fue la disminucin de la igualdad en la competencia electoral. Difcilmente,
un candidato retador puede ganarle a un presidente-candidato. En la tradicin no-
reeleccionista del Per confluan dos elementos de sustento: el fuerte presidencialismo,
que acentuaba la necesidad de perpetuarse en el poder y los procesos electorales
fraudulentos.

En los aos 90, Amrica Latina desarroll un proceso singular que mostraba claramente
cmo se modificaban las normas constitucionales para beneficio propio e inmediato de
los mandatarios en ejercicio mediante la reeleccin presidencial. Al respecto, el
panorama latinoamericano estuvo conformado por Alberto Fujimori, en Per, cuando en
1993 introdujo la reeleccin en la nueva Constitucin. En Argentina, a iniciativa del
presidente Carlos Menem y con el apoyo del lder de la oposicin, el ex presidente Ral
Alfonsn (Unin Cvica Radical), se reforma la Constitucin de 1994 permitiendo la
reeleccin para un periodo consecutivo; a cambio, la duracin del mandato presidencial
fue reducida de seis a cuatro aos. Brasil fue el tercer pas latinoamericano en autorizar,
en 1997, la reeleccin para un segundo periodo presidencial consecutivo en Amrica
Latina; fue as como el presidente Fernando Henrique Cardoso la obtuvo. En Venezuela,
la Constitucin de 1999, inspirada por Hugo Chvez, aprob la reeleccin inmediata y la
ampliacin del periodo presidencial de cinco a seis aos. El presidente de Panam,
Ernesto Prez Balladares, aspir a ser reelecto, modificando la Constitucin, por lo que
los electores panameos fueron convocados a un referndum el 30 de agosto de 1997 y
rechazaron la pretensin. El presidente lvaro Uribe, finalmente, logr que el Congreso
aprobara la reeleccin presidencial por lo que postular a un nuevo periodo el 2006.

La reeleccin fue el mecanismo que utiliz el gobierno autoritario de Alberto Fujimori
para mantenerse en el poder. Ello exigi no slo imponer reglas de juego sino
desarrollar elecciones semi-competitivas y comprometer a instituciones para permitir el
fraude electoral del ao 2000 e intentar un tercer mandato, que dur menos de cuatro
meses y termin con su fuga al J apn en noviembre del mismo ao.

Una de las primeras modificaciones normativas realizadas en la transicin democrtica

8
En el Per este tipo de lista es conocida como plancha presidencial.

11
fue justamente prohibir nuevamente la reeleccin presidencial inmediata (artculo 1 de
la Ley 27365, del 5 de noviembre de 2000).

2.3. Segunda vuelta o ballotage.

La mayor parte de los pases eligen a su presidente bajo el principio de mayora. Este
vara, sin embargo, entre los que exigen mayora relativa o absoluta. Ecuador, en
Amrica Latina, fue el primer pas en introducir la mayora absoluta con la segunda
vuelta electoral o ballotage. Per sigui esta postura al exigir a partir de la Constitucin
de 1979 y reafirmada por la de 1993 una mayora absoluta. La segunda vuelta, a
diferencia de Bolivia, se desarrolla mediante la eleccin directa.

Se ha manifestado reiteradamente que la segunda vuelta permite dotar de mayor
legitimidad y fuerza al gobernante, as como facilitar la reduccin del nmero de
partidos polticos en el sistema. Es decir, procurar elementos para la gobernabilidad.
Esta afirmacin se ha vuelto tan aceptada que algunos consideran, para el caso
peruano, extenderla a escala regional y municipal.

La segunda vuelta electoral es un mecanismo segn el cual si ningn candidato ha
logrado superar un porcentaje de votos (generalmente, pero no siempre, mayora
absoluta), los dos ms votados vuelven a competir en una segunda eleccin. Tal como
lo vimos en el Captulo 2 este elemento del sistema electoral se aplic por primera vez
en Francia, en el siglo XIX. En Europa actualmente lo aplican Francia, Austria y Portugal.
Originalmente intentaba reducir la cantidad de partidos polticos y as evitar la
proliferacin de agrupaciones, obligndolas ms bien a establecer alianzas y
negociaciones interpartidarias. Sin embargo, hay diferencias entre la aplicacin inicial
europea y la versin latinoamericana y peruana. En el caso francs, el ballotage es
utilizado para elegir tanto al Presidente de la Repblica como a los representantes de la
Asamblea Nacional. Es un mtodo completo y coherente para elegir representantes.
Desde que comenz a aplicarse, el nmero de partidos polticos franceses se ha
reducido. El objetivo no es por lo tanto la legitimidad, pues sta se logra en democracia
ganando las elecciones, as sea por un voto.

Desde la dcada de los 80 y hasta la actualidad este sistema se aplica en casi todos los
pases de Amrica Latina. El mtodo se ha vuelto muy popular, pero se diferencia del
modelo europeo, pues el ballotage se aplica slo a la eleccin presidencial y no a la del
parlamento. La idea que impera en nuestra regin es dotar a la presidencia de un
incuestionable respaldo mayoritario.

En el Per post-militar hemos tenido seis elecciones presidenciales con experiencias
distintas de segunda vuelta. En 1980, no se aplic la norma por acuerdo plasmado en la
Constitucin de 1979. En las elecciones de 1985, 1995 y 2000 no hubo segunda vuelta
pues se retir el candidato que ocup el segundo lugar Alfonso Barrantes y gan Alan
Garca; Fujimori gan con ms de la mitad de los votos (en 1995) y l mismo volvi a
ganar por el retiro de Alejandro Toledo (en los comicios fraudulentos de 2000),

12
respectivamente. En los dos casos que s hubo segunda vuelta Fujimori gan a Vargas
Llosa, en 1990 y Toledo a Alan Garca, en 2001, los gobernantes carecieron de
mayoras parlamentarias.

Si el objetivo de la ley era evitar la fragmentacin poltica y dotar a la presidencia de un
slido apoyo, no se logr. El nmero de partidos polticos creci hasta cerca de 13, en
alguna oportunidad. No se ha podido evitar el multipartidismo y no necesariamente los
gobiernos elegidos por este sistema podran calificarse como ms legtimos y fuertes. O
fueron los de Fujimori (1990) y Toledo, ms que los de Belaunde, Garca y Fujimori
(1995)? De esta manera, ballotage y semipresidencialismo estn ntimamente ligados,
aunque esto no es as en sistemas presidencialistas como el peruano. Detrs de esta
situacin, se confunde la legitimidad de origen que la da el triunfo electoral (as sea por
un voto) y la legitimidad de la gestin de gobierno, que es un asunto que no depende
del porcentaje de votos. Tomar en cuenta estas consideraciones lleva a una evaluacin
distinta de la segunda vuelta.

3. Relacin entre los sistemas electorales presidencial y parlamentario.

A diferencia de los regmenes parlamentarios, en los presidencialistas se desarrollan dos
sistemas electorales en forma paralela, constituyendo relaciones de influencia, que son
las que pasamos a resear:

3.1. Simultaneidad electoral.

La eleccin presidencial tiene un efecto mayor cuando el parlamento nace de la
circunscripcin electoral nica, como ocurri en 1995 y en 2000. La lista parlamentaria
nacional es arrastrada por la votacin presidencial sin los frenos que se presentan
cuando el territorio est distribuido en varias circunscripciones electorales. En estos
casos, las ofertas de los candidatos y partidos son ms claras y reconocidas por sus
electores, cosa que no ocurre con la primera. Es decir, la circunscripcin electoral nica
estimula el hecho de que la eleccin parlamentaria se presidencialice.

Otro elemento de singular importancia es el que hace referencia al momento en que se
realizan las elecciones parlamentarias. Como el Congreso se elige en su totalidad y no
parcialmente, existe un grado de simultaneidad electoral mayor. Esta favorece la
creacin de mayoras en sistemas presidenciales, debido a los efectos del voto inercial,
que hace influir el voto por el presidente sobre el de la lista parlamentaria. Por ejemplo,
en las elecciones de 1995 el efecto fue an mayor, en la medida que se implantaba la
reeleccin presidencial inmediata. El partido de gobierno Cambio 90-Nueva Mayora
(C90/NM), constituido fuertemente alrededor de la figura del presidente Fujimori, se vio
beneficiado por este artculo introducido en la Constitucin de 1993. Gracias a ello,
consigui la mayora absoluta en el Congreso.

3.2. Nmero de votos y boleta nica.


13
Sin embargo, estos efectos pueden ser mayores o atenuarse dependiendo del nmero
de votos y el tipo de la boleta (cdula o papeleta electoral). En el Per, en la medida
que exista la simultaneidad electoral, se elega hasta 1990 en tres niveles distintos:
presidente (ejecutivo), diputados y senadores (legislativo). A partir de 1995, se elige
presidente y congresistas en cmara nica, por lo que el elector tiene dos votos. Pero,
es el nico pas latinoamericano que teniendo boleta (cdula) nica, tiene tambin voto
mltiple. Esto permite al elector la posibilidad de combinar su voto por lo que la
simultaneidad es mediana.

4. Relacin entre el sistema electoral y el sistema de partidos.

Si recordamos que por tamao de las circunscripciones entendemos no la extensin del
territorio sino el nmero de escaos que le corresponden a cada circunscripcin; y,
adems, que a menor tamao de ellas menor proporcionalidad, podemos sostener que
el diseo constitucional de 1979 apuntaba a una mediana proporcionalidad entre votos y
escaos. Otro elemento a destacar es que el tipo variado de tamao de las
circunscripciones en el sistema peruano no era tan concentrador en el nmero de
partidos. Esto quiere decir que si bien los partidos pequeos no tenan posibilidades de
obtener escaos en circunscripciones pequeas y en algunas medianas, s las tenan en
las grandes. Esta situacin tambin se presentaba cuando el electorado de un partido
pequeo se encontraba totalmente concentrado en una de las circunscripciones; como
fue el caso de una candidatura independiente en el departamento de Madre de Dios, en
1985 y el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos (FNTC), partido siempre
presente en el Congreso, gracias a su voto casi exclusivo en el departamento de Puno.

Entre 1980 y 1990, el nmero de partidos polticos en la Cmara de Diputados fueron
cinco y seis; mientras que en la Cmara de Senadores cinco y cinco, respectivamente.
En realidad, los cuatro partidos ms importantes de entonces PAP, Izquierda Unida
(IU), Accin Popular (AP) y PPC concentraban alrededor del 95% de los escaos. Sin
embargo, el efecto concentrador se debi en este caso a la presencia ideolgica de las
diversas ofertas polticas que, al quebrarse, dieron paso a la fragmentacin.

Pero si el tamao de las circunscripciones no tuvo un efecto concentrador tan notorio, s
lo tuvo la distribucin de los escaos en cada una de ellas. Generalmente se delimitan
las circunscripciones de acuerdo a las ya formadas por la divisin poltica-administrativa.
Esta situacin hizo que existieran algunas distorsiones en la medida de que muchas de
las demarcaciones territoriales, dentro de Amrica Latina (particularmente en el
pasado), se realizaron de acuerdo a los intereses polticos de caudillos y caciques
locales, siendo su efecto notorio en los sistemas mayoritarios. Como se sabe, una
desproporcionalidad alta entre votos y escaos, debido al diseo de las circunscripciones
electorales, afecta el principio de igualdad en el sufragio, favoreciendo a un partido en
perjuicio de otros. En muchos casos, se manipula esta divisin para obtener ganancias

14
extras, hecho que en la jerga electoral recibe el nombre de gerrymanderyng
9
. Para
evitar esta situacin se deben distribuir los escaos con cierta prioridad. Es decir,
atendiendo a la proporcionalidad poblacional de cada unidad.

4.1. Los efectos en la representacin parlamentaria.

La norma que distribuy los escaos entre 1980 y 1990 tuvo un impacto sobre la
composicin del Congreso de aquel periodo. En otras palabras, al traducir los votos en
escaos, se alter dicha relacin, distorsionando el principio de igualdad del voto. Como
consecuencia algunos partidos perdieron y otros ganaron.

As, la distribucin de escaos para el periodo 1980-1990 provoc tres tipos de
circunscripciones departamentales: 14 sobre-representadas, 10 adecuadamente
representadas y dos sub-representadas. De estas ltimas, la ms significativa fue Lima,
que en vez de 58 escaos tuvo 40. Los partidos polticos que tenan presencias
significativas en estas ltimas circunscripciones se vieron seriamente perjudicados. A la
inversa, los que tenan peso electoral importante en los departamentos sobre-
representados se vieron altamente beneficiados. Se observa que varios de stos
favorecidos por la distribucin conformaron el ncleo regional de destacada votacin
aprista y acciopopulista
10
. A la inversa, otros partidos, como el PPC, encontraron
reducidas sus representaciones parlamentarias debido a que varios de los
departamentos en las que sus votaciones eran importantes, fueron castigados por dicha
reparticin
11
.

Los efectos de esta imperfecta distribucin los podemos observar en las cmaras de
diputados de 1980-85 y 1985-90, que otorgaron mayoras absolutas a AP y al PAP,
respectivamente (ver Cuadro N 16). stas no hubieran sido tales si la distribucin
hubiera sido la adecuada, obedeciendo a la densidad relativa de cada departamento y
sin limitarlos (como en Lima) con una cuota menor.

Por ejemplo, se puede apreciar que AP (en 1980) con cerca del 40% de la votacin para
sus listas de diputados, consegua el 54% de la Cmara. Por otro lado, el PAP (en 1985)
con el apoyo electoral de poco menos del 50%, conquistaba cerca del 60% de la
Cmara de Diputados. Es interesante recordar que este ltimo partido fue el promotor
de esta distribucin en 1978. En todo caso, es el nico que en los tres procesos
electorales (incluyendo el de 1990) obtuvo un porcentaje en su representacin
parlamentaria superior a su respaldo electoral. En el otro extremo se encuentra el PPC.

34
El nombre se debe al gobernador por el Estado de Massachussets, Elbridge Gerry, quien all por 1812 en
Boston, con nimo manipulatorio, recort una circunscripcin a la medida de sus intereses, la que tena
forma de una salamandra (salamander en ingls).
10
Los 14 departamentos sobrerrepresentados fueron: La Libertad, Piura, Cajamarca, J unn, ncash,
Arequipa, Lima Provincias, Cuzco, Lambayeque, Callao, Ica, Loreto, Amazonas y Apurmac.
11
De 39 elecciones parlamentarias realizadas en Amrica Latina durante la dcada de los 80, 20 de ellas
alcanzaron mayoras parlamentarias. Pero slo en ocho de los casos y all debemos incorporar los dos
mencionados en el Per las mayoras fueron fabricadas por el sistema electoral. Dieter Nohlen (1992: 25).

15
Su porcentaje de escaos fue menor que su respaldo electoral, pues siempre ha sido un
partido que aglutina gran parte de su votacin en Lima, circunscripcin castigada por la
distribucin de escaos.

16
CUADRO N 16
Relacin entre votos y escaos en la Cmara de Diputados
1980-1992

1980-1985 1985-1990 1990-1992*

Partido %V %E %V %E %V %E
____________ _________ _________ __________
PAP 27 32 50 59 25 29
AP 40 54 8 6 -- --
C90/NM -- -- -- -- 17 18
PPC 9 6 11 7 -- --
FREDEMO** -- -- -- -- 30 35
Izquierda*** 18 6 25 27 15 11
FNTC 2 2 2 1 3 2
_______________________________________________________________
Notas:
* = El Parlamento de 1990 fue disuelto en 1992, producto del autogolpe dirigido por
Alberto Fujimori.
** = El Fredemo es la alianza (en 1990) entre AP, PPC y el Movimiento Libertad (de
Mario Vargas Llosa).
*** = La izquierda (en 1980) es la suma del PRT, UNIR, UDP, UI y FOCEP. En 1985,
acta como frente (IU). En 1990 se considera la suma de IU e IS.
%V= Porcentaje del total de votos; %E= Porcentaje del total de escaos.
Fuente: Tuesta (1994).

Es decir, los dos primeros gobiernos democrticos (encabezados por AP y el PAP)
obtuvieron destacadas mayoras parlamentarias gracias a una distorsionada distribucin
de las circunscripciones. Si las elecciones se hubieran realizado bajo una adecuada
distribucin, otra hubiera sido la composicin del parlamento y, con seguridad, el
desarrollo del proceso poltico posterior. En otras palabras, las mayoras parlamentarias
en esos periodos fueron fabricadas por el sistema electoral, influyendo tanto en el
sistema de partidos y la configuracin de sus componentes como en las caractersticas
de su competencia
12
.

No es inadecuado que un sistema electoral contribuya a formar mayoras parlamentarias
correlacionadas con los colores polticos del ejecutivo para favorecer la gobernabilidad.
Pero la realidad del caso peruano es otra. Como aqu se ha tratado de demostrar, las
mayoras se construyeron por una inadecuada distribucin de escaos y no por la
capacidad propia del sistema electoral de producirlas.


12
Fernndez Segado (1994: 43), recuerda que: "Sartori ha sostenido que el tamao del distrito electoral
afecta ms a la eficiencia de la representacin proporcional que las diversas frmulas de traduccin
matemtica (de votos a escaos)".

17
En el Per, a pesar de que los partidos polticos se desarrollaron de manera inorgnica y
sin el enraizamiento social propio de los europeos, surgieron algunos con cierta
capacidad de convocatoria y liderazgos ms permanentes que construyeron maquinarias
polticas que los diferenciaban de los clubes electorales. Ideolgicamente, algunos de
ellos se alinearon con las grandes corrientes internacionales, pero manteniendo sus
particularidades nacionales.

En la dcada de los 80 se observa en el espectro poltico los siguientes partidos polticos
que expresan, de alguna manera, corrientes ideolgicas: el centro- izquierda, cubierto
por el PAP que gobern entre 1985 y 1990; el centro-derecha, espacio cubierto por AP,
que gobern por primera vez entre 1963 y 1968 y, posteriormente, entre 1980 y 1985;
la derecha socialcristiana, representada por el PPC, aliado de AP en su segundo
gobierno; el espacio de izquierda cubierto por IU, frente en donde confluan un variado
grupo de partidos provenientes de antiguas corrientes marxistas (maostas, trotskistas,
castristas, comunistas), as como tambin cristianos de izquierda, que se constituy en
el principal grupo de oposicin poltica de aquella dcada. En dicho periodo, estas cuatro
agrupaciones concentraban como promedio el 95% de las adhesiones electorales.

Una lectura de los resultados de las elecciones de 1990 muestra el inicio de la quiebra
del sistema de partidos polticos. Fue tambin el inicio de la fragmentacin de la
representacin poltica: ocho partidos en la Cmara de Diputados y seis en la de
Senadores. Esta situacin se acentuar con el cambio del tamao de las
circunscripciones, producida bajo el primer gobierno de Alberto Fujimori.

Con la crisis de representacin de estas organizaciones polticas, aparecieron aquellas
que se encontraban ms all de las ideologas y que justamente expresaban el rechazo,
sino la distancia, de las grandes corrientes dominantes de la dcada de los 80. Surgen
as los llamados movimientos independientes. En 1989, el dueo de una cadena de
medios de comunicacin pequea (pero con gran capacidad comunicativa), Ricardo
Belmont Casinelli, organiza un ncleo sobre la base de sus amistades y empleados,
logrando derrotar a todos los partidos polticos y sus maquinarias en la competencia por
la alcalda de Lima. Sin ideologa y sin programa triunf all donde ya todos los partidos
polticos haban tenido la oportunidad de ocupar el cargo. Puso en evidencia la fragilidad
de la representacin partidaria y abri los cauces para que el electorado dirigiera sus
adhesiones ms all de los partidos polticos. Situacin que tuvo su mxima expresin
con el triunfo del independiente Alberto Fujimori, en el ms espectacular xito de la
historia electoral peruana, derrotando al favorito Mario Vargas Llosa, en 1990. Fujimori
no representaba ninguna ideologa y careca de programa. Era ms bien la expresin de
la no-poltica, el hartazgo y desilusin del sistema de representacin partidaria, el
pragmatismo en poca de crisis. A partir de aquel entonces la escena peruana comenz
a poblarse de nuevas expresiones polticas sin ideologas, carentes de programas y
maquinarias organizativas. La nica idea comn era la independencia de la comunidad
de partidos. Estos grupos representaron, en la dcada de los 90, un 90% de las
adhesiones electorales, configurando una drstica modificacin de la representacin
poltica.

18

Como ya se seal lneas arriba, el sistema poltico y electoral fue modificado. Se
establece una presidencia reelegible y un Congreso unicameral de 120 parlamentarios,
elegidos en circunscripcin nica, con lista cerrada, voto preferencial y mtodo
DHondt de distribucin de escaos.

El sistema electoral reformado tuvo importantes efectos sobre el sistema poltico y de
partidos. Ello no impide sealar que el tipo de sistema electoral tambin est
condicionado por la estructura poltico-partidista preexistente. Sin embargo, la
debilidad de los componentes de un sistema hace que ste sea tambin frgil, pero no
lo elimina. En todo caso, los efectos que encontramos relevantes son los siguientes:

El sistema electoral, ya sealamos, alent el incremento de partidos. Esto se puede
observar en el ao 2001, tanto con el nmero de candidaturas al parlamento (1.560)
que fue la ms alta de la historia, como por la cantidad de partidos presentes en l
(13), habiendo conseguido por ejemplo el Partido Renacimiento Andino un escao
con tan solo el 0,93% de los votos vlidos. Esta proliferacin permite sealar que el
sistema electoral no tuvo un efecto reductor importante, pero s uno proporcional.

No todos los partidos pesan igual que otros. C90/NM se vio favorecido por la
combinacin de la circunscripcin electoral nica con la cifra repartidora (DHondt),
gracias a la cual logr en uno de los casos (1992), una mayora absoluta de los
escaos. Para el ao 2001, el partido del ganador de la presidencia, Alejandro Toledo
Per Posible (PP), obtuvo por arrastre el 26,3% de los votos, constituyndose en la
primera mayora parlamentaria con 52 congresistas sobre 120.

En relacin con la fortaleza de los partidos polticos, stos se debilitaron en la dcada
de los 90. Sin embargo, a partir de las elecciones del ao 2001 recobraron cierto
protagonismo que se tradujo en votos. El sistema favoreca, sin embargo, la presencia
y permanencia de los grupos fluidos y partidos ad-hoc. La ley de partidos polticos
promulgada en noviembre de 2003, tena el propsito de fortalecerlos.

El partido del candidato presidencial ganador normalmente ha logrado mayora en el
Congreso, permitindole gobernar sin necesidad de alianzas. Sin embargo, la poca
diferencia existente entre el partido oficialista (PP) y el mayor de la oposicin (PAP),
oblig a formar una alianza estratgica con un grupo minoritario (Frente
Independiente Moralizador, FIM) con apenas 6% de los escaos. Los otros partidos
que forman el legislativo tienen, cada uno, menos del 10% de apoyo electoral, salvo
Unidad Nacional (PPC y otros grupos), que tiene un 13,8%. Esta alianza
parlamentaria gubernamental no resisti la fragmentacin de todos los partidos que
perdieron congresistas para engrosar otras bancadas o para formar nuevas. Al final
del periodo, cerca del 30% de los representantes se ubicaban fuera de sus bancadas
de origen. De esta manera, la alianza oficialista para el periodo 2003-2004 perdi el
control de la presidencia del Congreso, y por lo tanto, de la mayora.


19
A lo anterior debemos aadir que la distancia ideolgica entre los extremos se redujo
ostensiblemente, que la competencia poltica fue centrpeta y que la derrota estratgica
de Sendero Luminoso ha dejado de lado la presencia de un partido anti-sistema
importante.
A partir de 1992 se estructur un sistema de partidos fragmentado, ideolgicamente
moderado y que giraba alrededor de uno hegemnico (el fujimorista C90/NM). Sin
embargo, los integrantes de este sistema fueron agrupaciones polticas dbiles.
Algunas nacieron slo para un proceso electoral (Movimiento Obras, Movimiento
Independiente Agrario, Covergencia Democrtica) y otras no estuvieron capacitadas
para enfrentar elecciones municipales que se realizaron en cientos de
circunscripciones.

Sin embargo, el efecto fue mayor cuando se combin el mtodo DHondt con la
circunscripcin electoral nica, lo que ocurri desde 1992. Como se observa en el
Cuadro N 17, C90/NM se vio favorecido con esta combinacin en los procesos
electorales de 1992, 1995 y 2000; logrando incluso mayoras absolutas de escaos, sin
haberlas conseguido en los votos.

Todo lo anterior permite afirmar que gracias al sistema escogido, a partir de 1992, se
establece una alta proporcionalidad entre votos y escaos, pero tambin una gran
fragmentacin poltica y un beneficio al partido mayoritario. El mtodo D'Hondt distribuy
la totalidad de los 120 escaos, no existiendo ninguno con carcter suplementario para
grupos especficos.

Cuadro N 17
Relacin entre votos y escaos
Circunscripciones y mtodo D'Hondt
1992-2001

1992-1995 1995-2000 2000-2001 2001-2006
Partido %V %E %V %E %V %E %V %E

Cambio 90/NM 49 55 52 56 38 43 5 3
Per Posible** 5 5 4 4 21 24 26 38
FIM 7 8 5 5 7 8 11 9
SP -- -- -- -- 7 7 6 3
PAP -- -- 7 7 5 5 20 23
SN -- -- -- -- 4 4 -- --
Avancemos 7 8 3 3 3 3 -- --
UPP -- -- 14 14 2 3 4 5
AP -- -- 3 3 2 3 4 3
PPC*** 10 10 3 3 -- -- 14 14
Izquierda* 6 5 2 2 -- -- -- --
FNTC 4 4 1 1 -- -- -- --
Otros 7 10 4 4 2 2 10 2

20
_________________________________________________________________
Notas: (*) Para la izquierda, en 1992, se toma la votacin del MDI y en 1995, de IU.
(**) En 1995, particip en alianza con el CODE. (***) El 2001 particip con SN y
Renovacin.
%V= Porcentaje del total de votos %E= Porcentaje del total de escaos.
Fuente: ONPE. Elaboracin propia.

De lo anterior se puede concluir que las modificaciones elaboradas en el CCD fueron
realizadas sin entender los alcances de los efectos del sistema electoral. Menos aun,
buscando superar los errores en el diseo de las circunscripciones exhibidos durante la
dcada de los 80. En cambio, se opt por la circunscripcin electoral nica debido a su
sencillez y porque favoreca a los grupos fluidos u outsiders. No se arriesg a utilizar la
versatilidad que ofrece la sistemtica electoral para construir un sistema cuyos ejes (las
circunscripciones electorales) favorecieran la reconstruccin del sistema partidario
peruano.

Los resultados de las elecciones de la transicin, realizadas el 8 de abril de 2001,
organizadas por la reformada Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y
consideradas las ms limpias de la historia electoral peruana, mostraron el triunfo de
Alejandro Toledo y su partido PP, el desmoronamiento del fujimorismo (C90/NM y
Solucin Popular), la prctica desaparicin de la izquierda y la recuperacin de los
partidos polticos histricos PAP y PPC. Este resultado como es habitual en la poltica
peruana no consagr hechos irreversibles; as lo demuestran los escenarios que
sugieren una alta probabilidad de reducida votacin para PP y una recuperacin de
votos tanto hacia el fujimorismo como para los sectores de izquierda y centro-izquierda.

De otro lado, el efecto reductivo del sistema proporcional fue bajo. Hay 11 de 13
organizaciones polticas que tienen al menos un escao en el Congreso, pese a que slo
cinco superan el 5% del total de votos vlidos. Esta dispersin del voto hizo que el
partido de gobierno no obtuviera mayora en el Congreso; y para lograrlo, debi
concertar con varias organizaciones polticas, lo que configura una evidente precariedad.

En realidad, la no aplicacin de un umbral mnimo de representacin en las
circunscripciones medianas y grandes permiti el ingreso de un mayor nmero de
partidos polticos, compensando el efecto reductivo de una mayora de circunscripciones
pequeas y la aplicacin del mtodo DHondt (que premia a los partidos grandes y
castiga a los pequeos). La situacin probablemente cambiar en el futuro pues se
aprob la ley que establece un umbral de representacin del 4% en el mbito nacional
para el ingreso de reparto de escaos.

Concluyendo, podemos sealar que la circunscripcin electoral tiene un evidente
impacto en la representacin poltica, pero no la determina unidireccionalmente. Su
diseo y distribucin debe atender a objetivos claros y conocimientos precisos para no
cometer errores involuntarios o manipulaciones conscientes, de las que no colaboran a
reforzar una mejor calidad para la democracia.