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PLANIFICATIONSTRATEGIQUEMULTINATIONALE
MULTINATIONALSTRATEGICPLANIFICATION
byJeanDufourcq
Source:
StrategicImpact(ImpactStrategic),issue:2/2006,pages:2427,onwww.ceeol.com.
STRATEGIC IMPACT No. 2/2006 24
NATO AND EU: POLITICS, STRATEGIES, ACTIONS
PLANIFICATION STRATEGIQUE
MULTINATIONALE
*
Jean DUFOURCQ
Do vient lOTAN? On sait que cest la rponse
militaire organise par lAlliance atlantique pour
faire face la menace militaire sovitique, une
rponse qui prend forme peu peu, en plusieurs
tapes, pour tablir un barrage dissuasif
larme rouge. Lhistoire commence tout dabord
par lUnion occidentale du trait de Bruxelles de
1948 laquelle se superpose ds 1949 le rempart
du trait de Washington puis, aprs lpisode
de la communaut europenne de dfense et les
accords de Paris de 1954 qui tablissent lUnion
de lEurope occidentale, lOTAN porte la charge
principale de la guerre froide
1
. O va lOTAN?
On sait ce quelle est devenue aprs la guerre
froide avec le nouveau concept stratgique
arrt Rome en novembre 1991 et dvelopp
Washington en 1999 au sommet du cinquantenaire,
avec le lancement de la transformation militaire
au sommet de Prague en novembre 2002 et avec sa
transformation politique qui sera peut-tre lance
au sommet de Riga en novembre prochain. On
parle dj de ses prochains largissements et dun
nouveau concept stratgique, peut-tre pour fter
ses 60 ans en 2009.
Qui dcide? On voit moins bien comment
elle planihe ses operations, ses partenariats, son
avenir, comment elle prpare ses actions. Cest
lobfet aes quelques reexions qui suivent qui
vont examiner la question de la prise de dcision,
ae la planihcation multinationale, ae ses moaes
et methoaes, ae ses aifhcultes (aans la PESD ae
lUnion europenne comme dans lOTAN), avant
de conclure par quelques perspectives davenir
pour lAlliance atlantique.
La planication: de quoi s`agit-il?
Cette discipline assez technique a pour objet de
prparer l`action et, dans le cadre qui nous occupe,
l`action collective.
*Daprs une confrence donne Budapest le 9 mai 2006 lors du colloque sur LOTAN pour et contre.
S`il s`agit de prparer les instruments de
l`action a moyen terme on parle de planihcation ae
dfense. Dans l`OTAN, cette discipline est celle de
la planifcation de Iorces; elle obit a un processus
pluriannuel qui combine des objectiIs politiques
traduits en moyens ncessaires pour constituer le
dispositiI militaire rpondant a la stratgie arrte.
Cette mthodologie de planifcation de Iorces
est en volution depuis le sommet de Prague, fn
2002, vers une dmarche diIIrente plus proche
de la planifcation capacitaire adopte d`entre de
jeu en 2000 par la PESD pour satisIaire l`objectiI
global d`Helsinki arrt par l`union europenne
fn 1999. La dmarche capacitaire Ionde sur
les moyens ncessaires pour produire les eIIets
militaires recherchs est une dmarche plus
souple et plus eIfcace qui permet d`orienter le
comblement des lacunes constates non seulement
par des acquisitions ncessaires mais aussi par une
politique industrielle commune celle qu`a entrepris
de prparer l`agence europenne d`armement
depuis sa cration en mai 2004.
Tres diIIrente est la planihcation operationnelle
qui consiste a laborer les concepts et les plans
oprationnels qui permettront la mise en ouvre
sur le terrain des options stratgiques choisies au
niveau politique, par des Iorces appropries et selon
un phasage soign. La planifcation oprationnelle
peut tre prpare a l`avance selon des scnarios
gnriques, puis adapte aux circonstances du
moment; elle peut aussi tre dveloppe en
urgence, en raction immdiate selon des schmas
rfexes concerts et prtablis. Mais elle se
dveloppe toujours selon une mthodologie
exhaustive qui permet de passer en revue tous les
parametres ncessaires qui permettront d`tablir
le plan d`opration et ses diIIrents plans annexes,
notamment logistique, ainsi que les structures de
commandement et de contrle ncessaires a la
conduite sre de l`action.
STRATEGIC IMPACT No. 2/2006 25
NATO AND EU: POLITICS, STRATEGIES, ACTIONS
La planihcation strategique est quant a elle la
discipline amont, du plus haut niveau de dcision
qui associe politiques et oprationnels dans le
but de dcider si l`on doit passer a l`action et des
lors pour obtenir quels eIIets et aboutir a quelle
situation fnale. Elle s`intresse au 'pourquoi
quand la planifcation oprationnelle rpond au
'comment et la planifcation de dIense au 'avec
quoi.
Chacune de ces trois disciplines associe
troitement praticiens, experts, responsables
politiques dans des travaux complexes, souvent
itratiIs, et qui doivent s`appuyer tout a la Iois sur
une stratgie gnrale, des doctrines d`emploi,
la connaissance et la disponibilit de capacits
d`analyse, de dcision et d`action dment
rpertories. On devine qu`a l`chelon national
l`entranement des quipes de planifcation est
dja chose complexe. Mais qu`en est-il a l`chelon
multinational? A plus de 25 ou de 26 acteurs?
Planication multinationale des oprations
de crise, l`art et la manire
La planifcation multinationale est rendue
dlicate par les quatre diIfcults principales
qu`elle doit rsoudre pour se dvelopper utilement
et permettre l`action collective.
Il Iaut en eIIet au dpart une analyse commune
de la situation pour rpondre a la question, que se
passe-t-il? Ensuite une valuation commune de
l`tat fnal recherch et de la solution souhaitable
en rpondant a la question, que voulons-nous?
Puis un catalogue commun d`actions possibles
(intensit, tempo, points d`application, modes
d`action et leur combinaison), avec la question
que faire? Enfn il Iaut se mettre d`accord sur un
cadre d`action appropri avec des le dpart une
certaine rpartition des charges et des tches avec
une rponse approprie aux questions, quoi, qui,
quand? On devine que le choc des cultures et des
aptitudes nationales ne Iacilite pas l`approche et la
rsolution de ces diIfcults.
En ralit, les processus diIIerent peu dans
l`Union europenne
2
et dans l`OTAN. La prise
de dcision d`action en crise dans l`Union est du
ressort des Etats membres qui se coordonnent
a travers le conseil politique et de scurit,
le COPS, ventuellement prsid par le Haut
reprsentant pour la PESC, Iutur ministre des
aIIaires trangeres de l`Union. Un dialogue itratiI
s`installe entre le COPS, le comit militaire et le
comit civil de gestion des crises qui actionnent
les structures d`expertise du secrtariat du Conseil,
l`tat-major de l`Union europenne, le centre de
situation et les directions civiles comptentes.
Ce dialogue a pour objectiI d`tablir d`abord un
'concept de gestion de crise raliste qui des
l`origine prend en compte les moyens que les
Etats membres pourraient aIIecter au traitement
de la crise; ensuite des 'options stratgiques,
militaires, policieres, civiles de gestion de crise
sont labores, hirarchises, dveloppes
ventuellement avec un concours extrieur (QG
national ou de SHAPE); enfn une combinaison
d`options stratgiques de diIIrentes nature est
choisie pour laborer une directive militaire de
planifcation initiale confe au commandant
dsign d`opration pour lancer le processus de
planifcation oprationnelle qui passera ensuite
par les tapes du concept gnral d`opration
et du plan d`oprations. Tel est le cheminement
mthodologique conduit lors de la planifcation
stratgique. Il s`acheve politiquement par une
'action commune de l`Union europenne qui
notamment prvoit une chane de commandement
et ouvre droit a un fnancement.
La prise de dcision s`labore de Iaon
analogue dans l`OTAN mme si les structures
diIIerent un peu. Ce qui change Iondamentalement
dans l`Alliance, c`est la prsence de l`alli
amricain, avec ses moyens militaires a nuls autres
comparables et c`est l`absence de combinaison
possible avec des moyens civils et administratiIs,
ceux que la Commission europenne peut actionner
avec son expertise spcifque et les leviers de ses
fnancements. Ce qui distingue galement l`OTAN
c`est la prsence d`une Iorte structure de quartiers
gnraux, centraux comme SHAPE et SACT a
NorIolk, mais aussi rgionaux comme Naples
et Brunsum qui peuvent Iournir l`expertise et
l`ossature militaires ncessaires, notamment pour
la planifcation oprationnelle. Dans le cadre plus
vaste de l`Alliance, des dbats stratgiques peuvent
aussi apparatre comme ceux qui ont t lancs sur
les questions de premption et de prvention et
ceux qui se dveloppent a partir de la recherche
d`actions orientes par les eIIets (EBAO, effect
base approach to operations) dans la continuit
des recherches amricaines.
Les dfs que pose cette activit de prise de
dcision dans l`Alliance sont importants et quatre
STRATEGIC IMPACT No. 2/2006 26
NATO AND EU: POLITICS, STRATEGIES, ACTIONS
mritent d`tre dtaills. Le premier est celui de la
rapidit de dcision, de la ractivit de l`Alliance Iace
a une situation de crise. Pour dpasser les lenteurs
inhrentes a l`action multinationale les nations de
l`OTAN procedent a de nombreuses consultations
inIormelles pralables, des travaux 'de couloir,
des engagements provisoires, qui permettent
l`laboration progressive de consensus partiels qui
prparent la dcision fnale. Le deuxieme df est
la question du partage des cots, des risques et de
responsabilits, de l`indivisibilit et de la solidarit
de l`Alliance. Et la les questions de la place et
de l`autorit des contributeurs majeurs comme
celle des contributeurs extrieurs est pose, sans
solution gnrique possible. Le troisieme est celui
de l`applicabilit des dcisions prises; c`est le df
de la cohrence et de l`eIfcacit. Chacun voit bien
que les rservoirs de Iorces nationales sont presque
vides et que les fnances nationales ne suivent
que diIfcilement les besoins d`interventions. La
question des fnancements communs est dsormais
pose avec insistance. Le dernier df est celui du
rle de la NRF cre au sommet de Prague en
2002 et qui arrive a maturit cette anne. Quand
et comment faut-il lutiliser, seulement en urgence,
pour un coup? Peut-on lengager partiellement en
soutien ou en complment des forces qui tournent
dj dans les oprations existantes?
Chacun de ces dfs doit trouver sa rponse dans
le cadre du consensus qui reste la pierre angulaire
de l`action collective de l`OTAN a laquelle il est
aujourd`hui impossible de renoncer sans rels
dgts sur la cohsion de l`Alliance. Ces dfs
sont galement a la racine de tous les dilemmes
auxquels ont conIronts tous les acteurs de l`action
multinationale, le dilemme lgitimit/eIfcacit, le
dilemme dissuasion/action, premption/prvention,
multinationalit/leadership .
Comme l`ONU et le DOMP, l`UE et la PESD
mais aujourd`hui plus qu`elles, l`OTAN est
considre comme l`un des seuls acteurs capables
d`aIIronter et de surmonter les situations diIfciles
de tension auxquelles est conIronte la communaut
internationale. De son devenir dpend une certaine
Iorme d`organisation du monde.
Principales tendances l`ouvre dans l`OTAN
Au vu des volutions et des dfs de la planete
stratgique, on voit nettement se dessiner trois
tendances principales entre lesquelles se partagent
les Iaveurs des 26 pays allis
3
. Aucune ne
prdomine vraiment, mais on sent bien qu`elles
rpondent chacune a des proccupations srieuses,
plus ou moins prsentes sur les deux rives de
l`Atlantique.
La premiere consiste a adapter en permanence
l`organisation et les partenariats de l`OTAN aux
venements qui aIIectent la scurit des pays
allis. De sommet en sommet les nations cherchent
la meilleure Iaon d`organiser leur dIense et leur
scurit collective. Aujourd`hui la lutte contre le
terrorisme et l`enrayement des dsordres potentiels
lis a la proliIration des armes spciales et des
Etats Iaillis proccupent les allis qui cherchent
les moyens d`y Iaire Iace. L`Alliance prend
dsormais en compte ces nouvelles ralits. Cette
Iaon de s`adapter au cas par cas, en rponse a la
confictualit internationale a t la regle depuis
la fn de la guerre Iroide. Elle a bien Ionctionn
jusqu`a maintenant mais semble approcher ses
limites aujourd`hui parce que l`organisation
s`est complexife, alourdie, que l`Alliance s`est
distendue, dilue et a pu donner l`impression de se
disperser dans de nombreuses actions, de multiples
partenariats dont la cohrence est a consolider par
une vision d`ensemble renouvele
4
.
Une seconde tendance rside dans la volont de
mieux valoriser la capacit militaire de l`Alliance
et de tirer un meilleur parti de son expertise
oprationnelle multinationale, notamment de son
QG oprationnel Shape a Mons. En capitalisant
sur sa capacit a prendre soin des coalitions
militaires du monde occidental, l`OTAN se
positionne comme oprateur stratgique central,
sorte de socit de service oprationnel, oIIrant
a ses clients une multitude de contrats; a la base
la possibilit de prparer et de qualifer des Iorces
pour agir dans une coalition; ensuite la capacit
a monter, a structurer une Iorce multinationale
et a 'gnrer la Iormule qui rpond le mieux a
la planifcation oprationnelle dcide par les
contributeurs de troupes; un autre service peut tre
un soutien au dploiement, un support logistique
pendant l`opration et au sommet des services,
la Ionction complete, de commandement et de
contrle de l`opration dans tous ses aspects.
Telle est la gamme des diIIrents services qu`une
telle 'OTAN pourrait oIIrir a ses clients. Ceux
qui pensent a amplifer les accords techniques
dits 'Berlin passs en 2003 avec la PESD de
l`Union europenne ont ce genre de Iormule en
STRATEGIC IMPACT No. 2/2006 27
NATO AND EU: POLITICS, STRATEGIES, ACTIONS
tte. Oprateur stratgique complet, 'l`OTAN
serait avant tout une sorte de rIrence
militaire occidentale pour toute Iorme d`action
multinationale en coalition.
Une derniere piste Iait aujourd`hui l`objet d`un
dveloppement acclr, en phase avec l`ide
d`une union des dmocraties, regroupes dans
un Iorum stratgique associant leurs capacits
d`infuence politique et d`action militaire, une
'OTAN globale. Runies par la mission commune
d`exporter la dmocratie et le march, gages de
libert, les nations rassembles dans ce club auraient
pour objectiI de valoriser le capital politique de
l`Alliance et d`en tendre les bnfces vers l`est du
continent europen, le Moyen orient et l`Asie; un
cadre Ionctionnel de dialogue politique et d`action
commune serait aussi oIIert aux pays avancs,
dja au contact rgulier des pays occidentaux,
comme le Japon, l`Australie ou la Core du Sud.
Cette Iormule aurait comme avantage d`tablir une
ceinture dmocratique autour du monde chinois,
ple de puissance attendu et a contenir a la mi-
21
eme
siecle.
Naturellement ces pistes peuvent se combiner
mme si leurs logiques diIIerent
5
. Mais leur
interaction peut aussi contribuer a aIIaiblir
l`Alliance, a diluer son organisation et a brouiller
leur image d`eIfcacit voire la pertinence
d`ensemble d`un dispositiI qui a jusqu`ici a peu
pres russi a surmonter plusieurs changements de
paradigmes stratgiques depuis pres de 60 ans.
Nul ne peut prdire ce que deviendra l`Alliance
qui, comme toutes les constructions humaines et
les Iormules diplomatiques et juridiques, dpend
de la Iaon dont ses concepteurs et utilisateurs
voudront l`utiliser.
A 26, les nations qui la composent doivent Iaire
preuve de patience pour laborer des consensus
qui associent lgitimit politique et eIfcacit
oprationnelle. Une Union des peuples libres d`une
centaine de membres y parviendrait-elle?
NOTES:
1
Voir 'Vers l`Europe stratgique, Stratgique Voir 'Vers l`Europe stratgique, Stratgique
n86/87 (2006).
2
Voir 'Les Europens Iace a la gestion de crise: un Voir 'Les Europens Iace a la gestion de crise: un
point de situation , in RJIA n4/2002.
3
Voir 'Rgulations occidentales: quelle alliance Voir 'Rgulations occidentales: quelle alliance
voulons-nous? , DIense nationale (dcembre 2004).
4
Voir 'Pour une alliance durable: l`OTAN dont Voir 'Pour une alliance durable: l`OTAN dont
nous avons besoin maintenant, DIense nationale (a
paratre).
5
Voir 'OTAN: pour un nouveau rapport Harmel , Voir 'OTAN: pour un nouveau rapport Harmel ,
Politique trangere 3/2005.
1ean DUFOURCQ, Contre-amiral (CR) est le chef de la Branche Recherche du Collge de
dfense de l'O1AA Rome, l'auteur de nombreuses articles et tudes sur la stratgie, la politique
de dfense, l'Union Europenne et l'O1AA publi dans nombreuses revues, y compris en quelque
revues roumaines.