La Unin Europea, del interregionalismo con Amrica Latina a la asociacin estratgica con

Brasil / The European Union, from Latin America's interregionalism to Brazil's "strategic
partnership"
Author(s): Andrs Malamud
Source: Revista CIDOB d'Afers Internacionals, No. 97/98, EL BRASIL DE DILMA ROUSSEFF
Balance del primer ao de Gobierno (ABRIL 2012), pp. 219-230
Published by: CIDOB
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Revista CIDOB afers internacionais,
n. 97-98, (abril 2012),
p.
219-230
ISSN 1133-6595
-
E-ISSN 2013-035X
La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con
Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
The
European
Union,
from Latin America's
interregionalism
to Brazil's
strategic partnership
Andrs Malamud
Investigador adjunto,
Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa
amalamud@ics.ul.pt
RESUMEN
Durante varios aos,
la Unin
Europea procur
encuadrar sus relaciones con Amrica Latina mediante
pro-
yectos
de asociacin
bloque
a
bloque.
En 2007 cambi
subrepticiamente
de
objetivo y
firm un acuerdo de
asociacin
estratgica
con Brasil. Este artculo analiza las consecuencias de ese acuerdo,
as como de las
correspondientes
alteraciones de la
poltica
exterior
brasilea, para
el futuro del
interregionalismo.
Palabras clave:
Interregionalismo ,
asociacin
estratgica,
Unin
Europea,
Amrica
Latina,
Brasil
ABSTRACT
For several
years,
the
European
Union
attempted
to frame its relations with South America
through
bloc-
to-bloc association
projects.
In
2007,
the EU
surreptitiously changed
its
objective
and
signed
a
strategic
association
agreement
with Brazil. This article
analyses
the
consequences
of the
agreement,
as well as
the
corresponding changes
in Brazil's external
policy,
for the future of
interregionalism.
Keywords:
:
Interregionalism, strategic association, European Union,
South America,
Brazil
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
Durante casi dos
dcadas,
la Unin
Europea procur
encuadrar sus relaciones
con Amrica Latina mediante
proyectos
de asociacin
bloque
a
bloque.
En 2007 se
dio
por
vencida
y
firm un acuerdo de asociacin
estratgica
con Brasil. Es cierto
que previamente
haba firmado acuerdos de libre comercio con Chile
y
Mxico,
pero
estos
pases
no constituan
bloques regionales
de
integracin.
Tambin es cierto
que
el
acuerdo con Brasil no es
comercial,
y que
sobre ese tema se reabrieron
posteriormente
las
negociaciones
con el Mercado Comn del Sur
(Mercosur),
pero
el
impacto pol-
tico sobre los socios del
bloque
result
innegable.
Esta decisin
gener
dos
tipos
de
incertidumbre:
primero, cun
fuerte es la conviccin de la UE
respecto
de
negociar
acuerdos solo con
bloques regionales?; y segundo, cules
son las
perspectivas
reales
de xito de esos
procesos,
si hasta su
principal impulsora
externa se muestra
escptica?
Este
trabajo
busca
responder
ambos
interrogantes, para
lo cual realiza un anlisis de
la actualidad
y perspectivas
de la
poltica
externa
brasilea,
que
ha tenido tradicio-
nalmente dos
objetivos:
autonoma
y
desarrollo. Autonoma
para
no recibir rdenes
de
fuera,
y
desarrollo
para potenciar
las
capacidades
internas. La Administracin de
Luiz Incio Lula da Silva no cambi de
prioridades, y
la de Dilma Rousseff
tampoco
es
previsible que
lo
haga.
Pero en los
mrgenes hay espacio para
la
innovacin;
en
particular,
la cuestin es cmo se
adaptar
Brasil a un escenario en el
que
la
hege-
mona de Occidente se
diluye y
los intereses de Amrica Latina se
fragmentan.
La
multipolaridad global y
la creciente
divergencia regional obligarn
al nuevo Gobierno
a tomar decisiones difciles.
Aceptar
un sistema mundial
que empieza
a incluirlo o
desafiar este sistema
por
ser an
excluyente? Invertir
recursos en el
liderazgo regional
o evitar el
desperdicio y
salir solo al mundo? Se
presentan
tres escenarios. El
primero,
reformista,
contempla
a Brasil articulndose con Estados Unidos
y
la Unin
Europea
en las instituciones existentes: Naciones
Unidas,
Organizacin
Mundial de
Comercio,
Fondo Monetario Internacional
y
Banco Mundial. El
segundo,
revisionista,
prev
una
estrategia
variable de alianzas con las
potencias emergentes,
en
especial
las del
BRIC
(Brasil, Rusia,
India
y
China)
e IBSA
(India,
Brasil
y
Sudfrica),
apostando
por
la movilizacin del Global South contra el orden establecido
por
las
potencias
desarrolladas. El tercero vislumbra a Brasil como lder de Amrica del
Sur,
articulando
los intereses de la
regin y representndolos
en los foros internacionales.
Aunque
el
discurso oficial brasileo
probablemente
combinar
componentes
de los dos ltimos
escenarios,
la tesis
que
sostiene este artculo es
que
su accin real ser una
amalgama
de los dos
primeros.
En
sntesis,
la
poltica
externa de Dilma Rousseff contendr ms
conformismo
y
menos
regionalismo
del
que proclamarn
sus
portavoces -y
menos,
tambin,
del
que
exhibi el Gobierno de su antecesor
y padrino poltico-.
Pero es
posible que
el discurso de la
presidenta
sea ms sincero
que
el de sus
adeptos, y
sus
primeras
declaraciones
despus
de la victoria electoral as lo
sugieren.
220
Revista CIDOB afers internacionais, n. 97-98, (abril 2012), p.
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Andrs Malamud
EL ABORDAJE DE LA UNIN EUROPEA HACIA
AMRICA LATINA: DEL VOLUNTARISMO INICIAL AL
REALISMO RECIENTE
"Qu
nmero marco si
quiero
hablar con Amrica Latina?". La
supuesta
boutade de
Henry Kissinger
sobre
Europa podra aplicarse perfectamente
al Nuevo Mundo. Incluso
ahora
que
la Unin
Europea
ha
agregado
dos nuevos nmeros a la
gua
telefnica,
los del
presidente
del
Consejo Europeo,
Herman Van
Rompuy, y
la alta
representante
de la Unin
para
Asuntos Exteriores
y
Poltica de
Seguridad,
Catherine
Ashton,
Amrica Latina
sigue
sin tener
siquiera
uno. De
hecho,
no existe
ninguna organizacin que
rena exclusivamente
a todos los
pases
de la
regin:
la
Organizacin
de Estados Americanos
(OEA)
incluye
a
Canad
y
Estados
Unidos;
la Comunidad Iberoamericana
integra
a
Andorra,
Espaa y
Portugal;
la Asociacin Latinoamericana de
Integracin
(ALADI)
incluye
a solo 12
pa-
ses de los
20;
la Unin de Naciones Suramericanas
(Unasur)
agrupa
a nada ms
que
10
junto
con
Guyana y
Surinam;
y
los
procesos
de
integracin subregional
(el Mercosur,
la
Comunidad Andina
y
el Sistema de
Integracin
Centroamericana)
son
por
definicin an
menos
incluyentes.
Una
excepcin podra
ser el
Grupo
Ro,
que
contiene a todos los
pases
latinoamericanos ms un
puado
del
Caribe,
pero
esta
organizacin
carece de secretariado
u
organizacin permanente, por
lo
que
si tuviera telfono sera un celular. Pero sin una
organizacin regional, cmo puede pretenderse que
Amrica Latina se
constituya
en actor
internacional? A
pesar
de mucha
bambolla,
la recientemente
inaugurada
Comunidad de
Estados Latinoamericanos
y
del Caribe
(CELAC)
no
cumplir
esa funcin. La CELAC es
una
organizacin intergubernamental
carente de instituciones
y
sin
capacidad para
tomar
decisiones vinculantes.
Adems,
no es latinoamericana: de sus 33 miembros,
nueve tienen
como
jefe
de Estado a Isabel
II,
la reina de
Inglaterra.
Irnicamente,
eso
significa que
alber-
ga
a ms naciones britnicas
que
bolivarianas,
ya que
los socios de la Alianza Bolivariana
para
los Pueblos de nuestra Amrica
(ALBA)
son solo ocho.
Amrica Latina est
putativamente
unida
por
la
lengua,
la historia
y
la cultura
adems de la
geografa, por
lo
que hay quien espera
una accin internacional coherente.
Eso es lo
que
deben haber
anticipado
los lderes
europeos
cuando convocaron la
primera
cumbre entre la UE
y
Amrica Latina
y
el Caribe en Ro de
Janeiro
en
1999,
despus
de la cual
siguieron
cinco ms.
Hoy,
sin
embargo,
Amrica Latina no est ms cerca
de
adquirir
un nmero de telfono
que
hace 12 aos
-y
menos todava si se
incluye
al Caribe como
parte
de la
regin-.
Para observadores atentos esto fue claro desde el
principio, pero
solo recientemente las autoridades de la UE han
parecido
reconocerlo.
Desde
entonces,
ha decidido mantener la rutina de cumbres bianuales
pero,
al mismo
Revista CIDOB afers
internacionais,
n.
97-98, (abril 2012),
p.
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
tiempo,
ha acelerado los
procesos
de
negociacin
bilateral con
pases
individuales. El ms
"estratgico"
de estos acuerdos se ha anudado con el
pas
ms
grande.
En
mayo
de
2007,
la UE decidi lanzar una asociacin
estratgica para
estrechar sus lazos con Brasil. La
primera
cumbre se realiz en Lisboa en
julio, bajo
el
impulso
de la
presidencia portuguesa
del
Consejo Europeo.
Este evento tuvo dos consecuencias:
por
un
lado,
otorg
a Brasil
el mismo estatus
que
las otras
potencias emergentes
con las cuales la UE haba firmado
tratados
similares,
como
China, India,
Rusia
y
Sudfrica;
pero, por
el
otro,
lo diferenci
de los dems
pases
latinoamericanos
y
erosion su
proclamado objetivo
de mantener
negociaciones interbloques.
A
pesar
de
que
la sustancia del acuerdo exclua cuestiones
comerciales,
que
deban ser tratadas directamente con el
Mercosur,
"los temas centrales
de la nueva asociacin incluan el multilatralisme
efectivo,
el cambio
climtico,
la
energa
sustentable,
la lucha contra la
pobreza,
el
proceso
de
integracin
del Mercosur
y
la estabilidad
y prosperidad
latinoamericana".
Segn
el
portal
de la
UE,
"esta nueva rela-
cin coloca a
Brasil,
el Mercosur
y
Amrica del Sur bien arriba en el
mapa poltico
de la
UE"1. Sin
embargo,
la
mayora
de los vecinos de Brasil
percibieron que
haban
quedado
fuera del
mapa y que
esta movida daara la
integracin regional
en vez de fomentarla.
El documento de la Comisin
ayuda
a entender esta reaccin:
"En los ltimos
aos,
Brasil se ha tornado un actor
global
cada vez ms
significativo
y
ha
emergido
como un interlocutor clave
para
la UE. Sin
embargo,
hasta hace
poco
el
dilogo
UE-Brasil no haba sido suficientemente
explotado y
se realizaba
principalmente
a travs del Mercosur
(...)
Ha
llegado
el momento de ver a Brasil
como un socio
estratgico
adems de un
gran
actor econmico
y
lder
regional
en
Amrica Latina
(...)
La
emergencia
econmica
y poltica
acarrea nuevas
respon-
sabilidades
para
Brasil como lder
global.
La asociacin
estratgica propuesta
debe
ayudar
a Brasil a
ejercer
su
liderazgo global y regional
de forma
positiva y
a
compro-
meterse con la UE
(...)
en los foros multilaterales
(...)
En los ltimos
aos,
Brasil
ha
emergido
como un vocero del mundo en desarrollo en la ONU
y
la OMC
(...)
Casi un continente
por
derecho
propio,
el
peso demogrfico y
desarrollo econmico
de Brasil lo convierten en el lder natural de Amrica del Sur
y
un
jugador
clave
en Amrica Latina. Brasil
persigue
activamente este rol en el Mercosur
y
est al
frente de la Unin de Naciones Suramericanas
(Unasur) (...)
El
liderazgo positivo
de Brasil
podra impulsar
las
negociaciones
con el Mercosur"
(Comisin
Europea,
2007, [traduccin
del
autor]).
1 . Vase
http://ec.europa.eu/external_relations/brazil/index_en.htm (consultado
el
15.12.2009)
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internacionais,
n.
97-98, (abril 2012),
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Andrs Malamud
Aunque
la UE no
pretenda
daar sus relaciones con el
Mercosur,
la
pomposa
ret-
rica tuvo
repercusiones negativas
en la
regin.
Al llamar a Brasil "lder
regional",
"lder
global",
"vocero del mundo en
desarrollo",
"casi un continente
por
derecho
propio", y
"lder natural de Amrica del
Sur",
la UE
perjudic
su
propia posicin y
la de Brasil
ante otros estados suramericanos.
Definitivamente,
Brasil es un
gigante global. Quinto
pas
del mundo
por superficie y poblacin, y
octavo
por
tamao de la
economa, es,
sin
embargo,
nico en su clase. A diferencia de los otros BRIC
(Rusia,
India
y
China)
no
tiene
-y
en
principio
no
aspira
a tener- armas nucleares. Disfruta de fronteras acorda-
das internacionalmente
y
de unas relaciones
regionales pacficas
desde finales del
siglo
XIX; adems,
a diferencia de los
pases hispanoamericanos,
nunca ha sufrido divisiones
territoriales,
sus transiciones
polticas
han sido
generalmente
moderadas -de
imperio
a
repblica y
de dictadura a democracia-
y
sus asuntos internos se han
procesado
a travs
de la
negociacin
antes
que
la confrontacin. La UE cabe dos veces en su
superficie y
sus
200 millones de habitantes lo convierten en un
"pas
monstruo",
en
palabras
de
George
Kennan. Sin
embargo,
a
pesar
de su
preeminencia regional,
Brasil ha sido
incapaz
de
traducir sus recursos estructurales en
liderazgo
efectivo
(Malamud,
201
lb).
Los
potenciales seguidores
de Brasil no se han alineado detrs de sus
principa-
les candidaturas
internacionales,
tales como la
posicin permanente
en el
Consejo
de
Seguridad
de la
ONU,
la direccin
general
de la
Organizacin
Mundial de Comercio o
la
presidencia
del Banco Interamericano de Desarrollo. Y
algunos
han
llegado
a rivalizar
por
la influencia
regional. Hay
dos
pases que podran disputar
el
liderazgo
brasileo en
Amrica Latina:
Argentina y
Mxico. Ambos tienen economas
y poblaciones importan-
tes,
amplios
territorios,
abundantes recursos naturales
y
una tradicin histrica de activis-
mo internacional. Y los dos han mantenido coherentemente una
poltica
contraria a
que
un nico
pas represente permanentemente
a la
regin
en los
organismos
internacionales.
Bajo
el Gobierno de
Hugo
Chvez,
Venezuela tambin ha
surgido
como contendiente
por
el
liderazgo regional. Aunque
este
pas
nunca fue uno de los
grandes
,
recientemente
ha
promovido estrategias divergentes
de las brasileas mediante la utilizacin de su
riqueza petrolera para
construir alianzas internacionales. Chvez ha
cortejado y comprado
la lealtad de
pases que
se encuentran dentro de la esfera de influencia de Brasil como
Bolivia
y
Ecuador,
adems de varios
pases
centroamericanos
y
caribeos.
Aunque
a
largo
plazo
una
poltica
externa basada en el
petrleo
est condicionada
por
los
caprichos
de
los
precios
internacionales,
en los ltimos aos ha obstaculizado la
capacidad
brasilea
de controlar su vecindario.
Paraguay, por
su
parte,
ha mantenido tradicionalmente el
equilibrio
en las relaciones
con sus dos
grandes
vecinos,
Argentina y
Brasil,
y
tambin
preserva
lazos estrechos con
Estados Unidos. El reclamo del Gobierno de Fernando
Lugo
de redistribuir la
riqueza
generada por
la
presa
de
Itaip
ha
agriado
las relaciones
bilaterales,
aunque
la concesin
brasilea de
triplicar
sus
pagos
ha
mejorado
el clima. Sin
embargo, Paraguay sigue
sien-
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
do el nico
pas
del Mercosur
que
no
aprob
la inclusin de Venezuela en el
bloque y
el nico Estado suramericano
que
mantiene relaciones
diplomticas
con Taiwn en vez
de con la
Repblica Popular
de
China,
lo
que complica
las relaciones internacionales de
Brasil. En lo
que
concierne a
Uruguay,
existe un cierto recelo contra Brasil debido a dos
razones. La
primera
es el mediocre
desempeo
del Mercosur
y
su
alegado sesgo
contrario
a las economas
menores;
y
la
segunda
es la
negativa
de Brasil a intervenir en el conflicto
uruguayo
con
Argentina, que
llev al
bloqueo
de un
puente
internacional durante cinco
aos
y que
viol as tanto la
legislacin argentina
como los tratados del Mercosur. El
argumento
brasileo de
que
el conflicto era una cuestin
bilateral,
as como el hecho de
que
Estados Unidos se ha convertido recientemente en el
principal
destino de las
expor-
taciones
uruguayas,
no ha contribuido a
mejorar
la relacin con el
gran
vecino.
Bolivia ha colocado
grandes
desafos a la
"estrategia
de
paciencia"
diseada
por
Lula
para
orientar las relaciones con Amrica del
Sur,
as como a su
poltica
de inversiones
regio-
nales e
integracin energtica y
de infraestructuras. La
dependencia
del
gas
boliviano
por
parte
del
complejo
industrial de Sao Paulo le suma tensiones a una relacin
ya complicada
por
la
porosidad
de las fronteras. La decisin del
presidente
Evo Morales de enviar
tropas
a
las refineras de Petrobras
para exigir
la
renegociacin
de los
contratos,
en
2006,
se
apoy
en
la creciente afinidad con
Hugo
Chvez
y
en la oferta venezolana de asistencia tcnica
para
administrar las
compaas
nacionalizadas. La ms reciente
protesta indgena,
en
oposicin
a la construccin de una carretera financiada
por
el Gobierno de Brasil
y
construida
por
empresas
de la misma
nacionalidad,
cargan
de
imprevisibilidad
las relaciones bilaterales. Y
respecto
a
Ecuador,
su relacin con Brasil
lleg
a un
punto
de
quiebre
en
2008,
cuando el
presidente
Rafael Correa decidi
que
ni
pagara
lo adeudado a una
compaa
brasilea
que
estaba
construyendo
una
represa
ni devolvera el crdito al banco oficial brasileo
que
se lo
haba concedido
para
tal fin. En una medida sin
precedentes,
Lula llam a su
embajador
a
consultas,
paso previo
a la
ruptura
de relaciones
diplomticas.
La crisis hizo estremecer
los cimientos del sistema de
compensacin
de
pagos
de la ALADI
y
sac a la luz
pblica
que, para algunos
vecinos,
Brasil antes
que
Estados Unidos es la nueva
potencia imperial.
Al
final,
Ecuador
acept
desembolsar los
pagos siguientes y
el Gobierno brasileo reenvi
a su
embajador.
Sin
embargo,
el conflicto
dej
claro
que
el dinero de Brasil
puede
ser
bienvenido
pero
no alcanza
para comprar
consenso;
al
contrario,
puede generar
resenti-
miento. En contraste con los casos
mencionados,
Colombia
y
Per han resultado ser socios
ms
amigables para
Brasil. Sin
embargo,
Brasil no es tan relevante
para
ellos como
para
los
dems,
ya que
sus economas estn ms orientadas hacia socios
extraregionales
como
Estados
Unidos,
China o
Japn.
En
sntesis,
al
jugar
la carta
regional para conseguir objetivos globales,
Brasil acab en
una situacin
inesperada:
mientras su
liderazgo regional
creci en el
papel,
en la
prctica
se
debilit,
aunque
su reconocimiento internacional aument.
Actualmente,
el
pas
es
reconocido
por
todas las
potencias
mundiales como un actor
global emergente;
la
propia
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Andrs Malamud
UE lo ha reconocido al
promover
la asociacin bilateral. Esto
significa que
Amrica Latina
ahora tiene un nmero de telfono -solo
que
no es latinoamericano sino brasileo-. La
voz
que responde
al otro lado de la lnea habla
portugus,
una
lengua ajena
a 19 de los 20
pases
de la
regin
(o
de los
33,
si se cuenta el
Caribe).
Esto no
implica que
la cultura o el
idioma sean un obstculo
para
la
integracin, ya que
no lo ha sido en
Europa
hasta
hoy.
El
problema
es
que
la
persona responde
en
portugus porque
es un funcionario del Estado
brasileo,
y
no de
cualquier organizacin regional.
Amrica Latina
sigue
careciendo de
un nmero
comn,
tal como carece de una burocracia o
presupuesto compartido, por
no
hablar de elementos
intangibles
como una bandera o un himno.
Las cumbres UE-ALC no son una mala idea: este
tipo
de foros funciona como
punto
de encuentro
para
el
aprendizaje poltico,
la construccin de
confianza,
la difu-
sin de buenas
prcticas y
la comunicacin
pblica.
Sin
embargo,
es
importante
retener
que
esta arena no es
birregional
sino de una
regin
frente a una constelacin
dispersa
de
pases.
Si la UE
alguna
vez
pens que podra
actuar como federador externo de Amrica
Latina,
hara bien en
pensarlo
de nuevo. Al seleccionar unos
pocos pases
con los cuales
ha acordado una asociacin
estratgica,
la UE ha demostrado un novedoso realismo
poltico pero
ha abandonado su sueo de clonarse al otro lado del Atlntico.
LA POLTICA EXTERIOR BRASILEA HACIA LA
REGIN Y EL MUNDO2
La
poltica
exterior brasilea inicia cada
siglo
una dcada fundacional. Entre 1902
y
1912,
el Barn de Ro Branco defini las fronteras
territoriales,
los
principios diplomti-
cos
y
el alineamiento internacional
que
-con matices
y ajustes- regiran
desde entonces.
Solo la historia
podr
confirmar si la
gestin
de Celso
Amorim,
entre 2003
y
2010,
fue
tan decisiva
para
su
pas;
en
cualquier
caso,
el canciller de Lula
logr
dos hechos inditos:
a escala
nacional,
sus ocho aos con Lula ms los dos en
que integr
el
gabinete
de Itamar
Franco
(1993-1995)
lo convierten en el ministro de Relaciones Exteriores ms
longevo
de la
Repblica, superando
incluso al mtico
Barn;
a escala
internacional,
la
influyente
revista
Foreign Policy
lo
distingui
a finales de 2010 como "el
mejor
canciller del mundo"
2. Esta seccin contiene
fragmentos
de Malamud
(201
1
a).
Revista CIDOB afers
internacionais,
n.
97-98, (abril 2012),
p.
219-230
225
ISSN 1133-6595
-
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
y
lo
consagr
como uno de los cien
pensadores globales.
Durante su
gestin
al servicio
de un
presidente
con
proyeccin planetaria,
Brasil se convirti en un actor
global y
multidimensional. La
pregunta
sobre el futuro de la
poltica
exterior
surge
de forma
natural:
vendrn
ahora dcadas de
pequeos ajustes
hasta la
prxima
refundacin o son
esperables
cambios
significativos
a corto
plazo?
Es
posible proyectar algunas
tendencias,
las cuales tienen un sustrato comn: la
aspiracin
de
protagonismo global
se
mantendr,
pero
combinada con medidas variables de retraccin
y
reorientacin.
Menos
diplomacia presidencial
En noviembre de
2010,
la Folha de So Paulo
public
una
comparacin
de los
viajes
internacionales realizados
por
Barack
Obama,
George
W. Bush
y
Luiz Incio
Lula da Silva durante sus
primeros
22 meses de mandato. Mientras los
presidentes
de
la
primera potencia
mundial hicieron 15
y
1 1
viajes respectivamente,
Lula contabiliz
32. Tambin en nmero de
pases
visitados el brasileo llev la delantera: 35 contra 25
y
22,
y
lo mismo acontece si se consideran los kilmetros volados. En
sntesis,
la
agenda
internacional del
gobernante
de un
pas
en desarrollo
adquiri
un
perfil
ms dinmico
y
de
mayor
visibilidad
que
la de los lderes del mundo libre. El
protagonismo global
de
Lula creci adems durante su
segundo
mandato. Si Fernando
Henrique
Cardoso haba
iniciado la tradicin del
"presidente
canciller",
que deja
al
vicepresidente
a
cargo
del
Gobierno mientras l se encuentra en el
exterior,
Lula la llev a su mxima
expresin.
El
perfil
de Dilma Rousseff contrastar con el de sus antecesores: ella ser una
"presidenta
ejecutiva", y delegar
buena
parte
de la
poltica
externa en su canciller
y
servicio
diplo-
mtico. La
emergencia
de Brasil como
potencia global depender
menos del
liderazgo
presidencial y
ms de las
capacidades
estructurales del
pas.
El discurso
presidencial
de asuncin dedic
pocos prrafos
a la
poltica
exterior,
pero
llam la atencin
por
sus
objetivos.
Con una sola
excepcin,
no se habla de intereses
nacionales sino de
principios
o metas
globales
con los cuales Brasil se
compromete: pro-
mocin de la
paz,
no
intervencin,
defensa de los derechos
humanos,
fortalecimiento del
multilatralisme
y
combate contra el hambre en el mundo. El universalismo
prevalece:
se cita consecutivamente a los "vecinos
suramericanos",
los "vecinos latinoamericanos
y
del
Caribe",
los "hermanos africanos"
y
los
"pueblos
de Medio Oriente
y
Asia";
y
solo
despus aparecen
Estados Unidos
y
la Unin
Europea.
El nico
pas
mencionado con
nombre
y apellido
tiene
capital
en
Washington;
China,
Argentina,
Rusia o
Japn
estn
englobados
en las menciones
regionales; y
otras
potencias
relevantes
para
Brasil como
Alemania o Francia se encuentran diluidas en la Unin
Europea.
El Mercosur
y
la Unasur
son las
organizaciones regionales
a travs de las cuales se
espera
influir en un naciente
orden
multipolar.
Se destaca el
objetivo
de reformar las instituciones de
gobernanza global,
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Revista CIDOB afers internacionais,
n.
97-98, (abril 2012),
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Andrs Malamud
en
particular
el
Consejo
de
Seguridad
de Naciones
Unidas,
pero
no se alude a la
aspira-
cin brasilea de
integrarse
en
permanencia.
La nica referencia directa a los intereses
nacionales es un
compromiso:
asociar el desarrollo
econmico,
social
y poltico
de Brasil
al de su
continente,
cuyos
lmites no define.
El discurso
inaugural
del canciller Antonio Patriota
es, naturalmente,
ms detallado.
En l se establece con claridad a Amrica del Sur como el
lugar
de Brasil en el
mundo,
y
se menciona la relacin con
Argentina
como central en esa construccin
-ningn
otro
pas
latinoamericano se menciona
especficamente.
Se
postula
la
regin
como un
espacio
de
integracin
humana,
fsica
y
econmica,
pero
solo de
dilogo y
concertacin en lo
que
a la
poltica
se refiere: la reluctancia brasilea en
compartir
soberana
queda
as,
diplom-
tica
pero
abiertamente,
a la luz. La
posible designacin
de Samuel Pinheiro Guimares
como alto
representante
del
Mercosur,
cargo
recin creado
y
nunca antes
ocupado,
da
otra seal: Brasil
ya
no inventa
puestos
ceremoniales
para compensar
las necesidades
domsticas de
Argentina,
como hizo
para
Eduardo Duhalde
y
Chacho lvarez en el
Mercosur
y para
Nstor Kirchner en la
Unasur,
sino
que designa
a un hombre
propio.
El
mensaje,
sin
embargo,
no es
que
decidi liderar el
bloque
sino neutralizarlo: Pinheiro
Guimares es un
diplomtico
veterano,
conocido
por
su nacionalismo
regionalista
antes
que por
su eficacia
operativa.
Su
gestin
ser esencialmente retorica: hablar en nombre
del
bloque y dejar
contentos a los socios menores de
Brasil,
pero
no contribuir a la crea-
cin de instituciones comunes ni resolver los dficits de
implementacin
del
bloque.
Menos
paciencia regional
Como afirma
Spektor
(2010: 42),
"en Brasilia el
regionalismo
es visto en trminos
instrumentales de clculo de
poder,
un medio
para
obtener ciertos fines de
poltica
externa".
A diferencia de lo
que
ocurre en otros
cuadrantes,
el
regionalismo
no revela una transforma-
cin de la identidad del
pas
en el mundo. Brasil interacta crecientemente con sus vecinos
pero
no
pretende
fundirse con ellos. La interaccin tiene tres
objetivos:
fomentar el
princi-
pal
destino brasileo de inversiones
y productos
manufacturados,
promover
la estabilidad
poltica para
evitar
que
los conflictos sociales
y
el crimen trasnacional se derramen sobre
su frontera
y aparecer
ante el mundo no como un
pas
aislado sino como el
representante
legtimo
de un
bloque regional.
Para
conseguir
estos
objetivos,
la
diplomacia
brasilea ha
desarrollado lo
que
Lula defini como
"paciencia estratgica": aguantar
los
desplantes
de
los vecinos
y
seducirlos en vez de confrontarlos. Pero Dilma tendr menos
paciencia que
su
antecesor,
por
orientacin
poltica y por temperamento.
El
temperamento
se
explica por
s
mismo;
en cuanto a la orientacin
poltica,
la nueva
presidenta
es ms desarrollista: los
intereses nacionales concretos
guiarn
sus decisiones antes
que
la
bsqueda
de
autoestima,
que
buscaba su realizacin en el reconocimiento
ajeno.
Brasil
seguir
identificndose con
Revista CIDOB afers internacionais,
n.
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
su
regin, pero
no
esperar por
ella
para
salir al mundo. Este
pronstico
recibe sustento
adicional en los
hallazgos
del
investigador y
analista
Amaury
de
Souza,
quien
en entrevis-
tas realizadas durante la ltima dcada a
expertos y
decisores del rea de
poltica
exterior
identifica un descenso del Mercosur como rea
prioritaria.
A su
vez,
la actitud de los dems
pases
suramericanos
respecto
a las
pretensiones
brasileas
depender
de dos factores: la evolucin de sus intereses
estratgicos y
el
precio
del
petrleo.
Pases como
Chile,
Colombia
y
Per mantendrn excelentes relaciones con
el
gigante
suramericano,
pero
definirn sus
polticas
en funcin de su
posicin
en el mer-
cado mundial
y
su relacin con socios
extrarregionales
como China
y
Estados Unidos.
Pases ms
pobres y pequeos,
en
cambio,
quedarn expuestos
a la
petrodiplomacia
de
Hugo
Chvez o sus
sucesores,
que
no
constituye
una alternativa a la
preponderancia
brasilea
pero puede
obstaculizar sus
designios.
De todos
modos,
cabe destacar
que
grandes
fracasos de la
diplomacia
brasilea a escala
global,
como la derrota en las candi-
daturas
para dirigir
el Banco Interamericano de Desarrollo
y
la
Organizacin
Mundial
de
Comercio,
fueron frustrados
por
la falta de
apoyo
de
pases amigos
como
Argentina,
Chile,
Colombia
y Uruguay y
no
por
la
oposicin
de Venezuela o del distante Mxico.
Con
Dilma,
la reticencia de los vecinos a alinearse detrs de las ambiciones bra-
sileas
ya
no encontrar la otra
mejilla. Aunque
las relaciones
diplomticas regionales
seguirn
siendo
excelentes,
los
tiempos
de Lulinha
paz
e amor sern echados de menos
por
los dems
pases
del continente.
Menos protagonismo global?
Dos tendencias
llegaron
a su
apogeo
en 2010:
por
un
lado,
China
desplaz
a Estados
Unidos como
principal
socio comercial de
Brasil;
por
el
otro,
Brasil volvi a
exportar
ms
materias
primas
{commodities)
que
bienes manufacturados
por primera
vez desde 1978.
Las dos tendencias estn relacionadas: la economa brasilea crece a altas tasas
porque
est
cada vez ms desvinculada del anmico Occidente
y
ms
ligada
a los
grandes
mercados
emergentes, especialmente
China,
pero
esto tiene un coste en trminos de estructura
pro-
ductiva
y exportadora.
La recommoditizacin
,
que
es lo mismo
que
decir desindustrializa-
cin
relativa,
es una consecuencia no
querida pero
inevitable del nuevo escenario
global y
del
lugar que
Brasil
ocupa
en l. Preferible a la situacin de
Mxico,
que depende
casi en
exclusividad del mercado
norteamericano,
las
perspectivas
de crecimiento brasileo son
favorables,
pero
distintas de las
que
su elite
desarrollista,
de
izquierda
o
derecha,
hubie-
ra
escogido
o
imaginado.
Por otro
lado,
la economa brasilea no solo
produce
escaso
valor
agregado
sino
que
crece ms lentamente
que
la de las dems
potencias emergentes,
principalmente
los BRIC. Se
espera que
los dos
patrones
mencionados
-primarizacin
y
crecimiento lento- reduzcan la visibilidad
y
el
protagonismo
internacional de Brasil en
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Revista CIDOB afers internacionais,
n.
97-98, (abril 2012),
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219-230
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Andrs Malamud
los
prximos
aos-.
Podr,
sin
embargo,
destacarse en otras dos reas: medio ambiente
y
derechos humanos.
Dado
que
la moda del cambio climtico
lleg para
durar,
el
pas que posee
la
mayor
selva
tropical y
una de las matrices
productivas
ms ecosostenibles del mundo
se encuentra en una
posicin privilegiada
en los foros internacionales.
Respecto
a los
derechos
humanos,
en
cambio,
la
ventaja
brasilea no es estructural sino instrumen-
tal: Dilma
ya anticip que
modificar la
poltica
exterior de la Administracin Lula
y
que
ser inclemente con los
pases transgresores,
en
particular
con
aquellos que
violan
la
igualdad
de
gnero
con
prcticas
aberrantes como la
lapidacin por
adulterio. El
pronstico, por
lo
dicho,
es mixto:
por
un
lado,
el
perfil
internacional de Brasil se
retraer en
aspectos
relacionados con la dimensin
econmica;
por
el
otro,
su autoridad
podr
mantenerse en reas de
soft power.
A
pesar
de las inversiones militares
previstas,
que incluyen
varios aviones caza
y
un submarino
nuclear,
no es
esperable que
el
perfil
estratgico
del
pas
cambie ni
que
su
poltica
externa se deslice
significativamente
hacia
las reas de la
high politics
.
CONCLUSIONES
Segn John Ikenberry
(2008),
dos visiones se
disputan
la
representacin
del mundo
que
viene. Para una de
ellas,
las
potencias emergentes impulsarn
un desafo radical al
orden occidental liderado
por
Estados
Unidos;
para
la
otra,
la
hiperpotencia
ceder
parte
de sus
privilegios y
se asociar a las naciones
emergentes
en una
especie
de directorio de
conduccin de los asuntos mundiales. Estas visiones son el
reflejo
invertido de los dos
primeros
escenarios establecidos al inicio de este artculo. Si el discurso del Gobierno de
Lula,
aunque
no su
prctica, jugueteaba
con la
multipolaridad y
la idea del desafo radi-
cal,
es
probable que
el Gobierno de Dilma alinee discurso
y prctica
detrs del escenario
reformista. Las relaciones con Estados Unidos
podrn
tensarse
espordicamente, pero
se
mantendrn funcionales
por
inters
mutuo;
las coaliciones internacionales
seguirn
siendo
mltiples y
variables de acuerdo con el
tema;
y
el multilateralismo como
estrategia,
antes
que
el
multipolarismo
como
valor,
caracterizarn el suave
reajuste que
la conduccin de
Patriota realizar
respecto
de la de Amorim. El
perfil personal y
los desafos domsticos
que
la nueva
presidenta
deber afrontar reducirn su
protagonismo
internacional
y
la efica-
cia de la
diplomacia presidencial.
Dos eventos
preestablecidos,
sin
embargo,
se
encargarn
de mantener a Brasil en la vidriera: el mundial de ftbol en 2014
y
las
Olimpiadas
en el
2016. Ello no har ms
que
reforzar los contornos blandos de la buena
imagen
del
pas.
Revista CIDOB afers
internacionais, n.
97-98, (abril 2012),
p.
219-230
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La Unin
Europea,
del
interregionalismo
con Amrica Latina a la asociacin
estratgica
con Brasil
Finalmente,
el escenario de Brasil como lder de una
regin que
le habla al mundo
con una sola voz est cada vez ms
lejos. Seguramente,
la retrica
integracionista
conti-
nuar;
la
prctica,
sin
embargo,
ser ms soberanista: el Gobierno de Dilma defender
los intereses nacionales con ms determinacin
que
el de
Lula,
en
parte por
conviccin
personal y
en
parte porque
la
regin
se ha transformado
gradualmente
de activo en
pasivo.
El
principal objetivo
brasileo
seguir
siendo la obtencin de
ganancias
econ-
micas,
la estabilizacin del subcontinente
y
la limitacin de los daos
que
los vecinos
revoltosos
puedan provocar.
Brasil es
y
ser la
principal potencia
de la
regin, pero
no
su lder:
ya
no lo necesita. En la
cpula
de la UE
algunos ya
lo han advertido
y
obran
en
consecuencia;
sera
ingenuo esperar que
lo admitan
frontalmente,
pero
la asociacin
estratgica
con Brasil
constituye
un reconocimiento tcito de
que
el
interregionalismo
brilla en el
pasado.
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