PARTE 2 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

Mdulo VII Urbanizao Compacta e Controle da Expanso

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CURSO INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE




PARTE 2 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA
CIDADE





Mdulo VII Urbanizao Compacta e Controle
da Expanso
Prof. Junia Ferrari e Prof. Joo Tonucci












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Mdulo VII Urbanizao Compacta e Controle da Expanso
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SUMRIO

MDULO VII URBANIZAO COMPACTA E CONTROLE DA EXPANSO.......... 3
INTRODUO........................................................................................................................... 4
1. CAUSAS DO MODELO DE EXPANSO URBANA ESPRAIADA NO BRASIL.......... 5
1.1. CONSEQUNCIAS DO ESPRAIAMENTO................................................................ 7
1.2. PRINCPIOS DA CIDADE COMPACTA.................................................................... 8
1.3. VANTAGENS DA CIDADE COMPACTA.................................................................. 9
1.4. CRTICAS CIDADE COMPACTA........................................................................... 9
1.5. ESTRATGIAS PARA COMPACTAO URBANA.............................................. 10
2. REABILITAO URBANA COMO ESTRATGIA PARA EFETIVAR A
URBANIZAO COMPACTA.............................................................................................. 11
2.1. OBJETIVOS................................................................................................................... 12
2.2. NOVAS PRTICAS DE PLANEJAMENTO E DE GESTO DEMOCRTICAS13
2.3. PRESSUPOSTOS .......................................................................................................... 14
2.4. DIRETRIZES................................................................................................................. 15
2.5. EXPERIENCIA PLANO DE REABILITAO HIPERCENTRO (BH)............. 15
2. 6. EXPERIENCIA OPERAO URBANA GUA BRANCA (SP)......................... 17
3. PLANOS DE EXPANSO URBANA................................................................................. 19
3.1. LEI FEDERAL N. 12.608/2012 ................................................................................... 19
3.2. INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA............................................................ 21
3.3. DIRETRIZES E RECOMENDAES....................................................................... 24
REFERNCIAS........................................................................................................................ 27








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MDULO VII URBANIZAO COMPACTA E CONTROLE DA
EXPANSO
O intenso processo de urbanizao da populao mundial rompeu a barreira dos
50% no sculo XXI, ampliando, cada vez mais, a demanda por terras urbanizadas e
comprometendo a oferta dos recursos naturais. Segundo o IBGE 2010, no Brasil esse
percentual chegou a 85%, o que ainda mais alarmante quando se avalia a forma
acelerada como se deu essa migrao principalmente a partir de 1950, com pico na
dcada de 1970. Um dos grandes problemas decorrentes desse processo foi a forma
desigual de acesso terra urbanizada e cidade de um lado, a cidade formal, que
concentra os investimentos pblicos e, de outro, seu contraponto absoluto, a cidade
informal, que cresce exponencialmente na ilegalidade urbana, sem atributos de
urbanidade, exacerbando as diferenas socioambientais (GROSTEIN, 2001, p. 14).
Outra consequncia desse acelerado processo de urbanizao foi um modelo disperso e
fragmentado de cidade, com periferizao da pobreza e de alguns enclaves de alta
renda, aumentando o impacto dos deslocamentos e comprometendo, cada vez mais, os
recursos naturais e as reas ambientalmente frgeis.
Este trabalho tem como centro de discusso as alternativas de planejamento territorial
que possam contribuir para a viabilizao de formas urbanas mais socialmente justas,
economicamente dinmicas, ambientalmente sustentveis e culturalmente diversas
das cidades brasileiras. Para tanto, buscou-se inicialmente identificar e caracterizar o
problema do modelo disperso das cidades contemporneas, com nfase no espraiamento
urbano, para ento proceder discusso e avaliao crtica de modelos urbansticos e
experincias concretas de compactao e controle de expanso urbana. Interessa-nos
aqui particularmente a estratgia da Reabilitao Urbana, discutida no segundo captulo,
e o instrumento do Plano de Expanso Urbana PEU apresentado no terceiro e ltimo
captulo, bem como a relao entre esses modelos e alguns dos instrumentos de poltica
urbana do Estatuto da Cidade, como mecanismos de concretizao de um modelo de
urbanizao mais compacto e coeso no Brasil.

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INTRODUO

A rpida urbanizao mundial est cada vez mais associada intensificao de fluxos
migratrios de grandes contingentes populacionais das reas rurais para extensas reas
metropolitanas. Enquanto a populao se concentra em grandes aglomerados com mais
de um milho de habitantes, internamente a estas reas vem ocorrendo um processo de
desconcentrao atravs do espraiamento da ocupao urbana, especialmente das
camadas de baixa renda
1
.
As cidades brasileiras sofrem hoje uma srie de problemas urbano-ambientais
relacionados s extremas desigualdades socioespaciais acumuladas ao longo de dcadas
dessa urbanizao acelerada sem o devido planejamento, tais como: congestionamentos
crescentes e agravamento das condies de mobilidade, disperso e fragmentao do
tecido urbano, deteriorao de reas centrais e bairros histricos, carncia de condies
adequadas de moradia, nveis crescentes de poluio, concentrao excessiva de
empregos e servios, consumo exaustivo dos recursos ambientais, dentre inmeros
outros. Nos ltimos anos, apesar da retomada do crescimento econmico nacional e da
melhora das condies de vida de grande parte da populao brasileira, muitos destes
problemas apenas se acentuaram, tornando a vida urbana cada vez mais insustentvel.
Ao contrrio do modelo de suburbanizao das classes mdia e alta dos pases
desenvolvidos, durante muitas dcadas o padro brasileiro de crescimento urbano
baseou-se na expanso horizontal de assentamentos informais favelas e loteamentos
irregulares destinados populao de mais baixa renda, incapaz de se inserir no
mercado formal de moradia em virtude dos altos preos do solo urbanizado e da
ausncia de polticas habitacionais efetivas.

1
O espraiamento um modelo de expanso urbana para as bordas do municpio ou para alm dele. Pode
se dar na forma de condomnios fechados para a populao de mdia e alta renda ou, como no caso
brasileiro, usualmente atravs de assentamentos precrios para populao de baixa renda, configurando
periferias, subrbios ou cidades-satlites.

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Esta enorme expanso do tecido urbano para reas cada vez mais distantes dos
centros e dos bairros ocupados pela populao de mdia e alta renda deu origem s
enormes periferias, que correspondem hoje ao habitat de mais de 50% da populao
brasileira residindo em grandes e mdias cidades.

1. CAUSAS DO MODELO DE EXPANSO URBANA ESPRAIADA
NO BRASIL
O processo de periferizao ganhou maior expresso na maior parte das metrpoles
brasileiras a partir da dcada de 1950, quando o Brasil ingressou de fato no modelo de
industrializao via substituio de importaes com forte atuao do Estado. O
explosivo crescimento das cidades foi estimulado, dentre outros fatores, por um intenso
xodo rural e por um processo de industrializao incompleto. A existncia de uma
massa de trabalhadores rurais sem as mnimas possibilidades de acesso terra, dada
uma estrutura agrria arcaica e desigual, tornava os ambientes urbanos mais atrativos
migrao, justificado pelas possibilidades de ascenso social nas cidades, mesmo que
mnimas. Consequentemente, no decorrer do processo de transio de economias
agrrias para economias urbano-industriais, a concentrao fundiria e as condies
sociais adversas na maior parte das reas rurais, estimularam uma migrao rural-urbana
em nveis que em muito superavam a capacidade de absoro de mo-de-obra da
indstria e da economia formal nos maiores centros urbanos.
A rpida urbanizao levou ao florescimento de novas formas de assentamentos
informais e precrios, sobrecarregando as autoridades incapazes de atender s essas
demandas. Como nem o mercado nem o Estado conseguiram prover moradia suficiente
e adequada para esta mo-de-obra excedente, o crescimento desordenado das favelas e
das periferias irregulares e sem infraestrutura se deu como conseqncia imediata.



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A periferizao para reas e municpios cada vez mais distantes dos centros econmicos
esteve tambm relacionada difuso dos sistemas de transporte por nibus, em
substituio aos bondes, abrindo novas opes de moradia para a populao de baixa
renda, incapaz de pagar pelo preo do solo urbanizado nas reas regulares e formais das
metrpoles. Este crescimento de baixa densidade construtiva (e no necessariamente
demogrfico), cada vez mais distante das reas centrais, deu-se atravs da manuteno
de inmeras reas vagas ao longo da mancha urbana, mantidas estrategicamente para
fins especulativos do mercado imobilirio. A periferizao avanou tambm sobre reas
rurais produtivas ou de intensa fragilidade e risco ambiental, como encostas de morros,
mananciais, ao longo dos cursos dgua, etc.
Uma das principais manifestaes dos processos mais contemporneos de espraiamento
urbano no Brasil a crescente disperso dos condomnios fechados de mdia e alta
renda ao longo das principais rodovias e eixos virios, muitas vezes avanando sobre
reas de interesse ambiental. Esta fuga da cidade est relacionada crescente
sensao de insegurana e busca por atrativos ambientais, fortemente estimulados pelo
setor imobilirio. A expanso dos condomnios tem impactos significativos sobre os
padres de mobilidade da populao, na medida em que tais reas so fortemente
dependentes do automvel particular. Os condomnios fechados criam enclaves
privatizados de alta renda muitas vezes em reas de preservao ambiental, ou mesmo
em meio a reas de intensa vulnerabilidade social. Associado a esse modelo difunde-se
rapidamente tambm o insustentvel estilo de vida urbana, associado a excessivos
deslocamentos, consumo elevado de produtos industrializados, dispndios substantivos
de energia per capita e altos nveis de poluio e degradao ambiental.
O padro de urbanizao brasileiro imprimiu s metrpoles pelo menos duas fortes
caractersticas associadas ao modo predominante de fazer cidade: apresentam
componentes de insustentabilidade vinculados aos processos de expanso e
transformao urbana e proporcionam baixa qualidade de vida a parcelas significativas
da populao (GROSTEIN, 2001).

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1.1. CONSEQUNCIAS DO ESPRAIAMENTO

Em sntese, o espraiamento e a disperso da mancha urbana dificultam a definio de
centros locais, inviabilizam a rede de transporte pblico freqente, so entremeados por
reas vazias com fins de especulao imobiliria que fragmentam os bairros e se
expandem sobre reas rurais ou ambientais.
Conseqncias ambientais: consumo excessivo de solo rural, perda de reas
de relevncia ambiental, maior tempo de deslocamento, grande consumo de
combustveis fsseis, aumento da poluio atmosfrica.
Conseqncias sociais: segregao e excluso social, perda do sentido de
comunidade, ausncia de vida urbana diversificada, enfraquecimento dos
espaos pblicos e insegurana.
Conseqncias econmicas: alto custo de manuteno da infraestrutura,
especializao das funes urbanas, barreiras aos deslocamentos cotidianos, alto
custo do transporte coletivo.
O reconhecimento dos enormes custos sociais, econmicos e ambientais desse modelo
de urbanizao, fortemente centrado no modelo rodovirio, est por trs do surgimento
de propostas alternativas de ordenamento territorial. O modelo da cidade compacta,
elaborado e divulgado entre as dcadas de 1980 e 1990, apresentado hoje como
paradigma dominante no que tange s formas urbanas sustentveis (COSTA, 2000).
Partindo do pressuposto de que cidades compactas adensadas reduzem deslocamentos
de transporte, e assim o consumo de energia e a poluio, os seus defensores enfatizam
as vantagens sociais, ambientais e econmicas de um meio urbano mais denso, coeso e
diversificado. Este modelo ganhou mais fora nos pases desenvolvidos, particularmente
EUA e Europa Ocidental, onde os processos de espraiamento urbano apresentam-se em
sua forma mais avanada e complexa.

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1.2. PRINCPIOS DA CIDADE COMPACTA

O modelo da cidade compacta baseia-se na busca pela conteno do espraiamento
espacial, adensamento junto aos ns de transporte coletivo, incentivo ao uso misto,
desencorajamento das cidades-dormitrio ou ncleos de comrcio e servio dependentes
do automvel, incentivo ao meio urbano inovador e rico sob o ponto de vista cultural e
do lazer. Ainda que inicialmente o foco tenha recado sobre a busca de maiores
densidades, a compactao urbana deve observar trs princpios (SILVA, 2008):
Densidade suficiente para garantir a viabilidade de transportes pblicos freqentes e
acessveis, assim como a presena de servios e comrcio diversificado nas
proximidades das reas residenciais. Alerta-se para o fato da densidade construtiva no
coincidir necessariamente com densidade demogrfica, na medida em que possvel
obter mesmas densidades urbanas com modelos/tipologias de uso e ocupao do solo
muito diversos, e que as densidades demogrficas dependem de uma srie de fatores
socioeconmicos e culturais, como renda, modo de vida etc.
Continuidade do tecido urbano, atravs do combate aos vazios urbanos e da
intensificao do uso de reas subutilizadas, promovendo maior integrao espacial
entre reas segregadas e maior equilbrio na distribuio das densidades.
Multifuncionalidade: no segregao do uso do solo segundo funes especializadas
(residencial, comercial, institucional etc.). Preferncia ao uso misto e mescla de
atividades no espao, gerando proximidade e interao.


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1.3. VANTAGENS DA CIDADE COMPACTA

Os defensores das cidades compactas levantam uma srie de vantagens sociais,
econmicas, ambientais e culturais do modelo de urbanizao compacta, como:
Preservao de espaos no urbanizados: manuteno de reas rurais produtivas,
preservao de reas ambientais, reserva de reas para recreao.
Economias nos custos de urbanizao: melhor aproveitamento e menor custo de
manuteno das infraestruturas urbanas existentes e planejadas.
Reduo do consumo de energia per capita: incentivo ao transporte pblico (de
preferncia no motorizado), maior proximidade das funes urbanas, reduo da
necessidade de longos deslocamentos pela populao urbana.
Intensificao da vida urbana: multiplicidade de usos, incluso social, diversidade
cultural e aglomerao econmica geram meio urbano rico e inovador.
O aumento das densidades residenciais (ex: de 50 para 150 hab/ha) permite reduo no
consumo do solo, melhoria no transporte coletivo, fortalecimento dos centros locais e
maior possibilidade de realizar viagens curtas a p. As cidades compactas devem
tambm encorajar a conexo entre os elementos urbanos de carter pblico
(equipamentos, ruas de comrcio, parques etc.), facilitando o acesso das comunidades
aos mesmos, sem necessidade de longos deslocamentos.

1.4. CRTICAS CIDADE COMPACTA

H algumas crticas ao modelo da cidade compacta, principalmente relacionadas s
relaes entre forma urbana e padres de mobilidade urbana. Alteraes no padro de
mobilidade no dependem exclusivamente de uma forma urbana mais compacta, e sim

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de fatores como preo do combustvel, qualidade do transporte pblico, etc.
(NEWMAN, 2005). Alm disso, as tendncias de descentralizao econmica e
demogrfica so cada vez mais fortes favorecidas pelas novas tecnologias de
comunicao. O alto custo envolvido na requalificao e readaptao de reas centrais
consideradas degradadas ou obsoletas aparece tambm como forte obstculo cidade
compacta, criticada tambm pelas densidades excessivas causarem deseconomias de
congesto, maiores custos de construo e concentrao da poluio. Por fim, uma
crtica social diz respeito aos efeitos da compactao sobre a populao local, podendo
levar gentrificao atravs da expulso da populao de baixa renda pela valorizao
imobiliria decorrente da intensificao do uso do solo urbano.

1.5. ESTRATGIAS PARA COMPACTAO URBANA

A compactao urbana pode ser viabilizada atravs de uma srie de estratgias de
planejamento, que podem ser sintetizadas nas seguintes grandes linhas de atuao:
Reabilitao Urbana: ocupao das reas vazias e subutilizadas, requalificao dos
espaos degradados, maior atratividade das zonas construdas e valorizao e
dinamizao do patrimnio, aumento da densidade interna mancha urbana.
Controle da expanso urbana: Planos de expanso urbana - PEU.







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2. REABILITAO URBANA COMO ESTRATGIA PARA
EFETIVAR A URBANIZAO COMPACTA

O momento econmico favorvel, associado a maior disponibilidade de crdito permitiu
o acesso de um percentual maior da populao moradia nos ltimos anos,
especialmente para o segmento de mdia renda. Nesse sentido novos bairros e
centralidades foram criados promovendo a expanso horizontal das cidades brasileiras e
o esvaziamento dos centros tradicionais, at h pouco tempo redutos da classe mdia.
Associado ao avano dos novos bairros h tambm outro fator de esvaziamento das
reas centrais que foi a reduo dos tempos e custos de deslocamento, decorrentes de
uma poltica predominantemente rodoviria e da evoluo dos meios de transporte,
incentivando tambm a descentralizao das atividades econmicas e administrativas.
Alm das opes por novos investimentos na construo civil e no transporte rodovirio
determinando fortemente a expanso horizontal das cidades, as novas tecnologias na
rea de informao e comunicao tambm favoreceram a desconcentrao das
atividades financeiras e de servio
2
, subordinadas, mais a qualidade dessa tecnologia, do
que proximidade aos antigos ncleos econmicos.
Para a populao de baixa renda, entretanto, permanece o modelo de assentamentos
precrios perifricos, pois, mesmo sofrendo grande esvaziamento e conseqente
disponibilizao de vrios edifcios subutilizados, as reas centrais permanecem
inacessveis. Assim, as nossas cidades caminham cada vez mais para a expanso em
direo s bordas, num movimento de espraiamento e renovao, ao mesmo tempo em
que os centros histricos caminham para o abandono, a deteriorao ou utilizao
equivocada dos edifcios de relevncia histrica em nome de polticas de preservao
3
.


2
Esses segmentos tambm ocupavam historicamente, as reas centrais das cidades.
3
H um excesso de centros culturais como alternativas de uso aos edifcios histricos, excluindo boa
parte da populao que ali utilizavam servios administrativos ou comerciais.

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2.1. OBJETIVOS

No sentido de reverter esse intenso processo de expanso urbana horizontalizada e ao
mesmo tempo repovoar e dinamizar as reas centrais em processo de esvaziamento e
deteriorao adota-se a reabilitao urbana, tambm como possibilidade de diminuio
da segregao social e espacial, na medida em que estimula a integrao de diversas
classes de renda economia e vida urbana (BRASIL, 2005).
A integrao social implica na insero de vrias camadas da populao. A habitao de
interesse social a partir da utilizao de imveis ociosos torna-se a uma opo
minimizando o dficit habitacional
4
. Em muitos casos, a melhor forma de enfrentar o
problema habitacional implementar polticas complementares e no, obrigatoriamente,
construir mais unidades habitacionais (BRASIL, 2011).
So impressionantes os nmeros relativos ao percentual de imveis vazios ou
subutilizados em relao demanda habitacional. Em cidades como Rio de Janeiro, So
Paulo e Belo Horizonte a oferta supera o dficit. A Reabilitao de Centros Urbanos
pode ser determinante para a mudana desse quadro.







4
A Fundao Joo Pinheiro responsvel pela elaborao da pesquisa do dficit habitacional no Brasil,
cujo conceito quantificar a necessidade de novas moradias para atender demanda habitacional da
populao em um dado momento, seja por reposio de estoque (no caso de domiclios precrios), seja
por incremento de estoque (no caso de nus excessivo com aluguel, coabitao ou adensamento excessivo
em domiclios alugados). A pesquisa tambm qualifica os domiclios quanto a sua adequao sob o ponto
de vista da edificao e da infraestrutura urbana.

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Fonte: Brasil, 2011.

2.2. NOVAS PRTICAS DE PLANEJAMENTO E DE GESTO
DEMOCRTICAS

A proposta buscar novas prticas de planejamento mais includentes, redistributivas e
sustentveis, mediante o uso social da propriedade e da participao popular nas
decises sobre a cidade.


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Para alm da questo social h tambm um ganho ambiental substancial, na medida em
que otimiza as reas j consolidadas diminuindo a demanda pela expanso horizontal. A
valorizao do patrimnio cultural tambm uma grande vantagem do modelo de
reabilitao, pela insero dos referenciais histricos e simblicos no cotidiano da
populao e pela integrao dessas reas dinmica econmica da cidade.
A opo por esse modelo associado urbanizao compacta pode induzir de forma mais
acelerada a reverso do processo de expanso urbana horizontalizada dinamizando reas
at ento ociosas e bem dotadas de infraestrutura urbana e de transporte. A reabilitao
garante mais qualidade a essas reas estimulando o adensamento atravs da
permanncia da populao residente, ao mesmo tempo que atrai novos moradores.

2.3. PRESSUPOSTOS

So pressupostos para implementao do modelo de reabilitao e compactao urbanas
um cadastro atualizado da rea em relao aos aspectos ambientais, histricos e
urbansticos. preciso tambm conhecer as vocaes locais no sentido de equilibrar os
novos usos com aqueles tradicionalmente praticados.
Esse cadastro tambm deve identificar todos os vazios urbanos, bem como imveis
desocupados ou terrenos e imveis subutilizados, alm da sua situao fundiria e
jurdica (tanto os pblicos quanto os privados). A regularidade desses imveis
fundamental para a reutilizao.
A participao da populao local deve se dar ao longo de todo o processo como forma
de controle social. Desde o diagnstico, facilitando a identificao dos imveis
subutilizados at a definio clara dos objetivos e dos usos a serem praticados a
populao a melhor aliada, legitimando todo o processo e evitando a gentrificao
ou substituio da populao.

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2.4. DIRETRIZES

So muitos os desafios, entretanto. A associao entre instrumentos urbansticos e
tributrios do Estatuto da Cidade estratgica para o sucesso do programa:
Iseno de IPTU ou de Outorga como incentivo na construo de habitaes de
Interesse social;
Venda de coeficientes de aproveitamento Outorga Onerosa do Direito de Construir -
para estimular novos empreendimentos no local.
Garantir habitao de interesse social para populao de baixa renda atravs da
demarcao de ZEIS uma opo que define o espao para essa populao, seja em
reas especficas, seja atravs de reserva de percentual nas edificaes.
O uso dos compulsrios e do IPTU progressivo especialmente indicado para induzir
o aproveitamento de reas e imveis ociosos.
Promover a diversidade atravs da legislao urbanstica ou da outorga de uso.
Outro desafio garantir que os investimentos na rea se pautem mais pela insero da
populao e pelo resgate da dinmica urbana do que pela supervalorizao da imagem
da cidade - city marketing hoje muito utilizado e normalmente associado
substituio da populao local.

2.5. EXPERIENCIA PLANO DE REABILITAO HIPERCENTRO (BH)

A experincia de Belo horizonte na regio do hipercentro
5
um bom exemplo da
associao entre reabilitao de reas centrais e adensamento compacto.

5
A regio do hipercentro definida como um zoneamento na Lei de Uso e Ocupao do Solo do
municpio com legislao especfica que flexibiliza os parmetros urbansticos no sentido de viabilizar as

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O projeto foi entregue em 2007 com a parceria de tcnicos da Prefeitura Municipal e da
sociedade civil e algumas das propostas j foram implantadas. Os objetivos do
programa incluam uma avaliao das potencialidades e conflitos da rea, em processo
de esvaziamento h algum tempo. Foram identificados os vazios urbanos, os edifcios
subutilizados, os usos praticados na rea, reas degradadas, espaos simblicos, reas
pblicas. Dentre as propostas o ordenamento da circulao de veculos, o projeto da
Praa da Raul Soares e de seu entorno. Alguns dos pressupostos foram a priorizao do
pedestre nas reas de interesse histrico e o incentivo ao uso residencial na rea.
O plano de aes incluiu a utilizao de alguns instrumentos do Estatuto da Cidade
como facilitador tais como
Transferncia do direito de construir como incentivo para a preservao dos imveis
de interesse histrico e cultural;
Iseno de IPTU para recuperao de imveis;
Criao de Zonas Especiais de Interesse Cultural, estimulando os usos relacionados ao
turismo e cultura;
Direito de preempo para facilitar a aquisio de alguns imveis de interesse pblico;
Convenio urbanstico de interesse social, cujo objetivo a criao de parcerias entre o
poder pblico e a iniciativa privada na promoo de habitaes de interesse social.
Criao do Comit do Centro para gesto democrtica da implementao e do
monitoramento das aes indicadas no plano.
Destinao de um imvel ocioso na Rua dos Caets, de propriedade do INSS, para
habitao de interesse social;
Criao de uma Zona do Hipercentro com flexibilizao de parmetros construtivos,
de maneira a estimular a adaptao de edifcios comerciais para uso residencial;

adaptaes de imveis comerciais para uso residencial. Envolve reas historicamente importantes da
cidade como o Parque Municipal e a Praa Raul Soares.

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Algumas das propostas j foram finalizadas e incluem: a reforma das praas Sete, da
Estao, Raul Soares e Rui Barbosa, alm das requalificaes das ruas Rio de Janeiro, dos
Caets, dos Carijs, trechos da Avenida Amazonas e ruas do entorno do Mercado Central, alm
da requalificao das reas hospitalar e da construo de Shoppings Populares
6
.

2. 6. EXPERIENCIA OPERAO URBANA GUA BRANCA (SP)

Uma experincia que envolve outro instrumento do Estatuto da Cidade a Operao
Urbana gua Branca, em So Paulo, uma das ltimas regies do centro expandido com
reas vazias e potencial de produo de cidade. No se trata de um plano especfico de
reabilitao, mas inclui objetivos como reestruturar a regio, promovendo a renovao
de padres urbansticos, a produo de habitao de interesse social em reas bem
localizadas e a recuperao de espaos pblicos, aproveitando a localizao privilegiada
da rea em relao ao centro da capital paulista.
O plano urbanstico prope:
Reestruturao da rea atravs de um Plano urbanstico que contemple a implantao
de usos diversos (residencial, comercial, servios e institucional) alm de melhorar as
condies de mobilidade para veculos e pedestres na rea;
Reurbanizar a orla da ferrovia com reas para Concesso Urbanstica de forma a
viabilizar a implantao de habitaes de interesse social;
Melhorar a drenagem da rea, muito suscetvel a inundaes com destinao de
grandes espaos pblicos permeveis;
Recuperar referenciais paisagsticos e culturais (inclusive as chamins das Indstrias
Matarazzo);

6
PBH, disponvel em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal&
app=politicasurbanas&tax=16903&lang=pt_br&pg=5562&taxp=0&

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Instituir a gesto compartilhada;
Elaborar Estudos de impacto ambiental.
Estimular o adensamento da rea, de 35hab/ha em 2008 para 230hab/ha em 2025;
Adensamento construtivo para oferta de comrcio, servios e residenciais,
aproximando moradia de emprego, viabilizados atravs da venda de potencial
construtivo (Outorga onerosa).
Como se v so propostas de reinsero de uma rea central em processo de
deteriorizao e com baixssima densidade demogrfica, visando adensamento
populacional e construtivo, diversidade de usos, incluso de reas para habitao de
interesse social, preservao de edifcios histricos.
Entretanto, at agora o plano urbanstico no foi executado tal como planejado e h
pouco tempo a prefeitura manifestou interesse na venda de mais potencial construtivo, o
que temerrio, tendo em vista a desvinculao dos objetivos da Operao. Segundo
Rolnik
7
, pouco a pouco, esses objetivos foram totalmente deixados de lado em nome
da simples produo de metros quadrados de rea construda adicional, de acordo com a
demanda do mercado. [...] A discusso no deve ser a de quantos metros quadrados
sero permitidos, mas que cidade queremos construir. Mais prdios cercados de muros e
isolados com mais garagens e mais carros?
A gesto compartilhada garante a efetiva participao da populao nas decises e um
timo mecanismo de monitoramento dos planos e aes. Nesse caso especfico
fundamental que, de fato, haja compartilhamento nas tomadas de deciso, sob risco do
instrumento no atingir seus objetivos.



7
Disponvel em: raquelrolnik.wordpress.com/2012/04/17/operacao-urbana-agua-branca-mais-predios-
com-mais-garagens-e-mais-carros/

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3. PLANOS DE EXPANSO URBANA

O intenso crescimento perifrico das grandes e mdias cidades brasileiras deu-se em
funo da inexistncia de polticas habitacionais e fundirias efetivas, assim como da
ausncia de planejamento e controle sobre a expanso urbana. Consolidou-se assim um
padro de urbanizao perifrico, incompleto e extremamente desigual, conformado
territorialmente como uma colcha de retalhos de parcelamentos mal articulados e mal
implantados, entremeada por grandes vazios urbanos, invases e favelas em reas de
risco e de interesse ambiental, e marcada pela infraestrutura precria, ausncia de
empregos e de centralidades, violncia crescente, degradao ambiental etc.
Para que as reas de expanso urbana sejam ocupadas de modo adequado e condizente
com o Estatuto da Cidade, sobretudo em cidades sujeitas a riscos de desastres naturais,
necessrio que haja o desenvolvimento e efetiva aplicao dos Planos de Expanso
Urbana (PEUs), previstos na recm-aprovada Lei Federal N 12.608, de 10 de Abril de
2012, que altera o Estatuto da Cidade. Instrumento de poltica urbana indito nos
marcos do planejamento territorial brasileiro, os PEUs devem observar os princpios
gerais de cumprimento da funo social da propriedade, da reduo das desigualdades
socioespaciais, da recuperao da valorizao imobiliria decorrente da ao pblica, e
do combate especulao fundiria. Alm disso, os PEUs so fundamentais para a
promoo de formas de urbanizao mais compactas e coesas, em oposio ao
insustentvel e desigual modelo brasileiro de crescimento perifrico.

3.1. LEI FEDERAL N. 12.608/2012

Aprovada em 10 de Abril de 2012, a partir da converso da Medida Provisria n. 547,
de 11 de Outubro de 2011, a Lei Federal N 12.608 institui a

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[...] Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil PNPDEC; dispe sobre o Sistema
Nacional de Proteo e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteo e
Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criao de sistema de informaes e monitoramento
de desastres; altera as Leis ns 12.340, de 1 de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho
de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20
de dezembro de 1996; e d outras providncias (BRASIL, 2012).

So duas as principais alteraes no Estatuto da Cidade introduzidas pela Lei N
12.608: a definio de novas diretrizes que devem ser observadas pelos Planos Diretores
municipais includos no cadastro nacional de municpios que contenham reas de alto
risco geolgico e/ou hidrolgico; e a obrigatoriedade do Plano de Expanso Urbana
esta denominao, originria da Medida Provisria, foi excluda do texto da referida Lei
para qualquer ampliao de permetro urbano municipal. O Art. 46, que trata dos
projetos especficos de expanso de permetros urbanos, determina:
Art. 26. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida de: Art. 42-B.
Os Municpios que pretendam ampliar o seu permetro urbano aps a data de publicao
desta Lei devero elaborar projeto especfico que contenha, no mnimo: I - demarcao do
novo permetro urbano; II - delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos
trechos sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres naturais; III -
definio de diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas para infraestrutura,
sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas, urbanas e sociais; IV - definio de
parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover a diversidade de
usos e contribuir para a gerao de emprego e renda; V - a previso de reas para habitao
de interesse social por meio da demarcao de zonas especiais de interesse social e de
outros instrumentos de poltica urbana, quando o uso habitacional for permitido; VI -
definio de diretrizes e instrumentos especficos para proteo ambiental e do patrimnio
histrico e cultural; e VII - definio de mecanismos para garantir a justa distribuio dos
nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso urbana
e a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante da ao do poder
pblico. 1 O projeto especfico de que trata o caput deste artigo dever ser institudo por
lei municipal e atender s diretrizes do plano diretor, quando houver. 2 Quando o plano
diretor contemplar as exigncias estabelecidas no caput, o Municpio ficar dispensado da
elaborao do projeto especfico de que trata o caput deste artigo. 3 A aprovao de
projetos de parcelamento do solo no novo permetro urbano ficar condicionada
existncia do projeto especfico e dever obedecer s suas disposies (BRASIL, 2012).


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3.2. INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA

Para ser efetivamente implantado e ter as suas estratgias concretizadas, o Plano de
Expanso Urbana pode fazer uso de vrios dos instrumentos de poltica urbana
constantes do Estatuto da Cidade, com destaque para os seguintes:
Operao Urbana Consorciada (OUC): possibilita a flexibilizao onerosa na
legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo municipal, desde que haja um
projeto urbanstico de estruturao da rea a partir de recursos oriundos das
contrapartidas pagas pelos beneficirios particulares. Trata-se de instrumento com
grande potencial indutor sobre o ordenamento territorial, reparcelamento do solo e
recuperao da valorizao imobiliria em reas de expanso urbana. Em Belo
Horizonte, a Operao Urbana do Isidoro constitui um exemplo interessante de
utilizao do instrumento em uma rea ainda no ocupada para fins urbanos.
Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC): os recursos arrecadados com
a venda de potencial construtivo adicional em reas consolidadas ou em vias de
consolidao podem ser utilizados no provimento de infraestrutura urbana em reas
perifricas que estejam passando por processos de expanso urbana acelerada.
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): a demarcao de reas de interesse
social, seja para fins de regularizao, urbanizao ou reserva de reas para futura
produo de Habitao de Interesse Social, deve ser sempre realizada em reas de
expanso urbana, especialmente quando localizadas em periferias de baixa renda.
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios / IPTU Progressivo no
Tempo: fundamental a demarcao e notificao de terrenos e imveis considerados
vazios ou subutilizados, assim mantidos para fins de especulao fundiria. Este

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instrumento deve ser preferencialmente adotado nas reas internas ao permetro urbano
que se deseje adensar, mas pode tambm ser utilizado em reas de expanso urbana.
Desapropriao e Direito de Preempo: devem-se demarcar reas para
aquisio imediata (desapropriao) ou futura (direito de preempo) em reas de
expanso urbana, garantindo espao para equipamentos de uso coletivo, ampliao do
sistema virio, reas livres, parques etc. Entretanto, deve-se buscar que essas reas
sejam garantidas sem nus ao Poder Pblico no processo de parcelamento para fins
urbano, observando a Lei 6.766 e o Plano de Expanso Urbano do municpio.
Alm destes instrumentos, constantes da legislao brasileira, e que j vem sendo
implementados em algumas cidades, outras possibilidades e outros instrumentos
alguns ainda no regulamentados podem tambm ser explorados:
Reajuste de Terrenos: largamente utilizado no Japo, e mais recentemente na
Colmbia (atravs dos Planes Parciales), este instrumento possibilita a alterao da
forma e das condies fundirias visando aproveitamento mais racional dos terrenos e
garantia de reas para implantao de equipamentos pblicos, sistema virio, reas
verdes etc., a partir de um equilbrio financeiro entre os ganhos e nus do Poder Pblico
e dos proprietrios particulares. Ainda que no esteja regulamentado em nenhum
municpio brasileiro, pode vir a ser um importante instrumento de planejamento de
reas de expanso urbana, principalmente onde o reparcelamento necessrio.



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Contribuio de Melhoria: prevista na nossa Constituio Federal de 1988
apesar de no aplicada permite a cobrana de tributo de proprietrios fundirios que
auferirem benefcios privados em funo de alguma ao do Poder Pblico que acarrete
valorizao de seus imveis, como a abertura de uma grande via pblica. Pode
contribuir para implantao da infraestrutura bsica em reas de expanso urbana.
Outorga Onerosa de Uso: ainda no utilizada nas cidades brasileiras, permite a
cobrana de contrapartida financeira de proprietrios fundirios que se beneficiem com
alteraes na legislao de uso do solo, como a transformao de uma rea
exclusivamente residencial em uma rea de uso misto. Em reas de expanso urbana,
pode tambm ser utilizada associada Outorga Onerosa do Direito de Construir, ou ser
includa como instrumento complementar de uma Operao Urbana Consorciada.
Banco de Terras: o Poder Pblico pode constituir um estoque de terrenos em
reas de expanso urbana para garantir a oferta de solo urbanizado populao de baixa
renda. Adquirindo as terras ainda enquanto solo rural, o Poder Pblico pode prover estas
reas com a adequada infraestrutura urbana e promover o parcelamento das mesmas
para fins de habitao de interesse social, recuperando parte dos custos atravs da venda
subsidiada dos lotes urbanizados. Este instrumento, difundido nas cidades europias,
permite maior controle pblico sobre o processo de expanso urbana.
Consrcio Imobilirio: oferece alternativa ao proprietrio atingido pela obrigao
de parcelar, edificar ou utilizar, ou situado em reas destinadas implantao de
programas habitacionais, que poder transferir ao Poder Pblico seu imvel e, aps a
realizao das obras receber, como pagamento, unidades imobilirias devidamente
urbanizadas ou edificadas. Pode ser utilizado em reas de expanso urbana para fins de
ampliao do acesso ao solo urbanizado para populao de baixa renda.
% mnimo de rea ou unidades para HIS: tambm utilizado na Europa, a
obrigatoriedade de um percentual mnimo de rea em novos parcelamentos ou de
unidades em novos empreendimentos residenciais para Habitao de Interesse

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Social um poderoso instrumento para reduo do dficit habitacional e para a
promoo de bairros socialmente diversificados a partir dos PEUs.

3.3. DIRETRIZES E RECOMENDAES

A partir da Lei N 12.608/2012, entende-se que um Plano de Expanso Urbana deva
contemplar, no mnimo, o seguinte contedo: (1) redefinio do permetro urbano; (2)
delimitao de reas com restries ocupao; (3) delimitao de reas para
infraestrutura, equipamentos e instalaes de interesse pblico; (4) parmetros
especficos de parcelamento, uso e ocupao do solo, privilegiando a mescla de usos;
(5) delimitao de reas para habitao social; (6) diretrizes e instrumentos para
proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural; (7) recuperao para a
coletividade da valorizao imobiliria gerada pelas aes do poder pblico.
Para que os PEUs no sejam elaborados desarticulados da estratgia de poltica urbana
municipal, as diretrizes de ocupao devem estar indicadas em um macrozoneamento
municipal (que pode estar includo no Plano Diretor municipal) e que deve contemplar:
a definio do permetro urbano, da rea urbana, das reas de expanso urbana e da rea
rural (se houver); a definio de macrozonas referenciais de uso e ocupao articuladas
com as estratgias de poltica urbana do Plano Diretor, delimitadas a partir de critrios
geomorfolgicos, urbansticos, ambientais e socioeconmicos; a identificao e
mapeamento das reas de risco conforme as cartas geotcnicas municipais; assim como
a delimitao de reas com restries e reas aptas ocupao urbana.
Entretanto, a ampliao do permetro urbano s dever ocorrer quando no houver mais
reas para expanso e adensamento dentro do permetro urbano j estabelecido, no
sentido de fortalecer a compactao urbana. Para tanto, deve-se buscar, antes de se
partir para a elaborao e implantao de um PEU, o combate s reas vagas ou

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subutilizadas; a revitalizao dos centros urbanos; a preservao de reas rurais ou de
interesse ambiental; e o adensamento de reas com capacidade de suporte.
Caso seja necessria a elaborao de um PEU, a definio de novos permetros urbanos
e de reas de expanso deve levar em considerao tambm a dimenso regional,
ultrapassando os limites poltico-administrativos municipais no respeitados pela
geografia da cidade real. Para tanto, devero ser considerados os vrios instrumentos de
gesto e planejamento intermunicipais disponveis, tais como: Planos Metropolitanos e
Regionais; arranjos de gesto intermunicipal; Macrozoneamentos Metropolitanos e
Regionais; Consrcios Intermunicipais; Comits de Bacias Hidrogrficas;
compatibilizao dos zoneamentos de borda, dentre outros.
A ttulo de exemplo, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte (UFMG, 2011) adotou como horizonte a
transformao de uma estrutura territorial dispersa e monocntrica em uma estrutura
mais compacta e policntrica, atravs da adoo de medidas de compactao urbana
associadas ao fortalecimento e criao de novas centralidades e de uma rede pblica de
transporte multimodal. Esta estrutura supramunicipal, se traduzida em um
macrozoneamento metropolitano, pode vir a orientar a articulao entre os planos e
estratgias de expanso urbana municipais, evitando assim que adotem polticas
territoriais desarticuladas e que contribuem para a disperso urbana.



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importante que as reas para novos parcelamentos definidas no PEU tenham carter
de cidade em oposio aos bairros-dormitrios carentes de atividades e desarticulados
da estrutura urbana. Para tanto, devero contemplar: adequada articulao viria com o
entorno e entre os parcelamentos da nova rea de expanso; parcelamentos condizentes
com a topografia local; redes bem dimensionadas de transporte coletivo; ciclovias,
tratamento de caladas, espaos pblicos qualificados, preferncia ao pedestre;
equipamentos e servios pblicos condizentes com a estimativa de incremento
populacional; reserva de reas inseridas na malha urbana para HIS, sem formao de
guetos segregados; implantao de centralidades de comrcio e servios para
atendimento populao; reserva de reas para atividades econmicas geradoras de
emprego e renda; e reas de proteo ambiental, cultural e histrica.
Alm disso, importante que os PEUs contemplem mecanismos de recuperao de
valorizao imobiliria decorrente de mudanas na legislao de uso/ocupao do solo e
implantao de infraestrutura urbana pelo Poder Pblico, garantindo o equilbrio entre
os nus e benefcios do processo de urbanizao. Deve-se observar a obrigatoriedade de
participao ampla nos processos de elaborao e implantao dos PEUs, para que haja
transparncia, controle social e abertura expresso das vontades e desejos da
populao. Recomenda-se que as exigncias legais e o contedo dos PEUs j sejam
incorporados na reviso dos Planos Diretores municipais, dispensando assim a
apresentao de projeto de lei especfico, conforme determina a Lei 12.608. Por fim,
alerta-se para a necessidade do planejamento da expanso urbana ser sempre pensado a
longo prazo, evitando-se mudanas frequentes de permetro urbano antes de
consolidadas e adensadas as reas de expanso delimitadas anteriormente.

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REFERNCIAS

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Renato Balbim. Ministrio das Cidades e Agencia Espanhola de Cooperao
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BRASIL. Reabilitao de Centros Urbanos/Coordenao Geral de Raquel Rolnik e
Renato Balbim. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
Braslia, 2005.

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modelo de cidade compacta. In: Prospectiva e Planeamento, Vol. 15, 2008. Disponvel
em: http://www.dpp.pt/pt/pesquisa/Paginas/DetailArticle.aspx?contentId=1401

UFMG. Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de
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http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxono
miaMenuPortal&app=politicasurbanas&tax=16903&lang=pt_br&pg=5562&taxp=0&
www.raquelrolnik.wordpress.com/
www.raquelrolnik.wordpress.com/2012/04/17/operacao-urbana-agua-branca-mais-
predios-com-mais-garagens-e-mais-carros/
www.pbh.gov.br/
www.prefeitura.sp.gov.br
http://www.richardrogers.co.uk/work/all_projects/urban_task_force