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ISSN 1794-3108. Rev. crim., Volumen 55, nmero 1, enero-abril 2013, pp. 49-66, Bogot, D. C., Colombia
fecha de recepcin: 2012/08/12 fecha de aceptacin: 2013/02/18
Luisa Leal
Doctora en Ciencias Humanas.
Profesora Titular. Investigadora del Instituto de Criminologa Dra. Lolita Aniyar de Castro,
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad del Zulia.
Maracaibo, Venezuela.
suarezlealluisaleal@gmail.com
Adela Garca
Magster en Ciencias Penales y Criminolgicas.
Profesora Agregada. Investigadora Asociada del Instituto de Criminologa Dra. Lolita Aniyar de Castro,
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad del Zulia.
Maracaibo, Venezuela.
adelagarcia3@gmail.com
*
El artculo forma parte del proyecto de investigacin La seguridad en el contexto venezolano actual. Registro CONDES CH-0080-11.
Consideraciones en torno a la seguridad
y la poltica criminal en Venezuela
*
Para citar este artculo: Leal, L. & Garca, A. (2013). Consideraciones en torno a la seguridad y la poltica criminal en Vene-
zuela. Revista Criminalidad, enero-abril, Vol. 55 (1), pp. 49-66
Resumen
Este artculo plantea las implicaciones que el tema de la
seguridad tiene en el desarrollo de modelos de control
social exclusionista, tomando en cuenta que la seguri-
dad, concebida como gestin de riesgos, constituye una
racionalidad que se ha implantado en el eje central de
la poltica criminal de la sociedad globalizada. Igualmen-
te se ldentlcun ulgunos uspectos problemtlcos de lus
polticas pblicas sobre seguridad en Venezuela. Se pre-
sentun ulgunus reexlones que pueden contrlbulr u lu
delimitacin de modelos alternativos en concordancia
con valores democrticos para la convivencia social, cuyo
punto de partida sea una interpretacin de no criminalizar
los conlctos en el murco de los prlnclplos y guruntlus
constitucionales. El diseo de investigacin responde a
una metodologa basada en la observacin documental.
Puru lu revlslon y unllsls de los lndlcudores que reejun el
contexto sociopoltico venezolano, se tomaron datos de
fuentes secundarias.
Palabras clave
Medidas de seguridad, poltica criminal, control social, comunidad, vctima (fuente: Tesauro de poltica criminal latinoa-
mericana - ILANUD).
Considerations around security and criminal policy in Venezuela
Consideraes com relao a segurana e a poltica criminal na
Venezuela
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Abstract
This article exposes the implications of the security issue
in the development of exclusionist social control models,
taking into account that security, where conceived as risk
management, constitutes a rationality having been im-
plemented in the central axis of the globalized societys
criminal policy. Likewise, some problem facing public po-
llcles on securlty ln venezuelu ure ldentled Reectlons
likely to help delimit alternative models in harmony with
democrutlc vulues for soclul coexlstence ure oered the
starting point of which would be an interpretation not
leudlng to crlmlnullze the conlcts wlthln the frumework
of principles and constitutional guarantees. The design of
this research pertains to a methodology based on docu-
mentary methodology. For the review and analysis of in-
dlcutors reectlng the venezuelun soclopolltlcul context
data from secondary sources were collected.
Resumo
Esse artigo explica as implicaes que o tema da segu-
rana tem no desenvolvimento de modelos de controle
social de excluso, levando em conta que a segurana,
concebida como o gerenciamento de riscos, constitui
uma racionalidade que tem sido implantada no eixo cen-
tral da poltica criminal da sociedade globalizada. Igual-
mente ldentlcumse ulguns uspectos problemtlcos
das polticas pblicas de segurana na Venezuela. Apre-
sentumse ulgumus reexoes que podem contrlbulr puru
Key words
Security measures, criminal policy, social control, community, victim (Source: Tesauro de poltica criminal latinoamericana
- ILANUD).
a delimitao de modelos alternativos de acordo com os
valores democrticos para a convivncia social, cujo pon-
to de partida uma interpretao de no criminalizar o
conlto no mblto dos prlnclplos e guruntlus constltuclo
nais. O projeto da pesquisa responde a uma metodologia
baseada na observao documental. Para a reviso e a
unllse dos lndlcudores que reetem o contexto soclo
poltico venezuelano, dados de fontes secundrias foram
tomados.
Palavras-chave
Medidas de segurana, poltica criminal, controle social, comunidade, vtima (fonte: Tesauro de poltica crimi-
nal latinoamericana - ILANUD).
Consideraciones en torno a la seguridad y la poltica criminal en Venezuela
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Introduccin
En el mbito global, las tendencias de la poltica
criminal contempornea, denominadas polticas de
seguridad, pueden caracterizarse principalmente
por un desplazamiento del centro del inters, desde
las causas del delito hacia la seguridad de los ciuda-
danos como vctimas reales o potenciales.
De acuerdo con gran parte de la teora sociolgi-
ca (Garland, 2005), este fenmeno es expresin de
la debacle del Estado de Bienestar ocurrido a partir
de 1970, cuyas polticas haban sido desarrolladas
con lu ldeu de lu correcclonresoclullzuclon que se
deriva directamente de las funciones asignadas al
ente pblico como principal (casi nico) responsa-
ble del castigo y asistencia al delincuente.
Los cambios en la economa y en la estructura
social posmodernos
1
(vid. Gmez, 2007) han su-
puesto, igualmente, giros importantes en materia
de poltica criminal, en particular; como una de las
consecuencias del desmantelamiento del Estado
de bienestar, las estrategias se dirigen al involucra-
miento de sectores de la poblacin en el control
delictivo, atencin institucionalizada de las vctimas
y su purtlclpuclon en lu resoluclon de los conlctos
La provisin de la seguridad, entendida como
un estado de no vulnerabilidad frente a hechos que
atenten contra bienes y derechos, pero en particu-
lar como un sentimiento fundado en el miedo a la
ocurrencia delincuencial, fomentado por procesos
de comunicacin (micro y macro), se asume como
una necesidad apremiante de gran parte de la po-
blacin, que se convierte en un problema gestiona-
ble no solo por el Estado, sino tambin por los entes
privados, quienes estn convocados a involucrarse
en minimizar aquellas situaciones de riesgo que su-
pone la vulnerabilidad frente a la violencia derivada
del delito.
As, la seguridad pasa de ser un problema que
reeju un estutus jurldlcomuterlul de lu socledud
cuyas inconsistencias en el tejido social suponan la
intervencin del Estado, bajo la premisa de la distri-
bucin social equitativa de bienes y garanta de de-
rechos, a ser un asunto de mera gestin de riesgos,
con lo que adquiere un sentido instrumental. A par-
1 En general, los expertos ubican el inicio de estos cambios en la d-
cada de 1980, con la avanzada del modelo econmico neoliberal y el
neoconservadurismo moral impuesto en los gobiernos de Thatcher y
Reegan, en Inglaterra y Estados Unidos, respectivamente.
tir de esto se ha instalado una lgica impuesta por
las disciplinas economicistas o de administracin de
empresas, que de alguna manera extrae el carcter
tico de las estrategias poltico-criminales.
El discurso que acompaa estas tendencias tam-
bin implica un replanteo de las teoras criminolgi-
cas y jurdicas penales, que pretenden elaborar un
plso clentlco que justlque lu expunslon del control
punitivo de los problemas sociales, lo que ha gene-
rado mayores espacios de represin e intervencin
del Estado en la esfera ntima de los particulares.
Pero adems, en muchos aspectos, este replanteo
da lugar al desconocimiento o relajamiento de ga-
rantas ciudadanas que afectan los postulados del
Estado de Derecho democrtico.
En este trabajo se cuestionan los avances puni-
tivos derivados de lo anterior, haciendo un replan-
teamiento con base en las propuestas alternativas
de Modelos Integrales de Seguridad. Asimismo, se
indaga acerca de las expresiones que esta concep-
cin securitaria del control social tiene en el mbito
nacional venezolano.
1. Planteamiento del problema
El derecho penal en su funcin poltica ms re-
levunte como denldor de lu lntervenclon publlcu
de la desviacin, viene experimentando una serie de
replanteamientos por cuanto, en lugar de dictar los
lineamientos de la intervencin, se ha adaptado a
los dictmenes de los tericos del manejo del ries-
go, lo que ha rebasado, necesariamente, los lmi-
tes jurldlcos y uxlologlcos que justlcun lu potestud
punitiva.
Al respecto, observa Dez (2005, p. 5):
A las nuevas tcnicas delictivas, a los obstculos
para determinar los riesgos no permitidos, y a
la trabajosa individualizacin de responsabilida-
des, se ha de contraponer una actualizacin de
los instrumentos punitivos; ello implica reconsi-
derur o exlblllzur el slstemu de lmputuclon de
responsabilidad de garantas individuales vigen-
te, lo que se ha de hacer en funcin de la necesi-
dad poltico-criminal de mejorar la efectividad en
la persecucin y encausamiento penales.
En el plano real avanza la escalada represiva,
lus crceles de mxlmu segurldud lu retlplcuclon
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de conductas cada vez ms casusticas (delitos es-
peciales contra mujeres, contra nios, contra la pri-
vacidad informtica, de seguridad laboral, contra el
terrorismo), que calman las ansiedades colectivas,
pero que no resultan idneas para resolver los con-
lctos nl sutlsfucer lus concretus necesldudes hu
manas; porque, como diran los exponentes de la
Prevencin Situacional, uno de los problemas de las
tcnicas de vigilancia y prevencin es el traslado
del riesgo o desplazamiento del delito e incluso
modlcuclones del blunco ul que vu dlrlgldu lu con
ducta delictiva, y es que la reconstruccin de los
problemas sociales, en trminos de su criminaliza-
cin, crea nuevos y quiz mayores problemas aso-
cludos u lu reproducclon del conlcto que lnevltu
blemente alimentan una espiral de violencia social.
El derecho penal positivo (y tambin buena parte
de la dogmtica) viene desconociendo el principio de
ltima razn y el principio de legalidad de los delitos,
por lo que las penas han quedado prcticamente re-
ducidas a una simple exigencia de ley vigente. As, el
predominio de delitos de mera actividad sobre los de
resultado material, los de peligro frente a los de le-
sin y, en general, la imprecisin en la descripcin de
las conductas delictivas, facilitan la anticipacin del
momento de la intervencin punitiva, en conjunto
con la excepcionalidad de los procesos judiciales im-
plementada en la investigacin de hechos punibles,
en el juicio propiamente y en la ejecucin penal, de
muneru especlul puru hechos vlnculudos ul trco
de estupefacientes, terrorismo y otros delitos asocia-
dos a la delincuencia organizada.
1ules prctlcus responden u crlterlos de eclen
cia asignados al sistema penal, fundamentadas en
nuevas interpretaciones de la desviacin, que sur-
gen como contrupurte ul purudlgmu resoclullzudor
correccionalista, y que niegan los condicionamien-
tos sociales o econmicos de la criminalidad y, por
tanto, cualquier efecto integrador de la sancin pe-
nal. De esta manera se establecen formas punitivas
basadas en la prevencin situacional o meramente
instrumental, a travs de estrategias segregativas.
En respuesta a estos criterios de arbitrariedad
subyacentes en las nuevas maneras de interpretar
la violencia social, la discusin criminolgica se pro-
pone formus ulternutlvus de resoluclon de conlc
tos ms all de la simple mediacin, al otorgar una
dimensin axiolgica-poltica al concepto de seguri-
dad que profundice en una adecuada interpretacin
de los problemas sociales, derivando de ello los mo-
delos de control social.
2. Mtodo
Se trata de un trabajo de tipo documental-des-
criptivo, basado en contenidos tericos de orden
penal-criminolgico. Aqu se pretende abordar el
problema de la seguridad como eje central de la po-
ltica criminal en la sociedad global, y las implicacio-
nes que esta tiene en el desarrollo de los modelos
de control social.
La investigacin tambin se propuso estudiar los
aspectos problemticos que caracterizan las polti-
cas pblicas sobre la seguridad en Venezuela, y para
ello tom aspectos jurdico-penales, los programas
de prevencin y el funcionamiento del sistema de
justicia penal. El perodo de estudio abarca desde el
ao 2001 al 2011, con algunos datos del 2012. Final-
mente, sobre el anlisis criminolgico de los aspec-
tos anteriores, se formularon algunos criterios que
pueden contribuir a la delimitacin de polticas de
prevencin, en concordancia con la profundizacin
de valores democrticos para la convivencia social y
el respeto de los derechos humanos.
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Es importante resaltar que los datos sobre las
polticas de seguridad en Venezuela y del funciona-
miento de las instituciones de control, de los indica-
dores de derechos humanos y el problema criminal
en Venezuela fueron tomados de fuentes secunda-
rias. Fundamentalmente, de datos aportados por
los Informes sobre la Situacin de los Derechos Hu-
manos en Venezuela, de la ONG Provea y de revisin
hemerogrcu Lsto en vlrtud de lu polltlcu de con
dencialidad que ha mantenido el Ejecutivo Nacional
en el pas desde el ao 2005, que ha impedido reco-
lectar datos de manera directa.
3. Marco terico
3.1. Democracia y sistema penal
El derecho penal ha sido sometido a fuertes cr-
ticas, provenientes tanto del sector conservador
como del sector progresista del pensamiento pe-
nal-criminolgico, las cuales se han orientado hacia
su deslegitimacin, sea porque no haya cumplido
con las funciones declaradas para controlar el pro-
blema delictivo, sea por facilitar desbordamientos
represivos en su carcter legitimador de la violen-
cia institucional que reproduce las desigualdades
sociales.
De estos sectores han surgido posiciones radi-
cales, como el abolicionismo, que propone la susti-
tucin del derecho penal por un sistema alternativo
de soluclones de conlctos o en el otro extremo
las corrientes neorrealistas y las sistmicas, que se
basan en los criterios de cero tolerancia y la re-
trlbuclon o neutrullzuclon negutlvu como n de lu
pena. Una propuesta ms cntrica y de mayor soli-
dez clentlcu y polltlcu es lu que provlene de lu 1eo
ra del Garantismo Penal, que tiene como premisa
fundamental la intervencin mnima del sistema pe-
nul en los conlctos soclules y que se uslentu en el
programa de la Constitucin y en los tratados inter-
nacionales de los derechos humanos.
De acuerdo con la propuesta de la teora jurdi-
ca del garantismo, la nocin de Estado de Derecho
(en trminos sintetizados) alude a dos dimensiones:
la poltica y la jurdica. La primera se relaciona con
un sistema de gobierno basado en la voluntad de la
mayora, y la segunda, con la forma y contenido que
se asumen dentro de un grupo social en cuanto a la
juclon de lus reglus comunes de convlvenclu y muy
especialmente con el establecimiento de lmites al
ejercicio del poder pblico frente a los derechos y
libertades de los individuos.
Este ltimo aspecto de la dimensin jurdica
2

es lo que se conoce como garantas, cuya funcin
primordial es la salvaguarda del individuo de la ar-
bitrariedad del Estado, lo que supone un orden po-
ltico-social sometido a los ciudadanos (con todos
sus derechos) y en procura de la satisfaccin de sus
necesidades existenciales.
Le uqul que lu justlcuclon del derecho penul y
los fundumentos sobre los nes de lu penu en un
Estado democrtico solo puedan ser sostenidos
bajo la correspondencia axiolgica con el garantis-
mo jurdico, que permite delimitar propiamente las
facultades sancionadoras asignadas al Estado y, al
mismo tiempo, disear formas de intervencin sus-
ceptibles de satisfacer las expectativas de igualdad
y libertad plasmadas en el pacto constitucional, que
involucra la garanta de seguridad de los ciudada-
nos en ruzon de lu puclcuclon de los conlctos u
travs del desarrollo de polticas sociales y la inter-
vencin punitiva sometida a los principios regulato-
rios del derecho penal.
El anterior planteamiento merece la atencin en
dos aspectos importantes: en primer lugar, en el es-
tubleclmlento de unu teorlu de los nes y funclones
de la pena consistente con los principios que se con-
sugrun en lu Constltuclon y en lu denlclon de unu
nocin de seguridad que trascienda las connotacio-
nes meramente represivas de orden pblico y defen-
sa social, ya que el dato histrico demuestra que es-
tas solo han fundamentado la reduccin de espacios
de libertad de los individuos y, por consiguiente, para
expandir los mbitos de intervencin punitiva
3
.
3.2. Seguridad
De acuerdo con Baratta (2001), se ha sosteni-
do que la seguridad es una necesidad humana, as
como una funcin general del sistema jurdico; sin
embargo, en ambos sentidos carece de contenido
propio. En el primero, porque est sujeta a un siste-
ma de necesidades bsicas o reales, y en el segundo,
2 La diseccin de la democracia en dos dimensiones ha sido establecida
por Ferrajoli (1997), quien designa una dimensin poltica y una sus-
tancial.
Al respecto vld 2uuronl et ul
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porque est sometida a un sistema de derechos y,
por tanto, es accesoria.
Lesde este punto de vlstu se urmu que lu segu
ridad, como derecho accesorio, es producto de una
construccin jurdica constitucional superpuesta a
la idea del consenso, que no podra tener ni legiti-
midad ni validez si se sustenta en una seleccin de
derechos o de individuos plausibles de su disfrute
pleno.
En tal sentido, el criterio de seguridad derivado
del pacto constitucional es aquel que implica la leg-
tima demanda de seguridad de todos los derechos
para la totalidad de los individuos mediante meca-
nismos que garanticen su efectividad.
Desde esta concepcin se ha estructurado el
Modelo de Seguridad Integral de los Derechos, que
resalta como funciones del sistema jurdico el esta-
blecimiento de condiciones para el desarrollo huma-
no, gestionando la convivencia social.
Contraria a la anterior concepcin, y conforme
u crlterlos eclentes de lu lntervenclon punltlvu lu
seguridad se entiende como una situacin de bien-
estar asociada a la minimizacin de los riesgos o
condiciones de vulnerabilidad de los individuos, es-
pecialmente frente a la violencia delincuencial.
En tanto se trata de controlar los riesgos, se ob-
serva una proliferacin de dispositivos de vigilancia,
desarrollo tecnolgico de mecanismos y privatiza-
cin de servicios de seguridad (Romero et al., 2008;
Gmez, 2007). Igualmente, opera una reduccin de
las polticas de orden social y se aumentan las po-
lticas de seguridad de orden reactivo (Larrandart,
2006; Bolaos, 2006; Rosales, 2010).
Se instala una racionalidad fundada en el miedo,
alimentada por la inmediatez de la informacin, so-
bre todo por la cobertura meditica de sucesos de
orden trgico, que, entre otros factores
4
, acrecien-
tan nuevas demandas de intervencin. La reinser-
cin del desviado va perdiendo inters a nivel jur-
dico, y se concibe la pena como un aseguramiento
basado en el llamado utilitarismo no solidario.
Lntre los cuules se destucu lu perdldu de conunzu en lu eclenclu del
sistema de administracin de justicia y de la funcin resocializadora
de la pena. Vid. Gmez, 2007.
Dado que dar satisfaccin a los sentimientos de
segurldud es lo lmportunte se verlcu unu expun
sin del mbito de proteccin del sistema jurdico.
Lsto uunzu el curcter slmbollco de lu ley penul y
crea la falsa expectativa de que a medida que exis-
tan leyes duras contra la delincuencia, en esa medi-
da se minimizarn los riesgos, haciendo creer que la
autoridad mediar oportunamente (Snchez, 2007;
Dez, 2005; Gmez, 2007).
Aslmlsmo se plunteu exlblllzur los llmltes de
la intervencin penal del Estado, expresados tra-
dicionalmente en los sistemas de garantas que se
desprenden de la consagracin de los derechos indi-
viduales civiles y polticos con jerarqua constitucio-
nal. Ello, en particular, con el objetivo de privilegiar
la persecucin y el castigo de los transgresores y
satisfacer la legtima demanda de las vctimas. Esto
prlvlleglu tumblen lu conunzu en el slstemu jurldlco
por parte de la poblacin.
Estas tendencias, que algunos denominan el
Modelo Autoritario Bienestarista (Dez, 2005), han
ganado terreno debido al fracaso del paradigma re-
soclullzudorcorrecclonullstulntegrudor
5
, que entre
otros aspectos ha generado una idea de indulgencia
e lneclenclu del Lstudo en su funclon de guruntlzur
la paz social.
As, desde la idea de que nada funciona, surge
el criterio de asignarle a la pena un sentido mera-
mente neutralizante bajo la idea de un utilitarismo
no solidario.
Ejemplo de ello son las teoras actuariales, que
explican el delito no como un sntoma o indicador
de privaciones sociales, sino como producto de una
eleccin racional y libre que debe ser castigada con
rigor, por esto las vctimas son las que deben me-
recer la atencin del sistema y no el delincuente.
Dado que el delito es una opcin racional, lo que se
impone es la reduccin que el delincuente pueda te-
ner para encontrar la ocasin de cometer el delito,
calculando los riesgos y determinando los factores
que lo propician, con el propsito de incidir en ellos
y reducir las oportunidades.
5 Garland (2005) distingue tres ideas que contrastan la ideologa reso-
cializadora del welfarismo: la de la perversidad, que sostiene que la
resocializacin no rehabilita sino que reproduce la delincuencia; la de
la futilidad, que sostiene que es intil para corregir al delincuente, y la
del peligro, que cuestiona la legitimidad de la resocializacin en tanto
compromete los derechos individuales y el Estado de Derecho.
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Paralelamente, surgen otras teoras que reto-
man la idea del delincuente como un ser distinto,
anormal, perverso y peligroso. Fundamentan la de-
lincuencia a partir de arquetipos asociados a secto-
res marginales de la poblacin como portadores del
riesgo del delito.
3.3. El Modelo de Seguridad Integral
Desde las posturas del garantismo y corrientes
progresistas de la criminologa, se distinguen una
serie de lineamientos bsicos encaminados a orien-
tar el Modelo de Seguridad Integral (Larrandart,
2006), los cuales suponen la poltica criminal acorde
con los nes del Lstudo de Lerecho democrtlco
1. La justicia penal no es un instrumento para re-
solver problemas sociales. De aqu que conside-
rur lu conlctlvldud soclul como presupuestos
puru congurur conductus dellctlvus sln tomur
en cuenta las bases materiales que la generan o
la realidad fenomenolgica que da lugar a gran
parte del problema delictivo, constituye lo que
Baratta (1998) denomina barbarizacin de los
conlctos lo que generu unu dlstorslon en lu
distribucin del estatus criminal en la sociedad.
Por tanto, es necesario reducir la respuesta pe-
nul frente ul conlcto soclul
b. La poltica criminal debe adaptarse a los presu-
puestos polticos y axiolgicos del Estado de
Derecho (no al contrario): es importante reco-
nocer, por parte de las instancias de toma de
decisiones en materia de polticas pblicas, que
no es posible disear propuestas fuera del m-
bito constitucional y fundamentalmente que
desconozcan derechos humanos bsicos, como
el principio de judicialidad y estricta legalidad de
los delitos y las penas.
c. El sistema de administracin de justicia debe
funclonur de unu muneru orgnlcu ul denlr los
objetivos y operatividad de la poltica criminal,
articulando las actividades de las distintas agen-
cias involucradas. Dirigindola de modo funda-
mental hacia dos aspectos: derechos y garantas
relacionados con el acceso efectivo a la justicia y
aquellos que entran en riesgo ante la interven-
cin punitiva del Estado (Rosales, 2010).
4. Certeza de la justicia y de la pena: la impunidad
es un problema que ataca la legitimidad de cual-
quier Estado; es importante mantener la institu-
cionalidad, mediante la aplicacin oportuna de
lus leyes en lu medluclon frente ul conlcto penul y
en lo relacionado con situaciones de violacin de
derechos humanos por parte de los cuerpos
de seguridad.
e. La inversin en polticas preventivas de forma ar-
tlculudu generu muyores beneclos soclules que
la inversin en el aparato punitivo. Por tanto, las
polticas pblicas deben centrarse en la preven-
cin, entendida esta como el desarrollo de pol-
ticas que generen procesos de integracin social
y de desarrollo humano.
4. Resultados
4.1. El contexto venezolano
A partir de 1999, el Ejecutivo Nacional ha dise-
ado una poltica expresamente dirigida a dar ac-
ceso a los sectores populares a la renta petrolera a
travs de mltiples polticas sociales distributivas,
formas de empleos pblicos, acceso a mayores
niveles de consumo, llegando a la administracin
directa por medio de diversos mecanismos de parti-
cipacin comunitaria (Virtuoso, 2008, p. 464).
Dentro de esta lgica se present el Proyecto
Educativo Nacional, orientado a formar la cultura
de la participacin ciudadana y la solidaridad social.
Una de sus herramientas fue el Proyecto de Escue-
lus 3ollvurlunus cuyu losoflu se centru en ensenur
para la vida y el trabajo. Estos lineamientos, plas-
mados en la Agenda Social 2000, fueron retomados
igualmente en el Plan Econmico y Social de la Na-
cin 2001-2007.
Tambin se impulsaron polticas educativas
para erradicar el analfabetismo de adultos median-
te las denominadas Misiones, ampliadas para la es-
colarizacin primaria de adultos, media, tcnica y
profesional.
En cuanto a la situacin laboral, los indicadores
muestran para agosto de 1999 una tasa de ocupacin
del 85% y de desocupacin del 15%. Se ubicaban en el
sector formal el 47,3% de la fuerza laboral y el 52,7%
en el informal. Para el mismo mes del 2008, la tasa de
ocupacin era de 92,9% y la de desocupacin de 7,1%,
lo cual implica una reduccin del 7,9% (INE, 2010).
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En relacin con la pobreza, en el segundo semes-
tre de 1998, el 50,4% de la poblacin viva en estado
de pobreza y el 20,3% en pobreza extrema. Para el
mismo perodo del 2007 se muestra una reduccin
slgnlcutlvu de umbus cutegorlus ul pusur u y
9,6%, respectivamente.
En cuanto a la desigualdad social, en 1998 el coe-
clente Clnl estubu ublcudo en mlentrus que
para el 2007 se ubic en 42,11% (INE, 2010).
A pesar del avance en cuanto a los procesos de
inclusin social, la seguridad contina protagonizan-
do los problemas de la ciudadana. Desde el punto
de vista subjetivo, relacionado con la percepcin de
la inseguridad, de acuerdo con la ltima Encuesta
de Victimizacin realizada por el Instituto Nacional de
Lstudlstlcu en el el de lu pobluclon cullcu
la situacin como muy grave, y 33,39% como gra-
ve, es decir, prcticamente la totalidad de los con-
sultudos cullcun lu sltuuclon de lnsegurldud
personal como crtica (INE, 2010).
Desde el punto de vista objetivo, relacionado
con la ocurrencia real de delitos, los datos muestran
un aumento sostenido de la criminalidad a partir del
2005. En el 2007 se conoci un total de 270.006 de-
litos, lo que equivale a una tasa de 969 delitos por
cada 100.000 habitantes (Provea, 2008
6
Ls slgnl
cativo el dato en cuanto a homicidios: en el 1998 se
cometieron en el pas 4.550 homicidios, y en el 2007
las cifras se elevaron a 13.157, lo que implica una tasa
de 45 por 100.000 habitantes (Briceo, vila & Ca-
mardiell, 2009).
Para el 2009, los delitos contra la propiedad
mantienen el predominio (52,9%) del total de los de-
litos registrados, pero porcentualmente han cedido
espacio a los delitos contra las personas; en particu-
lar, los delitos contra la propiedad que se realizan
con recurso a la violencia muestran un aumento
(Provea, 2010). As, mientras en 1990 los delitos con-
tra las personas representaban el 16%, en el 2009
constituyen el 41,9%.
En relacin con los homicidios, 13.985 casos se
conocieron durante el 2009, que representan un
6 La mayora de los datos sobre la situacin e indicadores de derechos
humanos y problema criminal en Venezuela han sido tomados de los
informes presentados por la organizacin no gubernamental Progra-
ma de Educacin Accin sobre Derechos Humanos (Provea), debido
a la imposibilidad de acceder directamente a la informacin en las dis-
tlntus lnstltuclones oclules
aparente descenso del 4,33% en el nmero de casos
con respecto a los registrados en el 2008, lo que pa-
reciera indicar una ruptura con el ascenso sosteni-
do que revelaba la variable a escala nacional desde
el ao 2004 hasta el 2008 (Provea, 2010). Estos l-
timos datos se ven afectados porque los registros
oclules u purtlr del no tomun en cuentu lus
cifras de muertes violentas en las siguientes catego-
rlus los decesos que se tlplcun como muertes en
averiguacin, es decir, aquellos casos que an se
encuentran en la fase de investigacin del proceso,
que para el 2009 alcanzaron la cifra de 4.205, y los
casos que se registran como resistencia a la autori-
dad y muertes ocasionadas por funcionarios de los
cuerpos de seguridad del Estado, que ascienden en
el citado ao a 2.685 muertes. Lo que implica que, al
agregar esas dos categoras, la tasa de homicidios
muestra mayor incidencia. En los aos siguientes
(hasta la fecha de elaboracin de este artculo) se
ha mantenido la misma metodologa, situacin que
muestra un incremento de la tasa de vctimas pro-
ducto de las referidas categoras.
Le ucuerdo con lus clfrus oclules Locumento
de la Gran Misin a Toda Vida, 2012), la tasa de este
delito para el 2011 era de 50 por cada 100.000 ha-
bitantes, y segn Moreno (2013), el 2012 se cerr
con 21.692 casos de homicidios, lo que indica un
aumento sostenido en esta categora. Todo ello su-
giere un ambiente de violencia social en expansin
en el pas.
4.2. La poltica criminal en Venezuela
(2001-2012)
4.2.1. Planes de intervencin
Los planes de seguridad implementados por el
gobierno venezolano, dirigidos a la criminalidad de
tipo convencional, han sido diseados, en su mayo-
rlu bujo lu guru de operutlvos que por su proplu
denlclon se trutu de lntervenclones u corto pluzo
y, en igual medida, de corto alcance y durabilidad
(Provea, 2009, p. 349).
Sln emburgo se ldentlcuron ulgunos plunes elu
borados con criterios de seguridad integral, como
El Plan Estratgico de Prevencin de la Violencia
y la Consolidacin de la Convivencia (2001-2003),
cuyo objetivo estuvo orientado a la disminucin de
la violencia por medio de la capacitacin, organiza-
cin y promocin de la cultura de paz y el fortale-
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cimiento de los factores de proteccin individual y
comunitaria. Este mismo plan contempl, dentro
de sus lneas de accin, el plan piloto Organizacin
para la Participacin Comunitaria. Casa de la Ciuda-
dunlu lnuugurudo u nules de septlembre del
A partir de octubre del 2004 es activado el Plan
Integral Nacional de Seguridad Ciudadana, el cual
conslstlo fundumentulmente en jur puntos de con
trol en sectores considerados de alto riesgo y en la
realizacin de jornadas de prevencin integral en
la comunidad, en las que se ofrecieron servicios de
salud, jurdicos, deportivos y sociales. Este plan es-
taba integrado por organismos militares (Guardia
Nacional) en coordinacin con otros cuerpos de se-
guridad, por la Direccin de Prevencin del Delito,
adscrita al Ministerio de Interior, y con la participa-
cin de la comunidad.
Estos planes tienen como caracterstica comn
que lu muyorlu de sus objetlvos estn denldos de
manera vaga e inconsistente; por otra parte, si bien
tocan aspectos para estimular la participacin ciu-
dadana, de acuerdo con el principio de correspon-
sabilidad sealado en el marco jurdico institucio-
nal (Constitucional Nacional, Ley de Participacin
Ciudadana, Plan de Desarrollo Econmico Social
2001-2007), se trata de intervenciones diseadas y
dirigidas desde el gobierno central, donde la parti-
cipacin ciudadana est limitada a la transmisin de
informacin, haciendo labores de inteligencia so-
cial, lo que coadyuva a la manipulacin de la infor-
macin, la puesta en peligro de la vida e integridad
de los informantes y el desarrollo de una cultura de
vigilancia entre los habitantes del sector interve-
nido (Prez & Nez, 2008). Asimismo, la falta de
mecanismos de evaluacin no ha permitido conocer
los resultados obtenidos, lo que evidencia que no
tuvieron un impacto relevante, dado el avance de
los ndices de violencia y el predominio de tcticas
policiales disuasivas, en las estrategias preventivas
desarrolladas en el pas.
As, se observa una abundante presencia de ope-
rativos policiales, se contabilizaron un total de 90 para
el 2006, con diversos grados de intervencin, general-
mente orientados a atender una coyuntura en trmi-
nos de tiempo o demanda muy puntuales, en espacios
focalizados (Provea, 2006).
En el 2007 se anunciaron un conjunto de medi-
das, adelantadas por el Ejecutivo Nacional, que invo-
lucraron alcaldas y gobernaciones: un total de 63
intervenciones fueron contabilizadas, marco en el
que una vez ms prevalecen los operativos (47,62%),
seguidos de los proyectos (23,83%) como iniciativas
de corto alcance, con objetivos muy delimitados,
generalmente de breve ejecucin (Provea, 2007).
Siguiendo a Provea, para el perodo 2008 las for-
mas de intervenir en el problema de la seguridad se
caracterizaron por privilegiar los operativos policia-
les (con un 76,77% del total de las intervenciones),
seguidos de planes y talleres (cada categora acu-
mula el 8,33% de las intervenciones), y 6,66% se re-
eren u proyectos y progrumus Lsto evldenclu unu
vez ms que los operativos y acciones a corto plazo,
desarticulados y reactivos, concentran una parte im-
portante de los recursos y esfuerzos institucionales.
El Plan Integral de Prevencin y Seguridad Ciu-
dadana fue creado en el 2009, con el propsito
de: constituir el Consejo Nacional de Prevencin y
Seguridad Ciudadana, de conformar el Sistema In-
tegrado de Polica y el Cuerpo de Polica Nacional,
de transformar los cuerpos de polica estatales y
municipales, de transformar el sistema de justicia
penal y otras reformas legislativas, de enfrentar el
nurcotrco y prevenlr el consumo de sustunclus
estupefuclentes y pslcotroplcus y nulmente de
transformar el sistema penitenciario.
El Consejo Nacional de Prevencin y Seguri-
dad Ciudadana, creado por decreto presidencial el
17-03-09 para disear y coordinar las polticas de
seguridad, encabezado por la Vicepresidencia de la
Repblica, involucra 17 instituciones del Estado, las
Misiones Sociales, organizaciones no gubernamen-
tales, sectores universitarios y organizaciones de la
sociedad civil.
En marzo del 2010 se cre un marco organizativo
para concentrar todos los planes de seguridad, de-
nominado DIBISE, el cual se enfoca en las entidades
donde se concentra el 75% de los delitos registrados
en el pas. Cuenta con la participacin de la Guardia
Nacional, policas estatales y municipales, el CICPC,
SAlML y lu Cclnu Nuclonul Antldrogus el Mlnlsterlo
Pblico, Poder Judicial, entre otros. Si bien este plan
combina estrategias multiagenciales, los resultados
se dirigen fundamentalmente a la participacin poli-
cial (Provea, 2010).
Entre sus objetivos se encuentran: el desarme de
lu pobluclon el combute del mlcrotrco de drogus
en los barrios, el control de la venta de alcohol, de-
teccin de la violencia escolar, mejoramiento de la
capacidad de investigacin e incremento de la vigi-
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lancia y patrullaje. La implementacin de este dispo-
sitivo se mantiene para el 2012.
Asimismo, el gobierno venezolano cre en el
2011 la Comisin Presidencial para el Desarme, que
entre sus propsitos estn, en primer lugar, incen-
tivar a la poblacin para lograr entregas masivas de
armas ilegales, la prohibicin de comercializar ar-
mas de fuego por un ao (a partir de junio del 2012),
el inicio de un proceso de registro de las armas lega-
les, un proceso de control y supervisin de los par-
ques de armas policiales, y el control y marcaje de
municiones.
Al mismo tiempo, en enero del 2012 se anunci
la creacin de la Gran Misin Seguridad, la que,
pocos meses despus, fue ampliada como la Gran
Mlslon u 1odu vldu venezuelu Lste plun se dene
como una poltica integral que combina la preven-
cin con el control penal ajustado a derecho. Los
aspectos de este gran plan abarcan seis vrtices:
Prevencin integral y convivencia solidaria, Forta-
lecimiento de los rganos de seguridad ciudada-
na, Transformacin del sistema de justicia penal
y creacin de mecanismos alternativos de reso-
lucin de conflictos, Modernizacin del sistema
penitenciario, Sistema Nacional de Atencin a las
vctimas de violencia y Creacin y socializacin del
conocimiento para la convivencia y la seguridad
ciudadana.
4.2.2. Legislacin
En 1999 se inici una reforma legislativa, que dio
paso a importantes avances en la administracin
de justicia, principalmente en la celeridad procesal
y el descongestionamiento de las crceles, al impo-
nerse una poltica judicial de sustitucin de la pena
privativa de libertad y alternativas al cumplimiento
de pena, a partir de la promulgacin del Cdigo Or-
gnico Procesal Penal.
Sin embargo, la agudizacin de la percepcin so-
bre el incremento de la criminalidad, la prevalencia
de una cultura judicial inquisitiva (Delgado, 2000) y
la falta de disposicin presupuestaria para garanti-
zar la funcionalidad de las nuevas instituciones pro-
cesales, degeneraron en una serie de reformas del
instrumento adjetivo, que desvirtuaron su talante
garantista e incidieron negativamente en la proble-
mtica penitenciaria, debido a las restricciones para
el otorgamiento de medidas de prelibertad y alter-
nativas a la prisin.
Asimismo, en el 2012 se promulga, por va de De-
creto Presidencial, un nuevo Cdigo Procesal, que
de acuerdo con lo expuesto por el Ejecutivo Nacio-
nal, con total anuencia del poder judicial, se propo-
ne la agilizacin de la justicia penal, al introducir un
proceso especial llevado por tribunales municipales
para delitos cuya pena no exceda de ocho (8) aos
de prisin, hecho que acelera la sustanciacin del
juicio y prev una sancin de trabajo comunitario.
Por otra parte, existe un marco legal punitivo
extenso y disperso, que se caracteriza por mayo-
res criterios de criminalizacin y el privilegio del
encierro como estrategia punitiva. Verbigracia, Ley
sobre hurto y robo de vehculos (2000), Ley espe-
cial contra delitos informticos (2001), Ley contra
la corrupcin (2003, sustituye la Ley de salvaguar-
da del patrimonio pblico de 1983), Ley contra el
secuestro y la extorsin (2009), Ley orgnica sobre
el derecho de las mujeres a una vida libre de vio-
lencia (2007), Reforma de la Ley orgnica para la
proteccin de nios, nias y adolescentes (2007),
Reforma de la Ley orgnica de drogas (2010), Ley
de instituciones del sector bancario (2010),
Ley para la defensa de las personas en el acceso
a bienes y servicios (2010), Ley de proteccin a la
fauna domstica libre y en cautiverio (2010), Ley
penal del ambiente (reforma 2012), Ley orgnica
contru lu dellncuenclu orgunlzudu y nunclumlen
to al terrorismo (2012), entre otras, que muestran,
como caracterstica principal del orden jurdico pe-
nal venezolano, la dispersin, con un Cdigo Penal
desmembrado con sus progresivas derogaciones,
sin una reforma estructural, sumado a una variada
legislacin recogida en distintos cuerpos legales
(Leal & Garca, 2008).
4.2.3. Situacin penitenciaria
En el Informe Anual de Gestin, presentado por
el Ministro del Interior ante la Asamblea Nacional
(febrero, 2011), se expuso que en Venezuela exis-
ten 34 instituciones penitenciarias que albergan
una poblacin de 44.520 personas, y segn la Di-
reccin de Rehabilitacin y Custodia del Recluso,
adscrita a ese ministerio, la sobrepoblacin carce-
laria ha excedido entre un 30% y 40% la capacidad
de los centros penitenciarios en los ltimos diez
aos. Para septiembre del 2011, la poblacin reclu-
sa asciende a 50.000 personas, con una tasa de en-
carcelamiento de 170 por cada 100.000 habitantes,
lo que demuestra un ascenso del 19% con respecto
al ao 2010 (Provea, 2011).
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En cuanto a las condiciones materiales, los recin-
tos carcelarios se caracterizan por el deterioro de su
infraestructura, que, entre otros factores, genera
psimas condiciones sanitarias, lo cual indica la fal-
ta de garantas mnimas de vida. Los programas de
trabajo y educacin son escasos y no prevn meca-
nismos de incorporacin masiva para la poblacin
de reclusos. Igualmente, no existe una poltica de
planes culturales o deportivos para la inversin del
tiempo libre, por lo que existen altos niveles de ocio
(Vid. Provea, 2011).
En relacin con el hacinamiento, se observa
sobrepoblacin carcelaria en la mayora de los es-
tablecimientos, que en algunos casos supera su
capacidad hasta en un 144%. Situacin que se pre-
senta tambin en los centros de tratamiento no
lnstltuclonul donde se cumple el beneclo de Regl
men Abierto en las crceles y en las sedes policiales
(Provea, 2010). De acuerdo con los datos del 2011,
la capacidad instalada de los centros penitenciarios
cubre unas 18.515 plazas
7
, frente a una poblacin de
50.000 reclusos, lo que indica un hacinamiento del
170% (Provea, 2011).
Las acciones del Ejecutivo para mejorar la si-
tuacin del hacinamiento penitenciario estuvieron
centradas en el Plan de Humanizacin Penitenciaria,
desarrollado por la Direccin de Servicios Peniten-
ciarios adscritos al Ministerio de Interior, en cuyo
cronograma de acciones se haba previsto generar,
en el perodo 2006-2011, la construccin de diez nue-
vas comunidades penitenciarias, diez centros peni-
tenciarios de produccin socialista y cinco amplia-
ciones, que supondran la creacin de 13.000 nuevas
plazas a nivel nacional. Sin embargo, hasta el 2011
no se logr alcanzar sino el 21% de la meta estima-
da por el mencionado Plan de Humanizacin (solo
se crearon 2.700 plazas de las 13.000 proyectadas,
Provea, 2011).
Uno de los factores que ms inciden en el pro-
blema del hacinamiento es el retardo procesal. Se-
gun los dutos estudlstlcos oclules puru dlclembre
del 2010, el 66% de la poblacin recluida estaba en
condicin de procesada, y de ese porcentaje, la ma-
yora (59%) se encontraba apenas en espera de la
uudlenclu prellmlnur Llugnostlco Soclodemogr
co de la Poblacin Penitenciaria, 2010. Ministerio de
Interior y Justicia).
7 En ese ao se instalaron 750 nuevas plazas, por va de la ampliacin y
recuperacin de quince recintos penitenciarios.
En este sentido, si bien el ordenamiento jurdico
nacional prev una serie de mecanismos alternati-
vos a la privacin de libertad y a la prisin preven-
tiva, en la prctica se privilegia la reclusin, aun en
los casos en los cuales puede ser procedente una
medida alternativa:
Otro dato de inters que ofrece el diagnstico
de 2010 se relaciona con el tiempo de condena,
que en 44,8% va desde los cinco hasta los doce
aos, mientras 16% de la poblacin ha sido sen-
tenciada con penas de tres a cinco aos y 13% con
penas menores a los tres aos de prisin. En es-
tos dos ltimos casos (29% de la poblacin pena-
da) se hubiese podido estudiar el otorgamiento
de una frmula alternativa a la privacin de liber-
tad (Provea, 2011, p. 376).
En relacin con el derecho a la vida y a la inte-
gridad personal, para el 2005 se haba determinado
que el 71% de las muertes y el 49% de los heridos de
la poblacin recluida correspondan al uso de ar-
mas de fuego. Esta tendencia violenta se mantiene
para los siguientes aos, sin la implementacin de
un plan de desarme efectivo. El 2007 cerr con 498
muertes violentas y 1.023 personas heridas; de ene-
ro a octubre del 2008, se registraron 360 muertes y
692 personas heridas (Provea, 2011, p. 344). Solo en
el primer semestre del 2011 se producen por armas
de fuego las siguientes cifras: 309 muertes y 836
personas heridas, es decir, un aumento del 28 y 46%,
respectivamente, comparado con todo el ao ante-
rior (Provea, 2011).
Otro aspecto de la situacin penitenciaria es la
manifestacin continua de protestas de los reclusos y
familiares, que exigen mejoras en las condiciones de
encarcelamiento y celeridad en el otorgamiento
de medidas de prelibertad, las huelgas de hambre
y otros conlctos como motlnes y secuestro de
familiares.
Un factor escandaloso de la situacin carcelaria
en venezuelu es lu uusenclu o lneclenclu de lus uu
toridades penitenciarias para mantener el control
interno, que ha generado un fenmeno en el que
se establecen acuerdos informales con los lderes
autogenerados de los establecimientos. A partir de
estos acuerdos se accede a ciertos privilegios, como
la suspensin de las requisas y el pase diario de lista
y nmero, introduccin de armas, permiso para la
pernocta de familiares, entre otras situaciones. Es
decir, se ha entregado virtualmente el orden inter-
no a lderes negativos autogenerados, quienes lo
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ejercen de forma evidente a travs de mtodos vio-
lentos y coactivos, que dejan a la poblacin reclusa
desamparada, hecho que va en contra del precepto
constitucional que obliga al Estado a garantizar el
derecho a la vida, en especial de las personas priva-
das de la libertad. Esta situacin, por otra parte, des-
encadena actividades delictivas, dentro como fuera
de los muros carcelarios.
En lo que respecta a la organizacin del sistema
penitenciario, su rgano rector fue, hasta julio del
2011, el Ministerio de Relaciones de Interior y Justi-
cia. El 26 julio del 2011, por decreto presidencial, se
oclullzo el Mlnlsterlo puru los Servlclos Penltenclu
rios, medida que fue tomada como respuesta a la
situacin crtica de violencia carcelaria en el pas.
A partir de su creacin, su titular anunci una
serie de medidas para atacar tres puntos lgidos: el
retardo procesal, la reestructuracin de la infraes-
tructuru de lus crceles y nulmente utucur el oclo
(El Nacional, 8 de marzo de 2012). Sin embargo, las
constantes manifestaciones de violencia se han ex-
tendido a casi todos los penales de pas (148 presos
murieron en las prisiones en los primeros 100 das
de gestin).
4.2.4. Marco institucional
En cuanto al Sistema de Administracin de Justi-
cia, siguiendo los datos de Provea (2010), se obser-
van los siguientes obstculos:
Unu fuerte lnuenclu del Poder Ljecutlvo en lus
actuaciones del Poder Judicial, que se eviden-
cia en decisiones que fortalecen las instancias
de poder en detrimento de la ciudadana (en el
perodo 2007-2008, de 83 recursos interpuestos
por actores civiles en contra de organismos del
Estado, el 96% fueron desestimados o declara-
dos sin lugar
8
).
El retardo procesal es uno de los problemas ms
slgnlcutlvos Lste se observu en todus lus jurls
dicciones, pero donde se presentan serias lesio-
nes a los derechos humanos es en materia penal,
en la cual existe ms de un 60% de procesados
8 Esta tendencia afecta gravemente el Estado de Derecho, al conside-
rar que algunas de estas decisiones suponen limitaciones a derechos
civiles y polticos, como el caso de inhabilitaciones polticas realizadas
por la autoridad administrativa y casos de antejuicio de mrito para
altos funcionarios.
en relacin con la poblacin recluida a nivel na-
cional.
A pesar de ciertos esfuerzos desarrollados por
parte del Tribunal Supremo de Justicia y la Fis-
cala General de la Repblica (esta ltima con un
promedio de 4.000 casos para cada una de las
scullus exlstentes en el dlseno de estru
tegias para mejorar el acceso a los rganos de
justicia, como los tribunales mviles, la creacin
de scullus munlclpules y lu lmplementuclon de
un sistema automatizado para facilitar el conoci-
miento del curso de las denuncias presentadas,
el problema es persistente.
Es de observar que en julio del 2012, el Ejecutivo
Nacional toma una serie de medidas encaminadas
al mejoramiento institucional para la administracin
de justicia penal, entre las que se encuentra la pro-
mulgacin de la ley que regula y limita la actividad
del Cuerpo de lnvestlguclones Clentlcus y Crlmlnu
lsticas
9
y un nuevo instrumento adjetivo.
4.2.5. Institucin policial
En abril del 2006 se cre la Comisin Nacional
para la Reforma Policial (Conarepol), con el prop-
sito de hacer un estudio que permitiera realizar un
diagnstico sobre el cual formular un modelo poli-
cial estandarizado y democrtico. Dicha comisin
present un informe y al mismo tiempo estructur
un proyecto de ley (Gabaldn, 2008).
De acuerdo con el referido informe, la Polica ve-
nezolana se caracteriza:
por una sobredimensin de los servicios policia-
les, marcado signo militarista de la estructura,
cultura y tcticas de los mismos, bajo nivel de
profesionalizacin, alto grado de dependencia
polltlcu pobre desempeno y ulto coeclente de
uso de la fuerza fsica contra los ciudadanos (An-
tillano, 2009).
Para el momento de la presentacin del citado
documento (2007) existan en Venezuela 116.000
funcionarios, distribuidos en 126 organizaciones dis-
tintas: 24 estatales, 99 municipales y 3 nacionales
(CICPC, DISIP y GN), que se distribuyen de manera
9 Es de advertir que la promulgacin de esta ley estuvo motivada por
graves violaciones de derechos humanos realizadas por este cuerpo.
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desigual por el territorio, en tanto que su asignacin
responde a factores arbitrarios y no a criterios de
tasa poblacional, necesidades de atencin o volumen
de delitos. Siguiendo a Antillano, la creacin o amplia-
cin de los cuerpos policiales en Venezuela ha consti-
tuldo un recurso slmbollco puru el uunzumlento del
poder. De tal forma que, en lugar de orientarse a los
problemus de segurldud se hu enfocudo u urmur y
negociar distintos espacios de poder.
El 26 de febrero del 2008 se promulga el decre-
to, con rango, valor y fuerza, de Ley Orgnica del
Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional
para regular la estructura, organizacin y prcticas
de los diferentes cuerpos policiales, as como la
creacin de un cuerpo con competencia nacional;
en generul con lu losoflu de lu pollclu como un ser
vicio pblico, su profesionalizacin, burocratizacin
y la regulacin del uso de la fuerza y otras tcticas
que puedun guruntlzur lu eclenclu y el upego u lu le
galidad del desempeo policial. Igualmente, se crea
la Universidad Experimental de la Seguridad, encar-
gada de la formacin de los nuevos funcionarios po-
liciales, de investigacin criminalstica y de custodia
penitenciaria.
En el ao 2010, la instancia asesora del Ministe-
rio de Interior, Consejo General de Polica, desarro-
ll un conjunto de resoluciones ministeriales que
complementan la normativa del servicio de polica.
Lspeclcumente en estus resoluclones se proponen
regulaciones que de manera directa tienen inciden-
cia en la garanta del derecho a la vida y el estable-
cimiento de responsabilidades frente a violaciones
de este derecho por parte de los cuerpos policiales.
Algunas de estas resoluciones son:
Resolucin Ministerial No. 85, en la que se es-
tablecen las Normas y principios para la aten-
clon de vlctlmus del dellto yo ubuso pollclul y
se creu lu Cclnu de Atenclon u lu vlctlmu en los
Cuerpos de Polica en sus diversos mbitos.
Resolucin Ministerial No. 88, en la que se pre-
vn las Normas y principios para el uso progre-
sivo y diferenciado de la fuerza policial por parte
de los funcionarios de los Cuerpos de Polica en
sus diversos mbitos territoriales.
Resolucin Ministerial No. 136, Normas sobre la
integracin, organizacin y funcionamiento de
los Consejos Disciplinarios del Cuerpo de Polica
Nacional Bolivariana y dems cuerpos de poli-
ca estatales y municipales.
Tambin es importante resaltar la creacin de los
Comits Ciudadanos de Control Policial, como me-
canismo que ejerce un control externo del desem-
peo policial, as como la conformacin del Foro de
Aliados, en el cual pueden participar un conjunto
de instituciones, de organizaciones comunitarias y de
ONG, que buscan favorecer el conocimiento y la
evaluacin colectiva de la funcin policial (Provea,
2011, p. 415).
A pesar de las iniciativas que promueven los es-
pacios de participacin ciudadana y la vinculacin
de la institucin policial con la comunidad, resulta
paradjico el comportamiento de los cuerpos de
seguridad en relacin con el derecho a la vida. En
este sentido se advierte un aumento sostenido, des-
de el 2005, de las violaciones al derecho a la vida,
que de acuerdo con Provea presenta una tasa total
de al menos 73 muertes por cada 100.000 habitan-
tes, como resultado de muertes por averiguacin
y de enfrentamientos con la autoridad. As, entre
septiembre del 2010 y octubre del 2011, el CICPC se
muestra como el cuerpo de seguridad que ms fre-
cuentemente ha sido sealado como responsable
de las violaciones al derecho a la vida, seguido de las
Fuerzas Armadas Nacionales Bolivarianas y la Polica
Nacional (Provea, 2011).
5. Discusin
En relacin con la garanta de seguridad, el texto
constitucional, en su artculo 55, prev lo siguiente:
Toda persona tiene derecho a la proteccin por
parte del Estado a travs de los rganos de se-
guridad ciudadana regulados por la ley, frente
a situaciones que constituyan amenaza, vulne-
rabilidad o riesgo para la integridad fsica de las
personas, sus propiedades, el disfrute de sus de-
rechos y el cumplimiento de sus deberes.
La participacin de los ciudadanos y ciudadanas
en los programas destinados a la prevencin, se-
guridad ciudadana y administracin de emergen-
cias ser regulada por una ley especial.
Los cuerpos de seguridad del Estado respetarn
la dignidad y los derechos humanos de todas las
personas. El uso de armas o sustancias txicas
por parte del funcionario policial y de seguri-
dad estar limitado por principios de necesidad,
conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, con-
forme a la ley.
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Segn los trminos antes transcritos, el Estado
venezolano se encuentra en la obligacin de gene-
rar polticas que garanticen la proteccin, frente a
situaciones de amenaza, vulnerabilidad o riesgo, de
las personas, de sus derechos y de sus bienes, con-
forme a un criterio genrico de respeto a la dignidad
y derechos de todos los individuos.
En este sentido, es posible inferir que la nocin
de seguridad ciudadana ha sido constitucional-
mente establecida como el libre desenvolvimiento
de lu personu en el dlsfrute puclco de sus derechos
y el cumplimiento de sus deberes. Por tanto, la leg-
tima obligacin de intervencin del Estado estara
determinada por las alteraciones a aquellos presu-
puestos.
Ahora bien, en materia de intervencin penal
esto supone, adems, la sujecin al principio de le-
galidad, en el que las hiptesis de amenaza, riesgo
o vulnerabilidad estn previstas como conductas
delictivas, de acuerdo con la sistematizacin de la
tipicidad y la antijuridicidad y el principio de judicia-
lidad expresado en el derecho al debido proceso.
Interesa resaltar en este punto los fundamentos
constltuclonules que justlcun lu lntervenclon punl
tiva del Estado, que en ltima instancia constituyen
las referencias axiolgicas que daran contenido a
la idea de seguridad. Acorde con los movimientos
internacionales de derechos humanos se antepone
el concepto de seguridad ciudadana al de orden p-
blico, congruente con un criterio de orden que re-
sulte de una voluntad colectiva interpretada por las
normas, no circunscrito nicamente a la prevencin
y persecucin del delito, sino orientado a promover
la salvaguarda de todos los derechos humanos.
Coincidiendo con los datos aportados por Pro-
veu se hun ldentlcudo vurlos nucleos
problemticos en materia de diseo e implemen-
tacin de las polticas pblicas de seguridad en el
contexto venezolano, hecho que contrasta con los
criterios humanistas planteados anteriormente, a
saber:
En primer lugar, en las polticas de seguridad se
destacan estrategias de carcter reactivo, con es-
casa participacin ciudadana, por encima de estra-
tegias democrticas y preventivas. En la ejecucin
de estos planes se observa la militarizacin de los
espacios de socializacin, es decir, presencia de
militares en zonas seleccionadas para el control si-
tuacional, en algunos casos con rasgos inconstitu-
cionales, como la prctica de detenciones ilegales,
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allanamientos, establecimiento indiscriminado de
puntos de control, entre otras.
Ln segundo lugur unu cluru lneclenclu del Slste
ma de Justicia Penal, relacionado con la inoperancia
del sistema conformado por los cuerpos policiales,
el Ministerio Pblico y los tribunales de jurisdiccin
penal, que produce un alto ndice de impunidad (10%
de cusos denltlvumente resueltos curucterlzudo
por una falta de registros expeditos de los hechos
delictivos en general, lo que redunda en una dbil
instruccin de los expedientes.
Al respecto se urmu que entre lus consecuen
cias ms graves de la impunidad est el estmulo a
disposiciones autoritarias y revanchistas en parte
de la poblacin y entre las autoridades, lo que se ve
reejudo en el uumento de los llnchumlentos y de lu
violencia policial
10
(Provea, 2011, p. 305).
Uno de los factores relevantes que limitan la
seguridad ciudadana en el pas es el descontrol po-
llclul vlolenclu corrupclon y desconunzu clududu
na). No obstante el esfuerzo legislativo por infundir
cierta racionalidad a la funcin policial, hasta el mo-
mento el abuso de la fuerza por parte de estos orga-
nismos se evidencia en las prcticas cotidianas, que
corresponden a los patrones de tortura, castigos
degradantes, heridos y ejecuciones extrajudiciales.
En relacin con el derecho a la vida, Nez (2007)
urmu que en los ultlmos unos mlentrus uumentun
las muertes realizadas por las fuerzas pblicas, dis-
minuyen las violaciones a los derechos de integridad
fsica y libertad, lo que muestra la letalidad del pa-
trn de violaciones.
Los costos polticos de cualquier programa que
intente marcar distancia con las perversiones del
eclentlsmo de lu segurldud pueden ser ultos y
posiblemente las instancias de criminalizacin na-
cionales no estn dispuestas a aceptarlo, asumien-
do siempre el discurso de la emergencia, que condu-
ce a implementar medidas tambin de emergencia,
que, como dira Pegoraro, alimentan la seguridad de
la inseguridad (2001).
10 En el perodo 2009-2010 se revela un aumento de los linchamientos,
con respecto al perodo 2008-2009, del 58,23%, y los intentos de lin-
chamiento se cuadriplican, al pasar de 10 a 42. Se destaca, igualmen-
te que lus muertes producldus por los cuerpos pollclules tlplcudus
como muertes en averiguacin, han aumentado a una tasa interanual
del 3% desde el 2008, y las producidas por enfrentamientos con la au-
toridad se han incrementado a una tasa interanual del 20% (Provea,
2011, p. 300).
Como se dijo ut supra, en julio del 2012 el Ejecu-
tivo Nacional anunci un gran plan de seguridad,
que supone una visin humanista e integradora del
problema de la seguridad, que replantea los meca-
nismos de control social.
Conclusiones
Frente al problema de la inseguridad asociada a
la ocurrencia delincuencial, no se ha tenido una res-
puesta categrica en trminos de planes sostenidos
y coherentes en las polticas gubernamentales.
Lu vlslon oclullstu sobre el temu de lu segurldud
apela a los factores sociales de la violencia, como el
consumo de alcohol y drogas, y propone superar los
modelos represivos de intervencin policial o mili-
tar. Se habla tambin de una visin integral de la
seguridad producto de los valores, fundamentada
en los derechos humanos y en la participacin ciu-
dadana (discurso en la conformacin del Consejo
Nacional de Seguridad, 21-02-08).
Sin embargo, un rasgo distintivo de la actual
gestin ha sido la alta presencia de militares en los
cargos de mayor responsabilidad y el predominio de
estrategias policiales en la atencin del problema.
El sistema de administracin de justicia se en-
cuentra colapsado y no se han desarrollado meca-
nlsmos ulternutlvos de resoluclon de conlctos
11
,
que puedan encauzar las distintas controversias de
una forma ms expedita. Contrariamente, la con-
gestin de las instancias tradicionales de la adminis-
tracin de justicia, en especial la penal, ha llegado a
un punto en que es materialmente imposible garan-
tizar el acceso a sus rganos en trminos de tutela
efectiva de derechos e intereses.
La sobrepoblacin carcelaria indica la preemi-
nencia de un modelo de ejecucin penal basado en
la pena privativa de libertad, es decir, en el uso in-
discriminado de la prisin como estrategia de con-
trol social, en detrimento de lo previsto en la Cons-
titucin Nacional, que establece la preferencia de
11 Frente al problema de la inseguridad (sea en su dimensin subjetiva u
objetiva), se ha observado el incremento de mecanismos dirigidos a
la autoproteccin por iniciativas privadas, que abarcan tanto acciones
legales como al margen de la ley. Vid. Romero et al., 2008. Es de recor-
dur que ul momento de lu nullzuclon de este urtlculo se promulguron
una serie de medidas encaminadas a las alternativas de resolucin de
conlctos
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formas no reclusorias para la intervencin punitiva
(art. 272, C. N.).
Los avances jurdicos de modernizacin del
sistema penal en Venezuela no han logrado superar
las tendencias ideolgicas de la defensa social y sus
consecuencias de mxima intervencin punitiva del
control social, a pesar del abundante discurso sobre
derechos humanos, al que se apela constantemente.
Asimismo, existe un marco legal punitivo exten-
so y disperso, que se caracteriza por mayores cri-
terios de criminalizacin y el privilegio del encierro
como estrategia punitiva.
A partir de esta descripcin general, se puede
urmur que el modelo de control soclul venezoluno
es ambiguo, porque presenta una accin declarati-
va de principios democrticos y humanistas, tanto
en el dlscurso oclul como en lu justlcuclon de los
planes implementados; sin embargo, las estrategias
concretas de poltica criminal siguen apegadas a las
formas duras de ley y orden, que se implementan
de forma desarticulada e intermitente, escasamen-
te evaluadas y con una tendencia al desconocimien-
to de las garantas ciudadanas, compatible con las
manifestaciones globales y neoliberales del control
social.
El giro conceptual derivado del garantismo jur-
dico implica que el derecho penal, como limitador
del poder punitivo, debera regular toda poltica que
suponga intervencin del Estado en el control de la
libertad ambulatoria y el libre desenvolvimiento de
la personalidad. Sin embargo, en trminos genera-
les, las polticas relativas al problema criminal son
dependientes de un concepto de seguridad que
se elabora sobre el discurso de la emergencia,
que criminaliza grupos como portadores de riesgo,
depaupera condiciones de vida a travs de constan-
tes procesos violatorios de derechos humanos a los
sectores menos favorecidos, ampla los niveles de
violencia social y crea nuevos espacios para el
delito, donde se involucran los organismos policiales.
Desde esta perspectiva, la delimitacin concep-
tual y poltica del alcance jurdico y material de la
seguridad debe circunscribirse a los criterios cons-
titucionales, considerando a todos los individuos
que se encuentren dentro de una determinada juris-
diccin como sujetos de derecho, con la posibilidad
cierta de ver satisfechas sus necesidades y derechos
fundamentales (Baratta, 2001), de tal forma que no
se entienda la seguridad como aquella situacin de
proteccin vinculada nicamente a la ocurrencia de-
lincuencial, sino de todas aquellas situaciones que
supongan la exposicin a la violencia estructural.
Adems, es necesario despenalizar la seguridad
y entenderla ms all de los procesos del control
penal. Tal como lo plantea Rosales (2010, p. 86),
quizs como una consecuencia de haber compren-
dido la incapacidad intrnseca y demostrada de los
sistemas penales contemporneos para abordar ra-
clonulmente lu conlctlvldud humunu ms duru que
es la penal, y proveer de manera efectiva seguridad
para los derechos.
En tal sentido, la propuesta de que la funcin p-
blica punitiva no puede estructurarse al margen de
una poltica integral de derechos fundamentales,
no implicara asignarle a la poltica criminal un cam-
po de accin con lmites indeterminados, sino, por
el contrurlo exlge lu no reconstrucclon del conlcto
social mediante procesos de criminalizacin y mini-
mizar la violencia punitiva (Leal & Garca, 2005).
En sntesis, en la propuesta de las Polticas Inte-
grales de Seguridad se impone, como premisa nece-
saria, una diferenciacin entre la relacin delitos-se-
guridad y la relacin derechos-seguridad, en aras de
crear nuevos mbitos de lo pblico, que impulsen la
convivencia social y garanticen el mantenimiento de
la gobernabilidad democrtica.
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