UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE ECONOMIA













MARCELO COLOMER FERRRARO









ESTRUTURAS DE INCENTIVO AO INVESTIMENTO EM NOVOS GASODUTOS:
UMA ANLISE NEO-INSTITUCIONAL DO NOVO ARCABOUO
REGULATRIO BRASILEIRO
















RIO DE JANEIRO
Dezembro de 2010
ii
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA










ESTRUTURAS DE INCENTIVO AO INVESTIMENTO EM NOVOS GASODUTOS:
UMA ANLISE NEO-INSTITUCIONAL DO NOVO ARCABOUO
REGULATRIO BRASILEIRO





MARCELO COLOMER FERRRARO





ORIENTADOR: Prof.: EDMAR LUIZ FAGUNDES DE ALMEIDA

















RIO DE JANEIRO
Dezembro de 2010
iii


ESTRUTURAS DE INCENTIVO AO INVESTIMENTO EM
NOVOS GASODUTOS: Uma Anlise Neo-Institucional do
Novo Arcabouo Regulatrio Brasileiro



Marcelo Colomer Ferraro

Tese de Doutorado submetida ao Programa de Ps-
Graduao em Cincias Econmicas do Instituto de
Economia da Universidade Federal do Rio de
Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Doutor em
Economia da Indstria e da Tecnologia.


Orientador
Edmar Luiz Fagundes de Almeida







Rio de Janeiro
Dezembro/2010
iv

ESTRUTURAS DE INCENTIVO AO INVESTIMENTO EM NOVOS
GASODUTOS: Uma Anlise Neo-Institucional do Novo Arcabouo Regulatrio
Brasileiro

Marcelo Colomer Ferraro
Orientador
Edmar Luiz Fagundes Almeida

Tese de Doutorado submetida ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Econmicas
do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como
parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Doutor em Economia da
Indstria e da Tecnologia.

Aprovada por:
______________________________________________________________________
Edmar Luiz Fagundes Almeida, D.Sc. (IE-UFRJ)
Presidente da Banca (orientador)


______________________________________________________________________
Prof. Helder Queiroz Pinto Junior, D.Sc. (IE-UFRJ)


______________________________________________________________________
Joo Luis Pond, D.Sc. (IE-UFRJ)


______________________________________________________________________
Edmilson Moutinho dos Santos, D.Sc. (IEE-USP)


______________________________________________________________________
Jos Cesrio Cecchi, D.Sc. (PUC/ANP)


Rio de Janeiro
Dezembro/2010
v

Ferraro, Marcelo Colomer
Estruturas de Incentivo ao Investimento em Novos
Gasodutos: Uma Anlise Neo-Institucional do Novo Arcabouo
Regulatrio Brasileiro/ Marcelo Colomer Ferraro Rio de
Janeiro: UFRJ/IE, 2010.
xxii, 316 f.: il.
Orientador: Edmar Luiz Fagundes de Almeida
Tese de Doutorado UFRJ/IE Programa de ps-
graduao em Economia da Indstria e da Tecnologia, 2010.
Referncias Bibliogrficas: pp. 284-302.
1. Gs Natural. 2. Regulao. 3. Custo de Transao. 4.
Transporte de Gs Natural. I. Almeida, Edmar. II.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. III. Ttulo.


vi






















As opinies expressas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor.
vii
DEDICATRIA










Dedico esta Tese aos meus Pais pelo carinho e apoio durante toda minha vida.
viii
AGRADECIMENTO ANP E CAPES

Este trabalho fruto de 4 anos de estudos e deve muito do seu sucesso ao
suporte oferecido pelo Programa de Recursos Humanos da ANP e pela CAPES.
Nesse sentido gostaria de agradecer ANP, em especial ao PRH-21, o apoio
financeiro concedido atravs do programa de bolsas de Doutorado. Ademais, atravs
deste programa foram ministradas disciplinas eletivas capazes de fornecer uma maior
compreenso das peculiaridades da indstria mundial de petrleo, abrangendo assuntos
pertinentes ao novo cenrio poltico e institucional das indstrias de energia. A
participao dos alunos bolsistas em seminrios, simpsios e congressos foi muito
importante no sentido de aumentar o contato dos bolsistas com os reais atributos e
dificuldades das indstrias de petrleo e gs natural.
CAPES, gostaria de agradecer a oportunidade concedida atravs do programa
de bolsas no exterior de realizar um estgio de pesquisa na Universidade Paris XI. Os
seis meses passados na capital francesa foram de extrema importncia para o resultado
final dessa tese.

ix
AGRADECIMENTOS

minha Famlia pelo incondicional apoio em todos os momentos felizes e no to
felizes vividos nesses 4 anos, em especial minha me Maria Teresa Colomer Ferraro.
Ao meu orientador, Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida, que me acompanha desde
o incio do meu mestrado em 2004 e a quem devo toda a minha formao e paixo pela
rea de Economia da Energia. A relao de parceria estabelecida desde ento resultou
tambm em uma grande amizade. No que diz respeito a esta tese, meu muito obrigado
pela sua dedicao e ateno orientao e pelos comentrios fundamentais
elaborao deste trabalho.
Aos Professores Helder Queiroz, Ronaldo Bicalho, Jos Vitor Bontempo e Mariana
Iooty pelo apoio acadmico e pelos fraternais e importantes conselhos.
s minhas amigas Anna Elizabeth, Joseane de Oliveira e Daisy Vedovi Barreto pela
amizade, dedicao e constante ajuda durante todos os anos em que passei no Instituto
de Economia da UFRJ.
Ao IE/UFRJ que atravs de seus professores, alunos e funcionrios me propiciou um
ambiente acadmico enriquecedor e inspirador e que, com absoluta certeza, foi decisivo
em minha escolha e trajetria profissionais.
Priscila Ricci pelo incansvel amor, apoio e compreenso.
Ao meu irmo Marcos Vinicius que atravs de seu singular esprito questionador me fez
perceber que no existes verdades absolutas e que a vida acadmica uma eterna quebra
de paradigmas.
Aos meus amigos, em especial Solon Carlos, Rafael Siqueira, Marco Aurlio, Barbara
de Oliveira e Camila Alves pela eterna amizade.
A todos os alunos, estagirios e professores do Grupo de Economia da Energia do
IE/UFRJ.


x

xi






















A alegria est na luta, na tentativa, no sofrimento envolvido. No na vitria
propriamente dita.
Mahatma Gandhi

xii
RESUMO
Marcelo Colomer Ferraro

Orientador
Prof.: Edmar Luiz Fagundes de Almeida

Resumo da Tese de doutorado submetida ao programa de ps-graduao em cincias
econmicas do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Doutor em
Economia da Indstria e da Tecnologia.

O objetivo dessa tese analisar o impacto dos diferentes arcabouos regulatrios
sobre as estruturas de incentivo ao investimento no segmento de transporte de gs
natural no novo padro de concorrncia definido pelas reformas liberalizantes da dcada
de 90. Em funo da importncia da anlise das relaes contratuais estabelecidas entre
as empresas de transporte e os carregadores de gs natural, escolheu-se como referencial
terico dessa tese a teoria dos custos de transao definida pela escola de pensamento
neo-institucionalista. Segundo essa corrente de pensamento, o problema da organizao
das atividades econmicas est ligado aos custos associados negociao,
manuteno e ao realinhamento das relaes contratuais. Elevados custos de transao
refletem elevados riscos. por esse motivo que se pode afirmar que quanto maiores
forem os custos de transao menores sero os incentivos ao investimento. No caso da
indstria de gs natural, em funo de suas caractersticas singulares, a definio de um
novo padro de concorrncia elevou os custos de transao, principalmente os
associados aos contratos de capacidade de transporte. Nesse sentido, seguindo a anlise
neo-institucionalista, o desenvolvimento de incentivos ao investimento em novos
gasodutos depende do estabelecimento de uma estrutura de governana capaz de
fornecer as garantias necessrias execuo dos contratos, reduzindo, assim, os custos
de transao. Nesse sentido, a indstria de gs natural pode ser entendida como um caso
tpico de governana trilateral, onde a regulao desempenha um importante papel no
desenvolvimento de estruturas de incentivo ao investimento. A anlise dos casos norte-
americano, espanhol e peruano mostra que existem diferentes maneiras de se organizar
a estrutura regulatria de uma indstria. Sendo assim, a escolha do arcabouo
regulatrio mais adequado vai depende das diferentes caractersticas da indstria de gs
natural de cada pas. No caso brasileiro, o resultado que se chega aps a anlise da nova
estrutura regulatria definida pela lei 11.909 que embora o novo arcabouo jurdico da
indstria de gs natural contribua para a reduo dos custos de transao, a dificuldade
de implementao da nova legislao e o no tratamento de alguns importantes pontos
limitam o desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento em ativos de
transporte de gs. Nesse sentido, a anlise das experincias internacionais serve como
fonte de inspirao para o desenvolvimento de solues para os problemas associados
nova estrutura regulatria da indstria de gs natural.

Palavras-Chaves: Gs Natural, Transporte, Investimento, Custo de Transao,
Regulao.
xiii
ABSTRACT
Abstract da Tese de doutorado submetida ao programa de ps-graduao em cincias
econmicas do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Doutor em
Economia da Indstria e da Tecnologia.

The main objective of this thesis is analyzes the impact of different regulatory
frameworks in the development of an investment incentive structures in the natural gas
transportation segment. The transaction costs theory, defined by the neo-
institutionalisms, has been chosen as the theoretical framework of this thesis because
the importance of the analysis of contractual relationship between transport companies
and shippers. According to neo-institutionalisms, the economic problem is linked to the
costs associated with the negotiation, maintenance and realignment of contractual
relationships. These costs are called by the neo-institutionalisms as Transaction Costs.
High transaction costs reflect high risks. So we can say that the increase of the
transaction costs decrease the investment incentives. In the case of natural gas industry,
due to its unique features, setting a new standard of competition increased transaction
costs, especially those associated with the transport capacity contracts. Accordingly,
following the neo-institutional analysis, the development of investment incentives in
new pipelines depends on the establishment of a governance structure capable of
providing the guarantees necessary for the implementation of contracts. In other words,
it is necessary reduce transaction costs. In this sense, the natural gas industry can be
understood as a typical case of trilateral governance, where regulation plays an
important role in the development of investment incentive structures. The analysis of
American, Spanish and Peruvian cases shows that there are different ways to organize
an industry regulatory framework. So, the choice of most appropriate regulatory
framework will depend on the different characteristics of the natural gas industry in
each country. In Brazil, the conclusion reached after analysis of 11.909 law is that
although the new regulatory framework of the natural gas industry contributes to the
reduction of transaction costs, the difficulty of implementing the new legislation limits
the development of investment incentive structures in gas transmission assets. In this
sense, the analysis of international experience serves as inspiration to answers the
problems associated with the new regulatory structure of the natural gas industry.

Key Words: Natural Gas, Transport, Investment, Transaction Costs, Regulation.
xiv
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

% - Porcentagem
ADR Alternative Dispute Resolution
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
Bcm Billion Cubic Meters Bilhes de Metros Cbicos
BEN Balano Energtico
BG British Gas
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimeto
CAF Comission Andina de Financiamiento
CDC Centros de Comercializao
CERA Cambridge Energy Research Associates
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CNE Comisin Nacional de Energa
CONITE Comisso Nacional de Investimentos Estrangeiros e Tecnologia
COPRI Comisso para a Promoo do Investimento Privado
DRS Dispute Resolution Service
E&P Explorao e Produo
EEB - Companhia Energtica de Bogot
EIA Energy Information Administration
EIB European Investment Bank
ENAGAS - Empresa Nacional del Gas
EPA Energy Policy Act
EPE Empresa de Planejamento Energtico
ERSE Entidade Reguladora dos Servios Energticos
EUA Estados Unidos da Amrica
FERC Federal Energy Regulatory Commission
FOPRI Fundo de Promoo do Investimento Privado
FPC Federal Power Commission
GISB Gas Industry Standards Board
GN Gs Natural
GNL Gs Natural Liquefeito
GTB Gs Transboliviano
IADB Inter American Development Bank
IED Investimento Estrangeiro direto
IFC International Finance Corporation
Km Quilmetros
m
3
Metros Cbicos
m
3
/km Metros cbicos por quilmetro
MMbtu Million British Termal Unit
MMcm Million Cubic Meters Milhes de Metros Cbicos
MMcm/d Million Cubic Meters per Day Milhes de metros cbicos por dia
MME Ministrio de Minas e Energia
NAESB North American Energy Standard Board
xv
NERA National Economic Research Associates
NGA Natural Gas Act
NGPA Natural Gas Policy Act
NTN Nova Transportadora do Nordeste S.A.
NTS Nova Transportadora do Sudeste S.A.
OSINERG - Organismo Supervisor de la Inversin en Energia
OSINERGMIN - Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PPP Parcerias Pblicas e Privadas
PPT Programa Prioritrio das Trmicas
PROMPERU Comisso Econmica para a Promoo do Peru
PUC Public Utility Commission
PURPA Public Utility Regulatory Policies Act
RPI Retail Price Index
SNI Sistema Nacional Integrado
SPE Sociedade de Propsito Especfico
TAG Transportadora Associada de Gs S.A
TBG Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A.
TCG Termos e Condies Gerais
TGI - Transportadora de Gas del Interior
TGP Transportadora de Gas del Per S.A
TNS Transportadora do Nordeste e Sudeste S.A.
TSB Transportadora Sulbrasileira de Gs
UPGN Unidade de Processamento de Gs Natural
US$ - Dollar americano
WB World Bank
WEF World Economic Forum
YPFB Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos
xvi
LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Cadeia Produtiva do Gs Natural .................................................................. 23
Figura 2 Fluxo fsico e transacional da indstria de gs natural ................................. 34
Figura 3 Governana Trilateral do Segmento de Transporte de Gs Natural ............. 58
Figura 4 Estrutura da Indstria com Separao da Comercializao dos Servios de
Transporte ....................................................................................................................... 80
Figura 5 Os Mercados de Transporte em Ambiente Liberalizado............................... 85
Figura 6 - Origens dos Custos de Transao .................................................................. 89
Figura 7 - Impacto da Regulao sobre os Custos de Transao no Segmento de
Transporte de Gs Natural .............................................................................................. 94
Figura 8 Condicionantes dos Modelos Regulatrios ................................................... 97
Figura 9 Custo de Servio ......................................................................................... 108
Figura 10 EUA: Preo Spot do Gs Natural nos Centros de Comercializao
(US$/MMbtu), 2008 ..................................................................................................... 132
Figura 11 Participao do Gs no Consumo Primrio de Energia ............................ 145
Figura 12 - Espanha: Rede Bsica de Gasoduto ........................................................... 147
Figura 13 Peru: Produo de Gs Natural ................................................................. 155
Figura 14 Peru: Participao das Empresas na Produo de Gs Natural ................. 156
Figura 15 - Peru: Projeto Camisea ................................................................................ 159
Figura 16 Peru: Preos do Gs Natural por Segmento de Consumo ......................... 168
Figura 17 EUA: Capacidade de Transporte Adicionada ........................................... 172
Figura 18 EUA: Quilmetros de dutos adicionados .................................................. 172
Figura 19 - EUA: Mapa da rede de transporte.............................................................. 173
Figura 20 EUA: 20 maiores projetos de gasodutos para 2009, 2010 e 2011 por nvel
de capacidade adicionada ............................................................................................. 174
Figura 21 EUA: Impacto do gasoduto Rockier Spress no spread do CDC de Cheyenne
Appalachia ................................................................................................................. 177
Figura 22 EUA: Impacto da Regulao sobre os Investimentos ............................... 181
Figura 23 Espanha: Impacto da Regulao sobre os Investimentos .......................... 185
Figura 24 Peru: Participao do Investimento Direto Privado sobre o Total de
Investimento ................................................................................................................. 188
Figura 25 - Peru: Estoque de Investimento Estrangeiro Direto .................................... 188
Figura 26 - Peru: Investimento Estrangeiro Direto Por Setor ...................................... 189
Figura 27- Peru: Impacto da Regulao sobre os Investimentos.................................. 195
Figura 28 Brasil: Participao de cada empresa na extenso total da malha de
transporte em 2009 ....................................................................................................... 199
Figura 29 - Brasil: Composio Acionria TBG .......................................................... 199
Figura 30 Brasil: Queima de Gs Natural (%) .......................................................... 204
Figura 31 - Brasil: Importao e Consumo de Gs Natural por Setor (MMcm) .......... 208
Figura 32 - Brasil: Malha de Transporte ...................................................................... 209
Figura 33 Brasil: Preo do Gs da Petrobras ............................................................. 210
Figura 34 Brasil: Evoluo da Malha de Transporte de Gs Natural ........................ 214
Figura 35 - Custos da Transao no Segmento de Transporte: Caso 1 ........................ 229
Figura 36 - Custos da Transao no Segmento de Transporte: Caso 2 ........................ 230
Figura 37 Brasil: Impacto da Lei 9.478 sobre os Investimentos em Ativos de
Transporte ..................................................................................................................... 233
xvii
Figura 38 Brasil: Produo de Gs Natural (2008) ................................................... 236
Figura 39- Brasil: Importao de Gs Natural (2008) .................................................. 236
Figura 40 - Brasil: Transporte de gs Natural (2009) ................................................... 236
Figura 41 - Brasil: Distribuio de Gs Natural (2009) ............................................... 236
Figura 42 - Brasil: Escopo de Atuao dos Agentes do Governo na Indstria de Gs
Natural .......................................................................................................................... 240
Figura 43 - Brasil: Esquema do Mecanismo de Licitao de Gasodutos ..................... 244
Figura 44 Brasil: Impacto da Regulao sobre os Investimentos .............................. 258



LISTA DE TABELAS

Tabela 1- Relaes competitivas na indstria de gs natural ......................................... 35
Tabela 2 Atributos das Estruturas de Governana....................................................... 54
Tabela 3 Etapas de Desenvolvimento da Indstria de Gs Natural ............................. 77
Tabela 4 Espanha: Total da Rede de Distribuio por Grupo Empresarial ............... 148
Tabela 5 - Avaliao de Risco Pas* ............................................................................ 186
Tabela 6 - Brasil: Panorama da Indstria de Gs Natural ............................................ 202
Tabela 7 Brasil: Estrutura Acionria GASBOL ........................................................ 206
Tabela 8 Brasil: Estrutura de Financiamento do GASBOL ...................................... 207
Tabela 9 Brasil: Atributos Regulatrios Definidos pela Lei 9.478 para o Segmento de
Transporte de Gs Natural ............................................................................................ 221
Tabela 10 Brasil: Atributos Regulatrios da Lei 11.909 ........................................... 247
xviii

SUMRIO

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ................................................................... xiv
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................... xvi
LISTA DE TABELAS ................................................................................................. xvii
INTRODUO GERAL ................................................................................................. 1
CAPTULO 1 - Os Condicionantes do Investimento no Segmento de Transporte de Gs
Natural: Uma Viso Neo-Institucionalista ..................................................................... 17
Seo 1.1 Introduo ................................................................................................... 17
Seo 1.2 Estrutura da Indstria de Gs Natural: Os novos padres de competio no
segmento de transporte ................................................................................................... 20
Seo 1.2.1 Desverticalizao da indstria de Gs Natural ..................................... 23
Seo 1.2.2 Introduo do Livre acesso aos Dutos de Transporte .......................... 26
Seo 1.2.3 A Commodity Clause e sua Importncia no Desenvolvimento de
Foras Competitivas. .................................................................................................. 28
Seo 1.2.4 Novos padres de concorrncia no segmento de transporte de Gs
Natural ........................................................................................................................ 30
Seo 1.3 Os Custos de Transao no Novo Ambiente Competitivo da Indstria de
Gs .................................................................................................................................. 35
Seo 1.3.1 Hipteses Comportamentais ................................................................. 38
Seo 1.3.2 Externalidades ...................................................................................... 43
Seo 1.3.3 Especificidades dos Ativos ................................................................... 44
Seo 1.3.4 Economias de Escala ............................................................................ 47
Seo 1.4 Barreiras ao investimento em ativos de transporte de gs natural criadas
pelos novos padres de concorrncia do setor: Uma viso Neo-institucionalista. ......... 48
Seo 1.5 As Solues Trazidas pelas Diferentes Estruturas de Governana ............. 52
xix
Seo 1.5.1 Governana via Mercado ..................................................................... 55
Seo 1.5.2 Hierarquia (Integrao Vertical) .......................................................... 56
Seo 1.5.3 Estruturas de Governana Hbridas ...................................................... 57
Seo 1.6 Concluso .................................................................................................... 59
CAPTULO 2 - A importncia da Regulao em um Novo Contexto Competitivo do
Segmento de Transporte de Gs Natural ........................................................................ 61
Seo 2.1 Introduo ................................................................................................... 61
Seo 2.2 A Indstria de Gs Natural: um Caso Tpico de Governana Trilateral ..... 63
Seo 2.3 Abertura do Segmento de Transporte de Gs Natural e as Novas Demandas
Regulatrias .................................................................................................................... 65
Seo 2.3.1 A Demanda pelos Servios de Transporte ........................................... 66
Seo 2.3.2 Liberalizao da Indstria de Gs Natural e as Novas Demandas
Regulatrias ................................................................................................................ 70
Seo 2.3.3 Regulao para Competio: A importncia da Regulao no
desenvolvimento dos Mercados de Capacidade ......................................................... 78
Seo 2.3.4 Regulao para o Investimento: A Importncia da Regulao na
Construo de Estruturas de Incentivo ao Investimento em Gasodutos ..................... 89
Seo 2.4 Os Diferentes Atributos Regulatrios no Segmento de Transporte de Gs
Natural ............................................................................................................................ 95
Seo 2.4.1 Tipo de Outorga.................................................................................... 98
Seo 2.4.2 Oferta Primria de Capacidade........................................................... 100
Seo 2.4.3 Revenda de Capacidade ..................................................................... 102
Seo 2.4.4 Formas de Acesso a Rede de Transporte............................................ 103
Seo 2.4.5 Regras de Unbundling ........................................................................ 104
Seo 2.4.6 Reajuste Tarifrio ............................................................................... 106
Seo 2.4.7 Tipos de Servios Oferecidos ............................................................. 120
Seo 2.5 Concluso .................................................................................................. 124
xx
CAPTULO 3 - Inovaes Regulatrias e seus Impactos sobre o Investimento: Estudo
de Caso ......................................................................................................................... 127
Seo 3.1 Introduo ................................................................................................. 127
Seo 3.2 Padres de Concorrncia no Segmento de Transporte de Gs Natural Norte-
Americano .................................................................................................................... 129
Seo 3.2.1 A Evoluo da Regulao no Setor de Transporte de Gs Americano: O
Surgimento dos Mercados de Capacidade ................................................................ 134
Seo 3.2.2 Arcabouo Regulatrio do Segmento de transporte de Gs Natural nos
EUA .......................................................................................................................... 140
Seo 3.3 A indstria de Gs Espanhola e o papel da ENAGAS .............................. 144
Seo 3.3.1 Regulao do Setor de Transporte de Gs na Espanha ...................... 149
Seo 3.4 A indstria de Gs no Peru ....................................................................... 155
Seo 3.4.1 Projeto Camisea .................................................................................. 156
Seo 3.4.2 Regulao do Setor de Transporte de Gs no Peru ............................ 162
Seo 3.5 Inovaes nas Estruturas de Incentivos ao Investimento: Os Casos
Americano, Espanhol e Peruano ................................................................................... 169
Seo 3.5.1 Impacto da Regulao Americana sobre o Investimento em
Infraestrutura de Transporte de Gs .......................................................................... 171
Seo 3.5.2 Impacto da Regulao Espanhola sobre o Investimento em
Infraestrutura de Transporte de Gs .......................................................................... 182
Seo 3.5.3 Impacto da Regulao Peruana sobre o Investimento em Infraestrutura
de Transporte de Gs ................................................................................................ 185
Seo 3.6 Concluso .................................................................................................. 195
CAPTULO 4 - Liberalizao da Indstria de Gs Brasileira: Uma Anlise de Lei 9.478
...................................................................................................................................... 197
Seo 4.1 Introduo ................................................................................................. 197
Seo 4.2 Evoluo dos Investimentos no Segmento de Transporte de Gs Natural no
Brasil ............................................................................................................................. 200
Seo 4.2.1 Evoluo da Rede de Transporte de Gs Natural no Brasil ............... 202
xxi
Seo 4.3 Liberalizao da Indstria de Gs Natural Brasileira e o Arcabouo
Regulatrio Definido pela lei 9.478 ............................................................................. 215
4.3.1 O Arcabouo Regulatrio definido pela Lei 9.478 ....................................... 216
Seo 4.4 Impactos da Lei 9.478 na Expanso da Malha de Gasodutos ................... 222
Seo 4.4.1 Os Custos de Transao Associados Lei 9.478 ............................... 225
Seo 4.5 Concluso .................................................................................................. 234
CAPTULO 5 - Lei 11.909: Benefcios e Limitaes na Criao de Estruturas de
incentivos ao Investimento. .......................................................................................... 235
Seo 5.1 Introduo ................................................................................................. 235
Seo 5.2 O Arcabouo Regulatrios Institudo pela Lei 11.909 ............................. 238
Seo 5.3 Impacto do Novo Arcabouo Regulatrio nas Estruturas de Incentivo ao
Investimento em novos Gasodutos ............................................................................... 248
Seo 5.4 Limitaes e Desafios da Lei 11.909 e a Contribuio das Experincias
Internacionais................................................................................................................ 258
Seo 5.4.1 Pontos Ainda em Aberto .................................................................... 259
Seo 5.4.2 Desafios de Implementao da Lei .................................................... 268
Seo 5.5 Concluso .................................................................................................. 276
CONCLUSES GERAIS ............................................................................................ 278
BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................... 286
LAWREY, R. Pricing and Access under National Competition Policy: The Case of
the Natural Gas Pipeline Sector. Australian Economic Review, vol 31, Issue 2, pages
91106, June 1998. ................................................................................................... 297
ANEXO 1 - A Importncia do preo da Capacidade de Transporte sobre o preo Final
de Gs nos EUA ........................................................................................................... 305
ANEXO 2 - Evoluo do Mercado de Gs Natural nos EUA ...................................... 309
ANEXO 3 - Portarias e Resolues da ANP Referentes Indstria de Gs Natural ... 311
ANEXO 4 - Metodologia de Clculo das Tarifas de Transporte de Gs Natural Pela
ANP .............................................................................................................................. 312
xxii



INTRODUO GERAL


Para compreender a dinmica de funcionamento da indstria de gs natural
preciso entender o transporte de gs em suas particularidades. As atividades de
produo e explorao de gs natural apresentam uma grande similaridade com as
atividades de produo e explorao de petrleo. Contudo, as similitudes entre as duas
indstrias param na atividade de upstream. Sendo centenas de vezes mais volumoso que
o petrleo para a mesma quantidade de energia, o transporte de gs natural apresenta
uma srie de especificidades. A necessidade de elevadas inverses de capital, as
elevadas economias de escala e o alto grau de inflexibilidade dos ativos de transporte de
gs natural justificam a importncia dos investimentos em gasodutos e explicam as
diferenas existentes entre a trajetria de evoluo institucional da indstria de petrleo
e de gs natural.
As especificidades do segmento de transporte de gs natural levaram a indstria
a se organizar a partir de monoplios estatais
1
verticalmente integrados. A propriedade
comum dos ativos dos diferentes segmentos da cadeia do gs natural reduz os
problemas associados coordenao dos investimentos e inflexibilidade dos ativos de
transporte e distribuio. Contudo, as estruturas verticalizadas concedem s empresas
que a operam um grande poder de mercado reduzindo os estmulos ao ganho de
eficincia e reduo dos custos.
No perodo ps-choque do petrleo, com a retomada dos ideais liberais, passou-
se a questionar a forma de atuao do Estado na economia e a eficincia dos
monoplios verticalmente integrados. Segundo Newbery [2000], o debate no se dava

1
Com exceo dos EUA onde a indstria de gs natural se desenvolveu a partir da iniciativa privada.
2
em torno da questo propriedade privada versus propriedade pblica, mas sim sobre a
questo do controle. Em outras palavras, o principal questionamento era se o Estado
deveria exercer o controle dos servios de utilidade pblica de forma direta ou indireta,
atravs da regulao.
Assim, no final da dcada de 70, com as reformas liberais no Chile (MELLER
[1993], DIAMOND, [1993]) e na Inglaterra (NEWBERY [2000]), tem incio uma
profunda mudana do papel do Estado na economia. Os monoplios estatais passaram a
dar lugar a empresas privadas verticalmente integradas. Contudo, a criao de
monoplios privados trouxe, alm das desvantagens tradicionalmente associadas ao
monoplio pblico, outros problemas relacionados ao controle do poder de mercado das
utilities. por este motivo que, em muitos pases, a privatizao das indstrias de rede,
como no caso da indstria de gs natural, veio acompanhada pela adoo de
mecanismos competitivos. Em 1984, os EUA liberaram o acesso de terceiros aos
gasodutos de transporte e desmembraram a AT&T. Na Inglaterra, a British Gas foi
forada a liberar o acesso aos seus dutos de transporte optando, em 1997, pela separao
de suas atividades.
Dessa forma, pode-se afirmar que as reformas liberalizantes das dcadas de 80 e
90 no s modificaram o papel do Estado na economia como tambm definiram um
novo padro de concorrncia para os servios de utilidade pblica, como foi o caso da
indstria de gs natural. Os trabalhos de Greenwald e Stiglitz [1989], Joskow [1989] e
Newbery [2000] analisam o processo de reforma das indstrias de utilidade pblica
ocorrido a partir de meados da dcada de 80.
Na indstria de gs natural, assim como na maior parte das indstrias de
utilidade pblica, os processos de liberalizao e de abertura apresentaram-se mais
3
complexos em funo da elevada interdependncia existente entre os segmentos de rede
e os demais segmentos da cadeia produtiva. Isso porque, se de um lado as atividades de
produo, importao e comercializao apresentam espaos para elevados ganhos de
eficincia atravs da introduo de foras competitivas, do outro, os segmentos de
transporte e distribuio, em funo de suas caractersticas de monoplio natural, no
aceitam mais de uma empresa atuando no exerccio da mesma atividade.
Nesse sentido, o desafio da abertura da indstria de gs natural foi desenvolver
um arcabouo regulatrio capaz de ao mesmo tempo estimular a competio nos
segmentos de produo, importao e comercializao e garantir os incentivos aos
investimentos nos segmentos caracterizados por estruturas de monoplio natural.
Segundo Newbery [2000], o desafio das instituies regulatrias aps o processo de
liberalizao da indstria foi garantir a rentabilidade dos investimentos nos segmentos
de rede enquanto promovia a competio e, consequentemente, os ganhos de eficincia
nos segmentos competitivos.
Contudo, para infelicidade de muitos economistas, o desenvolvimento de uma
estrutura ou modelo regulatrio que se adque a todas as situaes e a todas as
particularidades de cada pas , na prtica, invivel. As demandas regulatrias advindas
da abertura e liberalizao da indstria dependem de diferentes fatores relacionados ao
nvel de maturidade da rede, dotao inicial de recursos energticos ou necessidade de
importao, estrutura industrial pr-existente, aos objetivos da poltica energtica e
macroeconmica e s diferentes decises quanto forma de introduo da concorrncia.
Nesse sentido, em pases como os EUA, onde a liberalizao da indstria de gs natural
ocorreu aps a rede de transporte ter atingido um elevado grau de maturidade, a
estrutura regulatria demandada vai ser diferente do que em pases, como o Brasil, onde
4
a abertura da indstria de gs natural ocorreu nas fases iniciais de desenvolvimento da
indstria. Em outras palavras, existe uma variedade de modelos regulatrios cada qual
mais adequado s caractersticas e singularidades da indstria de gs natural de cada
pas.
No Brasil, a indstria de petrleo e gs natural se desenvolveu baseada no
monoplio estatal verticalmente integrado. Contudo, a partir da dcada de 90, no mbito
das reformas liberalizantes ocorridas a nvel mundial, tem incio o processo de abertura
e desverticalizao do setor energtico brasileiro de forma que a lei 9.478 de 1997 abriu
as indstrias de petrleo e gs natural competio.
Contudo, a Lei do Petrleo, como ficou conhecida a lei 9.478, ao tratar o gs
natural como um subproduto da atividade de produo de petrleo, no conseguiu
atender as demandas regulatrias surgidas com a adoo de um novo padro de
concorrncia para o setor. Dessa forma, embora a nova estrutura regulatria tenha
quebrado o monoplio jurdico da Petrobras, no setor de gs natural, verifica-se a
manuteno de um monoplio di facto da empresa.
A partir da identificao das limitaes do arcabouo regulatrio definido pela
lei 9.478 em atrair novos investimentos privados, principalmente, para o segmento de
transporte de gs natural, foi promulgada a lei 11.909. A Lei do Gs, como conhecida
a lei 11.909, definiu uma estrutura regulatria especfica para a indstria de gs natural,
mais precisamente, para o segmento de midstream. Nesse sentido, a nova lei buscou
cobrir as lacunas deixadas pela Lei do Petrleo, principalmente no que diz respeito s
garantias dadas aos investimentos em novos gasodutos.
Dentro desse contexto de reestruturao das indstrias de servios pblicos, a
onde se insere o processo de reforma do setor de gs natural, desenvolve-se a partir de
5
meados da dcada de 70 uma extensa literatura econmica sobre a regulao das
indstrias de utilidade pblica. Tradicionalmente, a abordagem econmica limitou-se a
anlise dos problemas associados tarifao tima dos servios de infraestrutura
(CRMER & LAFFONT [2002], CRMER et al. [2003], LAWREY [1998],
ARMSTRONG et al. [1996], ARMSTRONG & VICKERS [1998], RAMSEY [1927]).
O objetivo desses autores era identificar estruturas tarifrias que ao mesmo tempo em
que limitavam o poder de monoplio dos operadores da rede, estimulassem a produo
eficiente dos servios de transporte e distribuio. Essas abordagens, contudo, no
tratavam dos problemas de coordenao trazidos pela redefinio dos direitos de
propriedades decorrentes do novo padro de concorrncia da indstria.
A separao compulsria dos diferentes segmentos componentes da cadeia do
gs natural, a redefinio dos direitos de propriedade e a introduo do livre acesso
modificaram completamente as caractersticas das transaes do segmento de transporte
de gs natural. Primeiramente, com a desverticalizao da cadeia, os contratos
implcitos de transporte foram trazidos para fora da estrutura interna da utility. Segundo,
a separao do direito de propriedade do gs do direito de propriedade da capacidade e
o livre acesso redefiniram os direitos de propriedades separando o direito de usus do
direito de fructus dos ativos de transporte.
Sendo assim, as demandas regulatrias advindas do novo padro de concorrncia
da indstria de gs natural no se limitam a determinao de uma tarifa tima. Segundo
Newbery [2000], a regulao tarifria apenas uma parte da agenda de polticas para a
indstria de gs natural. A escola neo-institucional, mais especificamente os trabalhos
de Coase [1937, 1959, 1960], Williamson [1975, 1976, 1985, 1996], Alchian e Demsetz
[1972], Barzel [1982, 1989], David e North [1971] e de North [1990], ao centrarem sua
6
anlise na importncia dos contratos, mas especificamente na importncia dos custos de
transao associados aos contratos, nos permitem compreender melhor o impacto da
regulao sobre a organizao econmica da indstria de gs natural a partir da
redefinio dos direitos de propriedades trazida pelas reformas liberalizantes.
A teoria neo-institucional foi muito utilizada para explicar a importncia da
adoo de mecanismos regulatrios no desenvolvimento de foras competitivas nos
segmentos de infraestrutura da indstria de gs natural (MAKHOLM [2006, 2007,
2009], CODOGNET [2006], ALDO [2009], VANY e WALLS [1994], LYON [1993],
LIBECAP [2005], KLEIN, CRAWFORD e ALCHIAN [1978], GLACHANT [2002a] e
GLACHANT [2002b]). Contudo, at o presente momento, pouco se tem dado ateno
relao entre os custos de transao, o arcabouo regulatrio da indstria e os incentivos
ao investimento em ativos de transporte de gs natural. Em outras palavras, a literatura
neo-institucionalista tem preocupado-se mais com os incentivos a competio no
segmento de transporte de gs natural do que com o desenvolvimento de estruturas de
estmulo ao investimento em gasodutos.
Partindo desse contexto, essa tese tem como meta acadmica contribuir para o
debate neo-institucionalista sobre o papel da regulao no processo de reforma da
indstria de gs natural. Sendo assim, o objetivo desse trabalho analisar como os
diferentes arcabouos regulatrios afetam os custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte de gs natural no novo padro de concorrncia
definido pelas reformas liberalizantes das dcadas de 80 e 90. Dessa forma, pretende-se
entender como a atuao do Estado, como agente regulador da indstria de gs natural,
condiciona estruturas de incentivo ao investimento em novos gasodutos determinando,
7
assim, o ritmo de expanso no s da malha de transporte, mas da indstria como um
todo.
Dentro do objetivo de compreenso da importncia do arcabouo regulatrio
sobre a reduo dos custos de transao e consequentemente sobre o desenvolvimento
de estruturas de incentivo ao investimento, essa tese busca avaliar a importncia da
redefinio da estrutura regulatria da indstria de gs natural brasileira na criao de
estmulos ao investimento de novos agentes diferentes da Petrobras no segmento de
transporte de gs natural.
Contudo, ser percebido ao final da anlise do caso brasileiro que, diferente dos
demais casos estudados nesse trabalho, a reforma regulatria da indstria de gs natural
no Brasil no capaz de estimular a entrada de novas agentes no segmento de transporte
de gs natural. Embora, a as inovaes regulatrias trazidas pela nova lei do gs
reduzam parte dos custos de transao associados aos contratos de capacidade de
transporte, a manuteno da estrutura industrial pr-existente, que posiciona a Petrobras
de forma privilegiada na cadeia produtiva, cria importantes barreiras entrada de novos
agentes. Nesse sentido, a anlise de diferentes experincias internacionais de extrema
importncia na compreenso da importncia e da limitao da lei 11.909 no
desenvolvimento da competio no segmento de transporte de gs natural no Brasil.
A escolha da teoria neo-institucionalista como arcabouo terico dessa tese
reside na importncia dada s instituies
2
na organizao das diferentes atividades
econmicas. Segundo Williamson [1975], firmas, mercados e qualquer relao
contratual so importantes instituies que definem o modo de organizao das
atividades econmicas. A escolha da instituio mais adequada organizao das

2
A estrutura regulatria considerada pelos economistas neo-institucionalista uma importante instituio
econmica.
8
diversas atividades econmicas, contudo, depende das diferentes caractersticas das
transaes desenvolvidas em cada setor. Assim, de acordo com a escola neo-
institucionalista, a transao a unidade bsica de anlise.
Segundo Williamson, qualquer transao econmica pode ser compreendida
como um contrato seja esse explicito ou implcito. Nesse sentido, os problemas
associados s diferentes formas de organizao das atividades econmicas, na verdade,
podem ser entendidos como problemas de contratos.
A hierarquia, o mercado, e os quase-mercados so diferentes formas de se
organizar as relaes contratuais estabelecidas entre os agentes responsveis pela
produo de um bem ou servio. Cada uma dessas formas de organizao, contudo,
possui diferentes custos associados elaborao, manuteno e realinhamento das
relaes contratuais. So esses custos associados diretamente ao estabelecimento de
contratos que a teoria neo-institucionalista vai chamar de custo de transao.
Segundo Willianson [1975], a incompletude dos contratos associadas s
hipteses comportamentais de oportunismo, assimetria de informao e racionalidade
limitada, e especificidade dos ativos envolvidos no exerccio da atividade econmica
vo determinar os diferentes custos de transao associados a cada estrutura de
governana. Em outros termos, quanto maior a relao de dependncia entre os agentes
(especificidade dos ativos) maiores sero os custos associados a possveis desvios de
comportamento (comportamentos oportunistas e assimetria de informao) uma vez que
os contratos formalmente estabelecidos so incapazes de cobrir todos os possveis
estados futuro da natureza (racionalidade limitada).
Nesse sentido, so os elevados custos de transao que explicam a tendncia,
quase que natural das indstrias de utilidade pblica, a se organizarem em estruturas
9
verticalmente integradas. A elevada especificidade dos ativos, principalmente nos
segmentos de infraestrutura, cria uma forte relao de dependncia entre os diferentes
elos da cadeia produtiva de forma que a internalizao das transaes (contratos) dentro
de uma estrutura hierarquizada reduz os custos de negociao, manuteno e
realinhamento das relaes contratuais.
Nesse contexto, as reformas concorrenciais da indstria de gs natural, ao
redefinirem os direitos de propriedades dentro da indstria, deram origem a complexos
arranjos contratuais. Essa complexidade contratual trazida pelas reformas vai variar de
pas para pas de acordo com o diferente grau de maturidade da indstria de gs natural.
Isto , em pases a onde a rede de transporte apresenta uma elevada extenso, o nmero
de interconexo elevado e os mercados primrios e secundrios de capacidade de
transporte e de gs encontram-se desenvolvidos, a especificidade dos ativos menor do
que em pases a onde a indstria de gs encontra-se em fases nascentes. Sendo assim, a
abertura da indstria de gs natural vai apresentar diferentes custos de transao e,
consequentemente, diferentes impactos sobre a estrutura de incentivos aos
investimentos em cada pas.
Os elevados custos de transao iro afetar direta ou indiretamente a avaliao
dos retornos esperados. Como em qualquer outro setor econmico, a deciso de
investimento na indstria de gs natural depende da avaliao risco/retorno. Ao decidir
onde aplicar seus recursos, os agentes avaliam quais so as outras opes do mercado
que apresentam uma combinao melhor de risco retorno. Nesse sentido, na ausncia de
barreiras a entrada e na condio de livre mobilidade de capital todo o investimento com
mesmo nvel de risco deveria apresentar o mesmo nvel de retorno independente do
segmento.
10
A mudana de uma estrutura de governana hierarquizada para uma estrutura de
governana de mercado, dependendo das especificidades das transaes, altera a relao
risco retorno afetando os incentivos aos investimentos. Analisando de outra forma, a
externalizao das relaes contratuais para fora da estrutura interna da firma redefine
as funes objetivas de incerteza. Em setores caracterizados por elevadas
especificidades dos ativos, a desverticalizao das relaes contratuais aumentam o
risco associados ao comportamento oportunista dos agentes elevando os custos de
negociao, manuteno e realinhamento dos contratos. Nesse sentido, a redefinio dos
direitos de propriedade na indstria de gs trazida pelas reformas concorrenciais
condicionou mudanas nas estruturas de incentivo ao investimento, principalmente nos
segmentos com elevada especificidade de ativos, como o caso do transporte de gs
natural.
Dessa forma, a partir de uma viso neo-institucionalista, a definio de novos
padres de concorrncia para a indstria de gs natural exige o desenvolvimento de
estruturas institucionais que permitam a reduo dos custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte. Nesse contexto, destaca-se a importncia da
atuao do Estado regulador no estabelecimento de um arcabouo regulatrio capaz de
estimular os investimentos em ativos de transporte.
A partir da definio de seu objetivo, a tese foi estruturada em cinco captulos
alm dessa introduo e da concluso geral. O captulo 1 ir analisar os condicionantes
dos investimentos no segmento de transporte de gs natural aps as reformas
liberalizantes atravs de uma viso neo-institucionalista. Nesse sentido, o captulo
comea fazendo uma breve anlise dos novos padres de competio do segmento de
transporte de gs natural. Para tal, ser mostrado como a desverticalizao da cadeia, a
11
adoo do livre acesso e a introduo das commodities clauses condicionaram o
desenvolvimento dos diferentes mercados de capacidade de transporte.
Posteriormente, o captulo analisa as origens dos custos de transao associados
aos contratos de capacidade de transporte a partir da viso neo-institucionalista. Nesse
contexto, mostrar-se- como as caractersticas particulares da atividade de transporte de
gs natural, associadas s hipteses comportamentais, incompletude dos contratos e ao
conceito de especificidades dos ativos condicionam elevados custos de transao na
indstria de gs natural.
Analisados os novos padres de competio e os custos de transao por eles
definidos, a terceira parte do captulo 1 busca identificar as principais barreiras ao
investimento em ativos de transporte surgidas aps as reformas liberalizantes. Nesse
sentido, buscar-se- entender como os elevados custos de transao associados ao novo
padro de concorrncia afetam as decises de investimento em novos gasodutos.
Por fim, o captulo destaca as solues trazidas pela escola de pensamento neo-
institucional para os problemas associados aos elevados custos de transao da indstria
de gs natural. Nesse contexto, sero analisados os impactos das diferentes estruturas de
governana sobre os custos de transao destacando a importncia dos modelos de
governana trilateral (regulao).
No captulo 2, a preocupao central mostrar que a indstria de gs natural
um caso tpico de governana trilateral. Nesse sentido, na primeira parte do captulo,
mostrar-se- como as caractersticas especficas da indstria de gs natural exigem o
estabelecimento de mecanismos institucionais de coordenao. Em outras palavras, a
seo 2.2 busca mostrar a importncia da regulao no desenvolvimento de estruturas
de incentivo ao investimento na indstria de gs.
12
De forma a enfatizar a importncia das estruturas de governana trilateral, a
seo 2.3, analisa como a passagem de uma organizao integrada da produo para
uma organizao competitiva cria novas demandas regulatrias, exigindo um esforo de
adaptao e inovao dos rgos reguladores. Nesse contexto, sero diferenciados dois
grupos de demanda regulatria. No primeiro, sero reunidos os mecanismos
regulatrios exigidos para o desenvolvimento da competio na indstria de gs natural.
O segundo grupo, por sua vez, congrega os mecanismos de regulao necessrios a
criao de estruturas de incentivo ao investimento.
O espao de atuao do rgo regulador delimitado pelo conjunto de atributos
regulatrios que definem onde e como as entidades regulatrias podem intervir na
organizao e no funcionamento dos mercados de transporte de gs natural. Partindo
desta viso, a seo 2.4 ir descrever detalhadamente os diferentes atributos regulatrios
e as diferentes faces que estes podem assumir na indstria de gs natural.
Por fim, o captulo 2 conclui sua anlise fazendo uma sntese dos efeitos das
estruturas regulatrias sobre o investimento. Nesse sentido, buscar-se- entender como a
adoo de certas prticas regulatrias capaz de reduzir ou aumentar as incertezas, ou
de forma indireta, os custos de transao no segmento de transporte de gs natural.
O regulador defronta-se com uma vasta gama de opes regulatrias. A escolha
de um arcabouo regulatrio em detrimento de outro possui diferentes impactos tanto
sobre o nvel de concorrncia quanto sobre a expanso dos investimentos. Esse fato fica
evidente quando se analisa o desenvolvimento recente da indstria de gs natural em
diferentes pases. Nesse sentido, o captulo 3 ir analisar a diversidade dos modelos
regulatrios na indstria de gs natural atravs do estudo de trs diferentes experincias
internacionais.
13
Para cada pas haver um arcabouo institucional mais adequado s demandas
regulatrias definidas pelo modelo de abertura da indstria. A escolha do arcabouo
regulatrio, nesse sentido, vai depender das condies nacionais em matria de dotao
de recursos energticos e/ou necessidades de importao, da estrutura industrial pr-
existente, da especificidade dos objetivos da poltica energtica e macroeconmica, dos
diferentes graus de maturidade, das diferentes decises quanto forma de introduo da
liberalizao e concorrncia e das especificidades do marco jurdico, regulatrio e
institucional de cada pas.
Nesse sentido, o principal objetivo do captulo 3 mostrar, atravs de estudos de
caso, como a adoo de diferentes mecanismos regulatrios pode contribuir para o
desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento em novos gasodutos em
um ambiente competitivo. Espera-se assim poder retirar lies das diferentes
experincias internacionais que possam ser empregadas no desenvolvimento de um
arcabouo regulatrio eficaz para o caso brasileiro, o que ser feito no captulo 5.
Entre os pases selecionados esto os Estados Unidos, a Espanha e o Peru. A
escolha dos casos a serem estudados foi influenciada pelo elevado grau de investimento
em ativos de transporte aps o processo de abertura da indstria de gs natural e pelos
diferentes mecanismos regulatrios adotados. Ademais, a diferena no grau de
desenvolvimento da indstria de gs natural desses pases enriquece a anlise conjunta
dos trs casos mostrando quais mecanismos so mais adequados de acordo com o nvel
de maturidade da rede de transporte.
Nesse contexto, a seo 3.2 ir analisar as caractersticas da indstria de gs
natural norte-americana assim como a regulao incidente sobre o setor. Na seo 3.3
a vez da indstria de gs natural espanhola ser analisada. Nessa seo ser tambm
14
descrito o atual arcabouo regulatrio vigente para a indstria de gs na Espanha. A
seo 3.4 analisa o caso peruano. Nessa seo sero enfatizadas as mudanas recentes
na regulao da indstria de gs natural peruana.
Por fim, o capitulo ir analisar como os diferentes mecanismos regulatrios
introduzidos por cada pas analisado contribuem para o desenvolvimento de uma
estrutura de incentivo aos investimentos. Em outras palavras, a ltima seo mostra
como certos mecanismos regulatrios contribuem para a reduo dos custos de
transao associados aos investimentos em capacidade de transporte
Analisadas as experienciais internacionais, os captulos 4 e 5 tm como
preocupao central o caso brasileiro. No captulo 4, ser avaliado o impacto do
processo de liberalizao da indstria de gs natural brasileira sobre os investimentos
em novos gasodutos no Brasil a partir do conceito de custo de transao definido pela
escola de pensamento neo-institucional.
Nesse sentido, a primeira parte do captulo mostra a evoluo dos investimentos
em infraestrutura de transporte de gs natural no Brasil enfatizando a importncia da
Petrobras e do papel desenvolvimentista do Estado brasileiro na expanso da malha.
Verifica-se a partir dessa anlise que, no Brasil, a expanso da malha de transporte de
gs natural esteve sempre ligada aos investimentos da Petrobras associados aos planos
de desenvolvimento econmico do governo federal.
A seo 4.3 analisa o processo de abertura da indstria de gs e petrleo definido
pela lei 9.478 assim como a estrutura regulatria por ela definida. Nesse contexto,
busca-se definir o novo padro de concorrncia da indstria de gs natural e identificar,
a partir da metodologia estabelecida no captulo 2, os principais atributos regulatrios
definidos pelo ordenamento jurdico do setor de petrleo e gs trazido pela lei 9.478.
15
Por fim, a seo 4.4 analisa os impactos do arcabouo regulatrio definido pela
Lei do Petrleo sobre os investimentos em novos gasodutos a luz da teoria dos custos de
transao. Verifica-se aps essa anlise que o tratamento do gs como subproduto do
petrleo explica a existncia de inmeras lacunas na estrutura regulatria,
principalmente no que diz respeito aos incentivos ao investimento em ativos de
transporte.
Partindo da concluso do captulo 4, o captulo 5 busca analisar o contexto no
qual foi elaborada a nova lei do gs explicando a importncia do novo arcabouo
regulatrio, definido pela lei 11.909, no desenvolvimento de uma estrutura de incentivo
ao investimento em novos gasodutos. Nesse sentido, o captulo 5 inicia sua anlise
contrastando o arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909 com o da lei 9.478.
Posteriormente, o captulo analisa os principais impactos da nova estrutura
regulatria sobre os custos de transao associados aos contratos de capacidade de
transporte. Nesta seo, mostrar-se- como a definio e atribuies de novas funes
ao MME e a ANP, a mudana no regime de outorga e o desenvolvimento de
mecanismos de chamada pblica e dos leiles de licitao so capazes de reduzir os
custos de negociao, manuteno e realinhamento dos contratos de capacidade
estimulando os investimentos em novos gasodutos.
Por fim, a seo 5.4 identifica as principais limitaes da nova lei e os desafios
por ela enfrentados. Percebe-se nesse captulo, a partir da comparao entre o caso
brasileiro e os casos estudados no captulo 3 que a manuteno da estrutura industrial
pr-existente reforma cria importantes barreiras entrada de novos agentes no
segmento de transporte de gs natural. Em outras palavras, a nova lei do gs, ao no
separar efetivamente os direitos de propriedades dos diferentes segmentos componentes
16
da indstria de gs natural perpetua uma estrutura industrial que coloca a Petrobras em
uma condio privilegiada em relao a outros potenciais investidores em ativos de
transporte de gs natural.
Por fim, na ltima parte da tese, sero resumidas as principais concluses do
trabalho, levantando as principais questes para novas agendas de pesquisa referente
teoria da regulao.

17

CAPTULO 1 - Os Condicionantes do Investimento no Segmento de
Transporte de Gs Natural: Uma Viso Neo-Institucionalista

Seo 1.1 Introduo

As dcadas de 80 e 90 foram marcadas por profundas mudanas no padro de
competio dos setores de utilidade pblica (utilities). A reduo do tamanho do Estado,
fundamentada no retorno dos ideais liberais nos meios acadmicos, levaram muitas das
economias ocidentais a implementarem profundas reformas liberalizantes, como foi o
caso da Inglaterra na dcada de 80 e da Espanha, do Peru e do Brasil na dcada de 90.
Entre os setores industriais, aqueles caracterizados pela existncia de grandes
economias de escala, escopo e de rede foram os que mais sentiram os impactos das
reformas liberalizantes. Iniciada no setor ferrovirio americano, a abertura e a
liberalizao das indstrias de rede foram lentamente se disseminando pelas demais
economias mundiais, tendo na dcada de 90, o seu perodo auge.
Na indstria de gs natural no foi diferente. O monoplio estatal, caracterstico
das fases iniciais da indstria
3
, foi lentamente sendo desmontado. Nesse sentido,
iniciou-se a separao dos diferentes segmentos atravs do incentivo entrada de novos
agentes. Novos padres competitivos comearam a se formar embora sem um aparato
institucional capaz de enfrentar os desafios impostos pela nova dinmica de
funcionamento da indstria. Dessa forma, o incio do processo de abertura da indstria
de gs natural foi marcado por um vcuo regulatrio/institucional que comprometeu a

3
Com exceo dos EUA que desde o incio da indstria de gs tem a iniciativa privada como principal
agente.
18
expanso do setor em muitos pases. Segundo Helm e Jenkinson [1998], a introduo da
competio nas indstrias de rede aumenta a incerteza associadas aos contratos. Esse
aumento das incertezas, por sua vez, implica em um aumento na taxa de retorno sobre o
investimento que em ltima instncia reduz o nmero de projetos economicamente
viveis.
Segundo os autores supracitados, o mercado possui a capacidade de reduzir as
incertezas provenientes do processo de liberalizao e desverticalizao das indstrias
de utilidade pblica. Em teoria, o desenvolvimento do mercado spot seguido pelo
surgimento de mercados secundrios e de derivativos de forma que os riscos podem ser
compartilhados e divididos entre os diferentes agentes contribuindo para a expanso do
investimento.
Contudo, os autores reconhecem que, na prtica, o surgimento desses mercados
no ocorre de forma espontnea. Nesse sentido, cabe ao Estado, atravs do
desenvolvimento de um arcabouo regulatrio claro e confivel, reduzir as incertezas
associadas ao novo padro de competio. Porm, segundo os mesmos, ntido que os
aspectos regulatrios necessrios para a transio das estruturas verticalizadas para
estruturas competitivas no foram tratados corretamente pelos rgos responsveis pela
regulao das indstrias de rede.
Nas ltimas dcadas, apesar de alguns retrocessos pontuais (Bolvia, Venezuela
e Argentina), vm sendo empreendidos grandes esforos polticos na tentativa de cobrir
as lacunas institucionais deixada pelos processos de abertura e pela reforma do setor de
gs natural.
4
Entre os principais desafios trazidos por essa nova dinmica de
funcionamento do setor est a compatibilizao de estruturas de incentivos ao

4
Ver Newbery 2000.
19
investimento com os novos padres competitivos, em particular no segmento de
transporte de gs natural que visto por muitos autores (JOSKOW [1989], NEWBERY
[2000], MAKHOLM, [2009]) como um caso tpico de monoplio natural.
Sendo assim, o objetivo desse captulo analisar o impacto dos custos de
transao associados aos novos padres de concorrncia da indstria de gs natural
sobre os investimentos em ativos de transporte. Para tal, necessita-se um melhor
entendimento dos novos padres de competio do segmento de transporte de gs
natural estabelecidos aps a abertura da indstria, o que ser feito na seo 2 desse
captulo.
Na seo 3, sero analisadas as origens dos custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte de gs. Nesse sentido, mostrar-se- como as
hipteses comportamentais neo-institucionalistas e as caractersticas especficas dos
ativos de transporte de gs explicam os elevados custos de transao. Para tal, escolheu-
se como instrumental analtico o referencial terico neo-institucionalista. A adoo
deste referencial terico baseia-se na escolha da evoluo das caractersticas das
transaes dos mercados de transporte de gs natural como unidade de anlise dos
condicionantes do investimento aps o processo de abertura da indstria.
Uma vez compreendido o funcionamento da nova dinmica competitiva da
indstria de gs natural e analisada a origem dos elevados custos de transao
associados aos contratos de capacidade de transporte passa-se a dispor das ferramentas
necessrias para a anlise das principais barreiras expanso do investimento em novos
gasodutos. Sendo assim, a seo 4 investiga os principais condicionantes do
investimento em gasodutos a luz da teoria dos custos de transao.
20
Por fim, na seo 5, sero analisadas as solues dadas pelas correntes de
pensamento neo-institucionalistas para os problemas associados aos elevados custos de
transao de segmentos caracterizados por ativos especficos. Nesse sentido, o conceito
de estrutura de governana como mecanismo de soluo para o problema de
coordenao dos investimentos no segmento de gs natural ser desenvolvido ao longo
da quarta seo.

Seo 1.2 Estrutura da Indstria de Gs Natural: Os novos padres de
competio no segmento de transporte

A indstria de gs natural, como todas as indstrias de rede, apresenta uma
grande interdependncia entre os diferentes segmentos que a compe. A monetizao do
gs natural de um novo campo depende que esse gs chegue ao consumidor final com
preos competitivos. Em outras palavras, o investimento em explorao e produo vai
depender das expectativas dos agentes a respeito das condies de acesso s redes de
transporte e distribuio. Por outro lado, na ausncia de clusula de ship-or-pay a
rentabilidade das empresas de transporte e distribuio depender do grau de utilizao
de sua capacidade de transporte. Isto , quanto maior a ociosidade dos dutos menor ser
a rentabilidade da empresa. Assim, uma vez que os investimentos em produo e
transporte sejam feitos, cria-se uma situao de elevada interdependncia, que
potencializada com o reduzido nmero de agentes em cada segmento.
21
Nas teorias sobre as economias de rede
5
, os bens produzidos pelas indstrias de
infraestrutura so analisados como bens de sistema. Esses bens so o resultado da
articulao de diferentes atividades tecnologicamente separveis, mas complementares
(ECONOMIDES [1996], PERROT [1995]). Cada atividade produz bens ou servios
intermedirios fortemente complementares entre si. De fato, a maior parte dos
segmentos industriais apresenta uma cadeia de produo composta por atividades
tecnologicamente separveis, mas complementares. O que diferencia as indstrias de
rede das demais indstrias a grande dependncia fsica existente entre os ativos dos
diferentes segmentos da cadeia.
Considerando as caractersticas mencionadas acima, torna-se notrio que as
decises de investimento em um segmento da cadeia produtiva das indstrias de rede
dependem das expectativas quanto s decises de investimento nos demais segmentos.
Esse fator explica, dessa forma, a tendncia, quase que natural, dessas indstrias em se
integrarem verticalmente.
Nesse sentido, verifica-se que, na maior parte das economias de mercado, as
indstrias de rede desenvolveram-se a partir de monoplios estatais verticalmente
integrados. Contudo, no final da dcada de 70, um conjunto de fatores econmicos
6
,
polticos e ideolgicos
7
redirecionaram a viso do Estado sobre seu papel na economia.
Os elevados dficits fiscais e a ineficincia das empresas pblicas levaram o Estado a
concentrar-se em suas funes essenciais (segurana nacional, sade, educao,

5
Os trabalhos de economias de rede (em especial KATZ & SHAPIRO [1985, 1986, 1994], FARREL &
SALONER [1986], ECONOMIDES [1996], SHY [2001]) permitem uma melhor compreenso das
externalidades das atividades de rede.
6
Os dois choques do petrleo, em particular o segundo choque, reduziram o nvel de atividade econmica
em escala global desencadeando, em muitos pases, profundos desajustes fiscais.
7
Disseminao dos pensamentos liberais monetaristas de Friedman e Hayek.
22
saneamento bsico) de forma que o perodo foi marcado pela reduo do tamanho do
Estado atravs da privatizao de inmeras empresas de utilidade pblica.
A reforma do Estado veio acompanhada por uma mudana ideolgica nos meios
acadmicos. H um renascimento dos ideais liberais de forma que afloram nesse
perodo inmeros trabalhos justificando a importncia da concorrncia nas indstrias de
rede (COASE [1937], BAUMOL et al. [1982], BAUMOL [1983], WILLIAMSON
[1985, 1996]).
Nesse contexto de mudana poltica e ideolgica, a dcada de 90 caracterizou-se
pela reforma das indstrias de utilidade pblica em inmeros pases. Esse foi o caso da
indstria de gs natural. Durante as fases iniciais da indstria, o problema de
coordenao dos investimentos nos diferentes segmentos da cadeia foi resolvido atravs
da criao de monoplios (estatais ou privados) verticalmente integrados
8
. Contudo, a
partir do final da dcada de 80, e com mais intensidade na dcada de 90, a indstria
passou por profundas reformas em muitos pases (JOSKOW [1989], ARMSTRONG
[1994], NEWBERY [2000])
O processo de reforma na indstria de gs natural caracterizou-se pela
privatizao das utilities e pela introduo de elementos de competio. Entre os
mecanismos competitivos introduzidos pela reforma destacam-se a desverticalizao da
cadeia produtiva, a regulao do acesso de terceiros a infraestrutura de transporte e a
definio e separao dos direitos de propriedades dos diferentes servios e produtos da
indstria.


8
Na Inglaterra, por exemplo, at a dcada de 80, a estrutura da indstria de gs natural caracterizava-se
pelo monoplio do Estado. A empresa estatal britnica de gs (Britsh Gaz) atuava tanto na produo
como tambm nos demais segmentos da cadeia, possuindo o monoplio das atividades de transporte,
distribuio e comercializao. No Brasil, at a publicao da lei 9.478 em 1997, a estrutura da indstria
de gs natural apresentava-se como um monoplio legal da ento estatal, Petrobras.
23


Seo 1.2.1 Desverticalizao da indstria de Gs Natural

Pode-se dividir a indstria de gs natural em 4 diferentes segmentos
complementares entre si (produo, transporte, distribuio e comercializao) e dois
segmentos anexos ao transporte (estocagem e a liquefao). No que diz respeito
dinmica de funcionamento de mercado desses segmentos, tradicionalmente se distingui
os segmentos concorrenciais (produo e comercializao) dos segmentos de rede
(transporte e distribuio). A figura 1 mostra a estrutura da indstria de gs natural.

Figura 1 Cadeia Produtiva do Gs Natural
Explorao e Produo
Transporte via dutos
Comercializao
Distribuio
Estocagem Transporte via GNL
Explorao e Produo:
atividade de pesquisa e
explorao de jazidas de gs
natural onshore ou offshore.
Estas atividades englobam
igualmente as atividades de
tratamento de gs.
Transporte: atividade que
permite o transporte de gs dos
campos produtores s redes de
distribuio ou diretamente aos
grandes consumidores.
Distribuio: atividade que
permite o transporte de gs a
maior parte dos consumidores
finais.
Comercializao: Venda de
gs aos consumidores finais.

Fonte: Elaborao Prpria

Como mencionado anteriormente, a indstria de gs natural, tradicionalmente,
organizou-se em torno de estruturas industriais verticalmente integradas ou quase-
24
integradas (FINON [1992], CHEVALIER [2004]). Distinguem-se dois modelos de
integrao vertical. No primeiro caso, tem-se o modelo de total integrao vertical,
adotado, de forma geral, em pases com elevada dotao de recursos naturais. Nesse
modelo, ocorre a integrao
9
vertical entre a produo e os demais segmentos da cadeia
de gs.
O segundo modelo, adotado comumente em pases dependentes da importao
de gs, a quase-integrao
10
vertical. Esse modelo desenvolveu-se basicamente atravs
de contratos de longo prazo entre os agentes importadores e os monoplios
verticalmente integrados das atividades de transporte, distribuio e comercializao.
Nesse modelo, os contratos de longo prazo so uma alternativa total integrao
vertical encontrada pelos agentes do setor para mitigarem os riscos associados aos
comportamentos oportunistas
11
e s flutuaes nos preo (WILLIAMSON [1985],
JOSKOW [1985], MASTEN & CROCKER [1985], TEECE [1990, 1996]). O que se
verificou at as reformas liberalizantes foi que, independente do modelo de integrao
adotado, a maioria das empresas de gs natural possua de facto ou de jure um
monopsnio na compra e um monoplio no transporte e na distribuio de gs natural.
A partir do final da dcada de 80, as reformas liberalizantes introduziram
mecanismos de concorrncia na indstria de gs natural. A integrao ou quase

9
A integrao vertical diz respeito ao agrupamento de todas as atividades componentes de uma indstria
entorno de uma nica firma. As transaes entre os diferentes segmentos ocorrem internamente firma. A
quase-integrao um modo de coordenao intermedirio entre o mercado e a integrao vertical
podendo se estruturar atravs de inmeras formas.
10
Os trabalhos de Crocker & Masten [1988, 1991, 1996], Masten & Crocker [1985] e Decanio & Frech
[1993] sobre os contratos entre os produtores de gs e os operadores de gasodutos americanos esclarece a
lgica econmica por trs da quase-integrao.
11
Williamson [1985] define como oportunismo a divulgao incompleta ou distorcida de informaes de
modo a iludir, enganar e confundir outros agentes. Segundo Fiani apud Kupfer [2002], entende-se por
oportunismo a transmisso de informaes seletivas, distorcidas e promessas autodesacreditadas sobre
o comportamento futuro do prprio agente. Nesse sentido, o oportunismo para a teoria dos custos de
transao est associado manipulao de assimetrias de informaes visando apropriao de fluxos de
renda. Mais a frente nesse captulo ser melhor analisado o conceito de oportunismo.
25
integrao da indstria gasfera foi completamente remodelada pelas reformas
concorrenciais (FINON [2004], PERCEBOIS [1999]). Com a liberalizao da indstria,
a clara identificao das fronteiras entre as atividades concorrenciais e as atividades
tradicionalmente consideradas de monoplio tornou-se essencial para o
desenvolvimento da competio no setor. Segundo Joskow [1996], os argumentos de
poltica pblica contrrios integrao vertical da indstria de gs natural repousam
essencialmente sobre a idia de que o poder de mercado dos monoplios estendido
para os segmentos que no so monoplios naturais.
Segundo as teorias dos custos de transao (COASE [1937], WILLIAMSON
[1985, 1996]), a integrao vertical s justificada enquanto os custos de coordenao
das transaes forem inferiores aos custos de organizao das transaes pelo mercado.
Segundo Glachant [2002a], no caso da indstria de gs natural, conforme as
especificidades dos ativos vo se reduzindo em funo do progresso tecnolgico, do
aumento do nmero de interconexes na rede ou em funo de mudanas regulatrias a
integrao vertical pode deixar de ser a estrutura de governana mais adequada. Nesses
casos, a adoo de mecanismos concorrenciais em certos segmentos da cadeia gasfera
torna-se desejvel, tornando a delimitao das fronteiras entre os segmentos
potencialmente competitivos e os segmentos de monoplio necessria e indispensvel.
Nesse sentido, a partir da dcada de 80, as estruturas de monoplios (estatais ou
privados) caractersticas da indstria de gs natural comearam a ser desmontada. A
desverticalizao da indstria gasfera, contudo, ocorreu de forma diferenciada em cada
pas. Na maior parte dos casos, a operao dos servios de transporte e distribuio foi
separada, as empresas transportadoras foram proibidas de atuar na produo e
26
explorao e o monoplio de fornecimento de gs aos grandes consumidores foi
quebrado de forma que estes passaram a ter a opo de escolher seus fornecedores.
Ao lado da desverticalizao da indstria, dois outros importantes fatores para o
desenvolvimento de foras competitivas merecem ser destacados: a definio das regras
de acesso de terceiros infraestrutura de transporte e a separao do direito de
propriedade sobre a commodity do direito de propriedade sobre a capacidade de
transporte.

Seo 1.2.2 Introduo do Livre acesso aos Dutos de Transporte

Em uma situao de monoplio integrado (utility) sem direito de acesso, o
proprietrio da rede detm todos os direitos de propriedade concernentes a atividade de
transporte. O direito de propriedade sobre um ativo composto pelos direitos referentes
ao uso (usus), a renda (usus fructus) e a possibilidade de mudar a forma, a substncia e
o lugar (abusus) desse ativo (FURUBOTN & PEJOVICH [1972], FURUBOTN &
RICHER [1997], BARZEL [1989], LIBECAP [1989, 2002, 2005]. A propriedade da
rede geralmente acompanhada pela exclusividade dos direitos de uso, em outros
termos, pela possibilidade de excluso de um utilizador potencial da rede. Nesse caso,
o prprio monopolista que define os direitos de acesso. Ele no possui nenhuma
obrigao ex ante de dividir o uso de sua infraestrutura de transporte com uma terceira
parte.
No intuito de reduzir as conseqncias negativas do controle de propriedade da
rede pelas empresas transportadoras, defende-se a introduo de novos direitos de
acesso. As reformas liberalizantes da dcada de 90, nesse sentido, modificaram os
27
direitos de propriedade do operador sobre a rede de transporte. A mudana nos direitos
de propriedade resulta da limitao legal do exerccio desse direito pelo operador
(FURUBOTN & PEJOVICH [1972]). Assim, embora o livre acesso rede no conceda
nenhum direito de propriedade e nenhum controle sobre a infraestrutura de transporte
aos carregadores, ele garante aos novos agentes o direito de uso da rede de transporte de
gs. Em outras palavras, ele permite que os agentes entrantes tenham acesso a parte do
usus da infraestrutura (CODOGNET [2006]). Este direito de uso passa, assim, a ser
limitado apenas pelas caractersticas fsicas da rede e pelas externalidades advindas dos
problemas de equilbrio dos fluxos de gs.
Nesse novo contexto, a capacidade de transporte da rede passa a ser dividida por
diferentes agentes. Cada novo entrante deve assim contratar de forma individual a
capacidade e o regime de transporte desejados. O transporte, nesse caso, passa a ser
coordenado por um operador ou gestor da rede que possui a obrigao de equilibrar os
fluxos de gs. Assim, alm da contratualizao do servio de transporte faz-se
necessrio o desenvolvimento de outros servios de ajuste.
Com o livre acesso, surge a figura do carregador. Este, por sua vez, pode ser
definido como qualquer agente que utilize ou pretenda utilizar o servio de
movimentao de gs natural em gasodutos de transportes. A partir dessa definio,
pode desempenhar o papel de carregador empresas produtoras, empresas distribuidoras,
comercializadores e grandes consumidores de gs natural.
O livre acesso, ao permitir que outros agentes utilizem a infraestrutura de
transporte existente, elimina a exclusividade do transportador na venda de gs natural. A
entrada de novos agentes na comercializao, por sua vez, reduz os lucros do operador
28
histrico uma vez que parte de sua clientela final transferida para outros agentes
comercializadores.
A introduo do livre acesso no segmento de transporte mostra-se essencial para
a eliminao das barreiras ao desenvolvimento de foras concorrenciais na indstria de
gs. Contudo, a introduo do livre acesso em situaes onde no h separao da
propriedade do gs da propriedade de capacidade mostra-se ineficiente no estmulo da
concorrncia, como veremos na prxima seo.

Seo 1.2.3 A Commodity Clause
12
e sua Importncia no Desenvolvimento de
Foras Competitivas.

A importncia da infraestrutura de transporte na monetizao do gs natural
extrado das jazidas de hidrocarbonetos j foi mostrada anteriormente nesse trabalho. A
essencialidade dos dutos de transporte para a comercializao do gs confere uma
grande vantagem competitiva para as empresas transportadoras na venda da commodity.
Em outros termos, a propriedade comum do gs e dos dutos de transporte permite que
as empresas transportadoras adotem barreiras entrada de novos agentes tanto na
comercializao dos servios de transporte quanto na comercializao do gs natural.
Entre as barreiras entrada de novos agentes na comercializao do gs,
destacam-se a manipulao dos custos de transporte, atravs da prtica de subsdios

12
A Commodities Clauses, que proibiu as empresas transportadoras de transportarem seus prprios
produtos, foi imposta como parte do Hepburn Act em 1906. A Commodities Clauses no faz parte
do Natural Gas Act de 1938 embora em essncia ela seja aceita pelas empresas de transporte
americana como parte do decreto FERC No. 436 de 1986.
29
cruzados
13
entre as atividades de transporte e a venda do gs, e a definio da ordem de
prioridade de transporte no caso de congestionamento da rede.
Segundo Faulhaber [1975], existe subsdio cruzado quando um grupo de
consumidores encontra-se em uma melhor situao quando atendidos isoladamente. Em
outras palavras, existe subsdio cruzado quando um grupo de consumidores se defronta
com um preo mais alto do que se defrontaria caso fosse atendido de forma isolada. A
prtica de subsdios cruzados, nesse sentido, refere-se venda de um produto ou servio
abaixo do seu custo mdio de produo de forma que a diferena entre o preo de venda
e o custo mdio seja coberta pelos lucros auferidos em outras atividades econmicas ou
pela tarifa cobrada de outras categorias de consumidores. No caso do segmento de
transporte de gs natural, a propriedade comum do gs natural e dos ativos de transporte
permite que as empresas transportadoras atuem em dois segmentos distintos:
comercializao e transporte. Nesse caso, a empresa transportadora possui a capacidade
de interferir no custo de produo de seus competidores em funo de sua posio
privilegiada no transporte.
Uma vez que a empresa de transporte possui a capacidade de afetar os custos de
produo dos carregadores ela possui a capacidade de afetar o preo final cobrado dos
consumidores. A posio monopolista da empresa transportadora permite que esta cobre
uma tarifa de transporte maior do que o custo de produo de forma a elevar o custo
total dos demais carregadores reduzindo, consequentemente, a competitividade destes.
Isto porque o ganho auferido no servio de transporte de gs natural (segmento onde a
empresa de transporte tem elevado poder de mercado) permite que o transportador,
atuando como comercializador, cobre um preo menor do que os demais carregadores.

13
Ver Faulhaber [1975]
30
Nesse caso, a empresa transportadora, em seu papel de carregador, apresenta uma
vantagem competitiva oriunda apenas do fato dela atuar tambm na atividade de
transporte.
Outra prtica anticompetitiva advinda da propriedade comum do gs e da
capacidade de transporte refere-se ordem de prioridade dada ao transporte do gs no
caso de congesto de rede. Quando a empresa transportadora possui a propriedade da
commodity, ela tende a priorizar o transporte do seu gs em detrimento do gs dos
demais competidores.
Fica claro que a introduo da concorrncia e o aumento da eficincia das
empresas no segmento de transporte, nesse sentido, dependem no somente da
desverticalizao da cadeia e do livre acesso aos dutos de transporte, mas tambm da
eliminao de qualquer vantagem competitiva no explicada pelo diferencial de
produtividade dos agentes. Nesse sentido, a separao da propriedade do gs natural da
propriedade dos gasodutos, proibindo que as empresas transportadoras possuam a
propriedade da commodity, mostra-se um importante instrumento para o
desenvolvimento de foras competitivas (MAKHOLM, [2007]).

Seo 1.2.4 Novos padres de concorrncia no segmento de transporte de Gs Natural

A desverticalizao da cadeia produtiva, a adoo do livre acesso e a separao
dos diferentes direitos de propriedades deram origem a novos padres de concorrncia
na indstria de gs natural. Os variados modelos de reforma e o nvel de
desenvolvimento da indstria de gs natural, contudo, determinaram diferentes
31
estruturas concorrenciais, o que explica as dspares dinmicas de funcionamento dos
mercados de capacidade e de commodity.
At a abertura da indstria, a competio no setor de gs natural se resumia,
quando muito, ao segmento de produo onde os diferentes produtores disputavam entre
si o mercado de gs formado exclusivamente pela utility. A utility, nesse caso, era
responsvel pela compra, transporte, distribuio e comercializao do gs natural,
sendo que na maior parte das vezes, essas atividades eram exercidas sob o regime de
exclusividade territorial.
Com a reforma da indstria de gs natural, novos agentes passaram a competir
com a utility em todos os segmentos. Na comercializao, o livre acesso e a abertura do
mercado final permitiram o surgimento de um novo tipo de agente: os carregadores.
Nesse sentido, os carregadores passaram a competir com a utility no somente nos
mercados finais, mas tambm na aquisio do gs junto aos produtores.
Nos casos onde a propriedade do gasoduto foi separada da propriedade do gs, a
utility foi proibida de atuar na comercializao restringindo sua atuao aos segmentos
de transporte e distribuio. Em muitos pases, as atividades de transporte e distribuio
tambm foram separadas de forma que descaracterizou-se por completo o monoplio
integrado da utility. A partir desse momento, o termo utility passou a dar lugar a:
empresas de transporte e empresas de distribuio.
No caso da distribuio, com rarssimas excees, a atividade continuou sendo
exercida atravs de regimes de exclusividade geogrfica. Somente em alguns pases,
como a Inglaterra, duas ou mais empresas de distribuio competem pelo mesmo
territrio geogrfico. Recentemente, seguindo a tendncia de outras indstrias de rede,
32
separou-se a atividade de distribuio das atividades de medio e cobrana de forma
que estas duas ltimas atividades foram abertas a competio.
Assim como na distribuio, o desenvolvimento de foras competitivas no
segmento de transporte no se mostrou to trivial quanto na comercializao e na
produo. A complexidade do desenvolvimento da competio no segmento de
transporte comea na dificuldade de separao dos direitos de propriedades dos dutos de
transporte do direito de propriedade da capacidade de transporte.
A adoo do livre acesso e da commodity clause separa o direito de
propriedade da empresa transportadora sobre os dutos de transporte do direito de
propriedade dos carregadores sobre a capacidade de transporte. A partir dessa separao
de propriedade, pode-se identificar cinco tipos diferentes de competio no segmento de
transporte. Primeiramente, em pases onde a atividade de transporte exercida mediante
contratos de concesso precedidos de licitao, as potenciais empresas transportadoras
disputam entre si o direito de construo dos gasodutos. Em outros termos, sob a tica
da empresa transportadora, esta se defronta com uma competio ex ante pelo
investimento.
O segundo tipo de competio associado ao segmento de transporte, diz respeito
alocao primria da capacidade. Nesse caso, as diferentes formas
14
de alocao da
capacidade determinam os diferentes padres competitivos impostos aos carregadores
na contratao ex ante do direito de uso dos dutos de transporte.
O terceiro tipo de competio existente no segmento de transporte est associado
disputa dos carregadores pelos mercados finais. Muitas vezes, os contratos primrios
de capacidade apresentam clusulas de ship-or-pay de forma que, uma vez que os

14
Nos EUA, a FERC determina que a alocao primria da capacidade de transporte dos gasodutos
interestaduais deve ser feita mediante concurso aberto. Em outros pases, a alocao da capacidade de
transporte feita pela ordem de solicitao.
33
carregadores firmem este tipo de contrato com as empresas de transporte, a no
utilizao da capacidade contratada acarreta elevados prejuzos para estes. Nesse
sentido, o terceiro tipo de competio no segmento de transporte est associado busca
de consumidores dos servios de transporte pelos carregadores.
O quarto tipo de competio refere-se ao funcionamento do mercado de revenda
de capacidade. Nos pases onde a revenda de capacidade permitida, os carregadores
detentores de contratos firmes podem revender parte ou todo o seu direito de
propriedade sobre a capacidade de transporte contratada no mercado primrio.
O mercado de revenda de capacidade, muitas vezes, precisa ser regulado j que
as empresas transportadoras vem o mercado secundrio como uma ameaa competitiva
a sua prpria venda de capacidade firme e interruptvel no mercado primrio. Nesse
sentido, as transportadoras de gs natural no possuem incentivos para estimular o
crescimento do mercado de revenda de capacidade uma vez que os gasodutos seriam
forados a competir com seus prprios clientes
15
.
O mercado secundrio de capacidade estimula a competio no s entre os
carregadores, mas tambm entre os carregadores e a empresa de transporte de gs
natural. O funcionamento eficiente do mercado de revenda de capacidade aumenta a
liquidez de todos os mercados de capacidade estimulando a entrada de novos agentes
no s no mercado secundrio, mas tambm no mercado primrio. Por sua vez, o
aumento no nmero de agentes interessados na compra de nova capacidade permite uma
maior competio pelo investimento uma vez que se intensifica a competio entre

15
The main objection by commenters [nota de rodap omitida] is that the pipelines will have no
incentive to effect the releasing of capacity. However, the rule requires the pipeline to establish and
operate a capacity releasing program. The pipeline must transfer released firm capacity to willing buyers
of that capacity. Because the program will be operated in accordance with the pipelines open-access
transportation tariff, the pipelines may not refuse to provide the request service Hence, the Commission
concludes that pipelines will not act to inhibit capacity releasing. (FERC, 1992)
34
projetos de gasodutos alternativos. Segundo Juris [1998a], o mercado spot e o mercado
secundrio estimulam preos mais eficientes e minimizam os custos de transao.
Por fim, o ltimo tipo de competio associado atividade de transporte refere-
se competio pipe-to-pipe. Em outras palavras, conforme a extenso da rede e o
nmero de interconexes aumentam, os diferentes gasodutos passam a competir entre si
j que existem inmeros trajetos possveis para levar o gs de um ponto A a um ponto B
da rede.
A figura 2 mostra os diferentes fluxos fsicos de gs natural e as diferentes
transaes existentes em uma indstria de gs natural liberalizada. A tabela 1, por sua
vez, sintetiza as diferentes relaes competitivas estabelecidas entre os diferentes
agentes da indstria.

Figura 2 Fluxo fsico e transacional da indstria de gs natural
Produtores Transporte Distribuio
Pequenos e
Mdios
consumidores
Carregadores
Grandes
consumidores
Fluxo Fsico de Gs
Venda de Gs
Venda do servio de Transporte
Venda do Servio de Distribuio

Fonte: Elaborao prpria

35
Tabela 1- Relaes competitivas na indstria de gs natural
Produtor Transportador Carregador Grandes Consumidores
Produtor Competem na venda de gs
Transportador
Competem pelo
Investimento e competio
Pipe to Pipe
Competio entre o mercado primrio e
secundrio de capacidade de transporte

Carregador
Competio entre o
mercado primrio e
secundrio de capacidade
de transporte
Competem pela alocao primria da
capacidade de transporte, pelo mercado
de gs, pela capacidade de distribuio
e no mercado secundrio de
capacidade
Competem pela capacidade de
transporte
Grandes Consumidores
Competem pela capacidade de
transporte
Competem pelo gs e pela
capacidade de transporte

Fonte: Elaborao prpria

A desverticalizao, a adoo do livre acesso e a separao dos direitos de
propriedade na indstria de gs natural deram origem a diferentes mercados para cada
tipo de produto e servio transacionado ao longo de sua cadeia produtiva. Contudo, os
novos padres de concorrncias da indstria de gs natural tiveram importantes
repercusses na dinmica do investimento, principalmente no segmento de transporte de
gs natural, o que ser melhor compreendido ao longo desse captulo.

Seo 1.3 Os Custos de Transao no Novo Ambiente Competitivo da Indstria
de Gs

O desenvolvimento dos novos padres de competio advindos das reformas
liberalizantes ocorridas na indstria de gs natural est muitas vezes associado aos
gargalos criados na infraestrutura de transporte. Nesse sentido, o incentivo a competio
no segmento de transporte de gs natural vem, nos ltimos anos, sendo duramente
criticado em funo da ameaa a segurana no abastecimento.
36
Segundo Helm e Jenkinson [1998], a competio no pode ser vista como um
fim em si mesmo. Em outras palavras, sua aplicao depende do resultado lquido de
seus custos e benefcios. Assim, os autores enfatizam que mesmo quando possvel a
introduo de elementos competitivos, o monoplio regulado pode ser prefervel.
Williamson [1985] afirma que o mercado a estrutura de governana mais adequada
somente nos casos que envolvem transaes no especficas.
No caso da indstria de gs natural, as caractersticas especficas dos
investimentos em dutos de transporte limitam a expanso eficiente da malha de
transporte pelos mecanismos competitivos de mercado, principalmente em pases a onde
o reduzido grau de maturidade
16
da indstria impe elevados custos de transao. Nesse
sentido, a adoo de estruturas de governana capazes de reduzir os custos de transao
associados liberalizao do mercado essencial para o desenvolvimento de estruturas
de incentivo ao investimento em ativos de transporte.
Segundo Arrow [1969], os custos de transao so os custos associados ao
funcionamento do mercado e diferem, dessa forma, dos custos de produo da anlise
neoclssica. Segundo Williamson [1985], a teoria dos custos de transao coloca o
problema da organizao econmica como um problema de contratos. Para o autor,
todas as relaes econmicas so estabelecidas a partir de contratos implcitos ou
explcitos.
Contudo, diferente das correntes de pensamento neoclssicas, os economistas
neo-institucionalistas defendem as hipteses de que os contratos so, por natureza,

16
Segundo Almeida et al. [2007], o grau de maturidade da rede pode ser calculado ponderando-se a
participao do gs na matriz energtica, a distribuio do consumo entre os segmentos de demanda, a
razo quilmetros de rede/populao e a razo quilometro de rede/extenso territorial. Outro importante
componente do grau de maturidade o numero de interconexes existentes na rede.
37
incompletos, de forma que as partes integrantes devem constantemente se adaptar aos
imprevistos contratuais.
Um contrato definido como um acordo mtuo, tcito ou explicito, no qual as
partes concordam sobre um conjunto de comportamentos recprocos e obrigam-se a
ceder, se apropriar, fazer ou no fazer algo (BROUSSEAU [1993]). Um contrato um
meio de coordenao entre os agentes. Ele permite a realizao de transaes, em outras
palavras, ele permite a transferncia de propriedade de um bem ou servio entre
diferentes agentes (WILLIAMSON [1996]). Em essncia, um contrato representa uma
promessa. Ele restringe as opes de escolha de comportamento dos agentes
contratantes. Sendo assim, ele no s um meio de definir parmetros de
comportamento ex ante, mas tambm de assegurar as adaptaes ex post necessrias s
situaes futuras imprevistas.
Distinguem-se geralmente dois tipos de contratos: completos e incompletos.
Segundo Arrow & Debreu [1954], um contrato completo aquele que contempla todas
as contingncias possveis em todos os possveis estados futuros da natureza. Segundo
as teorias de agente-principal, os contratos completos explicitam ex ante todas as
obrigaes de performance para todos os estados da natureza possveis. Eles conduzem
ao melhor resultado dado o conjunto de informao disponvel (HART [1988],
SAUSSIER [1997], MASTEN [2000]). Sendo assim, esses contratos jamais sero
revistos ou completados.
Um contrato incompleto, por sua vez, carece de uma definio nica como a dos
contratos completos. Dessa forma, pode-se definir, por oposio, que um contrato
incompleto
17
quando ele no pode antecipar todas as aes apropriadas a todos os

17
Tirole [199] define como contrato incompleto a exceo ad hoc de um conjunto factvel de contratos da
teoria clssica. Um contrato incompleto quando no contm todas as possibilidades contratuais
38
acontecimentos futuros (HART [1988] e WILLIAMSON [1985, 1996]). Dessa forma,
os contratos incompletos definem os comportamentos apropriados para um rol pequeno
de situaes. Por esta razo, Williansom [1996] afirma que os contratos devem
explicitar no s os dispositivos ex ante, mas tambm a estrutura de governana
adequada para garantir sua execuo ex post.
Em funo da incompletude, os contratos apresentam diferentes custos ex ante e
ex post associados. Estes custos so o que Williamson [1985] chama de custos de
transao. Os custos de transao ex ante esto associados aos custos de negociao e
elaborao dos contratos assim como ao estabelecimento de salvaguardas. Os custos ex
post dos contratos referem-se aos custos associados ao funcionamento da estrutura de
governana adotada para a organizao das transaes econmicas, ao custo de
adaptao dos contratos novas contingncias e aos custos judiciais necessrios ao
realinhamento compulsrio dos contratos.
A explicao da teoria neo-institucionalista para a incompletude dos contratos
reside nas hipteses comportamentais de racionalidade limitada, assimetria de
informao e de comportamentos oportunistas. A conjuno dessas trs hipteses
impede a contratualizao completa que em conjunto com as externalidades, as
especificidades dos ativos e as incertezas associadas ao servio de transporte de gs
natural explicam os elevados custos de transao e, consenquentemente, criam
importantes barreiras ao investimento.

Seo 1.3.1 Hipteses Comportamentais


contempladas pela literatura dos contratos completos: By lack of better definition, we Will say that a
contract is incomplete if it does not exhaust the contracting possibilities envisioned in the complete
contracting literature (Tirole [1999]).
39
Muitas das escolas de pensamento econmico tratam as hipteses
comportamentais dos agentes econmicos de maneira simplista e reducionista. Nesse
sentido, o realismo das proposies sobre o comportamento dos agentes econmicos
considerado pouco importante para o resultado final do problema de alocao dos
recursos produtivos da sociedade. A escola neo-institucionalista, por sua vez, defende
que a anlise dos problemas das instituies polticas, econmicas e sociais depende do
real entendimento do comportamento humano.

Modern institutional economics should study man as he is,
acting within the constraints imposed by real institutions. Modern
institutional economics is economics as it ought to be. (COASE [1984]
p. 231).

Sendo assim, o aprofundamento da anlise das hipteses comportamentais torna-
se essencial para entendimento dos problemas associados incompletude dos contratos.
A teoria neo-institucionalista caracteriza o comportamento humano a partir das
hipteses de racionalidade limitada e de comportamento oportunista. Estas proposies
associadas s hipteses de assimetria de informao, externalidade e especificidade dos
ativos explicam a importncia das estruturas de governana na soluo dos problemas
associados s incertezas contratuais dos investimentos em ativos de transporte de gs
natural.
O conceito de racionalidade limitada (SIMON [1978]) est associado ao
mecanismo de tomada de deciso dos agentes econmicos. Este conceito semi-forte de
racionalidade assume que os agentes intencionam ser racionais apesar de sua capacidade
limitada de tratamento racional das informaes. Em outros termos, acredita-se que a
capacidade intelectual de absoro, tratamento e de transmisso das informaes seja
40
limitada por aspectos neurofisiolgicos
18
. Caso a racionalidade humana fosse ilimitada,
os contratos poderiam incorporar clusulas antecipando qualquer circunstncia futura.
Partindo da hiptese acima, a racionalidade passa a ser entendida como um
recurso limitado que em funo de sua escassez possui um custo de uso. Nesse
contexto, os custos de planejamento, de adaptao e de monitoramento dos contratos
(custos de transao) devem ser considerados no processo de alocao dos recursos uma
vez que representam importantes condicionantes de incerteza do investimento.
Contudo a importncia analtica do conceito de racionalidade limitada s se
justifica em um ambiente complexo e incerto. Ambientes simples, mesmo com
racionalidade limitada, no oferecem dificuldades, porque as restries de racionalidade
dos agentes no so atingidas (FIANI apud KUPFER [2002]). Nesse sentido, em um
ambiente de incerteza, a racionalidade limitada dos agentes dificulta a identificao e a
distino das probabilidades associadas aos diferentes estados da natureza.
A segunda hiptese comportamental tratada pela escola neo-institucionalista est
ligada ao nvel de interesse prprio dos agentes. O oportunismo um tipo de
comportamento social muitas vezes associado a outros comportamentos socialmente
repreensveis como roubo, chantagem e mentira. Contudo, o conceito de oportunismo
considerado pelos economistas neo-institucionalistas restringe-se a manipulao ex ante
e ex post das informaes atravs de sua transmisso seletiva e distorcida.
O conceito de oportunismo ex ante, conhecido tambm na literatura econmica
como seleo adversa, refere-se incapacidade de distino dos diferentes riscos
associados aos contratos de forma que a capacidade de mitigao dos riscos fica
limitada. Um exemplo de seleo adversa ocorre com as seguradoras de automveis.

18
O desenvolvimento tecnolgico reduz embora no elimine os problemas associadas capacidade
limitada de processamento das informaes.
41
Uma vez que o preo do seguro est diretamente ligado ao risco de ocorrncia de
sinistro, os agentes de maiores riscos possuem incentivos para no revelarem
corretamente o seu perfil (oportunismo), se passando por um agente com baixo risco. A
incapacidade da seguradora em distinguir os diferentes perfis dos seus segurados um
exemplo de seleo adversa.
O segundo tipo de comportamento oportunista (ex post) conhecido como risco
moral (moral hazard). Uma vez firmado os contratos, os agentes possuem diferentes
incentivos a revelarem suas informaes. Dessa forma, o comportamento oportunista ex
post podem acarretar importantes problemas na execuo dos contratos impondo
importantes restries objetivas de incerteza ao investimento. Um exemplo desse
problema ocorre tambm no seguro de automveis. Uma vez adquirido o seguro, os
agentes tendem a zelar menos pelo patrimnio de forma que podem adotar condutas que
no adotariam caso no tivessem contratado o seguro. As seguradoras, na tentativa de
reduzir o risco moral, cobram franquias em caso de acidentes. No caso da indstria de
gs, pode-se verificar tambm a existncia de risco moral. A empresa transportadora
pode omitir dos carregadores as reais condies de transporte de seus dutos de forma a
justificar uma possvel reduo do volume de gs contratado. Como o acesso dos
carregadores s informaes sobre as condies dos dutos no igual ao acesso
informao do transportador, esse ltimo pode agir de forma oportunista na execuo
dos contratos de transporte.
A conduta oportunista dos agentes, a racionalidade limitada e as incertezas
caractersticas do ambiente econmico explicam os problemas associados s assimetrias
de informao. Define-se como informao assimtrica aquele tipo de conhecimento
que se mostra disponvel de forma diferenciada para cada agente econmico. Nesse
42
caso, no s o acesso a informao relevante, mas como tambm a capacidade de
tratamento das informaes pelos agentes. Assim, no basta apenas que os agentes
possuam as mesmas condies de acesso, importante tambm que eles possuam as
mesmas capacidades de tratamento das informaes acessadas.
Na indstria de gs natural, os problemas associados assimetria de informao
esto presentes em vrios segmentos. No caso do transporte, existe uma grande
assimetria de informao entre as empresas transportadoras e os carregadores no que diz
respeito capacidade de transporte. Se por um lado as empresas de transporte possuem
vantagens informacionais a respeito das capacidades de transporte ociosa disponvel,
por outro, os carregadores possuem vantagens a respeito da demanda efetiva por
capacidade criando, assim, importantes problemas de equilbrio dos fluxos de gs na
rede.
Alm das assimetrias de informao a respeito da alocao da capacidade de
transporte ociosa disponvel, os sinais de preo representam outra barreira
informacional. No Reino Unido, por exemplo, o regime tarifrio adotado no transporte
de gs natural aps a privatizao da British Gas mostrou-se incapaz de fornecer os
sinais de preos corretos para os usurios da infraestrutura de transporte. A
complexidade do modelo tarifrio de entrada e sada e a falta de transparncia no que
diz respeito aos prprios parmetros do modelo impunham elevadas barreiras ao novo
investimento.



43
Seo 1.3.2 Externalidades

A interdependncia entre os utilizadores da infraestrutura de transporte de gs
natural explica a existncia de externalidades tanto positivas quanto negativas no uso da
malha de dutos. As externalidades referem-se s situaes onde a atividade de um
agente afeta o bem-estar de outros agentes de forma involuntria (LAFFONT [1988]).
Uma externalidade dita positiva quando o efeito um aumento do bem-estar dos
outros agentes e ela dita negativa quando o bem-estar diminudo (TIROLE [1988],
LVQUE [1998]).
A externalidade negativa no segmento de transporte de gs natural pode ser
melhor percebida no problema de congesto do fluxo de transporte. Uma congesto
fsica da malha afeta negativamente todos os utilizadores. Ela corresponde situao
onde a capacidade de transporte da rede fica completamente saturada no permitindo
que um novo carregador injete ou retire gs.
O transporte de gs est sujeito as leis da fsica de modo que se a quantidade de
gs injetado na rede for maior do que a retirada h um aumento da presso, por outro
lado, se a quantidade for menor, h uma reduo na presso nos dutos. Em ambos os
casos, o transporte de gs pode ser interrompido. Nesse sentido, na indstria de gs
natural, a medio e preveno das externalidades exigem a adoo de mecanismos
contratuais que elevam os custos de transao associados aos contratos de capacidade de
transporte.


44
Seo 1.3.3 Especificidades dos Ativos

Segundo Williamson [1985], a incompletude dos contratos s acarreta custos de
transaes elevados nos setores onde os ativos apresentam elevadas especificidades. A
especificidade de ativos refere-se aos investimentos realizados para suportar uma
transao particular, de forma que o custo de oportunidade do uso desses ativos em
outros tipos de transao muito baixo. Nessas circunstncias, a identificao das partes
envolvidas na transao de extrema importncia. A continuidade da relao
econmica existente entre as partes, nesse contexto, apresenta um elevado valor
(Williamson [1985]). Diz-se que um ativo especifico quando seu valor mximo em
um tipo especfico de transao, de forma que em qualquer outro tipo de transao seu
valor se reduz consideravelmente (MAKHOLM, 2007). Klein e Leffer [1981] mostram
que mais importante do que distinguir custos fixos dos custos variveis identificar se
os ativos so reempregveis em outras atividades ou no. Para os autores, muitos custos
considerados fixos esto associados ativos que so facilmente reutilizveis em outras
atividades econmicas como, por exemplo, a construo de um prdio, enquanto custos
considerados variveis associam-se muitas vezes ativos dificilmente reempregveis
em outro tipo de atividade, como por exemplo o treinamento especfico da mo de obra
para a utilizao de uma mquina. Os trabalhos dos economistas neo-institucionais
como Coase [1937, 1959, 1960], Williamson [1975, 1985, 1996], Barzel [1982, 1989] e
North [1990] permitem uma melhor compreenso da importncia da distino entre
ativos especficos e no especficos para o entendimento das escolhas de estruturas de
governana mais adequadas para cada atividade econmica.
45
No caso dos ativos de transporte de gs natural, assim como nos casos da
distribuio de gua e da transmisso de eletricidade, a dependncia fsica e a
exclusividade do uso explicam as diferentes especificidades associadas aos
investimentos. Entre estas, pode-se identificar trs diferentes tipos
19
: a especificidade de
ativo dedicado, a especificidade locacional ou geogrfica e a especificidade temporal.
Um gasoduto consiste em um conjunto de dutos, conexes, vlvulas e estaes
de pressurizao que tem por nica finalidade o transporte de gs em um limite
especfico de presso. A utilizao dos dutos para outros fins, na maior parte das vezes,
no se justifica economicamente sendo necessrios elevados investimentos de
adaptao. Por exemplo, a utilizao de gasodutos para o transporte de lquidos, como
petrleo ou derivados, exige elevados investimentos. Assim, a utilizao dos dutos de
transporte de gs natural para outros fins acarreta significativas perdas de valor o que
evidencia a elevada especificidade de ativo dedicado.
A especificidade locacional, por sua vez, est associada ao custo de remoo da
infraestrutura de dutos. A construo de um gasoduto envolve elevados custos
afundados como, por exemplo, os custos relacionados ao direito de passagem, os custos
de recuperao do terreno entre outros. Nesse sentido, o custo de oportunidade da
remoo dos dutos de transporte acaba sendo muito superior ao valor de mercado do
material. Assim, uma vez construdo o duto, cria-se uma grande dependncia locacional.
Em outros termos, uma vez que um gasoduto construdo ligando a regio A e B, ele
no pode ser utilizado, sem custos significativos, para ligar outras regies diferentes de
A e B.

19
Ver Williamson [1985].
46
Por outro lado, uma vez que a extenso da rede e o nmero de interconexes
aumentem, a especificidade locacional reduzida. Isso ocorre porque o adensamento da
malha de transporte de gs natural permite que um gasoduto leve o gs de uma regio
produtora para vrios pontos de consumo. Ao mesmo tempo, dependendo de sua
localizao na rede, um gasoduto pode transportar o gs de diferentes produtores para
diferentes regies de consumo.
A especificidade temporal consiste na importncia da sincronizao entre
demanda e oferta do sistema. Embora esse tipo de especificidade, no caso do gs
natural, no seja to elevada quanto no caso do setor eltrico (dificuldade de estocagem
de energia), ela merece a ateno dos operadores da rede, o que se evidencia pela
importncia dos mecanismos de ajuste e de equilbrio do fluxo de gs. Contudo, quanto
mais extensa e malhada for a rede, menor ser a especificidade temporal em funo do
menor risco de congestionamento.
As especificidades dos ativos explicam a interdependncia entre os agentes da
cadeia criando um srio problema de luta pela apropriao das quase-rendas. Pode-se
definir como quase-renda a diferena de preo oferecido por um ativo no caso de
elevada especificidade e no caso de no haver especificidade. Ou seja, sabendo que um
ativo especfico perde parcela considervel de seu valor quando utilizado para outros
fins que no aquele para o qual ele foi projetado, os agentes podem oferecer preos
menores do que ofereceriam, pois sabem que mesmo assim ser melhor para o
proprietrio do ativo especifico aceitar esse preo menor do que utiliz-lo para outras
finalidades.

47
Seo 1.3.4 Economias de Escala

Alm das especificidades de ativos, os investimentos em ativos de transporte
apresentam elevados ganhos de escala. Embora as economias de escala no estejam
diretamente relacionadas aos custos de transao, sua anlise de extrema importncia
na determinao dos condicionantes dos investimentos em gasodutos. Os elevados
custos fixos e afundados em conjunto com o reduzido custo marginal explicam a
importncia dos ganhos de escala no segmento de transporte de gs natural. A
rentabilidade de um projeto de gasoduto depende do planejamento racional do uso da
capacidade de transporte. Em outras palavras, a rentabilidade do investimento depende
da extrao de toda a economia de escala existente. por esse motivo, que nas fases
iniciais de desenvolvimento da indstria, quando o fator de carga menor, a
recuperao do capital investido em ativos de transporte mais lenta.
Os custos fixos e afundados correspondem maior parte dos custos de um
gasoduto. Nesse sentido, quanto maior for o fator de carga do gasoduto, menores sero
os custos mdios. Por outro lado, os custos fixos mdios dependem diretamente da
capacidade do gasoduto. Para um mesmo traado e considerando-se um mesmo fator de
carga, quanto maior a capacidade de transporte, menores sero os custos fixos mdios,
pois o custo do investimento no aumenta na mesma proporo que a capacidade de
transporte, quando da construo de um gasoduto. Alguns tipos de gastos, tais como
direitos de passagem, elaborao do projeto e mo-de-obra para construo do
gasoduto, praticamente no variam com a capacidade do gasoduto, implicando, por
exemplo, que o custo de investimento (por polegada por quilmetro) de um gasoduto de
30 MMcm/d seja bem menor que um gasoduto de 15 MMcm/d.
48
Alm dos elevados custos fixos, a barreira imposta pelo reduzido tamanho do
mercado, pode afetar negativamente o investimento de gasodutos pioneiros. Ou seja, se
considerarmos que seja mais difcil vender o gs no incio do desenvolvimento de um
mercado, os gasodutos pioneiros tendem a operar com capacidade ociosa durante mais
tempo do que os gasodutos entrantes, que suprem mercados j constitudos. Sendo
assim, considerando as elevadas economias de escala, a rentabilidade do gasoduto
pioneiro tende a ser menor do que a rentabilidade do gasoduto entrante, mesmo
considerando os custos de construo equivalentes. Nesse sentido, pode-se concluir que
medida que o mercado evolui, a construo de novos gasodutos facilitada pela
explorao das economias de escala existentes.

Seo 1.4 Barreiras ao investimento em ativos de transporte de gs natural
criadas pelos novos padres de concorrncia do setor: Uma viso Neo-
institucionalista.

Uma vez compreendido os novos padres de competio da indstria de gs
natural e analisadas as origens dos elevados custos de transao associados a esses
novos padres competitivos torna-se possvel o entendimento dos diferentes
condicionantes da expanso da infraestrutura de transporte. Dessa forma, essa seo tem
como objetivo analisar como os custos de transao associados aos contratos de
capacidade de transporte de gs natural em um ambiente liberalizado afetam os
investimentos em novos gasodutos.
As reformas liberalizantes da indstria de gs natural ao retirarem do estado a
funo de produtor trouxeram uma importante questo: como estimular o investimento
49
privado considerando o novo padro de concorrncia da indstria. Nesse sentido,
importante entender o papel das expectativas dos agentes na determinao do
investimento e como os custos de transao associados s caractersticas especficas das
transaes do mercado de capacidade de transporte afetam essas expectativas.
Embora a teoria neo-institucionalista, ao introduzir suas hipteses
comportamentais de racionalidade limitada e oportunismo, altere os padres clssicos
de comportamento dos agentes, ela no se ope ao mpeto capitalista de maximizao
dos lucros. As hipteses neo-institucionalistas apenas redefinem os mecanismos de
organizao dos mercados. Nesse sentido, pode-se considerar que a deciso de
investimento est associada s expectativas dos agentes quanto ao fluxo de renda
advindo do novo investimento em comparao com as alternativas de emprego do seu
capital. Em outras palavras, o investimento uma questo de custo de oportunidade
esperado entre diferentes alternativas de alocao dos recursos.
Keynes [1936] em sua teoria geral explicita a importncia das expectativas na
determinao do investimento ao determinar que a eficincia marginal do capital
20

depende da taxa de retorno que se espera obter do dinheiro investido em um bem
recentemente produzido, e no do resultado histrico obtido por um investimento em
relao ao seu custo original. Williamson [1985] destaca a importncia das incertezas na
organizao econmica da produo no caso de transaes especficas. Sendo assim,
pode-se associar o conceito de incerteza de Williamson com as expectativas dos agentes
quanto as probabilidades de ocorrncia de diferentes estados da natureza.
A importncia das incertezas como condicionante do investimento, contudo, est
intimamente atrelada as caractersticas das transaes do mercado. Em outras palavras,

20
Pode-se aproximar o termo eficincia marginal do capital com a propenso dos agentes a investir que
depende alm do custo de reposio e da renda esperada (taxa de retorno esperada) da taxa de juros da
economia.
50
as expectativas sobre uma potencial necessidade de adaptao futura dos contratos
podem ou no funcionar como barreira ao investimento dependendo das especificidades
das transaes do mercado em questo. A ameaa de reduo do retorno esperado em
funo de comportamentos oportunistas s torna-se relevante em situaes de elevada
especificidade de ativos. Em mercados com transaes no especificas, os problemas
associados incompletude dos contratos e aos comportamentos oportunistas tornam-se
irrelevantes, uma vez que novas relaes contratuais podem ser facilmente
estabelecidas.
Dessa forma, quanto maior forem as especificidades dos ativos de um mercado,
maior ser o risco associado ao potencial comportamento oportunista, uma vez que os
contratos estabelecidos entre os agentes so incapazes de cobrirem todos os futuros
estados da natureza. Quanto maior forem os riscos de oportunismo maiores sero os
custos de transao (custo de monitoramento, adaptao e reviso dos contratos) de
forma que estes ltimos podem se tornar demasiadamente alto, inviabilizando os
investimentos.
No caso da indstria de gs natural, o novo padro de concorrncia criado pela
reforma do setor imps elevadas restries de incertezas ao investimento,
principalmente nos segmentos com elevadas especificidades de ativos como o caso do
transporte. Com a separao da atividade de transporte da atividade de comercializao
e a adoo do livre acesso infraestrutura de transporte, os contratos de capacidade de
transporte firmados entre as empresas transportadoras e os carregadores tornaram-se
vitais para a viabilizao dos investimentos em ativos de transporte.
Em pases onde o processo de reforma e liberalizao da indstria de gs natural
ocorreu em um estgio de elevada maturidade da rede de transporte, a extenso da
51
malha, o elevado nmero de interconexes e a existncia de mercados secundrios
desenvolvidos foram capazes de reduzir os custos de transao associados aos contratos
de capacidade. Isso ocorreu porque, como foi analisado anteriormente, o
desenvolvimento do segmento de transporte de gs natural possui a capacidade de
reduzir as especificidades dos ativos de transporte. Nesses casos, a adoo de
mecanismos de mercado no segmento de transporte foi capaz de criar os incentivos
necessrios expanso de rede.
Nos casos onde a rede de transporte apresenta-se pouco desenvolvida, contudo, a
elevada especificidade dos ativos acarreta elevados custos de transao associados aos
contratos de capacidade. Em outros termos, a especificidade locacional assim como a
especificidade de ativo dedicado cria uma forte relao de dependncia da empresa
transportadora em relao aos carregadores, o que estimula a adoo de
comportamentos oportunistas.
Analisando de outra forma, o retorno sobre o capital investido em ativos de
transporte vai depender do uso regular do gasoduto pelos carregadores em bases
tarifrias coerentes. Por sua vez, os carregadores sabendo da dependncia das
transportadoras em relao a suas decises de uso da capacidade podem adotar
comportamentos oportunistas visando apropriao das quase-rendas da atividade de
transporte de gs natural. Assim, as expectativas a cerca da estabilidade dos contratos de
capacidade e do comportamento dos carregadores condicionam diretamente a deciso de
investimento em gasodutos.
Nessas circunstncias, os custos associados negociao e elaborao dos
contratos, os custos do estabelecimento de salvaguardas e os custos de adaptao dos
contratos s contingncias futuras tornam-se demasiadamente elevados uma vez que o
52
mercado mostra-se incapaz de fornecer as protees necessrias contra o
comportamento oportunista dos carregadores.
Os elevados custos de transao se refletem em custos totais mais elevados.
Dessa forma, o aumento dos custos de transao condiciona taxas de retorno mais
elevadas de forma que o financiamento de novos projetos de investimento se torna mais
difcil. Sob outra tica, os custos de transao so percebidos pelas empresas como
riscos mais elevados o que explica a exigncia de taxas de retorno mais elevadas.
Nesse contexto, a soluo encontrada para o desenvolvimento de estruturas de
incentivo ao investimento em ativos especficos em ambientes liberalizados foi o
estabelecimento de estruturas de governana capazes de atenuar as incertezas
comportamentais e consequentemente capazes de reduzir os custos de transao, como
colocado por Williamson:

Matters change when asset specificity is introduced.
Since continuity now matters, increasing the degree of parametric
uncertainty makes it more imperative to organize transactions
within governance structure that have the capacity to work things
out. Failure to support transaction-specificity assets with
protective governance structures predictably results in costly
haggling and maladaptiveness. (WILLIAMSON [1985] p.79)


Seo 1.5 As Solues Trazidas pelas Diferentes Estruturas de Governana

Todos os setores industriais apresentam riscos associados aos novos
investimentos. Dessa forma, o objetivo das estruturas de governana no a eliminao
de todas as incertezas associadas ao investimento, mas sim, a homogeneizao dos
53
fatores de riscos atravs da atenuao das incertezas comportamentais oriundas das
elevadas especificidades dos ativos do segmento de transporte de gs natural.
Uma estrutura de governana definida como uma matriz institucional sobre a
qual as transaes so definidas (WILLIAMSON [1996], p 378). A escolha da estrutura
de governana influenciada no somente pelas caractersticas das transaes, mas
como tambm pelos problemas associados s externalidades. Segundo a teoria neo-
institucionalista, a escolha da estrutura de governana repousa na comparao das
formas de organizao possveis das relaes econmicas.
A soluo tradicional aos problemas das externalidades a interveno de um
regulador pblico onisciente responsvel pela aplicao de estruturas de incentivos que
levem a um nvel timo de externalidade. Coase [1959, 1960] refuta o uso sistemtico
da interveno pblica no controle das externalidades. Para o autor, considerando custos
de transao positivos, a regulao pblica no se mostra necessariamente superior aos
outros mecanismos privados de controle das externalidades. Sendo assim, inmeras
solues so possveis para esse problema: a regulamentao pblica, a negociao
bilateral, o mercado, a integrao vertical da produo e a gesto centralizada por uma
terceira parte (COASE [1960], WILLIAMSON [1985], GLACHANT [2002a,b]).
Williamson [1991 e 2005] distingue trs tipos de estrutura de governana: o
mercado, as formas hbridas e a hierarquia (integrao vertical). A governana de
mercado se d quando as especificidades dos ativos associadas s transaes e a
frequncia destas so reduzidas. No outro extremo, quando as especificidades dos ativos
e a freqncia das transaes so elevadas a estrutura de governana que mais se alinha
aos atributos das transaes a hierarquia. As formas hbridas so as estruturas de
governana intermedirias entre o mercado e a integrao vertical.
54

Tabela 2 Atributos das Estruturas de Governana
Mercado Hbrida Hierarquia
Intensidade dos Incentivos ++ + 0
Controle Administrativo 0 + ++
Autonomia ++ + 0
Cooperativa 0 + ++
Clssico Neo-Clssico Subordinao
Estrutura de Governana
Atributos
Instrumentos
Adaptao
Regime Contratual

++ = forte, + = mdio, 0 = inexistente
Fonte: WILLIAMSON [1991], p 281

Cada estrutura de governana se distingue pela intensidade dos incentivos
eficincia, pelos controles administrativos, pelo tipo de adaptao e pelo regime
contratual. Segundo a teoria dos custos de transao, a adaptao o problema
econmico central. As incertezas inerentes ao processo econmico impem aos agentes
o desenvolvimento de mecanismos de ajustes autnomos ou cooperativos. Sendo assim,
de acordo com o grau de incerteza caracterstico de um tipo especifico de transao, os
agentes econmicos utilizam diferentes mecanismos de adaptao: uma adaptao
autnoma, onde o sistema de preo suficiente para coordenar as aes dos agentes;
uma adaptao cooperativa, na qual os agentes devem coordenar de forma conjunta suas
respostas, ou ainda uma combinao de adaptao autnoma e adaptao coordenada
(WILLIAMSON [1991]). Dessa forma, dada a incompletude dos contratos, a
coordenao ex post dos agentes deve se basear em uma estrutura de governana que
defina os direitos de propriedades de cada agente e que garanta a execuo, o respeito e
a superviso dos acordos mtuos (WILLIAMSON [1985, 1996], BRUSSEAU &
GLACHANT [2000, 2002], FARS & SAUSSIER [2002]).
A intensidade dos incentivos eficincia e o controle administrativo se opem
aos mecanismos de adaptao. O mercado possui fortes incentivos a eficincia uma vez
55
que a autonomia das partes implica que cada agente assuma diretamente as
conseqncias de suas aes. No caso das estruturas de governanas hierrquicas, os
incentivos a eficincia so baixos embora a coordenao das aes seja garantida pelos
mecanismos de controle internos firma (WILLIAMSON [1985, 1991a]).
Os regimes contratuais podem ser divididos em trs tipos de contratos. Os
contratos clssicos se aplicam as transaes discretas onde a realizao das transaes
independe da identidade das partes uma vez que no existe relao de dependncia entre
os agentes (baixa especificidade dos ativos). Os contratos neoclssicos estabelecem uma
relao de dependncia entre as partes embora estas se mantenham autnomas. Nesse
caso, a identidade das partes importante na manuteno da relao estabelecida. Uma
vez estabelecida uma relao de dependncia entre as partes (elevada especificidade dos
ativos) e partindo da hiptese de que os contratos so incompletos faz-se necessria uma
estrutura de governana capaz de reduzir os custos de transao da aplicao dos
mecanismos de adaptao. Em ambos os casos pressupem-se a existncia de incertezas
futuras embora no caso do mercado a coordenao das adaptaes individuais a essas
incertezas dependam apenas dos mecanismos de preos. Por fim, os contratos de
subordinao so aqueles aplicados s estruturas hierrquicas de coordenao.

Seo 1.5.1 Governana via Mercado

A estrutura de governana de mercado caracterizada por fortes incentivos a
eficincia e por mecanismos de adaptao autnomos. A identidade das partes no
importante para a realizao das transaes que no envolvem ativos especficos. Em
geral essas transaes discretas no exigem estruturas de controle particulares, sendo os
56
conflitos existentes entre as partes resolvidos por tribunais ordinrios (MACNEIL
[1974, 1978]).
As indstrias a onde os produtos e servios so padronizados e a onde as
transaes acontecem com certa freqncia so regidas geralmente pela estrutura de
governana de mercado. Nesse caso, pouco ou nenhum esforo feito para se manter a
relao contratual uma vez que o custo de estabelecimento de novos laos contratuais
desprezvel.

Seo 1.5.2 Hierarquia (Integrao Vertical)

As estruturas de governanas hierrquicas caracterizam-se por baixos incentivos
a eficincia e um elevado controle administrativo da produo em funo da elevada
especificidade dos ativos. Em funo da relao de dependncia entre as partes, as aes
de adaptao s perturbaes imprevistas devem ser coordenadas. Sendo assim, a
identidade das partes importante para a realizao das transaes. A resoluo dos
conflitos realizada segundo o princpio da subordinao ao interior da firma.
A vantagem da integrao vertical que a adaptao s mudanas imprevistas
pode ser feita de forma seqencial sem a necessidade de consultar, completar ou revisar
os acordos entre firmas j que a produo organizada integralmente dentro de uma
nica estrutura produtiva. Nessa estrutura de organizao da produo, a identidade
nica das diferentes transaes facilita a maximizao conjunta dos lucros. As respostas
de preo so mais imediatas e mais completas do que em estruturas no hierarquizadas.

57
Seo 1.5.3 Estruturas de Governana Hbridas

Entre os dois extremos, as formas de governana hbridas caracterizam-se por
estmulos semi-forte eficincia e pela necessidade de mecanismos de controle sobre a
execuo das transaes. Mnard [2004 e 2005] considera as formas hibridas como uma
classe particular de estruturas de governana com caractersticas prprias. Embora as
formas hbridas correspondam a uma variedade de acordos mtuos entre entidades
autnomas, Mnard [2004] reconhece trs tipos distintos de estruturas de governanas
hbridas: a propriedade comum dos recursos; a contratualizao e as presses
concorrenciais.
Em funo da relao de dependncia existente (especificidade dos ativos) entre
as partes, as estruturas de governana hbridas objetivam a manuteno das relaes
contratuais atravs da aplicao de mecanismos de controle recprocos e de mecanismos
de resoluo de conflitos a fim de reduzir e evitar comportamentos oportunistas.
Ademais, essas estruturas hbridas devem igualmente permitir certo grau de
flexibilidade de adaptao conjunta s situaes futuras e imprevistas (incertezas).
O segmento de transporte de gs natural, com exceo dos monoplios pblicos
integrados, exige, de forma geral, um tipo especfico de estrutura de governana hbrida:
governana trilateral. As transaes relacionadas ao servio de transporte de gs
caracterizam-se por uma elevada dependncia assimtrica (especificidade de ativos
somada ao comportamento oportunista dos agentes) entre os agentes e por um elevado
grau de incerteza. Os contratos de transporte
21
, em funo das caractersticas das
transaes do segmento, devem ser completados por mecanismos de coordenao

21
Contratos incompletos.
58
sequenciais que garantam a adaptao e o controle ex post dos contratos iniciais. Essa
contratualizao enquadra-se no arcabouo institucional que define as regras de acesso e
os direitos de propriedades relacionados capacidade de transporte.
Em um mercado de transporte de gs liberalizado, a estrutura de governana
adequada corresponde forma hibrida especfica desenvolvida por Williamson [1991]:
um contrato neoclssico que agrega caractersticas de estmulo ao investimento,
estruturas hierrquicas de controle, mecanismos de adaptao autnomos e mecanismos
de adaptao coordenados.
Os utilizadores da rede (carregadores) operam em concorrncia uns com os
outros embora, em funo dos problemas de externalidades e de controle e da
necessidade de utilizao de uma infraestrutura bsica, eles so obrigados a se
coordenarem. Por sua vez, a infraestrutura fsica de transporte operada por um agente
especializado responsvel pelo adequado funcionamento da rede e com um poder de
deciso e de controle superior dos carregadores. Dessa forma, a elevada assimetria de
informao e de poder de deciso entre o operador e os carregadores associada
incompletude dos contratos, ao comportamento oportunista dos agentes e as incertezas
exigem a interveno e o monitoramento de uma terceira parte autnoma: o regulador.
A figura 3 mostra o esquema de funcionamento de uma estrutura de governana
trilateral.



Figura 3 Governana Trilateral do Segmento de Transporte de Gs Natural

59

Fonte: Elaborao Prpria

Em uma estrutura de governana do tipo trilateral, embora os contratos sejam
firmados entre cada utilizador individual e a empresa de transporte, o regulador que
define as modalidades de acesso rede (alocao primria de capacidade, regras do
mercado secundrio, regras de ajuste e tarifao). A resoluo de conflitos associados
incompletude dos contratos cabe tambm ao regulador que tem como objetivo reduzir
os custos de transao associados s incertezas comportamentais e a elevada
especificidade das transaes de transporte de gs natural.

Seo 1.6 Concluso

O presente captulo tentou explicar as principais barreiras ao investimento em
dutos de transporte de gs natural. A elevada especificidade dos ativos explica a partir
das hipteses comportamentais neo-institucionalistas, os elevados custos de transao
associados a esses investimentos.
60
Nesse contexto, os custos de transao associados s incertezas comportamentais
funcionam, em ambientes liberalizados, como importantes barreiras ao investimento.
Resolvido tradicionalmente pela integrao vertical da cadeia produtiva, essas restries
objetivas de incerteza comearam, aps as reformas liberalizantes da indstria, a
ameaar a expanso da rede e consequentemente a segurana de abastecimento dos
pases com elevada participao do gs natural na matriz energtica.
Nesse sentido, no difcil perceber que a relao de dependncia assimtrica
entre os agentes do segmento de transporte de gs natural exige uma estrutura de
governana capaz de reduzir as incertezas contratuais, estimulando novos investimentos
em dutos de transporte. Sendo assim, o objetivo do prximo captulo explicar a
importncia das estruturas de governana, em particular da estrutura trilateral, na
dinmica de funcionamento dos diferentes mercados do segmento de transporte de Gs
Natural.
61
CAPTULO 2 - A importncia da Regulao em um Novo Contexto
Competitivo do Segmento de Transporte de Gs Natural

Seo 2.1 Introduo

O objetivo principal desse captulo explicar a importncia da governana
trilateral, mais precisamente dos diferentes arcabouos regulatrios associados a este
modelo de governana, no desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento
em infraestrutura de transporte de gs natural em um ambiente liberalizado.
No primeiro captulo, mostrou-se como as caractersticas das transaes no
segmento de transporte de gs natural podem afetar as decises de investimentos dos
agentes. Verificou-se, assim, que as elevadas especificidades dos ativos de transporte e
as incertezas comportamentais exigem o desenvolvimento de estruturas de governanas
capazes de minimizar os custos de monitoramento, adaptao e correo dos contratos
de capacidade.
Segundo Helm e Jenkinson [1998], a estrutura de governana de mercado
capaz de reduzir as incertezas e os custos de transao associados ao processo de
liberalizao e abertura das indstrias de utilidade pblica. Contudo, em pases com
reduzido grau de maturidade da rede de transporte, a passagem de estruturas
verticalmente integradas para estruturas liberalizadas no suficiente para desenvolver
os mecanismos de mercado necessrios para a reduo dos custos de transao
associados aos contratos de capacidade.
62
Nesse sentido, a definio clara dos direitos de propriedades
22
, necessria para o
perfeito funcionamento dos mercados de capacidade de transporte, e a reduo das
incertezas associadas aos contratos envolvendo ativos especficos exigem a interveno
de uma terceira parte autnoma. Dessa forma, a primeira preocupao desse captulo
mostrar que, em pases com reduzido grau de maturidade da rede de transporte, a
liberalizao da indstria possui um efeito negativo sobre os custos de transao.
Assim, a seo 2.2 ir mostrar que o desenvolvimento de estruturas de incentivo ao
investimento em novos gasodutos depende da adoo de uma estrutura de governana
trilateral.
Na seo 2.3, ser analisado como o desenvolvimento de um mercado
competitivo de capacidade de transporte, embora aumente os estmulos ao ganho de
eficincia no setor, cria novas barreiras ao investimento em novos dutos de transporte.
Nesse sentido, mostrar-se- como a passagem de uma organizao integrada da
produo para uma organizao competitiva cria novas demandas regulatrias, exigindo
um esforo de adaptao e inovao dos rgos reguladores.
O espao de atuao do rgo regulador, por sua vez, delimitado pelo conjunto
de atributos regulatrios que definem onde e como as entidades regulatrias podem
intervir na organizao e no funcionamento dos mercados de transporte de gs natural, o
que ser melhor analisado na seo 2.4 desse captulo.
Por fim, o captulo conclui sua anlise fazendo uma sntese dos efeitos das
estruturas regulatrias sobre o investimento. Nesse sentido, buscar-se- entender como a
adoo de certas prticas regulatrias capaz de reduzir ou aumentar as incertezas, ou
de forma indireta, os custos de transao no segmento de transporte de gs natural.

22
Segundo Varian [1994] a definio clara dos direitos de propriedades essencial para o
desenvolvimento de qualquer mercado, principalmente para o desenvolvimento de mercados para as
externalidades.
63

Seo 2.2 A Indstria de Gs Natural: um Caso Tpico de Governana Trilateral

A indstria de gs natural desenvolveu-se sustentada na regulao de suas
atividades. Em suas fases iniciais, a integrao vertical de seus segmentos resumia o
problema do rgo regulador ao controle do poder de mercado dos segmentos de
monoplio natural atravs da regulao tarifria. Segundo Estrada et al. [ALMEIDA
2000a p.5], o monoplio a estrutura organizacional tradicionalmente utilizada para
desenvolver a indstria de gs natural em suas fases iniciais j que contribui para a
reduo dos custos de transao.
Aps a abertura e desverticalizao da indstria, a busca pela eficincia
econmica tornou-se um problema mais complexo para os rgos de regulao exigindo
o desenvolvimento de novos mecanismos regulatrios capazes de reduzir os custos de
transao associados aos investimentos, principalmente nos segmentos de transporte e
distribuio. Segundo Newberry [2000], o novo padro de concorrncia da indstria de
gs natural redefiniu os regimes regulatrios historicamente usados na indstria.
Como se analisou no captulo 1, as caractersticas das transaes no mercado de
capacidade de transporte condicionam importantes problemas de coordenao entre os
agentes. Em outras palavras, as elevadas especificidades dos ativos de transporte criam
uma forte relao de dependncia entre os investimentos nos diferentes segmentos.
Enquanto as decises de investimento ocorrem de forma integrada os problemas de
coordenao mostram-se irrelevantes na determinao da taxa de crescimento da
indstria.

64
, portanto, crtica a alta interdependncia entre os diferentes
segmentos da cadeia do GN: as decises de investimento em um dos
segmentos s se viabilizam em concomitncia s decises de
investimento nos outros segmentos da cadeia. (ALVEAL [2002] p.9)

Em uma estrutura verticalmente integrada, os mecanismos externos de incentivo
aos investimentos so desnecessrios uma vez que o prprio market design
23
da
indstria fornece as garantias necessrias para a realizao dos investimentos. Com a
abertura da indstria de gs natural e a consequente separao dos diferentes segmentos
em mercados distintos, as estruturas externas de incentivo ao investimento comearam a
se tornar cada vez mais importantes uma vez as transaes que antes ocorriam
internamente s empresas passaram a ocorrer externamente. Sendo assim, a abertura do
mercado de capacidade de transporte fez das especificidades dos ativos, dos contratos
incompletos e dos comportamentos oportunistas importantes fonte de incertezas
evidenciada pelo elevado custo de transao associado ao investimento em ativos de
transporte.

This circumstance generates substantial risks for investors and it
increases gas companies transaction costs. In order to provide open
access to the network and to introduce competition, infant markets
require new and innovative regulation framework. (ALMEIDA [2000]
p.6)

Nesse sentido, em um ambiente liberalizado, no s o controle dos preos de
monoplio, mas tambm a reduo das externalidades e dos riscos oriundos das
incertezas comportamentais fazem parte do escopo de atuao do rgo regulador.
Desse modo, a adoo do livre acesso aos dutos de transporte assim como a separao
dos direitos de propriedades exigem o desenvolvimento de mecanismos regulatrios

23
Market Design o termo em ingls utilizado para definir a estrutura da indstria. As estruturas
verticalmente integradas so exemplos de um tipo de market design.
65
capazes de reduzir as incertezas e, consequentemente, os custos de transao que
surgem com a adoo desses mecanismos competitivos.
Segundo Williamson [1985], a criao de estruturas de governana que atenuem
o oportunismo e, dessa forma, estimulem a confiana dos agentes evidentemente
necessria. Crocker [1996] enfatiza que as transaes envolvendo ativos especficos
determinam estruturas contratuais complexas. A complexidade contratual e as incertezas
associadas ao longo prazo fazem da regulao a estrutura de governana mais adequada.
Pode-se concluir que o livre funcionamento do mercado mostra-se incapaz de
solucionar os problemas de coordenao dos investimentos em funo dos elevados
custos de transao associados aos contratos de capacidade de transporte de gs natural.
Os sinais de preo so insuficientes na determinao da alocao eficiente dos recursos
em novos gasodutos de forma que, na ausncia de mecanismos regulatrios especficos,
a falta de investimento em infraestrutura de transporte pode representar importantes
barreiras ao desenvolvimento da indstria de gs natural como um todo.
Nesse contexto, as estruturas de governana trilaterais, mais especificamente a
regulao, mostram-se como a forma de organizao que melhor desempenha o papel
de compatibilizao dos investimentos com o desenvolvimento da competio no
segmento de transporte de gs em pases com reduzido grau de maturidade da rede de
transporte.


Seo 2.3 Abertura do Segmento de Transporte de Gs Natural e as Novas
Demandas Regulatrias

66
O principal objetivo desta seo mostrar como o surgimento de um mercado de
capacidade de transporte exige o desenvolvimento de novos mecanismos regulatrios.
Embora a demanda pelos servios de transporte de gs natural seja determinada por
fatores que independem do grau de liberalizao da indstria, a abertura do segmento de
transporte competio explica as mudanas nas formas de organizao da
comercializao desses servios. Nesse sentido, a seo comea caracterizando o
servio de transporte de gs natural e analisando os fatores que afetam a sua demanda.
Em seguida, a seo mostra como a passagem de um modelo de integrao
vertical para um modelo liberalizado exigiu o desenvolvimento de novos mecanismos
regulatrios capazes de organizar as diferentes formas de comercializao dos servios
de transporte.
Na terceira parte da seo, ser analisada a importncia da regulao na criao
e ordenao dos diferentes mercados de capacidades. Por fim, a quarta parte dessa seo
analisa a importncia da regulao no desenvolvimento de estruturas de incentivo ao
investimento em ativos de transporte de gs natural.

Seo 2.3.1 A Demanda pelos Servios de Transporte

O servio de transporte de gs natural corresponde, de fato, ao conjunto dos
servios necessrios manuteno do equilbrio dos fluxos fsico de gs natural dos
pontos de produo ou importao at os pontos de consumo. Nesse sentido, pode-se
dividir o servio de transporte em dois grupos: servio de acesso e servios auxiliares.
Essa distino aparece no cdigo de boas prticas de acesso de terceiros rede de
67
transporte (Guidelines for Good Third Party Access practice) publicado na concluso
do stimo Frum de Madri
24
.
Os servios de base so aqueles que permitem aos utilizadores da rede ter acesso
infraestrutura de transporte. Os servios auxiliares, por sua vez, se referem
manuteno do equilbrio do fluxo de gs dentro do sistema. Em outras palavras, os
servio auxiliares so aqueles que permitem o ajuste dos carregadores individuais e do
prprio operador s situaes imprevistas de demanda.
Segundo Condognet [2006], a variedade e a forma de organizao da oferta de
gs afeta a capacidade de adaptao dos carregadores. De acordo com o autor, cada
utilizador da rede possui uma demanda prpria pelos servios de transporte. Esta
demanda, por sua vez, depende de diferentes fatores. Entre estes fatores pode-se
destacar a demanda dos consumidores finais, as condies de injeo e retirada e o grau
de desenvolvimento dos servios de estocagem. Todos estes fatores afetam diretamente
as necessidades de adaptao de cada utilizador da rede.
Com a liberalizao do mercado final de gs natural, principalmente do mercado
dos grandes consumidores, intensificaram-se as transaes de troca de propriedade do
gs entre os diferentes carregadores. O aumento do nmero de transaes de commodity,
por sua vez, exigiu uma maior flexibilidade dos mercados de capacidade de transporte.
Em outras palavras, a venda e compra de gs no mercado de commodity precisou ser
acompanhada pela venda e compra de capacidade no mercado de transporte.
A expanso das transaes envolvendo a venda e compra de gs natural aps a
abertura do mercado final est relacionada, principalmente, com a elasticidade preo da
demanda dos setores industrial e trmico uma vez que os setores residencial e comercial

24
No continente europeu muitos dos agentes envolvidos no transporte de gs natural ainda operam
segundo as boas praticas do Frum de Madrid que aconteceu em 2003.
68
respondem muito pouco s variaes de preo. Segundo Esnault [2000], o consumo de
gs natural interruptvel dos clientes industriais, que possuem uma gama de fontes de
energia disponveis, ser dependente da competitividade do gs em relao s outras
fontes de energia.
O segundo fator a influenciar a demanda pelos servios de transporte so as
condies de injeo e retirada de gs natural. A injeo de gs na rede de transporte
pode ser feita a partir de diferentes localizaes: conexo direta com as jazidas
produtoras, terminais de regaseificao, stios de estocagens ou interconexes com
outras redes de transporte. Dessa forma, a demanda pelos servios de transporte
influenciada pelos limites fsicos dos pontos de injeo. Em outros termos, mesmo
havendo ociosidade nos dutos, a demanda por capacidade de transporte dos agentes
pode no ser satisfeita em funo da congesto dos pontos de injeo e retirada de gs
natural.
Se as caractersticas tcnicas das interconexes influenciam o uso da rede pelos
carregadores, as caractersticas dos contratos de capacidade so igualmente um fator
determinante das condies de injeo e retirada. O desenvolvimento do mercado de
GNL vem aumentando a participao dos contratos de curto prazo no mercado de
commodity. Nesse novo cenrio, os contratos de longo prazo passaram a coexistir com
os contratos de curto prazo de gs natural (NEUMANN & VON HIRSCHHAUSEN
[2004]).
A flexibilidade trazida pelos contratos de curto prazo, embora reduza a
especificidade dos ativos de transporte, aumenta os riscos de mercado e as possveis
oscilaes na demanda pelos servios de transporte (COLOMER [2009]). Nesse
sentido, em perodos de pico de consumo, o crescimento da demanda dos terminais de
69
regaseificao pelos servios de transporte pode criar problemas de congesto nos
pontos de entrada, principalmente em pases carentes de ativos de estocagem onde o
GNL desempenha um importante papel no equilbrio das flutuaes da demanda.
O terceiro fator capaz de afetar a demanda por transporte a acessibilidade aos
terminais de estocagem
25
ligados rede. Os terminais de estocagem so ao mesmo
tempo um ponto de entrada e sada de gs, o que explica sua importncia no equilbrio
da rede.
Em outras palavras, em perodos de excesso de demanda por gs, os terminais de
estocagem funcionam como ponto de injeo, ao passo que nos perodos de excesso de
oferta de gs, os terminais de estocagem passam a operar como pontos de retirada.
Dessa forma, os ativos de estocagem desempenham um importante papel na gesto dos
desequilbrios dirios e sazonais do consumo de gs. Como conseqncia, os ativos de
estocagem desempenham um importante papel na demanda pelos servios de transporte
definindo no s os volumes a serem transportados como tambm a direo do fluxo de
gs na rede.
Embora a demanda pelos servios de transporte seja afetada por fatores
estruturais que independem do grau de liberalizao, a abertura dos mercados de gs
natural vem modificando a dinmica de comercializao dos servios de capacidade.
Cada vez mais, os sinais de preo desempenham um papel importante na determinao
da demanda de transporte de gs natural.


25
O gs natural pode ser estocado em reservatrios subterrneos (campos de gs e petrleo extintos,
cavernas de sal e lenis aqferos) ou em tanques de ao.
70
Seo 2.3.2 Liberalizao da Indstria de Gs Natural e as Novas Demandas
Regulatrias

A passagem das estruturas verticalmente integradas para as estruturas
competitivas modificou profundamente as caractersticas das transaes dentro da
indstria de gs natural. Se por um lado a venda casada do gs e dos servios de
transporte atravs dos monoplios regionais integrados (utility) apresentava um
reduzido custo de transao, a falta de competio, caracterstica dos modelos de
integrao vertical, definia reduzidos estmulos ao ganho de eficincia do setor.

Moreover, in the absence of competition, firms or managers are
not easily induced to pursue economic welfare. Aside from efficiency
losses due to monopoly, when firms (or managers) do not have residual
rights, they have little incentive to produce goods or services efficiently.
(GUASCH e SPILLER [1999] p.187)


Com a abertura da indstria e a introduo de elementos competitivos em todos
os segmentos, essas caractersticas se modificaram. O aumento do nmero de agentes e
a desregulamentao dos preos estimularam os ganhos de eficincia, embora o livre
acesso e a separao do direito de propriedade do gs do direito de propriedade da
capacidade de transporte tenham aumentado consideravelmente os custos de transao
associados aos contratos de capacidade de transporte.

As countries have deregulated prices and lowered entry barriers
in the natural gas industry, many new markets participants have emerged,
promoting competition in the newly created markets. The increased
competition has benefited everyone through more efficient pricing and
greater choice among natural gas contracts. (JURIS [1998] p.1)

71
Nesse contexto, o objetivo dessa seo mostrar como a passagem de um
modelo verticalmente integrado para um modelo competitivo exigiu o desenvolvimento
de novos mecanismos regulatrios capazes de reduzir os elevados custos de transao,
principalmente no segmento de transporte. Os novos mecanismos regulatrios
demandados pelos novos padres de competio da indstria de gs natural podem ser
divididos em dois grupos de acordo com seus objetivos.
O primeiro objetivo da regulao na indstria de gs o aumento da eficincia
alocativa e o controle do poder de mercado dos setores caracterizados por estruturas de
monoplio natural atravs da implementao de mecanismos competitivos em todos os
segmentos da cadeia. O segundo objetivo da regulao est associado diretamente s
caractersticas especficas dos investimentos nos setores de infraestrutura (transporte e
distribuio). Como se analisou anteriormente, a introduo de elementos competitivos
na indstria de gs natural aumentou os custos de transao nos segmentos
caracterizados por elevadas especificidades de ativos, como transporte e distribuio.
Nesse sentido, o segundo tipo de regulao demandada pelos novos padres de
competio da indstria de gs tem como objetivo o desenvolvimento de estruturas de
incentivo ao investimento.
Segundo Juris [1998], a passagem dos modelos de integrao vertical para os
modelos competitivos seguem quatro etapas: integrao vertical; competio na
produo de gs natural; livre acesso e competio entre os grandes consumidores; e
separao das atividades e competio na comercializao.
Embora seja possvel dividir o processo de abertura da indstria de gs natural
nessas quatro etapas, deve-se atentar para o fato que a desverticalizao da indstria de
gs no um processo simtrico. Assim, embora teoricamente essa separao ajude a
72
atender melhor a dinmica da abertura, na prtica os pases no a seguem ao p da letra.
Nesse sentido, pode-se encontrar situaes onde a competio na produo e a adoo
do livre acesso ocorreram de forma simultnea, ou mesmo situaes a onde, apesar da
competio da produo e do livre acesso, o mercado no aberto aos grandes
consumidores. Assim, a separao do processo de evoluo da indstria de gs natural
em quatros etapas apresenta uma funo meramente didtica de explicao das
mudanas nas demandas regulatria que o processo de abertura desencadeia.

Etapa 1: Estruturas Verticalmente Integradas

Em estruturas verticalmente integradas, a posio monopolista das empresas
exige que os preos sejam regulados de forma a evitar que o poder de mercado seja
usado de forma abusiva. A principal preocupao do regulador, nesse caso, garantir
que sejam cobradas tarifas justas tanto para os consumidores quanto para as empresas.
Nesse sentido, a regulao de monoplios verticalmente integrados resume-se,
basicamente, a regulao tarifria e da qualidade dos servios prestados.

An integrated gas utility is usually heavily regulated because of
its monopoly position in the retail market. The regulatory agency
typically uses rate-of-return or price cap regulation to promote economic
efficiency and restrict the utility's market power. (JURIS [1998] p.9)

No que se refere s estruturas de incentivo ao investimento, a internalizao das
diferentes transaes existentes na indstria de gs natural dentro da utility fornece as
garantias necessrias para o investimento em ativos com elevadas especificidades. Em
outras palavras, a integrao vertical reduz os custos de transao associados aos
73
contratos implcitos de capacidade de transporte garantindo a rentabilidade dos
investimentos em novos gasodutos. Nesse sentido, no que diz respeito aos incentivos ao
investimento, a nica preocupao do regulador definir uma metodologia tarifria que
permita o retorno sobre os investimentos realizados em ativos de transporte.

Etapa 2: Separao da Produo

O primeiro passo a caminho do desenvolvimento de um mercado competitivo de
gs se d com a separao do segmento de produo do restante da indstria
introduzindo a competio entre os produtores. Nesse modelo de negcio, as transaes
entre produtores e a utility do origem a um mercado atacadista para o gs natural e o
papel da regulao passa a ser o controle do poder de mercado da utility relativo tanto
aos consumidores finais quanto aos produtores. Nesse modelo, a principal ferramenta
regulatria utilizada pelos rgos reguladores continua sendo a regulao tarifria.
Em relao regulao do investimento, a separao do segmento de produo
do restante das atividades da utility no acarreta o aumento dos custos de transao no
segmento de transporte, uma vez que a atividade de transporte e venda de gs
continuam sendo exercidas atravs de monoplios integrados. Assim, nessa fase de
liberalizao da indstria de gs natural, a nica preocupao do regulador em relao
ao desenvolvimento de estruturas de incentivo ao investimento continua sendo a
definio de uma metodologia tarifria que permita o retorno sobre os investimentos
realizados em ativos de transporte.

Etapa 3: Adoo do livre acesso e abertura do mercado dos grandes consumidores
74

A posio monopolstica da utility pode comprometer a transferncia dos ganhos
de eficincia da produo para os consumidores finais. Sendo assim, o segundo passo
em direo ao desenvolvimento de um mercado competitivo de gs natural ocorre com a
abertura do segmento de transporte e distribuio competio.

Care should be exercised to prevent market foreclosure, which is
a commercial practice that reduces the buyers access to a suppliers
(upstream foreclosure), or limit the suppliers access to a buyer
(downstream foreclosure). The exclusion of trading partners or the
reduction of competitions among these partners may serve to exploit
monopoly power. (GUASCH e SPILLER [1999] p.188)

A adoo do livre acesso de terceiros aos dutos de transporte separa a atividade
de venda de gs da venda de capacidade de transporte. Nesse modelo, a utility oferece
dois tipos de servios: fornecimento de gs natural aos consumidores finais e
fornecimento dos servios de transporte aos grandes consumidores e a outros agentes
capazes de negociar, independentemente, seus contratos no mercado atacadista de gs.
A adoo do livre acesso, embora promova a eficincia no mercado atacadista de
gs natural, d origem a importantes externalidades. A utilizao da rede por
carregadores independentes limita a capacidade de coordenao do fluxo fsico de gs
natural pela empresa transportadora ameaando todo o equilbrio da rede. Em outras
palavras, o aumento do nmero de transaes e de agentes, assim como a reduo do
poder discricionrio da empresa de transporte, aumenta os riscos de congesto e
ociosidade ameaando o equilbrio fsico da rede e deixando as empresas
transportadoras vulnerveis ao comportamento oportunista dos carregadores.
75
Segundo Condognet [2006], as caractersticas das transaes do acesso de
terceiros e a caracterstica espao-temporal do servio de transporte de gs natural
intensificam os problemas de coordenao individual e coletiva. Assim, a
desverticalizao e abertura da indstria de gs natural exigem que a utility disponha de
mecanismos de controles capazes de assegurar o equilbrio fsico da malha de
transporte.
Nessa etapa de desenvolvimento, surgem novas demandas regulatrias de forma
que o regulador passa a desempenhar trs importantes funes: controle do poder de
mercado das empresas transportadoras, estmulo a competio no mercado atacadista e
reduo dos custos de transao e das incertezas associadas ao comportamento dos
carregadores. Nesse contexto, no s a regulao tarifria mostra-se importante no
controle do poder de mercado das empresas transportadoras como tambm a regulao
das condies de acesso aos dutos de transporte mostram-se fundamental na promoo
da competio e no desenvolvimento de estruturas de incentivo ao investimento.

Etapa 4: Separao total das atividades e competio na comercializao

A ltima etapa para o desenvolvimento de um mercado competitivo de
transporte se d pela introduo da separao do direito de propriedade do gs do direito
de propriedade da capacidade de transporte. A principal motivao desse tipo de
separao est na habilidade que a empresa transportadora tem em restringir a
competio no mercado atacadista atravs de mecanismos no tarifrios.
A separao da propriedade do gs da propriedade da capacidade elimina esse
tipo de distoro favorecendo a competio no segmento de transporte de gs natural. O
76
aumento da competio entre os carregadores reduz o mark-up no mercado atacadista
facilitando a passagem dos ganhos de eficincia da produo para o consumidor final.

The FERC found that open access was not enough to foster
competitive gas markets if pipelines owned the gas that they shipped. It
was at this point, in 1992, that the FERC required that pipelines transfer
title to their own gas supplies by the time the gas entered the main trunk
pipelines. (MAKHOLM [2007] p.25)

A abertura do mercado final e o incremento da quantidade de agentes no
mercado atacadista contribuem para o aumento do nmero de transaes com prazos
mais curtos de durao. O desenvolvimento de mercados de curto prazo e spot, nesse
sentido, colabora para o ganho de eficincia em todos os segmentos. Conforme esses
mercados vo se tornando mais lquidos, o preo spot aproxima-se do custo marginal do
gs natural.
A separao de propriedade exige um equilbrio simultneo dos mercados de gs
e de capacidade de transporte. Os agentes negociam o gs baseados na disponibilidade
de capacidade de transporte e vice-versa. Esse fato exige a criao de um mercado de
revenda de capacidade de curto-prazo, onde os carregadores possam balancear suas
demandas pelos servios de transporte de acordo com suas negociaes nos mercados
de gs. Assim, embora o mercado de transporte seja afetado pelo poder de mercado das
empresas transportadoras, o desenvolvimento de um mercado de revenda de capacidade
introduz a competio no mercado de transporte e facilita a alocao eficiente dos
contratos.
Nesse modelo, os elevados custos de transao oriundos da separao de
propriedade exigem o desenvolvimento de novos mecanismos regulatrios capazes de
reduzir os riscos inerentes aos investimentos, principalmente nos segmentos de
77
infraestrutura. Assim, a regulao tarifria, embora continue desempenhando um
importante papel no controle do poder de mercado dos setores de monoplio natural,
no representa mais a principal ferramenta do rgo regulador. A regulao do acesso
de terceiros aos dutos de transporte, a definio clara dos direitos de propriedade, o
estabelecimento de regras de funcionamentos dos novos mercados e a atribuio de
poderes ao rgo regulador para soluo de possveis litgios passam a representar um
importante papel na atividade do rgo regulador.
Percebe-se atravs da anlise do processo de desverticalizao da indstria de
gs natural, que cada etapa possui diferentes estmulos a competio, diferentes custos
de transao e, consequentemente, diferentes demandas regulatrias, como pode ser
melhor visualizado na tabela 3.
Tabela 3 Etapas de Desenvolvimento da Indstria de Gs Natural
Modelos Estmulo a Competio Custos de Transao Regulao
Integrao Vertical Muito Baixo Muito Baixo Tarifria (preos de monoplio)
Competio na Produo
de Gs Natural
Baixo (Somente na Produo)
Baixo (papel monopsnico da
utility)
Tarifria (preos de monoplio e
de monopsnio)
Livre Acesso e
Competio entre os
Grandes Consumidores
Mdio (Barreiras tarifrias e
no-tarfrias no transporte)
Alto (problemas de
coordenao)
Market Design, Re gras de
Funcionamento do Mercado e
Regulao Tarifria
Unbundling e Competio
na Comercializao
Alto (Em Toda a Cadeia)
Alto (problemas de
coordenao)
Market Design e Regras de
Funcionamento do Mercado

Fonte: Elaborao prpria

Enquanto no modelo de integrao vertical os custos de transao e os estmulos
a eficincia mostram-se muito baixos, nos modelos mais competitivos tanto os custos de
78
transao quanto os estmulos a eficincia apresentam um considervel aumento. Nesse
sentido, fica claro que, com a liberalizao da indstria, o desenvolvimento de
mecanismos regulatrios capazes de lidar com os elevados custos de transao passa a
desempenhar um importante papel no incentivo ao investimento no segmento de
transporte de gs natural.

Seo 2.3.3 Regulao para Competio: A importncia da Regulao no
desenvolvimento dos Mercados de Capacidade

Segundo Helm e Jenkinson [1998], as dificuldades encontradas na transio de
estruturas verticalmente integradas para estruturas competitivas justificam e legitimam a
importncia da regulao no desenvolvimento da competio em indstrias de
infraestrutura. Os caminhos disponveis para que o regulador atinja o objetivo da
competio so vrios, de forma que inmeros modelos regulatrios podem ser
adotados.
O desenvolvimento de um mercado competitivo de capacidade de transporte
depende da soluo de uma srie de questes conceituais uma vez que o segmento de
transporte de gs natural apresenta diferentes falhas de mercado
26
. por esse motivo
que a transio de estruturas verticalmente integradas para estruturas competitivas
apresenta uma grande complexidade nas indstrias de infraestrutura.

...privatization also forced the government to develop its new
role as regulator of the privatized utilities. It posed two distinct but
related problems how to regulate monopoly, and how to introduced
competition. (HELM [1998] p.preface)

26
Externalidade, assimetria de informao entre operador e carregadores e especificidades de ativos.
79

Sendo assim, a definio das condies de acesso de terceiros aos dutos de
transporte, o estabelecimento das regras de alocao primria e secundria de
capacidade de transporte, a delimitao clara dos diferentes mercados de capacidade, a
separao dos direitos de propriedade, a padronizao dos contratos, a regulao
tarifria dos setores de monoplio natural e o estabelecimento dos regimes de outorga
so essenciais para a criao de mercados competitivos de transporte de gs natural.

Natural monopoly in pipeline transportation and distribution
calls for economic regulation to prevent the incumbent utility from
exercising its market power. () Economic regulation employs various
mechanisms to regulate the prices of goods and services, the performance
of regulated firms, and market entry. (JURIS [1998] p.7)

A abertura e liberalizao da indstria de gs natural, analisadas no captulo 1,
deram origem a dois grandes mercados: o mercado de gs natural, que facilitou a
comercializao do gs como commodity, e o mercado de transporte, que permitiu aos
participantes do mercado comercializarem os servios necessrios ao transporte de gs
natural pelos gasodutos, como pode ser visto na figura 4. Nesse trabalho ser dada
nfase ao desenvolvimento do mercado competitivo dos servios de transporte, embora
tenha ficado claro que seu surgimento est diretamente associado ao desenvolvimento
dos mercados de commodity.

80
Figura 4 Estrutura da Indstria com Separao da Comercializao dos Servios de
Transporte
Distribuidoras Transportadora
Carregador
Pequenos e mdio
consumidores
Grandes
Consumidores
Produtores
Transporte de gs
Venda de Gs

Fonte: Elaborao prpria

O mercado de transporte de gs natural pode ser dividido em mercado primrio,
mercado secundrio e mercado de ajuste, de forma que os contratos de capacidade
podem ser agrupados de acordo com a durao, continuidade, volumes e qualidade dos
servios. As vrias opes de contratos beneficiam todos os agentes da indstria uma
vez que estes podem escolher o tipo de contrato que melhor se adqua as suas
necessidades. Cada participante da indstria pode, assim, montar um portflio de
contratos que minimizam seus riscos e custos e maximizam seus ganhos.
O desenvolvimento dos diferentes tipos de mercado de capacidade de transporte,
contudo, no ocorre de forma espontnea, principalmente em pases com reduzido grau
de maturidade da indstria de gs natural. Nesse sentido, o papel do regulador na
definio e separao dos direitos de propriedade, na regulao e fiscalizao das
condies de acesso, na regulao das tarifas de transporte, na separao das atividades
81
e na reduo das assimetrias de informao essencial para o desenvolvimento desses
mercados, sendo que cada um deles vai possuir sua prpria demanda regulatria.

Mercado Primrio de Transporte

O mercado primrio de capacidade refere-se venda de capacidade pelas
empresas de transporte aos carregadores iniciais
27
. A estruturao do mercado primrio
de capacidade vai depender, contudo, da clara definio e separao dos direitos de
propriedades da capacidade de transporte. Em cada pas, a regulao vigente ir definir
os parmetros que iro determinar as diferentes caractersticas das transaes no
mercado primrio de capacidade. De forma geral, o arcabouo regulatrio define as
regras de alocao, a durao dos contratos, as diferentes modicidades contratuais
permitidas (firme, quase-firme, interruptvel) e a metodologia tarifria utilizada pelas
empresas de transporte.

O mercado primrio de capacidade caracteriza-se pela predominncia de
contratos de longo prazo com clusulas de ship-or-pay. O elevado volume de capital
exigido nas fases iniciais de execuo dos projetos de novos gasodutos, o elevado
perodo de retorno do investimento, a elevada especificidade dos ativos e a ociosidade
28

inicial natural ao tipo de investimento exigem o estabelecimento de garantias

27
Segundo a lei 11.909 (BRASIL [2009a]), define-se como carregador inicial aquele cuja contratao de
capacidade de transporte tenha viabilizado ou contribudo para viabilizar a construo do gasoduto, no
todo ou em parte.
28
A grande interdependncia entre os diferentes segmentos da indstria de gs natural exige que os
investimentos em gasodutos de transporte sejam superdimensionados de forma a atender o crescimento da
demanda por transporte durante a vida til do duto.
82
contratuais. Segundo Williamson [1975], como os servios de utilidade pblica
29

usualmente exigem grandes somas de investimentos em ativos especficos, os contratos
de longo prazo so essenciais para evitar comportamentos oportunistas.
De forma geral, a estrutura tarifria dos contratos negociados no mercado
primrio composta por uma parcela referente garantia de uso da capacidade
contratada, chamada de tarifa de reserva de capacidade, e por outra referente aos custos
de operao do servio de transporte. A tarifa de reserva objetiva cobrir os custos de
investimento devendo ser paga independente do uso da capacidade contratada enquanto
a tarifa de operao s cobrada quando da utilizao dos dutos de transporte.

Long-term contracts give pipeline companies and shippers
certainty in demand and supply, and they give pipeline companies the
ability to recover their fixed costs through revenues from contracted
capacity (JURIS [1998] p.19)

Segundo Juris [1998], a abertura do mercado final e o aumento da concorrncia
30

exigiram das empresas transportadoras o desenvolvimento de servios de transporte
mais flexveis e competitivos. Nesse sentido, ao lado dos contratos de longo prazo com
clusulas de ship-or-pay, as empresas de transporte passaram a oferecer contratos de
curto e mdio prazo mais flexveis
31
.
As regras tarifrias adotadas pelas empresas de transporte diferenciam-se de
acordo com o tipo de contrato. As tarifas dos contratos interruptveis no apresentam a
parcela referente reserva de capacidade uma vez que o servio de transporte no
garantido. No caso do servio quase-firme, alm da tarifa volumtrica cobrada nos

29
Podemos inserir os servios de transporte e distribuio de gs natural na definio de servios de
utilidade pblica.
30
A venda de capacidade secundria pelos carregadores passou a competir com venda de capacidade
primria.
31
Contratos quase-firmes e os contratos interruptveis
83
contratos interruptveis cobra-se uma tarifa de reserva embora menor do que no caso
dos servios firmes.

Mercado Secundrio de Transporte

Na seo anterior, mostrou-se que a venda de capacidade primria em regimes
contratuais de longo prazo do tipo ship-or-pay reduz os riscos de investimento dos
transportadores de gs. Contudo, a abertura do mercado final de gs intensificou as
transaes comerciais de commodity exigindo uma maior flexibilidade do mercado de
capacidade de transporte.

The resale of transportation contracts promotes the efficiency of
the transportation market and facilitates simultaneous clearing of natural
gas and transportation markets. (JURIS [1998] p. 20)

Nesse sentido, a necessidade de compatibilizao das garantias contratuais
exigidas pelas empresas de transporte com a flexibilidade demandada pelos
carregadores impulsionou o desenvolvimento do mercado secundrio de capacidade de
transporte. Assim, define-se como mercado secundrio, a venda de capacidade de
transporte para qualquer carregador diferente do carregador inicial, seja pela empresa
transportadora seja por outros carregadores.
Como se analisou anteriormente, o mercado secundrio compete diretamente
com a venda de capacidade primria. Ademais, a liberao de parte da capacidade
contratada pelos carregadores iniciais permite que a empresa transportadora atue
tambm no mercado secundrio. Nesse sentido, o papel privilegiado da empresa
transportadora como proprietria da infraestrutura de transporte exige que se definam
84
regras claras de funcionamento do mercado secundrio de forma a evitar a adoo de
estratgias anti-competitivas por parte das empresas de transporte.
Alm das incertezas associadas ao comportamento oportunista das empresas de
transporte, outro problema caracterstico do mercado secundrio de capacidade a
deteno estratgica da capacidade no utilizada. Uma vez que os carregadores
disputam, em muitos casos, os mesmos consumidores finais, a no liberao da
capacidade ociosa contratada para potenciais competidores mostra-se uma estratgia de
preservao de mercado.
Nesse sentido, a definio de uma estrutura tarifria com uma parcela de reserva
ou o estabelecimento de clusulas de use-it-or-losse-it
32
so essenciais para a coero da
deteno anti-competitiva de capacidade de transporte. No caso da tarifa de reserva, h
uma penalidade econmica a no liberao da capacidade ociosa. No caso das clusulas
de use-it-or-losse-it, o rgo regulador utiliza seu poder de enforcement para obrigar a
liberao da capacidade ociosa.
As regras de use-it-or-losse-it so duramente criticadas uma vez que vo contra
ao direito de propriedade dos carregadores. Na ausncia de uma proteo dos direitos de
propriedades sobre a capacidade, o desenvolvimento de um mercado de revenda dos
servios de transporte fica comprometido. Isso porque as regras do tipo use-it-or-losse-
it limitam a habilidade dos carregadores em auferir renda a partir do seu direito de
propriedade sobre a capacidade contratada. Coase [1960] argumenta que se os direitos
de propriedades no forem claramente estabelecidos, as partes no possuiro incentivos
para negociarem.


32
As clusulas de use-it-or-losse-it definem que o carregador no possui o direito de propriedade sobre a
capacidade de transporte contratada, mas no utilizada, de forma que o transportador possui o direito de
revender a capacidade no utilizada para outros carregadores.
85
If transportation contracts do not establish property rights, they
cannot be traded, and the secondary market does not exist, at least
officially. () This is the worst possible case because the potential
benefits of capacity resale are not realized. (JURIS [1998] p.20)

O mercado secundrio de capacidade de transporte exerce um importante papel
na conciliao entre as estruturas de incentivo ao investimento (contratos de longo prazo
com clusulas que garantam o retorno do capital investido) e os mecanismos
competitivos (livre acesso de terceiros aos dutos, separao dos direitos de propriedades
e as commodities clauses).
A figura 5 mostra a dinmica de funcionamento dos mercados primrios e
secundrios de capacidade. De forma resumida, as regras de alocao primria da
capacidade de transporte dos dutos vo dar origem ao mercado primrio da capacidade.
Por sua vez, as regras do mercado de revenda da capacidade primria vo dar origem ao
mercado secundrio de capacidade.

Figura 5 Os Mercados de Transporte em Ambiente Liberalizado

Contrato primrio de Transporte
Contrato secundrio de Transporte
Contrato interruptvel de transporte
Carregador 1
Transportadora Carregador 2
Distribuidoras e
Grandes
Consumidores
Carregador 3
Contrato primrio firme de gs/transporte

Fonte: Elaborao prpria
86

Mercado de Ajuste

A separao dos direitos de propriedade e a definio do direito de acesso s
redes de transporte criam importantes problemas de coordenao para o operador do
sistema. Quando a propriedade do gs e da capacidade de transporte exercida pelos
mesmos agentes, a gesto dos fluxos de entrada e sada feita de forma integrada.
Contudo, quando se separa a figura do operador da figura do carregador surgem
importantes problemas relacionados ao equilbrio do fluxo de gs na rede.
Segundo (CEER [2003]), quando existem muitos usurios da rede de transporte,
o equilbrio do fluxo de gs torna-se uma questo importante em razo das
externalidades existentes entre os usurios e os problemas potenciais associados
passagem clandestina de gs.
Como visto anteriormente, no processo de alocao primria da capacidade,
cada carregador reserva um volume de capacidade de transporte por um perodo longo
de tempo, que pode variar de um a cinquenta anos. Sendo assim, os contratos primrios
de capacidade garantem um direito de propriedade sobre uma determinada capacidade
de transporte por um determinado perodo de tempo. Contudo, a imprevisibilidade da
demanda e a abertura do mercado final de gs afetam a capacidade dos carregadores em
preverem sua real necessidade diria de capacidade de transporte. As oscilaes na
demanda pelos servios de transporte exigem que cada carregador ajuste
constantemente suas posies junto ao operador do sistema.
Sendo assim, determina-se um perodo de equilbrio, onde se pressupem que a
capacidade de previso da demanda seja maior. Cada carregador informa ao operador
87
do sistema o volume de capacidade que espera efetivamente utilizar (processo de
nominao da capacidade) nesse perodo. Aps o recebimento de todas as intenes de
utilizao da rede, o operador efetiva a nominao da capacidade disponvel para cada
carregador (que no necessariamente igual desejada pelos carregadores) de acordo
com a capacidade mxima de transporte da rede e de acordo com a capacidade
reservada inicialmente por cada carregador.
Aps a nominao, o operador mede a real utilizao da capacidade de cada
carregador verificando possveis diferenas entre as quantidades nomeadas e as
quantidades utilizadas. O operador da rede, em sua funo de garantir a segurana do
fluxo de gs previamente nomeado, exige que os desequilbrios individuais sejam
reequilibrados atravs da troca entre os carregadores. Esse processo de ajuste das
posies pode ocorrer, contudo, atravs do prprio operador da rede, atravs de
negociaes bilaterais ou atravs do mercado de ajuste.
A utilizao da capacidade de transporte acima da nomeada acarreta em
penalidades econmicas para os carregadores em desequilbrio. No entanto, em pases
onde existe um mercado de ajuste para a capacidade de transporte, os carregadores em
desequilbrio podem recorrer compra de capacidade ociosa de outros carregadores de
forma a evitar a cobrana de multas por parte do operador da rede.
De forma geral, ao final do perodo de ajuste, as posies de cada carregador so
apresentadas via meio eletrnico pelo operador da rede. Nesse momento, os
carregadores com dficits de capacidade fazem lances para a compra da capacidade
dos carregadores superavitrios, como em um processo de leilo. Ao final de todos os
lances, a capacidade ociosa alocada de acordo com os carregadores que fizeram os
88
maiores lances. Isto , a capacidade no utilizada pelos carregadores vai sendo alocada
na ordem dos carregadores como maior disposio a pagar.
Por vezes, a quantidade disponvel no suficiente para atender todos os
carregadores em desequilbrio, de forma que aqueles que ofereceram os menores lances
no conseguem equilibrar suas posies atravs do mercado de ajuste ficando sujeito s
penalidades do operador da rede. Isso ocorre porque os dutos de transporte de gs
natural operam com uma margem de segurana que pode ser utilizada para equacionar
possveis desequilbrios na rede. Uma vez reequilibradas as posies dos carregadores, a
receita obtida pelo leilo de ajuste dividida pelos carregadores superavitrios. O
operador da rede cobra uma taxa administrativa por atuar com leiloeiro do mercado.
Como pode ser percebido, o funcionamento do mercado de ajuste depende da
definio clara da propriedade das capacidades, da definio das penalidades a serem
impostas aos carregadores em desequilbrio e de um elevado nmero de carregadores. A
separao efetiva do segmento de transporte do segmento de comercializao mostra-se,
tambm, essencial para o funcionamento do mercado de ajuste uma vez que evita a
prtica de comportamentos anti-competitivos por parte do operador da rede. Por fim, o
desenvolvimento de um sistema de informao rpido e eficaz essencial para a
reduo das assimetrias de informao. Em outras palavras, o desenvolvimento de
sistemas de leiles eletrnicos de capacidade permite que todos os carregadores tenham
o conhecimento das posies individuais de forma que o preo da capacidade de
ajuste possa refletir as reais condies de oferta e demanda de capacidade.

89
Seo 2.3.4 Regulao para o Investimento: A Importncia da Regulao na
Construo de Estruturas de Incentivo ao Investimento em Gasodutos

Mostrou-se ao longo do trabalho que o processo de abertura da indstria de gs
natural ao trazer as transaes para fora da estrutura interna da firma elevou os custos de
transao associados aos contratos de capacidade de transporte. Em outros termos, a
passagem de um padro de competio para outro modifica a natureza dos contratos de
capacidade exigindo, assim, a redefinio das estruturas regulatrias capazes de lidar
com os novos e diferentes tipos de incertezas.
De fato, a incompletude dos contratos e o comportamento oportunista dos
carregadores s explicam os elevados custos de transao por que os ativos de
transporte de gs natural apresentam elevadas especificidades, em outra situao, os
contratos incompletos e as hipteses de racionalidade dos agentes no seriam suficientes
para gerar elevados custos de monitorao, adaptao e de realinhamento dos contratos.
A figura 6 sintetiza as principais causas dos custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte.

Figura 6 - Origens dos Custos de Transao
Elevada
Especificidades dos
Ativos
Baixa Freqncia
das Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
Oportunistas
Custos de
Transao
Assimetria de
Informao

Fonte: Elaborao prpria
90
Como se mostrou no captulo 1, o aumento dos custos de transao reflete um
aumento das incertezas e dos riscos associados aos contratos de capacidade e, nesse
sentido, funciona como uma importante barreira a expanso da rede de transporte de gs
natural. Sendo assim, fica evidente que o desenvolvimento de estruturas de incentivo ao
investimento em ativos com elevadas especificidades passa pela criao de mecanismos
regulatrios que atuem direta ou indiretamente nas causas dos custos de transao.
As especificidades dos ativos de transporte, o elevado investimento em ativos
fixos e as elevadas economias de escala associadas utilizao dos dutos de transporte
exigem, em uma estrutura desverticalizada, o estabelecimento de garantias contratuais
que reduzam os riscos de comportamentos oportunistas por partes dos utilizadores da
rede. Nesse sentido, os diferentes modelos de contratos de outorga
33
, ao estabelecerem a
metodologia tarifria, o perodo de concesso/autorizao, o perodo de exclusividade,
as clusulas de reverso dos ativos ao final do perodo de concesso/autorizao, as
condies de acesso de terceiros e os mecanismos de ajuste contribuem sensivelmente
para a reduo dos custos de transao associados incompletude dos contratos de
capacidade de transporte.
Existem diferentes modelos e tipos de contratos de outorga sendo que na
indstria de gs natural os dois mais comuns so os contratos de concesso e
autorizao. Cada tipo de contrato define uma estrutura de incentivos ao investimento
de acordo com suas propriedades jurdicas e econmicas. Na prxima seo mostrar-se-
as principais diferenas entre os contratos de concesso e autorizao no que diz
respeito aos estmulos ao investimento.

33
A atividade de transporte de gs natural, por ser considerada uma atividade de utilidade pblica,
geralmente de propriedade exclusiva do Estado podendo ser exercida por empresas privadas ou estatais
mediante contrato de concesso ou autorizao concedido pelo poder concedente.
91
Outro importante aspecto associado regulao da indstria de gs natural diz
respeito estrutura das tarifas do segmento de transporte. Como se mostrou
anteriormente, nas fases iniciais de desenvolvimento da indstria de gs o principal
objetivo do regulador era controlar o poder de mercado da utility atravs do controle
tarifrio.
Com a abertura e desverticalizao da indstria, a regulao tarifria, alm de
controlar o poder de mercado das empresas de transporte tambm passou a desempenhar
um importante papel no desenvolvimento de incentivos e garantias ao investimento.
Nesse sentido, as tarifas reguladas do sistema de transporte devem, ao mesmo tempo em
que controlam o poder de mercado das transportadoras e estimulam os ganhos de
eficincia, permitir a recuperao do investimento nos termos e no perodo adequados.
A regulao tarifria, ao definir uma metodologia para o clculo das tarifas e
as regras de reviso tarifria, reduz as incertezas associadas aos fluxos de rendas
auferidas pela atividade de transporte. Nesse sentido, as tarifas reguladas reduzem os
riscos de comportamentos oportunistas por parte dos carregadores uma vez que diminui
os espaos para arbitragens de preo.
Um terceiro e fundamental aspecto da regulao est associado regulao dos
contratos de venda primria da capacidade. Os mecanismos de alocao de capacidade
primria so vitais para a viabilizao dos investimentos em novos gasodutos. De forma
geral, a venda antecipada da capacidade de transporte em bases firmes que ir
viabilizar a construo e o financiamento de novos projetos de gasodutos. Nesse
sentido, a regulao e definio dos mecanismos de alocao primria de capacidade, a
padronizao dos contratos capacidade e a adoo de clusulas de ship-or-pay alm de
92
facilitar a contratualizao da capacidade primria de transporte reduzem as incertezas a
respeito do cumprimento dos contratos reduzindo, assim, os custos de transao.
A padronizao dos contratos, alm de facilitar a contratao primria dos
servios de transporte, estimula o desenvolvimento de um mercado de revenda de
capacidade. Assim, o quarto aspecto ligado a regulao da indstria de gs que contribui
para incentivar os investimentos em ativos de transporte o desenvolvimento do
mercado secundrio e de ajuste.
A expanso do mercado de revenda de capacidade d uma maior flexibilidade
para os carregadores se ajustarem as variaes da demanda pelos servios de transporte
decorrentes das transaes no mercado de commodity. Nesse sentido, o mercado
secundrio reduz os riscos associados contratao de capacidade em bases firmes
estimulando o aumento do nmero de carregadores interessados na contratao primria
da capacidade. Em outros termos, o mercado de revenda de capacidade, ao aumentar a
freqncia e o nmero das transaes reduz os custos de transao.
No caso do mercado de ajuste, a definio dos mecanismos de ajuste assim
como das sanes impostas aos carregadores em desequilbrio so essenciais para a
reduo das externalidades advindas da utilizao dos dutos de transporte por outros
agentes que no o proprietrio da rede. Dessa forma, o desenvolvimento de um mercado
de ajuste, ao contribuir com a melhor gesto do fluxo de gs na rede de transporte,
colabora com a reduo dos custos de transao.
Contudo, como se mostrou na seo anterior, os mercados de capacidade de
transporte no se desenvolvem espontaneamente exigindo a atuao do rgo regulador
na definio dos direitos de propriedades e no estabelecimento das regras de
funcionamento dos mercados.
93
Outra importante atribuio da regulao diz respeito mitigao dos riscos ex
post associados ao comportamento oportunista dos carregadores. Em outros termos, a
incompletude dos contratos de capacidade e a assimetria de informao exigem que o
rgo regulador atue como arbitro dos conflitos de interesse surgidos aps o contrato de
capacidade ter sido assinado. Dessa forma, a atribuio e delimitao dos poderes do
rgo regulador contribuem para a reduo dos custos de monitoramento, readaptao e
de realinhamento judicial compulsrio dos contratos de capacidade.
Todos os mecanismos e atributos regulatrios apresentados nessa seo
colaboram com a reduo dos custos de transao associados elevada especificidade
dos ativos de transporte de gs natural e, consequentemente, contribuem com a
expanso dos investimentos na infraestrutura de movimentao do gs. Contudo, com a
expanso da malha de gasodutos, com o aumento do nmero de interconexes e com o
desenvolvimento dos diferentes mercados de capacidade, a necessidade de interveno
do regulador diminui uma vez que as especificidades dos ativos de transporte se
reduzem. Em outros termos, quanto mais extensa e interconectada for a rede de
transporte de gs natural e quanto mais dinmicas e transparentes forem as transaes
envolvendo a venda e compra de capacidade de transporte menor ser a relao de
dependncia das empresas transportadoras em relao aos carregadores, como mostrou
a seo 1.3.3.
A reduo da relao de dependncia reduz os riscos de comportamentos
oportunistas uma vez que o elevado nmero de agentes permite que as transaes sejam
constantemente renegociadas sem custos significantes. Assim, ao reduzir os espaos
para comportamentos oportunistas, a elevao do grau de maturidade da rede de
transporte contribui para a diminuio dos custos de transao e consequentemente para
94
a reduo da necessidade de interveno do regulador na dinmica dos mercados de
capacidade. A figura 7 sintetiza a ao dos mecanismos regulatrios sobre os custos de
transao da indstria de gs natural.

Figura 7 - Impacto da Regulao sobre os Custos de Transao no Segmento de
Transporte de Gs Natural

Elevada
Especificidades dos
Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
Oportunistas
Custos de Transao
Assimetria de
Informao
Desenvolvimento
da malha de
transporte
Desenvolvimento
do mercado
secundrio
Regulao dos
contratos de
capacidade
Contratos de
Outorga
Regras de Alocao
da capacidade
primria
Regulao tarifria
Definio dos
poderes do rgo
regulador
Regras de Ajuste


Fonte: Elaborao Prpria

A abertura e liberalizao da indstria de gs natural modificaram as
caractersticas dos contratos no segmento de transporte alterando as estruturas de
incentivo aos investimentos. Nesse sentido, o desenvolvimento de inovaes
regulatrias e contratuais tem se mostrado de extrema importncia na reduo dos
custos de transao no segmento de transporte de gs natural.
De forma geral, a combinao dos diferentes mecanismos regulatrios define
tanto o padro de concorrncia da indstria quanto os estmulos ao investimento. Sendo
95
assim, o objetivo da regulao na indstria de gs natural no somente o aumento da
eficincia econmica, atravs da criao de mercados competitivos, mas tambm a
criao de condies para a expanso dos investimentos em novos gasodutos. Na seo
seguinte, sero analisados os diferentes atributos regulatrios do segmento de transporte
de gs natural que podem afetar tanto o nvel de concorrncia quanto as estruturas de
incentivo ao investimento em ativos de transporte.

Seo 2.4 Os Diferentes Atributos Regulatrios no Segmento de Transporte de
Gs Natural

Uma vez compreendida a importncia da regulao no desenvolvimento dos
diferentes mercados existentes no segmento de transporte de gs natural e no
desenvolvimento de estruturas de incentivo ao investimento em novos gasodutos faz-se
necessria a anlise dos diferentes modelos regulatrios possveis. As estruturas de
incentivos eficincia e ao investimento so afetadas diretamente pela regulao
vigente, de forma que a escolha do arcabouo regulatrio mais adequado s
caractersticas da indstria uma questo chave para o desenvolvimento do setor.
Nesse sentido, vale ressaltar que a determinao de um Best Practice torna-se
impossvel em funo das diferentes caractersticas da indstria de gs natural de cada
pas. Os diferentes aspectos culturais, polticos e sociais, assim como o grau de
maturidade
34
da indstria exigem diferentes estruturas regulatrias. Ademais, verifica-se
que conforme a indstria se desenvolve, novas demandas regulatrias vo surgindo de

34
O grau de maturidade da indstria de gs natural pode ser determinado pela mdia da participao do
gs na matriz energtica, do tamanho da infra-estrutura de transporte e distribuio, do grau de
diversificao do mercado final e do nmero de agentes na cadeia.
96
forma que a manuteno da estrutura de regulao inicial pode criar importantes
gargalos institucionais ao crescimento do setor (COLOMER [2009]).
Embora o conceito de modelo regulatrio seja comumente utilizado nos debates
acadmicos e setoriais, no existe uma definio formal sobre a abrangncia do
conceito. Dessa forma, neste trabalho ser adotado o conceito de modelo regulatrio
exposto em Almeida (ALMEIDA et al. [2007]). Segundo os autores, a definio de
modelo regulatrio envolve um conjunto de polticas, regras e formas de organizao de
um mercado que determina um padro de concorrncia em uma indstria. Por sua vez,
um padro de concorrncia pode ser definido como formas dominantes de competio,
que incluem estratgias que viabilizam a expanso das empresas e do setor como um
todo.
A indstria de gs natural, como se mostrou anteriormente, experimentou ao
longo das ltimas dcadas importantes mudanas estruturais e regulatrias. Em alguns
casos, as reformas basearam-se na introduo de diferenciadas formas de competio na
cadeia do gs, exigindo uma srie de inovaes institucionais, novos regimes
contratuais e novas formas de comercializao.
As reformas vivenciadas pela indstria de gs natural, contudo, esto
intrinsecamente associadas a diferentes fatores e dependem das decises em matria de
polticas energtica e macroeconmica. Verificou-se, dessa forma, o surgimento de uma
multiplicidade de modelos de organizao da indstria de gs ao longo das ltimas
dcadas.
Segundo Almeida [2007], a diversidade dos modelos regulatrios pode ser
explicada pelas diferentes condies nacionais em matria de dotao de recursos
energticos e/ou necessidades de importao, da estrutura industrial pr-existente, da
97
especificidade dos objetivos das polticas energtica e macroeconmica, dos diferentes
graus de maturidade, das diferentes decises quanto forma de introduo da
liberalizao e concorrncia e das especificidades do marco jurdico, regulatrio e
institucional de cada pas.

Figura 8 Condicionantes dos Modelos Regulatrios

Fonte: ALMEIDA et al. [2007]

Com o objetivo de melhor compreender os impactos dos diferentes modelos
regulatrios sobre os incentivos ao investimento no segmento de transporte de gs
natural este trabalho far uso do conceito de atributo regulatrio desenvolvido por
Almeida [2007]. Segundo o autor, denominam-se como atributos da regulao os
diferentes aspectos estruturais, comerciais e/ou institucionais que so objeto do
exerccio da regulao de um determinado segmento de uma atividade econmica. No
caso da indstria de gs natural, os segmentos de transporte, distribuio e de
98
comercializao apresentam diferentes atributos especficos que constituem o lcus
privilegiado da atuao do rgo regulador. A regulao econmica de tais atributos
varia fortemente de um pas a outro. No caso do segmento de transporte pode-se listar 6
importantes atributos regulatrios que sero melhor analisados ao longo do trabalho: o
tipo de outorga, a regulao das formas de oferta e revenda de capacidade, a regulao
do livre acesso, as formas de separao dos direitos de propriedade, a definio do
modelo tarifrio e a definio dos tipos de contratos (servios) oferecidos.

Seo 2.4.1 Tipo de Outorga



Como mostrado anteriormente, o transporte de gs natural pode ser
compreendido como um servio de utilidade pblica essencial caracterizado por
estruturas de monoplios naturais. Nesse sentido, em muitos pases, a atividade de
transporte de gs natural, assim como a distribuio, de responsabilidade do poder
pblico sendo realizada por empresas pblicas ou privada mediante contratos de
concesso ou autorizao. Pode-se definir o regime de concesso ou autorizao como o
meio pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular, pblico ou privado, a
execuo de um servio. Existem, contudo, importantes diferenas entre os modelos de
concesso e autorizao que no s influenciam a capacidade do Estado em regular as
atividades prestadas como tambm definem diferentes estruturas de incentivos ao
investimento.
99
A concesso o meio pelo qual o Estado atribui o exerccio de um servio
pblico a alguma pessoa fsica ou jurdica que esteja disposta a prest-lo em nome
prprio, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo poder pblico, mas sob
garantia contratual de um equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se pela prpria
explorao do servio, em geral e basicamente, mediante tarifas cobradas diretamente
dos usurios do servio, durante um perodo pr-estabelecido. Dessa forma, o modelo
de concesso possui caractersticas contratuais e um perodo de vigncia.
A autorizao, por sua vez, o meio pelo qual o Estado transfere a alguma
pessoa fsica ou jurdica o desempenho de um servio de sua alada por conta e risco do
permissionrio proporcionando, como no caso da concesso, a possibilidade de
cobrana de tarifa dos usurios. A autorizao, no entanto, considerada um ato
unilateral e precrio j que no possui carter contratual, estando os servios sujeitos
fiscalizao e as condies estabelecidas pela administrao pblica. Alm disso, os
termos da autorizao podem ser alterados ou revogados a qualquer momento pelo
poder pblico, no possuindo assim, um prazo de durao pr-definido.
A autorizao, dessa forma, possibilita um maior grau de interveno e controle
do estado na conduo dos servios prestados pelos permissionrios. Contudo, o carter
contratual precrio dos termos da autorizao no adequado a situaes onde se exija a
alocao de grandes capitais para o desempenho do servio, dada elevada incerteza
associada a esse tipo de mecanismo.
O meio pelo qual os mecanismos de autorizao e de concesso so
implementados depende de pas para pas. Em alguns casos, ambos os mecanismos so
objetos de licitaes e em outros somente a autorizao depende obrigatoriamente de
licitao.
100

Seo 2.4.2 Oferta Primria de Capacidade



A construo ou expanso da capacidade de transporte de gs natural pode
ocorrer de formas distintas. A empresa transportadora pode construir o gasoduto, sem
compromisso financeiro prvio dos agentes interessados na utilizao da nova
capacidade de transporte, assumindo assim, todo o risco do investimento. Outra forma
de expanso da capacidade de transporte atravs de um comprometimento prvio dos
carregadores interessados. Nesse sentido, a oferta primria de capacidade uma
importante questo regulatria que define ex ante a exposio ao risco das empresas
transportadoras. De forma geral, a oferta primria de capacidade pode ser feita de duas
formas distintas: concurso aberto ou livre negociao.
No caso do concurso aberto, a nova capacidade de transporte do gasoduto
leiloada atravs de chamada pblica manifestao de interesse dos potenciais
carregadores. Em geral, o rgo regulador define as regras bsicas do processo de
concurso aberto de forma a assegurar uma base de alocao no-discriminatria. Nesse
sentido, o concurso aberto representa um grande estmulo a competio no segmento de
transporte de gs natural uma vez que permite a qualquer agente interessado fazer uma
oferta pela capacidade de transporte.
Uma vez encerrado o perodo do concurso aberto, o transportador analisa os
volumes e os perodos requeridos pelos carregadores divulgando os resultados finais da
101
alocao da capacidade para os agentes que demonstraram interesse. Nesse momento,
os carregadores vitoriosos assinam um termo de compromisso, a onde so definidos,
entre outros aspectos, o perodo de contrato, o volume e a metodologia tarifria a ser
adotada. Aps a assinatura do termo de compromisso, o transportador envia o projeto
para o rgo regulador que analisa as demais questes
35
, aprovando ou no a construo
da nova capacidade de transporte.
A segunda forma da empresa transportadora assegurar o comprometimento
financeiro dos agentes interessados atravs de negociaes bilaterais. Nesse caso, o
transportador negocia diretamente com um agente especfico, muitas vezes atravs de
contratos de longo prazo. As negociaes bilaterais de longo prazo, contudo, mostram-
se como uma grande barreira ao desenvolvimento de foras competitivas uma vez que
d margem ao tratamento discriminatrio dos carregadores. Esse comportamento anti-
competitivo acentuado no caso a onde no h uma separao clara dos direitos de
propriedade dos diferentes produtos e servios uma vez que permite a criao de
vantagens competitivas ilegtimas.

O rgo regulador pode exigir que os contratos livremente
negociados passem por sua anlise e aprovao, de forma a mitigar
possveis prticas anti-competitivas por partes dos agentes. Contudo, nem
sempre a identificao dessas prticas fcil de ser feita, o que pode
levar alocao ineficiente dos recursos nos segmentos da cadeia
sujeitos a competio entre os agentes. (ALMEIDA et al. [2007] p.16-
17)

Fica claro que a regulao das formas de alocao da capacidade de transporte
um importante fator de reduo dos custos de transao e de promoo da competio
no segmento de transporte. O concurso aberto, alm de reduzir as assimetrias de

35
Licenciamento ambiental, sade financeira das empresas transportadoras e dos carregadores, tarifa final
cobrada entre outros aspectos.
102
informao
36
, permite o compartilhamento dos riscos dos investimentos atravs do
comprometimento financeiro prvio dos carregadores interessados na nova capacidade.

Seo 2.4.3 Revenda de Capacidade



A revenda da capacidade de transporte contratada permitida na maioria dos
pases que adotaram algum tipo de reforma liberalizante. Ou seja, os carregadores que
possuem contratos, firmes ou interruptveis, de transporte podem vender toda ou parte
da sua capacidade para qualquer outro carregador que possua interesse e esteja de
acordo com as exigncias do rgo regulador.
Nos mercados regulados, a revenda, assim como a alocao primria de
capacidade, se d por concurso aberto. Geralmente, a prpria empresa transportadora a
responsvel pelas negociaes de revenda de capacidade de transporte. Nos EUA, o
transportador deve disponibilizar em seu site, com um determinado perodo de
antecedncia, os volumes de capacidade de transporte que desejam revender. Os agentes
interessados em contratar toda ou parte dessa capacidade devem fazer seus lances em
um leilo eletrnico. Uma vez terminado o leilo, o transportador disponibiliza em seu
site os lances ganhadores. Os custos administrativos do programa de revenda de

36
A divulgao pblica do resultado dos leiles de capacidade informa para todos os agentes do setor os
volumes, os perodos e a tarifa contratada.
103
capacidade podem ser inseridos no custo de servio do transportador ou podem ser
cobertos pela cobrana de uma taxa de uso.

Seo 2.4.4 Formas de Acesso a Rede de Transporte



A essencialidade dos ativos de transporte de gs natural para o funcionamento da
indstria mostra a importncia das formas de acesso de terceiros infraestrutura de
transporte. Atualmente, quando permitido, o acesso rede praticado de duas formas
distintas. Primeiramente, a empresa transportadora negocia as condies de acesso com
os agentes interessados, no sendo, a priori, obrigatrio. As condies tarifrias e os
regimes de acesso (firme, quase-firme, interruptvel ou preferencial) so negociados
entre as partes, de forma que a funo do rgo regulador fica restrita soluo de
eventuais conflitos.
Em situaes onde a separao dos direitos de propriedades dos servios e
produtos no feita com clareza, o acesso negociado torna-se de difcil implementao.
Nestes casos, o proprietrio da infraestrutura de transporte quase sempre tem interesses
comerciais conflitantes com o carregador interessado no acesso, pois os dois podem
estar disputando os mesmos mercados finais. Caso isto ocorra, o proprietrio da rede
buscar dificultar o acesso do concorrente com estratgia competitiva. Nestas
circunstncias, as negociaes tm se revelado intensivas em tempo e engendrado
elevados custos de transao para os agentes.
104
A segunda forma de acesso ocorre atravs da institucionalizao de princpios
que norteiem as condies de acesso. Neste caso, as regras so estabelecidas
antecipadamente definindo as condies operacionais e de precificao do servio de
transporte. Estas regras incluem: situaes em que terceiros podem adquirir contratos de
transporte firme e interruptvel, as tarifas de transporte para diferentes tipos de servios
e as formas de comercializao da capacidade de transporte disponvel.
No caso do acesso regulado, as regras de funcionamento so, na maioria das
vezes, diretamente determinadas pelo regulador. Entretanto, em alguns casos, estas
podem ser determinadas pelo transportador necessitando apenas da aprovao do rgo
regulador.
O acesso de terceiros infraestrutura de transporte segundo Codognet [2006] a
pedra angular da abertura concorrencial na indstria gasfera.





Seo 2.4.5 Regras de Unbundling



105
Uma das preocupaes dos reguladores da indstria de gs natural promover a
concorrncia imediata ou futura na indstria. Nesse sentido, a definio de regras que
regulem a participao dos agentes dos segmentos caracterizados por monoplios
naturais nos demais segmentos competitivos essencial para a promoo da competio
no setor. Este fato decorre do poder de mercado exercido pelas empresas proprietrias
dos ativos de transportes, que em situaes de no separao de propriedade, pode
distorcer a competio.
Usualmente, as regras de unbundling esto associadas aos nveis de
impedimentos legais de participao das empresas de transporte em outros segmentos.
De forma geral, so as regras de unbundling que iro determinar a estrutura
organizacional ou Market design da indstria. Contudo, como mostrado anteriormente,
a separao do direito de propriedade sobre a commodity do direito de propriedade
sobre a capacidade de transporte mostra-se to importante quanto aos impedimentos de
participao entre empresas de diferentes segmentos da indstria.
Existem diferentes formas de se regular a separao entre a atividade de
transporte e os demais segmentos. A mais radical a separao total, onde as empresas
do segmento de transporte so impedidas de possuir qualquer forma de participao nas
empresas dos demais segmentos.
Outra forma de separao a separao corporativa, onde se exige apenas que
sejam criadas empresas juridicamente diferentes. Nesse caso, a propriedade comum das
empresas permitida atravs de participaes acionrias. Em outras palavras, a
participao cruzada permitida.
Quando a participao cruzada permitida, a interveno regulatria sobre os
comportamentos discriminatrios dos transportadores tende a ser maior. Nesse caso, a
106
regulao sobre as questes ligadas ao livre-acesso e a comercializao deve ser mais
rgida.
Em alguns pases onde a participao cruzada permitida, foram criadas regras
para restringir o poder de mercado das empresas com participaes no segmento de
transporte de gs natural. Dentre estas regras podemos citar: (i) imposio de limites
para transporte de gs de propriedade dos controladores; (ii) necessidade de aprovao
pelo regulador de contratos entre empresas relacionadas; (iii) exigncia de abertura do
capital da transportadora ou distribuidora; (iv) impedimento para compartilhamento de
pessoal entre a transportadora e empresas associadas; (v) restries quanto forma de
comercializao da capacidade firme e interruptvel; (vi) separao da contabilidade das
empresas e (vii) separao da operao das empresas.

Seo 2.4.6 Reajuste Tarifrio



A atividade de transporte de gs natural , em muitos casos, exercida atravs de
contratos de concesso que garantem exclusividade geogrfica em funo de suas
caractersticas de monoplio natural. Nesses casos, a situao de monoplio confere as
empresas transportadoras um grande poder de mercado que na ausncia de regulao
das tarifas pode levar a cobrana de preos de monoplio
37
, reduzindo, assim, o

37
O preo de monoplio aquele preo que maximiza o lucro da empresa em situaes de exclusividade.
Economicamente falando, o preo que iguala receita marginal ao custo marginal dos monoplios.
107
excedente do consumidor dos servios de transporte e aumentando o excedente das
empresas transportadoras. Dessa forma, o objetivo do regulador ao regular as tarifas
cobradas pelo segmento de transporte distribuir igualitariamente o excedente social,
garantindo assim um lucro justo, mas sem preos abusivos.
A regulao tarifria, contudo, esbarra nos problemas relacionados com a
existncia do trade-off entre o estabelecimento de uma tarifa considerada justa para os
consumidores e aquela que estimule o investimento das firmas concessionrias. Na
ausncia de competio, os incentivos para que as empresas reduzam custos e invistam
no aumento da produtividade so pequenos de forma que cabe ao regulador estabelecer
uma metodologia tarifria capaz de estimular a eficincia econmica das empresas
reguladas.
Entre os mtodos de regulao tarifria tradicionalmente utilizados tem-se o
custo de servio tradicional e o custo de servio incentivado onde se encaixa as tarifas
do tipo price-cap. As sees seguintes iro descrever sucintamente cada um dos
mtodos tarifrios referidos acima.



Custo de Servio Tradicional

Um dos mtodos de tarifao mais usados pelos rgos reguladores o do custo
de servio tambm conhecido como taxa de retorno fixa ou tarifao pelo custo mdio.
Tal mecanismo consiste em fixar uma tarifa que permita a obteno de uma taxa de
remunerao pr-fixada para a base de capital investido pela empresa.
108

For the utility as a whole, prices are, in theory, set so that total
revenues equal total costs or, alternatively, so that the average revenue
per unit of electricity sold equals the average cost of supplying
it.(JOSKOW e SCHMALENSEE [1986] p.342)

A taxa de remunerao do capital fixada pelo regulador faz parte dos custos da
empresa, dessa forma, o preo do servio iguala-se ao custo mdio no ponto onde este
intercepta a curva de demanda. por este motivo que alguns autores chamam de
tarifao ao custo mdio, isto , a receita mdia deve igualar-se ao custo mdio de se
ofertar o servio. A frmula comumente usada :

Figura 9 Custo de Servio


Onde T a tarifa a ser determinada e s a taxa de retorno desejada pelo
regulador. A base de capital igual aos investimentos efetivamente realizados que
contribuem diretamente para a prestao do servio regulado.
Na maioria dos casos a tarifa fixada e qualquer mudana no preo dos servios
s poder ser feita mediante autorizao dos rgos reguladores ou do poder pblico. Os
processos de reajuste tarifrio ocorrem periodicamente e visam corrigir as distores
causadas por mudanas relativas nas receitas e nos custos das firmas, este muito
menos abrangente que os processos de reviso tarifria que envolvem mudanas das
premissas e da metodologia usada. Em alguns casos, permite-se o ajuste automtico das
tarifas condicionado s variaes dos preos dos principais insumos.
109
Apesar de aparentemente simples, o mtodo de tarifao pelo custo de servio
envolve uma srie de dificuldades. A primeira e mais importante delas diz respeito
determinao da taxa de remunerao s. O principal objetivo da regulao garantir que
a prestao dos servios de utilidade publica sejam ofertados nos volumes e com a
qualidade adequada. Nesse sentido, a taxa de retorno sobre o capital investido deve ser
tal que estimule no s o investimento em reposio como tambm na expanso da rede.
Nesse ponto surge um novo problema. Na maioria das vezes os rgos
reguladores no possuem informao adequada sobre a estrutura de custo e o mercado
das empresas concessionrias, dependendo assim, das prprias empresas reguladas para
a obteno destas informaes. Assim, a assimetria de informao existente entre o
regulador e as empresas de transporte torna-se uma importante barreira na definio de
uma taxa de retorno justa e eficiente. Isto , o regulador no consegue diferenciar de
forma precisa os comportamentos ineficientes dos comportamentos eficientes, o que faz
com que sua capacidade de regulao seja reduzida.
Outro obstculo ao uso da tarifa ao custo de servio, que surge principalmente
em pases em desenvolvimento, a introduo da correo inflacionria. Em perodos
de baixa inflao esse problema no gera grandes conflitos, contudo em perodos com
grandes variaes nos ndices de preo o regulador deve evitar a depreciao da receita
real das concessionrias introduzindo mecanismos de correo monetria nos processos
de reajustes tarifrios.

Due to the regulatory lag, the actual rates of return earned by
electric utilities may be above or below the commission-determined fair
rate of return at any instant. (JOSKOW e SCHMALENSEE [1986],
p.344)

110
Custo de Servio Incentivado

De forma a resolver ou ao menos amenizar alguns dos problemas relacionados
com a ineficincia e a assimetria de informao tem sido introduzido alguns
mecanismos de incentivos, propostos por autores como Laffont e Tirole [1993], Joskow
[1996], Schnmalensee [1989], Viscusi e Vernon [2000] entre outros.
Entre os esquemas de incentivos comumente utilizados destacam-se o Sliding
Scale, o ajuste parcial de preo, o mecanismo de Yardstick Competition e a tarifa do tipo
Price-cap. O mecanismo de incentivo do tipo Sliding Scale utilizado na formao de
preos lineares e consiste em um ajuste automtico da tarifa quando a taxa de retorno
distancia-se da taxa de retorno considerada justa pelo rgo regulador.
O ajuste nas tarifas, contudo, no se faz na mesma proporo que a variao na
taxa de retorno, isto , se uma empresa aumenta sua produtividade reduzindo seu custo,
a tarifa cobrada pelo seu servio ser reduzida, mas no no mesmo montante da reduo
de custo, proporcionando assim um aumento na lucratividade, o que por sua vez,
incentiva a busca pela eficincia.
Apesar das virtudes citadas acima, o esquema apresenta algumas limitaes.
Primeiramente, o incentivo que se faz em relao reduo do custo total que
dependendo da participao dos custos de capital pode representar apenas uma reduo
no pagamento de juros e amortizaes, no significando aumento da eficincia. Outro
problema, e que alguns autores como Joskow consideram mais grave, que o ajuste de
preo em funo de mudanas no cenrio econmico acontece de forma lenta, deixando
os preos muito altos ou muito baixos por um longo perodo de tempo.
111
O mecanismo de Ajuste Parcial de Preo assemelha-se muito com o do Sliding
Scale. Ele consiste no ajuste automtico do preo baseado na diferena entre os custos
totais de servio e um custo estimado pelo rgo regulador. O incentivo se d pelo fato
dos preos se reduzirem menos do que os custos, gerando assim, um aumento de lucro
para a empresa.
O mtodo do ajuste parcial de custos apresenta as mesmas deficincias da regra
do Sliding Scale. Uma das formas de amenizar o problema de reduo de custos por
reduo do preo dos insumos e no por aumento de produtividade determinar os
custos como funo dos custos dos insumos, dos preos dos produtos e das variaes na
produtividade ao invs de utilizar um valor fixo estimado. Assim, o regulador consegue
observar quais propores das variaes de custos so provenientes do aumento da
produtividade e quais so provenientes das redues dos preos dos insumos.
O peso dado para cada componente dos custos proporcional a sua contribuio
para os custos totais, enquanto o peso dado aos preos dos produtos reflete as
economias e deseconomias de escala referente a cada bem.
A tentativa de responder certas questes muitas vezes levanta novas perguntas.
Nesse sentido a tentativa de se resolver o problema dos custos dos insumos acaba por
gerar novas dificuldades. Dentre as principais, destaca-se o problema da determinao
de mecanismos no viesados para a fixao dos pesos efetivos de cada componente dos
custos.
O terceiro mecanismo de incentivo o Yardstick Competition. A atividade de
transporte de gs natural geralmente exercida sobre o regime de concesso com
exclusividade geogrfica. Dessa forma, embora no haja concorrente, ou seja, empresas
com semelhantes estruturas produtivas dentro de sua rea de atuao, existem em outras
112
reas geogrficas empresas que prestam os mesmos servios, organizadas sobre a
mesma estrutura produtiva de franchise regional.
A proposta da abordagem Yardstick simular um ambiente competitivo entre as
concessionrias regionais com similar estrutura de custo. Assim, as empresas passam a
ter sua performance avaliada em comparao a outras firmas do setor.
Apesar de a primeira vista a abordagem Yardstick parecer um mtodo simples e
de fcil aplicao, ela apresenta uma srie de complexidades operacionais.
Primeiramente, para que possamos comparar as empresas devemos nos certificar que
elas defrontam-se com as mesmas oportunidades produtivas e funes de demanda, o
que na prtica, dada a separao regional existente entre elas, dificilmente acontece.
Uma forma de resolver este problema atravs do uso de ferramentas estatsticas de
padronizao de variveis. Contudo, na maioria das vezes, esse processo de estimao
apresenta imperfeies que podem penalizar algumas empresas do setor e beneficiar
outras.
O segundo problema, e o mais difcil de ser resolvido, advm da diferena da
estrutura de custo contbil das empresas. Isto , os custos das empresas podem
diferenciar-se bastante um dos outros no por critrios de eficincia, mas sim devido a
custos de depreciao contbil ou pela diferena do tempo necessrio para a maturao
de um determinado investimento. A padronizao dos procedimentos contbeis pode
servir como ferramenta de correo dos erros de sinalizao das diferentes estruturas de
custos das empresas.
Por fim, o mtodo de tarifao do tipo price cap apresenta mecanismos internos
de incentivos. O esquema de preo RPI-X, ou como comumente conhecido price cap,
ao invs de controlar a taxa de lucro ou retorno regula a taxa de crescimento do preo, o
113
que funciona como incentivo para reduo de custos e aumento da produtividade. As
firmas reguladas pelo mtodo do price cap podem aumentar seus preos de acordo com
o ndice de preo no varejo menos um fator X, que representa o ganho de produtividade
estimado e desejado pela agncia reguladora.
Nesse esquema, as empresas possuem um teto de aumento, mas nada impede
que elas aumentem menos o preo caso isso maximize seus lucros, desta forma, as
empresas possuem uma maior flexibilidade de deciso. A necessidade de se calcular
apenas alguns ndices de preo e no outras variveis, como a base de ativo, a taxa de
retorno, movimentos futuros dos custos e da demanda e o custo de alocao entre
mercado competitivo e monoplio, torna a tarefa do regulador mais palatvel alm de
reduzir as chances de captura.
O uso do ndice de preo ao consumidor em detrimento aos ndices da indstria
evita que este seja manipulado pela empresa regulada e d ao consumidor sinais claros
de aumentos das tarifas. O fator X pode variar de perodo para perodo, contudo ele
exgeno firma entre os perodos de revises tarifrias (lag regulatrio). Isso confere
credibilidade e incentivo ao aumento da produtividade acima do estimado no fator X.
A questo do lag regulatrio representa uma das principais diferenas entre o
esquema price cap e o da taxa de retorno. Uma verso pura do price cap teria um hiato
regulatrio infinito enquanto o mtodo da taxa de retorno necessita de constantes
revises tarifrias. Embora na prtica seja impossvel um hiato infinito, o tempo entre as
revises tarifrias no price cap pode ser muito mais longo e pr-estabelecido, diferente
do caso da taxa de retorno que as revises so freqentes e endgenas ao passo que
dependem de requisio de uma das partes, concessionria ou regulador.
114
Outra diferena entre os dois mtodos citados acima est relacionada com a
capacidade que estes esquemas tm de incluir o futuro em seus processos tarifrios. O
price cap muito mais forward-looking do que o esquema de taxa de retorno j que o
fator X considera mudanas futuras em algumas importantes variveis, como aumento
ou reduo estimados da produtividade e da demanda enquanto que a taxa de retorno
baseia-se em custos histrico com ajustes futuros limitados apenas s correes
inflacionrias.
Pode-se perceber atravs da anlise dos diferentes mtodos de tarifao que a
regulao tarifria pode funcionar tanto como uma importante barreira como um
mecanismo de incentivo ao investimento e competio no segmento de transporte de
gs natural. A reduo das assimetrias de informao, a clareza e a credibilidade das
regras de tarifao assim como dos processos de reviso tarifria contribuem para a
reduo dos custos de transao e evitam prticas anti-competitivas de formao de
preos.
A definio ex ante das tarifas de transporte contribui para a reduo dos custos
de transao uma vez que diminui o espao para comportamentos oportunistas
reduzindo assim as incertezas associadas ao novo investimento. Contudo, como pde
ser visto na anlise acima, as diferentes metodologias tarifrias contribuem de forma
diferente para a reduo dos problemas de assimetria de informao e
consequentemente para a diminuio das incertezas. Sendo assim, a escolha da
metodologia tarifria mais adequada aos objetivos da regulao de fundamental
importncia para o desenvolvimento da indstria de gs natural.

Tipo de Tarifa
115



Alm da definio da metodologia de clculo das tarifas, cabe ao regulador
determinar o tipo de tarifa a ser cobrada. Na seo anterior mostrou-se como uma tarifa
pode ser determinada a partir dos diferentes custos envolvidos: custo mdio, custo
marginal ou custo contbil. Nessa seo sero examinadas as formas de se calcular esses
diferentes custos. Segundo o 5
o
Frum de Madrid, realizado em 2002, a escolha da
tarifao do transporte de gs natural deve:

Refletir os custos e ser baseada em modelos robustos de fluxo;
Facilitar o comrcio eficiente de gs e a liquidez do mercado;
Garantir altos nveis de transparncia;
Dar sinais que encorajem os investimentos de longo prazo na infraestrutura de
transporte;
Levar em conta as especificidades e as caractersticas de mercado das diferentes
redes;
Garantir uma taxa de retorno justa para os investimentos dos transportadores e
Ter superviso adequada;

Outros critrios que devem ser considerados na determinao da tarifa
so a simplicidade; o nvel de transparncia do regulador; a no-
116
discriminao; a refletividade dos custos; a possibilidade de efeitos
perversos nos investimentos; a possibilidade de existncia de um
mercado secundrio para capacidade; e articulao e compatibilidade
entre os sistemas de pases vizinhos (LAPUERTA e MOSELLE [2002]
p. 36 apud FREITAS [2004])

Nesse sentido, o principal desafio na escolha de um modelo de tarifao
determinar um preo para o servio de transporte que, ao mesmo tempo em que
estimule a eficincia e a competio, d os sinais corretos para a expanso dos
investimentos em novos gasodutos. Na busca por estes objetivos importante fazer uma
distino entre os componentes dos custos de forma a evitar que a tarifa de transporte d
sinais errados de preo.
Pode-se dividir os custos associados ao servio do transporte de gs natural em
custos fixos e os custos variveis. Os custos fixos envolvem, alm dos investimentos em
ativos fsicos de transporte, todos os custos no associados ao volume transportado
como os custos de operao, manuteno e administrao, alm dos custos com seguros
e impostos. J os custos variveis so aqueles associados ao volume de gs
transportado, como o custo de compresso.
A partir da classificao acima pode-se associar os custos capacidade de
reserva ou utilizao da rede. A estrutura tarifria do transporte do gs natural, nesse
sentido, costuma ser composta por uma parcela referente reserva de capacidade, que
cobrada sobre a capacidade contratada e deve cobrir os custos de investimento e os
custos fixos, e uma segunda parcela referente movimentao do gs pela rede, que tem
como objetivo cobrir os custos variveis.
117
Atualmente, encontram-se trs maneiras distintas de se determinar a tarifa de
transporte: (i) as tarifas baseadas na distncia do transporte; (ii) as tarifas postais, que
desconsideram a distncia; (iii) e as tarifas do tipo entrada/sada, que estabelecem
critrios diferentes para a injeo e retirada de gs do sistema.

Tarifa por Distncia

A tarifa por distncia busca refletir os custos fixos e variveis do segmento de
transporte associados distncia percorrida entre o produtor e o consumidor. A
principal vantagem deste tipo de critrio dar sinais de preos alinhados com os custos
reais do transporte, impedindo assim os subsdios cruzados entre consumidores e
regies.
A tarifa por distncia comumente aplicada em mercados em desenvolvimento.
Em redes onde existam poucos pontos de injeo e retirada e o fluxo de gs se d
predominantemente de forma unidirecional, a incorporao da distncia no clculo da
tarifa importante (ERSE, 2004). Lapuerta e Moselle [2002] concordam que a tarifao
baseada na distncia reflete seus custos quando os gasodutos so extensos e com fluxos
unidirecionais.
A principal forma de aplicao da tarifa por distncia a tarifao ponto a ponto.
Esse tipo de tarifao utilizado para transporte em grandes distncias, quando h um
deslocamento linear do gs. Em cada ponto de recepo e entrega aplicada uma tarifa
unitria por m
3
/km e para cada carregamento cobrada uma tarifa por unidade de
volume. (FREITAS [2004])

118
Tarifa Postal

A tarifa postal no diferencia os custos incorridos pelos servios de transporte.
Em outras palavras, a tarifao denominada postal independe da distncia percorrida
pelo gs natural de tal forma que o transporte de cada m
3
de volume de gs possui a
mesma tarifa. Nesse modelo tarifrio, todos os carregadores pagam uma mesma tarifa
independente dos custos associados ao servio demandado.

Nesse caso, a demanda deve ser expressa por um indicador de
capacidade, que pode ser a capacidade mxima do gasoduto ou o
somatrio das capacidades contratadas. Esse tipo de tarifa aplicado em
casos de monoplio territorial e, dependendo da estrutura da oferta, em
mercados maduros, nos quais h crescimento mnimo do consumo de gs
e os novos investimentos no so to impactantes. (ANP, 2002 apud
Freitas p.59).

Uma poltica de tarifao postal pode viabilizar a demanda do gs em regies a
onde o combustvel no chegaria com preos competitivos se o critrio de tarifao
fosse por distncia. A adoo desse tipo de tarifa, ao viabilizar o aumento da demanda
por gs, permite a explorao de economias de escala no transporte. Entretanto, vale
ressaltar que, caso a economia de escala no seja superior aos subsdios cruzados, existe
o risco de se gerar ineficincias econmicas considerveis. Em outras palavras, os
consumidores que se encontram nas regies mais prximas aos pontos de suprimento
podem estar pagando para viabilizar o consumo de gs natural nas regies distantes,
quando seria mais econmico que estas regies consumissem outros energticos (GLP,
GNL ou leo combustvel).

119
De acordo com a ERSE (2004), neste tipo de tarifao existe um
subsdio cruzado entre os clientes situados perto e longe dos pontos de
produo. Este tipo de tarifao ser menos indicado quanto maiores,
menos ramificados e mais unidirecionais forem os gasodutos.
(FREITAS [2004] p. 59)

Tarifa de Entrada e Sada

A tarifa do tipo entrada e sada estabelece, como a denominao indica, encargos
de entrada e de sada do sistema que podem variar muito entre o ponto de injeo e o
ponto de retirada, visando tornar os custos totais de transporte o mais prximo possvel
de seus custos reais. Assim, busca-se refletir, simultaneamente, o uso da capacidade do
sistema e a flexibilidade de utilizao do mesmo. Esse critrio contm, indiretamente,
um elemento de distncia na determinao de quanto cada agente ir pagar (ERSE,
2004). A principal vantagem deste tipo de tarifao facilitar o comrcio e a troca de
propriedade de capacidade e do gs.
Assim, um produtor pode pagar uma tarifa de injeo no sistema de transporte e
vender o gs para outro comercializador de forma que este poder retirar o gs em
qualquer ponto mediante o pagamento de uma tarifa de retirada, de acordo com o city-
gate que escolher para entrega. Assim, as tarifas do tipo entrada e sada, alm de buscar
refletir corretamente os custos de transporte do gs, permitem reduzir o custo de
revenda de gs no sistema. Em outros termos, essa modicidade tarifria permite reduzir
os custos de transao uma vez que facilita a troca de propriedade.
A tarifao por distncia, postal e entrada e sada so os trs principais tipo de
tarifao de transporte de gs natural. Entretanto, existem variaes e combinaes
dessas trs formas que so utilizadas de forma a agregar as vantagens especficas de
120
cada uma delas. Na prtica, as combinaes dos diferentes tipos de tarifao costumam
ser mais utilizadas do que as formas puras.

Seo 2.4.7 Tipos de Servios Oferecidos



Recentemente, a grande variabilidade da demanda e da oferta (prpria
indstria de gs natural) e as dificuldades de gerenciamento de riscos engendraram uma
vasta gama de arranjos contratuais e de mercados. Os contratos de transporte de gs
natural so acordos firmados entre duas partes, que determinam as caractersticas da
transao, segundo as condies de quantidade e qualidade do produto, locais de
entrega, prazos, preo e garantias para ambos os lados.
Nesse sentido, encontra-se hoje uma variedade de servios oferecidos pelas
empresas de transporte. Cada tipo de servio apresenta caractersticas particulares que
condicionam no s o funcionamento de seus mercados, mas tambm o funcionamento
dos demais mercados dos servios de transporte.
121

Servio firme de transporte

Os servios firmes de transporte so regidos por contratos que obrigam o
transportador a disponibilizar a capacidade de transporte nos termos previamente
estabelecidos no podendo ser interrompidos a no ser em casos de riscos de acidentes.
De forma geral, a tarifa cobrada pelos servios firmes possui duas componentes,
uma parcela fixa (taxa de reserva), proporcional a capacidade de transporte reservada a
cada comercializador, e uma parcela varivel (taxa de uso), proporcional ao custo de
transporte do gs do ponto de entrada ao ponto de sada.

Servios quase-firme

Os servios quase-firmes so uma verso limitada do servio firme. Nesse tipo
de servio, o transportador pode interromper o fornecimento de gs durante um
determinado nmero de dias ou de horas em um perodo definido (ms, ano, semana).
No resto do perodo o servio funciona como um servio firme.
No que se refere tarifao, a tarifa cobrada pelos servios quase-firmes segue
metodologia semelhante tarifa do servio firme, embora com taxa de reserva reduzida.

Servio no-notice

122
Sobre o servio de transporte no-notice os comercializadores podem receber
gs un-nominate
38
alm de sua capacidade diria contratada sem incorrer na
necessidade de ajuste dirio ou multa. Os servios no-notice so normalmente
realizados de forma no discriminatria. Contudo, o transportador no possui
obrigatoriedade de expandir a sua capacidade para prestar esse tipo de servio.
Na maioria das vezes, o transportador s tem obrigatoriedade de fornecer esse
servio aos comercializadores que requisitaram o servio durante o processo de
contratao da capacidade de transporte firme. A tarifa do servio no-notice
geralmente cobrada como um servio firme especial, com elevadas taxas de reserva e
de uso.

Servio interruptvel

Os servios interruptveis so aqueles com prioridade secundria em relao aos
servios firmes. Isto significa que o fornecimento de gs para os agentes sobre esse tipo
de contrato pode ser interrompido para o abastecimento dos contratos firmes. Os
servios interruptveis possuem diferentes graus de prioridade de acordo com os
diferentes contratos estabelecidos.
Diferente do servio firme, cuja tarifa possui uma componente fixa e uma
componente varivel, o servio interruptveis paga apenas uma taxa volumtrica j que
eles no possuem nenhuma reserva de capacidade. Tradicionalmente, as tarifas dos
servios interruptveis apresentam embutida uma proporo dos custos fixos associados
aos gasodutos.

38
Gs un-nominate aquele gs sem produtor especificado.

123

Servio Backhaul

O servio do tipo backhaul aquele caracterizado pela troca de gs natural
em um sistema de transporte contra o fluxo normal do gasoduto. Em alguns casos, o
rgo regulador reconhece que os servios do tipo backhaul reduzem o custo
marginal dos gasodutos ao criarem uma capacidade adicional entre os pontos de entrada
e sada. Sendo assim, justifica-se a cobrana de uma tarifa menor do que dos servios
foward-haul.
Na prtica, quando um produtor injeta gs na rede, mas no o retira ele est
aumentando a presso em todo o sistema. Isto , tanto os trechos a frente do ponto de
injeo quanto os trechos atrs desse ponto (considerando o fluxo de gs unidirecional)
operam com uma presso maior. Esse aumento de presso permite que o gs seja
retirado em um ponto contra o fluxo de movimentao sem comprometer a presso dos
pontos a frente do ponto de retirada. Se o volume retirado nos pontos anteriores ao
ponto de injeo tornarem-se maiores do que os retirados a frente do ponto de injeo o
fluxo de gs inverte-se de direo e o servio passa a ser foward-haul.


Servio de armazenagem

Muitas vezes o servio de armazenagem visto como um tipo de servio de
transporte. Nesse sentido, dependendo da regulao de cada pas, o transportador deve
124
oferecer acesso a sua infraestrutura de armazenagem sobre a forma de contratos firmes
ou interruptveis de forma no-discriminatria atravs de concurso aberto.

Servio de Parking

O servio de parking realizado quando o transportador armazena uma
determinada quantidade de gs de um comercializador para entrega posterior por um
curto perodo de tempo. Esse servio de curtssimo prazo e deve ser realizado de
forma no-discriminatria, sendo na maioria das vezes no regulado.
Cada tipo de contrato de transporte de gs natural apresenta uma relao
tarifa/risco diferente. Os riscos elevados dos contratos interruptveis so compensados
por tarifas menores e outras garantias contratuais, como por exemplo, a venda de
combustveis substitutos a preos pr-fixados. Os contratos firmes, por sua vez,
apresentam uma tarifa maior embora os riscos associados ao fornecimento sejam
menores.
De forma geral, os diferentes servios ofertados pelas empresas de transporte
permitem uma maior flexibilizao do mercado de capacidade de transporte uma vez
que as diferentes demandas encontram no mercado os contratos que melhor se adaptam
s suas necessidades. Essa diversificao contratual permite um aumento do nmero de
agentes interessados nos diferentes servios oferecidos pelas empresas transportadoras.

Seo 2.5 Concluso

125
Os modelos de integrao vertical, embora forneam as garantias necessrias
para o investimento em ativos de transporte apresenta-se como um obstculo ao
desenvolvimento da competio nos segmentos potencialmente concorrenciais, como a
produo e a comercializao. Nesse sentido, gradualmente a indstria de gs natural foi
sendo desverticalizada atravs da separao dos segmentos de infraestrutura dos
segmentos competitivos. Essa nova organizao da indstria, contudo, alterou a
natureza dos contratos de capacidade de transporte contribuindo para a elevao dos
custos de transao.
A introduo de foras competitivas na indstria de gs natural levou a criao
de diferentes mercados, entre eles o mercado de capacidade de transporte. Contudo, o
desenvolvimento dos diferentes mercados de capacidade no ocorre de forma natural e
espontnea sendo necessria a adoo de diversos mecanismos regulatrios como a
separao dos direitos de propriedade, o livre acesso de terceiros infraestrutura de
transporte e a regulao das tarifas.
A adoo dos mecanismos regulatrios acima, por sua vez, redefine a
organizao da atividade de transporte de gs criando novas relaes contratuais com
seus respectivos custos de transao e externalidades. Nesse novo cenrio competitivo,
exige-se que as garantias e incentivos aos investimentos das estruturas verticalmente
integradas sejam substitudos por mecanismos regulatrios capazes de reduzir as
incertezas estimulando, assim, a expanso da infraestrutura de transporte.
A Anlise feita nesse captulo deixa claro que as mudanas na estrutura
organizacional da indstria de gs natural e o crescimento do nmero de agentes
decorrente do processo de liberalizao vm exigindo constantes inovaes regulatrias.
A evoluo das caractersticas das transaes do segmento de transporte de gs natural
126
desencadeia importantes mudanas nas incertezas comportamentais e consequentemente
nos custos de transao dos contratos exigindo assim novas estruturas regulatrias
capazes de incentivar tanto a competio entre os agentes quanto os investimentos. O
no acompanhamento da evoluo dos mercados pela regulao d origem a gargalos
regulatrios capazes de comprometer o desenvolvimento e a expanso do segmento de
transporte.
No prximo captulo sero analisadas importantes inovaes regulatrias
desenvolvidas pela indstria de gs natural dos EUA, Espanha e Peru no que diz
respeito aos incentivos ao investimento em ativos de transporte de gs natural em um
ambiente competitivo.
127
CAPTULO 3 - Inovaes Regulatrias e seus Impactos sobre o
Investimento: Estudo de Caso


Seo 3.1 Introduo

Os elevados custos de transao da indstria de gs natural explicam a
tendncia, quase natural, de integrao vertical da cadeia produtiva. Nesse sentido,
mostrou-se no captulo 2 que a mudana nos padres de concorrncia da indstria de
gs exige um esforo da regulao tanto no que diz respeito introduo de elementos
competitivos quanto no que diz respeito criao de estruturas de incentivo ao
investimento.
Por sua vez, o regulador defronta-se com uma vasta gama de opes
regulatrias. A escolha de um arcabouo regulatrio em detrimento de outro possui
diferentes impactos tanto sobre o nvel de concorrncia quanto sobre a expanso dos
investimentos. Esse fato fica evidente quando se analisa o desenvolvimento recente da
indstria de gs natural em diferentes pases. Enquanto em alguns casos a passagem de
estruturas de governana verticalmente integradas para estruturas competitivas
contribuiu para a expanso da rede de gasodutos e para o aumento do nmero de
interconexes, em outros, a liberalizao do setor contribuiu para a reduo dos nveis
de investimentos em ativos de transporte de gs natural.
Para cada pas haver, assim, uma estrutura regulatria mais adequada que
depender do grau de maturidade da rede, da dotao inicial de recursos energticos,
das condies de financiamento, das especificidades do marco jurdico e da estrutura
industrial pr-existente. Nesse sentido, o principal objetivo desse captulo mostrar,
128
atravs de estudos de caso, como a adoo de diferentes mecanismos regulatrios pode
contribuir para o desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento em novos
gasodutos em um ambiente competitivo. Espera-se assim poder retirar lies das
diferentes experincias internacionais que possam ser empregadas no desenvolvimento
de um arcabouo regulatrio eficaz para o caso brasileiro, o que ser feito no prximo
captulo.
Entre os pases selecionados esto os Estados Unidos, a Espanha e o Peru. A
escolha dos casos a serem estudados foi influenciada pelo elevado grau de investimento
em ativos de transporte aps o processo de abertura da indstria de gs natural e pelos
diferentes mecanismos regulatrios adotados nesses pases. Ademais, a diferena no
grau de desenvolvimento da indstria de gs natural desses pases enriquece a anlise
conjunta dos trs casos mostrando quais mecanismos so mais adequados de acordo
com o nvel de maturidade da rede de transporte.
Nesse contexto, o captulo divide-se em 5 sees alm dessa introduo e da
concluso. Na segunda seo sero analisadas a caractersticas da indstria de gs
natural norte-americana assim como a regulao incidente sobre o setor. Na seo 3.3
a vez da indstria de gs natural espanhola ser analisada. Nessa seo ser tambm
descrito o atual arcabouo regulatrio vigente para a indstria de gs na Espanha. A
quarta seo analisa o caso peruano. Nessa seo sero enfatizadas as mudanas
recentes na regulao da indstria de gs natural peruana. Por fim, o capitulo ir analisar
como os diferentes mecanismos regulatrios introduzidos por cada pas analisado
contribuem para o desenvolvimento de uma estrutura de incentivo aos investimentos.
Em outras palavras, a ltima seo mostra como tais mecanismos regulatrios
129
contribuem para a reduo dos custos de transao associados aos investimentos em
capacidade de transporte

Seo 3.2 Padres de Concorrncia no Segmento de Transporte de Gs Natural
Norte-Americano

A rede de transporte interestadual de gs natural nos EUA possui caractersticas
que a diferem de todos os outros sistemas de transporte de gs natural no mundo. O
desenvolvimento de um mercado desregulado de capacidade (baseado em boletins
eletrnicos de capacidade liberada e em um mercado spot e futuro de capacidade de
transporte) e a competio pelo direito de construo e expanso de novos gasodutos
justificam a importncia da anlise do mercado de transporte de gs natural nos EUA.
Ao lado dos elementos competitivos, o controle e a regulao das tarifas dos contratos
de transporte de longo prazo despertam a curiosidade sobre os mecanismos de
funcionamento da rede americana. (MAKHOLM [2006]).
A indstria de gs natural norte-americana, desde a portaria FERC 636 [1992],
baseia-se na propriedade privada e na separao das atividades de sua cadeia produtiva.
Segundo a EIA [2008], a indstria de gs natural composta por cerca de 6.300
produtores, 160 empresas transportadoras, que controlam 492.289 quilmetros de
gasodutos, e cerca de 1.200 empresas de distribuio local. Ao lado das atividades de
produo, transporte e distribuio, 123 empresas operam os 410 pontos de estocagem.
No que se refere importao de gs natural, 15 terminais de regaseificao completam
a infraestrutura da indstria de gs natural norte-americana.
130
Os nmeros acima, embora mostrem o tamanho e a importncia da indstria de
gs natural nos EUA no so capazes de mostrar o seu elevado grau de
desenvolvimento, principalmente no que se refere organizao dos diferentes
mercados. O elevado nvel de liberalizao do mercado de gs e a estrutura da indstria
bastante fragmentada explicam o elevado grau de concorrncia.
A indstria de gs natural norte-americana caracteriza-se no somente pela
existncia de inmeros tipos de mercados atacadistas de gs natural (commodity) como
tambm pelos diferentes tipos de mercados de capacidade de transporte. Com a
separao compulsria da atividade de transporte da atividade de venda de gs ocorrida
em 1992, os contratos de commodity, firmados entre os proprietrios dos gasodutos e as
empresas de distribuio, foram convertidos em contratos de transporte e de estocagem
(EIA [2009a]). O processo de separao do direito de propriedade foi acompanhado
pela definio de contratos de transporte mais flexveis, permitindo a negociao de
capacidade firme em pontos secundrios da rede e pela introduo de mecanismos
transparentes de cesso de capacidade de transporte, como por exemplo, boletins
eletrnicos informando a capacidade diria disponvel. A concluso do processo de
liberalizao da indstria aumentou o nmero de participantes e a liquidez dos mercados
de gs tanto na boca do poo quanto no ponto final de consumo.
Com o processo de liberalizao, aumentou-se a complexidade contratual do
servio de transporte. Pode-se agrupar os diferentes tipos de contratos de transporte em
dois grupos: os contratos de alocao primria de capacidade e os contratos secundrios.
Os contratos de alocao primria so contratos de longo prazo, geralmente com prazos
de 20 a 50 anos, que possuem tarifas reguladas pelo custo de servio. Os contratos
secundrios, por sua vez, referem-se revenda da capacidade contratada no mercado
131
primrio e no utilizada. Tais contratos podem se d sobre bases firmes ou interruptveis
e so geralmente negociados nos mercados de curto-prazo ou spot, sendo seus preos
desregulados.
O preo no mercado primrio norte-americano regulado de forma que as tarifas
so formadas por duas parcelas: uma referente ao custo de operao e outra referente
reserva de capacidade. A parcela varivel da tarifa geralmente baseia-se no custo
operacional mdio da atividade de transporte entre dois pontos. A parcela referente
reserva de capacidade, por sua vez, objetiva o retorno do investimento e cobrada
independente do uso do gasoduto pelos agentes detentores de tais contratos. Em contra
partida ao pagamento da tarifa de reserva, o carregador tem garantida a prioridade de
uso da capacidade contratada.
Nos EUA, os contratos de curto-prazo ou spot so negociados geralmente nos
Hubs. Existem atualmente 21 Hubs de gs, com no mnimo 2 e no mximo 22
interconexes de gasodutos, como pode ser visualizado na figura 11 (FERC [2009]).
Estas interconexes entre gasodutos permitem um processo de arbitragem entre os
mercados regionais dos diferentes Hubs. O preo da capacidade de transporte vai variar
de Hub para Hub de acordo com a taxa de utilizao dos gasodutos e dos pontos de
entrada e sada de cada sistema.
Segundo Yeasting [2007], a diferena entre o preo do gs no Henry Hub e nos
demais hubs, assim como a diferena entre o preo do gs na boca do poo e o preo
nos hubs, vai ser uma funo da taxa de utilizao dos gasodutos que se direcionam a
cada ponto de interconexo (ver anexo 1). Em outras palavras, a diferena entre o preo
do gs nos diversos Hubs, em teoria, ir refletir os diferentes custos de capacidade de
transporte.
132

Figura 10 EUA: Preo Spot do Gs Natural nos Centros de Comercializao
(US$/MMbtu), 2008
Preo no hub
Preto : preo corrente
Verde: aumento/ano anterior
Vermelho: reduo/ano anterior

Fonte: FERC [2009]

Yeasting [2007] mostra a importncia do mercado de capacidade de transporte
na formao dos preos do gs natural nos Estados Unidos. Nesse sentido, no s o
mercado primrio e secundrio de capacidade como tambm os investimentos em novos
gasodutos desempenham um importante papel na auto-regulao dos preos do gs
natural nos diferentes mercados regionais americanos.
Atualmente, no existe um mercado de ajuste no sistema de transporte de gs
americano. Os desbalanceamentos so corrigidos pelo operador da rede de forma
administrativa atravs de imposio de multas aos carregadores no balanceados.
Entretanto, a existncia de um mercado spot de capacidade permite que os carregadores
ajustem suas posies atravs da compra de capacidade dos carregadores
133
superavitrios evitando, assim, o pagamento de multas. Ou seja, na prtica, apesar de
no existir um mercado de ajuste expressamente formalizado, os carregadores tm como
operar no mercado spot para realizao do ajuste.
Embora a indstria de gs natural norte-americana apresente um elevado nvel
de concorrncia, verifica-se a predominncia e a importncia dos contratos de longo
prazo, principalmente na alocao primria da capacidade (MAKHOLM [2006]). Os
riscos associados s caractersticas da atividade de transporte de gs natural exigem
garantias de financiamento de longo-prazo que no caso americano so dadas pela
contratualizao da capacidade primria em condies de ship-or-pay.
Nesse sentido, a competio no segmento de transporte de gs natural concentra-
se nos mercados secundrios de capacidade e na competio pelo investimento em
gasodutos caractersticas dos processos de licitao. O elevado grau de concorrncia
explicado assim, pela flexibilidade contratual caracterstica do mercado secundrio e
pela flexibilidade fsica dada pela extensa e interligada malha de transporte.
As caractersticas que explicam a singularidade do sistema de transporte de gs
natural americano no se desenvolveram, contudo, de forma instantnea nem natural
(ver anexo 2). O papel tanto da FERC quanto dos demais rgos responsveis pela
regulao da indstria de gs natural foi essencial para o desenvolvimento tanto dos
padres de concorrncia americanos quanto dos mecanismos de incentivos ao
investimento na infraestrutura de transporte de gs natural. A seo seguinte ir analisar
a evoluo do quadro institucional e regulatrio americano.


134
Seo 3.2.1 A Evoluo da Regulao no Setor de Transporte de Gs Americano: O
Surgimento dos Mercados de Capacidade

A evoluo da regulao do segmento de transporte de gs natural nos EUA
reflete as dramticas mudanas ocorridas na indstria americana de gs nos ltimos 40
anos. A anlise do processo de formao da estrutura regulatria norte-americana
mostra que o atual arcabouo institucional fruto de um longo embate poltico entre os
agentes da indstria e as autoridades governamentais.
A regulao na indstria de gs natural nos EUA data do incio da prpria
indstria. Em meados do sculo XIX, o gs utilizado era basicamente produzido a partir
do carvo de forma que o seu consumo e a sua produo ocorriam, geralmente, na
mesma municipalidade. Nesse sentido, a caracterstica de monoplio natural fez com
que os governos locais regulassem a tarifa cobrada pelas empresas de distribuio.
Com o desenvolvimento da indstria, o comrcio e o transporte de gs entre as
municipalidades comeou a crescer de forma que o escopo da regulao ultrapassou os
limites das cidades, cabendo, a partir desse momento, aos governos estaduais. Nesse
momento, a regulao dos primeiros gasodutos intra-estaduais (1900) passou a ser
exercida pelas recm criadas public utility commissions
39
PUCs. Com o
desenvolvimento de tecnologias que permitiam o transporte de gs em longas
distncias, surgem os primeiros gasodutos interestaduais. Essa nova configurao do
segmento de transporte criou, contudo, um gap regulatrio na indstria de gs norte-
americana uma vez que as PUCs no possuam autoridade para regular os gasodutos
que ultrapassavam suas fronteiras.

39
As primeiras PUCs foram criadas por volta de 1907 nos estados de Nova York e de Wisconsin (Natural
Gas.org [2010]).
135
Assim, em 1938, o governo federal americano viu-se envolvido pela primeira
vez na regulao da indstria de gs. A aprovao do Natural Gas Act de 1938 (NGA)
concedeu Federal Power Commission (FPC) a jurisdio sobre a regulao dos
gasodutos interestaduais. Com o NGA, a caracterstica de monoplio natural dos
servios de distribuio de gs natural foi estendida ao segmento de transporte. Assim, a
FPC passou a regular a tarifa cobrada pelas empresas transportadoras e estendeu as
certificaes concedidas s novas instalaes de transmisso de energia eltrica aos
gasodutos interestaduais.
A estrutura industrial do setor de gs natural nesse perodo apresentava-se
extremamente concentrada. Onze empresas controlavam o segmento de transporte
interestadual (Natural Gas Org. [2010]). Ademais, no havia restrio a participao das
empresas de transporte nos demais segmentos da indstria de forma que a maior parte
das transportadoras atuava tambm na produo e na distribuio de gs natural. Nesse
sentido, em 1954
40
, a Suprema Corte americana decidiu que os produtores que vendiam
gs natural pelos gasodutos interestaduais deveriam ser classificados como uma
empresa de gs natural sujeita a regulao da FPC. Sendo assim, o preo na boca do
poo passou a ser tratado como o preo no gasoduto.
A regulao do preo na boca do poo trouxe importantes problemas tanto de
ordem prtica quanto de ordem econmica. De 1954 a 1960, o FPC tentou estabelecer o
preo na boca do poo de forma individual. Contudo isto se mostrou
administrativamente impraticvel uma vez que existiam mais de 1.200 produtores
independentes (Natural Gas Org. [2010]) Assim, a FPC tentou outros mtodos de
tarifao baseados em regies geogrficas.

40
Deciso da Suprema Corte Americana no caso Phillips Petroleum Co. v.s. Wisconsin (347 U.S. 672
[1954]).
136
Em todos os casos, o impacto da regulao do preo na boca do poo foi
desastroso para a indstria de gs natural. Em primeiro lugar, os produtores possuam
pouco ou nenhum interesse em expandir seus esforos produtivos uma vez que o preo
do gs era fixo enquanto os custos de produo e explorao apresentavam-se bastantes
imprevisveis. O segundo efeito negativo da fixao de preos decorre do fato de que
em alguns estados, principalmente naqueles produtores de gs natural, os preos do gs
transportado pelos gasodutos intra-estaduais no era regulado pelas PUCs de forma que
os produtores no possuam incentivos para transportar seu gs pelos gasodutos
interestaduais. Nesse sentido, de 1976 a 1977, muitos estados no produtores de gs
natural viram-se em uma situao de escassez enquanto nos estados produtores, a
escassez de gs no era sentida.
Os problemas enfrentados pela indstria de gs natural a partir de 1954 levaram
o Congresso Americano a aprovar, em 1978, o Natural Gas Policy Act (NGPA) como
parte do National Energy Act. Percebendo que o controle do preo do gs natural tinha
por objetivo proteger o consumidor, mas que de fato havia prejudicado-os com a
escassez de gs natural, o NGPA foi implementado com trs objetivos principais:
criao de um mercado nacional nico para o gs natural; equalizao da oferta com a
demanda e o estabelecimento de um preo de mercado para o gs na boca do poo. No
contexto do NGPA, o FPC foi substitudo pela Federal Energy Regulatory Commission
(FERC).
Os anos de escassez de gs natural ao mesmo tempo em que incentivaram
muitos consumidores, principalmente os industriais, a substituir o gs natural por outros
combustveis, levaram as empresas de transporte a firmarem contratos de longo prazo
com os produtores de forma a assegurar a utilizao de seus dutos. Com a liberalizao
137
do preo do gs na boca do poo e o consequente aumento do preo final do gs
acentuou-se a reduo da demanda. Nesse sentido, as empresas transportadoras, que
antes da liberalizao no possuam gs suficiente para atender sua demanda, passaram
a no ter para quem vender o gs adquirido atravs de contratos de take-or-pay.
Nesse contexto, tanto as empresas transportadoras quanto os grandes
consumidores comearam a reivindicar o direito de transformar os contratos de longo
prazo de commodity das empresas de transporte em contratos de capacidade. Assim, em
1985, atendendo as reivindicaes do setor, a FERC estabeleceu a portaria FERC 436.
Segundo a portaria FERC, as empresas de transporte poderiam oferecer tanto o servio
de transporte quanto o servio de venda de gs. Nesse sentido, a portaria 436 abriu para
todos os consumidores o direito de negociar diretamente com os produtores o preo do
gs, contratando da empresa transportadora apenas o servio de transporte. Embora
voluntrio, o livre acesso foi adotado por quase todas as empresas de transporte de gs
natural. Com a adoo do livre acesso, surgem os primeiros comercializadores no
mercado americano de gs natural.
Embora a liberalizao dos preos na boca do poo tenha comeado com o
NGPA, foi somente com a aprovao do Natural Gas Wellhead Decontrol Act de 1989
que todas as restries sobre os preos na boca do poo foram eliminadas.
Enquanto a portaria FERC n
o
436 fez a separao do servio de transporte
possvel, o acesso de terceiros rede continuou sendo voluntrio. Assim a portaria
FERC n
o
636 completou o processo de separao atravs da proibio da participao
das empresas de transporte de gs natural em qualquer tipo de comercializao de gs
(commodity). A portaria FERC 636 tambm requereu que os gasodutos interestaduais
oferecessem servios que permitissem a entrega eficiente e confivel de gs natural aos
138
usurios finais. Nesse contexto, foi institudo o servio de transporte no-notice, o
acesso s instalaes de armazenamento, a maior flexibilidade dos pontos de recepo e
de entrega e o estabelecimento de programa de cesso de capacidade.
A introduo de servios no-notice permitiu que as empresas de distribuio
atendessem as necessidades de seus consumidores nos perodos de pico sem incorrerem
em penalidades. Em outras palavras, permitiu que as empresas de distribuio
equilibrassem suas posies junto s empresas de transporte comprando capacidade.
Essa capacidade comprada s tem validade para o ajuste das posies no sendo uma
obrigao contratual futura das empresas transportadoras.
O acesso s instalaes de armazenagem e a maior flexibilidade dos pontos de
entrega e recebimento de gs permitiu uma maior capacidade operacional da empresa
transportadora assim como permitiu uma maior flexibilidade na comercializao tanto
de gs quanto de capacidade.
Os programas de cesso de capacidade permitiram a revenda de capacidade entre
os diferentes consumidores do servio de transporte. A portaria FERC 636 exigiu, nesse
contexto, a criao de boletins eletrnicos acessveis a todos os consumidores,
mostrando as capacidades disponveis em qualquer gasoduto interestadual.
Mais recentemente, em 2005, foi aprovado pelo congresso americano o Energy
Policy Act (FERC [2006]). O EPA, como conhecida a nova lei, representou um grande
reforo do poder regulatrio da FERC. O Energy Policy Act de 2005 concedeu FERC
novas responsabilidades e poderes para exercer essas novas responsabilidades
modificando o Federal Power Act, o Natural Gas Act e o Public Utility Regulatory
Policies Act de 1978 (PURPA).
139
No que diz respeito indstria de gs natural, as principais mudanas trazidas
pelo EPA foram a implantao de mecanismos regulatrios capazes de prevenir a
manipulao dos mercados de commodity e de capacidade e a adoo de novas regras
para as tarifas de estocagem. Para evitar a manipulao dos mercados na indstria de
gs natural, a FERC passou a ter a funo de autoridade civil podendo implantar
penalidades civis aos agentes que manipularem, de forma intencional, os mercados de
capacidade e de commodity. Em relao adoo de novas regras tarifrias para a
estocagem, o objetivo do EPA expandir a infraestrutura de estocagem de forma a
reduzir a volatilidade do preo do gs natural nos mercados americanos.
Em resumo, o atual arcabouo regulatrio americano do segmento de transporte
de gs natural resultado de um lento processo de evoluo regulatria e institucional
que tem como principais pilares o Gas Act (1938), o Natural Gas Policy Act (1978), a
portaria FERC 436 (1985), o Natural Gas Wellhead Decontrol Act (1989), a portaria
FERC 636 (1992) e o Energy Policy Act (2005).
A anlise histrica da evoluo da regulao na indstria de gs natural mostra
que embora as atividades de upstream, midstream e downstream sejam geralmente
regidas por regulaes distintas, houve uma mudana geral em direo concorrncia e
o afastamento em relao aos preos determinados administrativamente. Nesse
contexto, destaca-se o papel da FERC como o rgo responsvel pela regulao e
superviso do midstream interestadual. Entre as principais responsabilidades da FERC
pode-se destacar (i) a regulao da construo de gasodutos e instalaes de estocagem
e GNL; (ii) a regulao do transporte interestadual; (iii) a emisso de certificados de
convenincia e necessidade pblica para as companhias provendo servios em energia
ou construindo e operando gasodutos ou plantas de estocagem interestaduais; (iv) a
140
regulao do abandono das instalaes; (v) o estabelecimento das tarifas para os
servios sob sua jurisdio; (vi) regulao do transporte de gs natural conforme o
Natural Gas Policy Act e o Outer Continental Shelf Lands Act; (vii) superviso da
construo e operao dos gasodutos nos pontos de exportao ou importao de gs
natural; (viii) fiscalizao das prticas anti-competitivas nos mercados de capacidade
(FERC [2009]).
Dentro de cada estado, a regulao do transporte intra-estadual de gs natural e
das outras atividades reconhecidas de midstream continua sendo de responsabilidade
das comisses reguladoras estaduais. O escopo de atuao das Publics Utilities
Comission geralmente inclui (i) a autoridade sobre o transporte intra-estadual,
distribuio e venda de gs natural dentro de seu estado; (ii) assegurar que os
consumidores recebam o gs de modo seguro e confivel, e com tarifas no-
discriminatrias; (iii) a autoridade sobre linhas que recolhem o gs natural das reas de
produo para o transporte downstream em qualquer um dos gasodutos interestaduais
ou intra-estaduais e (iv) a autoridade para regular e reforar os padres de segurana.
(ALMEIDA [2007])

Seo 3.2.2 Arcabouo Regulatrio do Segmento de transporte de Gs Natural nos
EUA

No que diz respeito regulao especfica sobre o segmento de transporte de gs
natural destaca-se a separao das atividades de transporte das demais atividades da
indstria, o acesso no discriminatrio aos dutos de transporte, o controle tarifrio em
bases de custo de servios para os contratos primrios de capacidade, a separao entre
141
a propriedade da capacidade de transporte e a propriedade do gs transportado e o
incentivo a competio, no somente na alocao primria de capacidade como tambm
na construo e expanso de gasodutos.
A separao dos servios de transporte das demais atividades da indstria e o
livre acesso aos dutos de transporte foram implantados pela Portaria 636 da FERC
(1992). Assim, as empresas transportadoras de gs natural foram obrigadas a separar
juridicamente a atividade de transporte das atividades de produo, distribuio e
comercializao. Contudo, as participaes cruzadas ao longo da cadeia continuam
sendo permitidas de forma que separao entre os segmentos competitivos e no
competitivos no total. Entretanto, existe um controle muito estrito das condies de
acesso e de uso da infraestrutura de transporte.
Em relao ao acesso de terceiros, este se tornou obrigatrio
41
de forma que a
discriminao tarifria e no tarifria do acesso aos dutos de transporte de gs natural
passou a ser proibida e passvel de sanes. Nesse sentido, tanto a capacidade primria
quando a secundria de gs passou a ser oferecida aos carregadores atravs de concurso
aberto
42
. A realizao de concurso aberto para a alocao da capacidade primria tonou-
se obrigatria para construo e expanso de gasodutos enquanto o mercado de revenda
de capacidade foi estruturado de forma no discriminatria atravs de meios eletrnicos
organizado pelo transportador.
A operao do sistema de transporte realizada de forma descentralizada por
gasoduto. Na maioria das vezes, estes gasodutos so operados por seus proprietrios. Os
gasodutos interestaduais devem respeitar as regras de operao definidas pela FERC. Os

41
Vale a pena ressaltar que o livre-acesso regulado no se aplica para os gasodutos de recolhimento e os
terminais de regaseificao. Nestes casos, o livre-acesso possvel desde que negociado com o
proprietrio do duto.
42
Se a demanda por capacidade for maior que a capacidade de transporte disponvel, realizado um
concurso aberto, onde a capacidade alocada aos carregadores dispostos a pagar a maior tarifa.
142
gasodutos estaduais seguem regras definidas pelas PUCs. No caso dos Centros de
Comercializao (CDCs), a operao dos dutos que formam a malha deste sistema no
realizada pelo controlador do gasoduto, mas por um operador independente do sistema
de dutos que compem o CDC. Os contratos de revenda de capacidade de gs so
padronizados, permitindo assim uma reduo dos custos de transao e uma maior
transparncia das transaes de mercado.
No que diz respeito s tarifas do servio de transporte muitas mudanas
ocorreram ao longo da histria da indstria de gs norte-americana. Em 1952, 50% do
custo fixo eram cobertos pela taxa de reserva de capacidade enquanto o restante do
custo fixo e todo o custo varivel eram cobertos pela taxa de commodity
43
. A partir
de 1973, mudou-se a metodologia tarifria, 25% dos custos fixos passaram a ser
cobertos pela taxa de reserva e o restante dos custos fixos mais os custos variveis pela
taxa de commodity. Desde 1992, com a ordem 636, a metodologia tarifria adotada
passou a ser a do Straight Fixed Variable Method of Cost Allocation. Essa metodologia
simples pressupe que todo o custo fixo
44
deva ser coberto pela taxa de reserva
enquanto todo o custo operacional dever ser coberto pela taxa de uso (JURIS [1998]).
Em geral, as tarifas de transporte de gs nos EUA so calculadas de acordo com
a distncia pelo custo de servio. Entretanto, dentro dos CDCs, existe apenas uma tarifa
de transporte postal. Vale ressaltar que a extenso dos dutos que formam os CDCs no
significativa quando comparada extenso total dos dutos de transporte nos EUA o que
permite afirmar que a tarifa de transporte de gs natural norte-americana
predominantemente por distncia (ALMEIDA [2007]).

43
Com a separao de propriedade entre commodity e capacidade a taxa de commodity passou a ser
chamada de taxa de uso, se referindo a tarifa cobrada quando do uso da capacidade.
44
Inclui-se no custo fixo a taxa desejada de retorno sobre o capital investido calculada pela metodologia
do custo de servio ou custo mdio.
143
No mbito da discusso sobre a competio no segmento de transporte de gs
natural, destaca-se a importncia da separao estrutural entre a propriedade da
capacidade e a propriedade do gs natural (MAKHOLM [2006]). A falta de separao
estrutural permite e estimula prticas de comportamentos discriminatrios uma vez que
as empresas de transporte comumente oferecem descontos aos comercializadores a ela
afiliados de forma a sustentar sua vantagem competitiva em relao aos
comercializadores no afiliados. Em outras palavras, cria-se uma vantagem competitiva
no eficiente, ou seja, no a maior eficincia das empresas que lhe conferem uma
posio privilegiada no mercado, mas sim um aspecto estrutural.
Por fim, o processo de autorizao de novos gasodutos ou da expanso dos
antigos se faz sobre bases competitivas. As empresas de transporte interessadas na
construo de um ramal de transporte competem ex ante pela autorizao da construo.
Os projetos so comparados e selecionados atravs de critrios de eficincia: tarifas aos
usurios finais, factibilidade, cronogramas da obra, origem do financiamento e
programas de manuteno e controle de qualidade. Nesse sentido, os projetos competem
entre si antes mesmo de iniciar-se a operao (NERA [2002]).
Para a construo e operao de um gasoduto interestadual ou instalao de
estocagem, a companhia deve obter um certificado de convenincia e necessidade
pblica concedido pela FERC. O rgo analisar os benefcios pblicos do projeto e as
conseqncias adversas para a comunidade. A empresa de transporte de gs natural
deve tambm demonstrar que o gasoduto cumprir com as leis ambientais. Dependendo
da localizao do gasoduto, podem ser necessrias autorizaes estaduais.
Adicionalmente, as companhias que se engajam na operao de um gasoduto ou planta
de estocagem devem enviar a FERC uma pauta que descreva as condies, taxas e
144
termos do servio. As taxas e termos devero ser no-discriminatrios. Caso o gasoduto
seja intra-estadual, sero necessrias autorizaes estaduais (NERA [2002]).
A regulao americana incidente sobre o segmento de transporte de gs natural
tenta conciliar os objetivos de liberalizao com o desenvolvimento de estruturas de
incentivos ao investimento. Na seo 3.5 ser analisada como o arcabouo regulatrio
americano contribui para a reduo dos custos de transao associados aos
investimentos em ativos de transporte de gs natural.

Seo 3.3 A indstria de Gs Espanhola e o papel da ENAGAS

O desenvolvimento tardio da indstria de gs natural espanhola explicado pela
reduzida disponibilidade de recursos naturais. Nas ltimas dcadas, contudo, as
mudanas no cenrio internacional
45
e o desenvolvimento de novas tecnologias
46

impulsionaram o crescimento da demanda por gs natural no pas. Nesse sentido, entre
1998 e 2008, a demanda pelo combustvel passou de 13 Bcm para 38 Bcm,
representando um aumento de 200% em 10 anos (EIA [2009]).
O rpido crescimento foi amparado pelo aumento das importaes de gs natural
e pelo desenvolvimento do setor de gerao termeltrica. Grande parte do crescimento
do consumo espanhol, assim como dos demais pases europeus, pode ser explicada pelo
aperfeioamento das plantas de ciclo combinado.
Em 2008, o consumo de gs natural representou 21% do consumo de energia
primria na Espanha (EIA [2009]). Embora elevada, a participao do gs natural na

45
Aumento do preo internacional do petrleo, prees ambientais para a adoo de fontes de energia
mais limpa e poltica de integrao energtica europia.
46
Plantas termeltricas de ciclo combinado e reduo dos custos do GNL tanto de transporte quanto de
produo.
145
matriz energtica espanhola encontra-se muito abaixo dos valores de outros pases
europeus. Na Itlia e na Holanda, por exemplo, em 2008, o gs natural representou
respectivamente 38 e 36% do consumo total de energia (EIA [2009]). Essa diferena da
participao do combustvel no consumo primrio de energia mostra o grande potencial
de crescimento da indstria de gs espanhola.

Figura 11 Participao do Gs no Consumo Primrio de Energia

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados EIA [2009]

A produo de gs natural espanhola irrelevante (0,04% do consumo EIA
[2009]) de forma que o abastecimento interno depende quase que exclusivamente da
importao, principalmente via GNL
47
(EIA [2009]). Entre os principais exportadores
de GNL para Espanha esto a Nigria, com 34% das importaes, e a Arglia, com 18%
(EIA [2009]).
Diferente dos EUA, o sistema de transporte de gs espanhol se desenvolveu
baseado no monoplio estatal. Dessa forma, em 1972, foi criada a Empresa Nacional
del Gas (ENAGAS) responsvel pelo planejamento e construo da infraestrutura de

47
Em 2008 as importaes de GNL representaram 68% do total das importaes.
146
transporte de gs natural. Seguindo as tendncias liberalizantes das reformas europias
da dcada de 90, em 1994, a ENAGAS foi vendida a Gas Natural SDG, dando incio ao
processo de abertura da indstria de gs natural espanhola (PARDO [2009]).
Em 2000, contudo, o decreto Real 6/2000 elevou a ENAGAS a categoria de
operador do sistema. Nesse sentido, de forma a evitar que o controle do operador por
alguns grupos empresariais comprometesse o desenvolvimento de foras competitivas,
uma srie de alteraes na estrutura patrimonial da ENAGAS foram introduzidas.
Primeiramente, foi exigida que a atividade de regulao do operador fosse separada das
demais atividades da empresa. Em segundo lugar, a participao de cada grupo
acionrio foi restringida a 5% de forma que a participao e o controle da Gas Natural
SDG foram drasticamente reduzidos (PARDO [2009]). Nesse contexto, o processo de
reestruturao patrimonial da ENAGAS foi auxiliado pela abertura de capital da
empresa em 2002, de forma que, em 2009, cerca de 70% do capital da ENAGAS
estavam sendo negociados no mercado aberto (ENAGAS [2009]).
Em 2009, a rede operada pela ENAGAS totalizou 8.896 km de gasodutos
(ENAGAS [2009]) com 16 estaes de compresso (CNE [2009]). Alm da
infraestrutura de transporte a empresa possui um sitio de estocagem em Serrablo e trs
das seis plantas de regaseificao existentes na Espanha: Cartagena, Huelva e
Barcelona. A infraestrutura de transporte de gs natural na Espanha pode ser vista na
figura 12.

147
Figura 12 - Espanha: Rede Bsica de Gasoduto

Fonte: ENAGAS [2009]

No que diz respeito distribuio de gs na Espanha, essa controlada por 5
grupos empresariais (Gs Natural (83,4 %), Naturcop Energia (9,4 %), Endesa (6.8 %),
Gas Direct S.A. e Gas e Servicios Mrida), perfazendo um total de 54.457 quilmetros
de rede (CNE [2009]). A tabela 4 mostra o tamanho da rede de distribuio de cada
grupo empresarial.

148
Tabela 4 Espanha: Total da Rede de Distribuio por Grupo Empresarial

Fonte: CNE [2009] p.89

Em relao ao mercado de commodity, este se divide em dois: um regulado e
outro liberalizado. No primeiro, as empresas distribuidoras atendem os consumidores
finais residenciais, comerciais e industriais atravs de contratos regulados e preos
administrados. No segundo, as negociaes contratuais se do de forma bilateral e os
preos so livremente negociados. Nesse mercado, os consumidores estabelecem
contratos bilaterais com as empresas comercializadoras que por sua vez negociam
livremente os servios de transporte, regaseificao, estocagem e distribuio
(GMEZ-ELVIRA & DURBN [2005]).
O setor de comercializao menos concentrado que os outros segmentos da
indstria, apesar de haver uma dominncia da Gas Natural Comercializadora S.A. Em
2007, a participao da empresa no mercado atacadista foi de aproximadamente 50%.
Se considerarmos as trs maiores empresas, a concentrao de mercado passa a ser
maior do que 70% (ALMEIDA [2007]). Apesar do grau elevado de concentrao, as
empresas efetivamente competem entre si de forma que se pode afirmar que o grau de
concorrncia no mercado de gs espanhol relativamente elevado.
149
No que se refere ao mercado de capacidade de transporte de gs natural, a
comercializao da capacidade se d basicamente atravs de contratos bilaterais de
longo e curto prazo. Apesar da existncia de um nmero grande de comercializadores,
os contratos de longo prazo ainda so predominantes na indstria espanhola. Na sua
maioria, estes contratos foram assinados antes do processo de abertura da indstria de
gs natural.
No que diz respeito ao mercado secundrio, no existe nenhum tipo de
regulamentao quanto revenda de contratos de capacidade de transporte. Como
mencionado anteriormente, a revenda de contratos de servios de transporte e de
capacidade feita atravs de negociaes bilaterais uma vez que no existe um mercado
spot desenvolvido na Espanha.

Seo 3.3.1 Regulao do Setor de Transporte de Gs na Espanha

A reforma da indstria de gs natural espanhola teve incio em 1998 com a
promulgao da Ley de Hidrocarburos. A lei 34 de outubro de 1998 regula as atividades
de produo, importao, transporte, comercializao e distribuio de hidrocarbonetos
lquidos e gasosos. No caso da indstria de gs natural ela regula tambm as atividades
de liquefao, regaseificao e estocagem.
A Ley de Hidrocarburos condiciona o exerccio das atividades de transporte,
regaseificao, liquefao, estocagem e distribuio de gs natural autorizao
48

prvia do governo. Nesse contexto, o processo de outorga de autorizao deve respeitar
princpios bsicos como transparncia e no discriminao de forma a estimular a

48
Apesar do termo autorizao as caractersticas dos contratos de outorga se assemelham mais ao que
chama-se no Brasil de contratos de concesso.
150
concorrncia entre as empresas interessadas. Tais autorizaes, por sua vez, no
garantem direitos exclusivos ou de monoplios.
Segundo a lei 34 de 1998, o acesso no discriminatrio de terceiros aos dutos de
transporte garantido mediante o pagamento de tarifa de acesso aprovada e regulada
pelos rgos competentes, no caso, o Conselho Nacional Energtico (CNE). Dessa
forma, todos os agentes qualificados possuem o direito de acesso rede de transporte
assim como infraestrutura de regaseificao, liquefao e estocagem.
De forma a incentivar uma maior concorrncia, a atividade de comercializao
foi totalmente separada das demais atividades reguladas como transporte, distribuio,
estocagem e regaseificao. No caso do exerccio de mais de uma atividade regulada
por um mesmo grupo empresarial, exigiu-se a separao contbil das diferentes
atividades de forma a evitar possveis comportamentos anti-competitivos como
subsdios cruzados e discriminao tarifria e no tarifria.

Las empresas de gas natural que ejerzan ms de una de las
actividades relacionadas en el artculo 60.1 de la presente Ley llevarn en
su contabilidad interna cuentas separadas para cada una de ellas, tal y
como se les exigira si dichas actividades fuesen realizadas por empresas
distintas, a fin de evitar discriminaciones, subvenciones entre actividades
distintas y distorsiones de la competncia (Ley 34/1998 p.56-57)

No que diz respeito tarifao dos servios regulados, como o transporte, trs
critrios bsicos foram adotados. Primeiramente, as tarifas devem permitir a
recuperao dos investimentos realizados dentro do perodo de vida til do mesmo. Em
segundo lugar, a estrutura tarifria deve garantir a rentabilidade dos recursos financeiros
investidos. Por fim, deve-se determinar um sistema de recuperao dos custos, de forma
que se incentive uma gesto eficaz e uma melhora da produtividade.
151
Embora a lei 34 de 1998 determine que o acesso de terceiros aos dutos de
transporte deva ser remunerado por uma tarifa aprovada e regulada pelos rgos
competentes, o sistema econmico do setor de gs natural somente foi definido a partir
da lei 949 de 2001. Tal lei definiu a metodologia tarifria aplicada, a ordem de alocao
da capacidade de transporte, os perodos de reviso tarifria e os indivduos habilitados
ao livre acesso.
No que diz respeito alocao primria da capacidade de transporte, esta se d
por ordem de chegada mediante demonstrao formal de interesse dos agentes atravs
de formulrio padronizado pelo CNE. Uma vez demonstrado o interesse do agente pela
capacidade de transporte, cabe ao gestor tcnico do sistema analisar a capacidade fsica
da rede de transporte (pontos de entrada e sada e dutos de transporte) para atender a
nova demanda por capacidade (REAL DECRETO 949 [2001]).
Uma vez aceita a solicitao de acesso, o solicitante deve contratar,
conjuntamente ou separadamente, os servios de regaseificao, estocagem, transporte e
distribuio. No caso do acesso aos ativos de transporte, o contrato dever ser firmando
entre o solicitante e o proprietrio dos ativos onde se situa o ponto de entrada do gs no
sistema.
Os comercializadores podem modificar seus pontos de sada sem necessidade de
modificao contratual desde que haja capacidade disponvel nos novos pontos. A
exigncia feita que se comunique s partes afetadas pelas mudanas e se firme um
novo contrato-anexo com os proprietrios dos novos pontos de sada (REAL
DECRETO 949 [2001]). .
A reduo corretamente justificada da capacidade contratada permitida aos
comercializadores depois de transcorrido um ano da contratao inicial, desde que o
152
transportador seja avisado com trs meses de antecedncia. No caso de reduo da
demanda por perda de clientela para outro comercializador, o perodo de aviso prvio
passa a ser de um ms apenas (REAL DECRETO 949 [2001]).
Transcorrido um ano da contratao inicial da capacidade, o gestor tcnico do
sistema pode exigir a liberao da capacidade contratada e no utilizada pelo
comercializador caso aquele julgue que a deteno da reserva de capacidade esteja
prejudicando a entrada de novos agentes no mercado. Nesse sentido, destina-se 25% da
capacidade de transporte aos contratos de curto prazo (mximo 2 anos) sendo que cada
comercializador no poder deter mais de 50% desses contratos (REAL DECRETO 949
[2001]).
Em relao tarifa de acesso, esta composta por uma parcela fixa e outra
varivel. A parcela fixa da tarifa tem por objetivo remunerar o capital investido de
acordo com o princpio da razoabilidade e paga independente do uso da capacidade
reservada. A parcela varivel visa cobrir os custos operacionais e s paga quando da
utilizao da capacidade de transporte.
A tarifa de transporte calculada independentemente para cada trecho de acordo
com as condies de demanda em cada ponto de entrada e sada. No clculo da parcela
varivel, utiliza-se o mtodo do price-cap onde o fator de produtividade X revisto em
cada processo de reviso tarifria que ocorre de quatro em quatro anos. A parcela fixa,
por sua vez, calculada pelo custo de servio de forma que o custo de investimento seja
recuperado em condies e prazos adequados. Os encargos de reserva ou a parcela fixa
faturada pelo proprietrio dos ativos a onde se encontra o ponto de entrada, j a
parcela varivel ou de conduo faturada pelo proprietrio dos dutos a onde se
encontra o ponto de sada.
153
As tarifas de transporte, como os demais preos regulados, apresentam uma
caracterstica de mximo. Assim, a cobrana de valores abaixo dos valores
estabelecidos permitida embora se deva respeitar os critrios de transparncia, no
discriminao e difuso entre os usurios.
A lei 949 alm de definir as bases do acesso de terceiros aos dutos de transporte
abriu o mercado de gs aos grandes consumidores de forma a adequar a regulao
espanhola a Diretiva do Gs da Unio Europia. Posteriormente, em 2003, a CNE
estendeu o processo de liberalizao do mercado industrial e comercial a todos os
consumidores finais. A liberalizao do mercado se completou em 2007 com a abertura
do mercado residencial.
Para incentivar a concorrncia e a entrada de novos agentes, a CNE recomendou
e o governo estabeleceu a revenda compulsria (gas release) de 25% dos contratos de
importao de gs da Arglia, da empresa Gas Natural, para novos comercializadores.
Alm disso, o governo fixou em 70% a participao mxima de qualquer
comercializador no mercado final (GMEZ-ELVIRA & DURBN [2005]).
Em 2002, como se mostrou anteriormente, a ENAGAS assumiu a funo
informal de gestor tcnico do sistema. Ou seja, alm da funo de transportador, a
empresa passou a exercer a atividade de coordenao e gesto do fluxo de gs natural
pela rede de transporte, atuando de forma independente. O Real Decreto 6 de 2000 d a
seguinte definio para o gestor tcnico do sistema de transporte de gs natural:

El Gestor Tcnico del Sistema es el transportista titular de la
mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural y tiene la
responsabilidad de la gestin tcnica de la Red Bsica y de las redes de
transporte secundario. (Real Decreto 6 [2000], p.1)

154
A lei 12 de 2007 modifica a lei 34 de 1998 com a finalidade de adaptar a
regulao espanhola a diretiva europia. Nesse sentido, em 2007, a ENAGAS
formalmente elevada categoria de gestor tcnico do sistema.

La empresa Enags, Sociedad Annima, asumir las funciones,
derechos y obligaciones del Gestor Tcnico del Sistema gasista. Para
ello, crear una Unidad Orgnica especfica cuyo Director Ejecutivo ser
nombrado y cesado por el Consejo de Administracin de la empresa, con
el visto bueno del Ministro de Industria, Turismo y Comercio (Lei 12 de
2007)

Nesse mesmo perodo, foi limitado em 5% a participao de qualquer agente do
mercado de gs na ENAGAS. A partir do Real Decreto 6/2009, a ENAGAS tornou-se a
transportadora nica da rede primria de transporte de gs natural, sendo a empresa a
responsvel pelo desenvolvimento e a ampliao da rede troncal de transporte de
maneira a garantir a qualidade e a segurana do abastecimento de gs natural.

... En el caso de los gasoductos de transporte primario que
formen parte de la red mallada, sern autorizados de forma directa a la
empresa que tenga atribuidas las funciones de gestor tcnico del sistema
gasista. (Real Decreto 6 [2009])

Nesse sentido, verifica-se atualmente que o setor de transporte de gs natural
configura-se como um monoplio privado regulado da ENAGAS. A concorrncia no
setor est limitada a comercializao das capacidades contratadas previamente nos
mercado primrio no havendo competio pipe-to-pipe nem competio ex ante entre
os projetos, uma vez que somente a ENAGAS est autorizada a construir novos ramais
de transporte.

155
Seo 3.4 A indstria de Gs no Peru

A histria da indstria de gs natural peruana bastante recente e est associada
ao desenvolvimento do projeto Camisea cujas operaes iniciaram-se em agosto de
2004. De 2004 at 2008, o crescimento da produo de gs natural no Peru foi de 295%
(Estatsticas Petroleras [2008]) atingindo a marca de 9 MMcm por dia em 2008 (figura
13) . Em 2008, as reservas provadas do Peru eram de 331 Bcm (EIA [2009]), embora o
potencial produtivo do pas possa ser ainda maior (392 Bcm) se as descobertas
anunciadas pelo governo peruano em 2009 forem confirmadas.

Figura 13 Peru: Produo de Gs Natural
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
M
M
c
m
/
d

Fonte: PERUPETRO, Estatsticas Petroleiras 2008.

O desenvolvimento das reservas da regio de Camisea permitiu a expanso da
participao do gs natural no consumo de energia primria. Entre os setores que mais
contriburam para o crescimento da demanda de gs esto o de gerao eltrica (5
MMcm/d) e o industrial (2 MMcm/d), representando respectivamente 64 e 28% do
consumo total de gs no pas. Os segmentos residencial e veicular ainda apresentam
uma tmida participao no consumo de gs, 0,28 MMcm por dia, o que pode ser
156
explicado pela pequena malha de distribuio concentrada nas cidades de Lima e Callao
(CERA [2009a])
49
.
A produo de gs natural peruana concentra-se na regio de Camisea (77%
50
da
produo nacional em 2008) e controlada pelo consrcio formado pelas empresas
Pluspetrol (operador), Hunt Oil, SK e Repsol como pode ser visto na figura 14
(PERUPETRO, Estadistica Petrolera [2008]).

Figura 14 Peru: Participao das Empresas na Produo de Gs Natural

Fonte: PERUPETRO, Estatsticas Petroleras 2008.

Seo 3.4.1 Projeto Camisea

O projeto Camisea est dividido em trs mdulos e consiste na explorao dos
campos de gs no associados da regio de Camisea, na construo de dois dutos de
transporte paralelos (gs natural e lquidos de gs natural NGL) e no desenvolvimento
de uma rede de distribuio de gs natural em Lima e Callao.

49
Vem sendo desenvolvida a expanso da malha de distribuio para as cidades de Ica, Pisco, Nazca e
Marcona
50
Outras empresas como Petrobras, Agaytia e Petrotech so responsveis pelo restante 23% da produo
de gs natural no Peru.
157
A explorao das reservas de Camisea data do incio da dcada de 80. Entre
1983 e 1987, o potencial de explorao de Camisea foi confirmado e em 1988, a
Petroperu assinou um acordo de explorao com a Shell. As divergncias entre o
governo peruano e a empresa anglo-holandesa sobre o acordo de 1988 levaram ao
estabelecimento de uma comisso para a avaliao e desenvolvimento dos campos de
Camisea em 1994. Aps a apresentao do estudo de viabilidade, em maio de 1995 a
Shell e o governo peruano assinaram um contrato de explorao. No entanto, em 1998,
o consrcio liderado pela Shell anunciou sua deciso de no continuar com a segunda
fase do projeto.
Assim, em maio de 1999, a Comisso Especial do Projeto Camisea (CECAM)
convocou um concurso pblico internacional para licitao do contrato de licena para
explorao de hidrocarbonetos em Camisea e de concesso para o transporte de NGL e
gs natural de Camisea a Lima e Callao. Onze empresas foram pr-qualificadas no
concurso para a operao, e doze para o transporte e distribuio.
Os trs projetos de Camisea totalizaram um investimento de US$ 2,7 bilhes
(TORINO [2003]). A parte do upstream do projeto consistiu na explorao dos campos
de San Martn e Cashiriari (tambm conhecidos como bloco 88)
51
, na construo de
uma planta de tratamento de gs em Las Malvinas, localizada a 431 quilmetros a leste
de Lima, e na construo de uma planta de liquefao na costa do pacfico prximo a
Pisco.
Em fevereiro de 2000, o Governo peruano atribuiu a licena para a explorao
de hidrocarbonetos de Camisea ao consrcio liderado pela Pluspetrol Peru
Corporation, Hunt Oil Company of Peru LLC, Tecpetrol del Peru SAC, SK

51
O consrcio Camisea tambm responsvel pela operao do bloco 56 (Pagoreni) que em conjunto
com o bloco 88 perfazem 96% das reservas do Peru (IPE, 2008).
158
Corporation, Sonatrach Peru Corporation e Repsol Explorao Peru SAC. A licena
foi concedida com base na maior oferta de royalties pelos licitantes. O perodo da
licena de explorao de 40 anos para a extrao de gs natural e hidrocarbonetos
lquidos. O preo na boca do poo foi regulado tendo-se atribudo um valor mximo de
US$ 1,8 por MMbtu corrigido anualmente. Em 2008, o preo do gs na boca do poo
situou-se prximo a US$ 2,7 por MMbtu embora ainda esteja muito aqum dos preo
internacionais (CERA [2009a]).
As reservas provadas de gs natural no bloco 88 so de 244 Bcm, com um fator
de recuperao final estimado de 190 Bcm de gs natural, e 411 milhes de barris de
lquidos de gs natural associado (propano, butano e condensados). O potencial do
Bloco 88 estimado em 308 Bcm de gs natural (reservas provadas + provveis). A
recuperao final estimada, considerando o volume comprovado + provvel, de 231
Bcm de gs e 482 milhes de barris de lquidos de gs natural (CERA [2009a]).
A parte do downstream do projeto consiste na construo de um gasoduto de 714
quilmetros ligando Las Malvinas a Pisco e Pisco a Lima e um duto paralelo de
transporte de NGL de 540 quilmetros ligando Las Malvinas a Pisco. Ambos os dutos
foram construdos e so atualmente operados pela empresa privada Transportadora de
Gas Del Peru (TGP), um consrcio liderado pela Tecgas NV (100% detida pelo Grupo
Techint), com a participao da Pluspetrol Resources Corporation, Hunt Oil Company,
SK Corporation, Sonatrach Petroleum Corporation BVI e Graa y Montero AS. A
figura 15 mostra o traado do gasoduto associado ao projeto Camisea assim como o
bloco 88.

159
Figura 15 - Peru: Projeto Camisea


Fonte: TBP [2010]

A terceira parte do projeto refere-se construo de uma malha de distribuio
nas cidades de Lima e Callao. A operao da rede de distribuio de gs natural em
Lima e Callao foi entregue a empresa Calidda
52
por um perodo de 33 anos.
O transporte e a distribuio esto divididos em trs diferentes contratos, cada
um com um perodo de 33 anos. O primeiro contrato refere-se ao transporte de gs
natural de Camisea a Lima. O segundo diz respeito ao transporte de lquidos a partir de
Camisea at Pisco, e o terceiro contrato regula a distribuio de gs em Lima e Callao.
Estes contratos foram celebrados com base no menor custo de servio, o que determinou
as tarifas para o transporte e distribuio de gs natural.

52
A concesso da distribuio nas cidades de Lima e Callao foi cedida pela TGP a empresa Calidda (Gas
Natural de Lima e Callao S.A.) em 2002 atravs de um acordo de cesso de direito. A Callida uma
empresa peruana cujos maiores acionistas so as empresas AEI e PROMIGAS.
160
Um grande desafio do projeto Camisea foi definir uma estrutura de
financiamento. Os riscos polticos e institucionais somados s questes scio-
ambientais relacionadas com a construo tantos dos gasodutos quanto das plantas de
produo e tratamento na floresta Amaznica repeliram por muito tempo os investidores
estrangeiros. Contudo, a partir do final da dcada de 90, a relativa estabilidade poltica
do pas e a definio de um marco regulatrio para a indstria de gs natural e petrleo
propiciaram um ambiente favorvel ao investimento embora as questes ambientais
continuem sendo o calcanhar de Aquiles do projeto.
No caso do transporte de gs natural, os recursos necessrios (aproximadamente
US$ 820 milhes) para o financiamento da construo dos gasodutos da TGP vieram
basicamente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Cooperao
Andina de Fomento (CAF), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico do
Brasil (BNDES) e do pr-pagamento pela rede eltrica, sendo financiados por uma taxa
sobre os consumidores finais de energia eltrica.
Embora a produo de gs natural vise primordialmente o abastecimento
domstico, o crescimento da produo acima da demanda vem gerando um excedente
exportvel. Nesse sentido, recentemente foi concludo
53
o projeto de um terminal de
liquefao e exportao de GNL entre as cidades de Caete e Chinca a 169 quilmetros
ao sul de Lima. O Objetivo do terminal escoar o excesso de capacidade produtiva do
bloco 88 e a produo do bloco 56, ambos na regio de Camisea.
O projeto de liquefao de Malchorita consistiu na construo de um gasoduto
paralelo de 32 polegadas e 408 quilmetros de extenso, na expanso do duto de
lquidos, na construo de uma planta de liquefao com capacidade de exportao de

53
A inaugurao do projeto Malchorita ocorreu dia 10/06/2010.
161
14 MMcm/d e no desenvolvimento do bloco 56 (consrcio Camisea). O custo total do
projeto foi de US$ 3,8 bilhes representando o maior investimento estrangeiro privado
da histria do Peru (LA REPUBLICA [2010]). O projeto foi desenvolvido por um
consrcio internacional formado pelas empresas Hunt Oil Company (EUA), SK
Corporation (Coria) e Repsol YPF (Espanha). O operador do terminal de exportao
de Malchorita a Hunt Oil Company atravs de sua subsidiria Hunt Oil Peru.
O projeto de Malchorita foi financiado em grande parte por investimentos
estrangeiros diretos. Dos US$ 3,8 bilhes investidos, aproximadamente US$ 2,25
bilhes foram garantidos pela Hunt Oil, Repsol, SK Energy e Marubeni atravs de
terceiros, incluindo agncias de crdito exportao, instituies multilaterais e bancos
comerciais. Alm dos investimentos estrangeiros privados, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e outras instituies multilaterais concederam um emprstimo
de US$ 800 milhes para o projeto.
Alm do projeto de GNL de Camisea, um novo gasoduto (Gasoducto Andido
Del Sur), ligando a regio de Camisea a Ilo Port no departamento de Moquengua, vem
sendo construdo e espera-se que entre em operao at 2012. Sero 1.085 quilmetros
atravs da floresta Amaznica e dos Andes.
Ademais, a Proinversion concedeu ao consrcio formado pelas empresas
Companhia Energtica de Bogot (EEB) e Transportadora de Gas del Interior (TGI) a
concesso da construo de um sistema de transporte e distribuio de gs natural na
regio de Ica, especificamente em Pisco, Ica, Nazca e Marcona. O sistema deve entrar
em operao em 2011.

162
Seo 3.4.2 Regulao do Setor de Transporte de Gs no Peru

A dcada de 90 foi marcada pela reforma e abertura da economia peruana. A
partir de 1990, o modelo de desenvolvimento adotado pelo Estado peruano visou
liberdade econmica, os investimentos privados e a livre concorrncia. Nesse sentido,
buscou-se a reduo do tamanho do Estado com a transferncia de muitas atividades e
funes para a iniciativa privada.
No contexto da reforma do Estado peruano, a lei n 26.221 (Ley Orgnica de
Hidrocarburos), promulgada em 1993, configurou o arcabouo institucional da indstria
de petrleo e gs. O Estado ficou encarregado de promover o desenvolvimento das
atividades da indstria de petrleo e gs com base na participao da iniciativa privada e
na livre concorrncia. O Ministrio de Minas e Energia ficou responsvel pela
elaborao, aprovao e aplicao da poltica de desenvolvimento do setor e pela
formao do arcabouo legal.
Posteriormente, a lei n 26.734 de 1996 criou o Organismo Supervisor de la
Inversin en Energia (OSINERG), que passou a exercer a funo de fiscalizao dos
setores de energia. Entre as atribuies da OSINERG esto a superviso das operaes
das concessionrias ou licenciadas dos setores de eletricidade, petrleo e gs natural e a
fiscalizao do cumprimento das regulamentaes aplicveis, sobretudo as que se
referem proteo ambiental.
A Comisso de Tarifas de Energia foi instituda com a lei n
o
25.844 (Lei de
Concesses Eltricas), sua atribuio inicial estava relacionada s tarifas de eletricidade.
A partir do desenvolvimento do setor de gs natural, esta entidade recebeu tambm
competncia sobre questes tarifrias referentes ao transporte e distribuio de gs.
163
Com a promulgao da lei n
o
27.332 (Lei Marco dos Organismos Reguladores do
Investimento Privado nos Servios Pblicos) de julho de 2000, o OSINERG absorveu a
Comisso de Tarifas de Energia e assumiu suas funes regulatrias.
Em 16 de abril de 2002 foi promulgada a Lei Complementar de Fortalecimento
Institucional da OSINERG, n 27.699, que ampliou os poderes do Organismo
Regulador, entre os quais se destaca o controle da qualidade e quantidade dos
combustveis e maiores prerrogativas dentro de sua funo sancionadora.
Em 24 de Janeiro de 2007, conforme os artigos 1, 2 e 18
o
da Lei 28.964, se
criou o atual Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
(OSINERGMIN). A OSINERGMIN responsvel pela regulao, superviso e
fiscalizao das atividades dos setores de eletricidade, petrleo, gs natural e minerao.
A lei 26.221 reduziu o poder de monoplio da empresa nacional de petrleo, a
Petroper, ao permitir a entrada de empresas privadas nos segmentos de upstream e
downstream. A mesma liberou a importao e exportao do petrleo cru e seus
subprodutos.
O arcabouo institucional e regulatrio que define as normas e diretrizes da
indstria de gs natural no Peru delimita o poder ex ante do regulador. Nesse sentido, a
regulao das atividades da indstria de gs natural feita conjuntamente com a
regulao do setor eltrico e do setor de minerao pela OSINERGMIN. Nesse
contexto, cabe ao rgo regulador legislar e definir as regras sobre o livre acesso aos
dutos de transporte e distribuio, fiscalizar o cumprimento da legislao aplicada sobre
os diferentes segmentos da indstria de gs natural e aplicar multas e sanes s
empresas do setor.
164
A regulao da capacidade de estocagem, a definio da estrutura de mercado ex
ante e a interveno sobre a estrutura de mercado ex post pelo rgo regulador no
prevista em lei. No que se refere aos aspectos institucionais, a OSINERGMIN possui
elevada autonomia decisria no dependendo da aprovao do Ministrio ou de
qualquer outro rgo poltico. O oramento do rgo independente do governo
correspondendo a 1% do faturamento das empresas reguladas, valor este creditado
diretamente na conta da OSINERGMIN. Os comissrios so selecionados por concurso
pblico de mrito. Seleciona-se uma lista curta de candidatos para um processo de
entrevista por uma comisso de seleo que escolhe trs nomes para enviar ao
presidente. O mandato dos comissrios se d de forma no escalonada, ou seja, no h
coincidncia de mandato.
A independncia do rgo regulador faz com que a interferncia do ministrio
sobre suas decises regulatrias seja muito rara. Contudo, os recursos judiciais contra as
decises do rgo so freqentes na justia peruana. A aplicao de multas freqente
embora a cobrana efetiva, em funo dos freqentes recursos judiciais, seja lenta.
O mercado final de gs natural foi aberto aos grandes consumidores com as
reformas liberais da dcada de 90, dessa forma, todo o consumidor que utiliza mais do
que 30 mil metros cbicos de gs natural por dia considerado livre para escolher seu
fornecedor, embora na prtica, a maioria dos consumidores continue adquirindo gs
diretamente das empresas distribuidoras. A atividade de E&P exercida atravs de
contratos de concesso ou de contratos de servios, sendo que outras modalidades
contratuais podem ser autorizadas pelo Ministrio de Minas e Energia do Peru. O preo
do gs na boca do poo regulado definindo-se um valor mximo para cada rea de
explorao.
165
A regulao do segmento de transporte e distribuio peruanos est definida na
lei 27.133 de 1999. Segundo a legislao em vigor, a atividade de transporte de gs
natural exercida atravs de contratos de concesso que definem as caractersticas de
funcionamento do projeto como:

Perodo da concesso;
Regras de livre acesso;
Estrutura tarifria e
Nveis de qualidade do servio prestado.

A concesso de transporte outorgada atravs da modalidade de Projeto
Integral, de maneira que o concessionrio fica integralmente responsvel pela escolha
da rota, o desenho, a construo da infraestrutura e a posterior operao do sistema de
transporte. O processo de licitao dos contratos feito atravs de leilo de forma a
estimular a competio no investimento uma vez que um dos critrios de escolha o
menor custo de servio. Os requerimentos mnimos de qualidade so estabelecidos
tambm nos contratos.
Os projetos de gasodutos da rede principal de transporte podem ter ainda
clusulas que garantam o retorno do investimento (garantias de investimento) em seus
contratos de concesso. Para que um projeto seja beneficiado por essas garantias ele
deve satisfazer as seguintes condies:

Ser de uso pblico;
166
Que pelo menos 50% (cinquenta por cento) da capacidade contratada dos dutos
sejam destinadas aos geradores eltricos e
Que o projeto estimule a competio energtica.

Essas garantias so calculadas com base no conceito de capacidade garantida.
Segundo a legislao peruana (DECRETO SUPREMO [N 040-99-EM]), define-se
como capacidade garantida a capacidade mnima necessria para a recuperao dos
investimentos em dutos de transporte da rede principal. Esses volumes, por sua vez,
sero determinados no contrato de concesso para cada ano do perodo de recuperao
do investimento.
Os recursos garantidos, nesse sentido, sero calculados com base no produto da
capacidade garantida pela tarifa base correspondente do perodo em questo. Os
recursos necessrios para o pagamento dos recursos garantidos sero suportados
basicamente pelos geradores eltricos
54
e pelos recursos provenientes da prestao do
servio de transporte (Garantias pela rede principal).
As garantias da rede principal so calculadas de modo a cobrir os recursos
anuais garantidos. Nesse sentido, a tarifa base da rede de transporte principal
calculada pelo quociente entre o custo de servio da atividade de transporte e a
capacidade garantida. Contudo, quando a capacidade efetivamente utilizada menor do
que a capacidade garantida, as garantias da rede principal no so suficientes para
suportar o total dos recursos garantidos. Nesse caso, a diferena entre os recursos
necessrios para recuperar o investimento (recursos garantidos) e os recursos auferidos
ao final do perodo suportada pelos geradores de eletricidade.

54
Por lei, os recursos garantidos podem ser suportados tambm por outros consumidores.
167
A parcela dos recursos garantidos suportada pelos geradores rateada entre os
consumidores da rede principal de energia eltrica. Assim, a OSINERGMIN incorpora,
periodicamente, tarifa eltrica uma taxa correspondente a garantia dos investimentos
da rede principal de transporte de gs natural. Esta taxa adicional permite, se necessrio,
completar os recursos garantidos.
O perodo de recuperao do investimento definido nos contratos de concesso
no pode ser inferior a 20 nem superior a 30 anos contados a partir da data de incio das
operaes comerciais dos dutos de transporte.
A OSINERGMIN utiliza a tarifa base para o clculo tarifrio dos diferentes
segmentos de consumo. As tarifas devem ser publicamente anunciadas sendo vedada a
cobrana de tarifas diferentes para o mesmo servio. Os custos de servio utilizados no
clculo da tarifa base so divulgados pelas empresas no processo de licitao sendo
atualizados no incio de cada ano de acordo com as frmulas de atualizao e
parmetros definidos nos contratos.
Distingue-se duas classes de tarifa reguladas, uma para o setor eltrico e outra
para os demais consumidores. A tarifa regulada do setor eltrico igual a tarifa base
enquanto as garantias da rede principal forem maiores do que zero. Em nenhum caso, a
tarifa regulada do setor eltrico poder ser maior do que a de outros segmentos (figura
16). Para os outros consumidores, a tarifa regulada ser calculada com base nos valores
dos recursos anuais garantidos e na capacidade anual contratada.

168
Figura 16 Peru: Preos do Gs Natural por Segmento de Consumo
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*2011*2012*2013*2014*
U
S
$
/
M
M
b
t
u
Gerao Eletrica Industrial/Residencial

* Valores estimados
Fonte: CERA [2010]

Embora seja previsto o livre acesso de terceiros s redes de transporte e
distribuio o by-pass fsico proibido. Nesse sentido, o direito dos grandes
consumidores de construir gasodutos de transporte para uso prprio restrito as regies
fora das reas de concesso das empresas distribuidoras. Contudo, diferente do Brasil,
as reas de concesso das empresas de distribuio so pequenas, restritas, na maioria
das vezes, a uma ou duas cidades, o que permite o desenvolvimento do mercado
industrial e termeltrico mesmo em regies a onde no h empresas distribuidoras. No
caso do projeto Camisea, a TGP possui exclusividade sobre o transporte de gs natural
por 10 anos. Findo o perodo, o livre acesso aos dutos da empresa passa a vigorar
embora as empresas de upstream possuam prioridade sobre o uso da infraestrutura.
No que se refere separao das atividades de transporte e distribuio, o Estado
peruano privilegiou a promoo da concorrncia. Devido s condies de monoplio
natural existentes na prestao dos servios de transporte e distribuio, o projeto
Camisea foi estruturado com base na separao vertical das atividades envolvidas na
cadeia do gs, atravs de restries integrao vertical. O objetivo da separao das
169
diferentes atividades promover uma maior transparncia nas transaes e eficincia na
identificao de prticas de abuso de monoplio ou de posio dominante. Contudo, tal
separao no total de forma que participaes cruzadas so permitidas entre empresas
atuantes em diferentes segmentos da cadeia do gs natural.
A legislao peruana probe a atuao indiscriminada de uma mesma empresa
ou consrcio nos segmentos de produo, transporte e distribuio, de forma que um
produtor possa ter, somente, at 20% de participao nestas duas ltimas atividades. As
atividades podem ser desenvolvidas pela mesma empresa ou consrcio num perodo
inicial de transio de cinco anos, mas, decorrido esse prazo, devem passar a ser
realizadas por entidades diferentes.
Os contratos de compra e venda de gs, de transporte e de distribuio devero,
por sua vez, ser publicamente escriturados, sendo que cpias desses contratos deveram
ser entregues pelo concessionrio ao Ministrio de Minas e Energia, Perupetro e
OSINERGMIN.

Seo 3.5 Inovaes nas Estruturas de Incentivos ao Investimento: Os Casos
Americano, Espanhol e Peruano

As dcadas de 80 e 90 foram marcadas pelas reformas liberais e pela reduo do
papel do Estado como agente econmico. Na indstria de gs natural, o processo de
desverticalizao e de separao de propriedade abriram a indstria competio.
Contudo, o que se verificou ao longo das ltimas dcadas em alguns pases foi a
retrao do nvel de investimento, principalmente no segmento de transporte de gs
natural.
170
As caractersticas singulares da indstria de gs natural, como as analisadas no
captulo 2, tornam, em alguns casos, os objetivos de expanso da rede incompatveis
com o livre funcionamento do mercado. Os elevados custos de transao decorrentes da
elevada especificidade dos ativos de transporte inviabilizam, assim, os investimentos
em situaes de livre funcionamento do mercado. Nesse sentido, o papel do Estado,
como agente regulador das atividades da indstria de gs natural essencial na reduo
dos riscos e na coordenao dos investimentos nos diferentes segmentos da cadeia
produtiva do gs.
Nessa seo ser analisada como a introduo de mecanismos regulatrios e
contratuais contribuiu no desenvolvimento de estruturas de incentivo ao investimento
em novos gasodutos nos mercados americano, espanhol e peruano. As reformas liberais
introduzidas nesses trs mercados foram acompanhadas pelo desenvolvimento de
mecanismos regulatrios capazes de estimular o investimento mesmo em um ambiente
competitivo.
Nesse ponto, importante destacar que o nvel de competio sustentado por
cada um dos mercados difere consideravelmente em funo do grau de maturidade da
indstria de gs natural. Assim, o mercado americano, em funo de seu elevado grau
de maturidade, aguenta nveis de competio elevados sem que haja um aumento
demasiado dos custos de transao na atividade de transporte. Em outras palavras, o
mercado secundrio e spot de capacidade de transporte permitem que os investimentos
em ativos de transporte sejam financiados pelo comprometimento prvio dos contratos
de longo prazo sem, contudo reduzir o nvel de competio entre os comercializadores.
Nos mercados peruano e espanhol, por sua vez, a reduzida maturidade da rede de
transporte desestimula o surgimento de mercados de curto prazo secundrios e spot.
171
Nesse sentido, o nvel de concorrncia sustentado por esses mercados mostra-se
bastante inferior ao nvel do mercado americano.

Seo 3.5.1 Impacto da Regulao Americana sobre o Investimento em Infraestrutura
de Transporte de Gs

Os investimentos em infraestrutura de transporte de gs natural nos EUA no
foram afetados pela liberalizao do mercado trazida pela portaria FERC 636 de 1992.
Ao contrrio, aps a edio da portaria 636, ocorreu um significativo aumento no
nmero de novas interconexes entre os gasodutos interestaduais. Ademais, desde 2000,
a capacidade de transporte inter-regional vem aumentando significativamente,
principalmente aps a remoo da regulao dos preos do gs comercializado entre
EUA, Canad e Mxico. Entre 2001 e 2005, a infraestrutura de transporte e distribuio
expandiu-se 2,9%, passando de 1.975.684 para 2.034.184 quilmetros de rede
(ALMEIDA [2007]). Em 2008, a finalizao de 84 novos projetos, como um custo total
de US$ 11,4 bilhes, somou mais 6.000 quilmetros de gasodutos rede de transporte
norte-americana (EIA, [2009a]).

172
Figura 17 EUA: Capacidade de
Transporte Adicionada
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
M
M
c
m
/
d
Capacidade de transporte adicionada

Figura 18 EUA: Quilmetros de dutos
adicionados
0,00
1000,00
2000,00
3000,00
4000,00
5000,00
6000,00
7000,00
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Q
u
i
l

m
e
t
r
o
s
Quilmetros de gasodutos adicionados

Fonte: EIA [2009] Fonte: EIA [2009]

Contudo, deve-se enfatizar que a intrincada rede de gasodutos americana se
desenvolveu antes da liberalizao da indstria. Nesse sentido, quando aprovada a
portaria 636, a rede de transporte de gs natural norte-americana j apresentava um
elevado grau de maturidade, de forma que o elevado nmero de interconexes, a
dimenso da rede e o elevado nmero de agentes na indstria contrabalanavam os
efeitos do novo padro de concorrncia sobre os custos de transao associados ao
investimento em novos gasodutos.
Em outras palavras, a variedade de pontos de entrada e de sada dispersos ao
longo da rede reduz as especificidades dos ativos uma vez que permite que um ponto de
consumo seja abastecido por mais de uma regio fornecedora, como podemos ver na
figura 19.

173
Figura 19 - EUA: Mapa da rede de transporte

Fonte: EIA [2009a]

Embora o grau de maturidade da rede desempenhe um importante papel na
reduo dos custos de transao associados aos investimentos em ativos de transporte,
ele no explica totalmente o elevado nvel de investimento ps portaria 636. O elevado
nmero de projetos planejados para 2009, 2010 e 2011 (figura 20), indica que no existe
escassez de recursos financeiros para a expanso da malha de transporte de gs natural
nos EUA, refletindo uma percepo de risco positiva por parte dos agentes
financiadores.


Gasodutos Intra-estaduais
Gasodutos Interestaduais
174
Figura 20 EUA: 20 maiores projetos de gasodutos para 2009, 2010 e 2011 por
nvel de capacidade adicionada

Fonte: EIA [2009a]

175
Os dados acima sugerem que o mercado compreende e aceita os riscos
associados aos investimentos em ativos de transporte. Esse fato, em funo das
caractersticas dos investimentos em gasodutos, mostra a importncia da estrutura
regulatria incidente sobre o segmento de transporte interestadual de gs natural na
reduo dos custos de transao associados aos investimentos em novos projetos.
O desenvolvimento de mercados secundrios e spot reduz a exposio das
empresas de transporte a comportamentos oportunistas por parte dos comercializadores,
diminuindo assim os custos de transao e, consequentemente, os riscos associados aos
investimentos. Segundo Juris [1998] o desenvolvimento de um mercado spot nos EUA
contribuiu para a reduo dos custos de transao uma vez que aumentou a eficincia
das transaes e melhorou os sinais de preo.
Dessa forma, a adoo de mecanismos regulatrios que permitam o
desenvolvimento de um mercado secundrio dinmico e transparente funciona como
estmulo ao investimento. Assim, o Decreto FERC 636 de 1992 contribuiu para o
desenvolvimento de uma estrutura de incentivos ao investimento na indstria de gs
natural norte-americana ao:

Definir contratos de transporte mais flexveis, permitindo a negociao dos
contratos firmes em pontos secundrios da rede;
Permitir que os carregadores liberassem sua capacidade de transporte atravs de
mecanismos transparentes; e
Aumentar a transparncia, exigindo que os gasodutos interestaduais dispusessem
eletronicamente informaes sobre a capacidade diria disponvel, capacidade
interruptvel, manuais operacionais, ndice de clientes e tarifas negociadas.
176

Embora o desenvolvimento de mercados secundrios de capacidade permita uma
reduo das especificidades dos ativos ele aumenta os riscos de mercado em redes como
elevado nmero de interconexes. Em outras palavras, em uma rede muito densa, os
carregadores possuem inmeras possibilidades de transporte para atender um mesmo
ponto de consumo. Nesse sentido, pode-se afirmar que quanto mais ramificada e extensa
for uma rede de transporte de gs natural, mais sensvel s variaes de demanda ser a
tarifa spot do mercado de capacidade.
Um exemplo da sensibilidade da tarifa de transporte em relao s variaes na
oferta e demanda de capacidade pode ser visto na reduo do spread no centro de
distribuio de Cheyenne Appalachia trazida pela construo do gasoduto Rockies
Express. Segundo Yeasting [2007], a construo do novo ramal de transporte reduziu o
spread do CDC de Cheyennne de US$ 2,04 para US$ 0,60 por MMBtu indicando um
ntida reduo do custo da capacidade de transporte no centro de distribuio (figura
21).


177
Figura 21 EUA: Impacto do gasoduto Rockier Spress no spread do CDC de Cheyenne
Appalachia

Fonte: Cera apud Yeasting [2007]

Por esse motivo, as empresas transportadoras dificilmente se envolvem em
novos projetos de gasodutos sem antes firmarem contratos de longo prazo com clusula
de ship-or-pay. Dessa forma, as regras de alocao primria da capacidade de transporte
so de extrema importncia. Nos EUA, a FERC desempenha um importante papel na
regulao dos contratos de capacidade de longo prazo e na realizao de concurso
aberto para a alocao da capacidade primria de transporte.
A regulao dos contratos de capacidade pela FERC d as garantias
institucionais e jurdicas necessrias ao cumprimento dos contratos. A realizao do
concurso aberto para a alocao de capacidade reduz o custo da negociao da empresa
transportadora com cada carregador (custo de transao ex ante) e o risco de
comportamentos oportunistas (custo de transao ex post). Ademais, a contratao
prvia da capacidade em bases firmes facilita o processo de financiamento atravs de
mecanismos de securitizao que permitem a utilizao dos contratos de recebveis
como garantias de contratos de financiamento. O concurso aberto, nesse sentido,
178
incentiva a cooperao entre os carregadores e as empresas de transporte reduzindo os
custos de transao associados aos contratos de capacidade.
Entre os carregadores potencialmente dispostos a firmarem contratos de longo
prazo com as empresa de transporte esto as empresas de upstream e os fornecedores de
GNL. No caso dos produtores, o aumento dos preos do gs na boca do poo e o
aumento nos volumes de produo decorrentes da expanso da capacidade de transporte
podem mais do que compensar a perda lquida sobre os contratos de transporte firmes.
(Yeasting [2007])
Exemplos de projetos de gasodutos apoiado principalmente por contratos com
produtores so o gasoduto de Aliance, com capacidade de 43 MMcm por dia, o
gasoduto de Cheyenne Plains, com capacidade de 15 MMcm por dia e o gasoduto
Rockier Express, com capacidade de 50 MMcm por dia.
No caso dos fornecedores de GNL, h um forte incentivo para garantir o acesso
aos mercados atravs da contratao de transporte firme e apoio aos projetos de
gasodutos que ligam o terminal de GNL aos mercados. Um exemplo a Repsol,
proprietria do terminal de GNL de Canaport em St. Johns, que firmou dois contratos
de transporte de longo prazo (25 anos) suportando assim as despesas de capital de US$
600 milhes da construo de um ramal de transporte.
As empresas de distribuio costumam tambm firmar contratos de longo prazo
com empresas de transporte uma vez que tm a capacidade de repassar para seus
clientes os custos das tarifas de transporte, aquisio e armazenamento de gs natural.
Por sua vez, geradores de energia eltrica, de forma geral, no entram em contratos de
transporte de longo prazo, salvo para ramais que atendam somente a suas instalaes e
se essas instalaes atenderem a um mercado spot de eletricidade.
179
Entre as regras estabelecidas pela FERC na regulao dos contratos firmes de
longo prazo est a tarifao pelo custo de servio. O Objetivo da FERC na adoo dessa
metodologia tarifria remunerar o capital investido adequadamente de forma a
incentivar o investimento. Como visto anteriormente, no caso americano, as tarifas de
transporte possuem duas parcelas. A primeira parcela da tarifa, conhecida como tarifa
de reserva, tem como objetivo a recuperao do custo do investimento e cobrada
independentemente do uso integral da capacidade contratada. A segunda parcela, por
sua vez, cobrada apenas sobre a capacidade de transporte efetivamente utilizada e
objetiva a cobertura dos custos operacionais do transporte entre o ponto de entrada e
sada.
At o Straight Fixed Variable Method of Cost Allocation de 1992, somente 25%
dos custos fixos eram cobertos pela taxa de reserva sendo o restante dos custos fixos e
os custos variveis cobertos pela taxa de uso. Contudo, a partir do Decreto 636, a
metodologia tarifria adotada passou a cobrir todo o custo fixo
55
com a taxa de reserva
enquanto todo o custo operacional passou a ser coberto pela taxa de uso, garantindo
assim a recuperao de 100% dos investimentos em gasodutos e compensando as perdas
decorrentes da commodity clause. Os reajustes tarifrios peridicos visam corrigir as
variaes dos custos de servios de forma a reduzir os riscos associados a variaes nos
ndices de preo.
Outro elemento importante no estmulo a expanso da rede a no exclusividade
geogrfica. As empresas de transporte de gs natural no possuem exclusividade
geogrfica no transporte de forma que a FERC pode autorizar novos gasodutos, at
mesmo paralelos, caso os estudos de viabilidade econmica e ambiental sejam

55
Inclui-se no custo fixo a taxa desejada de retorno sobre o capital investido calculada pela metodologia
do custo de servio ou custo mdio.
180
favorveis ao projeto. Nesse sentido, no h barreiras institucionais aos novos
investimentos o que funciona tambm como uma fonte de competio potencial.
Por fim, a estabilidade poltica e institucional americana garante a confiana
necessria nas instituies e normas, de forma que no se espera que os contratos
firmados entre os agentes no sejam respeitados. A estabilidade regulatria e
institucional mostra-se extremamente importante na reduo dos custos de transao.
Em outras palavras, no basta que o arcabouo regulatrio seja contrrio a
comportamentos oportunistas ele deve ser capaz de efetivamente coibir tal prtica.
Assim, mudanas regulatrias freqentes e inesperadas podem reduzir a credibilidade
do sistema institucional aumentando as incertezas a respeito de comportamentos
oportunistas e, consequentemente, sobre os custos de transao.
A anlise do caso americano mostra como as inovaes regulatrias e o
desenvolvimento do mercado e da rede de transporte contribuem para a reduo dos
custos de transao. A elevao do grau de maturidade da rede de transporte contribui
para a reduo das especificidades dos ativos que por sua vez reduz o risco de
comportamentos oportunistas.
Os contratos de longo prazo, as clusulas de Ship-or-Pay, o aumento da
transparncia das informaes e a componente de reserva das tarifas de transporte agem
diretamente sobre o oportunismo. No caso dos contratos de longo prazo, as clusulas de
Ship-or-Pay, reduzem os custos de transao introduzindo penalidades aos
comportamentos oportunistas. Em outras palavras, o processo de especulao sobre as
tarifas de transporte feito pelos carregadores reduzido por tais mecanismos
regulatrios reduzindo as incertezas sobre os fluxos futuros de recursos.
181
No que diz respeito transparncia, o aumento dos fluxos de informao reduz
as assimetrias de informao. Assim uma vez que as informaes sobre a capacidade de
transporte e sobre as estruturas tarifrias tornam-se pblicas e de fcil acesso os
incentivos a comportamentos oportunistas discriminatrios reduzido assim como os
custos de informao.

A critical element of competition in any market is the free flow
of information. For their part, the markets in legal entitlements envisaged
in 1960 by Coase depend totally on transparency and the flow of
information. At the FERC, there are no trade secrets with respects to the
use of the regulated pipeline system it is all an open book. (Makholm
[2009], p.25).

A figura 22 sintetiza os efeitos da estrutura de mercado e do arcabouo
regulatrio americano sobre os riscos dos investimentos em ativos de transporte de gs
natural a luz da teoria do custo de transao.
Figura 22 EUA: Impacto da Regulao sobre os Investimentos
Especificidades
dos Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
Oportunistas
Riscos do
Investimento
Estabilidade
Institucional
Extenso e
nmero de
interconexes da
rede
Contratos de
longo prazo,
clusulas de
Ship-or-Pay,
tarifa de reserva
Credibilidade da
FERC e das
instituies
polticas
americanas
Reduo
Assimetria de
Informao
Mercado
secundrio
Contratos de
Concesso

Fonte: Elaborao prpria
182
Seo 3.5.2 Impacto da Regulao Espanhola sobre o Investimento em Infraestrutura
de Transporte de Gs

O desenvolvimento da indstria de gs natural espanhola recente de forma que
a rede de gasodutos apresenta-se em processo de formao. Nesse sentido, a malha de
transporte de gs natural na Espanha caracteriza-se pelo pequeno nmero de
interconexes e pela reduzida extenso da rede de dutos. Ademais, o mercado
secundrio e spot apresentam-se pouco desenvolvidos de forma que a comercializao
da capacidade de transporte depende basicamente das negociaes bilaterais entre
carregadores.
As caractersticas da indstria de gs natural acima enumeradas explicam as
elevadas especificidades dos ativos de transporte de gs na Espanha. Assim, diferente
do caso americano, a inexistncia de um mercado spot de capacidade e o baixo
desenvolvimento do mercado secundrio elevam os riscos de investimentos em novos
gasodutos uma vez que as transaes entre carregadores e transportadores dependem,
quase que exclusivamente de contratos bilaterais.
Contudo, a elevada especificidade dos ativos de transporte de gs natural no
parece afetar o ritmo dos investimentos sugerindo que haja mecanismos de regulao
capazes de reduzir os custos de transao. Em 2008, por exemplo, os investimentos da
ENAGAS totalizaram 591,2 milhes de euros. Entre os principais projetos encontra-se a
construo de 7 ramais de transporte
56
(ENAGAS [2009]).
Entre os mecanismos adotados pelo rgo regulador espanhol para reduzir os
custos de transao e, consequentemente, para estimular os investimentos em novos

56
Gasoduto Desdoblamiento Barcelona-Arbs, gasoduto Alczar de San Juan-Villarrobledo, gasoduto
Semianillo Suroeste Madrid, gasoduto Albacete-Villarrobledo, gasoduto Desdoblamiento del Ramal al
Campo de Gibraltar e o gasoduto Albacete Montesa.
183
gasodutos destacam-se a centralizao e a implantao de um monoplio privado, a
adoo de um regime tarifrio que garanta o retorno sobre o capital investido e a
contratualizao de longo prazo. Como se mostrou anteriormente nesse captulo, o
segmento de transporte de gs natural na Espanha caracteriza-se pelo monoplio da
ENAGAS. A centralizao das decises de investimento e da operao da rede de
transporte reduz consideravelmente os custos de transao e de coordenao dos
investimentos ao reduzir os riscos de comportamento oportunistas por parte dos
comercializadores.
Em outras palavras, a existncia de uma nica empresa de transporte impede que
os comercializadores de gs natural pratiquem processos de arbitragem de preos. A
dependncia dos comercializadores em relao aos ativos de transporte da ENAGAS
facilita o processo de contratualizao da capacidade de transporte e reduz o poder de
barganha das empresas comercializadoras em funo da falta de alternativa para o
transporte de seu gs contratado. Nesse sentido, pode-se afirmar que a centralizao da
operao da rede reduz os custos de transao ex ante e os espaos para
comportamentos oportunistas ex post.
Assim, apesar da separao do segmento de comercializao dos demais
segmentos da indstria e do estabelecimento, em lei, do direito dado aos
comercializadores de reduo da capacidade contratada, os estmulos para
comportamentos oportunistas por parte dos carregadores so reduzidos em funo da
estrutura industrial caracterizada pelo monoplio da ENAGAS.
Ademais, o modelo de contrato de outorga concedido s empresas de transporte
confere a segurana jurdica necessria ao investimento em ativos especficos. Nesse
184
sentido, os contratos de concesso
57
, ao estabelecerem as regras referentes ao uso dos
gasodutos e as estruturas tarifrias reduz os custos de transao associados aos contratos
de capacidade de transporte.
A estrutura tarifria definida pelos contratos de concesso garante o retorno
sobre o capital atravs da cobrana de uma parcela fixa (tarifa de reserva) calculada com
base nos custos de servios. A parcela fixa da tarifa tem por objetivo remunerar o
capital investido de acordo com o princpio da razoabilidade e paga independente do
uso da capacidade contratada.
Por fim, a CNE permite que 75% da capacidade de transporte sejam negociadas
atravs de contratos de longo prazo. Como se mostrou anteriormente, os contratos de
longo prazo fornecem importantes garantias para o investimento, facilitando, assim, o
financiamento do projeto. Em outras palavras, o fluxo de recebveis futuros garantidos
pelos contratos de longo prazo alm de reduzir as incertezas, pode ser usado como
garantia no financiamento de grande parte dos investimentos em novos gasodutos. Em
2008, por exemplo, 65% da dvida da ENAGAS encontrava-se coberta mediante
instrumentos de derivativo (ENAGAS [2009]).
Dessa forma, verifica-se que os incentivos ao investimento em ativos de
transporte na indstria espanhola so bastante elevados, embora a proteo excessiva do
segmento possa comprometer o desenvolvimento da competio na comercializao. A
figura 23 sintetiza os principais instrumentos regulatrios utilizados no
desenvolvimento de uma estrutura de incentivo ao investimento em ativos de transporte
de gs natural na Espanha a luz da teoria dos custos de transao. Como se mostrou
anteriormente, a centralizao e o monoplio da ENAGAS, os contratos de concesso, a

57
Embora o termo autorizao seja usado, os contratos de outorga da atividade de transporte na Espanha
assemelham-se a definio de concesso desenvolvida nesse trabalho.
185
estrutura tarifria voltada para a recuperao do investimento e a predominncia dos
contratos de longo prazo atuam diretamente sobre o oportunismo.

Figura 23 Espanha: Impacto da Regulao sobre os Investimentos
Especificidades dos
Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
oportunistas
Riscos do
Investimento
Estabilidade
Institucional
Centralizao
e monoplio
privado da
Enagas
Contratos de
longo prazo e
tarifa de reserva
Contratos de
Concesso

Fonte: Elaborao prpria

Seo 3.5.3 Impacto da Regulao Peruana sobre o Investimento em Infraestrutura de
Transporte de Gs

Como na maioria dos pases da Amrica Latina, um dos principais problemas da
execuo de projetos de infraestrutura no Peru a atrao do investimento privado. A
reduzida capacidade de investimento do empresariado nacional e os histricos dficits
pblicos explicam a dependncia em relao ao capital externo. Por sua vez, o nvel de
investimento estrangeiro direto est diretamente associado estabilidade poltica e
institucional do pas. Nesse quesito, o Peru vem apresentando significativos avanos.
186
Segundo o World Economic Forum (PROINVERSION [2009]), o Peru o
primeiro pas da Amrica Latina em termos de receptividade do governo com o
investimento estrangeiro direto (IED). J o Banco Mundial (PROINVERSION [2009])
considera o pas o segundo na Amrica Latina em termos de proteo ao IED. As
agncias de risco S&P, Fitch e Moodys classificam a capacidade de retorno do capital
no Peru como moderada ficando atrs apenas do Chile e do Mxico na Amrica Latina,
como pode ser visto na tabela 5 (PROINVERSION [2009]).

Tabela 5 - Avaliao de Risco Pas*
Pas S&P Fitch Mood's
Chile A+ A A2
Mxico BBB+ BBB+ Baa1
Per BBB- BBB- Ba1
Brasil BBB- BBB- Ba1
Colmbia BB+ BB+ Ba1
Venezuela BB- B+ B2
Argentina B- RD B3
Bolvia B- B- B3
Equador SD RD Ca

*ltima atualizao maro de 2009
Fonte: S&P, Fitch e Moods apud PROINVERSION [2009]

Entre as explicaes da evoluo recente do quadro institucional e regulatrio
destaca-se a criao e atuao da empresa estatal de promoo ao investimento
PROINVERSION.
Criada em 2002 a partir da unificao das funes da Comisso para a Promoo
do Investimento Privado (COPRI), da Comisso Nacional de Investimentos
Estrangeiros e Tecnologia (CONITE), da Gesto da Comisso Econmica para a
Promoo do Peru (PROMPERU) e do Fundo de Promoo do Investimento Privado
187
(FOPRI), o objetivo do organismo estatal estimular o investimento privado atravs de
diferentes linhas de ao junto tanto a iniciativa privada quanto ao governo. No que diz
respeito ao apoio ao capital privado, a PROINVERSION fornece informaes e
orientaes sobre os aspectos gerais, normativos, administrativos e setoriais, d apoio a
formulao e apresentao de projetos privados, fornece apoio de gesto a novos
projetos e a projetos j em execuo e orienta sobre as fontes de financiamento
disponveis.
Em relao atuao do organismo junto ao setor pblico, ele auxilia na
elaborao de polticas pblicas de incentivo ao investimento identificando possveis
barreiras s inverses privadas e identificando potenciais projetos de investimento.
Ademais, o organismo atua como mediador de conflitos entre os interesses pblicos e
privados buscando solues viveis de forma a evitar a interrupo da execuo dos
projetos.
Entre os projetos de infraestrutura apoiados pela PROINVERSION encontra-se a
construo do gasoduto regional ligando a regio de Camisea a Ica, cujo investimento
total, que engloba tambm a construo da rede de distribuio em Ica, foi cerca de US$
180 milhes (PROINVERSION [2009]).
Entre as polticas pblicas desenvolvidas com auxlio da PROINVERSION esto
garantia de estabilidade tributria para projetos com investimento superior a US$ 5
milhes, a liberdade de utilizao da taxa de cmbio mais favorvel disponvel no
mercado e a estabilidade do direito de livre remessa de divisas (PROINVERSION
[2009]). Alm das garantias legais acima enumeradas, o governo peruano concede aos
investidores estrangeiros, de todos os setores econmicos, o direito de devoluo do
imposto de venda durante toda e etapa pr-produtiva do projeto.
188
Nesse novo contexto institucional e regulatrio, modelado a partir da reforma do
Estado peruano ocorrida durante a dcada de 90, verificou-se uma crescente
participao do investimento privado no total de inverses. A partir de 1993, a entrada
de capital externo privado, principalmente no segmento de infraestrutura, aumentou
consideravelmente (figuras 24, 25 e 26) em resposta estabilidade
institucional/regulatria e s aes de polticas pblicas.

Figura 24 Peru: Participao do Investimento Direto Privado sobre o Total de
Investimento

Fonte: IPE, 2005

Figura 25 - Peru: Estoque de Investimento Estrangeiro Direto
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
20.000
M
i
l
h

e

d
e

D
o
l
a
r
e
s

189
Fonte: PROINVERSION, 2010

Figura 26 - Peru: Investimento Estrangeiro Direto Por Setor
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
20.000
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
M
i
l
h

e
s

d
e

D
o
l
a
r
e
s
HABITAO
TURISMO
TRANSPORTE
SILVICULTURA
SERVIOS
PETRLEO
PESCA
MINERAO
INDSTRIA
FINANAS
ENERGIA
CONSTRUO
COMUNICACO
COMRCIO
AGRICULTURA

Fonte: PROINVERSION, 2010
O setor de energia engloba os investimentos em energia eltrica e gs natural.

No caso do setor de gs natural, a estabilidade do ambiente regulatrio e
institucional foi de extrema importncia no desenvolvimento do projeto Camisea. At o
final da dcada de 90, muitos organismos internacionais de fomento, como por
exemplo, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Corporao Andina de
Fomento possuam receio em participar do financiamento do projeto em funo da
instabilidade poltica e social (LLANES [2002]).
A credibilidade do regime legal e regulatrio reduziu as incertezas a respeito dos
fluxos de receitas futuras do projeto facilitando assim a obteno de financiamento. Em
outras palavras, a estabilidade do regime poltico e social reduziu as incertezas sobre a
execuo do projeto e sobre o descumprimento dos contratos firmados entre os agentes
uma vez que existe confiana no trabalho das instituies jurdicas e regulatrias. Nesse
190
sentido, o desenvolvimento de um arcabouo regulatrio slido e confivel reduz
consideravelmente os custos de transao.
Contudo, uma vez que os contratos no so completos surge espao, entre as
atribuies das instituies regulatrias, para comportamentos oportunistas. No caso
americano, o estimulo para tais comportamentos reduzido pela existncia de um
mercado secundrio e pelo elevado grau de maturidade da indstria. J na Espanha, o
monoplio da ENAGAS, como foi mostrado anteriormente, contribui para a reduo
dos riscos inerentes a possveis comportamentos oportunistas por parte dos carregadores
independentes. No Peru, contudo, o pequeno mercado de gs natural, a reduzida rede de
transporte e a concentrao da oferta de gs na regio de Camisea exigem o
desenvolvimento de mecanismos regulatrios capazes de reduzir os elevados custos de
transao associados elevada especificidade dos ativos de transporte de gs.
O projeto Camisea foi estruturado com base na separao da atividade de
transporte das demais atividades da indstria. Essa caracterstica em conjunto com a
concentrao, tanto da produo (consrcio controlado pela Pluspetrol) quanto do
consumo (empresa de distribuio Calidda), exige um grande esforo de coordenao
dos investimentos nas diferentes etapas do projeto uma vez que cada elo da cadeia
depende da concluso dos investimentos nos demais para tornar-se vivel.
Alm do esforo de coordenao, o monoplio da produo e o monopsnio do
consumo elevam o custo de transao dos projetos de transporte uma vez que o risco de
comportamento oportunista aumenta consideravelmente. Em outras palavras, a
viabilidade de novos projetos de transporte de gs natural depende da utilizao do duto
por um nico produtor (Pluspetrol) ou pelo nico consumidor (Calidda). Essa elevada
relao de dependncia aumenta, contudo, o risco de comportamentos oportunistas
191
elevando as incertezas e, consequentemente, a taxa de retorno exigida dos novos
projetos de gasodutos.
Assim, embora, atualmente, a relao de dependncia entre o consrcio produtor
de Camisea e a TGP seja mtua, a construo de novos gasodutos, operados por outras
empresas, como por exemplo, o projeto Kuntur que vai ligar a regio de Camisea a Ica,
reduz a relao de dependncia da Pluspetrol em relao ao gasoduto da TGP o que
favorece possveis comportamentos oportunistas por parte dos produtores. Isto , uma
vez que exista outra alternativa de transporte de gs natural que no os gasodutos da
TGP sem que haja, contudo, outra fonte de fornecimento de gs que no a Pluspetrol,
aumenta-se o poder de barganha desta ltima, estimulando a adoo de comportamentos
que visem a apropriao da quase-renda auferida pela TGP na atividade de transporte.
Nesse sentido, de forma a reduzir os custos de transao e viabilizar a expanso da
infraestrutura de transporte de gs natural no Peru duas importantes linhas de atuao
regulatria foram postas em prtica.
A primeira linha de atuao da OSINERGMIN diz respeito estruturao dos
projetos de gs natural. Embora a separao das atividades da cadeia produtiva do gs
natural seja exigida por lei, o projeto Camisea foi estruturado de forma nica
englobando todos os elos necessrios para a viabilizao do escoamento da produo do
bloco 88. Nesse sentido, o projeto Camisea representou um grande esforo de
coordenao entre os diferentes agentes privados responsveis pela execuo dos
investimentos, as instituies polticas e os rgos de financiamento.
Alm da atuao da OSINERGMIN, a coordenao dos investimentos nos
diferentes segmentos foi facilitada pela caracterstica da estrutura patrimonial das
empresas. Isto , embora a restrio as participaes cruzadas entre as empresas de
192
diferentes segmentos da cadeia do gs natural seja importante no controle de
comportamentos anti-competitivos, a propriedade comum de empresas atuantes em
diferentes segmentos componentes da indstria favorece os investimentos em ativos
com elevadas especificidades uma vez que facilita a coordenao e aumenta o
comprometimento dos diferentes agentes envolvidos na transao.
As empresas participantes do consrcio responsvel pela produo de Camisea
podem e fazem parte da estrutura patrimonial da TGP embora essa participao seja
restrita a 20%. Nesse sentido, entre os acionistas da TGP encontram-se a Pluspetrol
Resources Corporation, a Hunt Oil Company, a SK Corporation e a Sonatrach
Petroleum Corporation, todas participantes do consrcio responsvel pela produo de
gs natural de Camisea. A participao acionria de tais grupos empresariais na TGP
contribui para a reduo dos estmulos a comportamento oportunistas e para um maior
comprometimento tanto do consrcio controlado pele Pluspetrol quanto da TGP na
execuo do projeto. Em outras palavras, nem a Pluspetrol nem a TGP possuem
estmulo para agirem de forma oportunista j que tal comportamento levaria a reduo
dos ganhos dos acionistas, seja no segmento de produo seja no segmento de
transporte.
Dessa forma, embora as atividades de transporte e produo sejam controladas
por empresas diferentes, as incertezas e os riscos associados especificidade dos ativos
de transporte e a incompletude dos contratos so reduzidos pela caracterstica da
estrutura patrimonial de ambas as empresas. Ademais, a estruturao dos projetos de
forma integrada reduz possveis problemas de coordenao dos investimentos que em
uma indstria pouco madura poderia comprometer a execuo dos projetos.
193
A segunda linha de ao da OSINERGMIN mais geral e diz respeito
definio de um arcabouo regulatrio especfico para o segmento de transporte de gs
natural capaz de incentivar os investimentos reduzindo as incertezas e os custos de
transao. Nesse sentido, verifica-se que a atividade de transporte de gs natural
realizada atravs de contratos de concesso com exclusividade geogrfica por um
perodo inicial de 12 anos podendo ser estendido a 40 anos. As tarifas so calculadas
com base nos custos de servio e o reajuste tarifrio realizado anualmente a partir da
variao do ndice de preo ao consumidor nos Estados Unidos e do cmbio. No se
inclui no reajuste tarifrio nenhum fator de produtividade.
Ainda no que diz respeito estrutura tarifria, um dos principais incentivos ao
investimento na construo de dutos de transporte a garantia dada pelo governo
peruano de uma taxa de retorno de 12%. Como visto anteriormente, o retorno dos
investimentos em gasodutos garantido pelos recursos provenientes da prestao do
servio de transporte e por uma taxa cobrada dos consumidores de energia eltrica. Para
o setor eltrico, contudo, fica garantida por lei uma tarifa de gs natural mais baixa do
que a tarifa cobrada de outros segmentos de consumo.
Como descrito na seo 3.4.2, as garantias de recursos so calculadas pela
diferena entre os recursos necessrios para recuperar o investimento (recursos
garantidos) e a projeo de recursos esperados do servio de transporte para o ano
corrente. Nesse sentido, se no final do perodo os recursos provenientes do servio de
transporte de gs natural forem menores do que o necessrio para a recuperao do
investimento a diferena creditada na conta da empresa transportadora de forma a
cobrir os custos de investimento.
194
Assim, embora no haja clusulas de ship-or-pay ou tarifas de reserva que
garantam o retorno do investimento independente da utilizao da capacidade
contratada, os recursos garantidos viabilizam o investimento em gasodutos. A diferena
nesse caso que o nus da garantia do investimento recai sobre o setor eltrico
enquanto no caso americano e espanhol ele recai sobre os carregadores.
Alm dos recursos garantidos, os projetos de novos gasodutos podem ser
financiados pela compra antecipada de capacidade de transporte pelo setor eltrico. No
caso do projeto Camisea, cerca de US$ 87 milhes foram liberados como forma de pr-
pagamento pela rede eltrica. No caso do gasoduto de Ica, o investimento est sendo
viabilizado pela compra antecipada do gs pelos grandes consumidores da regio.
Nesse contexto, a regulao do setor eltrico e do setor de gs natural pela
mesma instituio de extrema importncia na viabilizao dos investimentos em
novos gasodutos uma vez que, de forma geral, o setor de gerao termeltrica que
funciona como ncora do desenvolvimento da indstria de gs natural. Nesse sentido, a
utilizao dos recursos do setor eltrico peruano na viabilizao da expanso da
infraestrutura de transporte de gs natural, seja atravs dos recursos garantidos seja
atravs da pr-compra de capacidade, facilitada pela concentrao das funes de
regulao de ambos os setores na OSINERGMIN.
A figura 27 sintetiza os principais mecanismos regulatrios utilizados no
desenvolvimento de uma estrutura de incentivos ao investimento em infraestrutura de
transporte de gs natural no Peru. Diferente dos EUA e da Espanha, alguns dos
mecanismos desenvolvidos no Peru atuam diretamente sobre os riscos dos projetos no
contribuindo para a reduo dos custos de transao uma vez que no interferem nas
especificidades dos ativos de transporte nem to pouco nos incentivos a
195
comportamentos oportunistas. De forma geral, tais mecanismos garantem o retorno do
investimento atravs de recursos do setor eltrico. Outros mecanismos, contudo, ao
regular os contratos de concesso, ao definir a metodologia tarifria, ao estabelecer as
estruturas de incentivo a coordenao dos investimentos e ao garantir a exclusividade
geogrfica reduz os estmulos a comportamento oportunistas
Figura 27- Peru: Impacto da Regulao sobre os Investimentos
Especificidades
dos Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
oportunistas
Riscos do
Investimento
Estabilidade
Institucional
Recursos
Garantidos e
compra
antecipada de
capacidade
Reforma
poltica e
criao da
PROINVERSION
Contratos de
concesso
com
exclusividade
geogrfica
Projetos
Integrados.
Participao
acionria
compartilhada
Regulao
conjunto dos
setores
eltrico e de
gs natural

Fonte: Elaborao prpria

Seo 3.6 Concluso

A anlise dos casos americano, espanhol e peruano mostra que a escolha das
estruturas de incentivo ao investimento depende de inmeros fatores relacionados no
s indstria de gs natural, mas tambm s polticas econmicas. Nesse sentido, pases
como os EUA, com elevado grau de desenvolvimento e maturidade do mercado de
capacidade, exigem uma estrutura regulatria diferente de pases onde o segmento de
196
transporte apresenta uma estrutura de monoplio, como o caso da Espanha. Por sua
vez, pases como o Peru, onde a produo de gs natural concentra-se nas mos de
poucos agentes e os mercados para o energtico ainda se encontram em fase de
desenvolvimento, os elevados custos de transao associados aos contratos de
capacidade de transporte exigem um arcabouo regulatrio diferente dos demais casos.
Nesse sentido, conclui-se que a escolha do arcabouo regulatrio mais adequado aos
objetivos de promoo do investimento em ativos de transporte de gs natural depende
de fatores referentes dotao de recursos, estrutura industrial, maturidade da rede
de transporte e dos mercados de capacidade, estabilidade institucional, estrutura de
financiamento nacional e s polticas de atrao de investimentos estrangeiros diretos.
Analisando de outra forma, a reduo dos riscos dos investimentos pelos
mecanismos regulatrios passa pela reduo dos incentivos a comportamentos
oportunistas e, consequentemente, pela reduo dos custos de transao. Assim, a
outorga do servio de transporte de gs mediante contrato de concesso, o
desenvolvimento de contratos de capacidade de longo prazo, a adoo de clusulas de
ship-or-pay, as tarifas de reserva de capacidade, o aumento dos fluxos e da
transparncia das informaes sobre as capacidades de transporte, a regulao conjunta
dos setores de eletricidade e gs natural e o desenvolvimento de projetos integrados so
alguns importantes mecanismos regulatrios adotados para a reduo dos custos de
transao e, nesse sentido, para estimular os investimentos em ativos de transporte.
197
CAPTULO 4 - Liberalizao da Indstria de Gs Brasileira: Uma
Anlise de Lei 9.478

Seo 4.1 Introduo

Nos captulos anteriores mostrou-se que, em uma estrutura de mercado
liberalizada, as especificidades das transaes e dos ativos do segmento de transporte de
gs natural impem importantes barreiras aos investimentos em novos gasodutos.
Segundo, Sant Anna [2009], o principal problema de pases como Brasil, que vem
apresentando um rpido crescimento da indstria de gs natural, como conciliar o
desenvolvimento da infraestrutura com a promoo da competio. Nesse contexto,
analisou-se como a regulao, ou em outros termos, as estruturas de governana
trilateral, contribui para o desenvolvimento de mecanismos de incentivo ao
investimento na indstria de gs natural ao reduzir os custos de transao inerentes aos
contratos de capacidade.
No Brasil, at 1997, a Petrobras detinha o monoplio legal da indstria de
petrleo e gs natural. Nesse sentido, a estrutura industrial desses setores encontrava-se
verticalmente integrada de forma que a Petrobras controlava as atividades da fase de
produo/extrao at a comercializao. No caso do gs natural, a Constituio Federal
de 1988 concedeu aos estados o monoplio legal sobre a atividade de distribuio de
forma que a Petrobras detinha o monoplio da indstria at o citygate
58
.
Durante a dcada de 90, no mbito das reformas liberalizantes ocorridas a nvel
global, tem incio o debate sobre a abertura da indstria de petrleo e gs natural

58
Se analisarmos a estrutura patrimonial das empresas de distribuio veremos que o monoplio da
Petrobras pode ser estendido distribuio uma vez que a maior parte das empresas estaduais de
distribuio tm a Petrobras, atravs da figura da Gaspetro, como acionista majoritrio.
198
brasileira. Assim, em 1997 aprovada a lei 9.478 que alm de quebrar o monoplio do
setor de petrleo e gs, abriu o capital da Petrobras.
Contudo, no caso da indstria de gs natural, o processo de liberalizao no foi
acompanhado pela criao de um arcabouo regulatrio claro e especfico, o que gerou
importantes barreiras expanso de novos investimentos privados, principalmente, no
segmento de transporte de gs natural. Desta forma, desde a abertura da indstria
verifica-se que os investimentos no segmento de transporte de gs natural
concentraram-se nos planos de expanso da Petrobras associados aos interesses
polticos do Estado brasileiro.
Em 2009, 55% da malha de transporte de gs natural no Brasil eram operados
pela TRANSPETRO (Subsidiria da Petrobras) e 42% eram controlados pela TBG
(proprietria e operadora do Gasoduto Brasil-Bolvia GASBOL) (figura 28). A
elevada participao da TBG no total da rede de transporte de gs natural brasileira
embora sugira a entrada de novos agentes no segmento, na verdade, representa uma
consolidao da posio da Petrobras, uma vez que 51% das aes da companhia
pertencem a Petrobras Gs S.A GASPETRO, subsidiria da Petrobras (figura 29).








199
Figura 28 Brasil: Participao de cada empresa na extenso total da malha de
transporte em 2009

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da TRANSPETRO [2010], TBG [2010]

Figura 29 - Brasil: Composio Acionria TBG

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da TBG 2010

A predominncia dos investimentos da Petrobras no segmento de transporte de
gs natural mostra que apesar da abertura da indstria e da quebra do monoplio legal
da empresa, existem barreiras ao investimento privado de outros agentes. Isso sugere
que os custos de transao relacionados com os investimentos em gasodutos ainda so
elevados. Em outras palavras, apenas a Petrobras, que possui um elevado poder de
mercado na indstria de gs natural, possui incentivos para investir em novos gasodutos
de transporte.
200
Nesse contexto, o principal objetivo desse captulo apresentar o arcabouo
regulatrio definido pela lei 9.478 analisando seus impactos sobre os investimentos em
ativos de transporte de gs natural no Brasil. Sendo assim, na segunda seo ser
analisada a evoluo dos investimentos em infraestrutura de transporte de gs natural no
Brasil. Na terceira parte do captulo, sero apresentados os objetivos da lei 9.478 assim
como a estrutura regulatria por ela definida. Na seo 4.4, sero analisados os impactos
do arcabouo regulatrio definido pela lei 9.478 sobre os investimentos em novos
gasodutos a luz da teoria dos custos de transao. A seo 4.5 resume as principais
concluses retiradas da anlise do processo de liberalizao da indstria de gs natural
brasileira.

Seo 4.2 Evoluo dos Investimentos no Segmento de Transporte de Gs
Natural no Brasil

Nas ltimas dcadas, o gs natural vem aumentando sua importncia na matriz
energtica brasileira. Em 1980, o gs natural representava 1% da oferta interna bruta de
energia primria. J em 2009, esse percentual aumentou para cerca de 8% (MME
[2009]).
No que se refere ao consumo final de gs natural, esse passou de 5.349 milhes
de metros cbicos em 1999 para 19.720 milhes de metros cbicos em 2008, o que
representou um aumento de 268% no perodo (ANP [2009]). Entre os segmentos de
consumo, o setor termeltrico foi o que apresentou maior crescimento, passando de 18%
do consumo final de gs natural, em 1980, para 32%, em 2009 (MME [2010]).
201
Entre 1964 a 2009, as reservas provadas de gs natural cresceram a uma taxa
mdia de 7,1% a.a., passando de 16,5 bilhes de metros cbicos para 357 bilhes (ANP
[2010]). As principais descobertas ocorreram na Bacia de Campos (RJ) e na Bacia do
Solimes (AM). A produo de gs natural, por sua vez, passou de 11,8 bilhes de
metros cbicos em 1999 para 21,5 bilhes em 2008. O aumento do esforo de produo
foi acompanho pela reduo das queimas que passaram de 35% da produo em 1983
para menos de 10% em 2009 (MME [2010]).
No que diz respeito infraestrutura
59
de transporte de gs natural brasileira,
pode-se dividi-la em duas malhas. A primeira responsvel pelo escoamento do gs
nacional e totaliza 5.765,8 km. A segunda, por sua vez, responsvel pelo transporte do
gs importado e totaliza 2.900 km. As duas malhas conjuntamente somam 8.665,8 km
de rede com uma capacidade de transporte de 171,7 milhes de m
3
/dia (ANP [2010]).
As autorizaes dos gasodutos e instalaes que transportam gs de origem
nacional foram outorgadas PETROBRAS e s transportadoras: TRANSPETRO,
Transportadora Associada de Gs S.A. (TAG), Nova Transportadora do Nordeste S.A.
(NTN) e Consrcio Malhas Sudeste e Nordeste (Consrcio Malhas), alm da
Transportadora GASENE S.A.. A malha de gasodutos que escoa o produto importado
formada pelo Gasoduto BolviaBrasil (operado pela TBG), pelo Gasoduto Uruguaiana-
Porto Alegre (operado pela TSB) e pelo Gasoduto Lateral Cuiab (operado pela
Gasocidente) (ANP [2010]).
A tabela 6 sintetiza os principais nmeros associados indstria de gs natural
brasileira.

59
Entende-se por infra-estrutura de transporte de gs natural a rede de gasodutos que transporta o gs
natural seco at os pontos de entrega s distribuidoras estaduais. Nesse contexto, no so includos os
gasodutos de transferncias.
202
Tabela 6 - Brasil: Panorama da Indstria de Gs Natural
1999 2008
Reserva (milhes m3) 231.233 364.236
Produo (milhes m3) 11.898 21.593
Queima (milhes m3) 2.276 2.187
Importao (milhes m3) 400 11.348
Consumo Total (milhes m3) 7.732 26.836
Consmo do setor trmico (milhes m3) 632 6.427
Consumo Final (milhes m3) 6.315 18.552
Rede de Transporte (Km) 4.889 6.838

Fonte: MME [2010] e ANP [2009]

Seo 4.2.1 Evoluo da Rede de Transporte de Gs Natural no Brasil

A evoluo da rede de transporte de gs natural no Brasil est associada
evoluo da produo do energtico no pas. De incio
60
, a produo e o consumo de gs
natural concentraram-se na regio do Recncavo baiano de forma que, em 1954, o total
dos 174 mil metros cbicos produzidos na Bahia era consumido integralmente pelas
indstrias da regio.
A partir de 1964, inicia-se a produo de gs natural em Sergipe. Em 1966, a
vez do estado de Alagoas entrar na produo de gs. Como no caso da Bahia, a maior
parte da produo desses estados esteve voltada ao abastecimento das indstrias
qumicas e petroqumicas da regio Nordeste, principalmente das localizadas no plo de
Camaari (Bahia). Nesse sentido, de 1956 a 1969, apenas 181 quilmetros de gasodutos
haviam sido construdos no pas, sendo esse total referente a gasodutos de
transferncias
61
(CECCHI [2001]).

60
O incio da produo de gs natural no Brasil coincide com a criao de Petrobras em 1953 pelo, ento
presidente, Getulio Vargas.
61
Gasodutos de Transferncia: movimentao de gs natural em meio ou percurso considerado de
interesse especfico e exclusivo do proprietrio ou explorador das facilidades (Lei n 9.478, de
06/08/1997)
203
Com o aumento da produo de gs natural no estado do Sergipe
62
, ocorreu, em
1974, a construo do primeiro gasoduto interestadual de transporte de gs natural no
Brasil GASEB. O investimento consistiu na construo de 230 quilmetros de dutos
ligando a regio produtora de Sergipe ao plo petroqumico de Camaari.
Em 1974, quando o GASEB entrou em operao, a produo sergipana era de 33
mil m
3
/dia. Dois anos depois, em 1976, a produo do estado havia passado para 195
mil m
3
/dia. Em 1978, o GASEB foi estendido at o campo alagoano de Furado
enquanto a produo de gs natural no pas atingia 4 milhes de m
3
/dia (CECCHI
[2001]).

Bacia de Campos: Expanso do Mercado do Sudeste

As descobertas das reservas da Bacia de Campos, na dcada de 70, alteraram a
dinmica da indstria de gs natural brasileira deslocando a oferta da regio Nordeste
para a regio Sudeste do pas. Contudo, foi somente em 1985 que o estado do Rio de
Janeiro conseguiu superar o estado da Bahia em volume de gs natural produzido, sendo
somente em 1995, que a produo da regio Sudeste superou a produo da regio
Nordeste do pas.
Embora a produo de gs associado da Bacia de Campos tenha tido incio em
1977, foi somente em 1983 que o gs da regio chegou ao mercado. Durante esse
perodo de seis anos, cerca de 50% do gs produzido em Campos era queimado (figura
30). Grande parte deste desperdcio decorreu do esforo de antecipao da produo de

62
A produo do estado do Sergipe passou de mil metros cbicos por dia em 1956 para 33 mil metros
cbicos por dia em 1974.
204
petrleo no contexto das polticas de ajuste das contas externas do pas
63
(CECCHI
[2001]).
Figura 30 Brasil: Queima de Gs Natural (%)








Fonte: ANP, 2000 apud CECCHI, 2001.

Em 1982, com o fim da produo antecipada, iniciou-se o programa de reduo
das queimas brasileiras de gs natural. Nesse sentido, foi construdo um gasoduto de
escoamento interligando os campos de Garoupa e Enchova at a regio de Cabinas,
onde um segundo gasoduto leva o gs natural refinaria Duque de Caxias (Reduc). A
utilizao do gs natural na Reduc (500 mil m
3
/dia) permitiu uma economia de US$ 27
milhes em leo combustvel (CECCHI [2001]).
Nesse mesmo perodo, a CEG, distribuidora de gs canalizado no Rio de Janeiro
(at ento propriedade do governo estadual), manifestou interesse pelo gs natural de
Campos. Embora os planos da Petrobras fossem integrar a produo de Campos a

63
O inicio da dcada de 80 foi marcado por grandes desequilbrios no balano de pagamento dos pases
da Amrica Latina em funo da mudana do preo relativo do petrleo ocorrido ao longo da dcada de
70 e da reduo da liquidez internacional decorrente da crise dos juros. Nesse sentido, as restries
externas obrigaram os pases latinos americanos a implantarem polticas de substituio de importaes.
No caso brasileiro, intensifica-se o esforo de substituio das importaes de petrleo atravs da
expanso da produo nacional e da substituio da gasolina pelo etanol.

0
10
20
30
40
50
60
70
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90
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9
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6
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9
7
1
9
9
8
Esforos no sentido de
aproveitar o GN durante
as dcadas de 1970 e
1980
Necessidade de um esforo
suplementar para aproximar
o pas dos padres
internacionais
205
grandes projetos industriais, as presses do governo do estado do Rio de Janeiro e a
interferncia do Ministrio de Minas e Energia (MME) fizeram com que a Petrobras
fechasse um contrato de fornecimento de 600 mil m
3
/dia com a CEG. Assim, a
concessionria carioca tornou-se a primeira distribuidora a receber gs natural no Brasil.
Com o crescimento da produo de gs associado na Bacia de Campos e o
crescimento da demanda das distribuidoras estaduais, houve, durante a dcada de 80,
uma rpida expanso dos investimentos em gasodutos interestaduais de transporte.
Assim, a malha de transporte de gs natural passou de 282 quilmetros em 1980 para
1.542 quilmetros em 1990, o que representou um aumento de quase 450%. Se
somarmos os investimentos em gasodutos de transferncias, o total da malha de
transporte de gs natural no Brasil passou de 884 quilmetros em 1980 para 2.840
quilmetros em 1990.
Na dcada de 90 (at 1998), os investimentos na rede foram menores, mas, ainda
assim, importantes em razo de suas localizaes. Em 1992, entrou em operao o
gasoduto ligando o campo off-shore de Merluza Baixada Santista e, em 1996, entrou
em operao o gasoduto ligando o Rio de Janeiro a Minas Gerais. Verifica-se nesse
perodo uma concentrao dos investimentos na malha de transporte da regio Sudeste
enquanto que na regio Nordeste no houve acrscimo significante na infraestrutura de
transporte de gs natural.

GASBOL: Estratgia de Diversificao da Matriz Energtica Brasileira

A primeira metade da dcada de 90 foi marcada pela discusso sobre o
fornecimento de gs natural para o Brasil. Nesse perodo, a Argentina apresentava um
206
supervit na produo de gs natural enquanto a Bolvia procurava um novo mercado,
diferente do argentino, para seu gs. Nesse sentido, a questo era se o Brasil iria ser
abastecido pela Argentina (gasoduto Paran - Porto Alegre) ou pela Bolvia (GASBOL).
O reduzido preo do gs boliviano e os interesses do governo brasileiro e do Banco
Mundial no desenvolvimento econmico da regio levaram a escolha do GASBOL.
Assim, em 1996, tem incio a construo de um gasoduto binacional ligando a
regio produtora de Santa Cruz de La Sierra, na Bolvia, aos centros consumidores do
Sul e Sudeste do Brasil. De forma a viabilizar a construo e operao tanto do trecho
brasileiro quanto do trecho boliviano do GASBOL foram criados dos consrcios de
empresas. Em 18 de abril de 1997, fundada a empresa Transportadora Brasileira
Gasoduto Bolvia-Brasil (TBG), com a responsabilidade de construo e operao do
gasoduto no lado brasileiro. Na Bolvia, formou-se a empresa Gs Transboliviano
(GTB). Entre os principais acionistas da TBG e da GTB destaca-se a Petrobras atravs
da figura da Gaspetro S.A.. A tabela 7 mostra a estrutura acionria de ambas s
empresas.
Tabela 7 Brasil: Estrutura Acionria GASBOL
TBG GTB
% %
Gaspetro 51 9
BBPP Holdings LTDA 29 6
Enron 4 17
Shell 4 17
Transredes* 12 51
na qual: Fundo de Penso Boliviano 6 25,5
Enron 3 12,75
Shell 3 12,75
Acionistas

Fonte: Site TBG [2010].
207
Assim, em 1999 entrou em operao o Gasbol. O investimento total da obra foi
de US$ 2 bilhes e consistiu na construo de 3.150 quilmetros de dutos, sendo 2.593
km em territrio brasileiro e 557 em territrio boliviano. A construo do GASBOL
contou com financiamento do Banco Mundial, do Banco Inter Americano de
Desenvolvimento, do BNDES, da Petrobras entre outros. A Tabela 8 mostra a origem
dos recursos utilizados no financiamento do GASBOL.

Tabela 8 Brasil: Estrutura de Financiamento do GASBOL
Fontes Milhes de Dlares % Total
Financiamento Externo 1.387 64,39
Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (IADB) 240 11,14
Banco Mundial (WB) 310 14,39
Corporao Financeira Internacional (IFC) 126 5,85
Corporao Andina de Desenvolvimento (CAF) 80 3,71
Banco Europeu de Investimento (EIB) 60 2,79
FINAME 285 13,23
Agncias de Crditos de Exportao 286 13,28
Financiamento Interno 767 35,61
Petrobras (BNDES-TCO) 383 17,78
Petrobras 165 7,66
Acionistas da TBG e GTB 219 10,17
Total 2.154 100,00

Fonte: GAMA COUTINHO [2000].

De forma a viabilizar os investimentos em E&P no lado boliviano, a Petrobras
firmou um contrato de longo prazo com a YPFB (Yacimientos Petrolferos Fiscales
Bolivianos) que garantia, atravs de clusulas de take-or-pay, a venda de 30 milhes de
metros cbicos de gs natural por dia independente da capacidade da Petrobras em
colocar esse volume no mercado brasileiro. Assim, em 1999, apenas 30% (9 milhes de
metros cbicos dirios) do volume contratado de gs natural foram utilizados e
transportados pelo Gasbol, o que representou um novo desafio para o governo brasileiro
e para a Petrobras: desenvolver o mercado de gs natural no pas.
208
Para o Brasil, a construo do Gasbol representou uma mudana na estratgia de
diversificao de sua matriz energtica em direo a expanso do uso do gs natural.
At 1999, a participao do gs natural no consumo final de energia era de 3,3% (BEN
[2010]), concentrando-se principalmente no setor industrial. Com o incio das operaes
do Gasbol, mudou-se no s a participao do gs na matriz energtica, que representou
em 2008 7,4% do consumo final de energia (MME [2010]), como tambm a estrutura
de consumo. A figura 31 mostra que a partir de 1999 h um crescimento do consumo de
gs natural pelos setores de gerao eltrica e pelo setor de transporte. Assim, embora o
setor industrial ainda responda pela maior parte do consumo de gs natural, houve uma
diversificao da estrutura de consumo de gs natural no Brasil. Dessa forma, pode-se
dizer que a segurana na oferta de gs trazida pelo acesso s reservas bolivianas
estimulou novos investimentos na indstria de gs natural.

Figura 31 - Brasil: Importao e Consumo de Gs Natural por Setor (MMcm)
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
IMPORTAO INDUSTRIAL GERAO ELTRICA
TRANSPORTES RESIDENCIAL
Incio das
Operaes do
Gasbol

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do MME, 2010

Nesse contexto, em 2001, foram concludas as obras do gasoduto Lateral
Cuiab, financiado em grande parte pela Enron. Com 217 quilmetros de extenso no
209
lado brasileiro e com uma capacidade de transporte de 2,8 milhes de metros cbicos
por dia, o gasoduto emblemtico, sendo o primeiro projeto de dutos de transporte de
gs natural a ser concludo dentro do novo modelo de parceria proposto pelo governo ao
capital privado (CECCHI [2001]). O gasoduto Lateral Cuiab
64
alterou drasticamente a
estrutura de consumo do estado do Mato Grosso. Servindo as usinas termeltricas de
Cuiab I e Cuiab II, o gasoduto foi responsvel pela transformao da matriz
energtica mato-grossense.

Figura 32 - Brasil: Malha de Transporte


Fonte: ABEGAS [2010]

Em 2000, no esforo de reduzir o risco hidrulico do sistema nacional integrado
(SNI), que se sucedeu crise do setor eltrico de 2001, e de forma a melhor aproveitar o
gs j contratado da Bolvia foi desenvolvido o Programa Prioritrio das Trmicas

64
A quebra de contrato da YPFB fez com que, desde 2009, se interrompesse a importao de gs natural
pelo gasoduto Lateral Cuiab. Em 2010, apenas a Petrobras importou gs natural no Brasil atravs do
Gasbol.
210
(PPT). O programa teve por objetivo estimular a gerao de energia por usinas trmicas
no pas. Coordenado pelo MME, o PPT estabeleceu, como incentivo s empresas
participantes, a garantia de suprimento de gs natural por 20 anos, a aplicao do valor
normativo de energia distribuidora e, por fim, a garantia, pelo BNDES, de acesso ao
Programa de Apoio Financeiro de Investimentos Prioritrios do Setor Eltrico
(DECRETO N 3.371, [2000]). Em 10 de junho de 2001, os Ministrios de Minas e
Energia e da Fazenda editaram a Portaria Interministerial n
o
176 estabelecendo um
preo mximo de venda de gs natural para as usinas termeltricas includas no PPT.
At 2008, o preo do gs destinado s usinas do PPT situou-se abaixo dos US$ 4 por
MMbtu (figura 33).

Figura 33 Brasil: Preo do Gs da Petrobras
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
C
O
M
M
O
D
I
T
Y

+

T
R
A
N
S
P
O
R
T
E

U
S
$
/
M
M
B
T
U
Nacional
Importado
Trmico

Fonte: Petrobras [2010]

Alm do fornecimento do gs natural a preos inferiores ao do mercado, a
Petrobras ficou obrigada a garantir o suprimento de gs para as usinas termeltricas
inseridas no PPT por um prazo de 20 anos. Nesse sentido, foi desenvolvido por
211
iniciativa da prpria Petrobras o projeto Malhas. Com o objetivo
65
de expandir a oferta
de gs natural para as termeltricas das regies Sudeste e Nordeste inseridas no PPT, o
projeto consistiu em uma modelagem de negcio, proposta pela prpria Petrobras,
voltada para a expanso do sistema de transporte de gs natural das regies Sudeste e
Nordeste.
Os investimentos na ampliao da malha Sudeste concentraram-se na construo
do Gasoduto Campinas (SP) Japeri (RJ), com 448 km de extenso e uma capacidade
diria de transporte de 8,7 milhes de metros cbicos de gs natural. O incio da
construo, previsto para 2003, ocorreu somente em setembro de 2004, aps a liberao
do licenciamento ambiental pelo IBAMA, sendo concluda em agosto de 2007. O
investimento custou para o consrcio liderado pela TNS
66
(Transportadora do Nordeste
e Sudeste S.A.) cerca de R$ 900 milhes.
A ampliao da Malha Nordeste consistiu na implantao de sete gasodutos e
ramais, totalizando 962 km de extenso, na construo de oito citygates e na instalao
de duas estaes de compresso na Bahia, nos municpios de Candeias e Catu. O projeto
teve por objetivo atender demanda de gs natural j contratada naquela regio.
De forma a viabilizar o financiamento do projeto Malhas, a Petrobras props
uma estrutura de negcio formado por um Consrcio, denominado Consrcio Malhas
Sudeste e Nordeste, liderado pela sociedade de propsito especfico (SPE) TNS
(Transportadora do Nordeste e Sudeste S.A.) para a qual se transferiam todos os ativos
de transporte existentes, pertencentes, originalmente, PETROBRAS. Ao lado da TNS,
o consrcio tambm conta com as SPEs NTS (Nova Transportadora do Sudeste S.A.) e

65
Atualmente o principal objetivo do Projeto Malhas garantir o suprimento da demanda do setor
industrial, alm de estimular a massificao do uso do gs natural, com o aproveitamento do combustvel
em projetos de co-gerao e gerao distribuda, para processos de aquecimento e refrigerao, nos
segmentos residencial e comercial.
66
Subsidiria da Gaspetro
212
NTN (Nova Transportadora do Nordeste S.A.), proprietrias dos ativos resultantes dos
novos investimentos nas regies Sudeste e Nordeste, e pela TRANSPETRO,
responsvel pela operao e manuteno das instalaes de transporte das malhas
existentes e de suas expanses.
A NTS e NTN so, ambas, responsveis pela captao de recursos e pela
realizao dos investimentos em expanso. As empresas pertencem respectivamente s
tradings japonesas Mitsui & Co (40%), Itochu Corporation (30%) e Mitsubishi
Corporation (30%).
Inicialmente, a ANP mostrou-se contrria estrutura do consrcio e props uma
configurao alternativa que atendesse no apenas aos aspectos ligados
financiabilidade do projeto, mas tambm aos requisitos regulatrios, uma vez que a
estrutura proposta no atendia ao princpio de separao da atividade de transporte de
gs das demais atividades da cadeia (ANP [2003]). Entretanto, devido s restries
associadas captao dos recursos financeiros para a realizao dos investimentos e ao
prazo restrito para a aprovao do projeto por parte dos credores, a ANP manteve a
estrutura inicialmente proposta, reservando-se o direito de exigir a assinatura de um
Termo de Compromisso, por parte da Petrobras, no sentido de aproximar-se do modelo
previsto na Lei do Petrleo.
Em 2007, no mbito do programa do governo federal de acelerao do
crescimento (PAC), a Petrobras antecipou os projetos de construo dos gasodutos
Urucu Coari Manaus e Sudeste Nordeste (GASENE). O gasoduto que ir
abastecer as trmicas de Manaus com o gs da regio de Urucu tem uma extenso de
662 km e foi inaugurado em novembro de 2009. O projeto orado inicialmente em R$
213
1,3 bilho custou para Petrobras quase quatro vezes mais, R$ 4,58 bilhes (Petrobras
[2010]).
No caso do GASENE, inicialmente orado em R$ 4,6 bilhes, a construo dos
1.387 km ligando as malhas Sudeste e Nordeste custou para a Petrobras cerca de R$ 7,2
bilhes. O gasoduto da integrao Sudeste-Nordeste o maior em extenso construdo
no Brasil nos ltimos dez anos. Como uma capacidade potencial de transporte de 20
milhes de metros cbicos por dia, o GASENE cumpre a funo estratgica de integrar
as malhas de transporte de gs natural das regies Sudeste e Nordeste, dando uma nova
configurao rede brasileira. O aumento da capacidade de fornecimento de gs natural
para o Nordeste contribui para a maior confiabilidade e flexibilidade de abastecimento
para a regio que passa a usufruir da produo das bacias de Campos (RJ), Santos (SP)
e do Esprito Santo, assim como do gs da Bolvia (Petrobras [2010]).
Em 2006, a Petrobras decidiu incorporar todas as suas transportadoras de gs em
uma s companhia com o nome de Transportadora Associada de Gs (TAG). O objetivo
da criao da TAG absorver sete transportadoras nas quais a estatal tem participao
acionria relevante, controle acionrio ou 100% das aes, assim como os novos
projetos. A incorporao
67
das empresas transportadoras tem sido feita de forma gradual
em funo da complexidade, principalmente, nas situaes onde a Petrobras no o
nico acionista e o centro de operao independente da Transpetro, como o caso da
TBG.
A anlise da evoluo dos investimentos na rede de gasodutos brasileira mostra
que mesmo aps a abertura da indstria de gs natural trazida pela lei 9.478 a expanso
da malha de transporte de gs natural continua dependente dos investimentos da

67
At maro de 2010 apenas a transportadora Capixaba de Gs S.A. (TCG) e a Transportadora Nordeste
Sudeste S.A. (TNS) haviam sido incorporadas pela TAG.
214
Petrobras condicionados aos programas de desenvolvimento do governo Federal, como
podemos ver na figura 34.

Figura 34 Brasil: Evoluo da Malha de Transporte de Gs Natural
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
1
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8
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0
1
0
*
Q
u
i
l

m
e
t
r
o
sGasbol
Projeto Malhas
PAC

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da ANP [2010]

A reduzida participao de outros agentes privados no segmento de transporte de
gs natural sugere que o risco do investimento em novos gasodutos continua muito
elevado. Esse fato pode se explicado pela incapacidade do arcabouo regulatrio
institudo pela lei 9.478 em lidar com os elevados custos de transao associados
estrutura industrial pr-existente ao processo de abertura. Em outras palavras, o controle
da indstria de gs natural pela Petrobras, em funo das elevadas especificidades dos
ativos de transporte, explica o elevado risco associado aos investimentos em novos
gasodutos para outros agentes que no a Petrobras. Na prxima seo, ser analisado o
processo de liberalizao da indstria de gs brasileira atravs do arcabouo regulatrio
definido pela lei 9.478.

215
Seo 4.3 Liberalizao da Indstria de Gs Natural Brasileira e o Arcabouo
Regulatrio Definido pela lei 9.478

Segundo Costa [2003], a anlise da evoluo da economia brasileira nos ltimos
70 anos mostra que o comportamento da indstria de petrleo e gs natural no Brasil
acompanha as tendncias do papel do Estado na economia. Nesse contexto, pode-se
inserir o processo de liberalizao da indstria de gs natural no processo de reforma do
Estado brasileiro desenvolvido pelo governo do presidente Fernando Henrique.
De 1994 a 2002, verificou-se uma ntida mudana no direcionamento do papel
do Estado na economia brasileira. A retomada do projeto neoliberal, que encontrou nos
governos reformistas de Ronald Reagan e Margareth Thatcher seus maiores defensores,
o esgotamento do modelo tradicional de financiamento dos setores de infraestrutura na
Amrica Latina e a conjuntura externa desfavorvel levaram a uma profunda reforma do
Estado brasileiro. Nesse contexto, a funo de Estado produtor passa a dar lugar a
funo de Estado regulador. Verifica-se assim, nesse perodo, alm da privatizao de
um grande nmero de empresas estatais, a criao de inmeros rgos
68
regulatrios.
A aprovao da lei 9.478 de 1997 um reflexo dessa mudana do papel do
Estado na indstria de petrleo e gs natural. A lei do petrleo, como conhecida a lei
9.478, quebrou o monoplio da Petrobras ao regulamentar a emenda constitucional n
o
9
de 1995 que estabelece que a unio poder contratar empresas estatais ou privadas para
a realizao das atividades das quais possui o monoplio de explorao. Ademais,
criada a Agncia Nacional de Petrleo (ANP) com a funo de promover a regulao, a

68
Agncia Nacional de Energia Eltrica (1996), Agncia Nacional de Telecomunicaes (1997), Agncia
Nacional de Petrleo (1997), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (1999), Agncia Nacional de
guas (2000), Agncia Nacional de Sade Suplementar (2000), Agncia Nacional de Transporte
Aquavirios (2001), Agncia Nacional de Transporte Terrestre (2001) e Agncia Nacional de Cinema
(2002).
216
contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do
petrleo, do gs natural e dos biocombustveis como exceo da distribuio de gs
canalizado, prerrogativa dos estados, conforme artigo 25 da constituio federal de
1988. Ao lado da ANP, criado o Conselho Nacional de Poltica Energtica com a
funo de assessoramento da Presidncia da Repblica no estabelecimento de polticas e
diretrizes para o setor energtico.
Segundo Costa [2003], o objetivo do governo ao aprovar a lei 9.478 foi
introduzir presses competitivas na indstria de petrleo e gs natural a partir de
estmulos ao ingresso de novos agentes privados. A finalidade da lei, nesse sentido, era
fazer com que os agentes privados realizassem os investimentos que at ento eram
realizados pelo governo Federal atravs da figura da Petrobras.
Contudo, como observou Alveal e Pinto Jnior [1996], a deciso de manter a
estrutura da Petrobras operacionalmente verticalizada possibilitou que a empresa
exercesse algumas vantagens econmicas fortalecendo, assim, seu pode de mercado.
Esse fato ser melhor analisado na seo 4.4 deste trabalho.

4.3.1 O Arcabouo Regulatrio definido pela Lei 9.478

At 2009
69
, o arcabouo regulatrio da indstria de gs natural era definido pela
Lei 9.478 e pelas portarias e resolues da ANP. Conforme apresentado na seo
anterior, a Lei 9.478 delega ANP a responsabilidade pela regulao setorial da
indstria de gs natural. Segundo o exposto na lei, a ANP responsvel pela regulao
das atividades de produo, importao, processamento e transporte de gs natural. O

69
Em 2009, foi aprovada a lei 11.909 que redefine o arcabouo regulatrio da indstria de gs natural.
217
exerccio das atividades acima pela agncia reguladora feito ou por regulamentaes
(definidas na lei ou por portarias da ANP) ou atravs do poder de fiscalizao e
monitoramento concedido Agncia.
No que diz respeito regulao da produo de gs natural, a emenda
constitucional n
o
5/95 abriu o segmento a qualquer empresa que cumpra os requisitos
estabelecidos no artigo 5 da lei 9.478/97. Para tanto, a lei supracitada, define os
princpios gerais a serem seguidos pela ANP com relao atividade de produo. Entre
estes, pode-se destacar (i) o desenvolvimento de estudos para a delimitao dos blocos
de explorao; (ii) a fiscalizao da execuo dos servios de geologia e geofsica; (iii)
a realizao de processos licitatrios para a concesso de reas de explorao; (iv) a
definio do modelo de contrato de concesso padro; (v) o controle do cumprimento
dos contratos de concesso assinados; (vi) a distribuio das participaes
governamentais decorrentes da atividade produtiva aos seus beneficirios e (vii) a
autorizao para a transferncia de titularidade dos contratos de concesso j assinados.
No caso da importao de gs natural, a regulao definida pela lei 9.478
restringe-se em delegar ANP o estabelecimento dos requisitos mnimos que devem ser
atendidos pelas empresas interessadas na atividade. Nesse sentido, qualquer agente que
tenha interesse em desenvolver a atividade de importao deve solicitar previamente
autorizao a ANP respeitando os requisitos definidos pela portaria n
o
43 de 1998. Os
preos de importao so estabelecidos mediante negociao entre as partes de forma
que nem a ANP, nem outro rgo, tem o poder de regulao do preo do gs importado.
No que se refere regulao da infraestrutura, a portaria n
o
28/99 definiu que a
construo e ampliao das unidades de processamento de gs natural devem ser
previamente autorizadas pela ANP. A portaria supracitada define ainda que a
218
autorizao concedida no possui o carter de concesso e nem estabelece direitos de
exclusividade seja relativa ao tempo seja relativa a localizao geogrfica do projeto.
No segmento de transporte dutovirio de gs, a lei 9.478 definiu uma nova
estrutura para a atividade. Segundo o artigo 56 da lei supracitada, a atividade de
transporte pode ser exercida, mediante autorizao concedida pela ANP, por qualquer
empresa que atenda ao disposto no artigo 5 da mesma lei. A portaria n
o
170/98
complementa o artigo 56 da lei 9.478 identificando quais os itens a serem cumpridos
pelas empresas interessadas na obteno da autorizao.
Ainda referente ao segmento de transporte, o artigo 58 da lei 9.478 introduz o
livre acesso aos gasodutos. Segundo Costa [2003], este princpio foi uma das principais
alteraes estruturais introduzidas pela lei do petrleo na indstria de gs natural, uma
vez que reduziu significativamente as barreiras institucionais entrada de novos agentes
neste mercado.
At 2001, a portaria n
o
169/98 foi o instrumento regulatrio utilizado para
regular o livre acesso. Essa portaria baseava-se na obrigatoriedade de acesso no
discriminatrio de terceiros s instalaes de transporte j existentes ou a serem
construdas. Em relao tarifa cobrada pelo livre acesso, a portaria 169 no definiu
uma metodologia para o seu clculo, restringindo-se apenas a determinao de certos
requisitos. Outro importante ponto definido pela portaria supracitada a proibio da
venda de capacidade no utilizada pelo prprio carregador. Em outras palavras, a
portaria probe o surgimento de um mercado secundrio de capacidade.
Entendendo a complexidade do tema e a partir da necessidade de expanso da
capacidade de transporte para o atendimento das trmicas do PPT, a ANP publicou, em
junho de 2001, a portaria n
o
98/01 definindo as regras de concurso aberto a serem
219
adotadas pelas empresas transportadoras. Na portaria supracitada, contudo, a regra de
tarifao no foi determinada cabendo a ANP apenas a aprovao da tarifa cobrada pelo
transportador.
Em 2005, a portaria n
o
27/05 modificou as regras de livre acesso definindo a
forma de alocao da capacidade firme, os critrios de prioridade de atendimento entre
os contratos firmes e interruptveis e o modelo de contrato para o servio de transporte.
Ademais, a portaria supracitada reafirmou a proibio da compra e venda de gs natural
pelo transportador a no ser para uso prprio.
Posteriormente, outras portarias da ANP referentes ao livre acesso foram
publicadas, indicando a opo pela segmentao das normas sobre o tema. Nesse
sentido, o livre acesso s instalaes de transporte passou a ser regulamentado por um
conjunto de portarias, cada qual referente a um aspecto diferente do acesso de terceiros
aos dutos de transporte. Entre as diversas portarias destacam-se:

Portaria de livre acesso s instalaes de transporte de gs natural (n
o
98 de 2001);
Portaria que regulamenta a resoluo de conflitos (n
o
254 de 2001);
Portaria de informaes a serem enviados pelas empresas de transporte aos
carregadores e ANP (n
o
1 de 2002);
Portaria de cesso de capacidade de transporte (n
o
28 de 2005) e
Portaria de critrios tarifrios (n
o
29 de 2005)

No que se refere regulao tarifria, o artigo 58 da lei 9.478 atribuiu ANP a
responsabilidade de fixao da tarifa de transporte caso no haja acordo entre as partes.
Contudo, a lei no define a metodologia tarifria cabendo a ANP decidir pelo mtodo de
220
clculo de tarifa a ser adotado. Assim, em 2005, foi publicada a resoluo ANP n
o
29/05
definindo os critrios para o clculo das tarifas de transporte dutovirio de gs natural.
Segundo a resoluo supracitada, as tarifas cobradas pelo servio de transporte firme
devem ser diferenciadas das tarifas cobradas pelo transporte interruptvel. No caso do
transporte firme, a tarifa deve ser estruturada levando em conta os encargos de
capacidade de entrada (destinados a cobrir os custos fixos relacionados capacidade de
recepo), os encargos de capacidade de transporte (destinados a cobrir os custos de
investimento relacionados capacidade de transporte), os encargos de capacidade de
sada (destinados a cobrir os custos fixos relacionados capacidade de entrega), e os
encargos de movimentao (destinados a cobrir os custos variveis com a
movimentao de gs).
Em relao ao transporte interruptvel, as tarifas devem ser baseadas apenas em
um nico encargo volumtrico cujo valor ser estabelecido em funo da probabilidade
de interrupo e demais condies deste servio, tomando como referncia o servio de
transporte firme. A portaria tambm estabelece que o transportador repasse a todos os
carregadores firmes 90% do resultado da venda de servios de transporte interruptveis
decorrentes da utilizao de capacidade ociosa de transporte de forma proporcional
ociosidade de cada contrato no correspondente trecho utilizado.
Seguindo a metodologia desenvolvida no captulo 2, a tabela 9 resume o modelo
regulatrio definido pela lei 9.478 e pelos atos normativos da ANP para o segmento de
transporte de gs natural.
221
Tabela 9 Brasil: Atributos Regulatrios Definidos pela Lei 9.478 para o Segmento de
Transporte de Gs Natural
Atributos Regulatrios
Regras de Separao do
Servio de Transporte
Jurdica sem restrio a participao cruzada
Tipo de Outorga Autorizao
Operao do Sistema
Cada empresa transportadora opera de forma
independente sua rede
Livre Acesso Negociado entre as partes
Oferta Primria de
Capacidade
Atravs de concurso aberto
Revenda de Capacidade
Embora a cesso de capacidade de um carregador
para outro seja permitida a venda proibida
Tipos de Servios
Permitidos
Contratos firmes e interruptveis
Tarifa Inicial
Livremente negociada embora dependa da
aprovao da ANP que sugere uma metodologia de
clculo
Tipo de Tarifa
Mista. No Gasbol e para o gs do PPT a tarifa
postal enquanto que nos gasodutos da Transpetro
ela por distncia


Fonte: Elaborao prpria

No que tange ao servio de transporte de gs natural, pode-se concluir que a lei
9.478 mostra-se muito vaga. As menes feitas ao servio de transporte na lei
supracitada resumem-se aos artigos 56, 58 e 59 de forma que o arcabouo regulatrio do
segmento de transporte de gs natural definido basicamente por atos normativos da
ANP, que at 2007, entre resolues e portarias, totalizavam cerca de 20, como pode ser
visto no anexo 3.

222
Seo 4.4 Impactos da Lei 9.478 na Expanso da Malha de Gasodutos

A anlise da lei 9.478 mostra que o arcabouo regulatrio por ela definido
apresenta uma srie de limitaes no que tange aos seus princpios de promoo a
competio e de estmulo entrada de novos agentes no setor. Segundo Cecchi [2001],
a Lei 9.478 apresenta uma srie de deficincias em relao aos seus objetivos iniciais de
expanso do investimento privado no mercado de gs natural.
Em resumo, o gs natural tratado pela lei 9.478 como subproduto da atividade
de extrao e produo de petrleo. Assim, embora a lei fornea um modelo macro de
abertura do mercado, ela no fornece os instrumentos necessrios para sua implantao
uma vez que os incentivos ao investimento privado (outros agentes que no a
Petrobras), principalmente no segmento de transporte, so reduzidos.

The fact is that there are currently no safeguards to investors that
the natural gas produced will be delivered up to the end user, whether
due to the lack of regulation in the transport activities or to the
impossibility of selling gas directly to the end user, but only to the gas
distributors. (SANT ANNA [2009], p.1)

A dependncia do arcabouo regulatrio definido pela lei 9.478 em relao s
portarias e resolues da ANP reduz o poder de enforcement da regulao uma vez que
tanto a autonomia regulatria quanto o escopo de atuao da ANP encontram-se mal
definidos. Em outros termos, a falta da definio de funes regulatrias referentes s
tarifas de transporte, ao livre acesso e operao do sistema, assim como a inexistncia
de instrumentos de defesa da concorrncia limita o poder regulatrio da ANP. Ademais,
as portarias e resolues so instrumentos jurdicos mais fracos do que as leis.
223
Entre as principais limitaes da Lei 9.478 no que tange ao alcance do modelo
de concorrncia implcito na prpria legislao pode-se destacar a escolha do regime de
autorizao como regime jurdico da atividade de transporte, a falta de uma separao
efetiva da atividade de transporte das demais atividades (limites s participaes
cruzadas na cadeia), a falta de exigncias de anuncia prvia, por parte da ANP, dos
contratos relativos atividade de transporte de gs natural, a falta de uma definio de
limites mais precisos na competncia regulatria entre a regulao federal e a estadual, a
falta do estabelecimento de um regime regulado de tarifas e de condies de acesso s
redes de transporte e a falta da definio, como atribuio do regulador, dos critrios
para o estabelecimento de prioridades no atendimento demanda de gs.
No que se refere aos investimentos, as limitaes do arcabouo regulatrio
definido pela lei 9.478 impem restries ao desenvolvimento da rede de transporte de
gs natural. Cecchi [2001] destaca a dificuldade de entrada de novos operadores no
mercado de transporte de gs natural, a incapacidade da ANP em limitar o poder de
mercado da Petrobras, o surgimento de problemas de coordenao na utilizao dos
dutos, a dificuldade efetiva de implantao do livre acesso s redes de transporte, o
aumento da percepo de riscos e a dificuldade de coordenao de investimentos nas
distintas atividades da cadeia do energtico como principais conseqncias do fraco
arcabouo regulatrio definido pela lei 9.478.
O vcuo jurdico deixado pela Lei do Petrleo no que se refere, principalmente,
s questes tarifrias e de livre acesso explica os vrios conflitos ocorridos a partir de
1997 entre carregadores e transportadores. Entre estes, pode-se destacar o caso da BG
versus TBG e da ENERSIL versus TBG nas questes referentes ao acesso aos dutos e
tarifa de transporte.
224
No caso da ENERSIL (Energia do Brasil Ltda), a empresa firmou em 29 de
setembro um contrato de servio de transporte no-firme com a TBG. Contudo, os
Termos e Condies Gerais (TCG) do servio a ser prestado, assim como os termos do
contrato e a tarifa a ser cobrada haviam sido objeto de discusso entre as partes que no
haviam chegado a um acordo em todas as questes envolvidas. Nesse sentido, foi
solicitado pela ENERSIL que a ANP interviesse na soluo do conflito.
No caso da BG (British Gas do Brasil Ltda), da mesma forma que no caso da
ENERSIL, houve um desacordo em relao aos Termos e Condies Gerais (TCG) do
servio a ser prestado, assim como em relao tarifa a ser cobrada. Mais uma vez a
ANP foi solicitada a resolver o conflito.
Os dois casos acima mostram que a falta da definio de uma regulao clara no
que diz respeito tanto as condies de acesso quanto em relao ao clculo das tarifas de
transporte criam oportunidade para conflitos entre as partes acarretando elevados custos
de transao tantos paras as empresas transportadoras quanto para os carregadores. Por
sua vez, esses elevados custos de transao associados aos contratos de capacidade se
refletem em reduzidos estmulos ao investimento de novos agentes na infraestrutura
dutoviria de transporte de gs. Assim, pode-se avaliar os impactos da regulao
definida pela lei 9.478 sobre a expanso da malha de transporte de gs natural no Brasil
a partir da anlise dos efeitos da lei supracitada sobre os custos de transao associados
aos contratos de capacidade.



225
Seo 4.4.1 Os Custos de Transao Associados Lei 9.478

Essa seo analisa a incapacidade do arcabouo regulatrio definido pela lei
9.478 e pelas portarias da ANP em reduzir os custos de transao associados ao novo
padro de concorrncia do segmento de transporte de gs natural. Nesse sentido, o
objetivo da seo mostrar os impactos da Lei 9.478 sobre a expanso dos
investimentos em gasodutos no Brasil.
A primeira deficincia da lei supracitada no que tange a reduo dos custos de
transao e, consequentemente, no desenvolvimento de estruturas de incentivos
70
ao
investimento em gasodutos a escolha da autorizao como regime jurdico da
atividade de transporte de gs. Apesar das diferenas tcnicas e econmicas entre os
servios de transporte de gs natural e o servio de transporte de petrleo e derivados, o
artigo 56 da Lei 9.478 trata as atividades de forma igual. Nesse sentido, estabelece-se a
autorizao como regime jurdico da atividade de transporte de hidrocarbonetos lquidos
e gasosos.
Segundo Di Pietro [2008], a autorizao um ato administrativo unilateral,
discricionrio e precrio
71
, pela qual a Administrao Pblica faculta ao particular, o
uso privativo de bem pblico ou o desempenho de atividade material. A partir da
interpretao de Di Pietro, pode-se concluir que a autorizao no desfruta da segurana
jurdica necessria para o desenvolvimento de estruturas de incentivo aos investimentos
em ativos com elevadas especificidades. Em outras palavras, a precariedade dos
contratos de autorizao permite constantes intervenes no negociadas do poder
pblico nos termos dos contratos gerando importantes restries de incerteza que, em

70
Em estruturas industriais competitivas.
71
A precariedade da autorizao reside na possibilidade do poder pblico em revog-la por critrio de
convenincia e oportunidade
226
conjunto com as elevadas especificidades dos ativos, desestimulam os investimentos em
novos gasodutos.
Sendo assim, as incertezas referentes metodologia tarifria adotada, aos
critrios de exclusividade geogrfica, ao prazo da autorizao e s regras para reverso
dos ativos de transporte elevam demasiadamente os custos de transao uma vez que
aumentam a possibilidade de comportamentos oportunistas tanto por parte dos
carregadores quanto por parte dos rgos de governo. Nesse contexto, a incapacidade
dos contratos de autorizao em garantir a manuteno do equilbrio econmico
financeiro das empresas de transporte cria importantes barreiras ao investimento em
ativos de transporte de gs natural por outros agentes privados que no a Petrobras,
principalmente em funo das questes relativas ao financiamento.
Klein (1998) e Crampes e Estache (1997) enfatizam a importncia das
caractersticas dos contratos firmados entre o operador dos servios pblicos e o
governo na obteno de financiamento. Em outras palavras, as garantias contratuais so
importantes na avaliao do risco dos projetos de forma que o tipo de contrato firmado
entre as partes influencia determinantemente a obteno de financiamentos.
A segunda limitao da lei 9.478 est associada falta de regras mais estritas de
separao da atividade de transporte das demais atividades. Assim, embora a lei
supracitada estabelea a separao jurdica dos segmentos da cadeia do gs natural, ela
no define nenhuma restrio s participaes cruzadas entre os agentes de diferentes
segmentos.
Como foi analisado no captulo 3, o compartilhamento da propriedade das
empresas dos diferentes segmentos componentes da indstria de gs natural reduz as
incertezas a respeito do retorno sobre o investimento, principalmente, em setores com
227
elevadas especificidades de ativos. Em outras palavras, a participao acionria cruzada
entre empresas que fazem parte da cadeia de produo de uma indstria estimula a
cooperao entre os agentes reduzindo, assim, o risco de comportamento oportunista
por parte dos diferentes players.
por esse motivo que pases com reduzido grau de maturidade da indstria de
gs natural mantiveram uma estrutura de negcio monopolizada mesmo aps a
desintegrao vertical da indstria. No Brasil, por exemplo, embora a lei 9.478 tenha
quebrado o monoplio jurdico da Petrobras ela no foi capaz de eliminar o monoplio
operacional. Assim, quando se analisa a estrutura patrimonial das empresas
componentes da indstria de gs natural brasileira, percebe-se nitidamente o controle do
setor pela Petrobras.
Embora as participaes acionrias cruzadas (monoplio di facto) sejam um
importante estmulo ao investimento das empresas estabelecidas em novos gasodutos,
principalmente em pases onde a indstria de gs ainda encontra-se em estgios iniciais
de desenvolvimento, a falta de restries e a falta de controle sobre a composio
acionria das empresas de transporte funciona como barreira a entrada de novos
agentes. Em outras palavras, a ausncia de restries s participaes cruzadas embora
reduza os custos de transao para a empresa incubente eleva esses custos paras as
empresas entrantes.
O controle da produo, do transporte e da comercializao pela mesma empresa
impe restries de incerteza entrada de novos agentes em todos os segmentos da
indstria. No caso do transporte de gs natural, a elevada especificidade dos ativos torna
esse problema ainda maior. As elevadas inverses de capital e os riscos associados aos
investimentos em ativos dedicados exigem a contratualizao prvia da capacidade de
228
transporte a ser construda. Em outras palavras, os elevados custos de transao
associados aos investimentos em gasodutos exigem o estabelecimento prvio de
contratos de longo prazo com os carregadores.
Contudo, a falta de separao efetiva das atividades permite que a empresa
dominante (incubente) adote barreiras entrada de novos agentes. Em primeiro lugar,
dependendo do poder de mercado da empresa dominante nos segmentos de produo e
comercializao, pode ocorrer que a demanda pela nova capacidade primria de
transporte seja insuficiente para viabilizar o projeto. Em outras palavras, os agentes
produtores e comercializadores podem dar preferncia contratao da capacidade das
empresas de transporte a eles coligadas.
Segundo, mesmo que os novos agentes consigam vender antecipadamente a
nova capacidade em bases firmes, a participao dos carregadores em outras empresas
de transporte favorece que estes adotem comportamentos oportunistas ex post uma vez
que sua dependncia em relao nova capacidade de transporte reduzida.
Por fim, a prtica de subsdios cruzados desenvolvida pelas empresas
transportadoras coligadas aos agentes produtores e comercializadores dificulta a
contratualizao prvia de capacidade dos novos agentes uma vez que reduz a
competitividade da nova capacidade primria ofertada.
Com o desenvolvimento da rede de transporte, os problemas associados falta
de restrio s participaes cruzadas aumentam. Isto , quanto mais ramificada e
extensa for a rede de transporte, maiores sero as opes de trajetos para o transporte de
gs de um ponto ao outro. Nesse caso, a falta de restrio participao cruzada
aumenta a probabilidade de que os carregadores atuem de forma oportunista.
229
Nas figuras abaixo pode-se compreender melhor a importncia da separao da
propriedade na reduo dos custos de transao. A figura 35 representa um caso simples
a onde no existe interconexes na rede de transporte. Nesse caso, a participao da
empresa A nos segmentos de produo e comercializao pode comprometer os
investimentos tanto da empresa B quanto da empresa C. Isto ocorre por duas razes:
primeiramente, o consumidor 1 ir d preferncia a contratualizao da capacidade da
transportadora A. Em segundo lugar, mesmo que o consumidor 1 firme contratos com a
empresa de transporte B ele ter incentivos e maiores oportunidade de agir de forma
oportunista, quebrando o contrato ex post, j que poder utilizar a capacidade de
transporte da empresa A, de quem coligado.

Figura 35 - Custos da Transao no Segmento de Transporte: Caso 1
Consumidor 1
(Empresa A)
Produtor 2
(Empresa A)
Produtor 1
(Empresa C)

Fonte: Elaborao Prpria

Na figura 36, tem-se uma situao mais complexa a onde existem interconexes
dentro da rede de transporte. Nesse caso, os custos de transao para a empresa de
transporte B (entrante) so maiores do que no caso anterior. Isso porque o maior nmero
de interconexes permite uma maior flexibilidade para a empresa A na utilizao de
230
seus dutos de transporte. Em outros termos, o produtor 1 pode utilizar tanto os gasoduto
1 quanto os gasodutos 2 e 4 para transportar seu gs at o consumidor 1. Nesse sentido,
uma vez que a empresa A possua participao nos gasodutos 2 e 4, assim como no
produtor 1 e no consumidor 1 ela tem maiores incentivos a agir de forma oportunista em
relao a empresa de transporte B. Ademais, caso a empresa A pratique subsdios
cruzados no gasoduto 2 de forma a cobrar uma tarifa de transporte inferior a do
gasoduto 1 ela pode estimular que os outros produtores (produtor 2) utilizem o gasoduto
2 em detrimento do gasoduto 1.

Figura 36 - Custos da Transao no Segmento de Transporte: Caso 2
Consumidor 2
(Empresa A)
Produtor 1
(Empresa A)
Produtor 3
(Empresa A)
Gasoduto 1
(Empresa B)
Gasoduto 3
(Empresa A)
Consumidor 1
(Empresa A)
Gasoduto 4
(Empresa A)
Produtor 2
(Empresa C)

Fonte: Elaborao Prpria

Nesse sentido, pode se concluir que a falta de definio de restries as
participaes cruzadas na indstria de gs natural, alm de limitar o desenvolvimento da
concorrncia nos segmentos competitivos, desestimula a entrada de novos agentes no
segmento de transporte de gs natural.
231
A terceira questo no tratada corretamente pela Lei 9.478 o livre acesso. O
artigo 58 da lei supracitada estabelece o livre acesso aos dutos de transporte embora no
defina as regras necessrias para a sua regulao. Sendo assim, cabe a ANP, atravs de
suas portarias e resolues, a regulao do acesso aos dutos de transporte em bases
eficientes e no discriminatrias.
Contudo, em funo dos conflitos envolvidos na questo, a regulao do livre
acesso pela ANP tem sido um dos maiores desafios da agncia no que diz respeito
regulao da indstria de gs natural. Por quatro vezes (1998, 2001, 2003 e 2005) a
ANP elaborou propostas de regulamentao do uso da infraestrutura de transporte de
gs natural por terceiros. Em todos os casos, contudo, os conflitos envolvidos na
discusso entre concorrncia e investimento dificultaram a criao de uma regulao
eficiente do acesso de terceiros.
A falta de uma definio de regras claras e estveis de acesso aos dutos de
transporte e a manuteno da estrutura industrial pr-existente so provavelmente os
fatores que mais contriburam para o elevado custo de transao associados aos
investimentos de novos agentes em gasodutos. Alm da importncia para o
desenvolvimento de um mercado competitivo de capacidade, a regulao do livre acesso
favorece a cooperao entre carregadores e a empresa transportadora. A definio das
regras tarifrias, dos tipos de servio oferecidos pela empresa transportadora, das
penalidades impostas aos carregadores em desequilbrio e das regras de ajustes
importante para a reduo dos potenciais conflitos entre os agentes. Em outras palavras,
a regulao do livre acesso reduz as chances de comportamento oportunistas tanto por
parte dos carregadores quanto por parte da empresa transportadora reduzindo, assim, os
custos de transao.
232
A quarta barreira imposta pela lei 9.478 aos investimentos em ativos de
transporte de gs natural diz respeito estrutura tarifria. A caracterstica de monoplio
natural do segmento de transporte exige que a tarifa seja regulada a fim de evitar que
haja abuso do poder de mercado. Assim, de forma a garantir a modicidade tarifria e
estimular a competio na indstria de gs natural importante que as tarifas de
transporte sejam reguladas, transparentes e no discriminatrias. Contudo, importante
tambm que as tarifas reflitam os custos dos servios de transporte e permitam a
recuperao dos investimentos realizados. Como se mostrou nos captulos anteriores,
mesmo em mercados maduros, a regulao tarifria mostra-se um elemento
fundamental tanto no estmulo a competio quanto no desenvolvimento de estruturas
de incentivo ao investimento.
A Lei 9.478 no define uma metodologia tarifria a ser aplicada pela ANP de
forma que a regulao das tarifas de transporte depende dos critrios estabelecidos pela
resoluo ANP 29/05. Tais critrios, contudo, atuam como orientador do processo de
formao de preo uma vez que as tarifas so negociadas bilateralmente cabendo a ANP
apenas a sua aprovao. Ademais, a falta de uma definio na lei da metodologia
tarifria enfraquece o poder regulatrio da ANP uma vez que portarias e resolues so
instrumentos jurdicos mais fracos. Assim, embora a ANP, nos ltimos anos, venha
atuando de forma mais intensa na fiscalizao das tarifas de transporte, ela, at 2009,
carecia de instrumentos jurdicos que lhe conferissem maior poder de regulao.
Nesse sentido, as incertezas a respeito da estrutura tarifria criam importantes
barreiras ao investimento em ativos de transporte, principalmente, aps a adoo do
livre acesso. A falta de uma estrutura tarifria claramente definida aumenta os riscos
233
associados ao comportamento oportunista por parte dos carregadores elevando os custos
de transao e consequentemente os riscos dos investimentos em ativos de transporte.
Por fim, a proibio da revenda de capacidade, definida pela portaria n
o
27/05
impede o surgimento de um mercado secundrio de capacidade. O desenvolvimento do
mercado secundrio desempenha um importante papel no desenvolvimento de estruturas
de incentivo ao investimento em gasodutos uma vez que aumenta a liquidez do mercado
de capacidade, reduzindo, assim, os riscos da compra de capacidade primria em bases
firmes. Nesse sentido, o aumento da liquidez no mercado de capacidade facilita o
processo de contratualizao prvia da capacidade reduzindo os custos de transao dos
investimentos.
A figura 37 resume os principais impactos negativos da lei 9.478 sobre os
investimentos em ativos de transporte de gs natural no Brasil.
Figura 37 Brasil: Impacto da Lei 9.478 sobre os Investimentos em Ativos de
Transporte
Especificidades dos
Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
oportunistas
Riscos do
Investimento
Estabilidade
Institucional
Inexistncia
de Mercado
secundrio
Instabilidade
Jurdica dos
Contratos de
Autorizao
Falta de
Regulao
Tarifria
Arcabouo
Regulatrio
dependente
de Portarias e
resolues
Falta de
Regulao
do Livre
Acesso
Falta de
Separao
Efetiva do
Segmento de
Transporte

Fonte: Elaborao Prpria

234
Seo 4.5 Concluso

Embora o objetivo da lei 9.478 tenha sido a mudana do padro de concorrncia
da indstria de gs natural no Brasil, a manuteno da estrutura industrial pr-existente
criou importantes barreiras entrada de novos agentes no segmento de transporte.
Assim, apesar da lei do petrleo ter liberalizado a indstria de gs natural, ela foi
incapaz de estimular a competio efetiva dentro da indstria de forma que a posio
privilegiada da Petrobras, herdada do monoplio estatal, desestimulou os investimentos
de novos agentes em ativos de transporte de gs natural.
Ademais, a estrutura industrial desenhada pelo novo modelo do setor de petrleo
e gs natural criou, a partir de 1997, novas demandas regulatrias no cobertas pela lei
9.478 e pelas portarias e resolues da ANP. A desintegrao vertical da cadeia e a
adoo do livre acesso exigiram a criao de mecanismos regulatrios capazes de
reduzirem os custos de transao associados nova estrutura industrial e competitiva.
Contudo, o vazio regulatrio criado pela lei 9.478, principalmente no que diz respeito
aos regimes jurdicos da atividade de transporte, separao das atividades, regulao
do livre acesso, ao clculo tarifrio e ao desenvolvimento do mercado secundrio deram
origem a uma assimetria de custos de transao que beneficiou a Petrobras em
detrimento de potenciais entrantes.
Assim, a entrada de novos agentes privados no segmento de transporte de gs
natural depende da superao de algumas lacunas regulatrias deixadas pela lei 9.478
tanto no que diz respeito ao market design da indstria quanto no que diz respeito aos
mecanismos de regulao.
235
CAPTULO 5 - Lei 11.909: Benefcios e Limitaes na Criao de
Estruturas de incentivos ao Investimento.

Seo 5.1 Introduo

A anlise da Lei 9.478, feita no captulo 4, mostrou a inadequao do arcabouo
regulatrio da indstria de gs brasileira aos objetivos iniciais do prprio processo de
abertura. Assim, embora a lei supracitada tenha aberto o setor de gs natural
competio, o que se verifica na prtica um monoplio di facto da Petrobras. Segundo
Sobreira:

One of the most important obstacles for the reduction of market
concentration in Brazil is Petrobras' cross participation along the gas
chain. The company is not only the largest producer, but control about
90% of the gas transportation capacity since most of the domestic
pipelines belong to Petrobras. (SOBREIRA et al. [2009])

Atualmente a Petrobras responsvel por 92% da produo, 100% da
importao e controla, indiretamente atravs de suas subsidirias e empresas coligadas,
97% da capacidade de transporte de gs natural do pas (Petrobras [2010], ANP [2010],
TRANSPETRO [2010] e TBG [2010]). No segmento de distribuio de gs natural,
atravs da GASPETRO, a empresa o acionista majoritrio em 12 das 24 distribuidoras
em operao alm de possuir importantes participaes acionrias em mais 7 empresas
de distribuio. A figura 38 mostra a participao da Petrobras na produo de gs
brasileira enquanto a figura 39 mostra o predomnio da empresa na importao de gs.
As figuras 40 e 41 mostram, respectivamente, a participao da Petrobras nos
segmentos de transporte e de distribuio de gs natural no Brasil.
236

Figura 38 Brasil: Produo de Gs Natural
(2008)
92%
8%
Petrobras Outros


Figura 39- Brasil: Importao de Gs Natural
(2008)
96%
4%
Petrobras Sulgas

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da ANP
[2009]
Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da ANP
[2009]

Figura 40 - Brasil: Transporte de
gs Natural (2009)
3%
55%
42%
Gasocidente Transpetro TBG

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da
ANP [2010], Transpetro [2010] e TBG [2010]
Figura 41 - Brasil: Distribuio de Gs Natural (2009)

0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
E
S
M
S
G

S
S
U
L
G

S
A
L
G

S
C
E
G

S
C
O
P
E
R
G

S
P
B
G

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O
N
G

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G

S
B
A
H
I
A
G

S
P
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T
I
G

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C
G

S
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S
P
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B
G

S

G
O
I
A
S
G

S
C
E
G
-
R
I
O
C
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M
P
A
G

S
G
A
S
M
A
R
C
O
M
G

S
G

S
N
A
T
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R
A
L
C
E
G
G
A
S
M
I
G
G

S
B
R
A
S
I
L
I
A
N
O
%
Petrobras Outros

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da Abegas [2010]

Dessa forma, embora juridicamente a indstria de gs natural apresente-se
desverticalizada, na prtica ela constitui uma estrutura verticalmente integrada. Essa
posio privilegiada da Petrobras em todos os elos da cadeia produtiva se por um lado
237
explica os baixos riscos de investimento para a empresa, por outro, explica, em parte, os
elevados custos de transao que os demais agentes interessados nos investimentos em
ativos de transporte de gs natural se defrontam. De fato, a estrutura industrial definida
pela lei 9.478 e herdada do modelo de monoplio estatal cria uma importante assimetria
de custos de transao em relao a empresa estabelecida (Petrobras) e as empresas
entrantes. Assim, embora os custos de transao para a Petrobras sejam reduzidos, em
funo da integrao vertical di facto, para os demais potenciais investidores eles se
mostram elevados.
O vcuo regulatrio deixado pela lei 9.478, principalmente no que diz respeito
ao desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento de novos agentes em
ativos de transporte de gs natural, levou ao desenvolvimento de uma legislao
especfica para a indstria de gs natural no Brasil. Assim, em maro de 2009, foi
aprovada e sancionada a Lei 11.909 que definiu uma nova estrutura regulatria para o
setor, em particular para o segmento de transporte.
Nesse sentido, o objetivo deste captulo analisar o impacto da nova estrutura
regulatria, definida pela lei supracitada, sobre os investimentos em gasodutos no
Brasil. O captulo est dividido em 5 sees incluindo esta seo introdutria. A seo
5.2 far um resumo do arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909 enfatizando as
principais mudanas em relao lei 9.478. Na seo 5.3 sero analisados os principais
impactos da nova estrutura regulatria sobre os custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte. Na seo 5.4, sero identificados os principais
desafios enfrentados pela nova lei mostrando como os pases estudados no captulo 3
fizeram para lidar com esses problemas. Em outras palavras, ser mostrado como a
adoo de certos mecanismos regulatrios, utilizados por outros pases, contribui para a
238
reduo dos custos de transao associados aos investimentos em ativos de transporte
de gs natural no Brasil. Por fim, a seo 5.5 resume as principais concluses retiradas
da anlise da nova estrutura regulatria da indstria de gs brasileira.

Seo 5.2 O Arcabouo Regulatrios Institudo pela Lei 11.909

A lei 11.909 foi o fruto de mais de 4 anos de debate e o resultado da unificao
de trs projetos
72
de lei. O foco da lei supracitada o midstream
73
uma vez que tanto a
produo quanto a distribuio continuam sendo reguladas respectivamente pela lei
9.478 e pelo Artigo 25 da Constituio Federal. As principais mudanas trazidas pela
nova lei concentram-se, principalmente, na regulao do segmento de transporte de gs
natural.
A nova legislao alm de introduzir novos mecanismos regulatrios para a
indstria de gs natural redefiniu o papel dos rgos de governo no planejamento e na
regulao da indstria. Nesse sentido, pode-se dividir as mudanas introduzidas pela lei
11.909 em dois grupos: alteraes regulatrias, referentes aos aspectos tcnicos da
regulao, e alteraes institucionais, referentes as mudanas no papel da ANP e do
Ministrio de Minas e Energia (MME) na indstria de gs natural.





72
PL 226/2005 (Senador Tourinho PFL/BA); PL 6666/2006 (Deputado Luciano Zica PT/SP) e o PL
6676/2006 (Poder Executivo MME)
73
Considera-se midstream as atividades de tratamento, processamento, transporte, estocagem, liquefao,
regaseificao e comercializao de gs natural
239
Mudanas Institucionais

A lei supracitada redefiniu e delimitou o escopo de atuao do Ministrio de
Minas e Energia (MME) e da Agncia Nacional do Petrleo (ANP) na regulao e no
planejamento das atividades de midstream da indstria de gs natural. No novo
arcabouo institucional, o MME passou a exercer as seguintes funes: realizao de
estudos de expanso da malha dutoviria (subsidiado pela EPE
74
); proposta dos
gasodutos de transporte a serem construdos ou ampliados
75
; estabelecimento das
diretrizes do processo de contratao das empresas de transporte; estabelecimento do
perodo de exclusividade para os carregadores iniciais; e determinao da utilizao de
parcerias pblicas e privadas (PPP) e dos recursos da Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico (CIDE) para a construo de gasodutos de transporte considerados
de relevante interesse pblico.
No caso da ANP, a agncia passou a elaborar os editais de licitao das
atividades sob o regime de concesso, a determinar as tarifas mximas de transporte, a
conduzir chamadas pblicas para a alocao de capacidade primria de transporte, a
aprovar os contratos de transporte e as tarifas cobradas pelas empresas concessionrias e
a regular/fiscalizar o cumprimento dos contratos de concesso. Nesse sentido, no novo
arcabouo regulatrio, o escopo de atuao da ANP vai da produo at o citygate
sendo que a atividade de produo continua sendo regulada pela lei 9.478. A figura
abaixo sintetiza o escopo de atuao de cada agente na indstria de gs natural.


74
Empresa de Palnejamento Energtico
75
Podendo ser provocado por terceiros

240
Figura 42 - Brasil: Escopo de Atuao dos Agentes do Governo na Indstria de Gs
Natural
ANP
(regulao e
Fiscalizao)
MME
Agencias
Reguladoras
Estaduais
Estudo e
Planejamento da
Infraestrutura de
transporte
Produo
Estocagem
Distribuio de
GNC Granel
Transporte
Autorizao da
Importao
Distribuio
Comercializao
Consumidores
Finais

Fonte: Elaborao prpria

Mudanas Regulatrias

O segundo tipo de mudana trazida pela lei 11.909 diz respeito aos aspectos
tcnicos da regulao. Em outros termos, utilizando a metodologia de anlise
desenvolvida no captulo 2, a lei supracitada consolida juridicamente alguns atributos de
regulao definidos anteriormente por portarias e resolues da ANP assim como
introduz novos mecanismos regulatrios.
Nesse sentido, o novo arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909 pode ser
resumido da seguinte forma. No que diz respeito produo e explorao de gs
natural, a lei supracitada no faz nenhuma alterao, de forma que a regulao desses
segmentos continua sendo determinada pela lei 9.478.
241
No caso das atividades de importao e exportao, a mudana ocorreu na
atribuio ao MME da concesso de autorizao s empresas interessadas em
desenvolver essas atividades (Art. 36). Na lei 9.478, cabia a ANP autorizar a importao
de gs natural.
Uma inovao da nova legislao refere-se regulao das atividades de
estocagem e acondicionamento de gs natural. O Artigo 38 da lei 11.909 estabelece que
a atividade de estocagem de gs natural em antigos reservatrios de hidrocarbonetos e
em outras formaes geolgicas no produtoras de hidrocarbonetos dever ser exercida
mediante concesso de uso, precedida de licitao. Nesse contexto, a lei supracitada
atribui ANP a responsabilidade de promover a licitao e de celebrar, juntos as
empresas vitoriosas, os contratos de concesso. Ao MME, fica delegada a funo de
estabelecer os perodos de exclusividade que tero o agente cuja contratao de
capacidade de estocagem tenha viabilizado ou contribudo para viabilizar a
implementao das instalaes de estocagem.
No que diz respeito s estaes de tratamento, liquefao e regaseificao de gs
natural no foram introduzidas grandes mudanas. O Artigo 43 da lei 11.909 determina
que as empresas interessadas em desenvolver tais atividades devem receber autorizao
da ANP.
Em relao comercializao de gs natural, a Lei do Gs traz algumas
importantes inovaes. Foram criados trs novos personagens; o consumidor-livre, o
auto-produtor e o auto-importador. De acordo com a lei 11.909, o consumidor livre
aquele que, nos termos da legislao estadual, tem a opo de adquirir o gs natural de
qualquer agente produtor, importador ou comercializador. Na prtica, a nova lei apenas
242
caracteriza a figura do consumidor livre uma vez que cabe regulao estadual a
abertura do mercado final de gs natural.
O autoprodutor o agente explorador e produtor de gs natural que utiliza parte
ou totalidade de sua produo como matria-prima ou combustvel em suas instalaes
industriais. Por fim, o auto-importador refere-se ao agente autorizado a importar gs
natural que utiliza parte ou totalidade do produto importado como matria-prima ou
combustvel em suas instalaes industriais.
Nesse sentido, o Artigo 46 da lei 11.909 estabelece que os consumidores livres,
os autoprodutores e os auto-importadores cujas necessidades de movimentao de gs
natural no possam ser atendidas pela distribuidora estadual podero construir e
implantar, diretamente, instalaes e dutos para o seu uso especfico, mediante
celebrao de contrato que atribua distribuidora estadual a sua operao e
manuteno. A lei supracitada define tambm que as tarifas de operao e manuteno
das instalaes sero estabelecidas pelo rgo regulador estadual.
No que se refere aos contratos de comercializao, estes devero ser registrados
pela ANP informando a origem ou a caracterizao das reservas que suportaro o
fornecimento dos volumes de gs natural contratados.
As maiores mudanas trazidas pela lei 11.909 referem-se ao segmento de
transporte de gs natural. Diferente da lei 9.478, o Artigo 3 da Lei do Gs determina a
concesso
76
como regime jurdico da atividade de transporte nacional de gs natural.
Nesse contexto, so de responsabilidade da ANP a elaborao do processo de chamada
pblica para a alocao da capacidade primria de transporte, a elaborao dos editais

76
No caso de gasodutos de escoamento ou daqueles que envolvem acordos internacionais o regime
jurdico aplicado o da autorizao.
243
de licitao de novos gasodutos e a celebrao dos contratos de concesso junto s
empresas vitoriosas.
O estabelecimento da chamada pblica como mecanismo de alocao da
capacidade primria de transporte consolida juridicamente o papel da ANP na regulao
e fiscalizao da atividade de transporte. Segundo a lei 11.909, uma vez proposto um
gasoduto, a ANP deve realizar uma chamada pblica para contratualizao ex ante da
capacidade de transporte em base firme. Os carregadores interessados devem enviar
ANP manifestao de interesse na contratao da capacidade em base firme que por sua
vez deve dimensionar a capacidade mxima contratada e a tarifa mxima cobrada de
cada carregador. Aps a definio da tarifa mxima, os carregadores ainda interessados
na contratao da capacidade devem assinar um termo de compromisso junto ANP.
Findo o processo de chamada pblica, a ANP deve lanar um edital de licitao
elaborando uma minuta do contrato de concesso referente ao processo em questo.
Nesse ponto, o artigo 13 da lei 11.909 estabelece que o critrio para a seleo da
proposta vencedora ser o de menor receita anual. Selecionada a empresa vencedora, a
ANP, mediante delegao do MME, celebra contrato de concesso junto empresa
vitoriosa. A figura 43 sintetiza o processo de licitao proposto pela Lei 11.909.







244
Figura 43 - Brasil: Esquema do Mecanismo de Licitao de Gasodutos

Estudos de expanso da malha
dutoviria do pas efetuados pela EPE
Incio da Chamada pblica para contratao de
capacidade
Terceiros propem ao MME construo ou
ampliao de gasodutos
MME, por iniciativa prpria ou provocao de terceiros,
prope a construo ou ampliao
*
de gasodutos
MME acata?
No ocorre
Chamada Pblica
S N

Divulgao da Chamada Pblica
Assinatura do Termo de Compromisso de compra da
capacidade solicitada com a ANP
Carregadores enviam manifestao de interesse na
contratao de capacidade de transporte
Dimensionamento da Capacidade Total e
definio da Tarifa Mxima pela ANP
Carregadores ainda interessados
solicitam capacidade de transporte
definitiva
Alocao da capacidade em base no
discriminatria

ANP elabora o edital de licitao e a minuta do
contrato de concesso para a construo ou
ampliao e operao dos dutos de transporte
ANP, mediante delegao do MME, celebra os
Contratos de Concesso
ANP realiza a licitao: vence a proposta de
menor receita anual
A tarifa mxima fixada na chamada pblica
recalculada e a ANP estabelece a tarifa de
transporte final a ser paga pelos carregadores

Fonte: Elaborao prpria a partir de MOREIRA [2009]
245
Em relao aos contratos de concesso, o Artigo 21 da lei supracitada define a
estrutura que estes devem seguir. Sendo assim, estabelece-se que os contratos de
concesso tero com clusulas obrigatrias:

A descrio do gasoduto objeto da concesso;
A relao dos bens e instalaes destinados explorao da atividade de transporte,
bem como as condies em que estes sero incorporados pela Unio, nos casos em
que houver sido extinta a concesso;
O prazo de durao da concesso;
O cronograma de implantao, o investimento mnimo previsto e as hipteses de
expanso do gasoduto;
A receita anual e os critrios de reajuste;
As garantias prestadas pelo concessionrio, inclusive quanto realizao do
investimento proposto;
Os procedimentos para acompanhamento e fiscalizao das atividades da
concessionria e para a auditoria do contrato;
A obrigatoriedade de o concessionrio fornecer ANP relatrios, dados e
informaes relativas s atividades desenvolvidas;
As regras de acesso por qualquer carregador interessado ao gasoduto objeto da
concesso;
As regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua
execuo;
Os casos de resciso e extino do contrato;
246
As penalidades aplicveis na hiptese de descumprimento pelo concessionrio das
obrigaes contratuais;
E o perodo de exclusividade que tero os carregadores iniciais para explorao da
capacidade contratada dos novos gasodutos de transporte.

O perodo dos contratos de concesso ser de 30 anos, contado da data de
assinatura do contrato, podendo ser prorrogado no mximo por igual perodo. Extinta a
concesso, os bens destinados explorao da atividade de transporte sero
incorporados ao patrimnio da Unio, mediante justa e prvia indenizao.
No que se refere regulao tarifria, o inciso 2 do Artigo 13 da lei 11.909
estabelece que as tarifas de transporte de gs natural sero estabelecidas pela ANP a
partir do custo mdio de servio de uma empresa de referncia (ver anexo 4). Na lei
9.478, era delegada ANP apenas a funo de aprovao das tarifas de transporte
fixadas pelas transportadoras. Assim, embora a Agncia sugerisse uma metodologia de
clculo baseada no custo de servio
77
, ela no possua o respaldo jurdico para sua
efetiva determinao.
Em relao ao livre acesso de terceiros aos dutos de transporte, o Artigo 32
ratifica o direito de acesso de terceiros aos gasodutos de transporte. Os Artigos 33, 34 e
35 regulamentam o acesso definindo as modalidades contratuais (firme, interruptvel ou
extraordinrio), o processo de alocao do transporte firme (chamada pblica) e o
direito de cesso de capacidade. Contudo, a Lei 11.909 no deixa claro se a revenda de
capacidade pelos carregadores iniciais permitida ou no, cabendo a ANP legislar sobre

77
Nota tcnica 054/2002-SCG de setembro de 2002
247
o assunto. Por sua vez, a definio do perodo
78
de exclusividade que tero os
carregadores iniciais responsabilidade do MME.
Seguindo a metodologia de anlise desenvolvida no captulo 2, a tabela abaixo
contrape os atributos regulatrios definidos pela lei 11.909 com os atributos
regulatrios definidos pela lei 9.478 e pelas portarias e resolues da ANP.

Tabela 10 Brasil: Atributos Regulatrios da Lei 11.909
Atributos Regulatrios Lei 9.478, Portarias e Resolues da ANP Lei 11.909
Regras de Separao do
Servio de Transporte
Jurdica sem restrio a participao cruzada Jurdica sem restrio a participao cruzada
Tipo de Outorga no
Transporte
Autorizao Concesso precedida por Licitao
Operao do Sistema
Cada empresa transportadora opera de forma
independente sua rede
Cada empresa transportadora opera de forma
independente sua rede
Livre Acesso Negociado entre as partes
Regulado: definido na chamada pblica
realizada pela ANP
Oferta Primria de
Capacidade
Atravs de concurso aberto Atravs de concurso aberto (chamada pblica)
Revenda de Capacidade
Embora a cesso de capacidade de um carregador
para outro seja permitida a venda proibida
No faz referncia
Tipos de Servios
Permitidos
Contratos firmes e interruptveis
Contratos firmes, interruptveis e
extraordinrios
Tarifa Inicial
Livremente negociada embora dependa da
aprovao da ANP que sugere uma metodologia de
clculo
Regulada pela ANP atravs do custo de servio
Contratos de Transporte ANP recebia os contratos depois de firmados
Regulado: a ANP define o modelo do contrato e
deve aprov-lo antes de ser firmado.
Novos Gasodutos Dependiam da iniciativa dos Agentes do Mercado Proposto pelo MME

Fonte: Elaborao prpria



78
No mximo 10 anos podendo ser extinto antecipadamente caso a capacidade utilizada do gasoduto
atinja o mximo da capacidade disponvel.
248
Seo 5.3 Impacto do Novo Arcabouo Regulatrio nas Estruturas de Incentivo
ao Investimento em novos Gasodutos

Na seo anterior, mostrou-se o novo arcabouo regulatrio da indstria de gs
natural. Nessa seo, seguindo a metodologia adotada ao longo desse trabalho, sero
analisados os impactos dessa nova estrutura regulatria sobre os custos de transao
associados aos contratos de capacidade de transporte e, consequentemente, sobre o
desenvolvimento de uma estrutura de incentivo ao investimento em novos gasodutos a
partir da entrada de novos agentes que no a Petrobras.
Algumas mudanas introduzidas pela lei 11.909 contribuem sensivelmente para
a reduo de parte dos riscos do investimento em novos gasodutos uma vez que reduz
os custos de transao associados aos contratos de capacidade de transporte. Entre estas
mudanas pode-se destacar o estabelecimento da concesso como regime jurdico da
atividade de transporte, a regulao dos contratos de concesso, a adoo de
mecanismos de concurso aberto (chamada pblica) com a assinatura de termos de
compromisso, a regulao do livre acesso, a definio e limitao do escopo de atuao
de cada agente do poder pblico, a consolidao jurdica do arcabouo regulatrio e a
vinculao de recursos pblicos na viabilizao dos investimentos em ativos de
transporte de gs natural.

Estabelecimento da concesso como regime jurdico da atividade de transporte

Como se mostrou no captulo 4, a autorizao um regime jurdico precrio que
carece das garantias contratuais necessrias para o investimento em ativos com elevadas
249
especificidades. Nesse sentido, a mudana do regime de autorizao para o regime de
concesso representou um grande avano no sentido de estimular novas inverses de
capital em ativos de transporte de gs natural.
O regime de concesso desfruta de uma grande segurana jurdica que faz dele
um instrumento jurdico mais adequado para as atividades que exigem elevados
investimentos em ativos especficos. No Brasil, a lei 8.987 de 1995 define as regras dos
regimes de concesso. Entre as regras estabelecidas pela lei supracitada destaca-se a
obrigatoriedade de formalizao da concesso atravs de contratos previamente
estabelecidos entre a concessionria e o poder concedente, a adoo de tarifas que
garantam o equilbrio econmico financeiro dos contratos de concesso e a definio ex
ante dos possveis espaos de interveno do poder pblico. Ademais, o Artigo 23 da lei
8.987 define o modelo contratual que os regimes de concesso devem adotar.
Nesse sentido, a garantia do equilbrio econmico e financeiro, o
estabelecimento de contratos padronizados e a definio em lei dos direitos e deveres
das empresas concessionrias reduzem os espaos para comportamentos oportunistas
tanto por parte dos carregadores quanto por parte dos rgos do governo. Nesse sentido,
a mudana de regime jurdico trazido pela lei 11.909 tem o potencial de reduzir os
custos de transao associados aos investimentos em ativos de transporte, estabelecendo
maiores garantias
79
sobre o retorno do capital investido.





79
Alm das maiores garantias, a lei 8.987 em seu artigo 28 faculta a concessionria ceder ao mutuante,
em carter fiducirio, parcela de seus crditos operacionais futuros de forma a facilitar a obteno de
financiamento para os investimentos necessrios para o exerccio de suas atividades.
250
Regulao dos contratos de concesso

Ao definir ex ante as condies de reverso dos ativos de transporte a Unio, o
prazo de durao da concesso, o cronograma de investimento, a receita anual, os
critrios de reajuste tarifrio, as garantias prestadas pelo concessionrio, as regras de
acesso, as regras para a soluo de controvrsias, as penalidades aplicveis na hiptese
de descumprimento pelo concessionrio das obrigaes contratuais e o perodo de
exclusividade que tero os carregadores iniciais para explorao da capacidade
contratada, os contratos de concesso reduzem sensivelmente os espaos para
comportamentos oportunistas por parte dos carregadores.
Os contratos de concesso tentam, assim, resolver os problemas associados
incompletude dos contratos de capacidade de transporte estabelecendo no s a
estrutura ex ante do contrato como tambm os mecanismos para a soluo de possveis
conflitos ex post. Segundo Hart e Moore [1988], quando os contratos so incompletos e
existe possibilidade de renegociao, o problema de subinvestimento permanece, uma
vez que, ex post, as partes tero incentivos em se apropriarem de uma parcela maior do
excedente da transao. Nesse sentido, a regulao dos contratos de concesso objetiva
reduzir os efeitos negativos associados aos problemas de seleo adversa e risco moral,
reduzindo, assim, os custos de transao associados aos investimentos em ativos de
transporte de gs natural.




251
Regulao dos mecanismos de chamada pblica

O dimensionamento prvio da demanda por capacidade e a exigncia de
assinatura de um termo de comprometimento pelos carregadores interessados na nova
capacidade reduz os riscos associados ao comportamento do tipo free rider. Isto , o
comprometimento prvio evita que, em condies de livre acesso, os carregadores
esperem a concluso dos investimentos em nova capacidade para ento solicitarem o
acesso interruptvel aos dutos de transporte. Nesse caso, os carregadores pagam apenas
os encargos de acesso no necessitando pagar os encargos relativos ao investimento.
A assinatura de um termo de compromisso reduz tambm o risco moral
associado ao contrato de capacidade. Como se mostrou no captulo 2, os gasodutos
entrantes usufruem de vantagens competitivas em relao aos gasodutos pioneiros.
Nesse sentido, a tarifa de transporte dos gasodutos entrantes tende a ser menor do que
do gasoduto pioneiro, de forma que, na falta de um termo de compromisso dos
carregadores, estes podem, optar por trocar de empresa transportadora comprometendo
a recuperao do investimento realizado pela empresa pioneira. Em ltima anlise, a
falta de instrumentos regulatrios que impeam esse tipo de comportamento afeta o
desenvolvimento da rede de transporte como um todo j que ningum vai querer ser o
gasoduto pioneiro.
Nesse sentido, o mecanismo de chamada pblica definido pela lei 11.909 reduz
as chances de comportamentos oportunistas por parte dos carregadores reduzindo,
assim, os custos de transao. Ademais, a tarifa mxima cobrada pela empresa
transportadora vitoriosa no processo de licitao definida a partir da capacidade de
transporte demandada pelos carregadores, de forma que, o dimensionamento prvio da
252
demanda permite que os potenciais investidores tenham o conhecimento ex ante das
condies tarifrias.
Outro beneficio trazido pelo mecanismo de chamada pblica a reduo dos
custos de negociao. Isto , a negociao da capacidade primria de transporte no
precisa ser feita de forma bilateral com cada carregador. A ANP apresenta empresa
transportadora os termos de compromisso assinados por cada carregador para que a
empresa de transporte os converta em contratos firmes de capacidade.
Por fim, a contratao prvia da capacidade em bases firmes facilita o processo
de financiamento atravs de mecanismos de securitizao que permitam utilizar os
contratos de recebveis como garantias de contratos de financiamento. Nesse sentido,
pode-se concluir que a alocao da capacidade mediante chamada pblica no s reduz
os custos de transao associados aos investimentos em ativos de transporte como
tambm facilita a obteno de crdito para o financiamento dos investimentos.

Regulao do livre acesso

A regulao do livre acesso como vimos nos captulos anteriores um dos
tpicos mais discutidos quando o assunto se refere regulao do servio de transporte
de gs natural. A instituio do livre acesso permite que uma terceira parte, diferente do
operador da rede, utilize a infraestrutura de dutos existente. Nesse sentido, a adoo do
livre acesso modifica os direitos da empresa transportadora sobre o uso da rede de
transporte. Embora os novos direitos de acesso rede no concedam nenhum direito de
propriedade e nenhum controle sobre a infraestrutura de transporte aos carregadores,
253
eles limitam o exerccio legal do direito de uso pelo operador (FURUBOTN &
PEJOVICH [1972]).
Assim, embora a adoo do livre acesso seja um importante elemento para a
introduo da competio no mercado de capacidade de transporte, ela gera importantes
incertezas para as empresas transportadoras. Uma vez que a capacidade de transporte da
malha passa a ser dividida por diferentes agentes, a empresa de transporte passa a
enfrentar um problema em relao ao equilbrio dos fluxos de gs na rede.
Nesse sentido a adoo de regras de acesso, assim como a definio dos tipos de
servios que podem ser oferecidos pela empresa transportadora, reduz as incertezas
tanto para os carregadores quanto para as empresas de transporte uma vez que reduz os
espaos para comportamentos oportunistas. Sendo assim, a regulao do livre acesso ao
estabelecer as regras de comportamento, os tipos de servios que podero ser ofertados
pelo transportador e a tarifa a ser cobrada por cada servio, estimula no s a
competio no mercado de capacidade como tambm fornece as garantias necessrias
ao investimento em novos gasodutos.

Definio e limitao do escopo de atuao dos agentes do poder pblico

Em conjunto com a adoo do regime de concesso e a regulao dos contratos
de concesso, a delimitao do escopo de atuao dos rgos pblicos tem o potencial
de reduzir o risco regulatrio
80
. Em outras palavras, a definio do espao de atuao de
cada entidade pblica reduz as chances das foras do Estado atuarem de forma
oportunista.

80
Desvios administrativos da legislao especfica ou das condies constitucionais que sustentam o
marco regulatrio.
254
No caso da indstria de gs natural, alm da reduo do risco regulatrio, a
definio de certas atribuies ao MME e ANP vem contribuindo para a reduo dos
custos de transao. A atuao do MME como planejador dos novos investimentos
garante que a concorrncia entre projetos no ameace a sade financeira das empresas
de transporte. Em outras palavras, a construo de gasodutos que atendam direta ou
indiretamente o mesmo mercado pode elevar demasiadamente o custo de transao em
funo das elevadas especificidades dos ativos de transporte de gs natural e da elevada
escala mnima eficiente. Sendo assim, projetos concorrentes s so aprovados pelo
MME, caso haja demanda de capacidade suficiente. Nesse sentido, o planejamento do
desenho da rede por um agente autnomo garante a eficincia dos investimentos e reduz
o potencial comportamento oportunista dos carregadores.
No caso da ANP, sua atuao na definio das tarifas de transporte, sua
participao nos processos de licitao e seu papel fiscalizador previne que os agentes,
tanto os carregadores quanto as empresas de transporte, adotem condutas oportunistas.
Assim, a atuao da ANP reduz as incertezas e consequentemente os custos de
transao associados aos investimentos em transporte de gs natural. Contudo, as novas
atribuies da ANP exigem um aperfeioamento de sua capacidade tcnica. Por
exemplo, o clculo da tarifa mxima com base em uma empresa de referncia exige o
conhecimento das especificidades tcnicas e econmicas do traado do projeto a ser
licitado de forma a no comprometer o investimento.




255
Consolidao jurdica do arcabouo regulatrio

De 1998 a 2003, 90 portarias tcnicas da ANP foram revogadas o que evidencia
a falta de segurana desse instrumento jurdico (ANP
81
[2010]). Nesse sentido, ao
substituir as portarias e resolues da ANP (instrumentos jurdicos precrios e de fcil
revogao), a lei 11.909 permite que o arcabouo regulatrio da indstria de gs natural
desfrute de uma maior estabilidade jurdica.
Dessa forma, ao reduzir as incertezas a respeito de frequentes mudanas no
arcabouo regulatrio, a lei 11.909 contribui para a reduo do risco regulatrio e
consequentemente para o desenvolvimento de estruturas de incentivos ao investimento.
Segundo Morais [2008], toda regulao deve ser elaborada com carter geral, objetivo e
global, como prprio da norma; no deve admitir dispensas, nem tratamentos
singulares, nem alteraes arbitrrias e ocasionais das regras do jogo. A transparncia e
estabilidade destas so fundamentais para que a concorrncia seja consubstanciada pela
existncia de um arcabouo jurdico robusto, de modo que a devida aplicao de tais
regras torne previsveis os efeitos das condutas dos agentes regulados.

Utilizao de Parcerias Pblico-Privada e dos Recursos da CIDE

Segundo o inciso 2 do Artigo 4 da lei 11.909, o Ministrio de Minas e Energia
pode determinar a utilizao do instrumento de Parceria Pblico Privada, bem como a
utilizao de recursos provenientes da Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico (CIDE) e da Conta de Desenvolvimento Energtico para viabilizar a

81
Disponvel em
http://nxt.anp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=anp:10.1048/enu
256
construo de gasoduto de transporte proposto por sua prpria iniciativa e considerado
de relevante interesse pblico.
Nesse sentido, assim como ocorre no Peru com os recursos garantidos, a
utilizao dos instrumentos financeiros acima contribui para o investimento em novos
gasodutos mesmo quando a capacidade previamente contratada no suficiente para
viabilizar o projeto. Em outras palavras, o governo, atravs da figura do MME, garante
o retorno sobre o capital investido reduzindo os riscos associados contratao prvia
da capacidade.
A utilizao dos recursos da CIDE e da conta de Desenvolvimento Energtico
no afeta diretamente os custos de transao associados aos contratos de capacidade,
uma vez que no possui impactos sobre a pr-disposio dos carregadores a adotarem
comportamento oportunistas. Na prtica, a utilizao dos recursos acima atua
diretamente no risco do investimento
82
, garantindo assim, uma taxa de retorno justa
independente da demanda por capacidade.

Estmulo Competio

No que diz respeito aos elementos competitivos, as mudanas na estrutura
regulatria estimulam, em teoria, a eficincia na alocao dos recursos. Deve-se
recordar que a competio no deve ser vista como um fim em si mesmo. O objetivo da
regulao, nesse sentido, buscar a maior eficincia dos investimentos que reflitam em

82
Como analisado no captulo 1, os custos de transao esto associados diretamente aos contratos
firmados entre as empresas transportadoras e os carregadores. Nesse sentido, eles englobam todos os
custos ex ante e ex post necessrios para garantir o cumprimento dos contratos. No caso da utilizao de
recursos do governo, no se est afetando diretamente os custos associados aos contratos de capacidade, o
que se est promovendo apenas uma reduo da participao desses custos na receita total uma vez que
parte dessa receita tem origem no governo e no nos contratos firmados.
257
menores tarifas para os consumidores independente da estrutura de mercado. Nesse
sentido, para os fins da regulao, no importa se a eficincia na alocao dos recursos
atingida pela concorrncia efetiva ou pela concorrncia potencial.
Na nova estrutura regulatria, a licitao dos contratos de concesso feita
mediante chamada pblica cujo critrio de seleo o da menor receita anual. O
processo de leilo com envelope fechado garante, nesse caso, que o custo divulgado, ou
melhor, ofertado, aproxime-se do custo marginal de cada empresa uma vez que
qualquer valor superior poderia ameaar a vitria da empresa no leilo
83
. Assim, a
competio ex ante pelo investimento garante a alocao eficiente dos recursos mesmo
que a estrutura de mercado ex post apresente caractersticas de monoplio.
A definio ex ante de uma tarifa mxima baseada nos custos de uma empresa
de referncia e na capacidade previamente contratada pelos carregadores, por sua vez,
controla o poder de mercado ex post das empresas de transporte evitando o
comportamento oportunista por parte dos transportadores e garantindo uma tarifa justa
para o consumidor.
Nesse sentido, a lei 11.909 alm de introduzir elementos de estmulo ao
investimento em ativos de transporte de gs natural introduz mecanismos regulatrios
de incentivo a competio. A anlise do novo arcabouo regulatrio feita nessa seo
permite concluir que a Lei 11.909, ao promover uma maior estabilidade jurdica, uma
maior eficincia e transparncia no uso da infraestrutura de transporte (chamada pblica
para contratao de servio de transporte firme e publicidade das capacidades de
movimentao que no estejam sendo utilizadas) e a competio no investimento vem

83
Para maiores detalhes sobre a teoria dos leiles v CARNEIRO [2006].
258
contribuindo para a reduo dos custos de transao e consequentemente para o
desenvolvimento de estruturas de incentivo aos investimentos em gasodutos.
A figura 44 sintetiza os efeitos da nova estrutura regulatria brasileira sobre os
riscos dos investimentos em ativos de transporte de gs natural a luz da teoria do custo
de transao.

Figura 44 Brasil: Impacto da Regulao sobre os Investimentos
Especificidades dos
Ativos
Freqncia das
Transaes
Contratos
Incompletos
(Incertezas)
Comportamento
oportunistas
Riscos do
Investimento
Estabilidade
Institucional
Utilizao
da CIDE e
das PPP
Papel
Planejador
do MME
Contratos
de
Concesso
Assinatura de
termo de
compromisso
Definio de
um quadro
regulatrio
estvel
Regulao
do Livre
Acesso
Chamada
Pblica para a
alocao de
capacidade

Fonte: Elaborao prpria

Seo 5.4 Limitaes e Desafios da Lei 11.909 e a Contribuio das Experincias
Internacionais

Pode-se afirmar que a lei 11.909 contribui sensivelmente para a reduo dos
custos de transao associados aos contratos de transporte de gs natural, contudo, a
dvida que se levanta se esta reduo dos custos de transao estimula os
259
investimentos de novos agentes, que no a Petrobras, em ativos de transporte. Em outras
palavras, a questo a ser respondida no se a nova legislao reduz os custos de
transao, mas sim se esta consegue reduzir as assimetrias de custos de transao
existentes entre a Petrobras e as potenciais empresas entrantes.
Sob esta tica, o objetivo dessa seo ser identificar as principais limitaes e
desafios enfrentados pelo novo arcabouo regulatrio da indstria de gs natural em
promover a entrada de novos agentes no segmento de transporte. A anlise das
experincias internacionais, feita no captulo 3, nesse contexto, contribui para o
entendimento das lacunas regulatrias deixadas pela nova lei do gs e para o
desenvolvimento de solues de preenchimento.
Podem-se dividir os problemas associados nova estrutura regulatria em dois
grupos. No primeiro caso, a falta do tratamento de certas questes pela lei 11.909 impe
restries de incerteza aos investimentos em ativos de transporte por novos agentes
diferentes da Petrobras. No segundo grupo, o aumento do dirigismo estatal, a falta de
coordenao entre as regulaes estadual e federal da indstria de gs natural e os
reduzidos incentivos ao desenvolvimento de mercados de capacidade mais competitivos
trazem importantes desafios a implementao dos atributos regulatrios definidos na
prpria lei do gs.

Seo 5.4.1 Pontos Ainda em Aberto

Entre as principais limitaes do novo arcabouo regulatrio definido pela lei
11.909 no incentivo a entra de novos agentes no segmento de transporte a manuteno
da estrutura industrial (market design) herdada do modelo de monoplio estatal e
260
consolidada pela lei 9.478. A nova lei, ao no determinar restries participao
cruzada entre empresas de diferentes segmentos da cadeia produtiva do gs natural,
mantm o monoplio verticalmente integrado da Petrobras. A posio dominante da
empresa nos segmentos de produo, transporte, distribuio e comercializao faz com
que a Petrobras seja ao mesmo tempo a principal empresa de transporte e o principal
carregador de gs natural no mercado brasileiro.
Nesse contexto de monoplio integrado da Petrobras, a reduo dos custos de
transao trazida pela nova lei do gs acaba por aumentar e consolidar as assimetrias de
custos de transao entre a empresa estabelecida e os potenciais investidores em ativos
de transporte. Assim, uma nova empresa de transporte que se instale no pas
necessariamente depender da Petrobras que desempenha a funo de principal
carregador. Em outras palavras, mesmo considerando o mecanismo de alocao
primria de capacidade definido pela lei 11.909, a propriedade de 92% da produo e de
96% da importao de gs natural, assim como a importante participao da Petrobras
no segmento de distribuio e no segmento de liquefao (GNL) fazem da Petrobras o
principal, se no nico, carregador no mercado brasileiro.
Nesse sentido, considerando a posio dominante da Petrobras no segmento de
transporte de gs natural, os investimentos de novos agentes no segmento dependem da
estabilidade das relaes contratuais estabelecidas com seu principal concorrente, a
Petrobras. Assim, mesmo considerando o potencial de reduo dos custos de transao
trazidos pelos mecanismos de concurso aberto e pela assinatura dos termos de
compromisso, a Petrobras pode adotar, ex ante, estratgias de deteno a entrada de
novos agentes atravs de um boicote ao concurso aberto de alocao de capacidade. Em
outras palavras, a Petrobras em sua figura de carregador pode no manifestar,
261
estrategicamente, seu interesse pela contratao da capacidade de transporte de um novo
agente de forma a inviabilizar ex-ante o projeto. Mesmo, no caso de haver outros
carregadores interessados, a importncia da Petrobras pode fazer com que a no
manifestao de interesse torne a tarifa de transporte demasiadamente elevada
inviabilizando o projeto ou mesmo deslocando a demanda de capacidade para os dutos
da Petrobras.
Pode-se concluir que, considerando a estrutura patrimonial vigente na indstria
de gs natural, a reduo dos custos de transao trazida pela nova lei do gs beneficia
principalmente a Petrobras nas transaes ocorridas fora da sua estrutura verticalmente
integrada, isto , nas transaes que envolvem outros carregadores que no a prpria
empresa. Assim, embora a lei 11.909 estimule os investimentos da Petrobras em novos
gasodutos ao reduzir os custos de transao
84
, ela no capaz de reduzir as barreiras
entrada de novos agentes no segmento de transporte.
Alm das limitaes trazidas pela estrutura industrial no incentivo entrada de
novos agentes, existem alguns outros pontos ainda em aberto que reduzem a capacidade
da nova lei em reduzir os custos de transao de forma generalizada. Ou seja, mesmo
considerando que haja uma redefinio da estrutura patrimonial da indstria de gs
natural, como o impedimento da Petrobras em atuar direta ou indiretamente no
segmento de transporte, ainda h pontos no tratados adequadamente pela lei 11.909
que tm o potencial de aumentar os custos de transao. Entre estes, pode-se destacar a
falta de uma metodologia do clculo tarifrio para o segmento de transporte, a no
definio da estrutura dos termos de compromisso assinados pelos carregadores iniciais,

84
Se considerarmos que a indstria de gs natural caracteriza-se por um monoplio verticalmente
integrado di facto da Petrobras, a reduo dos custos de transao trazida pela nova lei para a empresa
estabelecida pequena uma vez que a integrao vertical j cumpre o papel de minimizao dos custos. O
que ocorre que no pequeno nmero de transaes que ocorrem fora da estrutura verticalizada, os custos
de transao so reduzidos pela nova lei.
262
a ausncia de regras e procedimentos para a soluo de conflitos entre transportador e
carregadores e a falta de referncia a qualquer mecanismo e procedimento de ajuste e
equilbrio da rede.

Metodologia do clculo tarifrio

O inciso 2 do artigo 5 da lei 11.909 define que a ANP, no decorrer do processo
de chamada pblica para a alocao da capacidade, dever fixar a tarifa mxima
cobrada dos carregadores. Ainda na lei supracitada, o inciso 2 do artigo 13 estabelece
que dever ser aplicada tarifa mxima estabelecida pela ANP um fator igual a razo
entre a receita anual estabelecida no processo licitatrio e a receita anual mxima
definida no edital de licitao.
Contudo, no esto definidos na lei nem a metodologia nem os princpios que a
ANP deve seguir para o clculo das tarifas de transporte. Nesse sentido, a estrutura
tarifria do segmento continua dependente de resolues e portarias da ANP, que como
foi analisado no captulo anterior, so instrumentos jurdicos precrios e de fcil
revogao.
A falta de uma definio em lei dos princpios e da metodologia tarifrias a ser
adotada pelas empresas de transporte de gs natural abre espao para a adoo de
comportamentos oportunistas por parte dos carregadores, uma vez que d margem a
frequentes questionamentos jurdicos do poder de mercado das empresas
transportadoras. Como conseqncia, a estrutura regulatria no consegue reduzir os
custos de transao, principalmente os custos ex post de realinhamento dos contratos.
263
A anlise das experincias internacionais mostra a importncia da definio de
princpios que norteiem o clculo das tarifas de transporte para o desenvolvimento de
incentivos ao investimento em ativos de transporte. Na Espanha, a lei dos
hidrocarburos de 1998 estabeleceu que as tarifas de transporte devem assegurar a
recuperao dos investimentos realizados durante o perodo de vida til dos dutos de
transporte, permitir uma razovel rentabilidade e determinar um sistema de recuperao
dos custos que incentive a gesto eficiente e ganhos de produtividade. Posteriormente, o
Real Decreto Ley 949 de 2001, consolidou os princpios tarifrios e estabeleceu uma
metodologia para o clculo das tarifas de transporte e distribuio baseadas no custo de
servio.
No Peru, a lei 27.133 de 1999, no s determinou a metodologia a ser adotada
no clculo da tarifa de transporte como tambm estabeleceu o uso de recursos do setor
eltrico como garantia do retorno dos investimentos feitos em gasodutos. Nesse sentido,
a lei supracitada define que a tarifa de transporte deva ser calculada a partir do custo de
servio e que para garantir a recuperao destes custos, poder lanar-se mo dos
recursos provenientes da venda antecipada de capacidade ao setor eltrico.

Estrutura dos termos de compromisso

Segundo a lei 11.909, o processo de chamada pblica para a alocao da
capacidade primria de transporte deve ser seguida pela assinatura de um termo de
compromisso pelos carregadores que manifestarem interesse pela nova capacidade a ser
construda. Em teoria, o comprometimento prvio dos carregadores reduz os riscos
264
associados a possveis comportamentos oportunistas, reduzindo assim, os custos de
transao, tanto ex ante quanto ex post.
A lei supracitada, contudo, estabelece apenas que os carregadores, ao final do
processo de chamada pblica, devero assinar com a ANP um termo de compromisso
de compra da capacidade solicitada. No h, contudo, explicita na lei 11.909, nenhuma
referncia estrutura ou aos princpios que devem ser seguidos pela ANP na elaborao
do termo de compromisso. Nesse sentido, no est claro o grau de comprometimento
dos carregadores. Em outras palavras, no est claro na lei se e quanto os carregadores
devem pagar pela capacidade contratada e no utilizada.
Nesse sentido, a ausncia de qualquer tipo de referncia a adoo de clusulas de
ship-or-pay ou a adoo de tarifas de reserva limita as garantias dadas pela assinatura
dos termos de compromisso aos investimentos em ativos de transporte. Assim, a falta de
uma definio em lei da estrutura dos termos de compromisso assinados pelos
carregadores e a inobservncia
85
de qualquer referncia a cobrana de uma tarifa de
reserva eleva os riscos de comportamentos oportunistas, aumentando,
consequentemente, os custos de transao associados aos contratos de capacidade.
Analisando as experincias internacionais, verifica-se que nos EUA, as tarifas de
transporte, como se viu anteriormente, so formadas por duas parcelas. A primeira
refere-se ao custo de operao e a segunda refere-se reserva de capacidade. A parcela
varivel da tarifa baseia-se no custo operacional mdio da atividade de transporte entre
dois pontos enquanto que a parcela referente reserva de capacidade objetiva o retorno

85
A ANP em sua nota tcnica (054/2002-SCG) sobre a metodologia do clculo tarifrio do segmento de
transporte e em sua resoluo de n
o
29 de outubro de 2005 faz referncia tarifa de reserva atravs da
definio do conceito de encargos de capacidade de transporte. Contudo, nenhuma referncia feita a
obrigatoriedade do pagamento desses encargos pelos carregadores.
265
do investimento, sendo cobrada independente do uso do gasoduto. Aps recuperado
todo o investimento, a tarifa passa a ser constituda apenas pelos custos operacionais.
Na Espanha, a semelhana dos EUA, a tarifa de acesso aos gasodutos
composta por uma parcela fixa e outra varivel. A parcela fixa da tarifa tem como
objetivo remunerar o capital investido de acordo com o princpio da razoabilidade e
paga independente do uso da capacidade reservada. A parcela varivel visa cobrir os
custos operacionais e s paga quando da utilizao da capacidade de transporte.

Regras e procedimentos para a soluo de conflitos

Mostrou-se ao longo desse trabalho que a elevada especificidade dos ativos
associada s hipteses comportamentais de racionalidade limitada e comportamento
oportunista faz dos contratos incompletos uma importante fonte de risco e incerteza.
Nesse sentido, a adoo de mecanismos regulatrios que definam as regras e os
procedimentos para a soluo de possveis conflitos ex post de extrema importncia
para a reduo dos custos de elaborao, manuteno, fiscalizao e realinhamento dos
contratos.
No caso da estrutura regulatria definida pela lei 11.909, atribui-se ao
transportador a responsabilidade de elaborar as clusulas para resoluo de eventuais
divergncias, cabendo a ANP apenas a aprovao da minuta do contrato de capacidade.

A concessionria dever (...) submeter aprovao da
ANP a minuta de contrato padro a ser celebrado com os
carregadores, que dever conter clusula para resoluo de
eventuais divergncias, podendo prever a conveno de
arbitragem (...) (Artigo 24 da Lei 11.909 de 2009)

266
Nesse sentido, o novo arcabouo regulatrio no define um modelo de contrato
de capacidade padro contendo os procedimentos e as regras para as solues dos
conflitos. A falta de garantias contra possveis comportamentos oportunistas, dessa
forma, eleva demasiadamente os custos de transao associados aos contratos de
capacidade.
O exemplo norte-americano evidencia a importncia da consolidao de
estruturas institucionais que auxiliem a soluo dos conflitos na reduo dos custos de
transao associados aos contratos de capacidade. Nos EUA, a FERC possui um setor
especializado no auxlio de resolues de conflitos entre os agentes dos setores sobre
sua jurisdio. O Servio de Resoluo de Disputas, da sigla em ingls (DRS
86
), por
exemplo, tem como objetivo auxiliar na soluo consensual de litgios atravs de sua
atuao como mediador. O objetivo do DRS reduzir os custos e o tempo associados
soluo litigiosa das disputas entre os agentes das indstrias sobre a jurisdio da FERC
(reduo dos custos de transao ex post). No mbito do DRS, a FERC oferece uma
srie de mtodos alternativos para soluo de conflitos (ADR). Nesse sentido, o ADR
so instrumentos que estimulam um processo voluntrio em que os agentes, com o
auxlio de uma terceira parte neutra, tenta alcanar uma soluo mutuamente satisfatria
sem recorrer a justia.

Mecanismo e procedimento de ajuste e equilbrio da rede

Segundo Codognet [2006], o equilbrio do fluxo de gs na rede desempenha um
papel fundamental na prestao do servio de transporte em funo dos problemas de

86
Para maiores detalhes ver site da FERC em www.ferc.gov/legal/adr/drs.asp
267
externalidade associados ao uso do gasoduto por agentes diferentes do proprietrio da
rede (livre acesso). Em outras palavras, a utilizao de capacidade por um carregador
acima da capacidade nomeada afeta o transporte de gs natural para todos os demais
carregadores contratados, acarretando, assim, prejuzos para a empresa transportadora
87
.
Nesse sentido, no s a definio clara dos direitos de propriedades sobre a
capacidade de transporte, como tambm o desenvolvimento de mecanismos regulatrios
que dem empresa transportadora as ferramentas necessrias para o ajuste dos
desequilbrios, so essenciais na reduo dos custos associados externalidade de uso
da rede.
No caso da lei 11.909, a inobservncia de qualquer referncia penalidade
imposta aos carregadores em desequilbrio e aos procedimentos e mecanismos de ajuste
eleva os custos de transao para as empresas transportadoras. Em outros termos, as
externalidades do uso da rede devem ser resolvidas a partir de clusulas contratuais
especficas a cada transao de capacidade elevando, assim, o custo de elaborao e de
negociao dos contratos.
Na Espanha, o Real Decreto Ley 949 de 2001 define no s as regras de livre
acesso como estabelece os mecanismos e instrumentos jurdicos e econmicos
necessrios para manter o fluxo de gs na rede equilibrado. Nos EUA, diferente da
Europa, as regras do mercado de ajuste foram determinadas pelo mercado atravs do
Gas Industry Standards Board (GISB
88
). Contudo, aps a adoo do livre acesso
compulsrio, a FERC incorporou os princpios do GISB atravs da publicao da

87
Para maiores detalhes sobre a importncia dos mecanismos de ajuste na reduo dos custos de
transao ver Codognet [2006].
88
O GISB uma organizao voluntria, independente e sem fins lucrativos suportada por todos os
segmentos da indstria de gs natural. Em 2002, o GISB deixou de existir sendo incorporado pelo North
American Energy Standard Board (NAESB).
268
resoluo 587 de 1996. Nesse sentido, a FERC passou a regulamentar o mercado de
ajuste nos EUA.

Seo 5.4.2 Desafios de Implementao da Lei

Resolvida as questes das lacunas regulatrias deixadas pela lei 11.909, os
processos de chamada pblica e de licitao desenvolvido pelo novo arcabouo
regulatrio definido pela Lei do Gs representam um importante mecanismo de
incentivo ao investimento em ativos de transporte de gs natural. Contudo, a efetiva
implementao dos atributos regulatrios definidos pela lei 11.909 depende da soluo
de algumas questes que diretamente no esto associadas ao desenvolvimento de
estruturas de incentivo ao investimento, mas que na prtica, afetam o sucesso das
inovaes trazidas pelo novo arcabouo regulatrio. Nesse sentido, os reduzidos
incentivos competio na comercializao, o elevado dirigismo estatal e a falta de
coordenao entre as diferentes esferas regulatrias representam importantes desafios
para a implementao da nova regulao da indstria de gs natural.

Reduzidos Incentivos a Competio

No novo modelo brasileiro para a indstria de gs natural, a viabilizao do
processo de chamada pblica de capacidade assim como a prpria viabilidade dos novos
projetos de gasodutos depende da contratao prvia da capacidade primria de
transporte por carregadores interessados. Nesse sentido, quanto menor for o nmero de
carregadores atuante no mercado mais difcil e dependente da Petrobras (como
269
carregador) ser a viabilizao dos investimentos em ativos de transporte. Ademais,
quanto menor o nmero de carregadores maiores so os espaos para comportamentos
oportunistas uma vez que a dependncia da empresa de transporte em relao aos
poucos carregadores existentes maior.
Nesse sentido, muitos projetos de gasodutos, principalmente em regies onde o
mercado de gs (commodity) ainda encontra-se em fase de desenvolvimento, podem no
se viabilizar pela incapacidade de contratao prvia da capacidade. Embora, nesses
casos, os recursos da CIDE e da Conta de Desenvolvimento Energtico possam ser
utilizados para financiar os investimentos em ativos de transporte, essa aplicao s
justificada caso se projete o desenvolvimento futuro dos mercados e o aumento no
nmero de competidores e agentes interessados na nova capacidade.
Nesse contexto, o desenvolvimento de um mercado competitivo de capacidade
de transporte contribui para a criao de estruturas de incentivo ao investimento em
ativos de transporte de gs natural uma vez que incentiva o aumento do nmero de
agentes interessados na compra prvia de capacidade. Contudo, no caso brasileiro, no
s a lei 11.909 carece de atributos regulatrios que promovam a competio no
segmento de comercializao, como a abertura do mercado final depende, em ltima
instncia, da regulao estadual. Sendo assim, a falta de restries participao
cruzada, a no obrigatoriedade de livre acesso aos gasodutos de transferncias, a
ausncia de regras de revenda de capacidade de transporte e as contradies jurdicas a
respeito do conceito de consumidor-livre limitam a expanso do nmero de
carregadores e, consequentemente, reduzem os incentivos aos investimentos em
gasodutos.
270
Considerando o domnio da cadeia produtiva pela Petrobras (controle da
produo, importao, transporte, distribuio e comercializao), a falta de restries
participao cruzada reduz os incentivos a competio em funo de prticas anti-
competitivas (subsdios cruzados, barreiras tarifrias e barreiras no tarifrias) adotadas
pela empresa. Ademais, com a lei 11.909, permanece a dificuldade de novos produtores
acessarem o mercado atravs da rede de transporte existente uma vez que os gasodutos
de transferncia, as unidades de regaseificao e as UPGNs continuam sem obrigao
89

de acesso a terceiros.
No que se refere ao mercado secundrio, a falta de instrumentos regulatrios que
definam e regulamentem o mercado de revenda de capacidade impede que os
carregadores ajustem seus contratos s flutuaes na demanda, principalmente
decorrentes do uso de gs no setor termeltrico. Nesse sentido, a reduzida flexibilidade
do mercado brasileiro de capacidade eleva o risco para os carregadores iniciais
dificultando o processo de alocao primria de capacidade.
Por fim, a criao da figura do consumidor-livre, alm de representar uma
inconsistncia jurdica, no capaz de promover a competio na comercializao uma
vez que a abertura do mercado final matria para os rgos de regulao estaduais.
Nesse sentido, o artigo 46 da lei 11.909, ao atribuir ao consumidor-livre o direito de
construo e implantao de redes de distribuio quando as necessidades de
movimentao de gs natural no puderem ser atendidas pela distribuidora estadual, est
indo de frente com a Constituio Federal que atribui aos estados a responsabilidade de
legislar sobre a distribuio de gs natural. Dessa forma, a abertura do mercado e a
expanso do nmero de carregadores dependem dos esforos de coordenao da

89
Diferente dos gasodutos de transporte, onde se estabelece uma tarifa mxima, a lei 11.909 no define
nenhuma regulao tarifria para os gasodutos de transferncias.
271
regulao federal com os diversos agentes estaduais envolvidos na regulao do servio
de distribuio.
A anlise das experincias internacionais, nesse caso, serve como fonte de
inspirao para o desenvolvimento de solues para as questes acima. Nos EUA, a
separao dos servios de transporte de gs das atividades de produo e
comercializao foi implantada com a Portaria 636 da FERC (1992). A participao
cruzada ao longo da cadeia embora seja permitida est sujeita a um rgido controle por
parte no somente da FERC como tambm dos rgos de proteo a concorrncia.
No Peru, o projeto Camisea foi estruturado com base na separao vertical das
atividades envolvidas na cadeia do gs, atravs de restries integrao vertical. As
participaes cruzadas so permitidas embora, pela legislao peruana, a participao
acionria de produtores nas transportadoras e distribuidoras seja limitada em 20%. Em
situaes especificas, as atividades podem ser desenvolvidas pela mesma empresa ou
consrcio num perodo inicial de transio de cinco anos, mas, decorrido esse prazo,
devem passar a ser realizadas por entidades diferentes.
Pode-se verificar que, de forma geral, os pases que exigem a separao da
atividade de transporte das demais atividades exercem um rgido controle sobre as
participaes cruzadas. Mesmo na Espanha, a onde a atividade de transporte exercida
de forma monopolizada pela ENAGAS, a participao de qualquer agente do mercado
de gs na ENAGAS foi limitada em 5%, de forma a evitar possveis comportamentos
oportunistas.
No que se refere ao acesso de terceiros aos dutos de transferncias na Espanha, a
lei 949 de 2001 abriu todos os dutos de transporte (incluindo os dutos de transferncias),
assim como as instalaes de regaseificao, tratamento e estocagem de gs natural
272
utilizao de terceiros. Alm da adoo do livre acesso em todos os segmentos da
indstria do gs, a lei 949 abriu o mercado de grandes consumidores competio. A
liberalizao do mercado se completou em 2007 com a abertura do mercado residencial.
Nesse sentido, a regulao espanhola da indstria de gs natural, embora tenha
transformado o segmento de transporte de gs natural em um monoplio da ENAGAS,
estimula fortemente a competio na comercializao.
Nos EUA, a resoluo FERC 636 e 639 tornou obrigatrio o livre acesso aos
dutos de transporte inclusive no caso de gasodutos de transferncias onshore e offshore.
No que se refere abertura do mercado final, os EUA se aproximam do Brasil. A
regulao da distribuio se d a nvel estadual de forma que cada estado possui uma
poltica de abertura do mercado especfica. Atualmente, existe uma presso a nvel
federal para que os estados liberalizem os mercados finais de gs natural.

Elevado Dirigismo Estatal

No novo arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909, o governo passou a
desempenha um importante papel no desenvolvimento da indstria de gs natural.
Enquanto o MME tornou-se o principal agente direcionador dos investimentos, a ANP
passou a desempenhar um importante papel de assessoramento do Ministrio. Nesse
sentido, a criao de uma estrutura de incentivo ao investimento em ativos de transporte
de gs natural depende da capacidade desses rgos do governo em desempenhar as
funes a eles atribudas.
Nesse sentido, o desenvolvimento da rede de transporte depende da capacidade
do MME em realizar estudos de expanso da malha dutoviria, em propor os gasodutos
273
de transporte a serem construdos ou ampliados, em estabelecer as diretrizes do
processo de contratao, em estabelecer o perodo de exclusividade para os carregadores
iniciais e em determinar a utilizao de PPP e recursos da CIDE. No caso da ANP, a
expanso da rede depende da capacidade da Agncia em elaborar os editais de licitao,
em determinar a tarifa mxima, em conduzir a chamada pblica, em aprovar os
contratos e as tarifas de transporte dos gasodutos de transferncias e em regular e
fiscalizar o cumprimento do contrato de concesso.
Dessa forma, considerando as importantes atribuies dadas aos rgos do
governo, a manuteno do ritmo de expanso da rede de transporte depende da melhoria
tcnica dos rgos, da reduo da burocracia e de uma maior coordenao entre o MME
e a ANP.
Nessa questo, a anlise do caso peruano mostra-se importante. A criao da
PROINVERSION em 2002 vem estimulando o investimento privado no Peru atravs,
entre outros motivos j analisados nesse trabalho, pela identificao das principais
barreiras institucionais e burocrticas ao investimento. Nesse sentido, ao criar uma
ligao entre os interesses pblicos e privados e ao facilitar a comunicao entre os
diferentes rgos do governo a PROINVERSION vem propiciando no Peru um
ambiente mais favorvel ao investimento.

Falta de coordenao entre as diferentes esferas regulatrias

Outro problema relacionado nova lei do gs a falta de coordenao entre as
estruturas regulatrias do setor de gs natural e do setor eltrico. No Brasil, assim como
nos pases analisados, a demanda de gs natural pelo segmento de gerao eltrica vem
274
funcionando como motor de expanso da indstria gasfera. Segundo dados do balano
energtico nacional (BEN [2009]) a demanda do setor de gerao eltrica correspondeu
a 23% do consumo de gs natural no ano de 2008, sendo superado apenas pelo setor
industrial, com 35%. Nos EUA, a demanda de gs pelo setor de gerao correspondeu,
em 2009, a 31% do consumo total (EIA [2009]), sendo o setor mais representativo no
consumo de gs. No Peru, essa participao foi de 64% (CERA [2009]) sendo a
gerao, de longe, o setor que mais contribuiu para o consumo de gs natural.
Os dados acima evidenciam a importncia da regulao do setor eltrico sobre o
comportamento dos mercados de capacidade de transporte. Segundo ALMEIDA [2000]:

Although there is no consensus that the process of convergence
between gas and electricity industries is a long term process, convergence
seems to be a structural and durable trend up to this moment. Energy
authorities in countries that have initiated first the liberalisation of their
energy sector seems to share this view. The British, for instance, recently
created a single regulatory agency for both gas and electricity suppliers.
(ALMEIDA [2000], p.9)

Em outras palavras, o planejamento do sistema termeltrico, assim como a
definio das regras de despachos e da estrutura tarifria do sistema eltrico, um
importante fator determinante da dinmica de funcionamento dos mercados de gs
natural, tanto de capacidade quanto de commodity. Nesse sentido, a falta de
coordenao entre os rgos reguladores de ambos os setores e entre os rgos
responsveis pelo planejamento dos investimentos tanto em capacidade de transporte
quanto na expanso da rede eltrica podem dar origem a importantes gargalos elevando
o risco do investimento tanto no setor eltrico quanto no segmento de transporte de gs
natural.
275
Em outras palavras, a falta de coordenao dos investimentos pode obrigar as
termeltricas a recorrerem a fontes de combustveis com custos mais elevados alm de
exigir investimentos na converso de seus equipamentos. No caso das empresas
transportadoras, a falta de coordenao pode criar importantes problemas de gesto da
capacidade de transporte uma vez que as empresas esto sujeitas a frequentes variaes
no fluxo de gs natural que passa por suas instalaes.
por essa razo que nos trs pases analisados, a regulao do segmento de
transporte de gs natural e do setor eltrico exercida pelo mesmo rgo pblico. Nos
EUA, a FERC responsvel pela regulao do segmento de transporte de gs natural,
petrleo e eletricidade assim como dos projetos de gs natural e de hidroeletricidade. Na
Espanha, a CNE responsvel pela regulao de todos os sistemas energticos
espanhis, onde se compreende por sistema energtico o mercado de eletricidade e de
hidrocarbonetos lquidos e gasosos.
No Peru, a regulao conjunta dos setores de eletricidade e gs natural pela
OSINERGMIN apresenta importantes impactos sobre os investimentos em capacidade
de transporte. Isso porque permite que o setor eltrico fornea as garantias necessrias
aos investimentos em ativos de transporte de gs natural. Como se mostrou no capitulo
3, parte dos recursos garantidos
90
so financiados pelos consumidores de eletricidade
atravs da incorporao de uma taxa tarifa eltrica. Outra garantia dada pelo setor
eltrico aos investimentos em capacidade de transporte encontra-se na compra
antecipada de gs natural pelo setor.
Pode-se concluir pela anlise das experincias internacionais, que a coordenao
entre a regulao do setor eltrico e a regulao do segmento de transporte de gs

90
Recursos necessrios para recuperar o investimento.
276
natural contribui para a reduo dos custos de transao associados aos contratos de
capacidade de transporte de gs natural uma vez que reduz as incertezas a respeitos do
comportamento dos agentes do setor eltrico
91
.

Seo 5.5 Concluso

O novo arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909 para o segmento de
transporte de gs natural redefine a estrutura de incentivo aos investimentos em novos
gasodutos. Se por um lado, a nova estrutura regulatria capaz de reduzir alguns dos
custos de transao associados aos investimentos em ativos de transporte de gs natural,
por outro, ela no capaz de reduzir as barreiras entrada de novos agentes decorrentes
da estrutura industrial pr-existente.
A lei 11.909 foi resultado de um intenso debate entre os agentes representantes
dos diversos segmentos da cadeia produtiva do gs natural. A busca por um consenso
entre os agentes levou a um enfraquecimento da lei uma vez que alguns aspectos
importantes, sobre os quais no foi possvel achar um consenso, no foram includos em
sua verso final.
A anlise das experincias internacionais, nesse sentido, um importante
insumo para o desenvolvimento de inovaes regulatrias potencialmente capazes de
cobrir os buracos ainda restantes na regulao brasileira da indstria de gs natural.
Nesse contexto, ausncia de qualquer restrio participao cruzada entre agentes de
diferentes segmentos da indstria, a falta de uma metodologia do clculo tarifrio para o
segmento de transporte, a no definio da estrutura dos termos de compromisso

91 As termeltricas podem, em muitos casos, atuar como carregador de gs natural.
277
assinados pelos carregadores iniciais, a ausncia de regras e procedimentos para a
soluo de conflitos entre transportador e carregadores, a falta de referncia a qualquer
mecanismo e procedimento de ajuste e equilbrio da rede, o desenvolvimento de
estruturas de incentivo a competio e a falta de uma coordenao regulatria entre o
setor de gs natural e o setor eltrico so algumas das questes que merecem ateno
especial por parte dos agentes responsveis pela montagem do arcabouo regulatrio da
indstria de gs natural no Brasil.
278
CONCLUSES GERAIS

O objetivo dessa tese foi analisar a importncia dos diferentes arcabouos
regulatrios sobre as estruturas de incentivo ao investimento em ativos de transporte de
gs natural. A anlise neo-institucional do processo de reforma da indstria de gs
natural mostrou que, dentro do novo padro de concorrncia da indstria, o papel da
regulao ultrapassa a simples determinao de uma tarifa tima para os setores de
infraestrutura, como o segmento de transporte. A redefinio dos direitos de
propriedades trazidas pela adoo do livre acesso, pela separao de propriedade entre
transporte e commodity e pela desverticalizao compulsria da indstria exigem o
desenvolvimento de mecanismos institucionais capazes de estimular a coordenao
contratual entre os agentes atravs da reduo dos custos de transao.
No primeiro captulo, mostrou-se que as caractersticas singulares da indstria de
gs natural fazem da abertura e da liberalizao da indstria processos complexos que
exigem estruturas de governana especficas e capazes de lidar com os elevados custos
de transao. Nesse sentido, utilizando-se do instrumental analtico definido pela escola
de pensamento neo-institucional, verificou-se que a elevada especificidade dos ativos de
transporte de gs natural, o elevado perodo de retorno do investimento, as
externalidades decorrentes do uso da rede por terceiros e as elevadas economias de
escala impem barreiras a livre adoo de mecanismos de mercado.
No segmento de transporte de gs natural, os elevados custos de transao
decorrentes dos novos padres de competio acarretam um efeito negativo nas
decises de investimento em novos gasodutos. Em outras palavras, a externalizao
das relaes contratuais em conjunto com a elevada interdependncia entre os
279
investimentos nos diferentes segmentos aumentam o risco de comportamentos
oportunistas por parte dos carregadores. Nesse sentido, na ausncia de estruturas
institucionais que mitiguem estes riscos, a expanso da rede de transporte pode no
corresponder s necessidades da indstria.
A soluo sugerida pela escola neo-institucionalista para os problemas
associados aos custos de transao a interveno de uma terceira parte autnoma: o
regulador. Nesse sentido, partindo das concluses do captulo 1, o captulo 2 inicia sua
anlise mostrando que a indstria de gs natural, em funo de suas caractersticas, um
caso tpico de governana trilateral. por esse motivo, que as reformas concorrenciais
da indstria, ocorridas a partir de dcada de 80, vieram acompanhadas pelo
desenvolvimento de diferentes estruturas de regulao.
Ainda dentro do escopo de anlise do captulo 2, conclui-se que no existe um
arcabouo regulatrio timo que possa ser utilizado para todos os pases em todos os
momentos. A escolha dos mecanismos regulatrios mais adequados depende das
condies nacionais em matria de dotao de recursos energticos e/ou necessidades
de importao, da estrutura industrial pr-existente, da especificidade dos objetivos da
poltica energtica e macro-econmica, dos diferentes graus de maturidade, das
diferentes decises quanto forma de introduo da liberalizao e concorrncia e das
especificidades do marco jurdico, regulatrio e institucional de cada pas.
Indo um pouco alm das ambies da tese, o captulo ainda sugere que com o
aumento do tamanho da rede e do nmero de interconexes, com o desenvolvimento de
mercados primrios e secundrios de capacidade e com a criao de novas tecnologias,
as especificidades dos ativos de transporte tendem a diminuir reduzindo os custos de
transao e, consequentemente, as necessidades de interveno do agente regulador.
280
Cada arcabouo institucional vai ser determinado a partir da escolha dos
atributos regulatrios referentes s atribuies do regulador. Assim, os diferentes
tratamentos dado as questes referentes ao tipo de outorga, oferta de capacidade
primria, ao mercado de revenda de capacidade, s formas de acesso a rede, s regras de
separao, s tarifas, ao mercado de ajuste e aos servios oferecidos pela empresa de
transporte definem a diversidade de modelos regulatrios com diferentes incentivos ao
investimento em novos gasodutos.
No captulo 3, a anlise de diferentes experincias internacionais mostra que as
demandas regulatrias no s se diferenciam de pas para pas, como tambm se alteram
ao longo do processo de desenvolvimento da indstria. No caso dos EUA, o longo
processo de liberalizao da indstria de gs natural exigiu, em cada etapa, inovaes
regulatrias especficas. Nesse sentido, pode-se concluir que o arcabouo regulatrio
norte-americano o resultado de um longo processo de evoluo da indstria de gs e
das instituies do pas.
No que se refere ao desenvolvimento de mecanismos regulatrios que estimulem
os investimentos em novos gasodutos, a anlise do caso norte-americano destaca a
importncia do grau de maturidade da rede, do desenvolvimento de mercados primrios
e secundrios de capacidade de transporte, da regulao dos contratos de capacidade, da
adoo de regras tarifrias e da separao dos segmentos da cadeia produtiva na reduo
dos custos de transao.
No caso Espanhol, ao lado da regulao tarifria pelo custo de servio e da
regulao do livre acesso s redes de transporte destaca-se o estabelecimento do
monoplio privado da ENAGAS no segmento de transporte de gs natural. A
centralizao das decises de investimento e da operao da rede de transporte reduz
281
consideravelmente os custos de transao e de coordenao dos investimentos ao
reduzir as chances de comportamento oportunistas por parte dos comercializadores.
Ainda no captulo 2, a anlise do caso peruano mostra que alm dos mecanismos
regulatrios acima descritos, a estabilidade poltica e regulatria, assim como o
desenvolvimento de instituies governamentais slidas e confiveis, so importantes
na reduo dos riscos dos investimentos em ativos com elevadas especificidades. Nesse
contexto, destaca-se a criao e atuao da empresa estatal de promoo ao
investimento (PROINVERSION) na reduo dos riscos de transao associados aos
investimentos na indstria de gs natural.
Outra importante concluso retirada da anlise do caso peruano a importncia
da coordenao entre os rgos responsveis pela regulao do setor de gs natural e do
setor eltrico. A importncia do consumo de gs natural pelo setor eltrico e a utilizao
de recursos provenientes da contribuio dos consumidores de eletricidade na
viabilizao de projetos de expanso da rede de transporte justificam, assim, a
importncia da regulao de ambos os setores pelo mesmo rgo de regulao.
A estruturao de projetos integrados outra caracterstica da regulao da
indstria de gs peruana que contribui para a reduo dos custos de transao. A
participao acionria cruzadas entre empresas de diferentes segmentos componentes de
um mesmo projeto contribui para o compartilhamento dos riscos aumentando os
incentivos a cooperao entre os diferentes agentes, reduzindo dessa forma, os custos de
transao associados aos contratos de capacidade de transporte.
No caso do Brasil, a anlise feita no captulo 4 do arcabouo regulatrio definido
pela lei 9.478 mostrou que, na indstria de gs natural, a definio de um novo marco
jurdico no foi capaz de mudar a estrutura industrial pr-existente. Nesse sentido,
282
apesar da abertura e liberalizao da indstria, verificou-se, at 2009, um monoplio di
facto da Petrobras na indstria.
No segmento de transporte de gs natural, a estrutura monopolizada do setor
sugere que a lei 9.478 no foi capaz de reduzir os custos de transao associados aos
contratos de capacidade de transporte e as barreiras entrada de novos agentes. Nesse
sentido, somente a Petrobras, em funo de sua posio privilegiada na cadeia produtiva
tem realizado investimentos em novos gasodutos.
Entre as lacunas regulatrias no preenchidas pela lei 9.478, destacam-se o tipo
de regime de outorga (concesso), a falta de regulao tarifria, a no definio de
regras para o livre acesso, a ausncia de restries participao cruzada, a falta de
incentivos regulatrios criao de um mercado secundrio de capacidade e a falta de
segurana jurdica em funo da importncia das portarias e resolues da ANP no
desenvolvimento do arcabouo regulatrio da indstria de gs natural. O
reconhecimento das limitaes do arcabouo regulatrio definido pela Lei do Petrleo,
principalmente no que diz respeito criao de estruturas de incentivo ao investimento
em novos gasodutos, levou, em 2009, ao desenvolvimento de uma legislao especfica
para a indstria de gs natural.
Partindo das concluses do captulo 4, o captulo 5 buscou analisar o impacto do
arcabouo regulatrio definido pela lei 11.909 no desenvolvimento de estruturas de
incentivo ao investimento em novos gasodutos por outros agentes que no a Petrobras.
Nesse sentido, conclui-se que as inovaes regulatrias trazida pelo novo marco jurdico
da indstria de gs natural, embora contribuam sensivelmente para a reduo dos custos
de transao associados aos contratos de capacidade de transporte, no so capazes de
283
estimular a entrada de novos agentes uma vez que no modifica a estrutura patrimonial
da indstria de gs natural.
Verifica-se a partir da anlise do caso brasileiro, que a reforma da indstria de
gs no Brasil foi realizada de forma incompleta. A liberalizao da indstria trazida pela
lei 9.478 no representou um efetivo aumento da competio uma vez que a Petrobras
manteve sua posio monopolista em todos os segmentos. Assim, na ausncia de uma
reestruturao patrimonial que limite a atuao direta e indireta da Petrobras no
segmento de transporte, a reduo dos custos de transao trazida pela lei 11.909
contribui apenas para a consolidao da posio dominante da Petrobras no segmento de
transporte de gs natural.
Apesar da constatao acima, a nova lei contribuiu para a reduo dos custos de
transao. Entre as principais contribuies da Lei do Gs destacam-se o
estabelecimento da concesso como regime jurdico da atividade de transporte, a
regulao dos contratos de concesso, a adoo de mecanismos de concurso aberto
(chamada pblica) com a assinatura de termos de compromisso, a regulao do livre
acesso, a definio e limitao do escopo de atuao de cada agente do poder pblico, a
consolidao jurdica do arcabouo regulatrio e a vinculao de recursos pblicos na
viabilizao dos investimentos em ativos de transporte de gs natural.
Por sua vez, a falta de uma metodologia para o clculo tarifrio no segmento de
transporte, a no definio da estrutura dos termos de compromisso assinados pelos
carregadores iniciais, a ausncia de regras e procedimentos para a soluo de conflitos
entre transportador e carregadores e a falta de referncia a qualquer mecanismo e
procedimento de ajuste e equilbrio da rede so brechas deixadas pela lei 11.909 que
elevam os riscos dos investimentos em novos gasodutos. Alm dos pontos ainda em
284
aberto, a afetiva implementao dos atributos regulatrios definidos pela lei 11.909
depende da resoluo de certas questes. Nesse sentido, os reduzidos incentivos
competio na comercializao, o elevado dirigismo estatal definido pela nova lei e a
falta de coordenao entre as diferentes esferas regulatrias representam importantes
desafios implementao da nova regulao da indstria de gs natural.
Nesse contexto, a anlise das experincias internacionais, feita no captulo 3,
funciona como fonte de inspirao para o desenvolvimento de solues das questes
associadas nova legislao da indstria de gs natural no Brasil. A definio em lei de
uma metodologia tarifria preocupada com a recuperao dos investimentos, o
estabelecimento de uma tarifa de reserva a ser paga independente do uso da capacidade
contratada, o estabelecimento de regras de ajuste, as restries a participao cruzada, a
adoo do livre acesso aos dutos de transferncias, a liberalizao dos mercados finais,
a coordenao entre os rgos de regulao do setor de gs natural e do setor eltrico e
o desenvolvimento de estruturas institucionais que auxiliem a resoluo de conflitos so
algumas das contribuies dadas pela anlise das experincias internacionais.
A concluso final dessa tese que embora as inovaes regulatrias trazidas
pela lei 11.909 contribuam para reduzi os custos de transao associados aos contratos
de capacidade de transporte, a dificuldade de implementao da nova legislao e o no
tratamento de alguns importantes pontos limitam o desenvolvimento de estruturas de
incentivos ao investimento em novos gasodutos por outros agentes que no a Petrobras.
Nesse sentido, pode- se concluir que a busca por um consenso entre os agentes levou a
um enfraquecimento da lei uma vez que alguns aspectos importantes, sobre os quais no
foi possvel achar um consenso, no foram includos em sua verso final.
285
Por fim, conclui-se que o desenvolvimento de um arcabouo regulatrio
adequado as particularidades da indstria de gs natural de cada pas essencial para a
reduo dos custos de transao associados s novas relaes contratuais estabelecidas
no mercado de capacidade de transporte aps as reformas liberalizantes da dcada de
90. Em outras palavras, a regulao desempenha um importante papel na criao de
estruturas de incentivo ao investimento em ativos de transporte de gs natural no novo
padro de concorrncia caractersticos da indstria. Nesse sentido, pode-se afirmar que
o desenvolvimento da indstria de gs natural depende da capacidade das estruturas de
regulao em acompanhar as novas demandas regulatrias surgidas ao longo do
processo de evoluo da indstria.
286

BIBLIOGRAFIA

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305
ANEXO 1 - A Importncia do preo da Capacidade de Transporte
sobre o preo Final de Gs nos EUA


Enquanto o preo do gs natural no Henry Hub possa ser entendido como uma
funo das variaes da oferta e da demanda de gs natural, nos demais pontos da rede
americana o preo do gs funo da taxa de utilizao dos gasodutos que atendem o
mercado em questo. Nesse sentido, a expanso da capacidade de transporte contribui
decisivamente para a reduo do diferencial de preo (spread) entre os pontos de
injeo e de retirada da rede de transporte.
Para se entender os condicionantes da formao dos preos nos diferentes Hubs
norte-americano, necessita-se, primeiramente, compreender os conceitos de basis e
spread. Basis e spread so, conceitualmente, a mesma coisa. Basis a diferena entre o
preo do gs em um ponto do mercado e o preo do gs Henry Hub. Spread a
diferena entre o preo do gs em um ponto de mercado e o preo do gs na boca do
poo. A figura 1 mostra a diferena de preo entre os principais hubs norte-americano e
o Henry Hub.
Figura 1 - EUA: Diferencial de Preo entre o Henry Hub e os Principais Hubs do Pas

Fonte: Cera [2009b]
306

Tanto o basis quanto o spread so tipicamente uma funo da taxa de utilizao
da capacidade de transporte de todos os gasodutos que atendem um mercado, conforme
ilustrado pela figura 2. A forma da curva de oferta de um gasoduto semelhante a curva
de oferta de outros produtos com custos fixos substanciais.
Conforme mostrado na figura 2, quando a demanda baixa, moderadas
mudanas na demanda (ou taxa de utilizao no caso da curva de oferta de um
gasoduto) acarretaro em pequenas alteraes no preo. No entanto, quando a demanda
alta, mudanas moderadas na demanda causaro grandes mudanas no preo.
Figura 2 - Curva de Oferta Representativa de um Gasoduto
Spread
Dlar
por
MMbtu
Capacidade de utilizao do gasoduto
Recuperao do
custo fixo
Preo de
Escassez
Custo marginal
de longo prazo
Custo marginal de curto prazo

Fonte: YEASTING [2007]

Segundo Yeasting [2007], no o fator de utilizao de um gasoduto que afeta o
spread, mas sim o fator de utilizao do conjunto de gasodutos que atendem um
mercado, como pode ser visualizado na figura 3. Em outras palavras, enquanto um
gasoduto que atende um mercado estiver subutilizado, o spread no pode aumentar
307
significativamente, mesmo que os demais gasodutos estejam operando com altas taxas
de utilizao

Figura 3 EUA: Fator de Utilizao e Spread do conjunto de Gasodutos ligando Katy
(Texas) ao Henry Hub
Taxa de
Utilizao
do Duto
Dlar
por
MMbtu
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Taxa Total de
Utilizao

Fonte: YEASTING [2007].

Nesse sentido, a expanso significativa da capacidade dos gasodutos geralmente
reduz o spread entre os pontos de recepo e de entrega de gs natural, bem como tende
a reduzir o diferencial de preo entre o Henry Hub e os demais hubs. Um aumento na
capacidade acarreta um aumento do denominador usado para calcular a taxa de
utilizao dos gasodutos. Portanto, uma expanso da capacidade ir reduzir a taxa de
utilizao dos gasodutos e, consequentemente, o spread, a menos que a demanda por
capacidade aumente instantaneamente na mesma quantidade, o que altamente
improvvel. Para ver maiores detalhes sobre a importncia da expanso da capacidade
308
de transporte sobre o preo final do gs no mercado norte-americano ver Yeasting
[2007]
92
.

9292
YEASTING, K. L. [2007], Demystifying Natural Gas Basis, CERA. In www.cer.com

309
ANEXO 2 - Evoluo do Mercado de Gs Natural nos EUA

At o Natural Gas Policy Act (NGPA) em 1978, os preos na indstria de gs
natural americana eram regulados da boca do poo at o consumidor final (EIA
[2009a]). Aps a desregulamentao dos preos do upstream, surgiu rapidamente um
mercado spot para o gs natural ao nvel dos produtores. No entanto, o preo do gs
para as empresas locais de distribuio permaneceu regulado pela Federal Energy
Regulatory Commission (FERC). At 1985, a compra de gs natural, pela maior parte
dos usurios finais, era feita diretamente junto s empresas de distribuio atravs de
preos administrados. Dessa forma, embora o preo na boca do poo fosse livremente
negociado o preo do gs natural mantinha-se, na prtica, regulado.
Em 1985 foi introduzido o livre acesso nos gasodutos interestaduais. A partir da
adoo do livre acesso, os consumidores finais, principalmente os industriais, puderam
optar por comprar o seu gs diretamente dos produtores negociando livremente o
preo da commodity ou atravs das empresas de distribuio pagando um preo nico
pelo pacote: commodity, transporte e distribuio. (EIA [2009a]).
A liberalizao do mercado final e o livre acesso deram as condies necessrias
para a criao de um mercado secundrio de gs e de capacidade de transporte. Quando
os comercializadores (principalmente aqueles que tambm eram usurios finais)
constataram que o gs que havia sido contratado excedia suas necessidades, estes
passaram a negociar com outros consumidores finais, usurios do mesmo Citygate, a
preos no regulados, o excesso de gs. Neste momento, os carregadores passaram a
competir com as empresas transportadoras pelo mesmo mercado. Isto resultou no
desenvolvimento de mercados spot de gs natural nos Citygates. Com a evoluo do
310
mercado, os carregadores passaram a contratar especificamente a capacidade de
transporte dos gasodutos interestaduais de forma que compravam o gs na boca do poo
e vendiam-no ao longo do gasoduto ou no Citygate.
A portaria FERC 636 concluiu o processo de converso dos contratos de vendas
de gs pelos gasodutos em contratos de capacidade de estocagem, convertendo, assim,
os gasodutos interestaduais em empresas tipicamente de transporte. Isso aumentou o
nmero de participantes e a liquidez dos mercados de gs.
A portaria FERC 636 foi concebida para criar um mercado para o gs natural
mais robusto e transparente. Nesse sentido, as principais modificaes trazidas pela
portaria FERC 636 foram:

Contratos de transporte mais flexveis, permitindo a injeo e a retirada do gs em
pontos secundrios em bases firmes, mas subordinando os direitos dos carregadores aos
direitos contratados primariamente;
Permisso aos carregadores de liberarem sua capacidade de transporte contratada a
outros carregadores atravs de um processo transparente.
aumentar a transparncia, exigindo que os gasodutos interestaduais informem de
forma transparente a capacidade diria disponvel, as empresas no subscritas, a
capacidade interruptvel disponvel, manuais operacionais, um ndice de clientes e as
tarifas cobradas de cada agente.
311
ANEXO 3 - Portarias e Resolues da ANP Referentes Indstria de
Gs Natural

RESOLUO ANP N 41, DE 5.12.2007 - DOU 10.12.2007
RESOLUO ANP N 42, DE 5.12.2007 - DOU 10.12.2007
Distribuio de Gs Natural Comprimido (GNC) a Granel
RESOLUO ANP N 34, DE 22.12.2006 DOU 26.12.2006 RETIFICADA DOU
17.1.2007
RESOLUO ANP N 29, DE 14.10.2005 - DOU 17.10.2005
RESOLUO ANP N 28, DE 14.10.2005 - DOU 17.10.2005
RESOLUO ANP N 27, DE 14.10.2005 - DOU 17.10.2005
PORTARIA ANP N 1 DE 06/01/2003 (DOU 07/01/2003) - REPUBLICADA DOU
25/11/2003 - RETIFICADA DOU 11/03/2004
PORTARIA ANP N 281 DE 04/11/2003 (DOU 05/11/2003)
PORTARIA ANP N 3 DE 10/012003 (DOU 20/01/2003)
PORTARIA ANP N 104 DE 08/07/2002 (DOU 09/07/2002)
PORTARIA ANP N 254 DE 11/09/2001 (DOU 12/09/2001)
PORTARIA ANP N 115 DE 25/07/2001 (DOU 08/08/2001)
PORTARIA ANP N 98 DE 22/06/2001 (DOU 25/06/2001)
PORTARIA ANP N 32 DE 06/03/2001 (DOU 07/03/2001)
PORTARIA ANP N 243 DE 18/10/2000 (DOU 19/10/2000)
PORTARIA ANP N 118 DE 11/07/2000 (DOU 12/07/2000)
PORTARIA ANP N 28 DE 05/02/1999 (DOU 08/02/1999)
PORTARIA ANP N 170 DE 26/11/1998 (DOU 27/11/1998)
PORTARIA ANP N 43 DE 15/04/1988 (DOU 17/04/1998)
312
ANEXO 4 - Metodologia de Clculo das Tarifas de Transporte de Gs
Natural Pela ANP



A nota tcnica da ANP 054/2002-SCG de setembro de 2002 define a
metodologia tarifria adotada pela ANP para o clculo da tarifa de transporte de gs
natural. O clculo tarifrio obedece trs etapas iniciais:

1. Levantamento do investimento necessrio para o desenvolvimento da
atividade, custos de operao e manuteno e impostos;
2. Definio da remunerao adequada atividade (taxa de retorno sobre o
investimento); e
3. Estimativa da demanda.

Obtidos esses trs parmetros se calcula a tarifa de transporte, que deve ser tal
que multiplicada pela demanda recupere o investimento remunerado taxa de retorno
considerada justa, mais os custos de operao e manuteno e impostos.
Uma forma de se fazer esse clculo construindo um fluxo de caixa onde
estejam como sadas de caixa o valor da base de ativos e os novos investimentos, as
despesas com operao e manuteno e os valores pagos por impostos; e, como entrada
de caixa, a receita, que o produto da tarifa (varivel procurada) pela demanda pelo
servio de transporte.
O investimento total remunerado segundo a taxa de retorno estabelecida deve ter
sido recuperado ao final da vida til da infraestrutura de transporte. Dessa forma pode-
313
se montar esse fluxo de caixa com um nmero de perodos que correspondam vida til
da infraestrutura de transporte. Alternativamente, pode-se montar o fluxo de caixa com
um nmero de perodos menor do que a vida til e considerar um valor residual ao final
do fluxo.
A tarifa calculada de modo que o valor presente desse fluxo de caixa,
descontado pela taxa de retorno definida, seja nulo (a taxa de retorno definida a taxa
interna de retorno do fluxo de caixa). Ou seja, o valor presente da receita total a ser
gerada pela venda do servio de transporte (entradas de caixa), deve ser igual ao valor
presente das sadas de caixa.
A tabela abaixo exemplifica a forma de clculo descrita.

Tabela 1 Clculo da Tarifa de Transporte de Gs Natural pela ANP


Fonte: ANP [2002]

A equao para o clculo da tarifa pode ser escrita a partir da frmula de clculo
do valor presente:
314

Onde:
Demanda
i
= Demanda no ano i (no exemplo a unidade mil m3.km)
Inv
i
= investimento no gasoduto realizado no ano i (R$)
C
i
= custos de operao e manuteno e impostos referentes ao ano i (R$)
VR
n
= valor residual do gasoduto ao final do ano n (R$)
R = taxa de retorno
n = prazo de avaliao

Todas as variveis na equao acima devem ser conhecidas, menos a tarifa, que
a varivel procurada.

Custo de Capital (Taxa de Retorno)

O custo de capital utilizado no clculo da tarifa deve refletir as condies
vigentes no mercado de capitais e os riscos associados prestao dos servios de
transporte de gs.
O custo de capital deve considerar a mdia ponderada do custo aplicvel a cada
tipo de fonte de recurso e ser determinada com base em um modelo financeiro
reconhecido. A mdia ponderada do custo de capital deve considerar uma estrutura de
capital que reflita padres locais e internacionais da indstria de transporte de gs
natural.

315
Custos de Investimento, Operao e Manuteno

Os custos de investimento e os custos de operao e manuteno utilizados no
clculo tarifrio devem respeitar os princpios de prudncia e eficincia e refletir
padres locais e internacionais.
Quando se est fazendo o clculo para uma infraestrutura de transporte j
existente, necessrio um critrio para avaliao da base de ativos. O investimento feito
na atividade corresponde ao valor dos ativos.
O valor da base de ativos de uma instalao de transporte representa o custo real
destes ativos ao incio da sua operao menos suas depreciaes acumuladas.
Alternativamente, pode-se usar o valor timo de reposio depreciado; ou o
valor de mercado pago em uma eventual venda dos ativos, adicionados os custos reais
de investimento e deduzidas as depreciaes acumuladas.

Depreciao

A depreciao dos ativos deve atender aos seguintes princpios: cada ativo deve
ser depreciado durante a sua vida til; um ativo deve ser depreciado somente uma vez; a
depreciao de um ativo deve ser ajustada ao longo do tempo de modo a refletir
mudanas na sua vida til esperada; o mtodo de depreciao e a vida til do ativo
devem respeitar padres locais e internacionais.

Demanda

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Para determinao da demanda, pode-se considerar a demanda estimada no
momento da construo da infraestrutura de transporte para determinao de suas
dimenses; ou, a demanda de transporte efetivamente contratada.
O uso da demanda estimada na ocasio do dimensionamento da infraestrutura,
para fins de clculo da tarifa, pode ser defendido com o argumento de que os usurios
do sistema no devem arcar com os riscos do negcio e ser onerados por erro nessa
estimativa. Alm da possibilidade de que, no caso de um super dimensionamento, o
transportador pode estar visando ganhos futuros de escala.
Um argumento a favor do uso da capacidade efetivamente contratada a
minimizao dos riscos inerentes atividade e garantia do retorno financeiro
considerado adequado ao transportador. O objetivo seria estimular o investimento e o
desenvolvimento da infraestrutura de transporte de gs.
A Anlise da metodologia tarifria adotada pela ANP indica claramente uma
escolha pela tarifao pelo custo mdio, ou em outros termos, pelo custo de servio.