Ocontroledeconstitucionalidadedasleisedosatosnormativospelos

TribunaisdeContas
AnglicaPetian

Resumo:OcontroledeconstitucionalidadeestabelecidopelaCartaConstitucionalde1988,
inspiradonomodelonorteamericano,decompetnciadoPoderJudicirio,quepoderexerclo
emsuaformadifusaeconcentrada,conformesedepreendedoartigo102.Noobstante,comcerta
freqncia,osTribunaisdeContassoprovocadosamanifestaremsesobreaconstitucionalidade
dedeterminadoatonormativo,sejapelaprovocaodireta,oqueocorrenoscasosde
representaoedenncia,sejaquandonoexercciodesuacompetnciafiscalizadora,aCortede
ContassedeparacomaprticadeumaatividadecomguaridaemleidissonantedaConstituio
Federal .Oexamedaconsti tuci onal i dadedasnormas,pel osTri bunai sdeContas,ser
imprescindvelsemprequehouveranecessidadedeaplicao,poressasinstituies,noexerccio
desuacompetnciaconstitucional,deleiouatonormativoaparentementeincompatvelcoma
ConstituioFederal.Palavraschave:ControledeConstitucionalidade.Preservaodaunidadedo
sistema.TribunaisdeContas.Competnciaconstitucional.Sumrio:1Introduo2Aspectos
histricosdainstituioTribunaldeContas3OpapelconstitucionaldosTribunaisdeContas4O
controledeconstitucionalidadedasleisedosatosnormativospelosTribunaisdeContas5
ConclusoReferncias.
1Introduo
AConstituiodeumpasaleisupremadaqueleordenamentojurdicoporqueocupaotopoda
pirmidedahierarquiadasleis,determinandoaformaeocontedodasdemaisnormas.
AConstituiocondicionaavalidadedetodasasdemaisnormasjurdicas,jqueosistema
normativonocomportacontrariedades.
1
Jnosidosde1860,FerdinandLassalesalientavaaimportnciadaConstituiocomounidade
garantidoradacoernciadosistema:
SensoaConstituioaleifundamentaldeumanao,sereagorajcomeamos
asairdastrevasqualquercoisaquelogopoderemosdefinireesclarecer,ou,como
jvimos,umaforaativaquefaz,porumaexignciadanecessidade,quetodasas
outrasleiseinstituiesjurdicasvigentesnopassejamoquerealmenteso.
Promulgada,apartirdesseinstante,nosepodedecretar,naquelepas,embora
possamquerer,outrasleiscontrriasleifundamental.(2000,p.10)
Acompreensodequeavalidadedeumanormadependedesuacompatibilidadecomanorma
hierarquicamentesuperiorspossvelporqueconsideramosoordenamentojurdicocomoum
sistemaescalonadodenormas,nosquaisasprescriesjurdicasnoseencontramtodasno
mesmopatamar.
2
Oordenamentojurdico,reconhecendoapossibilidadedaediodenormasemdesconformidade
comaConstituioe,nointuitodemanteraunidadeecoernciadosistema,crioumecanismos
paraqueasnormasi nconsti tuci onai sfossemdel eexpurgadas,i mpedi ndo,comi sso,a
sobrevivncia,denormascontrriasecontraditrias.
Nessediapaso,oartigo102daConstituioFederalde1988estabeleceuacompetnciado
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SupremoTribunalFederalparajulgaraconstitucionalidadedasleis,determinandosua
permannciaintegralouparcialnosistema,ou,ainda,suaretirada.
Adeclaraodeinconstitucionalidadedeumanormacausaumgravetrauma,porquedeixaum
vaziojurdiconosistema.Nointuitodeevitaressaviolncia,adoutrinaeajurisprudncia,
internacionaisenacionais,tmestudadomaneirasdemanteranormanosistemasemqueela
contrariepreceitosconstitucionais,entreessesmecanismosdestacaseainterpretaodanorma
conformeaConstituio.
3
Oobjetivodestatcnicadeinterpretaoharmonizarodispositivoquepareceafrontara
Constituio,tornandoocompatvelcomosseuspreceitoseprincpiosepossibilitandoasua
aplicaonomundodosfatos.
Noobstanteseverifiqueumacentuadoesforodoutrinrioejurisprudencialnosentidodemanter
asnormaseditadasnosistemajurdico,hhiptesesemqueadeclaraodeinconstitucionalidade
tornaseinevitvel.Nessescasos,caberaoSupremoTribunalFederal,
4
desdequeprovocado
peloslegitimados,julgaraconstitucionalidadedanorma.
Noentanto,desereconhecerqueoutrospoderes,tambmcompetentesparaaplicarodireito,
deparamsecomnormasinconstitucionaisque,apriori,devemcumprir,dadaasuaincompetncia
pararetirladoordenamentojurdico.
AdoutrinadivergeacercadapossibilidadedeoPoderExecutivonegarseacumprirnorma
inconstitucional.AtoadventoconstitucionaldaEmendaConstitucionaln16,de1965,que
introduziuocontroleabstratodenormasnonossosistema,eramajoritriaaposioque
sustentavaalegitimidadedarecusaaplicaodaleiconsideradainconstitucional.
Nessediapaso,oSupremoTribunalFederalfirmouentendimento,navignciadaConstituiode
1967,nosentidodaregularidadededecretodeChefedePoderExecutivoestadualque
determinasseaosrgosaelesubordinadosqueseabstivessemdaprticadeatosque
implicassemaexecuodedispositivoslegaisvetadosporfaltadeiniciativaexclusivadoPoder
Executivo.
5
AquestosobreapossibilidadedeoPoderExecutivonegarseacumprirnormaqueconsidere
inconstitucionalperdeumuitodoseuapeloemfacedaConstituiode1988,queoutorgouaos
rgosdoExecutivo,noplanoestadualefederal,odireitodeinstaurarocontroleabstratode
normas.Diantedessaprerrogativa,somadapossibilidadedeserequererliminarquesuspenda
imediatamenteodiplomaquestionado,adiscussoemapreoperdeusentido.
Atualmente,seumrgodoPoderExecutivoconsiderarumanormainconstitucionalomesmo
devevalersedosinstrumentoscriadospelaConstituioparadiscutirsuaconstitucionalidade
peranteorgotribunaljudicialcompetente.
Se,porumlado,apossibilidadedeoPoderExecutivonegarseacumprirnormainconstitucional
nodespertamaisosnimosdadoutrina,poroutro,apossibilidadedeosTribunaisdeContas
determi naremqueaAdmi ni straonocumpradetermi nadanormaporconsi derl a
inconstitucionaltemmotivadomuitosdebates.
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InicialmenteprecisoreconhecerqueosTribunaisdeContassoinstituiesaplicadorasdodireito
eque,porestarazo,devemsermaisummeiodedefesadaConstituio,emdefesadesua
supremacia,unidadeemaiorefetividadepossvel.
Feitasessasconsideraesiniciais,horadedelimitarmosoobjetodopresentetrabalho.
ApartirdacompetnciaconstitucionalatribudaaosTribunaisdeContas,cuidaremosda
possibilidadedessascortesdecontroleexaminaraconstitucionalidadedeatosnormativosque
sejamlevadosaoseuconhecimento,noexercciodesuaatividadefiscalizadora,conforme
estabelecidopeloartigo71daConstituioFederalde1988.
2AspectoshistricosdainstituioTribunaldeContas
Anecessidadedecontrolarosatospraticadospeloadministradordacoisapblica,comoobjetivo
depreservla,antesdeserumaimposiodaConstituiodeumEstadoDemocrticodeDireito,
umsentimentocoletivo,existentenasmaisremotassociedades.
EstudiososdascivilizaesantigasnoticiamquenaGrciaAntigahaviaumcolegiadoquejulgava
ascontasdosarcontes,administradoresdosarcondadosgregos,afimdeverificaronvelde
satisfaodasociedadeemrelaosatividadesporelesempreendidas.Acomprovaodequeos
atospraticadospelosarcontesnotinhamaaptidodeatendersexpectativasdacoletividade
podialevaraplicaodapenadedecapitao,segundoojuzodocolegiado.
Fatodegranderelevoparaodesenvolvimentodasinstituiesdecontrole,foiainstalaoda
ChambredesComptes,naFranaem1318.ACmaradeContas,rgointegrantedoparlamento
francs,eracompetenteparaexaminar,anualmente,ascontasdosagentesreaisedeliberarsobre
suaaprovaooureprovao,decisoestaquespodiaserreformadapeloprpriorei.Em1807,
Napoleodesconstituiuestecolegiado,substituindoopelaCourdesComptes,emfuncionamento
atosdiasatuais.
inspiraodaCortedeContasFrancesa,outrosrgosdecontroleforemcriadosportodaa
Europa.
Aconsagraododireitoprestaodecontascomodireitofundamentalocorreuem1789,coma
previsonoartigo15daDeclaraodosDireitosdoHomemedoCidado,dequeasociedadetem
odireitodepedircontaatodoagentepblico.
NoBrasil,desdeosculoXVIIIoSenadoeaCmarareivindicavamacriaodeumrgode
controle,nosubordinadoaoPoderExecutivo.Depoisdediversosprojetosdiscutidoseno
aprovados,em1832foiinstaladooTribunaldoTesouroPblico,quenoatendeuaosanseiosda
populao,tampoucodosparlamentares,dadaainterfernciaexercidapeloPoderExecutivo.
AindanapocadoImprio,outrasmanifestaesafavordacriaodeumrgodecontrole
independenteocorreram.Contudo,foiaProclamaodaRepblica,em1989,quefezreascendera
discussosobreacriaodeumrgodestinadoacontrolarascontasdaAdministraoPblica.
OgovernoencarregadodefazeratransiodaMonarquiaparaaRepblica,editouoDecreton
966A,datadode7denovembrode1890,delavradoentoMinistrodaFazendaRuiBarbosa,
criandooTribunaldeContas,rgodestinadoaoexame,revisoejulgamentodosatos
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concernentesreceitaedespesapblica.
OTribunaldeContaspassouatertratamentoconstitucionalapartirdaCartaMagnade1891,
6
segundorelataElkeAndradeSoaresdeMouraSilva:
Foitratadodeformadesvinculadadoscaptulosdedicadosorganizaoe
funcionamentodosPoderes,tendosidodisciplinadonasDisposiesGerais,comas
funesdeliquidarascontasdareceitaedespesaeverificarasualegalidade(art.
89),nosmoldesdasConstituieseuropiasdapoca.(2004,p.71)
Em1893oTribunaldeContasfoiefetivamenteinstalado,iniciandoafiscalizaodascontas
pblicas,fortementeinfluenciadopelomodelofrancs,especialmentenoquetocaindependncia
emrelaoaoPoderExecutivo.Noobstanteorgodecontroledispusessedeindependncia,
marcadaprincipalmentepelagarantiadepermannciadosministrosnoscargos,suasprimeiras
decisesforamrecebidascomoprovocaopelosmembrosdoPoderExecutivo,quepassarama
contestaraautoridadedoTribunaldeContas.Osministrosquecompunhamocolegiado,poca,
noseintimidaramecontinuaramaexercerasatribuiesaelesconferidaspelaConstituio
Federal.
Comoformaderetaliaopelasdecisesquenoatendiamaosinteressesdosgovernantes,a
PresidnciadaRepblicaeditoudecretosquereduziramacompetnciadoTribunaldeContas.
OsTribunaisdeContasestaduaissurgiramquasesimultaneamenteaoTribunaldeContasda
Unio.Piaufoioprimeiroentefederadoacriarumrgodecontroleestadual,em1892,seguido
porMinasGerais,Bahia,Par,RiodeJaneiroeSoPaulo,queapenasem1920instituiuoTribunal
deContasPaulista.
AConstituioFederalde1934,refletindoummomentohistricodiferentedapocadainstalao
daRepblica,cuidoudoTribunaldeContasnocaptulodenominado"Dosrgosdecooperaonas
atividadesgovernamentais",
7
juntamentecomoMinistrioPblico.AscompetnciasdoTribunalde
Contasforamampliadas,emrelaoquelasestabelecidasnaLeide1889.
ACartade1937tratoudoTribunaldeContasnombitodoPoderJudicirio
8
e,emconsonncia
comoregimepolticodapoca,conhecidocomoEstadoNovo,restringiuascompetnciasdesta
instituio,suprimindoafunodeemitirparecerprviosobreascontasdoPresidenteda
Repblica.
Comorestabelecimentodademocraciaem1945eapromulgaodaCartade1946,oTribunalde
Contasreassumiuascompetnciasantessuprimidas.Apartirde1946,asConstituiesbrasileiras
passaramatratardoTribunaldeContasnocaptulodestinadoaoPoderLegislativo.
9
TantonaConstituiode1967,quantonaEmendaConstitucionaln1de1969,osTribunaisde
Contasforamdi sci pl i nadosemseoi ntegrantedocap tul odoPoderLegi sl ati vo,mas
especificamentedestinadafiscalizaofinanceiraeoramentria.
10
Agrandeinovaotrazida
pelaCartaConstitucionalde1967foiaautorizaoparaacriaodeTribunaisdeContaspelo
MunicpiodeSoPauloepelosdemaisquetivessemrendasuperioracincoporcentoda
arrecadaodeste.
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OimpactofinanceirocausadopelacriaodeTribunaisdeContasemmunicpiosearepercusso
negativanasociedadeobrigaramogovernofederalaadotarmedidasquerestringissema
existnciadascortesdecontrole.Assim,oartigo16daEmendaConstitucionaln1/69limitoua
possibilidadedaexistnciadetaisrgosamunicpioscompopulaosuperioradoismilhesde
habitanteserendatributriaacimadequinhentosmilhesdecruzeirosnovos.
11
Comessaalterao,apenasacapitaldoestadodeSoPaulomanteveseuprprioTribunalde
Contas,eoMunicpiodoRiodeJaneirocriouoseu,porsatisfazerascondiesexigidaspela
EmendaConstitucionalde1969.
AConstituioFederalde1988,almdeconsolidarasconquistasadvindasdesdeaCartade1946,
ampliouasatribuiesdosTribunaisdeContas,acrescentandoodeverdeexercerafiscalizao
operacional,aoladodafiscalizaofinanceira,oramentria,contbilepatrimonial.
12
Poroutrolado,almdocontroledelegalidade,foiimpostoaosTribunaisdeContasodeverde
avaliaralegitimidadeeaeconomicidadedosatosporelesanalisados.Essaampliaode
competnciaatendeaomomentovividopelademocraciabrasileira,queexigeoexercciodeum
controlerigorososobretodososrgoseentidadesquemanejamrecursospblicos.Maisdoque
umexameestritamenteformal,oqueseobjetivaverificarocumprimentodasfinalidadeslegais
e,emltimaanlise,oatendimentoaointeressepblico.
Assim,almdeatenderaoprincpiodalegalidade,osatospraticadospelaAdministraoPblica
passamaseravaliadassobaluzdosprincpiosdarazoabilidade,daeconomicidadeedaeficincia,
exigindosedoadministradoraadoodacondutaquereflitaomelhorcustobenefcio,sem
desatenderaosprocedimentosformaisexigidospelalegislaoemvigor.
OutroaspectoquevaledestaquenaConstituiode1988ofatodeoartigo31,4ter
reafirmado,expressamente,aproibiodesecriartribunais,conselhosourgosdecontas
municipais.
Todasessasmodificaes,queocorreramaolongodemaisdeumsculo,refletemasmudanas
polticasvivenciadaspeloEstadoBrasileiro,contribuindo,cadafatoasuamaneira,parao
crescimentoefortalecimentodainstituioTribunaldeContas.
3OpapelconstitucionaldosTribunaisdeContas
portodossabidoqueoexercciodocontroledosatospraticadospelosPoderesdoEstadoum
dospilaresdoEstadodeDireito.EstaalioqueMontesquieunosensinouaoafirmara
necessidadedeopodercontrolaroprpriopoder,oquesseriapossvelpelaseparaodopoder
deacordocomfunestpicasespecializadas.
13
Assim,dentrodosistemaqueseconvencionouchamardecheksansbalances,opapeldocontrole
limitaroexercciodopoder,partindodapremissaquetodopodertendeaoabuso.
Ainserododeverpoder
14
decontrolerefleteumenormeavanodoEstado,quepassaanos
ditaroDireito,mastambmasesubmeteraele.bemverdadequenaorigemdocontrole
externoanoodelegalidadeerabemdiferentedaquesetemhoje.Alegalidadeeravistasobum
aspectomeramenteformal.
15
AevoluodoEstadodeDireitoeaintensaproduocientficasobre
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otemarevelaramaimportnciadeseexercerumcontrolevoltadonoapenasaosaspectos
formaisdaaoadministrativa,mastambmaocontedodamesma.
Porestarazo,odomniodoprincpiodalegalidadefoifortementeampliado,
16
passandoaexigir
doadministradorumacondutanoapenasemconsonnciacomalei,mascomoDireito,oque
levouoseminentesSrgioFerrazeDiogodeFigueiredoMoreiraNeto,respectivamente,a
adotaremadenominao,princpiodaconstitucionalidadeeprincpiodajuridicidade.
Ocontroleexternodesempenhaumpapelduplamenterelevante,primeiramente,porquecoibi
atividadesquedesbordamdoslimitesdaleiounosatisfaamasfinalidadesporelaimpostase,
emsegundolugar,porqueexercefunopedaggicaouorientadora,imbudonamissode
preveniraprticadeatividadesirregulares.
EstefoiopapelreservadopelaConstituioFederalde1988aosTribunaisdeContas,conforme
salientaLucianoFerraz:
Aatividadedecontroleaatividadequefinalizaociclodaatividadeadministrativa,
iniciandosepeloplanejamentoeterminandonocontrole,umaespciedebusca,de
feedback,deretornodaquiloquefoiplanejadoe,obviamente,daquiloquefoi
executado.DentrodessanooaConstituio,pareceme,trabalhaocontrole
externo.(2006,p.98)
OcontroleexternoprescritopelaConstituioFederal,nosartigos70eseguintes,compreende
doisaspectos:opoltico,atribudoaosrgosdoPoderLegislativo,eotcnico,acargodos
TribunaisdeContas.
Podemosafirmar,assim,queocontroleexternoumgneroqueabarcatrsespcies,(i)o
controleexercidodiretamentepeloPoderLegislativo,semoauxliodoTribunaldeContas,a
exemplodaconvocaodeMinistrosdeEstadoparaprestaremesclarecimentossobreassunto
previamentedeterminado,estabelecidopeloartigo50daConstituioFederal(ii)ocontrole
exercido,necessariamente,comoauxliodasCortesdeContasequesed,attulodeexemplo,
nascondutasprevistaspelosartigos49,IXe71,IVambosdaCartade1988e(iii)ocontrole
jurisdicional.
Ocontroleexternotcnicoaquenosreferimoscompreendeafiscalizaocontbil,financeira,
oramentria,operacionalepatrimonialeexercitadocomoobjetivodeverificaralegalidade,
legitimidadeeeconomicidadedasatividadesadministrativas.DeterminaaConstituioFederal
que,qualquerpessoa,fsicaoujurdica,queutilize,arrecade,guarde,gerencieouadministre
dinheiro,bensouvalorespblicos,prestarcontasaosTribunaisdeContas,segundoa
competnciadecadaum.
Aredaodoartigo71daConstituioFederaldeterminaqueocontroleexterno,acargodo
CongressoNacional,serexercidocomoauxliodoTribunaldeContasdaUnioemaisadiante,no
artigo75,prescrevequeasnormasestabelecidasnaquelaseoaplicamse,noquecouber,aos
TribunaisdeContasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios.
AinterpretaodestedispositivoconstitucionaltemlevadomuitosaafirmarqueosTribunaisde
ContassorgosdoPoderLegislativo.OutrofundamentoparaesseentendimentoqueaCarta
Magnade1946tratoudessainstituiodentrodocaptuloreservadoaoPoderLegislativo,oque
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motivoupartedosestudiososaconsiderarque,desdeaquelapoca,asCortesdeContasforam
institudascomorgosauxiliaresdoPoderLegislativo.
Parecenosmaisadequado,considerandoqueocontroleexternoexercidosobdoisenfoques,
conformeafirmadoanteriormente,conceituarosTribunaisdeContascomoinstituiesautnomas,
comindependnciafinanceiraeadministrativa,quenointegranenhumdosPoderesdoEstado.
SuascompetnciasadvmdiretamentedaCartaConstitucional,aqualnoinsereosTribunaisde
ContasemnenhumdoselencosqueenumeramosrgosquecompemosPoderesLegislativo,
ExecutivoeJudicirio,comosedepreendedaleituradosartigos44,76e92.
AindependnciadosTribunaisdeContas,essencialaocumprimentodesuasatribuies,h
muitotempodefendidapelosestudiososdamatria,queafirmamqueasubordinaodelesa
quaisquerdosPoderesdoEstadoespancariaaautonomiadafunoquedesempenham,afinal,os
rgosdetodososPoderesestosujeitosassuasfiscalizaes.
ElkeAndradeSoaresdeMouraSilvaafirma:
Aintelignciadodispostonocaputdoart.71(...)nopodeseroutrasenoaque
indicaaimprescindibilidadedaatuaodoTribunaldeContasnoexercciodo
controleexterno,quandoemfocoasmatriasqueespecifica,ou,emoutras
palavras,oLegislativonopoderexercerocontroleexterno,dequetitular,nas
circunstnciasenumeradasnoart.71,semosuportedareferidainstituio,rgo
tcnicoespecializadoparaodesempenhodafiscalizaocontbil,financeira,
oramentria,operacionalepatrimonial.Somatriassujeitasaocontroleexterno,
porm,decompetnciaexclusivadoTribunaldeContas.Istovemaindicar,mais
umavez,acomplementariedadedasfunes(aspectotcnicoreservadoaoTribunal
deContase,poltico,aoPoderLegislativo)existenteparaaefetivaodocontrole
externo.(2004,p.77/78)
ParaCaioTcito:
O auxliodoTribunaldeContasaocontroleexternoafetoaoCongressoNacional
(art.71daConstituioFederal)noconfiguravnculodesubordinaoourelao
dehierarquia.NaterminologiadaConstituiode1934,aindavlidaemsua
substncia,oTribunaldeContastalcomooMinistrioPblico"rgode
cooperaonasatividadesgovernamentais".AindependnciafuncionaldoTribunal
deContasque,pordefinio,preservasualiberdadedeoperaotantosedirige
aosrgoseentidadesadministrativascomoaospoderescomosquaiscolabora.
(2005,p.216)
AmissoconstitucionalatribudaaosTribunaisdeContasnoseriaadequadamentedesempenhada
sehouvessesubordinaodestergoaoPoderLegislativo,ouaqualquerdosoutrosPoderes,
tendoemvistaquesuacompetnciafiscalizadoraatingetodososrgoseentidadesda
administraodiretaeindireta.
OfatodeosTribunaisdeContasestaremounoalocadosnaestruturadoPoderLegislativono
podesertomadocomopontofundamentalparaadefiniodessainstituio.Ofundamentalque
suaautonomiaeindependnciasejampreservadas,sobpenadefaleceremospropsitosaqueela
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sedestina.
SeconsiderarmosqueatitularidadedocontroleexternofoiconferidaaoPoderLegislativoequeos
TribunaisdeContasexercematividadesqueauxiliamestePoderadesempenharasatribuiesde
controle,nonosrestaroutraconclusosenoafirmarqueosTribunaisdeContassorgos
auxiliaresdoPoderLegislativo.Noobstante,imperiosoreconhecerqueinexistesubordinao
entreasCortesdeContaseosdemaisrgosdoPoderLegislativo,istoporque,essestribunais
nonascemdeumameradivisodeatribuiesinternas,quedconcreoaumnovorgo,ao
revs,suascompetnciassoexclusivasedecorremdaprpriaConstituioFederal.
4OcontroledeconstitucionalidadedasleisedosatosnormativospelosTribunaisde
Contas
H certo tempo a possi bi l i dade de os Tri bunai s de Contas mani f estaremse sobre a
inconstitucionalidadedeatosnormativoscausadivergnciaentreosestudiososdamatria.A
discusso,queemboranohouvessesidosuperada,parecianodespertarmaisosnimosdos
doutrinadores,atqueadeciso,proferidapeloMinistroGilmarMendes,nosautosdoMandadode
Seguranan25888MC/DF,
17
emmarode2006,trouxe,nova
mente,tonaaquesto.
OcontroledeconstitucionalidadeestabelecidopelaCartaConstitucionalde1988,inspiradono
modelonorteamericano,decompetnciadoPoderJudicirio,quepoderexercloemsua
formadifusaeconcentrada,conformesedepreendedoartigo102.Noobstante,comcerta
freqncia,osTribunaisdeContassoprovocadosamanifestaremsesobreaconstitucionalidade
dedeterminadoatonormativo,sejapelaprovaodireta,oqueocorrenoscasosderepresentao
edenncia,sejaquandonoexercciodesuacompetnciafiscalizadora,aCortedeContasse
deparacomaprticadeumaatividadecomguaridaemleidissonantedaConstituioFederal.
Ocontroledeconstitucionalidadeserimprescindvelsemprequehouveranecessidadedese
verificarsedeterminadaleiouatonormativocompatvelcomaConstituioFederal,sobo
aspectoformaloumaterial.
AnecessidadedesubmissodetodoatonormativoConstituioFederaldecorredofatodeser
elaaLeiMaiordonossoEstado,revelandosecomopontodepartidaedechegadadetoda
prescrionormativa.
Consideradooordenamentojurdicocomosistema,avalidadedesuasnormasestcondicionada
aofundamentodevalidadequecadaumatemnotodo,istoquedizerque,aunidadedestesistema
denormasdecorredeumsuperiorfundamentodevalidade,queaConstituiopositiva,ou,em
nvelepistemolgico,aConstituioemsentidolgicojurdico,ouseja,anormafundamental.
Comvistasapreservaraunidadedosistema,aConstituioFederalde1988impsocontrolede
constitucionalidademisto,quecompreendetantoocontroledifuso,quantooconcentrado,
reservandoaoSupremoTribunalFederalacompetnciaoriginriaparaprocessarejulgaraao
diretadeinconstitucionalidadeeaaodeclaratriadeconstitucionalidadedeleiouatonormativo
federalouestadual,bemcomoaargiodedescumprimentodepreceitofundamental.
Oconstituintede1988atribuiucompetnciaexclusivaaoSupremoTribunalFederalparaexpurgar
domundojurdicoatonormativodesconformecomaConstituioFederal,reservando,outrossim,
Frum Administrativo FA
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aosjuzesmonocrticosedemaistribunaisdoPoderJudicirioacompetnciaparaafastar,nocaso
concreto,aaplicaodaleiconsideradainconstitucional.Estasdecises,queconsubstanciamo
controledeconstitucionalidadedifuso,tmefeitosomenteinterpartes,noretirandodosistema
jurdicoanormaimpugnada.
Restaclaro,portanto,queacompetnciaparadeclararainconstitucionalidadedeleiouato
normativoexclusivadoSupremoTribunalFederal,quandotratarsedenormafederalou
estadualedosTribunaisdeJustiadosEstados,quandoanormaquestionadaformunicipal.Essa
conclusoafastacompletamenteacompetnciadosTribunaisdeContasparadeclararema
inconstitucionalidadedeleiseatosnormativos.
Noconsideramos,outrossim,queaSmula347
18
doSupremoTribunalFederalsirvade
supedneoparatalpretenso,istoporque,referidaregrasumularfoiaprovadapeloPlenodamais
altacortejudicialem1963,sobagidedaConstituioFederalde1946,queapresentavaum
contextoconstitucionalcompletamentediferentedoquetemoshoje.
19
Emboranoexistanonossoordenamentojurdicofundamentoparaafirmaracompetnciados
TribunaisContasparaexercerocontroleabstratodasnormas,issonoimplicaemretirardestes
rgosacompetnciaparamanifestaremsesobreaconstitucionalidadedasnormas,quando
apreciadasconcretamente.Entendemosqueestesrgostmcompetnciaparaapreciara
constitucionalidadedeleiseatosnormativosquefundamentemosatossobsuafiscalizaoe
afastarsuaaplicao,comoformadepreveniraprticadeatosirregulares,quandocontrariarem
normadehierarquiasuperior.
Essapossibilidadeestemconsonnciacomaampliaodocontroledeconstitucionalidade
impostapelaCartade1988que,almdeestenderoroldoslegitimadosparainiciaroprocessode
controledasnormas,tambmexpressou"formasexcepcionais"decontrole,dentreasquais,o
veto
20
acargodoChefedoPoderExecutivoeocontroleprviofeitopelasCasasLegislativas.
21
Antesdeapresentarmososfundamentosconstitucionaisquealiceramaafirmaodacompetncia
dosTribunaisdeContasparaapreciaraconstitucionalidadedeleiseafastarsuaaplicao,quando
forocaso,apresentaremosofundamentojurdicofilosfico.
EmumEstadoDemocrticocomoonosso,emqueopoderemanadopovo,aConstituioa
concreodavontadepolticadoscidadoseporestarazosuadefesanopodeficarrestritaao
PoderJudicirio.Dessaforma,aindaqueoexercciodocontroledeconstitucionalidade,emsentido
tcnico,sejadecompetnciaexclusivadoPoderJudicirio,odeverdegarantirasupremaciaea
exeqibilidadedasnormasconstitucionaisatribuiodetodososcidadosergos,quedevem
participarativamentedoprocessodeinterpretaoconstitucional.
NestesentidosoaspalavrasdeElkeAndradeSoaresdeMouraSilva:
Preci samenteaparti rdoreconheci mentodeque,dentrodeumsi stema
democrtico,aConstituiodetodos,vezquealegitimidadedoDireitospode
advi rdesuagnesedemocrti ca,ouseja,dal i vreparti ci paodetodaa
comunidadedecidadosnaformaodaopinioedavontadepblicas,demodoque
todossejamconsideradosautoresedestinatriosdodireitoqueinstituempara
regeravidaemcomum,quedecorreanecessidadedeseassegurarasociedade
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abertadeintrpretesdaConstituiopropostaporHberle.(2004,p.84)
AposioapresentadanoobjetivadiminuiracompetnciadoSupremoTribunalFederal,mas
apenasdaraosdemaisrgosquetmcompetncia,atribudapelaConstituioFederal,para
aplicaroDireito,apossibilidadedeapreciarnosomenteoatoadministrativo,mastambmo
arcabouojurdiconoqualoatoseescora.
EmrelaoaosTribunaisdeContas,essacompetnciafoiexpressamenteestabelecidapelaCarta
Constitucionalde1988,aodispor,nosartigos70e71que"afiscalizaocontbil,financeira,
oramentria,operacionalepatrimonialquantolegalidade,legitimidade,economicidade,
aplicaodassubveneserennciadereceitas,serexercidapeloCongressoNacional,como
auxliodoTribunaldeContasdaUnio,mediantecontroleexterno,epelosistemadecontrole
internodecadaPoder".
SeosTribunaisdeContastmcompetnciaparaapreciaralegalidadedosatosadministrativos
submetidosasuafiscalizao,logo,teroqueafastaraquelesquenoseachamconformea
Constituio,porserem,porviadeconseqnciacontrriosLei.Agindodestaforma,asCortes
deContas,realizamcontroledeconstitucionalidade,pormdeformaincidental.
OsTribunaisdeContasdescumpririamodeverdeanalisaralegalidadedoato,seserecusassema
confrontaranormaqueoautorizaedisciplinacomaletradaConstituio.Noseriarazovelque,
aorealizarauditoriaseverificararegularidadedelicitaesecontratosoudeatosdeadmissode
pessoalosTribunaisdeContasexaminassemapenasoatoeseusreflexosfinanceiros,sem
perquirirseanormanaqualaAdministraoofundouestemconsonnciacomasnormasque
lhesohierarquicamentesuperiores.
Ocontroledelegalidadedosatossertantomaiseficientequantoamploforoconceitoatribudo
legalidade.Noobstante,tradicionalmenteseafirmequeoprincpiodalegalidadeconsisteem
limitaraatuaodaAdministraoPblicaaoquealeiautorizaenostermosqueelaofaz,mais
recentementerenomadosjuristastmdefendidoumaampliaodoreferidoconceitoparaafirmar
queatenderaoprincpiodalegalidadeagirconformetodooDireitoposto.
22
Pelodemonstrado,podemosafirmarqueacompetnciadasCortesdeContasparaoexameda
constitucionalidadedosatosnormativosdecorredasatribuiesdoTribunaldeContas,extradas
daletradotextoconstitucionaledainterpretaosistemticadomesmo,queimpedeaviolaode
dispositivosconsagradosnaLeiMaior.
ReconheceraosTribunaisdeContasapossibilidadededeixardeexaminaraconstitucionalidadede
determinadanormaimplicaemassumiroriscodaconcretizaodeprejuzoaointeressepblico,
comaocorrnciadedanosquepoderiamserevitados.
23
Porestarazo,fazemoscorocoma
doutrinaquedefendeacompetnciadosTribunaisdeContasparaafastaraaplicaodalei
consideradainconstitucional,comoobjetivodeevitaraconcretizaodeatodesconformea
ConstituioFederal.
AfirmaRobertoRosas:
CasooatoestejafundadoemleidivergentedaConstituio,oTribunaldeContas
podenegarseapl i caoporquehquedi sti ngui rentredecl araode
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inconstitucionalidadeenoaplicaodeleisinconstitucionais,poisestaa
obrigaodequalquertribunalourgodequalquerdosPoderesdoEstado.(1995,
p.137)
OTribunaldeContasdoDistritoFederal,emprocessoderelatoriadoConselheiroJosMilton
Ferreiraassentou:
24
SeaCortenopodedeclararainconstitucionalidadedaleiemtese,parecemefora
dedvidaquepodeapreciarasuaconstitucionalidadeeanteciparoentendimento
Administraoparapreveniraprticadeatosirregulares.
OquenosemeafigurarazoveldeixaroTribunaldesepronunciararespeitode
possvelinconstitucionalidadedetextoslegaiseditados,ficandonoaguardoda
execuodanormaparaatacarosatospraticados.
Emdecisomaisrecente,
25
oPlenodoTribunaldeContasdoDistritoFederal,pormaioria,decidiu
comunicaraoChefedoPoderExecutivoePresidentedaCmaraLegislativadoDistritoFederalque
aquelaCortepodernegarvalidadeaosatospraticadoscombasenoartigo1daLein3.626/05
(quealterouosartigos7e8daLein2.862/01),vistadadesconformidadedomesmocomo
artigo37,II,daConstituioFederal,ecomoart.19,II,daLeiOrgnicadoDistritoFederal.
Oartigo,consideradoinconstitucional,integranaCarreiraTcnicaFazendria,semaprovaoem
prvioconcursopblico,servidoresoriginriosdacarreiraAdministraoPblicadoDistritoFederal
lotadosnasSecretariasdeFazendaedePlanejamento,CoordenaoeParceriasdoDistrito
Federal,incluindoaposentadosepensionistas.
Recentemente,oTribunaldeContasdaUnio,emprofundoestudosobreamatria,compiladonos
autosdoprocessoqueculminoucomaDecison574Plenrio,proferidaem19deabrilde2006,
reafirmouacompetnciadaquelaCorteparaafastaraaplicaodenormasconsideradas
inconstitucionais.
H,contudo,quemsejacontrrioaestaposioeafirmequeessecontroleexercidopelos
TribunaisdeContas,emverdade,umcontroleconcentradodeconstitucionalidade,carecedorde
amparoconstitucional.Nonosparecequeoargumentoproceda,poisentendemosquea
atribuiodasCortesdeContas,nestecampo,examinaralegalidadedosatossobsua
fiscalizao,partindodaverificaodaconformidadedasnormasqueofundamentamcomaCarta
Maior.
AimpossibilidadedosTribunaisdeContasdeclararemainconstitucionalidadedeumanormacomo
objetivoderetirladoordenamentojurdicoindiscutvel.Oexameabstratodanormade
competnciaexclusivadoPoderJudicirio,comoafirmourecentementeoMinistroGilmarMendes
nacitadadecisoproferidanosautosdoMandadodeSegurana25888/DF.
Noentanto,oexameconcretodepossvelinconstitucionalidadedenormadeveserfeitopelos
TribunaisdeContas,sempreque,aojulgarcertoatoamparoemlei,verificarsequeestanorma
conflitantecomumadehierarquiasuperiorConstituioEstadualouConstituioFederal.Seos
TribunaisdeContasnopodemeximirsedejulgarosatossobsuacompetncia,deparandose
comasituaoacimaexposta,deveropronunciarsesobreaconstitucionalidadedanormaque
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fundamentouoato,afastandoaemcasodeinconstitucionalidade.
Outraquestoquemerecesermencionada,parafundamentaraposioapresentada,a
competnciadosTribunaisdeContasparaapreciar,parafinsderegistro,alegalidadedosatosde
concessodeaposentadorias,reformasepenses,atribudapeloartigo71,IIIdaConstituio
Federal.
ACartaMagnade1988aotratardosServidoresPblicos,definiunoartigo40asnormasgerais
paraconcessodeaposentadoriaepenso,reservandoacompetnciaregulamentaraosentes
federados.Noexercciodestacompetncia,emtese,possvelqueaUnio,osEstadosouos
Municpioseditemleisquenoseconformamcomaprescrioconstitucional.Aoapreciara
legalidadedoatoconcessordaaposentadoriaoudapensooTribunaldeContascompetente
estarobrigadoa,primeiramente,verificaracompatibilidadedaprevisolegalcomosdispositivos
daConstituioFederale,conseqentemente,aafastaraaplicaodaleiinconstitucional,seforo
caso.
Parailustraraquestotrazidacolao,apresentamosumcasoconcreto,quetratadaapreciao,
peloE.TribunaldeContasdoEstadodeMinasGerais,depensoconcedidapeloInstitutode
PrevidnciadosServidoresMilitares,oportunidadenaqualseafastouaaplicaodeleiestadual
contrriaConstituiodoEstadodeMinasGerais:
26
VOTO
Dispeo5doart.36daConstituiomineirade1989que:"Obenefciopor
mortecorrespondertotalidadedosvencimentosouproventosdoservidor
falecido,observadoodispostonopargrafoanterior".
(...)
Porsuavez,aLeiEstadualn.10.366,de28/12/90,quedispesobreoInstitutode
PrevidnciadosServidoresMilitaresdoEstadodeMinasGeraisIPSM/MG,nocaput
deseuart.23,estatui,inverbis,que:
"Art.23APensopormortedoseguradodevidaaosseusdependentesapartir
dobito,novalorcorrespondentea75%(setentaecincoporcento)doestipndio
debenefcio,acrescidodetantasparcelasde5%(cincoporcento)desteestipndio
quantosforemosdependentes,atomximodecinco".
Otranscritodispositivolegal,aoestabelecerqueovalordapensocorrespondera
75%(setentaecincoporcento)doestipndiodebenefcio,equesomenteatingir
a100%(cemporcento)docitadovalorseoseguradotivercincodependentes,
afronta,deformaclaraaConstituioMineirade1989.
(...)
Apardisso,ameujuzo,paraexamedalegalidadedaspensesconcedidaspelo
IPSM/MGnoperodoqueseiniciacomavignciadaConstituioMineirade1989e
terminacomavignciadocaputdoart.23comaredaodadapelaLeiEstadualn.
10.366/90,estaegrgiaCortedeContas,comfulcronasmula347doexcelso
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SupremoTribunalFederal,nodevedarcumprimentosaludidasdisposies
legais,porsuaflagranteinconstitucionalidade.
(...)
Deciso:Aprovado,nostermosdovotodoConselheiroRelator,porunanimidade.
SuprimirdosTribunaisdeContasacompetnciaparaafastaraaplicaodeleiinconstitucional
impossibilitarqueosmesmoscumpramodeverquelhesfoiconstitucionalmenteimpostoeexigir
queaprovematoemdesconformidadecomaConstituioFederal,porqueamparadoemleide
menorhierarquia.
AatuaodosTribunaisdeContas,noexamedeconstitucionalidadedosatosnormativos,tem
dupl a f i nal i dade, a de i ni bi r a prti ca de atos admi ni strati vos f undados em normas
inconstitucionais,eadeimpedirqueatosadministrativospraticadoscomsupedneoemnormas
conflitantescomaConstituiopermaneamnoordenamentojurdico,comosevlidosfossem.
5Concluso
AsupremaciadaConstituioexigequesuadefesasejaampliadaportodososcantosdo
ordenamentojurdicoecompartilhadaportodosaquelesquetmcompetnciaparaaplicaro
direito,medianteaodepoder.
Reconhecerqueopovooverdadeirodetentordopoderconstituinteoriginrioqueodelegaa
umaassemblia,paraagiremseunome,implicaemafirmarqueocontroledaconstitucionalidade
dasleisedosatosnormativosdeveriacompetiraoscidados.Emboraestesejaomodeloideal,
aomesmotempo,utpico.
Noobstanteaactiopopularissejainvivelparaadefesadaconstitucionalidadedasleiseatos
normativos,asinstituiesdemocrticasdevemcompartilharessemister,tantoquantopossvele
admitidopelaordemconstitucional.
AcompetnciaprivativadoSupremoTribunalFederalparaexercerocontrolecocentradode
constitucionalidadeindiscutvel.Contudo,essaconclusonoafastaacompetnciadosdemais
rgosdoPoderJudicirioparaexercerocontroledifusodeconstitucionalidade,jquevigora,no
nossoordenamentojurdico,osistemamistodecontrole.
Damesmaforma,entendemosque,aotratardocontroledeconstitucionalidade,pelaviade
exceooudeao,peranteoPoderJudicirio,aConstituioFederalnoimpediuqueos
TribunaisdeContasexaminassemaconstitucionalidadedeleiseatosnormativoslevadosaoseu
conhecimento,noexercciodesuacompetnciafiscalizadora,atribudapelaLeiMaior.
EntendemosqueosTribunaisdeContastmcompetnciaparaapreciaraconstitucionalidadede
leiseatosnormativosquefundamentemosatossobsuafiscalizaoeafastarsuaaplicao,como
formadepreveniraprticadeatosirregulares,quandocontrariaremnormadehierarquia
superior.
OsilnciodosTribunaisdeContas,peranteaaplicao,pelosrgossujeitosasuajurisdio,de
leiflagrantementeinconstitucional,levadeterioraodosistemaconstitucional,pelaexistncia
denormasincompatveiscomaLeiMaior.
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Poressarazoeamparadospelosfundamentosexpostosnocursodestetrabalho,nossentimos
segurosparaafirmaracompetnciadosTribunaisdeContasparaapreciaraconstitucionalidade
dasleiseatosnormativos,afastandoasuaaplicao,deformaincidental,nosprocessosde
controle.
Abstract:ThecontrolofconstitutionalityestablishedfortheConstitutionof1988,inhaledinthe
NorthAmericanmodel,isofabilityoftheJudiciary,thatwillbeabletoexertitinitsdiffuseand
intentform,asisinferredofarticle102.Although,withcertainfrequency,theCourtsofAccounts
areprovokedtobedisclosedontheconstitutionalityofdeterminednormativeact,eitherforthe
directprovocation,thatoccursinthecasesofrepresentationanddenunciation,eitherwheninthe
exerciseofitsinspectorability,theCourtofAccountscomesacrosswiththepracticaloneofan
acti vi tywi thl ai ri ncontraryl awtotheFederal Consti tuti on.Theexami nati onofthe
constitutionalityofthenorms,fortheCourtsofAccounts,willbeessentialwheneveritwillhave
theapplicationnecessity,fortheseinstitutions,intheexerciseofitsconstitutionalability,lawor
normativeactincompatiblewiththeFederalConstitution.
Keywords:Examinationoftheconstitutionality.Constitutionalability.CourtsofAccounts.
Referncias
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*Email:angelicapetian@terra.com.br.
1
AesserespeitoLourivalVilanovaafirma:"Aunidadedeumsistemadecorrentedeumsuperior
fundamentodevalidadedessesistemaaConstituiopositiva,ou,emnvelepistemolgico,a
Constituioemsentidolgicojurdico,ouseja,anormafundamental".
2
Aceitamosaquiateoriadaconstruoescalonadadoordenamentojurdico,elaboradaporKelsen.
Segundoessateoriaasnormasdeumordenamentonoseencontramtodasnomesmoplano.H
normassuperioresenormasinferiores,sendoqueestasdependemdaquelas.Partindodasnormas
inferioresparaassuperioreschegasenormasuprema,quenodependedenenhumaoutra
superior.Essanormaanormafundamental,cujocontedoaordemparaquesecumpraa
Constituio.
3
SobreessatcnicadeinterpretaoCelsoRibeirosBastosensina:"Podesedizerqueo
mandamentodainterpretaoconformeConstituionosignificaextrairseumsentidodalei,
mas,maisdoqueisso,determinaeleprocederseaumareduooumesmoaumaampliaoda
eficciadanormalegal,segundoostermosconstitucionais(...).Portanto,ainterpretaoconforme
Constituiosfactvelnamedidaemqueanormainfraconstitucionalcomporteinmeras
hiptesesdecompreenso.NaterminologiadeCanotilho,necessrioqueanormalegaloferea
um"espaodedeciso(=especodeinterpretao),emque,dentreasvriaspossibilidades
interpretativas,algumasseencontrememconformidadecomaConstituioeoutraslhe
contrariemotextoouoesprito"(1999,p.170171).
4
Deacordocomasvantagenspreconizadaspelateoriaconstitucionalista,aatribuiode
competnciaexclusivaaoSTF,paramanteraintegridadedoblococonstitucional,permite
uniformizarosentendimentosquantosupremaciadasnormasconstitucionais,namedidaemque
seconferessuasdeci sesefei tosergaomnesevi ncul antesaoPoderJudi ci ri oes
AdministraesPblicasfederal,estadual,distritalemunicipal.Aforaestecontroleabstrato,o
sistemaprotetivodaConstituiobrasileiraadmitequetambmsejafeitoemviadedefesa,por
t odo o Poder Judi ci r i o, com ef ei t osinterpartes, desde que o r econheci ment o da
inconstitucionalidadeimportesoluodolitgio.
5
Respn980.Relator:MinistroMoreiraAlves,publicadonaRevistaTrimestraldeJurisprudncia
doSTF,n.96,p.496.
6
Constituiode1891:
"TTULOVDisposiesGerais(...)
Art89institudoumTribunaldeContasparaliquidarascontasdareceitaedespesaeverificar
asualegalidade,antesdeseremprestadasaoCongresso".
7
Constituiode1934:
"CAPTULOVIDosrgosdeCooperaonasAtividadesGovernamentais
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SEOIIDoTribunaldeContas
Art99mantidooTribunaldeContas,que,diretamente,oupordelegaesorganizadasde
acordocomalei,acompanharaexecuooramentriaejulgarascontasdosresponsveispor
dinheirosoubenspblicos.
Art100OsMinistrosdoTribunaldeContasseronomeadospeloPresidentedaRepblica,com
aprovaodoSenadoFederal,eteroasmesmasgarantiasdosMinistrosdaCorteSuprema.
PargrafonicoOTribunaldeContaster,quantoorganizaodoseuRegimentoInternoeda
suaSecretaria,asmesmasatribuiesdosTribunaisJudicirios.
Art101Oscontratosque,porqualquermodo,interessaremimediatamentereceitaou
despesa,ssereputaroperfeitoseacabados,quandoregistradospeloTribunaldeContas.A
recusadoregistrosuspendeaexecuodocontratoataopronunciamentodoPoderLegislativo.
1SersujeitoaoregistroprviodoTribunaldeContasqualqueratodeAdministraoPblica,
dequeresulteobrigaodepagamentopeloTesouroNacional,ouporcontadeste.
2Emtodososcasos,arecusadoregistro,porfaltadesaldonocrditoouporimputaoa
crditoimprprio,temcarterproibitivoquandoarecusativeroutrofundamento,adespesa
poderefetuarseapsdespachodoPresidentedaRepblica,registrosobreservadoTribunalde
ContaserecursoexofficioparaaCmaradosDeputados.
3Afiscalizaofinanceiradosserviosautnomosserfeitapelaformaprevistanasleisque
osestabelecerem.
Art102OTribunaldeContasdarparecerprvio,noprazodetrintadias,sobreascontasqueo
PresidentedaRepblicadeveanualmenteprestarCmaradosDeputados.Seestasnolheforem
enviadasemtempotil,comunicarofatoCmaradosDeputados,paraosfinsdedireito,
apresentandolhe,numounoutrocaso,minuciosorelatriodoexercciofinanceiroterminado".
8
Constituiode1937:
"DOPODERJUDICIRIODOTRIBUNALDECONTAS
Art114Paraacompanhar,diretamenteoupordelegaesorganizadasdeacordocomalei,a
execuooramentria,julgardascontasdosresponsveispordinheirosoubenspblicoseda
legalidadedoscontratoscelebradospelaUnio,institudoumTribunaldeContas,cujosmembros
seronomeadospeloPresidentedaRepblica,comaaprovaodoConselhoFederal.AosMinistros
doTribunaldeContassoasseguradasasmesmasgarantiasqueaosMinistrosdoSupremo
TribunalFederal.
PargrafonicoAorganizaodoTribunaldeContasserreguladaemlei".
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9
Constituiode1946:
"CAPTULOIIDoPoderLegislativo
SEOVIDoOramento
Art77CompeteaoTribunaldeCotas:
Iacompanharefiscalizardiretamente,oupordelegaescriadasemlei,aexecuodo
oramento
IIjul garascontasdosresponsvei spordi nhei roseoutrosbenspbl i cos,easdos
administradoresdasentidadesautrquicas
IIIjulgardalegalidadedoscontratosedasaposentadorias,reformasepenses".
10
Constituiode67:
"CAPTULOVIDoPoderLegislativo

SEOVIIDaFiscalizaoFinanceiraeOramentria

Art71AfiscalizaofinanceiraeoramentriadaUnioserexercidapeloCongressoNacional
atravsdecontroleexterno,edossistemasdecontroleinternodoPoderExecutivo,institudospor
lei".
11
EmendaConstitucionaln1de1969:
"Art.16.Afiscalizaofinanceiraeoramentriadosmunicpiosserexercidamediantecontrle
externodaCmaraMunicipalecontrleinternodoExecutivoMunicipal,institudosporlei.
1OcontrleexternodaCmaraMunicipalserexercidocomoauxliodoTribunaldeContasdo
Estadoourgoestadualaquefratribudaessaincumbncia.
2SomentepordecisodedoisterosdosmembrosdaCmaraMunicipaldeixardeprevalecero
parecerprvio,emitidopeloTribunaldeContasourgoestadualmencionadono1,sbreas
contasqueoPrefeitodeveprestaranualmente.
3SmentepoderoinstituirTribunaisdeContasosmunicpioscompopulaosuperioradois
milhesdehabitanteserendatributriaacimadequinhentosmilhesdecruzeirosnovos".
12
"Art.70.Afiscalizaocontbil,financeira,oramentria,operacionalepatrimonialdaUnioe
dasentidadesdaadministraodiretaeindireta,quantolegalidade,legitimidade,economicidade,
aplicaodassubveneserennciadereceitas,serexercidapeloCongressoNacional,mediante
controleexterno,epelosistemadecontroleinternodecadaPoder.
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Pargrafonico.Prestarcontasqualquerpessoafsicaoujurdica,pblicaouprivada,queutilize,
arrecade,guarde,gerencieouadministredinheiros,bensevalorespblicosoupelosquaisaUnio
responda,ouque,emnomedesta,assumaobrigaesdenaturezapecuniria.(Redaodadapela
EmendaConstitucionaln19,de1998)
Art.71.Ocontroleexterno,acargodoCongressoNacional,serexercidocomoauxliodo
TribunaldeContasdaUnio,aoqualcompete:
IapreciarascontasprestadasanualmentepeloPresidentedaRepblica,medianteparecerprvio
quedeverserelaboradoemsessentadiasacontardeseurecebimento
IIjulgarascontasdosadministradoresedemaisresponsveispordinheiros,bensevalores
pblicosdaadministraodiretaeindireta,includasasfundaesesociedadesinstitudase
mantidaspeloPoderPblicofederal,eascontasdaquelesquederemcausaaperda,extravioou
outrairregularidadedequeresulteprejuzoaoerriopblico
IIIapreciar,parafinsderegistro,alegalidadedosatosdeadmissodepessoal,aqualquerttulo,
naadministraodiretaeindireta,includasasfundaesinstitudasemantidaspeloPoder
Pblico,excetuadasasnomeaesparacargodeprovimentoemcomisso,bemcomoadas
concessesdeaposentadorias,reformasepenses,ressalvadasasmelhoriasposterioresqueno
alteremofundamentolegaldoatoconcessrio
IVrealizar,poriniciativaprpria,daCmaradosDeputados,doSenadoFederal,deComisso
tcnicaoudeinqurito,inspeeseauditoriasdenaturezacontbil,financeira,oramentria,
operacionalepatrimonial,nasunidadesadministrativasdosPoderesLegislativo,Executivoe
Judicirio,edemaisentidadesreferidasnoincisoII
VfiscalizarascontasnacionaisdasempresassupranacionaisdecujocapitalsocialaUnio
participe,deformadiretaouindireta,nostermosdotratadoconstitutivo
VIfiscalizaraaplicaodequaisquerrecursosrepassadospelaUniomedianteconvnio,acordo,
ajusteououtrosinstrumentoscongneres,aEstado,aoDistritoFederalouaMunicpio
VIIprestarasinformaessolicitadaspeloCongressoNacional,porqualquerdesuasCasas,ou
porqualquerdasrespectivasComisses,sobreafiscalizaocontbil,financeira,oramentria,
operacionalepatrimonialesobreresultadosdeauditoriaseinspeesrealizadas
VIIIaplicaraosresponsveis,emcasodeilegalidadededespesaouirregularidadedecontas,as
sanesprevistasemlei,queestabelecer,entreoutrascominaes,multaproporcionalaodano
causadoaoerrio
IXassinarprazoparaqueorgoouentidadeadoteasprovidnciasnecessriasaoexato
cumprimentodalei,severificadailegalidade
Xsustar,senoatendido,aexecuodoatoimpugnado,comunicandoadecisoCmarados
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DeputadoseaoSenadoFederal
XIrepresentaraoPodercompetentesobreirregularidadesouabusosapurados.
1Nocasodecontrato,oatodesustaoseradotadodiretamentepeloCongressoNacional,
quesolicitar,deimediato,aoPoderExecutivoasmedidascabveis.
2SeoCongressoNacionalouoPoderExecutivo,noprazodenoventadias,noefetivaras
medidasprevistasnopargrafoanterior,oTribunaldecidirarespeito.
3AsdecisesdoTribunaldequeresulteimputaodedbitooumultateroeficciadettulo
executivo.
4OTribunalencaminharaoCongressoNacional,trimestraleanualmente,relatriodesuas
atividades."
13
Hi stori camente,opri nc pi odaseparaodepoderesseapresentacomofrmul ade
enfraquecimentodopoderrealabsoluto.RefletindosobreessetemanahistriadaInglaterra,
Lockeiniciaodesenvolvimentodestadoutrina,identificandodoispoderesfundamentais:odefazer
leis,oLegislativoeodeexecutlas,senecessriocomoauxliodafora,queoExecutivo.Mas
comoBarodeMontesquieu,emsuaobra"OEspritodasLeis",queestadoutrinaganhaa
dimensoquehojeconhecemosesetornaumadascaractersticasbsicasnoprocessodenominado
constitucionalismo.Nosetrata,deumadiscussoabstratasobrecomoorganizarogoverno,mas
dedefinirinstrumentosquepossamgarantiraliberdadedosindivduoscontraosabusosdepoder.
Paratanto,precisoque,peladisposiodascoisas,opodercontenhaopoder,poisaliberdade
estariaperdidaseomesmohomemougrupoexercesseessestrspoderes.
14
Entendemosoportunaautilizaodotermo"deverpoder"porconsiderarmosque,noEstado
DemocrticodeDireito,ocontroledasatividadesestataisimprescindvel,nopodendoser
encaradocomoumafaculdadedoEstado.
15
OEstadoModernoconheceuumaetapaqueantecedeuoEstadodeDireito,identificadacomo
EstadodePolcia,ondeaAdministraoPblicaagiadeformalegalmenteincondicionadaesem
limitaes.ReferidafasedeixouresquciosaindaplenamenteidentificadosnoperododoEstado
Liberal,quandooprincpiodalegalidadeeravoltadocompatibilizaodaobedincialeicoma
discricionariedadeadministrativa,estaconcebidadeformaampla,comoliberdadeparao
administradoratuarquandoaleinoregulavaocomportamentoequepermaneciamargemdo
controlejudicial.
16
Aoreferirseaoprincpiodalegalidade,PauloBonavideslheatribuiumadimensoquevaialm
damerasujeioleiemsentidoestrito,paraalcanartodosospreceitosjurdicosvigentes:"A
legalidadenossistemaspolticosexprimebasicamenteaobservnciadasleis,isto,o
procedimentodaautoridadeemconsonnciaestritacomodireitoestabelecido.Ouemoutras
palavrastraduzanoodequetodopoderestataldeveratuarsempredeconformidadecomas
regrasjurdicasvigentes.Emsuma,aacomodaodopoderqueseexerceaodireitoqueoregula.
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Cumpre,poisdiscernirnotermolegalidadeaquiloqueexprimeinteiramenteconformidadecoma
ordemjurdicavigente.
Nessaacepoampla,ofuncionamentodoregimeeaautoridadeinvestidanosgovernantesdevem
regersesegundoaslinhasmestrastraadaspelaConstituio,cujospreceitossoabasesobrea
qualseassentatantooexercciodopodercomoacompetnciadosrgosestatais.
Alegalidadesupe,porconseguinte,olivreedesembaraadomecanismodasinstituiesedos
atosdaautoridade,movendoseemconsonnciacomospreceitosjurdicosvigentesou
respeitandorigorosamenteahierarquiadasnormas,quevodosregulamentos,decretoseleis
ordinriasataleimximaesuperior,queaConstituio"(1999,p.111).
17
OMinistroRelatorGilmarMendes,emapreciaomedidacautelarnoMandadodeSegurana
n25888/DF,noqualfiguramcomoimpetranteaPetrobrsecomoimpetradooTribunalde
ContasdaUnio,suspendeuaDecison633/2002proferidapeloTCUquehaviadeclaradoa
inconstitucionalidadedoart.67daLein9.478/97edoDecreton2.745/98queinstituiuo
RegulamentodeProcedimentoLicitatrioSimplificado,determinandoqueaPetrobrsobserveos
ditamesdaLein8.666/93.
18
"Smula347OTribunaldeContas,noexercciodesuasatribuies,podeapreciara
constitucionalidadedasleisedosatosdopoderpblico."
19
Aesterespeitofazseoportunaumaobservao.AinvocaodesmulasdosTribunais
Superiores,editadasempocasremotas,requerenormecautelaporpartedoaplicadordoDireito,
poismuitasdestassmulasforamaprovadasemsituaescompletamentediversasdasque
vivemoshoje,razopelaqual,hapossibilidadedequealgumasdelasnosecoadunemcomo
regimeconstitucionalimpostopelaCartade1988.
20
"OvetoporinconveninciaapresentaoPresidentecomodefensordointeressepblico,oveto
porinconstitucionalidadeorevelacomoguardiodaordemjurdica.Essepoder,naverdade,o
colocanaposiodedefensordaConstituioenumaposioprivilegiada,vistoquepodeexercer
umcontrolepreventivoparadefendladequalquerarranhoresultantedaentradaemvigorde
leiinconstitucional"(FERREIRAFILHO,1990,p.172).
21
Osparlamentaresexercemumcontroleprvio,nojurisdicional,nascomisseslegislativas,
dentreasquaismerecedestaqueaComissodeConstituioeJustia,naqualsoanalisadasa
compatibilidadedasproposieslegislativascomaConstituioFederal.
22
Atribuindoaoprincpiodalegalidadeesteconceitomaisamplo,aLeiFederaldeProcesso
Administrativo,Lein9.784/99,estatuiunoartigo2queaAdministraoPblicadeveratuar
nosprocessosadministrativosemconformidadecomaleiecomoDireito.
23
OTribunaldeContasdoEstadodoRiodeJaneiro,porocasiodaprivatizaodoBANERJ,
considerouinconstitucionalodecretoqueofundamentava,porcontrariaroartigo77da
ConstituioEstadualeilegalporferiraLein8.666/93,ordenandoasuspensodosatos
referentesprivatizao,antesdesuaefetivao.
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24
Processon2442/97.Representaon1/97JUJF.
25
Processon1.612/03Decison832/06.
26
DecisodaTerceiraCmaradoTribunaldeContasdoEstadodeMinasGerais,proferidaem12
demarode2002.Relator:ConselheiroEduardoCaroneCosta.
Comocitaresteartigonaversodigital:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto
cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:
PETIAN,Anglica.OcontroledeconstitucionalidadedasleisedosatosnormativospelosTribunais
deContas.FrumAdministrativoDireitoPblicoFA,BeloHorizonte,BeloHorizonte,ano7,n.
74,abr.2007. Disponvelem:<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=39982>.
Acessoem:30maio2012.
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