Documento de Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial
Associado Fundao Armando Alvares Penteado
BRAUDEL PAPERS Jos Vicente da Silva e Norman Gall A reforma da polcia Incentivos perversos e segurana pblica A Polcia Incentivos perversos e segurana pblica A Polcia 03 13 Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial Associado Fundao Armando Alvares Penteado Rua Cear, 2 01243-010 So Paulo, SP Brasil Tel.: 11 3824-9633 e-mail: ifbe@braudel.org.br www.braudel.org.br Presidente honorrio: Rubens Ricupero Conselho Diretor: Roberto P. C. de Andrade (presidente), Roberto T. da Costa (vice-presidente), Marcelo Allain, Paulo Andreoli, Robert Appy, Alexandre Bialer, Hlio de Lima Carvalho, Diomedes Christodoulou, Eduardo Giannetti da Fonseca, Antnio Corra de Lacerda, Edward T. Launberg, Armim Lore, Luiz E. Reis de Magalhes, Charles B. Neilson, Malson da Nobrega, Luiz Carlos Bresser Pereira, John Schulz, David Tomaz, Yuichi Tsukamoto e Maria Helena Zockun. ABN - Amro-Bank | Alstom Banco Icatu | Banco Lloyds | Badesco Brascan | Brasmotor | Editora Abril | Enron Ericsson | General Electric Foundation | Ita J.B. Morgan | Klabin | Natura | O Estado de S.Paulo Po de Aucar | Philips | Pirelli Safra - Projeto Cultural | Siemens Souza Cruz | Voith | Votorantim White Martins | Xerox Braudel Papers uma publicao bimensal do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial com o especial apoio da Tinker Foundation, KM Distribuuidora e O Estado de S. Paulo. BRAUDEL PAPERS 02 Diretor Executivo: Norman Gall Coordenador: Nilson V. Oliveira Braudel Papers publicado pelo Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial Braudel Papers Editor: Norman Gall Editor assistente: Nilson Oliveira Edio Online: Marcones Macedo Layout por Emily Attarian Copyright 1999 Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial Patrocinadores: BRAUDEL PAPPERS 03 Incentivos perversos e segurana pblica (Jos Vicente da Silva e Norman Gall) (Louis Anemone) www.braudel.org.br A Polcia 13 A reforma da polcia Completei recentemente uma jornada de seis anos na reforma da Polcia de Nova York... A escalada da violncia na Grande So Paulo, a terceira maior metrpole do... Jos Vicente da Silva e Norman Gall BRAUDEL PAPERS 03 www.braudel.org.br Jos Vicente da Silva Filho titular da Cadeira Po de Acar de Pesquisa em Segurana Pblica do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, Coronel da Reserva da Polcia Militar de So Paulo e ex-coordenador Policial da Secretaria de Segurana Pblica do Estado. Norman Gall diretor e executivo do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial e editor do Braudel Papers. tentar burocracias inchadas e as enormes unidades espe- cializadas e de carter repressivo, onde se concentram os excessos de violncia policial. Os incentivos perversos geram um sistema de aposentadorias que absorve aproximadamente dois quintos do oramento da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo. Somente a Polcia Militar mantm aproximadamente 35 mil pensionistas, ou aproximadamen- te um para cada dois homens em servio ativo. Possui 1.400 primeiro sargentos na ativa, contra 14.000 re- formados. H 53 Coronis na ativa, enquanto outros 1.000 recebem pen- ses. Os incentivos perversos tambm regem os procedimen- tos dirios, favorecendo a rgida disciplina militar em detrimento do respeito aos direitos humanos. Rambo, o agora famoso policial as- sassino, mostrado pela televi- so cometendo atrocidades na Favela Naval, em Diadema, na Grande So Paulo; j havia sido previamente acusado de dois assassi- natos e dois casos de tortura, mas foi punido (trs vezes) apenas por pequenas ofensas, tais como chegar atrasado ao trabalho. So Paulo no est sozinha no enfrentamento dos problemas de escala e desordem. A infuncia dos proble- mas de escala pode ser vista comparando-se o crime a cria- o de instituies em Londres e So Paulo em perodos de grande crescimento urbano. Entre 1700 e 1800 a populao de Londres dobrou, passando de 550 mil para 1,1 milho, causando ondas de crime e caos no governo local. A corrup- o governamental na Londres do sculo XVIII ultrapassava em muito o que hoje observamos em So Paulo. De 1890 a A escalada da violncia na Grande So Paulo, a terceira maior metrpole do mundo, vem agravando-se ao longo dos anos, tanto por proble- mas de escala, nesta grande comunidade, quantopor incentivos perversos na operao das instituies de segurana pblica. Proble- mas institucionais relativos ao controle da violncia abarcam questes crticas de direitos humanos, sade pblica e economia. O que mais impressiona, na escalada da violncia no Brasil, que ela vai contra uma tendncia declinante observada nas sociedades civilizadas em todo o mundo. Enquanto muitos denunciam os riscos crescentes vida e propriedade, poucos examinam as razes pelas quais as instituies de segurana pblica esto falhando na sua misso de proteger a populao. Governadores so incapazes de assumir o controle efetivo das foras policiais que, pelo menos em termos formais, esto sob sua responsabilidade. As foras policiais so geridas como corporaes fechadas, sob a gide dos mesmos incenti- vos perversos que infestam muitas outras instituies pblicas brasileiras. Vergam sob o peso do parasitismo, da impunidade e dos privilgios burocrticos. Se estendemos o parasitismo e desperdcio na polcia a outras reas de governo, fca mais fcil entender porque o Brasil sofre repetidas crises de moeda e de fnanas pblicas. Defnimos incentivos perversos como mecanismos, estabe- lecidos por leis ou costumes, que premiam comportamentos que prejudicam a consecuo dos propsitos das instituies. Os incentivos perversos desviam recursos e motivao da polcia para prevenir o crime; recursos esses que passam a sus- Incentivos perversos e segurana pblica A Polcia BRAUDEL PAPERS 04 www.braudel.org.br de 10% do Produto Interno Bruto (PIB). A Fundao Getlio Vargas avalia tal custo em 8,5% do PIB. Partindo do PIB da Grande So Paulo, de US$ 103 bilhes, o custo da violncia estimado em US$ 8,5 a 10,5 bilhes, incluindo- se os gastos com a polcia (US$ 2 bilhes), com o judicirio e prises (US$ 1 bilho) mais as perdas em vidas humanas, feridos, perdas materiais e custos de servios particulares de segurana. A segurana privada cresceu enormemente ao lado do avano da violncia, reduzindo a ateno da polcia de shoppings, bancos, edifcios, fbricas e escolas, que tive- ram seus custos aumentados. No Brasil, o faturamento das empresas de segurana, com 500 mil vigilantes, ultrapas- sa R$ 5 bilhes. S os bancos dispendem cerca de R$ 1,5 bilho e os transportadores de carga gastam de R$ 2 a 3 bilhes para proteo de seus caminhes. A despeito de tendncias demogrfcas favorveis e do aumento da preocupao pblica, a inrcia dos incentivos perversos faz com que as autoridades de segurana pblica expliquem o crescimento da violncia e a inao em termos scioeconmicos. Eis que a violncia continua a crescer, apesar da melhoria nas condies de vida da populao desde que a infao crnica foi contida pelo lanamento do Plano Real, em meados de 1994. A criminalidade pode ser relacionada a ciclos de comr- cio, estrutura demogrfca, urbanizao acelerada e solidez das instituies, mas as inter-relaes no so claras. Nos Estados Unidos, os ndices de assassinatos cresceram continuamente no raiar do sculo 20, atingindo o pi- ce de 9,7 por 100 mil habitantes em 1933, o pior ano da Grande Depresso, caindo para a metade daquele nvel somente ao fnal da Guerra da Coria, para ento voltar ao nvel de 1933 por volta de 1993. Para colocar os proble- mas locais na perspectiva correta, o ndice de assassinatos na Grande So Paulo 50 por 100 mil, menor que o de grandes cidades dos EUA como Detroit (57), New Orleans (80), Washington (79) e St. Louis (69) e muito menor que em cidades mais conturbadas como Cali, na Colmbia (91) e Joanesburgo, na frica do Sul (115). Contudo, enquanto os homicdios nos Estados Unidos caram 28% e os assaltos a mo armada 29% entre 1992 e 1997, os homicdios na Grande So Paulo aumentaram 29% e os assaltos a mo armada 79%. Foi puro azar para Otvio Loureno Gambra, um policial hoje famoso como Rambo, e seus nove colegas de servio em Diadema, terem seus excessos de violncia flmados em vdeo e exibidos na televiso pelo mundo afora, produzin- do um desses surtos de indignao que de vez em quando agitam o cenrio poltico do Brasil. Jos Carlos Blat, o promotor em Diadema, disse: A Favela Naval foi o ponto de infexo. Agora todo o mundo anda preocupado com a 1990 a populao de So Paulo cresceu 200 vezes, a uma taxa anual oito vezes superior verifcada em Londres no sculo XVIII. Passou-se de 64.934 para 17 milhes de habitantes, o que gerou grande presso sobre a capacidade de organiza- o de uma incipiente sociedade urbana. Em 1730 Daniel Defoe, o prolfco autor de Robinson Crusoe, dedicou um panfeto sobre o crime ao Prefeito de Londres: A Cidade Inteira, meu Lorde, est alarmada e inquieta. A iniquidade est solta. Os ladres e a insolncia da noite so tantos, que os cidados no mais esto seguros dentro de seus prprios muros, ou a salvo ao passar pelas suas ruas, sendo roubados, insultados e maltratados, at mesmo em suas prprias portas. Esto oprimidos pela rapinagem e pela violn- cia. O inferno parece ter soltado legies de demnios humanos sobre eles. O crescimento da violncia nas grandes cidades do Brasil, 13 das quais com mais de um milho de habitantes, tem se acelerado desde os anos 70. Homens com idade de 15 a 24 anos so os mais atingidos, sendo o assassinato a princi- pal causa de mortalidade. Um estudo da UNESCO mostra que o Brasil se coloca em terceiro lugar no mundo quanto aos ndices de homicdios de pessoas na faixa etria de 15 a 24 anos, s abaixo da Colmbia e da Venezuela. Nesta faixa etria, 48 jovens so assassinados no Brasil para cada um morto na Espanha ou na Irlanda. Em 1996, a Grande So Paulo colocou-se em terceiro lugar dentre as cidades brasilei- ras nos ndices de homicdio entre a populao jovem (113 por 100,000), abaixo do Rio de Janeiro (151) e Vitria (133). No Brasil, como nos Estados Unidos, os homicdios esto ligados disseminao descontrolada de armas de fogo, usadas em 90% dos crimes de morte na Grande So Paulo. A maioria das armas portada ilegalmente, agravando os efeitos dos crimes midos e transformando confitos em bares, bailes e acidentes de trnsito em tragdias sangrentas. Nos Estados Unidos, entre 1984 e 1993, os assassinatos por autores jovens se multiplicaram de 8,5 para 30,2 por 100 mil habitantes na faixa etria de 14 a 17 anos, porm os nme- ros caram rapidamente para 16,4 por volta de 1997, assim que a polcia passou a praticar um agressi- va apreenso de armas de fogo. Em contraste, a apreenso de armas pela polcia em So Paulo caiu entre 1992 e 1997, enquanto os crimes de morte aumentaram em 50%. Em So Paulo, o homicdio hoje a principal causa da morte de crian- as na faixa etria de 10 a 14 anos, tendo aumentado em 68% entre 1990 e 1995, mesmo levando-se em conta que o total de mortes nesse grupo etrio cresceu apenas 7%. A expectativa de vida para homens com idade entre 15 e 39 anos declinou entre 1980 e 1991 no Sudeste do Brasil, regio mais populo- sa do pas, devido a violncia. O Banco Interamericano de Desenvolvimento estima o custo da violncia no Brasil em US$ 84 bilhes, ou mais BRAUDEL PAPERS 05 www.braudel.org.br polcia. H muitas Favelas Navais no Brasil. Trs meses depois desse episdio televisivo, a vulnerabi- lidade das instituies de segurana pblica do Brasil foi dramatizada ainda mais por uma amarga greve dos policiais em sete estados. A primeira greve irrompeu no estado de Minas Gerais em julho de 1997, onde o governador aumen- tou os soldos dos ofciais da Polcia Militar e deixou as tropas sem qualquer reajuste salarial. Em Recife, onde os patrulhei- ros recebem R$ 300 por ms, a primeira greve em 172 anos de histria da Polcia Militar produziu uma onda de crimi- nalidade e um verdadeiro toque de recolher, j que as escolas fecharam e o trfego de nibus caiu 30%. Em Alagoas, 9.300 policiais civis e militares entraram em greve por seus salrios atrasados em sete meses. A face visvel da crise foram os protestos dos policiais contra salrios abominveis. Mas as verdadeiras causas vo muito mais fundo e ainda esto latentes por baixo da aparente calma que se seguiu s concesses salariais. Nas eleies gerais de 1998, o cabo expulso que liderou a greve da polcia de Minas foi eleito para o Congresso com a maior votao (214 mil) do estado. A desordem nas instituies de segurana pblica apareceu novamente em confrontos armados entre membros das foras rivais das polcias Civil e Militar, mostrando o tnue vnculo entre polcia e civilizao no Brasil. A paralisia das instituies de segurana reforada por uma cultura de incentivos perversos. Para livrar as institui- es da paralisia, este parasitismo, impunidade e privilgio precisam ceder ao compromisso mais forte da polcia e das autoridades polticas em proteger os cidados. Os passos iniciais para reduzir o crime e humanizar a polcia em So Paulo deveriam incluir: (1) a concentrao da formulao de polticas e do gerenciamento estratgico, tanto adminis- trativo como operacional, sob responsabilidade direta do Secretrio da Segurana, abolindo a autonomia virtual das duas organizaes policiais e desenvolvendo um contnuo programa de integrao ; (2) reestabelecer o foco preventi- vo da ao policial atravs do fortalecimento das unidades bsicas de policiamento territorial (distrito policial e companhias de policiamento); (3) reduzir drasticamente os desvios de policiais em atividades estranhas ao policia- mento, as unidades especializadas de baixa prioridade e as unidades de represso genrica sem compromisso com os problemas territoriais; (4) estabelecer programas conjuntos de diagnstico e planejamento locais, baseados em sistemas de informaes, interao comunitria e metas; (5) redirecionar os incentivos da instituio policial, para as unidades bsicas de policiamento. Polcia e Civilizao A ameaa civilizacional da violncia ressurgente precisa ser vista em termos dos grandes ganhos em sculos recen- tes de modernizao na regulamentao do comportamento de um modo consistente com a liberdade poltica. Embo- ra os relatos de assassinatos, estupros e violncia coletiva em nossos jornais dirios possam sugerir o contrrio, as chances de sofrer morte violenta nas mos de outro civil diminuiram enormemente, observou o socilogo Charles Tilly. Os ndices de homicdios no sculo 13 na Inglaterra, por exemplo, eram cerca de 10 vezes os de hoje em dia, e talvez o dobro dos sculos 16 e 17. Os ndices de homicdio declina- ram com particular rapidez do sculo 17 ao sculo 19. Este processo civilizacional estava embutido no desenvolvimento das instituies. H uma dcada o socilogo Norbert Elias, um refugiado do Nazismo, explicou a pacifcao civil em termos do crescimento do poder do estado, incluindo-se o monoplio do uso da fora: Como possvel que tanta gente possa viver normal- mente junta e em paz, sem medo de ser atacada ou morta por pessoas mais fortes do que elas, como hoje em dia o caso nas grandes sociedades-estados da Europa, Amrica, China ou Rssia? fcil demais perder de vista o fato de que nunca antes no desenvolvimento do gnero humano tantos milhes de pessoas viveram relativamente em paz uns com os outros, com os ataques fsicos quase eliminados, como se v nos grandes estados e cidades de nosso tempo. Talvez este fato se torne primeiramente evidente quando se percebe quo mais alta era a violncia entre as pessoas em pocas mais primitivas do desenvolvimento humano... Isso signifca que ns vivemos numa forma de organizao social onde os governantes tm sua disposio grupos de especialistas que esto autoriza- dos a utilizar a fora em emergncias e impedir que outros cidados tambm o faam. Esta monopolizao da fora pode ser descrita como uma inveno scio-tcnica da espcie humana. O que notvel sobre o desenvolvimento do monop- lio do estado no uso da fora organizada, que ele surgiu juntamente com a arte de compartir o poder poltico. O monoplio do estado da fora foi gradualmente contido pelas garantias de devido processo da lei. Mas o progres- so tem sido desigual. Como Elias observou, o processo civilizacional nunca se completa e est sempre ameaado. A questo proposta pelo enfraquecimento das instituies de segurana pblica no Brasil se nossa nova democracia vai ou no ceder seus poderes legtimos aos delinquentes e aos instrumentos paramilitares de represso, algumas vezes atuando em parceria uns com os outros. A criao de modernas foras policiais relativamente recente na histria das instituies. Na Frana, o uso tradicional da palavra police abarcava uma ampla gama de funes polticas de ordem pblica: abastecimento de alimentos, saneamento, sade, albergues, proteo contra incndios; perseguio aos pedintes, vadios e criminosos; controle dos jogos e concentraes pblicas. A polcia do Brasil organizada a nvel estadual em duas foras separa- das, uma Militar e outra Civil, nas linhas fxadas na Frana desde a Revoluo e a era Napolenica. A violncia policial no Brasil tem razes histricas. As foras policiais de So Paulo e do Rio de Janeiro foram organizadas em 1831, dois anos aps a criao da polcia de Londres. Uma das principais BRAUDEL PAPERS 06 www.braudel.org.br tarefas da nova polcia brasileira era a recaptura de escra- vos fugidos. Em sua histria da polcia do Rio de Janeiro, Tomas Holloway da Universidade de Cornell reportou que a polcia aoitava escravos por tarifas especiais a pedido do proprietrio...sem fazer perguntas sobre sua eventual ofensa, a maioria recebendo 200 chibatadas, contra o mximo de 20 aoites em Charleston e 25 em New Orleans naqueles anos. Em mdia cinco escravos eram aoitados a cada dia. Nessas condies, o pessoal das prises gastava diversas horas de cada dia til aoitando escravos, notou Holloway. necessrio que se veja esse sistema no apenas como um caso do estado provendo um servio disciplinar pago ao interesse privado dos proprietrios de escravos. Num contexto mais amplo, com a escravatura to disseminada no Rio do incio do sculo 19, to central nas relaes econmicas e na estrutura de classes da sociedade brasileira, o servio de aoites era a manuteno do sistema. Esta foi uma poca em que o medo das classes perigosas assolou as cidades da Europa sob as presses de uma rpida urbanizao. No seu Classes Laboriosas e Classes Perigosas (1958), o historiador francs Louis Chevalier argumen- tou que a proliferao de classes criminosas foi, ao longo dos anos, um dos fatos de maior importncia do cotidiano parisiense, um dos principais problemas para a gesto da cidade, um dos principais assuntos de preocupao geral, uma das formas essenciais de enfermidade social.No raiar do sculo, quando os exrcitos de Napoleo levaram o Rei de Portugal a evadir-se de Lisboa para o Rio de Janeiro, a corte recmchegada ao Brasil encontrou, segundo Holloway, uma populao hostil e perigosa, o espao pblico da cidade dominado pelos africanos em servido, enquanto os proprietrios de escravos Amricas afora temiam a repetio da grande revolta de escravos de 1792 no Haiti, a mais rica colnia da Frana. A realeza de Portugal rapidamente formou uma fora policial para controlar as classes perigosas do Rio. Alguns mtodos e atitudes das antigas foras policiais sobrevivem at hoje. Havia muito menos assassinatos na Inglaterra do Sculo 18 do que em qualquer outra parte da Europa. A grande praga era o crime contra a propriedade: furto, roubo e assalto mo armada. A resposta da Lei era o enforcamento, prescrito para 200 variedades de ofensas, mesmo crimes menores como o furto nas lojas e o roubo de coelhos, cava- los ou ovelhas. A lei inglesa de ento, e a lei brasi- leira de hoje, seguia o princpio enunciado por Adam Smith: O governo civil, enquanto institu- do para a segurana da propriedade, na realidade institudo para a defesa do rico contra o pobre, ou o daqueles que tm alguma propriedade contra os que no tm coisa alguma. Ian Gilmour escreveu que Londres era a capital da forca na Europa. Uma mdia de 18 pessoas eram enforcadas anual- mente em 1703-72, menos de 5% daquelas mortas anualmente pela polcia de So Paulo nos anos 90 por resistirem priso. O peso dos enforcamentos vinha embutido em dados de mortalidade por causas naturais, com as mortes excedendo a taxa de natalidade por at 50% antes dos ndices de mortalidade carem pronunciadamente no fnal do sculo 18. Ainda mais, de acordo com Gilmour, o terror da lei criminal era o alicerce do sistema... Uma fora policial apropriada, segundo o modelo francs, teria sido uma salvaguarda melhor da propriedade dos ricos do que o cdigo penal, mas isso foi descartado como uma ameaa liberdade dos notveis que no queriam um gover- no central ativo e forte. Surtos de criminalidade no sculo 18 em Londres e na So Paulo de hoje so sintomas de um crescimento urbano rpido que somente pode ser gerenciado pelo fortalecimento das instituies. O medo desempenhou um papel crtico na racionaliza- o gradual das instituies de segurana pblica. A reduo da criminalidade em Londres atravs da modernizao das instituies mostra que a paz civil pode ser alcanada atravs do esforo poltico. O cdigo penal do sculo 18 em Londres era menos civilizado do que a lei criminal no Brasil de hoje. Os condenados eram removidos da circulao pelo enforca- mento, a deportao como quaseescravos para as colnias da Austrlia e da Amrica e o recrutamento forado como tripulao da Marinha Britnica. Durante o sculo XVIII as condenaes criminais dobraram, mas os juzes e jris se recusavam cada vez mais a sentenciar a pena de morte. A escala das demandas pelo desenvolvimento institucional foraram a grandes investimentos de dinheiro e inteligncia para manter a ordem pblica. Os investimentos fnanceiros foram irregulares em So BRAUDEL PAPERS 07 www.braudel.org.br Paulo ao longo do tempo, mas a inteligncia foi preterida pelos velhos conceitos e prticas de trabalho. A polcia brasileira remove da circulao os integrantes das classes perigosas matando e prendendo civis indiscrimi- nadamente. A matana de civis pela polcia no arrefeceu o surto de homicdios. A polcia de So Paulo matou 1.310 civis em 1992, mas os crimes violentos aumentaram ainda mais. O que mais perturbador e desafante sobre a crescente violncia no Brasil que ela corre contra a tendncia de decl- nio de longo prazo em outras sociedades civilizadas. A escalada da violncia pode ser contida. A cidade de Nova Iorque, na dianteira do controle do crime nos Estados Unidos, reduziu os homicdios de um recorde de 2.262 em 1990, para 770 em 1997 e para algo como 600 em 1998, o menor ndice desde 1964. Os crimes graves caram em 43% em Nova Iorque no perodo 1992-97, contra 20% de que- da no pas como um todo. Muitas cidades registraram gran- des quedas nos assassinatos: So Francisco com 50%, Los Angeles e Houston (48%), Miami (20%), Washington (33%), Detroit (21%). Diversas explicaes, complementa- res ao invs de confitantes, tm sido dadas para estas redu- es na criminalidade. Primeiro, a ampla expanso econmi- ca dos EUA levou a nveis menores de desemprego. Segundo, a epidemia do crack, que ocasionou um sbito aumento na criminalidade violenta nos anos 80, arrefeceu. Terceiro, a polcia respondeu intensa presso poltica para reduzir a criminalidade. Quarto, mais infratores acabaram indo para a cadeia. A populao carcerria nos EUA subiu de 1,1 para 1,7 milho desde 1990. No estado e na cidade de Nova Iorque, os presidirios se multiplicaram de cerca de 28.000 em 1980 para 90.000 hoje, muitos deles infratores com problemas de drogas de menor gravidade. Finalmente, o nmero de homens no grupo etrio mais perigoso, dos 15 aos 24 anos, tem encolhido. A esse respeito, So Paulo tem uma vantagem demogrfca. Nos Estados Unidos, o crime violen- to aumentou com o aumento da populao na faixa etria dos 15 aos 24, de 12,9 milhes em 1960, para 21,4 milhes por volta de 1980, para somente cair para 18,3 milhes em 1994. Porm, enquanto se espera que essa jovem populao mascu- lina nos EUA volte a crescer para 28,8 milhes em 2050, num aumento de 57%, a populao masculina jovem da Grande So Paulo atingiu um pico em 1996 depois de dobrar desde 1970 e se espera que caia no prximo sculo graas a grandes declnios na fertilidade e na migrao. O que isso signifca que a criminalidade pode declinar se fzermos investimentos efcazes e inteligentes na educao, na proteo policial e nas instalaes presidirias. O governo estadual que assumiu o poder em 1995, fez massivos investimentos na polcia de So Paulo. Os salrios foram duplicados. Cerca de 13 mil novos policiais foram contratados. O estado adquiriu 5 mil novas viaturas de patrulha, 28 mil armas, milhares de coletes prova de balas e um seguro de vida de R$ 50 mil para cada policial. Mas tais investimentos falharam na conteno da criminalidade. A real ameaa ordem pblica no Brasil reside na fraqueza das instituies pblicas. Os principais indicadores da criminali- dade na verdade pioraram, comparadas as mdias de 1994 e os 10 primeiros meses de 1998: - Homicdio cresceu 25%; - Furto e roubo de veculos cresceram 24%; - O nmero de seqestros de caminhes em So Paulo triplicou entre 1993 e 1996. Em So Paulo, alguns tipos de crime se destacam: chaci- nas, roubo de caminhes, morte de civis pela polcia (1.310 em 1992 e cerca de 550 em 1998, contra 30 por ano pela polcia da cidade de Nova Iorque) e morte de policiais em servio ou quando fazendo bicos como seguranas (elevando- se a 240 em 1998). Um grande aumento nas mortes de e por policiais em 1998 se concentrou em atividades fora do tur- no de trabalho, por policiais trabalhando como seguranas, freqentemente em frmas de propriedade de policiais do alto escalo do servio ativo e aposentados, geralmente regis- tradas em nome de parentes. As chacinas custaram 308 vidas, quase o dobro dos mortos em 1997. O roubo armado em So Paulo, um tipo de crime que responde mais que o homicdio ao trabalho efciente da polcia, cresceu 79% em relao a 1994 e 29% sobre o mesmo perodo de 1997, de 47.279 para 60.880 ocorrncias. Os especialistas estimam que apenas um quarto de tais crimes chegue a ser reportados. Historicamente, o desemprego em ascenso associado com um aumento nos furtos. Mas, a despeito de um crescente desemprego a partir da crise asitica, o nmero de furtos caiu em 0,8% desde 1994 na Grande So Paulo. Entrevistas com 650 prisioneiros na penitenciria do Carandiru em So Paulo em 1991 mostraram que somen- te 27% estavam desempregados quando cometeram seus crimes. S 2,5% dos crimes de autoria desconhecida foram resolvidos pela polcia, com muitas delegacias no registrando a resoluo de crime algum no ano inteiro de 1997. O grau de resoluo de crimes reportados de 58% no Japo, 22% nos Estados Unidos, 35% na Gr Bretanha e 45% no Canad. Um oramento de R$ 2,5 bilhes para uma polcia que somente resolve 2,5% dos crimes que vm aumentando sem controle, precisa de auditoria, avali-ao e reorganizao cuidadosas. Investimentos defcientes e perdulrios no sistema de justia criminal - polcia, judicirio e prises - so deformados por estruturas e mtodos privilgios institucionais e por costumes que tm pouco a ver com segurana pblica.
Problemas Institucionais Os obstculos institucionais ao controle da violncia em So Paulo esto entranhados na cultura e nas operaes de duas foras policiais separadas e em rivalidade, no judicirio, nos sistemas penal e legal e na poltica local. A Polcia Militar conduz o patrulhamento uniformizado para manter a ordem pblica e prender os infratores durante o cometimento do crime. A Polcia Civil, com instalaes separadas e respon- sabilidades territoriais em superposio com as da Polcia BRAUDEL PAPERS 08 www.braudel.org.br Militar, investiga crimes de autoria desconhecida e processa as prises feitas pela Polcia Militar. As Foras policiais em paralelo so previstas pela Constituio Brasileira. A Polcia Militar, com 83 mil homens e mulheres, foi no passado um exrcito envolvido em confitos polticos sob as ordens de governadores de estado. A Polcia Civil foi criada em 1905 e emprega 35 mil efetivos. Ambas as foras operam em todos os municpios do estado, com 40% dessas foras localizado nas 39 cidades da Grande So Paulo. As difculdades cria- das por duas foras policiais separadas e rivais impedem a ao coerente para conter a violncia. Algumas dessas dif- culdades so: Cada fora policial opera com suas prprias leis, cdi- go disciplinar, regulamentos operacionais e administrativos e mtodos de treinamento. A diviso artifcial do trabalho entre foras policiais em rivalidade cria a separao burocrti- ca da investigao pela Polcia Civil a partir do acesso imedia- to s cenas de crime pela Polcia Militar. Os investigadores de todos os pases sabem que se os infratores no forem identi- fcados por pessoas no local da ocorrncia, improvvel que os policiais os localizem por conta prpria. O treinamento da Polcia Militar reproduz valores militares de disciplina rigorosa, centralizao das decises, estruturas administrativas extra- vagantes similares s do exrcito, atividade agressiva da polcia contra o inimigo nas ruas, nfase em grandes unidades especiais e operaes tticas, e desrespeito pelas unidades territoriais que executam as tarefas rotineiras do trabalho policial. A sinergia entre essas duas foras, que deveriam comple- mentar-se mutuamente, tornouse impossvel devido s riva- lidades endmicas no decurso dos servios e a falta de siste- mas coordenados para diagnstico, planejamento, controle operacional e avaliao de desempenho das foras policiais na mesma rea. As duas polcias regularmente invadem as funes uma da outra. A Polcia Militar tem um grande servio de investigaes, enquanto a Polcia Civil realiza patrulhamento ostensivo, raramente utilizando veculos sem marcas de identifcao. Confitos sobre jurisdies, recursos, prestgio e poder - cada distrito tem dois chefes de polcia - reforam velhas rivalidades que prejudicam ambas as foras e atrapalham os esforos para a reduo do crime. Outros fatores nas instituies no policiais da sociedade civil contribuem para as difculdades em estabelecer ordem pblica com justia social: 1. A legislao penal, embora antiga, est sendo atualiza- da, com a inteno de tornar o trfco de drogas, o seqes- tro ou o mau uso de recursos pblicos em crimes de alta gravidade. Mas o Cdigo de Processo Penal, que defne como levar o infrator atravs do processo judicial tem 56 anos e usa tcnicas e padres de prova obsoletos, tornando mais difcil a deteno e condenao dos criminosos. 2. O sistema de presdios est transbordando com detentos e presos condenados mantidos em brbaras condies devido falta de investimentos no passado para a construo de cadeias (para presos aguardando julgamento) e penitencirias (para os condenados) e para prover a reedu- cao dos presos. Sobrecarregadas com aqueles que aguar- dam julgamento, as instalaes de deteno das delegacias da Polcia Civil so transformadas em prises improvisadas, com uma mdia de 40 pessoas em cada cela projetada para 6 ou 8 presos, por causa da falta de espao nas penitencirias. A grosso modo, 12 mil presos so mantidos nessas condies na Grande So Paulo. A superpopulao de prisioneiros vem sobrecarregando as delegacias de polcia, em prejuzo de suas tarefas. A corrupo e a difculdade em manter guarda sobre tal contingente resultou na fuga de mais de 3,5 mil prisioneiros em 1997. O governo do estado vai completar 21 novas unidades penitencirias neste ano, abrindo 17,5 mil vagas para aliviar a superpopulao nas delegacias de polcia e melhorar a segurana para os guardas dos presdios e as condies sanitrias para os presos. O custo de manuten- o de um preso numa penitenciria estadual de cerca de R$ 600/ms, e R$ 300/ms numa cela de delegacia. 3. H relativamente poucos juzes no Brasil, um para 23 mil habitantes, enquanto na Alemanha h um para 3,5 mil e nos Estados Unidos um para 9 mil. Ritos judiciais antiquados e muito burocratiza- dos, e sua separao da vida da socieda- de, amplifcam o clima de impunidade, j favorecido pela inefcincia e corrupo da polcia e pelo caos nas instituies penais. A falncia da polcia e do sistema de justia criminal tem ensejado o apoio popular a grupos locais de extermnio, justiceiros e linchamentos. 4. Outro problema institucional de ordem pblica a falta de empenho dos governos locais no uso de seus poderes reguladores e de inspeo para criar condies de melho- ria na qualidade de vida. A inefcincia administrativa ou a convenincia poltica tem freqentemente induzido prefeitos a negligenciarem a regulamentao dos assuntos locais, o respeito pelas determinaes ordinrias, ensejando a lassi- do na punio de bares ruidosos, das infraes de trnsito, da venda descontrolada de lcool, do comrcio de armas, do lixo nas ruas, dos marreteiros, dos mendigos agressivos, etc. A tolerncia com os desordeiros, fnalmente, se consti- tui na tolerncia desordem, criando a primeira instncia da impunidade. O sistema obsoleto de polcia do Brasil um obstculo para que se lide com os desafos com que nos defrontamos. Esse sistema lento e debilitado em sua tentativa de colocar em cheque a espiral de violncia, dispendioso na manuteno de duas estruturas paralelas e separadas de polcia enfraquecidas pelo parasitismo e que tem falhado na conteno da violncia e da corrupo em suas prprias fleiras. Medidas de emergncia, sejam elas aumentos nos soldos ou mais equipamento, falham na determinao dos proble- As duas polcias regularmente invadem as funes uma da outra BRAUDEL PAPERS 09 www.braudel.org.br desses servios policiais irrelevantes de R$ 180 milhes, ou 13 vezes superior ao oramento do governo do estado para segurana pblica. Alguns exemplos: Uma escola de treinamento fsico que os ofciais da Polcia Militar precisam frequentar por trs semestres, deixando de lado suas tarefas regulares, sem que se produza nenhum programa srio de condicionamento fsico para a tropa. Uma farmcia com 20 ofciais farmacuticos. Polcia uniformizada destacada para tribunais, cmaras munici- pais e assemblias legislativas, gabinetes de prefeitos e outras reparties estaduais. Policiais tambm so guardas de honra, cozinheiros, garons, trabalhadores hospitalares, recepcionis- tas, e outroscargos alheios sua misso bsica. A banda da PM de So Paulo tem 620 msicos, a da polcia de Nova Iorque, 30. Se metade desse contingente estivesse ajudando a vigiar algumascadeias, no haveria tantas fugas de presos perigosos, que acabam ameaando a vida de seus colegas patrulheiros. A PolciaCivil mantm delegaciasepostos de atendimento desnecessrios para turistas, idosos, crianas e o meio-ambiente. Tais postos lidam com 40 a 50 casos por ano, contra 40 a 50 casos dirios nas delegacias superlotadas de Pinheiros ou Santo Amaro. Na violenta Zona Leste, na Grande So Paulo, esto planejados 1.119 habitantes para cada policial militar, enquanto na Zona Norte, menos problemtica, esto programados 521 para cada um. As tropas de choque da Polcia Militar, com 3.495 homens e 300 veculos, o triplo do necessrio, mais bem equipadas do que o policiamento na violenta Zona Sul, com seus trs milhes de habitantes. As tropas de choque da Polcia Militar, respons- veis por um quinto das mortes de civis nas mos da polcia, tm 10 vezes mais homens do que as unidades de emergn- cia da polcia de Nova Iorque, que atendem 100 mil ocorrncias por ano, abrangendo controle de arruaas, ataques cardacos, suspeitas de bombas, tomada de refns e at panes em elevadores. A amarga rivalidade no servio entre as foras das polcias Civil e Militar refetem diferentes culturas, misses, esca- las e regras operacionais. Os investigadores da Polcia Civil desfrutam de jornadas mais relaxadas. A Polcia Civil tem mais de 100 delegados no ltimo nvel hierrquico, enquan- to a Polcia Militar tem apenas 53 coronis, o nvel hierr- quico equivalente, apesar de os efetivos da Polcia Militar serem duas vezes maiores do que os da Polcia Civil. Em mas reais. Uma comparao internacional de polcias feita por David Bayley, diretor da Escola de Justia Criminal da Universidade do Estado de Nova Iorque, em Albany, sugere que So Paulo pode ser um caso extremo de desorganizao endmica: A maioria das foras da polcia no sabe o nmero de chamadas de servio atendidas por unidade mdia de patru- lhamento. A maior parte das organizaes policiais inca- paz de demonstrar quanto trabalho seus funcionrios esto fazendo. Crua e literalmente, as organizaes policiais no sabem o que seu efetivo anda fazendo. Nos Estados Unidos, onde o custo anual de uma viatura de patrulha com dois policiais de US$ 500 mil, estas coisas so importantes. Mas o desperdcio no uso de equipamen- tos empalidece diante do desperdcio com pessoal. No Brasil, a aposentadoria precoce e exagerada de ofciais superiores, relativamente jovens, refete privilgios, distores e uma m alocao de recursos que so comuns entre as instituies pblicas do Brasil. Cerca de mil coronis aposentados da PM tm mdia salarial de R$ 11 mil. Em contraste, o capito da polcia em Nova Iorque, posto mais alto da carreira, rece- be aposentadoria de US$ 6,2 mil, ou 75% do salrio, aps 30 anos de servio, numa economia com renda per capita 4 vezes maior que a de So Paulo. O debate sobre segurana pblica precisa ouvir os poli- ciais de rua que esto na linha de frente no enfrentamento dos problemas reais. Somente ento se pode evitar que os incentivos perversos - dos chefes de polcia, lobistas e lderes com pouca ou nenhuma experincia em polcia -acabem desviando recursos humanos e fnan- ceiros das necessidades da comunidade. Por que a criminalida- de cresceu a despeito dos imensos investimentos na fora policial? A resposta pode estar nos incentivos perversos, nas estruturas institucionais atrofadas e na falha de governadores de estado em prover liderana poltica contra a desordem crnica. Eles tambm falham em assumir um controle efeti- vo da polcia, que desfruta de uma autonomia virtual, uma separao de poderes, semelhante quela conferida constitu- cionalmente ao judicirio. Por razes de precedente histrico e convenincia poltica e administrativa, algo como 11 mil policiais em So Paulo desempenham tarefas irrelevantes para o trabalho policial, drenando recursos humanos e fnanceiros do atendimento s necessidades bsicas da segurana pblica. O custo anual BRAUDEL PAPERS 10 www.braudel.org.br contraste com o que se passa na Polcia Militar, os delegados da Polcia Civil raramente se aposentam cedo. Segundo o ouvidor da polcia de So Paulo, Domingos Mariano, h seis nveis hierrquicos de delegados. O mais alto a classe especial e a aposentadoria s compulsria aos 70 anos. Para que um outro delegado possa ascender a essa classe, ele tem de aguardar que algum no posto atinja 70 anos. Desse modo a Polcia Civil mantm o mesmo alto comando por 15 anos, no importando quem seja o governador ou o secretrio de Segurana Pblica. O secretrio de Segurana Pblica tem pouco controle sobre as duas foras policiais que ele nominalmente coman- da. A Secretaria de Segurana Pblica, que deveria harmoni- zar a estratgia, o gerenciamento e as operaes, cede s pres- ses para manter a incoveniente autonomia das polcias. Seu papel se resume a pedir recursos e a impor sua vontade polti- ca somente quando a credibilidade do governo est em jogo. As duas foras operam centros de telecomunicaes e banco de dados separados. As operaes locais so descoordenadas. Nem h qualquer planejamento ou investigao conjunta. Os procedimentos administrativos so antiquados e orien- tados de fora para dentro, gerando intensa atividade burocr- tica e baixa prioridade em atender s demandas do pblico. Mas a Polcia Militar desperdia sua capacidade organiza- cional no excessivo distanciamento social e profssional que separa os ofciais da baixa hierarquia, com a vida da insti- tuio governada mais por rgidas normas burocrticas do que por uma meta comum de operaes policiais efcazes. Nos Estados Unidos, a polcia de Baltimore fechou todos os escritrios administrativos em dezembro de 1998 para se pr atrs dos trafcantes de drogas, responsveis por trs quartos de todos os homicdios na cidade, num esforo para manter os assassinatos abaixo de 300 naquele ano. Na Grande So Paulo, que registrou 8 mil assassinatos em 1998, uma taxa de homicdios trs vezes maior que a de Baltimore, no se vislumbra a reduo da burocracia intumescida da polcia para colocar mais homens nas ruas. Na Polcia Civil tambm, os delegados tm seu embasa- mento profssional na lei processual penal entronizada h mais de 50 anos e que j no mais se aplica evoluo de uma sociedade complexa. O planejamento espordico na Polcia Militar, mas praticamente inexistente na Polcia Civil. Neste clima institucional, o policiamento de comunidades contur- badas recebe baixa prioridade na alocao dos recursos. A criatividade baixa e a motivao oscila entre a resignao e a busca por atividades mais confortveis. Alguns ofciais falam diversas lnguas e estiveram em cursos no exterior, mas nunca entraram numa rdio patrulha, disse o Tenente Coronel Jos Ferreira da Nbrega, comandante na Zona Sul da Capital, o mais experiente policial de toda a Polcia Militar. Isso compreensvel. O patrulhamento nas ruas uma rotina desgastante e tediosa. A polcia se constitui na linha de frente do controle da desordem social, graas a sua rede territorial, sua capacidade de lidar com as emergn- cias e seus poderes legais. As polcias, em todas as partes do mundo, so organizaes basicamente territoriais, sujeitas s necessidades e demandas dos polticos, da comunidade local e da mdia. Incentivos perversos aparecem nas promoes, tanto na Polcia Civil quanto na Polcia Militar. Os incentivos perversos mobilizam o nepotismo e o apadrinhamento. Filhos, sobrinhos e genros da alta hierarquia da polcia rara- mente so vistos em unidades dos subrbios tumultuados de So Paulo. mais provvel que eles sejam encontrados em confortveis unidades especiais ou em postos burocrticos. A burocratizao excessiva se torna apoio e direo no jargo da polcia, drenando recursos, prestgio e poder da atividade policial bsica. Desse jeito, a misso bsica da polcia acaba sendo relegada para segundo plano. Em grandes centros urbanos como o Rio de Janeiro e So Paulo, o crime precisa ser controlado com mtodos fexveis de preveno e investigao baseados na contnua anlise dos dados, o que at agora tem sido obstrudo pela competio de duas foras policiais em rivalidade aberta. O planejamen- to e a execuo desse trabalho, focalizado em localidades especfcas, deveria estar sob o comando de um nico chefe, cujo desempenho deveria ser avaliado a intervalos freqen- tes, usando critrios profssionais objetivos. As tentativas de coordenar a atuao das duas foras, ainda que com inteno explcita do governo e acordo entre os ofciais do mais alto escalo das polcias Militar e Civil, falham devido ao confito endmico e falta de coordenao do pessoal das bases. S h uma soluo: unifcar as duas foras e enquanto isso, faz-las operar de maneira integrada de alto a baixo. intil argumentar que s uma estrutura militar pode manter a disciplina e manter a efcincia. As greves de 1997 ocorreram onde as polcias so mais militarizadas (Minas Gerais, Pernambuco e Rio Grande do Sul). Sempre surgir algum cabo, como o lder da greve em Minas Gerais, para mobilizar as reivindicaes quando os ofciais falham no atendimento das necessidades de seus homens. Quando policiais experimentados so maltratados ou submetidos a presses injustifcadas, sua revolta freqentemente se extra- vasa em agresso mal direcionada contra os cidados, suas prprias famlias e at contra eles prprios sob a forma de alcoolismo e suicdio. Ns temos um problema srio de suicdios na polcia militar. afrma o ouvidor da Polcia Militar de So Paulo. Muitos so relacionados com a disciplina humilhante. Certo dia um sargento veio a mim dizendo que a cada formao matutina seu ofcial comandante forava suas tropas a gritar: Eu sou uma merda! Eu sou uma merda O sargento disse:Eu tenho 40 anos e sou pai de duas crianas. No posso sofrer esta humilhao. Tenho medo de matar meu ofcial ou de me matar. O sargento foi transferido para outra unidade mas, depois de uma investigao interna, o ofcial fcou em seu cargo.A humi-lhao, o salrio ignominioso, trabalho excessivo e equipamento precrio levam apatia, corrupo e ao eventual desafo autoridade. Os tempos mudaram desde 1943, quando o regimento disciplinar da Polcia Militar de So Paulo entrou em vigor. Sob tais normas, o uso desnecessrio de violncia no momento da priso, uma violao menor, enquanto criti- BRAUDEL PAPERS 11 www.braudel.org.br car as aes dos superiores e as autoridades em geral uma infrao grave. Em So Paulo como em outros Estados, os regulamentos disciplinares por decreto executivo violam a Constituio, requerendo a aprovao de uma lei em vez de um decreto para privar algum de liberdade. Tais cdi- gos disciplinares no so menos inconstitucionais do que as recentes greves. Um policial militar tem mais probabilidade de ser punido por usar um coturno sujo do que por matar algum sem uma causa justifcvel, acrescenta o ouvidor. No s o militarismo da polcia falhou em evitar as greves de 1997 como tambm falhou em deter a escalada da violncia em So Paulo, bem como o massacre em 1992 na Casa de Deteno do Carandiru, onde 111 detentos foram mortos. A militarizao tende a criar um comando de elite de ofciais jovens e inexpe- rientes, com treinamento no modelo das academias militares. Um curso de 4 anos (contados como anos de servios no cmputo da aposentadoria) produz ofciais com uma idade mdia de 23 anos. Muitas academias carecem de cursos sobre liderana, mtodos policiais e gerenciamento de recursos pblicos. Em 6.136 horas de estudo em sala de aula na academia de So Paulo, 792 horas so sobre o cdigo e processo civil, 72 sobre direito internacional, 144 so dedicadas ao Ingls e apenas 72 horas ao gerenciamento policial. Tendo enfrentado a realidade das ruas pela maior parte de suas vidas, os policiais de base tm difculdade em aceitar superiores novatos que no raro agravam os ressentimentos ao tentarem compensar sua imaturidade profssional com disciplina militar rigorosa. O tradicionalismo militar, avesso ao policiamento comum, informalmente estruturou a PM em diferentes castas, tanto mais elevadas quanto mais distante dos desconfortos do policiamento e quanto mais benefciadas por incenti- vos, sejam eles o conforto das instalaes ou a preferncia nas promoes. A casta de nvel mais elevado composta pelos rgos de direo e apoio (incluindo rgos do quartel general, diretorias, academia, casa militar e outros gabinetes polticos). A casta intermediria constituda pelas atividades especializadas (polcia de choque, de trnsito, polcia rodovi- ria, forestal, de helicpteros e bombeiros). Num terceiro nvel esto as assessorias administrativas das grandes unida- des operacionais (comandos regionais) onde o pessoal est prximo do policiamento mas imune aos seus problemas. Num quarto e distante nvel est o policiamento comum, que verdadeiramente sustenta e justifca a instituio, local de castigo aos expulsos das castas superiores, onde sobram riscos, presses, punies, desconfortos e o incentivo zero. Apadrinhamento, apoio poltico ou algum talento diferen- ciado so passaportes para desfrutar a carreira na primeira classe das castas superiores. Historicamente a ltima casta, tratada com os restos dos incentivos, recebe no mximo 10 % das promoes por mrito (em 1998, apenas 5 % dos capites, majores e tenentes coronis dos 26 batalhes da Grande So Paulo foram promovidos por mrito, a meta- de dos promovidos por trabalharem no quartel general). Exemplo gritante o do batalho de Diadema, h muito um dos trs municpios mais violentos do estado, para onde foi designado um comandante mal conceituado na organizao e que no estava especialmente capacitado e motivado para evitar o comportamento de seus comandados no conheci- do episdio da Favela Naval. Humildes unidades e humildes nveis hierrquicos, so tratados como prias e no como os heris que fazem a verdadeira polcia. A situao no muito diferente na Polcia Civil, onde muitos delegados preferem se incluir entre as carreiras jur-dicas (como os juzes e promotores) do que assumir sua carreira policial, desprezando e fugindo dos servios funda- mentais das unidades territoriais. A Polcia Civil tem 13 planos de carreira, uma hierarquia mal defnida e disciplina defciente. O papel dos delegados encon- tra razes nas tradies da fraqueza e maleabilidade judicial em que a polcia desempe- nhava um papel quase judicial. A dependncia excessiva de mtodos inquisitoriais obsoletos entrava as investigaes. O papel das delegacias da Polcia Civil limita-se custdia de presos em recintos brutalmente superlotados, registrando os crimes depois de acontecidos. A maioria dos casos fca sem investigao e sem soluo. O treinamento e a disciplina na Polcia Civil so rpidos e vagos, usualmente durando apenas trs meses para os investigadores, com padres profssionais frgeis e obscuros, ensejando uma organizao paralisada pela burocracia e vulnervel corrupo. Por adotar um sistema similar ao do judicirio, os delegados so recrutados dentre os bacharis em Direito, que so submetidos a um curso de 618 horas, incluindo-se um curso superfcial de 16 horas sobre liderana, que os treina mais para um trabalho de burocracia judiciria de polcia do que para a arte de mobilizar recursos humanos e materiais para o controle da criminalidade. Gran- de parte dos delegados funciona mais como juzes, vestem-se de modo similar, assumem os mesmos maneirismos, usam o jargo judicial, preparam autos de processo e pressionam para serem enquadrados nas polticas salariais do judicirio. Com sua passividade judicial, coletam relatrios da PM e fazem mais relatrios, quando deveriam analisar os proble- mas de suas reas e identifcar e prender criminosos, partici- pando ativamente do processo de inteligncia policial. Algumas delegacias da Polcia Civil, como as da Zona Sul de So Paulo, em que os delegados assiduamente ana- lisam dados e rastreiam criminosos, so ilhas de dedicao e competncia numa fora que em outras instncias j descar- tou a arte e a cincia da investigao. Hoje a Polcia Civil tem aproximadamente um tero dos 120 mil policiais do estado de So Paulo, enquanto em outros pases os detetives no excedem 15% da fora total. As viaturas da Polcia Civil so indiscretamente identifcadas, tornando-as inteis para operaes sigilosas. Aduzindo a essas defcincias, investiga- dores so destacados para funes irrelevantes, como o regis- BRAUDEL PAPERS 12 www.braudel.org.br tro e licenciamento de veculos ou para servios de gabinete na Assemblia Legislativa. O que pode ser feito agora? Problemas institucionais como esses j se manifestaram em muitos pases desde que as modernas organizaes policiais foram criadas no fnal do sculo 18 e raiar do sculo 19. Nos Estados Unidos, diversas ondas de refor- mas policiais atacaram esses problemas atravs de ao cvica local em diversas cidades, ao longo do sculo passado. Comisses de lideranas cvicas para a preveno da crimi- nalidade operaram em Nova Iorque, Filadlfa, Los Angeles, Cleveland, Chicago e muitas outras cidades desde 1890, poca em que Teodore Roosevelt serviu como Comissrio da Polcia de Nova Iorque antes de haver sido eleito Gover- nador do Estado de Nova Iorque e Presidente dos Estados Unidos. Essas ondas de reforma policial, que continuam at hoje, favoreceram a pesquisa independente sobre as polti- cas em universidades e outras instituies civis num cont- nuo dilogo com as agncias de aplicao da lei, um tipo de interao que anda em falta quase inteiramente no Brasil. Contam com contribues importantes de especialistas acadmicos, desempenhando papis chaves como consulto- res das organizaes policiais. Polticas inovadoras e impor- tantes avaliaes do desempenho se originaram da Comis- so Britnica de Auditoria. Outros pases andam investindo pesadamente na resoluo desses problemas, num modo nunca visto em So Paulo. Os esforos para permitir que a polcia responda mais efcazmente s necessidades pblicas no tm segredo ou mistrio nem demandam extraordinrios investimentos. A experincia de dois sculos de desenvolvimento do policia- mento, as pesquisas sobre estruturas e processos operacionais bem sucedidos e o sucesso das medidas adotadas em locais de alta complexidade e de elevados ndices de criminalida- de, como Nova York, propiciam claras diretrizes de ao. A descentralizao da responsabilidade e das decises para o nvel do policiamento distrital local, que guiou as reformas na cidade de Nova York em 1990, foi fundada na estratgia da polcia de Londres de 1830. Desenvolvimentos tecnolgicos e pesquisas recentes, alm da absoro de fundamentos do gerenciamento organi- zacional moderno tm gerado um rol de medidas que podem ser implementadas em qualquer cidade grande , desde que haja vontade poltica para melhorar a segurana pblica. A primeira medida uma reviravolta no foco estratgico da polcia, trocando sua prioridade organi- zacional e operacional reativa (disposio de agir aps o delito pelo acionamento do centro operacional, investigao apenas aps o registro de delitos, nfase repressiva
em prender - ou matar - delinqentes durante o cometimen- to de crimes) pelo foco na preveno inteligente que diagnos- tica e age sobre as causas, fatores, circunstncias, condies e pessoas vinculadas ao cometimento de crimes e desor- dens numa determinada rea. Outras medidas incluem: (1) permanente ao conjunta do Secretrio da Segurana com os chefes das duas organizaes policiais, de preferncia juntos no mesmo prdio, para o constante planejamento, implementao e monitoramento das mudanas; (2) estabe- lecer coincidncia territorial das unidades bsicas de policia- mento da PM e Polcia Civil e das unidades de superviso (comandos regionais e seccionais), designando aos respectivos chefes a necessria autonomia e responsabilidade de planejar e executar, em conjunto, as atividades de reduo e preven- o da criminalidade local; (3) implantar sistemas de infor- maes gerenciais, para registro e processamento informati- zado de dados sobre a atividade criminal local para ajustar a preciso das tticas operacionais preventivas: (4) racionalizar as estruturas administrativas, bem como eliminar ou reduzir as unidades especializadas de baixa prioridade, liberando recur- sos para as prioritrias unidades de policiamento de rea; (5) desenvolver programa de interao comunitria para as uni- dades bsicas de policiamento, para obter apoio e participao nos programas locais de preveno; (6) desenvolver programa de treinamento conjunto de ofciais e delegados para plane- jar, executar as atividades crticas de preveno e para motivar o pessoal empenhado; (7) estabelecer programa de avaliao de desempenho e de incentivos atividade operacional de rea; (8) implantar programa de integrao de recursos e ati- vidades administrativas e operacionais que facilitem a ao conjunta e a economia de recursos (centro de operaes nico, unifcao dos bancos de dados, base unifcada de helicpteros, cursos conjuntos de aperfeioamento, cdigo disciplinar nico etc). O fortalecimento da polcia de base, fator fundamental para as atividades de preveno, no reduz a importncia de outras importantes preocupaes da atividade policial como um slido e agressivo departamento de combate ao crime organizado, uma corregedoria geral que supervisione com rigor o trabalho das corregedorias das polcias, uma perma- nente abertura s demandas e sugestes da populao atravs Completei recentemente uma jornada de seis anos na refor- ma da Polcia de Nova York como Chefe do Departamento at minha aposentadoria em abril de 1999. Gostaria de partilhar minhas experincias e observaes na expectativa de que isso possa ajudar outros que estejam para iniciar uma reforma da polcia. De incio uma observao: a reforma da polcia deve ser concebida como um compromisso de alcanar a excelncia em policiamento; esse conceito de excelncia no uma fnali- dade, sim um empreendimento permanente. Minha crena que um nmero de atributos absoluta- mente necessrio: Primeiro, viso a viso de uma cidade melhor, mais segura e tudo o que isso possa signifcar aos moradores, turistas e empresrios. Essa viso precisa incluir a idia de excelncia no policiamento, liderana inspirado- ra, integridade e um comprometimento estreito, confvel e cooperativo com a comunidade que a polcia serve. Em segundo lugar, conscincia uma clara noo da absoluta importncia da segurana e da sensao de estar livre do medo como fatores crticos de sobrevivncia da cidade. Terceiro, coragem a fora moral para implementar mudanas na organizao policial a despeito da relutncia ou ativa oposio daqueles que resistem a mudanas a qual- quer preo. No podemos aceitar o status quo como uma fatalidade. Quarto, perseverana a habilidade de manter o curso das aes ao longo do tempo para alcanar os objetivos. Isso pode envolver uma clara e forte determinao contra objees, desafos, problemas, retrocessos e medo do fracasso, demons- trados tanto pelas pessoas de dentro como de fora da organi- zao policial. A experincia da cidade de Nova York
Em 1993 Rudy Giuliani desenvolveu sua campanha para prefeito de Nova York baseada na melhora da segurana pblica pela inovao dos mtodos de preveno e controle do crime. Ele foi percebido como o candidato a favor da lei e da ordem naquela cidade sem lei. Moradores viviam com medo. Empresrios fechavam seus negcios ou se mudavam para localidades mais calmas, levando com eles empregos e impos- tos. Turistas receavam visitar Nova York. Os nveis de crimi- nalidade eram intolerveis. A polcia no estava fazendo um bom trabalho. Giuliani assumiu o governo em janeiro de 1994 e designou logoWilliam Bratton como o novo Comissrio da Polcia (equivalente a secretrio de Segurana). O prefeito e o comissrio partilhavam a viso e a consci- ncia do problema que mencionamos. O Comissrio Bratton pretendia retomar, bairro porbairro,quarteiro por quartei- ro, se necessrio,aquelas partes da cidade onde trafcantes de drogas controlavam esquinas e onde criminosos violentos mantinham pessoas aprisionadas em suas prprias casas. Ele comeou o processo de mudana e manteve o curso da refor- ma a despeito dosinteressados em continuar com as polticas fracassadas. Vejamos algumas mudanas flosfcas, operacionais e estruturais que foram adoradas na polcia de Nova York, para Louis Anemone A reforma da polcia Louis Anemone, policial de carreira, foi Chefe do NewYork Police Department. Texto adaptado de suas palestras na Conferncia internacional sobre Violncia eSegurana Pblica em So Paulo e Rio de Janeiro, emoutubro de 1999. BRAUDEL PAPERS 13 www.braudel.org.br da ouvidoria e de um disque-denncia unifcado, alm de busca de parcerias com outros rgos pblicos e entidades comunitrias que possam contribuir para a preveno da violncia, principalmente as cometidas pelos jovens. A histria tem demonstrado que qualquer grande estra- tgia s produz resultados compensadores se considerar que um grande fator de sucesso est na alta capacitao das pequenas unidades territoriais, seja um exrcito, uma rede de supermercados ou uma organizao policial. Outro fator a liderana com viso de resultado e capacitada a motivar o melhor desempenho de seus liderados. Nossa experin- cia profssional e contatos com policiais de outros estados mostram o forte nimo dos policiais para melhorar o desempenho de suas instituies. No modesto estado do Rio Grande do Norte, a universidade local leva seus mestres e doutores a ministrar cursos de especializao e aperfeioa- mento a policiais civis e militares, estando em preparo um programa de mestrado em segurana pblica, num not- vel pioneirismo que mostra uma das faces do potencial de mudana. O custo dessas melhorias com certeza no ser maior do que ser o custo de se deixar as coisas como esto. O fato de que o crime tem profundas razes nas taras indivi- duais e na injustia social no deve ser discurso para eximir a inefcincia da polcia, antes aumenta sua responsabilidade em maximizar resultados, pois a sociedade no pode conti- nuar pagando o alto preo de esperar a reduo da injustia social para alcanar patamares civilizados de criminalidade. Se o argumento da violncia (s na Grande So Paulo so 23 assassinatos, 330 carros furtados e roubados e cerca de 1.500 roubos por dia) no for sufciente, bom lembrar aos gover-nadores com problemas em suas folhas de pagamento, que chamar policiais desviados da funo e integrar recur- sos das polcias civil e militar pode signifcar uma economia mnima de 5% do oramento da segurana. BRAUDEL PAPERS 14 www.braudel.org.br sustentar o objetivo de buscar sempre a excelncia no policia- mento. Embora decises especfcas no possam ser copiadas em diferentes policias, o processo de reforma passvel de apli- cao. Foi criado um sistema racional de prestao de contas, que dinamizasse a grande e lenta burocracia para atingir objeti- vos simples e claros: i) reduzir o medo do crime; ii) melhorar a qualidade de vida dos moradores, visitantes e empresrios; iii) reduzir o mal atendimento do pblico; iv) promover o relacio- namento com a comunidade. A teoria da tolerncia zero do policiamento foi aplicada aos policiais de todos os nveis. Corrupo, suborno, brutali- dade foram punidos de maneira fulminante. A mensagem era clara: no h lugar na Policia de Nova Yorkpara os policiais corruptos e violentos. Se a polcia perdessea f e a confana da populao tudo estaria perdido, noimportando o sucesso na reduo dos crimes. Um sistema foi concebido para ajudar a realizao das metas. Comumente referido como Compstat (computer sta- tistic. estatstica informatizada) o sistema era ofcialmente conhecido como Encontros de Estratgia Criminal. Esses encontros eram marcados por discusses intensas, enfatizan- do as condies atuais dos crimes e os planos de cada coman- dante de distrito para cuidar desses problemas. Durante esses encontros os comandantes eram solicitados a comentar sobre os crimes e juntaresforos para cobat-los. As reunies de Comps- tat eram como uma injeo de adrenalina no corao da polcia. Pessoas eram energizadas e premiadas por seu sucesso. Estra- tgias bem sucedidas eram aplicadas em outros lugares pelos comandantes presentes. Dessa forma os comandantes tinham a oportunidade de se relacionar frente-a-frente com os principais chefes da polcia e comunicar seus conhecimentos, inovaes e dedicao ao dever. Esses encontros evoluramrapidamente para o uso das modernas tecnologias de mapeamento crimi- nal para facilitar as metas de reduo de crimes e prestao de contas. Um importante componente desse sistema racional de ana- lisar crimes e outros problemas foi a defnio de Jack Maple, nosso principal estrategista, para os quatro passos para a redu- o de crimes: 1) acurada e oportuna inteligncia (informao tratada) comunicada a todos; 2) rpida distribuio das foras policiais; 3) tticas efcazes;4) incansvel acompanhamento e avaliao do desempenho. A inovao passou a ser encorajada, em oposio s prticas anteriores de dar mais reconhecimento s tradicionais prti- cas da velha hierarquia. Os comandantes locais passaram a ter poder de deciso e utilizar recursos que, formalmente, eram privilgios dos comandantes do quartel general. Sempre era levantada a questo: Qual seu plano? O pecado mortal de um comandante no era o crescimento da criminalidade, mas no ter um plano para conter esse crescimento. Os planos e as operaes que os comandantes criavam tinham apenas que atender s trs condies de ser legal, moral, e efcaz. Uma vez atendidos esses critrios, os planos eram aprovados para a rea e discutidos na prxima visita do comandante reunio do Compstat. Histrias de sucesso eram partilhadas e as tticas replicadas. Amigvel competio era incentivada entre coman- dantes e unidades. O sucesso era premiado com promoes, possibilidade de escolher funes etc. Erros racionais eram encaminhados para treinamento e erros morais eram severa- mente punidos. O treinamento de qualidade para superviso- res, mdias e altas chefas foram incrementados para garantir o sucesso dos planos. Mudanas estruturais ocorreram para atender duas cren- as: primeiro, que a comunicao entre os comandantes e seus superiores deveriam ser diretas, com mnimas oportunidades de fltragem por intermedirios e segundo, que a unidade de comando deveria ser sempre priorizada. A primeira crena resultou na eliminao de uma inteira camada de administra- o burocrtica que fltrava e obstrua a comunicao entre chefes e os comandantes de distrito. Esses comandantes de distrito passaram a se relacionar diretamente com seus chefes operacionais. A segunda crena levou eliminao de outras foras policiais que amavam na rea (a polcia de trnsito e a polcia de condomnios). As operaes e as decises polti- cas passaram a ser facilmente coordenadas e a mensagem aos criminosos eram claras: vocs podem correr, mas no podem mais se esconder. Outra mudana, mais de natureza flosfca, mas que teve um efeito benfco nas condies de trabalho foi a crena de que a organizao policial precisa ser o mais transparente possvel. As operaes foram abertas imprensa e ao pblico. O Comissrio Bratton acreditava na importncia de se convi- dar membros da comunidade para as reunies com o coman- dante do distrito local para discutir crimes e problemas que afetavam a qualidade devida da rea. Encorajou voluntrios na comunidade uniformizados e usando rdio na freqncia da polcia - para trabalhar em conjunto com a polcia tanto nas ruas como nas sedes dos distritos. No se pode afrmar que todos os problemas de policiamen- to em Nova York tenham sido resolvidos e que a reforma da polcia tenha sido completada. A dinmica do policiamento em uma sociedade livre garante que a nica coisa constante a mudana, mas mudana no o inimigo, o crime que . A reduo de homicdios em mais de 60% em seis anos, furtos de veculos em mais de 55% no mesmo perodo e de outras principais categorias de crimes reduzidas em mais de 50%, permite-me dizer que estou orgulhoso do servio prestado populao da cidade de Nova York, uma organizao profssional e de alto desempenho, cujo sucesso se tornou contagioso.