Certificados de Potencial Adicional de Construo CEPAC como fonte de recursos

para o incremento da infraestrutura urbana.

ALEXANDRE LEVIN
Mestre e doutorando em direito pblico pela PUC-SP. Professor do Curso de
Especializao em Direito Administrativo da PUC-SP/COGEAE e do Curso de
Especializao em Direito Urbanstico da Escola Paulista da Magistratura.
Procurador do Municpio de So Paulo.

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Operaes Urbanas Consorciadas. 2.1.
Diretrizes. 2.2. Lei especfica instituidora da Operao Urbana Consorciada. 2.3.
Previso legal de contrapartidas. 3. Certificados de potencial adicional de construo.
3.1. Natureza Jurdica. 3.2. Emisso. 3.2.1. Interesse do Municpio da Emisso dos
CEPAC. 3.2.2. Requisitos para a emisso dos CEPAC. 3.2.2.1. Plano diretor municipal.
3.2.2.2. Lei especfica. 3.2.2.3. Prospecto de registro. 3.2.2.4. Estudo de viabilidade. 4.
Alienao do CEPAC por leilo. 4.1. Isonomia e vantajosidade. 4.2. Regulao pela
CVM. 5. Aplicao dos recursos obtidos com a venda do CEPAC. 6. Consideraes
finais.

1. Introduo.

Os Certificados de Potencial Adicional de Construo - CEPAC , cuja
emisso est prevista no art. 34 do Estatuto da Cidade, vem sendo utilizados por
grandes municpios brasileiros como fonte de recursos para o financiamento de obras
necessrias ao incremento da infraestrutura urbana, especialmente em reas em que se
busca promover processos de revitalizao urbanstica.
No Municpio de So Paulo, a Lei n 13.769, de 26 de janeiro de 2004, e a
Lei n 13.260 de 28 de dezembro de 2001, que aprovaram, respectivamente, a Operao
Urbana Consorciada Faria Lima, e a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada,
por exemplo, permitem a emisso desses certificados. No Municpio do Rio de Janeiro,
a Lei Complementar n 101, de 23 de novembro de 2009, que institui a Operao
Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, da mesma forma, permite, nos seus
artigos 36 e 37, a expedio desses ttulos, que sero utilizados como forma de
pagamento pela outorga onerosa do potencial adicional de construo, dentro dos
limites previstos no mesmo diploma legal. Na mesma toada, a Lei 13.909/2011, do
Municpio de Curitiba, que cria a Operao Urbana Consorciada Linha Verde, prev,
sem seu art. 14, a emisso de CEPAC.
1


1
A aplicao do instituto da operao urbana consorciada, acompanhada da venda de CEPACs,
defendida por autores que propem a sua instituio em diferentes reas de grandes cidades brasileiras.
A utilizao dos CEPAC tem gerado muita controvrsia entre juristas e
urbanistas. Alguns defendem o instrumento como fonte de recursos pblicos, em vista
da incapacidade financeira do Estado de arcar com os altos custos dos processos de
revitalizao urbanstica e de incremento da infraestrutura urbana. Nesse caso, o
investimento privado possibilitaria o financiamento dessas aes sem a necessidade de
utilizao de recursos do errio
2
, alm de prestigiar o princpio da justa distribuio dos
bnus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX, do Estatuto da Cidade),
j que a valorizao dos imveis privados situados na rea da interveno urbana
caracterizada, especialmente, pela construo de obras de infraestrutura promovida pelo
Estado - seria compensada com o pagamento de contrapartidas por parte dos
proprietrios beneficiados, em forma de CEPAC previamente adquiridos em leilo
promovido pela Administrao Municipal
3
.
Mas h quem critique com veemncia o instituto, alegando que sua
utilizao obedece apenas e to somente lgica do mercado imobilirio: as operaes
urbanas consorciadas e os CEPAC apenas teriam aplicao em reas valorizadas da
cidade, e nunca em reas perifricas, que so justamente as que mais precisam de
investimento em infraestrutura urbana, especialmente no que se refere a transporte
pblico, saneamento bsico e habitao social.
4


Nesse sentido, Cristiane Brasil (Desafios contemporneos na gesto do espao pblico compartilhado:
anlise de viabilidade jurdica para proposta de parceria pblico-privada na Lagoa Rodrigo de Freitas,
Boletim de Direito Municipal NDJ, ano 26, n. 4, abr. 2010) defende a aplicao do instrumento para a
revitalizao de rea situada no entorno da Lagoa Rodrigo de Freitas, no Municpio do Rio de Janeiro,
especificamente em trecho em que existe intensa ocupao irregular. Nesses casos, o instituto poderia ser
aplicado, inclusive, para fins de regularizao fundiria.
2
Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, que apresentou projeto de lei instituidora do CEPAC
Cmara dos Vereadores de So Paulo em 1994, defende a utilizao do instrumento, ressaltando que
normalmente as fontes de recursos para investimentos provm de maior carga de impostos ou do
aumento do estoque de dvida. Ambos os instrumentos acham-se totalmente esgotados. Ademais, essa
forma de financiamento de obras pblicas urbanas acaba gerando sria iniquidade, pois um reduzido
grupo se apropria dos benefcios por meio da valorizao imobiliria, enquanto os custos alcanam toda
a sociedade. O CEPAC resolve dois problemas. Capta recursos no-tributrios para financiar gastos
pblicos e absorve para a coletividade a renda diferencial gerada por investimentos governamentais,
renda essa normalmente absorvida pelos agentes privados. Cf. ALBUQUERQUE. Novas fontes de
investimentos pblicos. Disponvel em <http://portalbrasil.net/2004/colunas/economia/setembro.htm>.
Acesso em 6.11.2012.
3 O mesmo fundamento principiolgico utilizvel para justificar a cobrana de contribuio de melhoria
pelo Municpio, espcie tributria prevista no art. 145, inc. III, da Constituio Federal, que tem a
finalidade de cobrar dos proprietrios de imveis uma compensao pela valorizao extraordinria que
seus bens experimentaram em funo da construo de obras com recursos do errio.
4
Nesse sentido, Joo Sette Whitaker Ferreira e Mariana Fix afirmam que os CEPACs somente rendero
recursos para o Poder Pblico se os investimentos pblicos urbanos forem condicionados pelos interesses
do mercado imobilirio. So palavras dos autores: nesse caso, institucionaliza-se a especulao
imobiliria como elemento motivador da renovao urbana na cidade. A conformao de seu desenho
no se d em funo da ao planejada do Poder Pblico e das prioridades urbanas que ele estabelea a
partir da demanda participativa da populao (sobretudo dos 70% excludos), mas se subordina ao
interesse do mercado, que justificar ou no as operaes. Ora, parcerias com a iniciativa privada
devem ser parte de um plano maior, em que o Poder Pblico e a populao estabeleam as necessidades
da rea a ser renovada habitaes, parques pblicos, passeios e somente a partir da se definam as
contrapartidas a oferecer iniciativa privada. Quando as reas so escolhidas apenas pelo potencial de
gerar dinheiro atravs dos CEPAC, esquecem-se as condicionantes urbansticas do espao pblico. Cf.
FERREIRA, Joo Sette Whitaker e FIX, Mariana. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC.
Disponvel em:
Dessa forma, dizem os crticos, o processo de (re)urbanizao acaba por ser
ditado pela especulao imobiliria, j que a expedio dos CEPAC - e a prpria criao
de operaes urbanas consorciadas - far sentido apenas em regies da cidade que
interessam aos agentes do mercado imobilirio, pois o interesse na aquisio desses
ttulos est diretamente relacionado com a sua possibilidade de valorizao (e com o
lucro gerado pela sua venda).
No nosso entender, tais crticas consistentes e bem fundamentadas so
perfeitamente cabveis para as hipteses em que o instituto legal foi mal utilizado. Ou
seja, o problema, nesses casos, que o instrumento da operao consorciada previsto no
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) foi aplicado de forma distorcida, sem a devida
obedincia s diretrizes de poltica urbana, elencadas no art. 2 da mesma Lei Federal
10.257/2001.
Portanto, a questo no est na redao da lei que criou os CEPAC e as
operaes urbanas consorciadas, e sim na aplicao desses dispositivos sem o respeito
aos princpios fundamentais do direito urbanstico e da atividade administrativa.
5
Desde
que utilizados de acordo com tais normas, esses institutos podem ser considerados
valiosos instrumentos com os quais conta a Administrao Pblica para o cumprimento
do seu dever de promover o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade,
estampado no art. 182, caput, da Constituio Federal. Assim como em tudo o que diz
respeito funo administrativa, o interesse pblico que deve ditar os caminhos a
serem seguidos pela ao consorciada com a iniciativa privada, e no a especulao
imobiliria. Voltar-se- ao tema mais adiante.
Antes, mister discorrer, ainda que em breves linhas, sobre o instrumento de
poltica urbana cuja aplicao serve de fundamento utilizao desses certificados: a
operao urbana consorciada.

2. Operaes Urbanas Consorciadas

2.1. Diretrizes


<http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/ferreira_cepacfalsomilagre.pdf>. Acesso em
5.11.2012.
5
No mesmo sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho (Comentrios ao Estatuto da Cidade- Lei
10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, 2006, pp. 224-225) afirma que realmente, os novos
institutos no raro distorceram profundamente a finalidade para a qual foram criados. A culpa, todavia,
nem sempre da lei; ao contrrio, quase sempre o desvio de finalidade provocado por seus
aplicadores. Quando estes no tem o sentimento da coisa pblica, buscam os caminhos sinuosos da
ilegalidade para auferir benefcio prprio. Os contnuos e frequentes comportamentos desse tipo
realmente rendem ensejo descrena da populao e geral. Todavia, o alvitre da lei tem sentido
inteligvel. Ttulos so documentos circulantes e retratam determinado valor. Sua obteno no mercado,
atravs normalmente do processo de leilo, pode elevar a receita municipal. O valor do ttulo ser to
mais elevado quanto maior seja o interesse em adquirir o direito adicional de construir pelo
empreendedor. Juridicamente, portanto, a ideia no traduz qualquer heresia. O xito, no entanto, vai
depender da forma como o sistema seja utilizado pelos interessados.
A Operao Urbana Consorciada foi instituda como instrumento de poltica
urbana pelo art. 4, inciso V, alnea p, da Lei Federal n 10.257/2001, autodenominada
Estatuto da Cidade. A mesma lei dedicou uma seo prpria normatizao do
instituto, definindo-o em linhas gerais
6
nos seus artigos 32 a 34.
7

Nos termos da prpria definio legal do instrumento, presente no art. 32,
1, do Estatuto, o seu objetivo alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Trata-se de medida importante
para fins de revitalizao urbanstica de reas degradadas da cidade, ou mesmo para o
incremento da infraestrutura viria, habitacional, de transporte, ou de saneamento de
uma dada regio do Municpio.
O instituto da operao urbana consorciada, tal como configurado na
sobredita lei federal, fundamentado, especialmente, nas seguintes diretrizes: a)
cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no
processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social (art. 2, inc. III, da Lei
10.257/2001); b) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao (art. 2, inc. IX); e c) recuperao dos investimentos do Poder Pblico de
que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, inc. XI).
A primeira diretriz citada no pargrafo anterior indica a vontade do
legislador de promover a participao da iniciativa privada na atividade urbanstica,
como parceira
8
do Poder Pblico municipal.

6
Diz-se normatizao geral, pois, como sabido, Unio cabe a edio de normas gerais de direito
urbanstico, nos termos do que preceitua o seu art. 24, inc. I. Ademais, o Municpio o principal executor
da poltica urbana (art. 182 da Carta) e de seus instrumentos correlatos, dentre eles o que ora se estuda.
7
A previso do instrumento da operao urbana consorciada no ordenamento jurdico ptrio foi baseada
na criao de instrumentos jurdicos similares em outros pases. Na Espanha, por exemplo, foi criado o
Sistema de Cooperacin, caracterizado, segundo Antonio Carceller Fernandez, Instituciones de Derecho
Urbanistico, 2 ed. Madrid: Montecorvo, 1981, p. 269), pela: a) cesso obrigatria do solo pelos
proprietrios privados; b) execuo pela Administrao das obras de urbanizao; c) custo da urbanizao
pago pelos proprietrios; e d) reparcelamento dos terrenos localizados na rea da interveno, salvo se tal
procedimento no for necessrio por resultar suficientemente equitativa a distribuio de benefcios e
nus. Na Frana, existe a possibilidade legal de instituio das Zones DAmnagement Concert ZAC
- (Zonas de Ordenao Concertada), definidas pelo art. L 311-1 do Code de lurbanisme (Cdigo do
Urbanismo Francs) como as zonas no interior das quais uma coletividade pblica ou um
estabelecimento pblico competente decidem intervir para realizar a ordenao urbanstica e a
implantao de equipamentos urbanos, especialmente naqueles terrenos que a coletividade ou o
estabelecimento pblico tenha adquirido, com o objetivo de ced-los posteriormente utilizao pblica
ou privada. Sobre o tema, Jean-Bernard Auby e Hugues Prinet-Marquet (Droit de lurbanisme et de la
construction, 3. ed, Paris: ditions Montchrestien, 1992, p. 276) afirmam que a criao das ZAC
possibilita a aplicao de um instrumento urbanstico mais flexvel do que o criado anteriormente as
zones urbaniser -, que impunha a obrigatoriedade de implantao de equipamentos e o direito de
preempo. Para os autores, as ZAC comportam a possibilidade de conceber uma regulamentao
urbanstica prpria para a rea da cidade objeto da interveno, e permitem confiar a realizao da
operao a um ente privado, em regime prximo ao da concesso urbanstica. Trata-se de instrumentos
semelhantes operao urbana consorciada prevista na Lei 10.257/2001, especialmente em razo da ao
conjunta entre Poder Pblico e iniciativa privada, visando justa distribuio dos bnus da urbanizao e
a evitar o uso de recursos do errio.
8
Jos dos Santos Carvalho Filho (Comentrios ao Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001 e Medida
Provisria n 2.220/2001, 2006, p. 212 ) ensina que o regime de parceria caracterizado pela cooperao
mtua entre a Administrao e os administrados, alvitrando fins que retratem interesses da coletividade.
De forma isolada, nem aquela nem estes conseguem atingir determinados objetivos comuns. Mas, quando
A inteno do legislador possibilitar Administrao Pblica suprir a
insuficincia de recursos pblicos para a (re)ordenao urbanstica de determinada rea
do Municpio a partir da utilizao do capital privado, em regime de cooperao com os
particulares, proprietrios ou no dos imveis situados na regio da cidade objeto da
interveno.
A segunda diretriz apontada linhas acima a da justa distribuio dos
benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (art. 2, inc. IX, da Lei
10.257/2001). Tal diretriz claramente decorrncia do princpio da isonomia,
amplamente garantido no nosso Texto Constitucional, especialmente no caput do seu
art. 5.
Com efeito, a operao urbana consorciada tem, como um dos seus
objetivos, evitar que as melhorias estruturais de uma dada rea da cidade, promovidas
com a utilizao de recursos do errio, beneficiem to somente os proprietrios dos
imveis ali situados, a partir da extraordinria valorizao desses bens, experimentada
em decorrncia das obras pblicas de incremento da infraestrutura local.
Na aplicao da operao urbana consorciada, os proprietrios da rea objeto
da interveno (definida em lei municipal, como ser visto adiante), bem como os
demais investidores privados, destinaro recursos ao Poder Pblico, por meio de
prestaes definidas na Lei 10.257/2001 como contrapartidas (art. 33, VI), financeiras
ou no, a fim de poderem gozar dos benefcios criados pela legislao que definir a
operao. Estes benefcios podem ser, dentre outros, a modificao de ndices e
caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo, a alterao das normas edilcias
e a regularizao de construes realizadas em desacordo com a legislao vigente (art.
32, 2 da Lei 10.257/2001).
Uma das espcies de contrapartida a ser entregue pelo interessado em
usufruir dos benefcios definidos pela lei que cria a operao consorciada justamente o
CEPAC. Alis, da anlise das leis municipais indicadas no item I deste trabalho,
conclui-se que o CEPAC o tipo de contrapartida mais utilizado (se no o nico) para a
efetivao das operaes urbanas consorciadas nos municpios que buscam valer-se
desse instrumento jurdico.
A terceira diretriz citada acima - a da recuperao dos investimentos do
Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2, inc. XI,
da Lei 10.257/2001) -, guarda estreita relao com a diretriz comentada nos pargrafos
anteriores.
De fato, ambas so fundamentadas no princpio da isonomia. Busca-se
impedir que investimentos realizados com recursos do errio beneficiem de forma
desproporcional os proprietrios de imveis da rea objeto da operao urbana. A ideia
que a mais-valia fundiria urbana decorrente do incremento da infraestrutura

se associam o Poder Pblico e o setor privado, seja este representado pelas comunidades gerais, seja
pelo segmento produtivo empresarial, possvel alcanar, com xito, fins pblicos, deles resultando
benefcios para todos.

urbanstica seja compensada pelo pagamento de contrapartidas por parte dos
proprietrios. o mesmo princpio que fundamenta a cobrana da contribuio de
melhoria, a qual, alis, tambm prevista como um instrumento de poltica urbana pelo
art. 4, inc. IV, b, da Lei 10.257/2001.
Obviamente, a emisso de CEPAC pelos Municpios (e sua posterior
alienao por meio de leilo), como parte do processo de implementao da operao
consorciada, deve obedecer s mesmas diretrizes elencadas acima, alm de outras
indicadas no sobredito art. 2 da Lei 10.257/2001, especialmente a que determina que a
ordenao e o controle do uso do solo urbano sero feitos de forma a evitar: a)
utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou
inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infraestrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos
ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso
da infraestrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que
resulte na sua subutilizao ou no utilizao; e f) a deteriorao das reas
urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental.

2.2 Lei especfica instituidora da operao urbana consorciada.

O caput do art. 32 do Estatuto da Cidade exige que cada operao urbana
consorciada seja criada por lei municipal especfica
9
, baseada no plano diretor.
Esse diploma legislativo que institui a ao consorciada pode prever, entre
outras medidas, a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e
ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias (art. 32, 2, I
da Lei 10.257/2001) e a regularizao de construes, reformas ou ampliaes
executadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32, 2, II, da Lei
10.257/2001).
Em outras palavras, a lei especfica que cria a operao urbana pode prever
coeficientes de aproveitamento, ndices de ocupao e tamanhos mximos e mnimos de
lote diferenciados, especficos para a sua rea de abrangncia. Trata-se, na verdade, de
uma exceo ao plano diretor e lei de zoneamento municipal. Um novo diploma
legislativo especialmente editado para uma nova configurao urbanstica da rea objeto
da operao urbana.

9
Aqui vale recorrermos observao feita por Diogenes Gasparini (O Estatuto da Cidade. So Paulo:
NDJ, 2002, p. 34) quanto ao fato de que lei especfica a que trata de um s assunto. No obstante,
ressalva o autor que, na verdade, todas as leis deveriam, por fora do art. 7, II, da Lei Complementar
federal n 95, de 26.2.98, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das
leis, tratar de um s tema, na medida em que esse dispositivo prescreve que a lei no conter matria
estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo. Nesse sentido, a lei
especfica indicada no caput do art. 32 do Estatuto da Cidade deve to somente referir-se operao
urbana consorciada de uma referida rea da cidade, e no a outros temas que no lhe sejam intimamente
relacionados.
Os interessados, proprietrios ou no de imveis nessa rea, podem usufruir
dos benefcios oferecidos em funo dessas novas regras de ocupao do espao urbano.
Por exemplo, o potencial construtivo em seus lotes fica maior, em comparao com os
ndices da lei de zoneamento vlida para todo o territrio municipal, e/ou os usos no
precisam ser exclusivamente residenciais, fatores que podem vir a valorizar o imvel.
Nos termos do art. 33, inc. VI, da Lei 10.257/2001, a utilizao desses
benefcios ser possvel por meio do pagamento de contrapartidas por parte dos
interessados, sejam eles proprietrios, usurios permanentes ou investidores privados.

2.3.Previso legal de contrapartidas.

Tais contrapartidas servem para financiar os investimentos pblicos
realizados para a revitalizao da rea objeto da operao e possibilitam, ao mesmo
tempo, a captura da valorizao imobiliria pela Administrao, em homenagem ao
princpio da justa distribuio dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao
(art. 2, inc. IX), conforme j salientado acima.
Assim como as modificaes dos ndices urbansticos devem constar, de
forma expressa, da lei que cria a operao urbana consorciada - em respeito ao princpio
da legalidade -, a previso das contrapartidas a serem pagas pelos interessados para
terem direito ao usufruto de tais benefcios tambm deve estar indicada no mesmo
diploma legal. Tal previso imprescindvel para a viabilizao da operao, posto que
por meio dela que a iniciativa privada conhece a contraprestao a ser paga, e pode
decidir se tem interesse ou no em participar da ao conjunta.
Vale ressaltar que a contrapartida a ser paga pelo interessado no tem
necessariamente carter pecunirio. O particular pode arcar com uma contraprestao
em bens, em construo ou em servio, por exemplo. Nas palavras de Diogenes
Gasparini, o beneficirio pagar certa quantia em dinheiro pela ampliao do
coeficiente de aproveitamento ou construir uma certa obra de interesse pblico
(hospital) ou social (conjunto habitacional para populao de baixa renda), ou
executar um servio de interesse pblico (reforma de um hospital).
10

Outrossim, importante salientar que a lei que cria a operao deve indicar,
com exatido, a forma de clculo dessas contrapartidas. O montante a ser pago no pode
ser calculado caso a caso, sob pena de atentado ao princpio da isonomia, dado que
diferentes interessados no mesmo benefcio no podem estar sujeitos ao pagamento de
contrapartidas diversas ou desproporcionais.
11
A observao vale, inclusive, para o

10
O Estatuto da Cidade, op. cit. p. 183.
11
Esse alerta tambm feito por Diogenes Gasparini (O Estatuto da Cidade, op. cit. p. 184), verbis: o
valor da contrapartida deve ser calculado mediante frmulas matemticas, levando-se em conta o
incremento patrimonial auferido pelo interessado. Essas frmulas devero constar da lei especfica que,
nos termos do art. 32 do Estatuto da Cidade, delimitar a rea em que as operaes urbanas
consorciadas podero ocorrer. O valor da contrapartida no pode, portanto, ser simplesmente estimado
pelo funcionrio, nem declarado por comisso designada para tanto.
pagamento da contrapartida por meio de CEPAC, ainda que seu valor sofra variao em
funo da sua comercializao entre particulares. Isso porque a quantidade de
certificados a ser utilizada para cada benefcio pleiteado deve ser fixada na lei que cria a
respectiva operao urbana consorciada. Voltar-se- ao tema posteriormente.

Aps a exposio das linhas gerais acerca do funcionamento das operaes
urbanas consorciadas, passaremos a discorrer, especificamente, acerca de uma das
formas de contrapartida que pode ser fixada na lei que cria a operao: o certificado de
potencial adicional de construo CEPAC -, previsto no art. 34 do Estatuto da
Cidade, justamente a que vem sendo utilizada com mais regularidade nas diversas leis
municipais instituidoras de operaes consorciadas.


3. Certificados de potencial adicional de construo - CEPACs

3.1. Natureza jurdica

O certificado de potencial adicional de construo (CEPAC) tem a natureza
de valor mobilirio, e est sujeito, portanto, ao regime da Lei Federal n 6.385, de 7 de
dezembro de 1976, que dispe sobre o mercado de valores mobilirios e cria a
Comisso de Valores Mobilirios (CVM)
12
.
Tal definio est presente no art. 2 da Instruo CVM n 401, de 29 de
dezembro de 2003, que regulamenta o artigo 34 do Estatuto da Cidade, dispondo sobre
os registros de negociao e de distribuio pblica dos Certificados de Potencial
Adicional de Construo CEPAC.
Reza o citado art. 2 da instruo editada pela autarquia: constituem valores
mobilirios, sujeitos ao regime da Lei n 6.385, de 7 de dezembro de 1976, os
Certificados de Potencial Adicional de Construo CEPAC, emitidos por Municpios,

12
Fabio Ulhoa Coelho (Curso de Direito Comercial, volume 2: direito de empresa, 16 edio, So Paulo:
Saraiva, 2012, pp. 96-98) explica que a CVM uma autarquia federal, encarregada de normatizar as
operaes com valores mobilirios, autorizar sua emisso e negociao, bem como fiscalizar as
sociedades annimas abertas e os agentes que operam nos mercados de capitais. Prossegue o autor
afirmando que a competncia da CVM abrange trs mbitos distintos. O primeiro deles relativo sua
competncia regulamentar, e por meio deles a autarquia expede atos normativos que buscam disciplinar o
funcionamento do mercado de valores imobilirios. Nesse sentido, a expedio da Instruo 401/2003,
que tem como objetivo disciplinar os registros de negociao e de distribuio pblica dos CEPAC. O
segundo mbito de atuao da CVM corresponde sua competncia autorizante, por meio do qual a
autarquia legitima a emisso e negociao de valores mobilirios no mercado de capitais, dentre eles os
CEPACs. O terceiro referente sua funo fiscalizatria, por meio da qual a CVM acompanha os
agentes ligados ao mercado de capitais, de modo direto e indireto. Tal funo fiscalizatria essencial
para o cumprimento da tarefa bsica da autarquia, que consiste em proteger investidores de fraudes,
irregularidades ou abusos, tanto na administrao das empresas quanto nas operaes desenvolvidas no
mercado de valores mobilirios, com vistas a fortalec-lo enquanto uma alternativa de investimento.
Com relao aos CEPAC, a CVM verifica, por exemplo, o andamento da operao urbana consorciada
cuja criao fundamenta a expedio dos certificados, bem como a quantidade de CEPAC utilizados, a
rea disponvel para sua utilizao e o estoque remanescente desses certificados (art. 7, incisos I, a e c,
da Instruo CVM 401/2003).
no mbito de Operaes Urbanas Consorciadas, na forma autorizada pelo art. 34 da
Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, quando ofertados publicamente.
13

J o art. 3 da mesma Instruo Normativa deixa claro - e nesse particular
reproduz a redao do 2 do art. 34 do Estatuto da Cidade -, que os CEPAC podero
ser utilizados, por seus detentores, no pagamento da rea de construo que supere os
padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado
pela lei especfica que aprovar a Operao Urbana Consorciada. Assim, trata-se de
valor mobilirio cambivel pelo direito de construir acima dos limites impostos pelo
plano diretor municipal, nos termos da lei local que cria a ao consorciada.
Posto tratar-se de valor mobilirio que pode ser ofertado publicamente por
meio de leilo (art. 34, caput, do Estatuto da Cidade), e posteriormente negociado
livremente no mercado (art. 34, 1, do mesmo Estatuto), a regulamentao do CEPAC
por meio da CVM medida que se impe, em face do disposto no art. 1, inc. I, da
citada Lei Federal 6.385/76, segundo o qual devem ser disciplinadas e fiscalizadas de
acordo com esse diploma legal a emisso e distribuio de valores mobilirios no
mercado.
Fbio Ulhoa Coelho ensina que valores mobilirios so instrumentos de
captao de recursos pelas sociedades annimas emissoras e representam, para quem
os subscreve ou adquire, um investimento. Ressalta o autor, tambm, que a Lei
6.385/76, em seu artigo 2, lista os principais tipos de valores mobilirios.
14

Com efeito, esse dispositivo da lei federal elenca as seguintes espcies de
valores mobilirios: aes; partes beneficirias e debntures; cupes desses ttulos e os
bnus de subscrio; certificados de depsito de valores mobilirios; cdulas de
debntures; cotas de fundos de investimento em valores mobilirios ou de clubes de
investimento em quaisquer ativos; notas comerciais; contratos futuros, de opes e
outros derivativos, cujos ativos subjacentes sejam valores mobilirios; e outros
contratos derivativos, independentemente dos ativos subjacentes.
V-se, portanto, que os CEPAC no constam expressamente como um dos
tipos de valores mobilirios indicados no texto da lei federal que regulamenta o
respectivo mercado.
No entanto, tal rol no pode ser considerado exaustivo, j que a prpria Lei
6.385/76 determina que tambm so considerados valores mobilirios sujeitos,
portanto, s suas prescries -, quando ofertados publicamente, quaisquer outros ttulos
ou contratos de investimento coletivo, que gerem direito de participao, de parceria
ou de remunerao, inclusive resultante de prestao de servios, cujos rendimentos
advm do esforo do empreendedor ou de terceiros (art. 2, inc. IX).
15


13
A ressalva ao final do dispositivo (quando ofertados publicamente) feita em virtude da
possibilidade de ser o CEPAC utilizado diretamente no pagamento das obras necessrias prpria
operao, conforme disposto no art. 34, caput, in fine, do Estatuto da Cidade. Nesse ltimo caso, a oferta
do CEPAC no ser pblica, e sim uma distribuio privada. Voltar-se- ao tema mais adiante.
14
Curso de Direito Comercial, volume 2: direito de empresa, 2012, op. cit., pp. 160-161.
15
Explica Fbio Ulhoa Coelho (Curso de Direito Comercial, volume 2: direito de empresa, 2012, op. cit.
pp. 161-163) que a atual redao do art. 2 da Lei Federal 6.385/76 resultou de alterao realizada em
2001 (pela Lei 10.303/2001), a qual teve duplo objetivo: o de ampliar a lista dos valores mobilirios e o
O dispositivo amplo o suficiente para abarcar os CEPAC, da o seu
enquadramento na categoria jurdica de valor mobilirio pelo j citado art. 2 da
Instruo CVM n 401/2003.
A inteno da CVM foi proteger o adquirente desses ttulos emitidos pelo
Poder Pblico municipal, especialmente para garantir que o CEPAC comprado tenha,
efetivamente, lastro em estoque de potencial construtivo na rea de abrangncia da
operao consorciada
16
. Assim, o investidor poder, de fato, trocar o CEPAC pelo
direito de construir acima dos parmetros ordinrios, nos termos do que prescreve a lei
que cria a operao consorciada.
De outra parte, o CEPAC um valor mobilirio que no emitido por
sociedade annima, e sim por Municpio, e isso o excluiria, a princpio, da definio
doutrinria de valor mobilirio exposta acima. Porm, e como j salientado, sua
incluso nessa categoria jurdica ocorre a partir do disposto no sobredito art. 2, inc. IX,
da Lei 6.385/76, o qual no impe que o emissor do valor mobilirio seja uma
sociedade annima.
Ainda sobre a natureza jurdica do CEPAC, vale recordar a lio de
Diogenes Gasparini, que afirma que tais certificados no so ttulos de crdito, e que sua
emisso no depende de prvia aprovao do Senado Federal.
17

Com efeito, no se pode considerar o CEPAC uma espcie ttulo de
crdito
18
, posto que o seu adquirente no tem, perante o Municpio emissor, um direito
creditcio pecunirio. O proprietrio do CEPAC pode negoci-lo livremente, mas o seu
direito perante o Poder Pblico municipal emissor apenas o de convert-lo em direito
de construir na rea objeto da operao, e no o de receber determinada quantia em
dinheiro.
De outra parte, o CEPAC no pode ser equiparado a um ttulo de dvida
pblica
19
. Afinal, como j dito, no representa um crdito contra o Municpio emissor.
Logo, e na esteira do defendido por Diogenes Gasparini, sua emisso no depende de
prvia aprovao pelo Senado Federal, nos termos do que prescreve o art. 52, inc. VII,
da Constituio da Repblica.
20
Justamente a emisso desses valores mobilirios ser
objeto do prximo item deste estudo.

de contemplar, tambm, o conceito amplo de valor mobilirio caracterstico do direito francs -,
destinado a evitar que escape alguma oferta pblica de investimentos coletivos da fiscalizao da CVM.
Da a atribuio da natureza de valor mobilirio ao CEPAC realizada pela prpria CVM, por meio da
prescrio constante do art. 2 da sobredita Instruo 401/2003.
16
Sobre a questo, Kiyoshi Harada (Direito urbanstico: Estatuto da Cidade- plano diretor estratgico,
So Paulo: NDJ, 2004, p. 81) afirma que o lanamento do certificado de potencial construtivo sem lastro
implica ato de improbidade administrativa.
17
O Estatuto da Cidade, op. cit. p. 186.
18
Fbio Ulhoa Coelho (Curso de Direito Comercial, volume 2: direito de empresa, 2012, op. cit. p. 165)
ensina que os valores mobilirios no so espcie de ttulos de crdito, porque no apresentam os
mesmos atributos destes ltimos (documento de crdito, executividade, cartularidade, literalidade e
autonomia das obrigaes).
19
Cabe ressaltar que a Lei 6385/76 exclui expressamente de sua regncia os ttulos da dvida pblica
federal, estadual ou municipal (art. 2, 1, inc. I).
20
Art. 52, inc. VII, da Constituio Federal: Compete privativamente ao Senado Federal: (...) inc. VII -
dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos
3.2. Emisso

3.2.1. Interesse do Municpio na emisso dos CEPAC
O j citado art. 34 do Estatuto da Cidade prescreve que a lei especfica que
cria a operao urbana consorciada pode prever a emisso pelo Municpio de quantidade
determinada de certificados de potencial adicional de construo.
A finalidade do dispositivo possibilitar aos proprietrios interessados em
usufruir dos benefcios previstos na lei que cria a operao consorciada o pagamento
das contrapartidas por meio desses valores mobilirios, adquiridos em leilo (colocao
pblica) ou comprados de terceiros, que por sua vez tenham adquirido tais certificados
de outros particulares ou por meio de leilo, j que so papis livremente negociveis no
mercado secundrio, nos termos do que prescreve o 1 do mesmo art. 34 do Estatuto
da Cidade.
Essa possibilidade legal de serem os CEPAC livremente negociveis no
mercado contribui para uma maior arrecadao por parte do Municpio emissor, que
poder contar com mais recursos para a implantao dos melhoramentos necessrios
consecuo dos objetivos da operao consorciada. Afinal, o interesse em adquirir os
CEPACs em leilo ser no apenas dos proprietrios de imveis situados na rea da
operao consorciada, mas tambm dos investidores interessados em comprar tais
papis para posteriormente revende-los - por um preo maior - queles proprietrios que
pretendam pagar a contrapartida por meio desses certificados, a fim de que possam
usufruir dos benefcios previstos na lei especfica que cria a ao consorciada.
Assim, o aumento da demanda por tais papis, decorrente da sua livre
negociao no mercado, pode resultar em uma maior arrecadao por parte do Poder
Pblico municipal que coordena a operao consorciada.
Por tais razes, e como j ressaltado, a quase totalidade das leis municipais
atualmente em vigor que criaram operaes urbanas consorciadas prescrevem a
possibilidade de emisso de CEPAC, a fim de que sejam alienados em leilo e
posteriormente utilizados como contrapartida para a utilizao dos benefcios
urbansticos criados pelos mesmos diplomas legais.
21


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico federal.
21
No Municpio de So Paulo, a Lei n 13.260 de 28 de dezembro de 2001, que cria a Operao Urbana
Consorciada gua Espraiada, em seu art. 11, autoriza o Executivo municipal a emitir 3.750.000 (trs
milhes, setecentos e cinquenta mil) Certificados de Potencial Adicional de Construo, para a outorga
onerosa de potencial adicional de construo e modificao de uso do solo e demais parmetros
urbansticos. No mesmo Municpio de So Paulo, a Lei n 13.769, de 26 de janeiro de 2004, que cria a
Operao Urbana Consorciada Faria Lima, determina, em seu art. 7, que a contrapartida da outorga
onerosa do potencial adicional de construo, modificao de uso e parmetros urbansticos somente ser
realizada atravs de CEPAC. J no Municpio do Rio de Janeiro, a Lei Complementar n 101, de 23 de
novembro de 2009, que modifica o Plano Diretor e autoriza o Poder Executivo a instituir a Operao
Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, tambm estabelece, em seu art. 36, 2, que a
contrapartida da outorga onerosa do potencial adicional de construo ser realizada atravs da venda de
CEPAC. Por ltimo, a Lei 13.909 de 19 de dezembro de 2011, do Municpio de Curitiba, que cria a
Operao Urbana Consorciada Linha Verde, autoriza, em seu art. 14, o Executivo a emitir at 4.830.000
Outro motivo que leva os Municpios a prestigiarem a utilizao dos CEPAC
em detrimento de outras espcies de contrapartidas a possibilidade de antecipao dos
recursos financeiros necessrios consecuo das metas previstas na lei que cria a
operao urbana consorciada.
Como j dito, um dos objetivos da operao urbana consorciada justamente
o de garantir ao Municpio os recursos necessrios implantao dos melhoramentos
(obras de revitalizao urbana, sistemas virios, sistemas de transporte pblico,
habitaes populares, obras necessrias realizao do servio de saneamento bsico,
dentre outros) destinados consecuo do projeto de incremento da realidade
urbanstica de determinada rea da polis.
Ora, tais recursos so provenientes, no mbito da ao consorciada, do
pagamento de contrapartidas pelos particulares interessados em utilizar os benefcios da
lei especfica que cria a operao.
Ocorre que esses montantes, a princpio, somente ingressaro nos cofres
pblicos na medida em que cada proprietrio decida aderir operao consorciada,
pagando a contrapartida necessria ao usufruto do benefcio previsto na lei especfica.
A emisso de CEPAC - e sua venda por meio de leilo - permite ao
Municpio antecipar o recebimento desses valores e aplic-los na realizao das obras
pblicas que impulsionem a operao consorciada.
Nas palavras de Paulo Jos Villela Lomar, os CEPAC surgem como
instrumento de realizao desta antecipao do recebimento de recursos financeiros,
que, de outra forma, somente seriam recebidos em pequenas parcelas e a longo prazo.
22

Por derradeiro, cabe lembrar que o Estatuto da Cidade tambm permite a
emisso de CEPAC para utilizao direta no pagamento das obras necessrias prpria
operao, nos termos do prescrito no caput do seu art. 34. Portanto, as empresas
contratadas para a realizao dessas obras podero ser remuneradas por meio desses
CEPAC, em operao denominada de colocao privada, que regulada pelo 1 do
art. 17 da Instruo CVM n 401/2003.
23
Da mesma forma, as indenizaes referentes s

de CEPAC para outorga onerosa de potencial adicional de construo, modificao de uso e demais
parmetros urbansticos.
22
Operao Urbana Consorciada. In: Estatuto da Cidade - Comentrios Lei Federal 10.257/2001,
coordenadores: DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, 3 edio, So Paulo: Malheiros, 2010, p. 282.
23
Art. 17, 1: Caso ocorram, no mbito da OPERAO registrada, distribuies privadas de CEPAC,
o Municpio dever comunicar o fato CVM, s bolsas de valores ou entidades do mercado de balco
organizado e entidade responsvel pela escriturao dos CEPAC, a quantidade de CEPAC distribuda
e o valor do CEPAC adotado como referncia. As leis municipais que criam as operaes urbanas
consorciadas trazem a regulamentao necessria distribuio privada dos CEPAC, prevendo
expressamente a possibilidade de pagamento das obras necessrias prpria operao por meio desses
certificados. Por exemplo, o 4 do art. 11 da Lei 13.260 de 28 de dezembro de 2001, do Municpio de
So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, prev que os CEPAC devero ser
alienados em leilo pblico ou utilizados para o pagamento das obras previstas no Programa de
Intervenes da referida Operao Urbana Consorciada. Outrossim, o Decreto 53.364 de 17 de agosto
2012, do Municpio de So Paulo, que regulamenta a sobredita Lei Municipal 13.260/2001, em seu art.
2, dispe que as emisses de CEPAC podero ser objeto de colocaes privadas ou pblicas. E o 1 do
desapropriaes necessrias execuo das obras no mbito da operao tambm
podem ser pagas por meio desses certificados, desde que, evidentemente, o expropriado
aceite essa forma de pagamento.
Afinal, como bem ressalta Paulo Jos Villela Lomar, apesar de o CEPAC
no ser um ttulo de crdito representativo de obrigao pecuniria devida pelo
Municpio, dotado de valor econmico, em virtude do valor da quantidade de
potencial adicional construtivo nele autorizado de modo abstrato.
24

Essa opo conferida pela lei federal tambm contribui para estimular a
emisso desses certificados pelos Municpios que aplicam o instrumento jurdico da
operao consorciada em seus territrios.

3.2.2. Requisitos para a emisso dos CEPAC

Conforme j explicitado, a Comisso de Valores Mobilirios CVM no
exerccio de sua funo reguladora do mercado de valores mobilirios, editou a
Instruo 401/2003. Esse ato normativo prescreve uma srie de regras referentes
emisso e oferta dos CEPAC ao mercado.
Em primeiro lugar, a Instruo deixa claro, em seu art. 4, que nenhum
CEPAC poder ser emitido e ofertado ao mercado sem prvio registro na CVM da
operao urbana consorciada qual estiver vinculado.
Afinal, a emisso e venda dos CEPAC somente faz sentido no mbito da
utilizao, pelo Municpio, do instrumento jurdico da operao urbana consorciada,
previsto nos artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade.
Ademais, o registro da operao consorciada, bem como das intervenes
urbansticas que sero realizadas para a consecuo de seus objetivos, fundamental
para o controle da utilizao dos recursos auferidos com a alienao dos CEPAC.

mesmo dispositivo prev que os CEPAC sero objeto de colocao privada quando forem utilizados
diretamente para pagamento das obras, projetos, desapropriaes e servios de apoio tcnico e
administrativo previstos nas intervenes da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, bem como
para oferecimento em garantia de financiamentos obtidos junto a bancos e instituies financeiras para
custeio das referidas intervenes. No mesmo sentido, a Lei Complementar n 101/2009, do Municpio
do Rio de Janeiro, que institui a Operao Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, determina
que os CEPAC sero alienados em leilo pblico ou utilizados diretamente no pagamento das obras
necessrias Operao Urbana Consorciada regulada por esta Lei Complementar.
24
Operao Urbana Consorciada. In: Estatuto da Cidade - Comentrios Lei Federal 10.257/2001,
2010, op. cit., p. 283. No mesmo sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho (Comentrios ao Estatuto da
Cidade- Lei 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, 2006, p. 226) ressalta o valor econmico
desses certificados, ao afirmar que a utilizao direta no pagamento das obras necessrias operao
indica que tambm o Municpio poder efetuar pagamentos a terceiros, responsveis pelas obras
integrantes da operao urbana consorciada, atravs dos referidos certificados, fato que mais uma vez
demonstra que o uso de tais ttulos praticamente idntico ao da prpria moeda corrente: servem para
quitar dbitos e extinguir obrigaes.
O art. 5 da mesma Instruo Normativa determina que o pedido de registro
da operao consorciada seja formulado pelo Municpio emissor dos CEPAC (com o
requerimento subscrito pelo Prefeito, ou por representante por este especificamente
designado), e elenca os documentos necessrios para que tal registro seja efetivado.

3.2.2.1 Plano Diretor Municipal

Dentre tais exigncias, destacamos, em primeiro lugar, a necessidade de
apresentao do plano diretor municipal que preveja a instituio da respectiva operao
consorciada (art. 5, inc. II).
Com efeito, da exegese do art. 32, caput, do Estatuto da Cidade, infere-se
que a lei que institui o plano diretor municipal deve apontar as reas da cidade de
acordo com o zoneamento local - em que as operaes urbanas consorciadas podero
ser aplicadas.
25
Tal previso evita que o instrumento seja utilizado de forma casustica e
oportunista, sem a devida consonncia com o planejamento urbanstico, cujas diretrizes
esto expressas no plano diretor local.
Assim, sem a previso no plano diretor municipal, a operao urbana
consorciada no pode ser instituda, e sem a instituio da ao consorciada os CEPAC
no podem ser emitidos. Isso evita a emisso desses ttulos para finalidades meramente
arrecadatrias, sem que sua alienao esteja vinculada realizao de interveno
urbana em rea especfica da cidade.

3.2.2.2. Lei Especfica

Tambm a lei especfica que cria a operao consorciada requisito
obrigatrio para o registro dessa operao e posterior emisso dos CEPAC (art. 5, inc.
III, da Instruo CVM 401/2003). Tal previso est em consonncia com o disposto no
j citado art. 32 da Lei 10.257/2001, que exige lei municipal especfica para a
delimitao da rea urbana em que ser aplicada a operao consorciada.

25
Nesse sentido, a redao do 2 do art. 225 da Lei Municipal 13.430/2002, que instituiu o plano diretor
estratgico do Municpio de So Paulo: Ficam delimitadas reas para as novas Operaes Urbanas
Consorciadas Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jac, Vila Leopoldina,
Vila Snia e Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira, alm das existentes Faria Lima, gua Branca,
Centro e guas Espraiadas, com os permetros descritos nas suas leis especficas e indicadas no Mapa
n 09, integrante desta lei. Ainda de acordo com o mesmo diploma legal, outras Operaes Urbanas
Consorciadas podero ser definidas nas reas de Interveno, indicadas no Mapa n 09, integrante desta
lei (art. 225, 3). A previso no plano diretor acerca das operaes consorciadas que podero ser
institudas no Municpio vai ao encontro do princpio da reserva de plano, e evita que o instrumento seja
utilizado de forma casustica e oportunista, sem a devida consonncia com o planejamento urbanstico.
A exigncia de lei municipal especfica decorrncia direta do princpio da
legalidade (art. 5, II, da Constituio), aplicvel especialmente funo administrativa
nos termos do art. 37, caput, da Carta. Isso porque da aplicao do plano da operao
urbana consorciada decorrero direitos e obrigaes a todos os que forem nela
envolvidos, especialmente aos proprietrios de imveis situados na rea abrangida pela
operao.
26


3.2.2.3. Prospecto de Registro

Outro requisito, dentre os que ora se destaca, para o registro da operao e
posterior emisso dos CEPAC a apresentao da minuta do prospecto de registro (art.
5, V, da Instruo CVM 401), que dever conter os elementos previstos nos artigos 10
e 11 da mesma instruo normativa. Referido art. 10 define o prospecto como o
documento que contem os dados bsicos sobre a operao, bem como a quantidade total
de CEPAC que poder ser emitida para alienao ou utilizao direta no pagamento das
intervenes da ao consorciada.
27

J o art. 11 dispe sobre os requisitos mnimos do prospecto de registro. Sua
previso visa possibilitar CVM o exerccio de sua funo fiscalizatria do mercado de
CEPACs, especialmente para a proteo dos investidores atrados pela alienao desses
certificados pelo municpio.
No obstante, a fiscalizao do mercado de CEPAC pela CVM acaba por
significar ainda que indiretamente - o controle da conformidade da prpria operao
consorciada com as regras da Lei 10.257/2001.
Com efeito, do prospecto deve constar, por exemplo, a descrio detalhada
das intervenes previstas no mbito da ao consorciada, bem como seus respectivos
prazos de execuo e custos estimados (art. 11, II, da Instruo CVM 401/2003). Assim,
as intervenes necessrias consecuo dos objetivos da operao consorciada (obras
no sistema virio, no sistema de transporte pblico, obras no sistema de saneamento
bsico, construo de habitaes populares, dentre outras) devem estar indicadas no
prospecto da operao. Isso contribui para o processo de controle do andamento da
operao consorciada, visto que possibilita ao investidor e a quaisquer outros
interessados saber como sero gastos os recursos advindos da venda dos CEPAC, o

26
De fato, nas operaes urbanas consorciadas podero ser previstas, entre outras medidas, a modificao
de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das
normas edilcias (art. 32, 2, I da Lei 10.257/2001) e a regularizao de construes, reformas ou
ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente (art. 32, 2, II, da Lei 10.257/2001). Ora,
esses novos ndices urbansticos representam limitaes diferenciadas ao direito de propriedade e ao
direito de construir dos proprietrios de imveis urbanos. Portanto, somente podem ser fixados por meio
de lei, justamente a lei especfica indicada no caput do art. 32 da Lei 10.257/2001.
27
No Prospecto de Registro de Operao Urbana Consorciada guas Espraiadas, criada pela Lei n
13.260, de 28 de dezembro de 2001, consta a oferta, pelo Municpio de So Paulo, de 3.750.000
CEPACs, no valor unitrio mnimo de R$ 300,00, para financiamento da operao. Disponvel em
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arqui
vos/cepac/oucae_prospecto.pdf>. Acesso em 1.12.2012.
que ajuda a impedir o seu desvio para outros propsitos, especialmente em face do
disposto no art. 33, 1, da Lei 10.257/2001, que determina a aplicao dos montantes
obtidos por meio das contrapartidas exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada.
Obviamente que a previso, no prospecto da operao, das intervenes
previstas no mbito da ao consorciada deve ocorrer sem prejuzo da indicao das
mesmas intervenes na prpria lei que cria a operao, nos termos do que prev o art.
33, incisos II, III e IV da Lei 10.257/2001. Trata-se, na realidade, de uma proteo a
mais aos investidores privados, mas que acaba por contribuir, como dito, para a
fiscalizao do andamento de todas as etapas da ao consorciada.
O prazo previsto para execuo da operao urbana consorciada tambm
deve estar indicado no prospecto da operao (art. 11, inc. III, da Instruo 401/2003).
28

Afinal, a operao consorciada, como um conjunto de aes do Poder Pblico
financiado com recursos privados, deve ter a durao limitada ao necessrio para o
alcance de suas finalidades as quais, por sua vez, tambm devem estar definidas na lei
especfica, conforme disposto pelo citado art. 33, inc. IV, da Lei 10.257/2001. Isso
porque a implantao da operao consorciada pressupe alterao, com relao a
determinada rea da cidade, dos ndices urbansticos previstos na lei que institui o plano
diretor municipal. Trata-se, portanto, de exceo ao plano urbanstico vlido para a toda
a urbe e, por tal razo, deve ter sua durao limitada no tempo, sob pena de ofensa ao
princpio da reserva de plano, elementar para o exerccio da funo urbanstica do
Estado.
A quantidade total de CEPAC que pode ser emitida no mbito da operao
consorciada, bem como a tabela de converso dos potenciais construtivos e de
modificao de uso, tambm deve estar indicada no prospecto (art. 11, inc. V, da
Instruo CVM). A indicao da quantidade total de CEPAC que pode ser emitida
essencial para a proteo do investidor privado. Isso porque, como visto, o CEPAC
corresponde a uma determinada rea adicional de construo, e esse estoque de rea
adicional limitado pela prpria lei especfica que cria a operao, sob pena de se
promover um adensamento descontrolado na rea em que o instrumento aplicado, em
clara ofensa ao disposto no art. 2, inc. V, c, do Estatuto da Cidade
29
.
Assim, dever do Municpio emissor dos CEPAC indicar no prospecto e,
obviamente, na lei especfica que cria a operao
30
a quantidade total de certificados e

28
Por exemplo, o Prospecto da Operao Urbana Consorciada Faria Lima, criada pela Lei 13.769/2004
do Municpio de So Paulo, indica que o prazo de durao da operao ser de 15 (quinze) anos.
Disponvel em
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arqui
vos/cepac/oucfl_prospecto.pdf>. Acesso em 2.12.2012.
29
Nesse sentido, Diogenes Gasparini (O Estatuto da Cidade, op. cit. p. 186) observa que a quantidade de
CEPAC emitida deve resultar de estudos levados a efeito pelo Municpio sobre a possibilidade de os
proprietrios dos terrenos construrem acima dos ndices urbansticos normais, fixados para a rea
objeto das operaes urbanas consorciadas. Com efeito, tais estudos devem ser levados a cabo pelos
rgos municipais competentes antes mesmo da edio da lei que cria a interveno consorciada, a fim de
se evitar o excessivo adensamento da rea objeto da operao, com prejuzos para a infraestrutura
urbanstica existente e reflexos nocivos no trfego e no sistema de transporte pblico local.
30
Por exemplo, a Lei Complementar n 101/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que cria a Operao
Urbana Consorciada da Regio do Porto do Rio, indica, no seu Anexo VII, o quadro de potencial
a totalidade da rea adicional de construo computvel, a fim de que o investidor
privado no corra o risco de adquirir um CEPAC que no poder mais ser utilizado, em
funo de um possvel esgotamento do estoque de rea adicional.
31

Outrossim, a tabela de converso dos potenciais construtivos e de
modificao de uso tambm deve constar do prospecto (e da lei que cria a operao). O
investidor deve saber exatamente por qual quantidade de rea adicional de construo
pode ser cambiado o CEPAC adquirido por ele em leilo ou das mos de terceiros. Em
outras palavras, necessrio indicar qual a metragem de rea adicional correspondente a
cada CEPAC emitido.
32

H mais itens que devem obrigatoriamente constar do prospecto da
operao: a) a forma de colocao dos CEPAC, se pblica ou privada, ou ambas (art.
11, VI, da Instruo); b) a indicao das principais referncias legais relativas
operao consorciada e emisso dos CEPAC, dentre as quais a lei municipal que
autorizou a emisso e o plano diretor do Municpio que prev a possibilidade de
implementao da ao consorciada (art. 11, VII); e c) a indicao da pgina da
internet e dos demais locais onde possam ser consultados os diplomas legais citados
no inciso anterior.
Tais exigncias destinam-se a dar amplo conhecimento de toda a operao
consorciada aos investidores que pretendem adquirir os CEPAC, em clara homenagem
ao princpio da ampla publicidade, que deve reger toda a atividade da Administrao
Pblica (art. 37, caput, da Constituio Federal).

3.2.2.4. Estudo de Viabilidade


adicional de construo para cada um dos setores em que se divide a rea da cidade abrangida pela ao
consorciada.
31
Carlos de Faria Coelho de Sousa (As Operaes Urbanas Consorciadas como instrumento para a
reabilitao urbana, Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 63,
maio/jun.2012, p. 2) sugere que o Municpio emita uma quantidade de ttulos inferior ao potencial de
construo previsto em lei, objetivando maior procura dos ttulos no mercado, gerando sua
valorizao, o que aumenta o interesse dos investidores. De fato, o Municpio pode emitir em parcelas a
quantidade total de CEPAC prevista em lei, visando valorizao dos certificados no mercado em razo
de sua menor oferta.
32
A Lei 13.260/2001, do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua
Espraiada, em seu art. 11, indica a quantidade total de CEPAC cuja emisso foi autorizada (3.750.000), e
apresenta tabela de converso que indica por qual metragem de rea adicional de construo, ou por qual
metragem de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros de construo poder ser
convertido cada certificado. Assim, por exemplo, no Setor Jabaquara da Operao gua Espraiada,
1(um) certificado equivale a 3m
2
de rea adicional de construo e a 2m
2
de rea de terreno referente
modificao de usos e parmetros; no Setor Brooklin, cada CEPAC equivale a 1m
2
de rea adicional de
construo e a 1m
2
de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros; no Setor Berrini,
cada CEPAC equivale a 1m
2
de rea adicional de construo e a 2m
2
de rea de terreno referente
modificao de usos e parmetros, no Setor Marginal Pinheiros, cada CEPAC equivale a 2m
2
de rea
adicional de construo e a 2m
2
de rea de terreno referente modificao de usos e parmetros.

O inc. IX do art. 11 da Instruo CVM 401 impe, por sua vez, como item
essencial do prospecto da operao, a apresentao do estudo de viabilidade.
Tal estudo deve conter, em primeiro lugar, informaes relativas ao valor de
mercado dos imveis contidos no permetro da operao consorciada. Afinal, os
CEPAC sero convertidos em rea adicional de construo, ou em rea referente
alterao de uso/parmetros, apenas nesses imveis. Assim, logicamente, interessa ao
adquirente do CEPAC conhecer a possibilidade de sua valorizao, que estar
diretamente relacionada com o valor dos imveis localizados na rea abrangida pela
operao.
Outrossim, citado estudo de viabilidade deve conter informaes
estimativas, na realidade - referentes aos efeitos das intervenes sobre os imveis
situados no permetro da operao consorciada. Os melhoramentos realizados no
decorrer da operao provocam, indubitavelmente, a valorizao da propriedade urbana
situada na rea. E o preo do CEPAC subir na medida em que os preos dos imveis
subirem (afinal, so esses imveis que podero ter suas reas aumentadas a partir da
converso desses certificados). Em outras palavras, a demanda pelo CEPAC certamente
ser maior se o valor dos imveis localizados no permetro da operao tambm
aumentar.
Ainda de acordo com o mesmo art. 11, inc. IX, da Instruo, o estudo de
impacto ambiental EIA - e o estudo de impacto de vizinhana - EIV - tambm devem
constar do estudo de viabilidade, que, por sua vez, deve fazer parte do prospecto da
operao. A exigncia est de acordo com o disposto no art. 33, inc. V, da Lei
10.257/2001, que prescreve que da lei especfica que cria a operao consorciada conste
o EIV.
Tal determinao justificada pelo fato de que a implantao da operao
consorciada, ainda que em um permetro especfico da cidade, causa impactos em
grande parte do territrio urbano, especialmente nas reas limtrofes da interveno.
Faz-se necessrio, portanto, verificar se da implantao da ao consorciada decorrero
efeitos negativos para os locais no contidos em seu permetro. Na possibilidade de
ocorrncia desses danos, medidas devem ser previstas no prprio plano para evit-los ou
compens-los, sob pena da impossibilidade de se iniciar a ao consorciada.
33

Os impactos ambientais e de vizinhana influiro, tambm, no mercado de
CEPAC, posto que um dano ambiental expressivo pode significar a desvalorizao dos

33
A Lei 10.257/2001 no exige, de forma expressa, a elaborao de Estudo de Impacto Ambiental (EIA)
para a implantao da operao urbana consorciada. Trata-se de omisso injustificvel por parte do
legislador. No obstante, parece-nos que o EIA deve ser exigido em toda e qualquer hiptese de aplicao
do instrumento da operao urbana consorciada, em vista dos evidentes impactos ambientais provenientes
de intervenes urbansticas desse porte. No mesmo sentido, Karlin Olbertz (Operao Urbana
Consorciada, Belo Horizonte: Forum, 2011, p. 93) lembra que o art. 32, 2, I, do Estatuto da Cidade
exige que as alteraes dos ndices urbansticos e das normas edilcias sejam realizadas levando-se em
conta o impacto ambiental delas decorrente. Ora, para que se conhea tal impacto, necessria a
realizao do EIA. Vale lembrar, ainda, que o prprio Estatuto da Cidade determina em seu art. 38 que a
elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental
(EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental. Assim, andou bem a Instruo CVM 401/2003 ao
exigir a apresentao tambm do EIA. Ainda que primeira vista parea ter o ato infralegal ultrapassado
seus limites normativos, o fato que a exigncia de apresentao do EIA, em conjunto com a do EIV,
decorre, como visto, da interpretao sistemtica e finalstica do Estatuto da Cidade.
imveis situados no permetro da operao consorciada, o que afetar os interesses dos
adquirentes dos certificados. Da a previso constante da Instruo Normativa em
comento.
Outro item que deve constar do estudo de viabilidade que compe o
prospecto da operao a forma de determinao da quantidade mxima de CEPAC
que pode ser emitida no mbito da operao consorciada (art. 11, IX, da Instruo CVM
401/2003). Para tanto, imprescindvel calcular o total das despesas necessrias para a
implementao da operao consorciada, posto que tal interveno ser custeada com a
venda dos CEPAC. Tambm necessrio fixar o valor mnimo de cada certificado, pois
a multiplicao desse valor pelo nmero total de CEPAC emitidos deve equivaler ao
montante necessrio concluso das obras necessrias prpria operao.
34

O clculo total das contrataes das obras necessrias operao pode no
ser exato e na maior parte das vezes, de fato, no -, dada a corriqueira necessidade
de alterao do valor dos contratos e das indenizaes devidas pelas desapropriaes.
Nesses casos, o Poder Pblico pode ser obrigado a utilizar recursos do errio, o que, a
rigor, vai de encontro aos objetivos da operao consorciada, dentre os quais o de evitar
o uso de recursos pblicos nos processos de incremento da infraestrutura urbana
35
.
De todo o modo, o Municpio no pode emitir CEPAC de forma ilimitada,
pois isso pode lesar os investidores em funo da possvel ausncia de lastro em
estoque de rea adicional de construo para futura compra por meio dos certificados
adquiridos - e o meio ambiente urbano, dado que a criao descontrolada de estoque
adicional para venda por meio de CEPAC pode causar adensamento e verticalizao
excessivos na rea objeto da operao, com graves consequncias para toda a Urbe.
Por derradeiro, cabe destacar a exigncia de que o prospecto da operao
contenha a indicao dos fatores de risco, inclusive os de natureza poltica e/ou
econmica, e demais fatos que possam levar modificao das caractersticas da
operao consorciada, no realizao das intervenes previstas, ou existncia de
dificuldades para o exerccio dos direitos assegurados pelos CEPAC no momento de
sua emisso (art. 11, inc. X, da Instruo CVM 401/2003). Trata-se de requisito que tem
como escopo evidente a proteo ao investidor adquirente do CEPAC.
A inteno do regulamento em questo condizente com a finalidade da
prpria CVM proteger o investidor que pretende adquirir o CEPAC, e garantir a
transparncia de todo o processo de emisso e comercializao desses certificados. Mas

34
Do Prospecto da Operao Urbana Consorciada guas Espraiadas, criada pela Lei 13.260/2001 do
Municpio de So Paulo, consta que a quantidade mxima de ttulos que poder ser ofertada ser igual ao
resultado obtido pela diviso do valor do custo total da Interveno, pelo valor mnimo da emisso do
CEPAC. Disponvel em
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arqui
vos/cepac/oucae_prospecto.pdf>. Acesso em 5.12.2012.
35
O Estatuto da Cidade no impede a utilizao de recursos do errio para a consecuo dos objetivos da
operao consorciada. No mesmo diapaso, a Instruo CVM 401/2003 indica, em seu art. 11, inc. XIII,
como um dos requisitos do prospecto da operao consorciada, a apresentao de informaes sobre
outras formas de captao previstas para atingir o objetivo da operao, no caso de apenas parte dos
recursos ser obtida atravs da emisso de CEPAC. Portanto, a utilizao de recursos do errio aceita,
apesar de contrria razo de ser do instituto da operao consorciada: a utilizao de recursos privados
para o incremento da infraestrutura urbanstica.
o fato que, ao regular o mercado desse valor mobilirio, a autarquia federal acaba por
fiscalizar o andamento da prpria operao consorciada, em benefcio do interesse de
toda a coletividade.
Pode-se questionar se uma instruo normativa pode impor tantas exigncias
ao mercado de CEPAC, em funo de sua natureza meramente regulamentar
36
. Mas o
fato que todas essas exigncias esto em consonncia com o disposto na Lei
10.257/2001, norma geral de direito urbanstico que prev as linhas mestras do instituto
da operao urbana consorciada e da emisso e venda dos certificados de potencial
adicional de construo.
Alis, os requisitos para a emisso dos CEPAC elencados acima, pela sua
natureza, devem constar da prpria lei municipal especfica que cria a operao
consorciada. Tal concluso alcanada a partir da leitura do art. 33 do Estatuto da
Cidade, que traz os elementos que devem necessariamente constar da lei municipal.
Dentre eles est a definio acerca da contrapartida a ser exigida dos proprietrios,
usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios
previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 do mesmo Estatuto. Nos casos em que a
contrapartida o CEPAC, a lei municipal que cria a operao deve, portanto, definir
regras claras para a sua comercializao e posterior converso.

4. Alienao do CEPAC por Leilo

O art. 34 do Estatuto da Cidade determina que os certificados de potencial
adicional de construo devem ser alienados em leilo ou utilizados diretamente no
pagamento das obras necessrias prpria operao.
Portanto, no caso de a lei municipal que cria a operao consorciada permitir
a distribuio (ou colocao) pblica desses valores, a sua alienao deve ser feita por
meio de leilo.

4.1. Isonomia e vantajosidade

A realizao do leilo pbico permite que qualquer investidor interessado em
adquirir os CEPAC faa suas ofertas e compre os certificados. O procedimento atende
ao princpio da isonomia. O Poder Pblico no pode escolher discricionariamente a

36
Vale lembrar a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 25 edio,
So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 363/364) acerca dos limites do regulamento no direito brasileiro. Para o
autor, o regulamento possui apenas a funo de servir para a fiel execuo da lei. Com maior razo, diz,
tais limites aplicam-se a instrues, portarias, resolues, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do
Executivo. que, na pirmide jurdica, alojam-se em nvel inferior ao prprio regulamento. Enquanto
este ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalo mais baixo e, de
conseguinte, investidas de poderes menores.
quem vender os certificados, cuja aquisio pode interessar a qualquer investidor
privado.
Ademais, a realizao do leilo permite ao Municpio auferir o maior volume
possvel de recursos com a alienao dos CEPAC, a fim de que possa realizar a contento
as obras necessrias consecuo das metas da operao consorciada.
Em realidade trata-se da aplicao dos dois princpios bsicos que regem o
procedimento licitatrio: a isonomia e a vantajosidade para a Administrao Pblica.
O leilo de CEPAC no corresponde modalidade licitatria prevista no art.
22, inc. V, 5, da Lei 8.666/93 destinada venda de bens mveis inservveis para a
Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a
alienao de bens imveis prevista no art. 19 da mesma lei federal -, mas os princpios
que regem a licitao tm aplicao anloga ao procedimento de venda dos
certificados.
37

Com efeito, o fato de os leiles pblicos de CEPAC serem realizados por
meio de bolsa de valores ou por entidades do mercado de balco organizado (art. 5,
VII, da Instruo CVM 401/2003)
38
no afasta a aplicabilidade, hiptese, dos
princpios que devem reger a atuao da Administrao Pblica.

4.2. Regulao pela CVM.

Tendo em vista tratar-se, conforme exposto, de leilo para a venda de valores
mobilirios, o respectivo procedimento deve ser regulado pela CVM, e isso feito por
meio da mesma Instruo CVM 401/2003.
Esse ato normativo dispe, em seu artigo 12, que o Municpio, em conjunto
com a instituio lder da distribuio, deve requerer o registro da distribuio pblica
para a realizao do leilo de CEPAC.
A instituio lder da distribuio integrante do sistema de distribuio de
valores mobilirios deve atuar em conjunto com o Municpio nos pedidos de registro,

37
Nesse sentido, andou bem a Lei 13.260/2001 do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana
Consorciada gua Espraiada, ao estabelecer, em seu art. 11, 6, que o edital referente a cada leilo
pblico a ser realizado para a venda dos Certificados referidos neste artigo dever prever mecanismos
que garantam o maior grau possvel de pulverizao dos certificados, observando-se os princpios gerais
contidos na Lei 8.666/93. Toshio Mukai (Operaes Urbanas Consorciadas, Frum de Direito Urbano e
Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 6, n. 34, jul./ago. 2007) faz importante observao quanto
questo, ao afirmar que a realizao de leilo para a venda dos CEPAC supre a necessidade de efetivao
do procedimento licitatrio para a participao do investidor privado na ao consorciada, a qual seria
exigvel, a rigor, em virtude da obteno de lucro pelo particular que participa da operao.
38
Vale recordar que os CEPAC nem sempre so objeto de distribuio pblica: como visto, h a
possibilidade de colocao privada desses valores, nas hipteses em que a lei municipal que cria a
operao consorciada permitir o pagamento das desapropriaes e obras por meio desses certificados (art.
34, caput, do Estatuto da Cidade).
na colocao dos CEPAC no mercado, e nas comunicaes com a CVM e com o
mercado (art. 18 da Instruo CVM 401/2003).
Nos termos do 1 do art. 12 da Instruo CVM 401/2003, cada pedido de
registro de distribuio pblica deve contemplar uma nica interveno ou um conjunto
de intervenes, os quais devem estar indicados no prospecto da operao. Isso significa
que o Municpio emissor dos CEPAC deve indicar para qual obra ou desapropriao, ou
para quais obras e desapropriaes, sero destinados os recursos auferidos com a
alienao dos CEPAC por meio de leilo.
A medida contribui para a fiscalizao acerca da regular aplicao dos
valores auferidos com a venda dos certificados, os quais, conforme j visto, devem ser
aplicados exclusivamente na operao consorciada cuja criao justificou sua emisso,
nos termos do art. 34, 1, da Lei 10.257/2001.
Por derradeiro, cabe ressaltar que o CEPAC deve ser oferecido em leilo
com um valor mnimo, calculado da forma indicada no item 3.2.2.4. supra.

5. Aplicao dos recursos obtidos com a venda do CEPAC

O Estatuto da Cidade impe que os recursos auferidos pelo Poder Pblico
municipal com a venda de CEPAC sejam conversveis em direito de construir
unicamente na rea objeto da operao consorciada (art. 34, 1).
A regra condiz com o art. 33, 1, da mesma lei federal, que determina que
os recursos provenientes das contrapartidas pagas pelos interessados em construir acima
dos limites da lei de uso e ocupao do solo (nos termos da lei que cria a ao
consorciada) devem ser aplicados na prpria operao urbana consorciada.
Assim, os montantes obtidos por meio do pagamento de qualquer
contrapartida, inclusive a realizada pela converso do CEPAC em direito de construir,
devem ser utilizados, exclusivamente, para a realizao das obras e desapropriaes
necessrias execuo da operao consorciada.
A ideia evitar que a venda de CEPAC signifique apenas uma fonte
ordinria de recursos para o errio, o que iria de encontro prpria finalidade da
operao consorciada.
De fato, o Municpio no deve alienar CEPAC apenas para fins meramente
arrecadatrios. Sua emisso e distribuio so justificadas pela necessidade de auferir
recursos que sero utilizados, exclusivamente, para a concluso das desapropriaes e
obras imprescindveis consecuo dos objetivos da operao consorciada. No se trata
de um tributo, e sim de um valor mobilirio que poder ser utilizado pelo interessado
como contrapartida ao exerccio do direito de construir acima dos parmetros
urbansticos ordinrios. E esse direito ser exercido somente em imveis situados na
rea objeto da interveno.
Ora, como visto, a operao consorciada tem como finalidades: a) a justa
distribuio dos bnus decorrentes dos melhoramentos urbansticos realizados pelo
Poder Pblico (art. 2, inc. IX, da Lei 10.257/2001); e b) a recuperao dos
investimentos pblicos de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (art. 2
inc. XI, da Lei 10.257/2001). Para tanto, os proprietrios de imveis localizados no
permetro da operao convertem os CEPAC adquiridos em direito de construir, com o
objetivo de obter a respectiva licena. E pagam por isso, pois compram o certificado
diretamente do Municpio (por meio de leilo pblico) ou de terceiros. Esses montantes
pagos pelos CEPAC serviro exatamente para compensar os gastos da Administrao
Municipal com a realizao das obras, que beneficiaro justamente os proprietrios de
imveis na rea objeto da ao consorciada.
Portanto, caso o Municpio aplique os recursos auferidos com a venda dos
CEPAC em rea que no esteja abrangida pela lei que cria a operao, os proprietrios
adquirentes dos CEPAC acabaro por financiar melhorias urbansticas em outras regies
da cidade.
Outrossim, se o Municpio deixar de aplicar os recursos auferidos com os
CEPAC na rea objeto da operao, e utilizar valores do errio para a execuo das
obras e desapropriaes, acabar impedido de recuperar os investimentos de que tenha
resultado a valorizao dos imveis situados no permetro da interveno. Nesse caso,
todos os contribuintes inclusive os que no so proprietrios de imveis no permetro
da operao acabaro por financiar a valorizao dessas propriedades, em evidente
contrariedade ao princpio da isonomia.
Jos dos Santos Carvalho Filho
39
, ao comentar o sobredito art. 34, 1, do
Estatuto da Cidade, afirma que se no houvesse tal limitao, fcil seria burlar os
objetivos da lei. Basta supor que o indivduo poderia adquirir alguns certificados para
postular licena especial, visando construo em coeficiente superior ao normal, em
rea diversa da que est sob a operao. Nesse caso, para o autor, ser notrio o desvio
de finalidade.
Com efeito, o vcio do desvio de finalidade estaria presente no ato
administrativo que determinasse a emisso dos CEPAC para fins exclusivamente
arrecadatrios, e sem o objetivo de utilizar os recursos auferidos com a sua alienao na
prpria operao consorciada que justificou a sua distribuio.

6. Consideraes finais

A aplicao do instrumento da operao urbana consorciada sem a
observncia das diretrizes da poltica urbana indicadas no art. 2 do Estatuto da Cidade
pode resultar em consequncias negativas para a ordenao urbanstica, e contribuir
para o agravamento da desigualdade social nos municpios brasileiros.

39
Comentrios ao Estatuto da Cidade- Lei 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, 2006, op.
cit., p. 226.
O aumento indiscriminado de coeficientes de aproveitamento e taxas de
ocupao com o intuito de arrecadar valores com a venda dos CEPAC necessrios ao
usufruto desses benefcios pode ocasionar adensamento populacional excessivo na
rea objeto da operao, muitas vezes incompatvel com a infraestrutura urbana
disponvel.
A verticalizao excessiva resultante da alterao dos ndices urbansticos
pela lei municipal que cria a operao consorciada pode agravar problemas que j
afligem, invariavelmente, as cidades brasileiras, especialmente as de mdio e grande
porte, como, por exemplo, a dificuldade de locomoo causada pelo excesso de veculos
e pela ineficincia do sistema de transportes pblicos.
O cuidado com o meio ambiente urbano (art. 225 da Constituio Federal)
deve permear todas as etapas do procedimento realizado para a aplicao do
instrumento da operao consorciada. Os estudos prvios para a elaborao do projeto
de lei especfica que cria a operao devem ser realizados levando-se em conta as
consequncias ambientais causadas pelas alteraes dos ndices urbansticos. E, depois
de editado o diploma municipal que cria a operao e permite a emisso de CEPAC, sua
execuo deve ser fiscalizada, a fim de que os desvios indicados nos itens anteriores no
maculem a aplicao do instrumento. Por fim, os resultados obtidos com a operao e a
alienao dos CEPAC devem ser verificados pelos rgos de controle (Ministrio
Pblico, Tribunais de Contas, Comits Gestores), para que se apure se os objetivos da
operao expressos na lei especfica foram alcanados, e se os valores obtidos com a
venda dos CEPAC foram regularmente aplicados.
No que toca fiscalizao, vale ressaltar que o art. 33, inc. VII, da Lei
10.257/2001 determina que o controle da operao seja obrigatoriamente compartilhado
com representao da sociedade civil
40
. A regra fundamentada no princpio da gesto
democrtica das cidades, que impe a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2,
inc. II, da Lei 10.257/2001).
A efetiva participao de representantes da sociedade civil essencial em
todas as etapas do processo de aplicao do instrumento da operao consorciada.
preciso ter sempre em mente que a lei municipal que determina a aplicao do
instrumento em determinada rea da cidade cria, na verdade, uma exceo s regras
estabelecidas pelo plano diretor municipal: novos ndices urbansticos e modificaes

40
A Lei 13.260/2001, do Municpio de So Paulo, que cria a Operao Urbana Consorciada gua
Espraiada, prev, sem seu art. 19, a instituio de grupo de gesto, coordenado pela Administrao
Municipal, que deve contar com a participao de rgos municipais e de entidades representativas da
sociedade civil organizada. De forma similar, a Lei 13.909/2011, do Municpio de Curitiba, que aprova a
Operao Urbana Consorciada Linha Verde, em seu art. 18, institui o Grupo de Gesto da Operao
Urbana Consorciada Linha Verde, coordenado pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de
Curitiba IPPUC -, contando com a participao de representantes de rgos municipais e de entidades
representativas da sociedade civil, com a finalidade de realizar o acompanhamento e implementao do
Programa de Intervenes da Operao Urbana Consorciada. Por fim, a Lei Complementar n
101/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que institui a Operao Urbana Consorciada da Regio do
Porto do Rio, em seu art. 40, institui o Conselho Consultivo da Operao Consorciada do Porto do Rio,
que ser coordenado pela Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio CDURP
-, e composto por representantes do Municpio e da sociedade civil.
no zoneamento urbano so fixados. Portanto, assim como a participao popular na
elaborao do plano requisito indispensvel para a sua validade (art. 40, 4, da Lei
10.257/2001), da mesma forma torna-se imprescindvel no processo de elaborao da lei
que cria a operao consorciada, inclusive no que toca possibilidade de emisso dos
CEPAC.
Outrossim, preciso que o instrumento seja aplicado, invariavelmente, com
o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes, nos termos do que prescreve o art. 182, caput, da
Constituio Federal. Tal dispositivo aplicvel a todos os instrumentos utilizveis pelo
Municpio para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano, inclusive operao
consorciada cuja contrapartida legal seja realizada por meio da venda de CEPAC.
Em termos concretos, perseguir o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade significa fazer com que da aplicao do instrumento resultem benefcios para
toda a urbe, e no apenas para um grupo interessado apenas e to somente na
valorizao dos imveis situados na rea da operao. evidente que a ao
consorciada no pode ser viabilizada sem a participao da iniciativa privada,
especialmente a do setor ligado ao mercado imobilirio. Mas o interesse puramente
econmico acaba por significar um risco ao bem-estar dos que habitam a cidade,
especialmente em face da tendncia verticalizao excessiva decorrente do aumento
dos coeficientes de aproveitamento.
Assim, preciso planejar a operao consorciada e a consequente
emisso/alienao de certificados levando-se em conta as diretrizes de poltica urbana
indicadas no art. 2 da Lei 10.257/2001, conforme exposto no item 2.1. deste trabalho.
As experincias negativas com o instrumento ocorreram, justamente, por desrespeito a
tais preceitos normativos, mas nem por isso o instituto deve ser ignorado, pois, se
legitimamente aplicado, pode significar o incremento da infraestrutura urbanstica com
o dispndio mnimo de recursos do errio, os quais, diga-se de passagem, nunca so
abundantes.
Ainda, preciso ressaltar que um dos requisitos obrigatrios da lei que cria a
operao a apresentao do programa de atendimento econmico e social para a
populao diretamente afetada pela operao, nos termos do que prescreve o art. 33,
inc. III, do Estatuto da Cidade. Isso significa que a aplicao do instrumento no pode
acarretar prejuzos ainda maiores populao de baixa renda que reside nas reas
abrangidas pela operao.
Com frequncia, a aplicao do instrumento acaba por promover a retirada
dos moradores de baixa renda dessas reas, sem que lhes seja garantido o direito
moradia digna, previsto constitucionalmente no art. 6, caput, da Constituio Federal.
De fato, a aplicao do instrumento resulta na valorizao dos imveis da
regio, e a populao pobre que a reside passa a no poder arcar com os altos custos
para habitar na rea. Ainda, as desapropriaes necessrias construo das obras de
infraestrutura invariavelmente atingem esses moradores, os quais, por no possurem os
ttulos de propriedade dos imveis, no so indenizados.
Assim, urge que a aplicao do instrumento seja acompanhada de medidas
que promovam a garantia do exerccio do direito social de moradia populao afetada,
e isso pode ser perfeitamente alcanado com a previso, na lei que cria a operao, da
execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, a partir da aplicao
dos recursos obtidos com a venda dos CEPAC. Assim, alm das obras necessrias
revitalizao da infraestrutura local, um programa habitacional deve ser executado por
meio da aplicao dos valores obtidos pelo Municpio com a venda desses certificados.

Referncias Bibliogrficas

ALBUQUERQUE, Marcos Cintra Cavalcanti. Novas fontes de investimentos
pblicos. Disponvel em <http://portalbrasil.net/2004/colunas/economia/setembro.htm>.
Acesso em 6.11.2012

AUBY, Jean-Bernard; PRINET-MARQUET, Hugues. Droit de
lurbanisme et de la construction, 3. ed, Paris: ditions Montchrestien, 1992.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo.
25 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008.

BRASIL, Cristiane. Desafios contemporneos na gesto do espao pblico
compartilhado: anlise de viabilidade jurdica para proposta de parceria pblico-privada
na Lagoa Rodrigo de Freitas, Boletim de Direito Municipal NDJ, ano 26, n. 4, abr.
2010.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade-
Lei 10.257/2001 e Medida Provisria n 2.220/2001, 2 edio, Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2006.

COELHO, Fbio Ulhoa. Curso de Direito Comercial, volume 2: direito de
empresa, 16 edio, So Paulo: Saraiva, 2012.

FERNANDEZ, Antonio Carceller. Instituciones de Derecho Urbanistico, 2
ed. Madrid: Montecorvo, 1981.

FERREIRA, Joo Sette Whitaker e FIX, Mariana. A urbanizao e o falso
milagre do CEPAC. Disponvel em:
<http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/ferreira_cepacfalsomilagre.
pdf>. Acesso em 5.11.2012

GASPARINI, Diogenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo: NDJ, 2002.

HARADA, Kiyoshi. Direito urbanstico: Estatuto da Cidade- plano diretor
estratgico, So Paulo: NDJ, 2004.

LOMAR, Paulo Jos Villela. Operao Urbana Consorciada. In:
DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, Sergio (Coord.) Estatuto da Cidade -
Comentrios Lei Federal 10.257/2001. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2010.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 25
edio, So Paulo: Malheiros, 2008.

MUKAI, Toshio. Operaes Urbanas Consorciadas, Frum de Direito
Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 6, n. 34, jul./ago. 2007).

OLBERTZ, Karlin. Operao Urbana Consorciada. Belo Horizonte: Frum,
2011.

SOUSA, Carlos de Faria Coelho de. As Operaes Urbanas Consorciadas
como instrumento para a reabilitao urbana, Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 63, maio/jun.2012.