Acórdão TC 413/2014 (Cons. Carlos Fernandes Cadilha)

30/5/2014 TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 413/2014 .
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140413.html?impressao=1 1/152
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ACRDO N. 413/2014
Processo n. 14/2014
Plenrio
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

I - Relatrio
1. Pedido formulado no mbito do processo n. 14/2014
Um Grupo de deputados Assembleia da Repblica eleitos pelo Partido Socialista
pediram a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade das
normas contidas nos artigos 33., 75., 115. e 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro de 2013, que aprova o Oramento do Estado para 2014.
Fundamentam o pedido nos seguintes termos:
Artigo 33. da LOE 2014
a) As normas deste preceito violam o direito retribuio consagrado no artigo 59., n. 1,
a), o princpio geral da igualdade, previsto no artigo 13., n. 1, e os princpios da
proporcionalidade e da proteo da confiana, ambos nsitos no princpio do Estado de direito
(artigo 2.).
b) As normas em causa consubstanciam uma restrio do direito constitucional retribuio,
na medida em que, efetuando uma diminuio sensvel da contrapartida remuneratria pelo
trabalho prestado, constituem uma ablao unilateralmente imposta pelo Estado que afeta
sensvel e desvantajosamente o acesso individual ao bem constitucionalmente protegido por
aquele direito na concretizao que lhe foi dada pela lei e pelos contratos em vigor.
c) Nesse sentido, aquela restrio s no seria constitucionalmente censurvel se tivesse uma
justificao bastante para fazer ceder o bem constitucional e se, para alm disso, a medida
concreta resultante daquela imposio unilateral respeitasse os princpios constitucionais que
condicionam a atuao estatal restritiva dos direitos fundamentais, designadamente os princpios
constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana.
d) Quaisquer das razes excludentes da inconstitucionalidade anunciadas pela jurisprudncia
constitucional no se aplicam s presentes medidas.
e) Apesar de no Relatrio que acompanhou a proposta de lei do oramento para 2014 se
reafirmar literalmente o carter transitrio das redues remuneratrias em causa, essa
afirmao puramente retrica, visando ostensivamente uma aparncia de conformao aos
limites jurdicos traados pelo Tribunal Constitucional, na medida em que, tanto no texto da
proposta de oramento quanto nas afirmaes pblicas dos responsveis governamentais, foi
claramente abandonada toda e qualquer delimitao temporal do respetivo alcance.
f) Como qualquer outra norma jurdica com carter permanente, as presentes redues
remuneratrias, no obstante a obrigatoriedade da sua renovao oramental, vigoraro at que
o legislador entenda alter-las, inexistindo qualquer determinao, mesmo previsional e indicativa,
de um termo para a sua vigncia plurianual.
g) Ao impor-se esta medida adicional de sacrifcio (reduo remuneratria) pelo quarto
ano consecutivo aos trabalhadores do setor pblico, em termos agora alargados (a partir dos 675
euro mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2000 euro), ultrapassam-se vrios dos
limites a que uma ablao diferencial desta natureza estar sempre exposta.
h) No quarto ano de aplicao, a medida discriminante j no pode justificar-se, como se
justificou inicialmente, pela eficcia que assegura em confronto com reformas que pudessem
requerer mais tempo.
i) Se as redues iniciais eram j significativas (no incidindo sobre salrios abaixo dos 1500
euro, a que correspondia a taxa dos 3,5%, nem acima dos 10% no escalo mais elevado), estas
incidem agora tambm sobre titulares de vencimentos muito mais baixos, j no longe do salrio
mnimo, com impacto mais gravoso nas suas vidas (e em concreto, aditando-se aos demais j
suportados).
j) Realizando uma ponderao do peso do impacto que estas redues produzem no grupo
afetado, em comparao com os grupos no remunerados atravs de verbas pblicas, e das
razes invocadas pelo legislador, semelhante s que o Tribunal Constitucional j realizou nos
acrdos n. 353/2012 e 187/2013, no pode deixar de se concluir pela violao do princpio da
igualdade, como neles se concluiu.
k) Por outro lado, esta uma imposio violadora do princpio da proporcionalidade.
l) Na sua aplicao a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a reduo
remuneratria, s esta medida - que como se sabe se acrescenta vrias outras, e algumas
especficas - levar a que o sacrifcio exigido de cada um deles, s a este ttulo, se eleve para um
valor compreendido entre 14% a 40% da sua remunerao anual. Este parece um critrio
quantitativo no eliminvel para aferir o alcance duma medida que, admitida como transitria, se
pretende que venha mais uma vez acrescentar os seus efeitos sacrificiais aos j por trs vezes
acumulados.
m) O princpio da proporcionalidade violado em dois dos seus segmentos: o da
necessidade e o da proporcionalidade em sentido estrito.
n) infringido o segmento da necessidade uma vez que o prprio legislador mostra que h
alternativas igualmente eficientes para promover os fins prosseguidos, mas mais lenientes. Na
verdade, ao mesmo tempo que efetua redues salariais significativas promove a reduo do
esforo fiscal doutros contribuintes. O legislador poderia atingir os efeitos a que se prope
optando por solues oramentais que no reduzissem salrios a partir de 675 euro mensais e
no reduzissem (ou reduzissem menos) a carga fiscal sobre certos contribuintes.
o) Por outro lado, a ponderao do nvel de sacrifcio imposto (especialmente) a quem
aufere salrios no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euro, e o grau de satisfao dos
interesses que se pretende atingir com isso - a consolidao oramental em poucas dcimas - s
pode conduzir concluso da intolerabilidade daquele sacrifcio, tendo em conta os benefcios
conseguidos, o que se traduz na violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito.
p) Para se aferir da intolerabilidade do sacrifcio relevante ter em conta que, para alm das
situaes especficas antes referidas, no que se refere generalidade dos trabalhadores agora
atingidos as atuais redues cumulam, para alm do enorme aumento de impostos sofrido pela
generalidade dos cidados, com o registo de diminuio de rendimento e de cortes salariais que j
incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores; cumulam com a
supresso efetiva dos 13. e 14. meses no ano de 2012, no obstante a sua declarada
inconstitucionalidade; e cumulam com a reduo indireta de retribuio em que se traduzem
tanto o aumento do horrio de trabalho para as 40 horas semanais, como os sucessivos
aumentos de contribuio para a ADSE.
q) Para alm disso, tambm a eventual violao do princpio da proteo da confiana por
parte das redues remuneratrias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado do que
ocorreu em anteriores apreciaes do Tribunal Constitucional.
r) De facto, as redues remuneratrias incidindo exclusivamente sobre os trabalhadores em
funes pblicas e das empresas pblicas sempre haviam sido perspetivadas como transitrias e
com um horizonte temporalmente delimitado e pr-estabelecido. E, na medida em que foi com
essa pretensa natureza que no foram ab limine invalidadas pelo Tribunal Constitucional, o
Estado fez criar nos cidados a convico reiterada de que a normalidade remuneratria seria
reposta no fim do PAEF.
a) As normas do artigo 75. da LOE contendem com o princpio da proteo da confiana,
nsito no princpio do Estado de direito (artigo 2.), o princpio geral da igualdade (artigo 13., n.
1), e o princpio da proporcionalidade, tambm decorrente do princpio do Estado de direito.
b) As normas do artigo 75. redefinem o regime de complementos de penso de
trabalhadores de empresas do setor pblico empresarial, restringindo o seu pagamento aos casos
em que os mesmos sejam integralmente financiados pelas contribuies ou quotizaes dos
trabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares.
c) Deve comear por se assinalar que se trata de uma conditio impossibilis, dada a fctica
inexistncia de tais fundos em diversos casos, notria e documentvel, acoplada, no tocante
delimitao do mbito de aplicao temporal, por outra condio (n. 6 do artigo 75.) cuja
verificao impossvel face esperana de vida dos trabalhadores afetados.
d) O alcance das normas , pura e simplesmente, a ablao unilateral pelo Estado de
montantes negociados e devidos.
e) Aquelas normas surgem na sequncia de negociao de reformas antecipadas em
empresas, com a respetiva penalizao, sendo imediatamente goradas as expetativas de quem se
conformou com o que j era uma alterao das suas expetativas: agora, j reformados
antecipadamente, os trabalhadores so surpreendidos por uma norma inscrita da LOE 2014 que
impede as empresas em causa de cumprirem os compromissos assumidos para com eles.
f) Por exemplo, nos ltimos anos o Metropolitano de Lisboa incentivou (certamente
seguindo orientaes da tutela) os seus trabalhadores com mais de 55 anos a solicitarem a
reforma antecipada, assegurando o pagamento do complemento de reforma previsto no Acordo
de Empresa, o que levou, s nos anos de 2011 e 2012, sada, por reforma antecipada, de 96
trabalhadores, que, sem essa garantia, certamente no se teriam reformado, aguardando chegar
at ao final da sua carreira contributiva;
g) As normas do artigo 75. da LOE 2014 contm solues legislativas manifestamente
assistemticas e desenquadradas de qualquer esforo global de sustentabilidade do sistema
pblico de proteo social e de repartio inter e intrageracional do nus dessa sustentabilidade,
merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciao no acrdo
n. 862/2013 desse Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade por violao do
princpio da proteo da confiana.
h) Mas, para alm disso, aquelas normas dos artigos 75. da LOE 2014 violam tambm o
princpio da igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias ou classes especficas de
pensionistas, com apenas algumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e introduziu
diferenciaes que nem sequer parecem ter um fundamento racional, desse modo violando a
verso mais elementar do princpio geral da igualdade como proibio do arbtrio.
i) Embora haja vrias empresas do setor pblico empresarial com complementos de penso
atribudos aos seus reformados e pensionistas, a condio estipulada naquele preceito da
apresentao de resultados lquidos negativos restringe a aplicao desta lei ao Metropolitano de
Lisboa e Carris.
j) Designadamente, a norma prevista no n. 3 do artigo 75. da LOE 2014 tem
consequncias demolidoras para os trabalhadores j reformados e pensionistas do Metropolitano
de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo menos ao nvel do Metropolitano de Lisboa, a cortes no
valor total bruto da penso recebida que pode ultrapassar os 60%.
k) Ora, inequvoco que o Estado que define os objetivos das empresas do setor pblico
empresarial e que condiciona/aprova a poltica tarifria, no entendimento, partilhado por todos
os governos, de que as tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades tm sempre uma
componente social que no permite cobrir os custos de produo do transporte.
1) Por conseguinte, a existncia de resultados lquidos negativos no imputvel aos
trabalhadores ou aos ex-trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles fossem ou
deixassem de ser negativos. Nesse contexto, escolher como razo ou critrio da diferenciao
entre grupos de pensionistas a circunstncia da existncia ou no de resultados lquidos negativos
da respetiva empresa torna a medida completamente arbitrria e remete-a para o domnio da
irracionalidade.
m) As normas do artigo 75. da LOE 2014 violam tambm o princpio da
proporcionalidade. Desde logo porque, conforme se alegou a propsito do artigo 33., o prprio
legislador, pelos seus comportamentos noutras zonas da poltica oramental, mostra que existe
margem para medidas alternativas menos drsticas para estas categorias especficas de
beneficirios da proteo social. Consequentemente, h violao do segmento da necessidade.
n) E h tambm violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez
que o sacrifcio imposto, particularmente quando analisado pelo ngulo individual de cada uma
das pessoas atingidas, de tal forma intenso que no justificado pela obteno de ganhos de
consolidao oramental manifestamente escassos.
a) As normas deste preceito ofendem o princpio da proporcionalidade (artigo 2.) e o
princpio da igualdade (artigo 13.).
b) Doentes e desempregados constituem categorias, definidas substantivamente em funo
de fatores dos mais vulnerabilizadores na vida individual e social, a que a Constituio confere
uma proteo compensatria (v. artigo 59., n. 1, alnea e) e artigo 63., n. 3), traduzida em
prestaes pecunirias especficas, verificados certos requisitos. Ainda que sem se descer agora
abaixo do mnimo legal (inferior ao salrio mnimo), constitucionalmente inadmissvel gravar, de
novo, essas prestaes com redues de 5 e 6 %
c) Embora o ponto j tenha sido objeto de exame, h aspetos novos que se colocam
segunda vez e no especfico contexto oramental em que tal ocorre.
d) Que as prestaes que so devidas, em execuo do programa constitucional a doentes e
desempregados sejam, em dois anos consecutivos, objeto de uma ablao que j atinge os 10 e
l2% de reduo algo de constitucionalmente inadmissvel.
e) Invertendo a ordem de prioridades da proteo constitucional, atribui-se aqui, de forma
repetida, a doentes e desempregados um tratamento em pior, num contexto em que se
desagravam outros e se reduz o esforo exigido noutras direes. Alis, no tendo o legislador
imposto a todos, a partir do valor mnimo considerado, contribuies adicionais especficas no
valor de 10% a l2%, escolher doentes e desempregados para esse efeito ofende o princpio da
proporcionalidade em vrias das suas dimenses (nomeadamente o da necessidade) e ainda o
princpio da igualdade, por aplicao - repetida e duplicada - de tratamento mais gravoso a quem
constitucionalmente merecedor de mais proteo.
a) As normas do artigo 117. da LOE contendem com o princpio da proteo da confiana,
nsito no princpio do Estado de direito (artigo 2.), o princpio geral da igualdade (artigo 13., n.
1), e o princpio da proporcionalidade, tambm decorrente do princpio do Estado de direito. H
ainda restrio do direito propriedade, direito com natureza anloga aos direitos, liberdades e
garantias, restrio essa que se deve entender como violadora do princpio da proporcionalidade.
b) Opta-se, para essas penses e para os seus titulares, por um tratamento mais gravoso, a
ponto de atingir a desapropriao total - quando aqueles fatores imporiam proteo diferencial
(sobre a viuvez e a orfandade, expressa a orientao protetora da nossa constituio social cf.
artigo 63., n. 4).
c) Prev-se no artigo 117. da LOE 2014 a ablao, parcial ou total, de prestaes a atribuir
ou pagas a ttulo de penso de sobrevivncia. Sendo o primeiro caso em que se atinge este nvel
sacrificial na esfera da segurana social, injustificvel que seja em situaes de viuvez e
anlogas, e em sede contributiva, que se pretenda consumar esse excesso.
d) Em alguns casos, as normas em causa consubstanciam uma reduo retrospetiva, operada
atravs de reclculo, de penses de sobrevivncia j em pagamento, pelo que afetam direitos
consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afetao gravosa e
indita do direito penso protegido constitucionalmente.
e) Na medida em que no haja um interesse pblico suficientemente forte que justifique
uma afetao to gravosa, tanto do direito segurana social, quanto da confiana legtima que
os cidados depositam na continuidade e estabilidade do regime jurdico em vigor e, sobretudo,
na estabilidade de direitos j formados, aquela afetao ter de ser configurada como
inconstitucional.
f) As normas do artigo 117. da LOE 2014 contm solues legislativas manifestamente
pblico de proteo social e de repartio inter e intrageracional do nus dessa sustentabilidade,
merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciao no acrdo
n. 862/2013 desse Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade por violao do
princpio da proteo da confiana.
g) Para alm disso, as normas do artigo 117. da LOE 2014 violam o princpio da igualdade.
Com efeito, o legislador isolou categorias ou classes especficas de pensionistas e submeteu-os a
tratamento diferenciado cujo impacto, comparando com a situao dos grupos de pensionistas
que no so atingidos, se mostra claramente desequilibrado em relao s razes da
diferenciao.
h) As normas do artigo 117. da LOE 2014 violam o princpio da proporcionalidade. Desde
logo porque, conforme se alegou a propsito do artigo 33. da LOE 2014, o prprio legislador,
pelos seus comportamentos noutras zonas da poltica oramental, mostra que existe margem para
medidas alternativas menos drsticas para estas categorias especficas de beneficirios da
proteo social. Consequentemente, h violao do segmento da necessidade.
i) E h tambm violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que
o sacrifcio imposto, particularmente quando analisado pelo ngulo individual de cada uma das
pessoas atingidas, de tal forma intenso que no justificado pela obteno de ganhos de
consolidao oramental manifestamente escassos.
j) Finalmente, na medida em que existe uma parcela das contribuies pagas, identificada e
quantificada, expressamente destinada penso de sobrevivncia, est tambm em causa uma
eventual restrio ilegtima de um direito anlogo a um direito, liberdade e garantia.
k) Atravs das presentes medidas de reconfigurao, o Estado apropria-se da
contrapartida para a qual, e em nome da qual, recolheu especficas verbas, desviando-as
podendo-o fazer na totalidade da finalidade anunciada aos que a suportaram, em regra ao
longo de uma vida. H, por isso, uma restrio desproporcionada do direito propriedade o que
se traduz numa violao do artigo 62.
2. Pedido formulado no mbito do processo n. 47/2014
Um Grupo de Deputados Assembleia da Repblica eleitos pelo PCP, BE e PEV
pediram a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade das
normas contidas nos artigos 33., 75., 115. e 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro de 2013.
Com a indicao de que o pedido se baseia na considerao dos elementos novos,
resultantes especificamente da LOE 2014, os quais, em face da anterior jurisprudncia do
Tribunal, justificaro um novo juzo quanto conformidade das normas impugnadas com
princpios constitucionalmente consagrados, os requerentes invocam os fundamentos
seguintes:
Da inconstitucionalidade do artigo 33.
1. O artigo 33. da LOE 2014 determina a reduo das remuneraes totais ilquidas
mensais das pessoas a que se refere o n. 9 (que tm em comum o facto de serem diretamente
suportadas por dinheiros pblicos), de valor ilquido superior a 675 euro, quer estejam em
exerccio de funes naquela data, quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, nos
seguintes termos:
a)Para valores de remuneraes superiores a 675 euro e inferiores a 2000 euro, aplica-se
uma taxa progressiva que varia entre os 2,5% e os 12%, sobre o valor total das remuneraes;
b) 12 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 2000 euro. 2. Deste modo, a
LOE 2014 faz transitar para 2014 os cortes salariais impostos pelas leis oramentais relativas a
2011, 2012 e 2013, mas agrava-os muito significativamente, no apenas nos montantes dos
cortes, que deixam de se situar entre os 3,5% e os 10% para se situar entre os 2,5% e os 12%,
mas sobretudo atravs do alargamento do universo dos abrangidos a quem aufere remuneraes
ilquidas entre os 675 euro e os 1500 euro mensais.
3. Por outro lado, neste quarto ano consecutivo de imposio de cortes salariais, em que
sobre cada um dos lesados se acumulam os efeitos de mltiplos cortes impostos em anos
anteriores, j no podem estas medidas ser encaradas como transitrias, excecionais,
indispensveis e insubstituveis para obter efeitos imediatos na reduo do dfice das contas
pblicas. Estas medidas so j assumidas, muito claramente, como medidas definitivas e
destinadas a impor um ajustamento (leia-se, reduo substancial) dos nveis de rendimentos dos
servidores do Estado.
4. Embora as redues salariais dos funcionrios pblicos tenham sido aplicadas pela
primeira vez em 2011, ou seja, ainda antes da assinatura do chamado Programa de Assistncia
Econmica e Financeira, foi este documento que passou a servir de referencial justificativo das
medidas de austeridade em que se incluem os cortes de salrios e de penses pagos com
dinheiros pblicos, e que serviu de fundamento ao carter transitrio e irrepetvel dessas
medidas. Sucede que a vigncia desse memorando termina em maio de 2014, mas no se
vislumbra qualquer sinal de que termine a aplicao das medidas impostas em seu nome.
5. As decises do Tribunal Constitucional que concluram pela no inconstitucionalidade dos
cortes salariais impostos pelos Oramentos do Estado anteriores assentaram em pressupostos
muito concretos que j no se verificam em 2014.
6. Ao analisar a LOE 2011, o Acrdo n. 396/2011, assentou o seu juzo no pressuposto
de que a reduo ento imposta seria uma medida idnea para fazer face situao de dfice
oramental, dando como adquirido que s a diminuio de vencimentos garantia eficcia certa e
imediata para garantir resultados a curto prazo na consolidao oramental. Por no haver
razes de evidncia em sentido contrrio, o Tribunal considerou que a medida prevista para 201
1 se inclua ainda dentro dos limites do sacrifcio que a transitoriedade e os montantes das
redues ainda salvaguardavam.
7. Como sabido porm, chamado a decidir sobre idnticos cortes salariais contidos no
Oramento do Estado para 2012, conjugados com a suspenso dos subsdios de frias e de Natal
dos cidados que auferem remuneraes pblicas, o Tribunal Constitucional, atravs do Acrdo
n. 353/2012, considerou que a conjugao entre o congelamento de salrios e penses do setor
pblico vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes desde 2011 e o corte dos subsdios de
frias e de Natal de 2012 aplicveis aos trabalhadores e pensionistas do setor pblico,
ultrapassavam de forma evidente os limites do sacrifcio a que aludia o Acrdo n. 396/201 1.
8. Assim, o Tribunal declarou inconstitucional o corte dos subsdios de frias e de Natal dos
funcionrios e pensionistas do setor pblico, por violao do princpio da igualdade, na sua
dimenso de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13. da Constituio.
9. J quanto aos cortes salariais, apesar da proteo do direito dos trabalhadores
remunerao, do cumprimento pontual dos contratos e da proporcionalidade na imposio de
sacrifcios aos cidados por parte do Estado no serem valores alheios ordem constitucional
portuguesa, foi entendido que a restrio desses direitos fundamentais ainda se continha dentro
dos limites impostos pelo respeito do princpio da proporcionalidade.
10. Porm, os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juzo quanto sua
idoneidade ou adequao para atingir os fins visados, quanto sua exigibilidade, necessidade ou
indispensabilidade, e quanto sua proporcionalidade em sentido estrito, isto , quanto a saber se
tais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.
11. Importar salientar desde logo que a dimenso do sacrifcio imposto pelos cortes
salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, no menor que a que foi imposta com o
corte de um dos subsdios de frias ou de Natal declarado inconstitucional pelo Acrdo n.
353/2012, sendo certo que um desses subsdios representa uma reduo de 7% do vencimento
anual.
12. Quanto questo da idoneidade ou adequao, hoje manifesto que os cortes salariais
no foram um meio idneo para a reduo imediata do dfice das contas pblicas. Na verso
inicial do PAEF, assumiu-se como objetivo que o dfice das contas pblicas deveria ser de 4,5%
no final de 2012, de 3,0% em 2013 e de 2,3% em 2014. Acontece que, no obstante os cortes
salariais efetuados (a par de outras medidas assentes nos cortes dos rendimentos do trabalho e
das penses), estes objetivos foram sucessivamente revistos. O objetivo de um dfice de 3% para
2013 foi revisto primeiro para 4,5% e depois para 5,5%. O objetivo de 2,3% para 2014 passou
para 2,5% e acabou por ser fixado em 4% na LOE 2014.
13. Para alm dos cortes salariais no se terem revelado um meio idneo para a reduo do
dfice das contas pblicas, j no possvel invocar a sua indispensabilidade para esse efeito,
quando se verificam na LOE 2014 medidas em sentido contrrio a esse objetivo. No aceitvel
que os cortes salariais sejam considerados como uma medida indispensvel para a reduo do
dfice das contas pblicas quando na mesma LOE 2014 os encargos pblicos com parcerias
pblico-privadas so agravados em 800 milhes de euro e se preveja uma reviso do regime legal
do IRC por forma a desagravar significativamente a carga fiscal sobre as grandes empresas com
a consequente perda de receita pblica.
14. A questo fundamental que se coloca porm relativamente aos cortes salariais previstos
na LOE 2014 a de saber se no esto largamente ultrapassados os limites do sacrifcio a que
aludiu o Acrdo n. 396/2011 e se no se verifica situao idntica que justificou a declarao
de inconstitucionalidade do corte dos subsdios de frias e de Natal de 2013.
15. Na verdade, os cidados que auferem remuneraes pblicas tm vindo a ser
duramente lesados nas suas condies de vida pela sucessiva imposio cumulativa de medidas
de austeridade que comeam, na perceo, no apenas dos prprios, mas da prpria opinio
pblica, a assumir um carter persecutrio que parece no conhecer limites: cortes salariais em
2011, 2012 e 2013; cortes de subsdios de frias e de Natal em 2012; aumento da carga fiscal
sobre os rendimentos do trabalho, com a reduo de escales, aumento de taxas, supresso de
escales, eliminao de dedues e imposio de sobretaxa de 3,5% em sede de IRS; aumento do
IVA e do IMI; congelamento de salrios desde h muitos anos; proibio de promoes e de
progresses, reduo de ajudas de custo e de remunerao por trabalho suplementar; aumento
do horrio de trabalho para 40 horas semanais; aumento dos descontos para a ADSE, cujo
agravamento j foi inclusivamente anunciado.
16. Quando, para alm destas medidas, se alargam os cortes salariais de modo a abranger
trabalhadores que auferem salrios mensais ilquidos no montante de 675 euro, esto
ultrapassados todos os limites constitucionalmente admissveis. Estes cortes incidem sobre
rendimentos de tal modo exguos que violam claramente o princpio constitucional da
proporcionalidade na restrio de direitos fundamentais.
17. O Acrdo n. 353/2012, referindo-se aos pensionistas e aos trabalhadores da funo
pblica com rendimentos ilquidos situados entre os 600 e os 1100 euro mensais, considerou
estar perante um universo em que a exiguidade dos rendimentos j impe tais provaes que a
exigncia de um sacrifcio adicional, como seja a sua reduo, tem um peso excessivamente
gravoso.
18. Com efeito, no concebem os requerentes que se possa entender que cortar
remuneraes a trabalhadores que auferem vencimentos lquidos inferiores a 600 euro mensais
no configure uma restrio excessiva do direito consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59.
da Constituio retribuio do trabalho de forma a garantir uma existncia condigna.
19. que, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acrdo n. 396/2011, se as
circunstncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira
internacional no se encontra[va]m superadas e por isso, se justifica[v]am, neste contexto das
medidas de consolidao oramental introduzidas, no se ignora tambm que estas mesmas
medidas no podem deixar de ser aferidas luz dos princpios da proporcionalidade e da
proteo da confiana que, em qualquer Estado de Direito, sustentam as relaes entre o Estado
e os cidados.
20. Acresce ainda que s por mero artificio se pode considerar em 2014 que tais medidas
tm carter temporrio. Mesmo admitindo que a plurianualidade das medidas inscritas na LOE
no lhes confere a natureza de cavaleiros oramentais, dado que a sua renovao fica sempre
dependente da LOE para cada ano subsequente, h que aferir se as normas em causa, na medida
em que ferem direitos fundamentais, so excecionais e transitrias ou se pretendem assumir um
carter definitivo. Esta questo decisiva, na medida em que dela pode depender o juzo quanto
conformidade constitucional dessas normas.
21. O juzo de no inconstitucionalidade dos cortes salariais assentava na sua temporalidade
com parmetros bem definidos. Tratava-se de atingir, por via dessas medidas, at 2013, os
objetivos de reduo do dfice assumidos no PAEF. Acontece que na LOE 2014 desapareceu
qualquer referncia a esses limites e parmetros. O ano de 2013 j passou sem que os supostos
objetivos tenham sido assumidos; o PAEF termina em maio de 2014 sem que os cortes salariais
sejam limitados em funo da cessao desse Programa. No existe pois na LOE 2014 nenhum
elemento juridicamente vinculante do carter transitrio dos cortes efetuados, o que obriga, no
entender dos requerentes, a rever o juzo de constitucionalidade que teve lugar em anos
anteriores quanto sua natureza transitria.
22. Entendem pois os requerentes, em concluso, que o artigo 33. da LOE 2014 restringe
o direito retribuio do trabalho (artigo 59., n. 1, a) da Constituio) em violao do princpio
da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13..
23. O artigo 75. da LOE 2014 impe que nas empresas do setor pblico empresarial que
tenham apresentado resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados apenas
seja permitido o pagamento de complementos s penses atribudas pelo Sistema Previdencial da
Segurana Social, pela CGA ou por outro sistema de proteo social, nos casos em que aqueles
complementos sejam integralmente financiados pelas contribuies ou quotizaes dos
trabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares. Tal disposio
aplica-se (nos termos do n. 2 desse artigo) ao pagamento de complementos de penso aos
trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais
pensionistas.
25. O princpio da proteo da confiana como exigncia indeclinvel do princpio do
Estado de Direito democrtico consagrado no artigo 2. da Constituio tem sido densificado
pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional em termos que no deixam dvidas quanto
inconstitucionalidade do artigo 75. da LOE 2014.
26. O Acrdo n. 287/90, citado em diversos acrdos posteriores (v.g. Acrdos n.
396/2011 e n. 862/2013), clarifica os dois critrios conformadores da inadmissibilidade de
medidas legtimas luz de tal princpio: a afetao de expetativas, em sentido desfavorvel, ser
inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os
destinatrios das normas no possam contar, e ainda quando no for ditada pela necessidade de
salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se
prevalecentes.
27. E mais adiante, citando jurisprudncia firmada em diversos Acrdos, o Acrdo n.
396/2011 conclui que para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio
em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos
capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expetativas ser
legtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito
planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por
ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em
ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.
28. Vejamos ento: os beneficirios dos complementos de penso que sero afetados pela
aplicao do artigo 75. da LOE 2014 so trabalhadores do Metropolitano de Lisboa e da Carris
que, ao abrigo do regime legal vigente, negociaram a antecipao das respetivas reformas, com
penalizaes, tendo como contrapartida os complementos de reforma atribudos pelas empresas
aos respetivos pensionistas.
29. Como evidente, nenhum trabalhador aceitaria antecipar a sua reforma se tivesse a
mnima suspeita de que no seu horizonte de vida alguma medida legislativa pudesse vir a alterar
negativamente o quadro legal em que fez assentar as suas expetativas.
30. As expetativas de continuidade eram absolutas; eram legtimas, justificadas e fundadas
em boas razes; e obviamente, todos os trabalhadores nessa situao traaram os seus planos de
vida baseados na convico da continuidade do comportamento estadual.
31. Resta a questo de saber se invocvel algum interesse pblico que possa ser
considerado prevalecente para afastar neste caso a tutela do proteo da confiana. No se
vislumbra qual possa ser.
32. O nmero de trabalhadores afetados pelas medidas em apreo no permite que se
considere que est aqui em causa o cumprimento dos acordos internacionais que tm servido de
justificao s medidas penalizadoras dos rendimentos do trabalho e das penses, nem assumem
qualquer dimenso digna de nota quanto sustentabilidade da segurana social. No se trata
manifestamente de uma medida idnea, indispensvel, ou proporcional.
33. E deve ter-se por uma medida arbitrria e violadora do princpio da igualdade, na
medida em que visa penalizar os trabalhadores de empresas pblicas de transportes pelos
prejuzos de explorao dessas empresas, quando esses prejuzos resultam claramente de uma
opo estadual a que os trabalhadores so alheios.
34. Nestes termos, o artigo 75. da LOE 2014 deve ser declarado inconstitucional por
violao do princpio da igualdade (artigo 13.) e por violao do princpio da proteo da
confiana decorrente do Estado de Direito Democrtico (artigo 2.).
35. Segundo o n. 7 do artigo 75., o regime fixado tem natureza imperativa, enquanto se
verificarem as condies nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou
instrumentos de regulao coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou
excecionais, em contrrio, no podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas. assim posto
em causa o direito de contratao coletiva (artigo 56., n. 3 da Constituio), na medida em que
so revogadas normas livremente acordadas entre as partes e afastada a possibilidade de
negociaes futuras sobre a matria
36. O artigo 115. da LOE 2014 estabelece que as prestaes do sistema previdencial
concedidas no mbito das eventualidades de doena e desemprego so sujeitas a uma
contribuio nos seguintes termos:
a) 5% sobre o montante dos subsdios concedidos no mbito da eventualidade de doena;
b) 6% sobre o montante dos subsdios de natureza previdencial concedidos no mbito da
eventualidade de desemprego.
A aplicao deste regime no prejudica, em qualquer caso, a garantia do valor mnimo das
prestaes, nos termos previstos nos respetivos regimes jurdicos.
37. Esta clusula de salvaguarda do valor mnimo das prestaes, destinada a contornar a
declarao de inconstitucionalidade do corte dos subsdios de doena e de desemprego, no toma
esta medida, salvo melhor opinio, conforme Constituio.
38. No Acrdo n. 187/2013, precisamente sobre estas medidas, o Tribunal Constitucional
entendeu que uma tal opo legislativa de todo desrazovel, quando certo que ela atinge os
beneficirios que se encontram em situao de maior vulnerabilidade por no disporem de
condies para obterem rendimentos do trabalho para fazer face s necessidades vitais do seu
agregado familiar e abrange as prestaes sociais que precisamente revestem uma funo
sucednea da remunerao salarial, de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto
corresponderem no limite ao mnimo de assistncia material que se encontrava j legalmente
garantido.
39. Importa no esquecer que os beneficirios destas prestaes j viram os seus
rendimentos substancialmente reduzidos em funo da situao de doena ou de desemprego em
que involuntariamente se encontram. O valor do subsdio de desemprego corresponde a 65% da
remunerao mdia, no podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS, e reduzido em 10% ao fim
de seis meses (reduo que j atinge hoje a maioria dos desempregados devido ao peso relativo
do desemprego de longa durao); e o valor do subsdio de doena oscila entre os 55% e os 75%
da remunerao mdia, conforme a durao da incapacidade para o trabalho, sendo de notar que
em situao de doena os encargos tendem a aumentar.
40. No admissvel que cidados que se encontram em situao de falta ou de diminuio
de meios de subsistncia e que por isso so credores de proteo social (artigo 63., n. 3 da
Constituio) vejam os seus meios de subsistncia ainda mais reduzidos por um encargo para o
qual no se apresenta justificao.
41. A restrio do direito segurana social nestes casos s seria constitucionalmente
justificvel se se vislumbrasse um interesse geral protegido que devesse prevalecer sobre os
direitos individuais sacrificados. E no se vislumbra.
42. Os cortes de 5% e de 6% respetivamente sobre os subsdios de desemprego e de doena
no so manifestamente um meio idneo para resolver ou minorar significativamente eventuais
problemas de sustentabilidade da segurana social, e quando representam um sacrifcio adicional
para quem j se encontra numa situao de particular fragilidade, entram no domnio da
desproporcionalidade, por inadmissibilidade e injustificao.
43. Entendem por isso os requerentes que o artigo 115. da LOE 2014 inconstitucional
por violao do princpio da proporcionalidade decorrente do Estado do Direito Democrtico
(artigo 2. da Constituio)
44. O artigo 117. da LOE 2014 reduz as penses de sobrevivncia atribudas aos cnjuges
sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do regime de proteo
social convergente ou beneficirios do regime geral de segurana social que percebam valor
global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000 euro, resultando mesmo em alguns
casos na supresso total da penso de sobrevivncia.
45. As normas em acusa configuram uma reduo retrospetiva de penses j em
pagamento, afetando direitos j consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, sendo que
estes se encontram numa situao (viuvez ou orfandade) credora de proteo nos termos do n.
3 do artigo 63. da Constituio.
46. Acresce que as penses de sobrevivncia atribudas no mbito do sistema de proteo
social dos trabalhadores da administrao pblica so prestaes do sistema contributivo
integradas na proteo da eventualidade morte e destinam-se a compensar os seus beneficirios
da perda de rendimentos determinada pelo falecimento de um familiar. Trata-se portanto de uma
penso que formada pelos trabalhadores, atravs de contribuies efetuadas pelos seus salrios,
na expetativa de que, depois da sua morte, os seus familiares tero direito a uma determinada
prestao.
47. A reduo do valor das prestaes atribudas no mbito de sistemas contributivos, seja
qual for o seu valor, corresponde a uma violao da relao jurdica de segurana social
estabelecida entre o Estado e o cidado beneficirio, tanto mais grave neste caso, porquanto se
trata da quebra de um compromisso estabelecido com um cidado entretanto falecido o que
obviamente j no poder formar outros direitos luz de novas regras.
48. Enquanto soluo legislativa desenquadrada de qualquer lgica de sustentabilidade global
do sistema de segurana social e ao incidir sobre uma categoria isolada de pensionistas, o artigo
117. da LOE 2014 incorre no vcio de inconstitucionalidade semelhante ao que foi declarado no
Acrdo n. 862/2013 que declarou inconstitucional o Decreto da Assembleia da Repblica n.
187/XII sobre mecanismos de convergncia do regime de proteo social da funo pblica
com o regime geral da segurana social por violao do princpio da confiana nsito no princpio
do Estado de Direito Democrtico plasmado no artigo 2. da Constituio.
3. Pedido formulado no mbito do Processo n. 137/2014
O Provedor de Justia pede a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da
inconstitucionalidade da norma constante da alnea r) do n. 9 do artigo 33., na parte
aplicvel aos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente pblicos, e dos n.s 1,
5, e 6 do artigo 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro.
Fundamenta o pedido nos seguintes termos:
1. O artigo 33. da L0E2014 mantm para o ano em curso a reduo, inaugurada em
2011, das remuneraes daqueles que exeram funes no setor pblico, ocorrendo, ainda assim,
uma sua configurao em novos moldes, refletida em modificaes substantivas das regras
aplicveis nos precedentes exerccios oramentais, em virtude no s da ampliao do universo
de sujeitos abrangidos pela medida (por fora do acrscimo da base de incidncia), como
tambm da elevao dos coeficientes mdio e mximo de reduo.
2. Estando pendentes iniciativas que tm em vista a declarao de inconstitucionalidade in
totum de tal soluo legal, cabe ao Provedor de Justia, neste exato contexto, formular um
pedido subsidirio, prevenindo a possibilidade de aquelas iniciativas no merecerem o respaldo
do Tribunal Constitucional.
3.Julga-se assim ser de destacar, de entre as vrias situaes funcionais abarcadas no
mbito da reduo remuneratria em apreo, aquela cuja previso se explicita na alnea r), do n.
9, do citado artigo 33., pelas razes que passo a densificar.
4. Com efeito, entre outros destinatrios da medida de reduo remuneratria em causa e
por fora do disposto no normativo aqui questionado, esta aplica-se igualmente aos
trabalhadores das empresas pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico, das
entidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e
municipal.
5. Neste horizonte, a apreciao de desconformidade constitucional da disposio citada
atm-se na incluso, no mbito subjetivo de incidncia da medida, dos trabalhadores de empresas
do setor pblico de capitais maioritariamente pblicos, confluindo parceiros privados na
formao do restante capital.
6. Concretizando, tem-se especificamente em vista a situao dos trabalhadores integrados
naquele lastro empresarial abrangido na previso da norma questionada, em que h associao de
capitais pblicos e privados, sendo que os poderes pblicos detm a maioria do capital.
7. Ante este crculo assim circunscrito e na ausncia de norma que determine a entrega, por
parte das entidades processadoras das respetivas remuneraes das quantias correspondentes s
redues remuneratrias daqueles trabalhadores nos cofres pblicos, por exemplo em termos
anlogos aos que estabelece o n. 10 do mesmo artigo 33., considero estar violado, na presente
situao, o princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso que adensa e densifica o
princpio do Estado de Direito (artigo 2. da Constituio).
8. Efetivamente, conforme pode ler-se no Acrdo do Tribunal Constitucional n.
187/2001, publicado no Dirio da Repblica, II srie, de 26 de junho de 2001, o princpio da
proporcionalidade, enquanto princpio geral de limitao do poder pblico, pode ancorar-se no
princpio geral do Estado de Direito. Impem-se, na realidade, limites resultantes da avaliao da
relao entre os fins e as medidas pblicas, devendo o Estado-legislador e o Estado-
administrador adequar a sua projetada ao aos fins pretendidos, e no configurar as medidas
que tomam como desnecessria ou excessivamente restritivas.
9. Sendo indubitvel a diferenciao da vinculao ao princpio da proporcionalidade por
parte do Estado-legislador e do Estado-administrador, com reflexos no alcance do seu controlo
jurisdicional, nestas duas distintas esferas do exerccio do poder pblico, e sempre com amparo
no citado aresto do Tribunal Constitucional, [n]o pode contestar-se que o princpio da
proporcionalidade, mesmo que originariamente relevante sobretudo no domnio do controlo da
atividade administrativa, se aplica igualmente ao legislador. Dir-se- mesmo como o comprova
a prpria jurisprudncia deste Tribunal que o princpio da proporcionalidade cobra no controlo
da atividade do legislador um dos seus significados mais importantes.
10. Neste enquadramento, o princpio da proporcionalidade impe que a soluo normativa
se revele como meio adequado para a prossecuo dos fins visados pela lei, assim como
medida necessria, porque os fins visados pela lei no podiam ser obtidos por outros meios
menos onerosos para os direitos dos cidados, e no surja ainda como uma medida
desproporcionada[...], excessiva[...], em relao aos fins obtidos, situando-se em um patamar de
justa medida (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, Vol. I, 4. edio revista, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pg. 392-393).
11. Do exposto sobressaem j as trs dimenses que determinam e balizam o princpio da
proporcionalidade, nas suas vertentes de conformidade ou adequao, necessidade ou
exigibilidade e, ainda, de justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.
12. No tocante especificamente norma vertida na alnea r), do n. 9, do artigo 33. da
L0E2014, com a demarcao acima explicitada, entende-se desrespeitado o princpio da
proporcionalidade, nsito no artigo 2. da Lei Fundamental, na vertente cimeira da adequao da
medida legislativa em causa, de sentido indubitavelmente ablativo, prossecuo do seu escopo.
13. A afirmao antecipada procede da indagao dos objetivos prosseguidos pela medida
contida no citado artigo 33. e pela incluso, na respetiva esfera de eficcia subjetiva, dos
trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente pblicos, tal como esses fins foram
expressamente assumidos e divulgados no mbito do procedimento legislativo que culminou
com a publicao da L0E2014.
14. Subsequente e cumulativamente, procede de uma apreciao de manifesta
incompatibilidade da soluo normativa que flui da alnea r), do n. 9, do artigo 33. da
L0E2014, na parte relevante, com a finalidade perseguida pelo legislador. Vejamos.
15. No se mostra complexo prefigurar a medida legislativa de reduo das remuneraes,
aqui em causa, como dirigida, em um quadro de esforo de consolidao oramental, a uma
finalidade contabilstica de reduo da despesa pblica.
16. Efetivamente, pode ler-se no Relatrio que acompanhou a Proposta de lei relativa ao
0E2014 (in: Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 11, 2. suplemento, de 15 de
outubro de 2013; de agora em diante, Relatrio do 0E2014) ser necessrio prosseguir o
ajustamento concedendo a prioridade ao lado da despesa (...). precisamente neste contexto que
se situa o ajustamento da medida de reduo das remuneraes de todos os trabalhadores das
Administraes Pblicas e do Setor Empresarial do Estado (pg. 31).
17. A esta luz, afirmada inequivocamente do lado da despesa, no pode racionalmente
compreender-se como adequada uma medida do legislador que, atingindo trabalhadores de
empresas de capitais maioritariamente pblicos e sem que esteja determinada a entrega nos
cofres pblicos dos montantes correspondentes s redues remuneratrias que atingem aqueles
trabalhadores, se revela apta, em absoluto contraste com o seu afirmado desiderato, a gerar
distribuio, na proporo devida, de dividendos ou outras vantagens patrimoniais pelos
parceiros privados na mesma empresa, detentores do capital remanescente, frustrando-se, na
medida equivalente, o escopo de reduo da despesa pblica a que deve vir integralmente
dirigido o esforo que o legislador tambm fez recair sobre este especfico crculo de
trabalhadores.
18. Vale por dizer: a supresso parcial da remunerao destes trabalhadores no satisfaz
integralmente fins pblicos de alvio da despesa pblica mas igualmente permite considerar
verificadas vantagens diretas e quantificveis para entidades privadas.
19. No incomprimvel imperativo de afirmao de um direito materialmente justo, que a
radicao do princpio da proporcionalidade indubitavelmente condensa, apresenta-se assim
como manifestamente irrazovel uma medida de ablao remuneratria que em sobrecarga dos
referidos trabalhadores no serve in totum, como a razo necessariamente o impe, o fim de
consolidao oramental do lado da despesa pblica, revelando-se em uma vantagem patrimonial
para as entidades privadas cotitulares do capital social, no que pode ser concebido,
verdadeiramente, como uma espcie de enriquecimento sem causa destas ltimas, inaceitvel em
um Estado de Direito.
20. Neste patamar de compreenso, ante a relao medida-objetivo em debate, no se
antev, conforme j referido, complexidade na avaliao da realidade que subjaz opo
legislativa em presena, sendo manifesta a radicao, no presente caso, de uma medida legislativa
de conteno da despesa pblica.
21. Nesse sentido e na situao especfica vertente, os efeitos da norma em causa
extravasam o proclamado objetivo, sendo, desse modo, contraditrios com o escopo definido,
em uma soluo normativa que gera tanto mais perplexidade quanto certo, neste nosso tempo,
o esforo que impende ante a obrigao de consolidao oramental, sendo incompreensvel que
uma medida consignada a esse efeito no prossiga integralmente o seu fim.
22. Para tanto, repete-se, em uma suposio de legitimidade a montante, que aqui no
compete debater, da reduo remuneratria per se, bastaria a conformao em termos
normativamente adequados que salvaguardasse a entrega, na sua integralidade, dos montantes
correspondentes diminuio salarial sofrida pelos trabalhadores em causa.
23. Por outro lado, no se perde de vista que, como tambm destacado pelo Tribunal
Constitucional (vejam-se os Acrdos n.s 396/2011, 353/2012 e 187/2013, publicados no
Dirio da Repblica, respetivamente, na II srie, de 17 de outubro de 2011, e na I srie, de 20
de julho de 2012 e de 22 de abril de 2013), o fator determinante na aplicao da medida de
reduo remuneratria justificada, em um contexto de excecionalidade de gesto financeira dos
recursos pblicos, por imperativo do interesse pblico de garantir a sustentabilidade das finanas
pblicas mediante a reduo da despesa pblica a circunstncia de estarem em causa
remuneraes pagas por dinheiros pblicos a trabalhadores que se inscrevem em todas as reas
da Administrao Pblica.
24. Adensando este posicionamento da jurisprudncia constitucional, embora no tenha
sido analisada especificamente a conformidade constitucional da reduo remuneratria quando
aplicada tambm a categorias especficas de trabalhadores que no se inscrevem na
Administrao Pblica no seu conceito mais estrito, o Tribunal Constitucional, nos fundamentos
que aduziu logo no Acrdo n. 396/2011, considerou em bloco a categoria dos que recebem
por verbas pblicas.
25. Este entendimento densifica a compreenso de que nos situamos, ante a soluo
normativa questionada, em uma lgica de estratgia de consolidao oramental, no sendo
racionalmente admissvel que uma medida, como aquela dirigida aos trabalhadores de empresas
de capitais maioritariamente pblicos, extravase a referida lgica financeira.
26. Nesse sentido, pode afirmar-se existir erro manifesto de apreciao do legislador na sua
adoo, pela sua no inteira correspondncia com o fim perspetivado e que justificou a
determinao legislativa de redues remuneratrias.
27. Ora, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acrdo n. 187/2001, anterior
mente citado, a prpria averiguao jurisdicional da existncia de uma inconstitucionalidade, por
violao do princpio da proporcionalidade por uma determinada norma, depende justamente de
se poder detetar um erro manifesto de apreciao da relao entre a medida e seus efeitos (...).
28. Valorando, pelos motivos expostos, estar-se perante uma situao de erro manifesto,
como as prefiguradas por esse Tribunal na passagem acabada de transcrever, considero que a
norma constante da alnea r), do n. 9, do artigo 33., na parte aplicvel aos trabalhadores de
empresas de capitais maioritariamente pblicos, viola o princpio da proporcionalidade, no
segmento da adequao, tanto bastando para um juzo positivo de inconstitucionalidade.
[]
29. Por fora do disposto no artigo 117. da L0E2014, so fixadas as regras de clculo das
penses de sobrevivncia a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, bem como as regras de
reclculo ou reduo das penses de sobrevivncia j atribudas.
30. Neste recorte normativo e em linha de harmonia com a delimitao previamente feita a
respeito da medida vertida no artigo 33. da L0E2014, no compete similarmente aqui suscitar a
questo da bondade constitucional da introduo de uma condio de recursos nas penses de
sobrevivncia abrangidas, nomeadamente ante o princpio da proteo da confiana, matria
sobre a qual esse Tribunal foi j chamado a pronunciar-se no mbito de processos pendentes.
31. As regras em apreo aplicam-se nas situaes em que os destinatrios das
determinaes normativas em causa aufiram um valor global mensal a ttulo de penso igual ou
superior a 2000,00, abrangendo as penses de sobrevivncia a cargo tanto da Caixa Geral de
Aposentaes (CGA) como do Centro Nacional de Penses (CNP).
32. Adensando o legislador o sentido de valor global mensal percebido a ttulo de penso,
para efeitos do disposto no artigo 117., cujas normas so objeto do presente pedido, vem
determinado no n. 7 deste preceito o que passo a citar: considera-se valor global mensal
percebido a ttulo de penso o montante correspondente ao somatrio do valor mensal de
subveno mensal vitalcia e subveno de sobrevivncia com todas as penses de aposentao,
reforma e equiparadas, penses de velhice e invalidez, bem como penses de sobrevivncia, que
sejam pagas, ao titular da penso a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades pblicas,
independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu mbito
territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independncia ou autonomia, incluindo
entidades reguladoras, de superviso ou controlo e caixas de previdncia de ordens profissionais,
diretamente ou por intermdio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades
gestoras de fundos de penses.
33. Mais se dispe no n. 15 do artigo 117., o seguinte: A aplicao do regime do
presente artigo depende de o cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto ser
titular de, pelo menos, uma prestao prevista no n. 7 excluindo penses de sobrevivncia.
34. Ante a sucesso das medidas adotadas no mbito dos ltimos exerccios oramentais,
sob a vigncia do programa de assistncia econmica e financeira ao Estado portugus, as regras
contidas no artigo 117. da LOE2014 consubstanciam uma medida inovatria e constitutiva, que
introduz, com efeitos a 1 de janeiro de 2014, uma condio de recursos nas penses de
sobrevivncia pagas com dinheiros pblicos, a ser valorada na sua atribuio, como
determinando o reclculo, em conformidade, das penses j em pagamento.
35. Trata-se, por conseguinte, de uma modificao em sentido regressivo, que afeta tanto
posies jurdicas j constitudas como em formao dos titulares das penses visadas,
materializada na diminuio do respetivo quantum.
36. Nos termos da lei oramental, so destinatrios da medida no todos os pensionistas de
sobrevivncia, mas apenas aqueles que percebem j um determinado montante global mensal a
ttulo de penso mais concretamente, pelo menos uma das prestaes previstas no acima citado
n. 7, excluindo a prpria penso de sobrevivncia, conforme flui, por seu turno, do n. 15 do
artigo 117., igualmente supra aludido.
37. De igual modo, admitindo-se, aqui como ali, em um horizonte hipottico, que a medida
ablativa agora questionada no suscite um juzo de ilegitimidade constitucional quanto sua
aceitao de princpio e, em identidade de atitude intelectual, percebendo-a tal como
normativamente construda e derramada no artigo 117. da LOE2014, entendo que a mesma
no passa inclume luz de um juzo de conformidade com a Lei Fundamental, por violao do
princpio da igualdade (artigo 13. da Constituio).
38. E no cumpre com esse princpio constitucional tanto na dimenso de clculo das
penses de sobrevivncia a atribuir como na de reclculo ou reduo das penses de
sobrevivncia j atribudas, pelas razes que passo a densificar.
39. Assente a ablao legislativamente gizada, de sentido regressivo, em um pressuposto de
licitude da aposio de condio de recursos atribuio ou manuteno do pagamento das
penses de sobrevivncia, verifica-se que o crculo de pensionistas de sobrevivncia afetados
composto por aqueles que auferem j determinado montante mensal (igual ou superior a 2000,
segundo o limiar fixado na lei) a ttulo de penso paga por quaisquer entidades pblicas.
40. De outro modo dito, o legislador elegeu como nico grupo de cidados visados aqueles
pensionistas de sobrevivncia que percebam rendimentos de penses a cargo de quaisquer
entidades pblicas (com as excees consignadas no n. 8 do artigo 117.), isentando do mbito
subjetivo da ablao os pensionistas de sobrevivncia que, no sendo titulares de uma das
penses ou prestaes relevantes para efeitos da aplicao da medida contestada, aufiram
igualmente valor global mensal igual ou superior a 2000,00 a ttulo de outras fontes de
rendimento.
41. Temos assim, dentro do universo dos pensionistas de sobrevivncia, uma diferenciao
entre estes pensionistas, com distino de deveres, uns suportando uma amputao no seu direito
penso, em virtude de auferirem um valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a
2000,00, que no onera em idntica medida outros titulares de penses de sobrevivncia a
cargo da CGA e do CNP e que preenchem idntica condio de recursos, pelo simples facto de
estes provirem de outra fonte que no as penses abrangidas para efeitos do cmputo de
rendimento mensal relevante para a aplicao da medida vertida no artigo 117..
42. As normas constantes do preceito em causa denotam pois uma desigualdade entre
pensionistas de sobrevivncia com idntica condio de recursos, em funo do tipo ou natureza
dos rendimentos auferidos, sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de certos
pensionistas de sobrevivncia.
43. Este tratamento diferenciador dentro do prprio universo dos pensionistas de
sobrevivncia cujas penses so pagas por dinheiros pblicos no se coaduna com o princpio
constitucional da igualdade, o qual reclama que, mesmo em uma circunstncia de desequilbrio
das contas pblicas, as medidas adotadas para lhe fazer face no devem ser assumidas pelo
legislador como recaindo, ante um universo de pensionistas de sobrevivncia que preenchem
idntica condio de recursos, somente sobre uma parte desses pensionistas, sob pena de um
tratamento injustificadamente desigual.
44. O princpio constitucional da igualdade postula que se d tratamento igual a situaes
de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situaes de facto desiguais, no
proibindo o mesmo princpio, em absoluto, as diferenciaes, mas apenas aquelas que se
afigurem destitudas de um fundamento razovel, sinonimizando, nesta sua dimenso, a proibio
do arbtrio.
45. Na situao vertente no se vislumbra critrio objetivo, constitucionalmente relevante,
que possa com racionalidade justificar a diferenciao de tratamento apontada.
46. Com efeito, a medida questionada pode ser enquadrada, mais genericamente, na
necessidade de garantir a compatibilizao do sistema de penses com a sustentabilidade das
finanas pblicas (veja-se o Relatrio do 0E2014, pg. 56), contabilizando-se como medida de
consolidao oramental do lado da despesa.
47. Estando em causa uma medida contabilisticamente entendida como dirigida reduo
da despesa pblica, afetando as penses de sobrevivncia de determinados pensionistas, no se
vislumbra a existncia de qualquer diferena justificativa do tratamento desigual de que so
objeto, atenta a situao dos demais pensionistas de sobrevivncia da CGA e CNP com similares
recursos que no a ttulo, desde logo, de penses ou a ttulo de penses, outras que no as pagas
por entidades pblicas, com o sentido que deflui do n. 7 do artigo 117. da L0E2014.
48. Logo, a medida inqua, neste confronto da posio de certos pensionistas de
sobrevivncia com a dos demais pensionistas de sobrevivncia em situao materialmente
idntica, com ofensa para o princpio da igualdade enquanto proibio do arbtrio.
49. Conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (In: Constituio da
Repblica Portuguesa Anotada, cit., pg. 339): A proibio do arbtrio constitui um limite
externo da liberdade de conformao ou de deciso dos poderes pblicos, servindo o princpio
da igualdade como princpio negativo de controlo: nem aquilo que fundamentalmente igual
deve ser tratado arbitrariamente como desigual, nem aquilo que essencialmente desigual deve
ser arbitrariamente tratado como igual. Nesta perspetiva, o princpio da igualdade exige
positivamente um tratamento igual de situaes de facto iguais e um tratamento diverso de
situaes de facto diferentes.
50. Este entendimento encontra-se, outrossim, bem cimentado no horizonte da
jurisprudncia do Tribunal Constitucional.
51. Com efeito e com amparo na jurisprudncia constitucional mais prxima, pode ler- se
no Acrdo n. 187/2013 o seguinte: De acordo com o sentido reiterado e uniforme da
jurisprudncia deste Tribunal, s podem ser censuradas, com fundamento em leso do princpio
da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador ordinrio naqueles casos em que se
prove que delas resultam diferenas de tratamento entre as pessoas que no encontrem
justificao em fundamentos razoveis, percetveis ou inteligveis, tendo em conta os fins
constitucionais que, com a medida da diferena, se prosseguem (Acrdo n. 47/2010).
52. Mais adiante, no mesmo aresto e com referncia orientao geral do Tribunal
Constitucional quanto ao princpio da igualdade, releva ainda a seguinte passagem: Este
princpio, na sua dimenso de proibio do arbtrio, constitui um critrio essencia1mente negativo
(Acrdo n. 188/90) que, no eliminando a liberdade de conformao legislativa (...), comete
aos tribunais no a faculdade de se substiturem ao legislador, ponderando a situao como se
estivessem no lugar dele e impondo a sua prpria ideia do que seria, no caso, a soluo razovel,
justa e oportuna (do que seria a soluo ideal do caso), mas sim a de afastar aquelas solues
legais de todo o ponto insuscetveis de se credenciarem racionalmente (Acrdo n. 270/09, que
remete para os Acrdos da Comisso Constitucional, n. 458, Apndice ao Dirio da Repblica,
de 23 de agosto de 1983, pg. 120, e do Tribunal Constitucional n. 750/95).
53. A esta luz, o tratamento diferenciado injustificado de que alvo o crculo de
pensionistas de sobrevivncia destinatrios das medidas legislativas vertidas no artigo 117. da
LOE2O14 configura um caso de flagrante e intolervel desigualdade (na terminologia da
abundante jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o alcance do controlo jurisdicional do
princpio da igualdade).
54. Trata-se efetivamente de uma medida legislativa arbitrria que denuncia um estatuto
diminudo de determinados pensionistas de sobrevivncia ante os demais, acoplando a essa sua
condio e unicamente em razo de serem titulares de outras penses (com o recorte definido no
n. 7 do artigo 117.) uma obrigao especial perante os encargos pblicos, situao que tanto
mais gravosa quanto certa a imposio constitucional de cobertura pelo sistema de segurana
social das situaes de maior vulnerabilidade, designadamente, a velhice, a invalidez, a viuvez e a
orfandade, bem como a consagrao do direito segurana econmica de que so titulares as
pessoas idosas (vejam-se o n. 3 do artigo 63. e o n. l do artigo 72., da Lei Fundamental).
55. Com efeito, ante o desenho, no artigo 117. da LOE2014, do universo de pensionistas
de sobrevivncia onerados com um encargo suplementar, por conta da medida de ablao, nas
condies e termos recortados na lei, das penses homlogas de que sejam titulares, perfila-se
indubitavelmente um tratamento discriminatrio dos mesmos, porquanto a condio de recursos
introduzida aferida exclusivamente em ateno a um determinado rendimento mensal a ttulo
de penso, sem que subsista substancial diferena entre a situao daqueles pensionistas de
sobrevivncia e a dos pensionistas de sobrevivncia sem rendimentos de outras penses pagas
por entidades pblicas, mas com recursos mensais, a outros ttulos, igual ou superior a 2000.
56. deste modo cristalina a ausncia de um critrio de justia na moldagem da medida
questionada, a qual se centra em um universo dos cidados os pensionistas reclamando,
dentro desse universo, aos pensionistas de sobrevivncia com certos rendimentos a ttulo de
determinadas penses, um esforo adicional, a bem de todos.
57. Ora, o princpio da igualdade vincula o legislador tanto quando este reconhece direitos
como quando impe encargos.
58. Por outro lado e sendo certo que a diferenciao ocorre em ateno aos efeitos
substancialmente desiguais para grupos de pessoas em situao materialmente idntica,
impertinente, em uma anlise de conformidade constitucional sob o horizonte do princpio da
igualdade, a circunstncia de o legislador ter ou no querido ou sequer prefigurado a
possibilidade de tratamento diferenciado, tal como este se revela pela exegese das normas
questionadas.
59. Na situao vertente, mesmo que seja aceite a legitimidade do fim em uma medida de
introduo da condio de recursos nas penses de sobrevivncia, a delimitao do mbito
subjetivo da medida revela uma diferenciao de tratamento que no assenta, por seu turno, em
uma distino objetiva de situaes.
60. Sem que se vislumbre fundamento material para a distino, a medida revela-se
outrossim desproporcionada satisfao do seu objetivo, colocando sobre um universo bem
delimitado e circunscrito de pensionistas de sobrevivncia, com excluso de outros pensionistas
de sobrevivncia, um encargo adicional, especialmente oneroso pelo desvalor manifestado em
um patamar de justia da medida.
61. assim indubitvel uma carga especialmente coativa sobre aquele universo circunscrito
de pensionistas de sobrevivncia, a qual decorre da desigualdade substancial dos efeitos da
medida legislativa em apreo para grupos de pessoas em situao materialmente idntica.
62. Esta quebra da justa medida nas solues propugnadas ante a introduo de uma
condio de recursos nas penses de sobrevivncia tanto mais grave quanto se denota a
ausncia de anualidade da medida dirigida sua reduo, pois a mesma, sendo de execuo
imediata, apresenta-se como tendo sido prefigurada pelo legislador como permanente e definitiva.
63. O legislador no observou, assim, um dos princpios constitucionais a que est
vinculado, a medida legislativa questionada consubstanciando uma soluo manifestamente
injusta, que no salvaguarda o valor fundamental da igualdade.
64. Socorrendo-me uma vez mais do posicionamento do Tribunal Constitucional, ora tal
como patente no Acrdo n. 862/2013, publicado no Dirio da Repblica, I srie, de 7 de
janeiro de 2014, apesar de um inequvoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade
para alterar as condies e requisitos de fruio e clculo das penses, mesmo em sentido mais
exigente, ele tem de respeitar vrios limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que
derivam do princpio do Estado de Direito. Deste modo, as alteraes que o legislador pretenda
levar a cabo tm de se fundar em motivos justificados designadamente a sustentabilidade
financeira do sistema , no podem afetar o mnimo social, os princpios da igualdade e da
dignidade da pessoa humana, e da proteo da confiana.
65. No caso vertente e pelos motivos expostos, as normas em causa so inconstitucionais,
justamente, por violao do princpio da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio.
65. Consequencialmente, as demais normas contidas no mesmo artigo 117. ficam
prejudicadas e devem ser declaradas inconstitucionais na medida em que prossigam redues
estabelecidas pelos n.s 1, 5 e 6 do mesmo artigo.
Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporao de todos os processos
e conferida prioridade sua apreciao e deciso.
4. Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporao de todos os
processos e conferida prioridade sua apreciao e deciso.
Foram apensos por linha uma Nota, intitulada Fundamentos sobre a
constitucionalidade da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Oramento
do Estado para o ano de 2014, acompanhada por sete anexos, enviada pelo Governo.
Elaborado o memorando a que alude o artigo 63., n. 1, da Lei do Tribunal
Constitucional e fixada a orientao do Tribunal, cabe decidir.
II Fundamentao
Enquadramento preambular e descrio geral das medidas de consolidao oramental
previstas na Lei n. 83-C/2013
5. A orientao estratgica prevista na Proposta de Oramento do Estado para 2014
(doravante, Proposta de OE 2014), apresentada pelo Governo Assembleia da Repblica
em 15 de outubro de 2013, prossegue o esforo de consolidao oramental previsto no
programa de ajustamento econmico e financeiro (doravante: Programa) acordado entre o
governo portugus e o FMI, a Comisso Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites
quantitativos para o dfice oramental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados em
4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente.
A Proposta de OE 2014 surge na sequncia da stima avaliao dos progressos feitos
pelas autoridades portuguesas na aplicao das medidas acordadas ao abrigo do Programa,
assim como da eficcia e do impacto econmico e social dessas medidas, efetuada nos
termos do artigo 3., n. 9, da Deciso de Execuo 2011/344/UE do Conselho, e na
sequncia da Deciso de Execuo do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a
Deciso de Execuo 2011/344/UE relativa concesso de assistncia financeira da Unio
a Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o dfice oramental, que passaram
para 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da Unio Europeia, srie L, n 118, de
12 de maio de 2010, pg. 1, e n. 295, de 25 de outubro de 2010, pg. 14)
Segundo o Governo, esta alterao do limite do dfice decorre, essencialmente, da
evoluo menos favorvel do mercado de trabalho e da composio do PIB, persistindo em
2013 a contribuio negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitas
fiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas com
prestaes sociais, em particular com o subsdio de desemprego (Relatrio do OE 2014,
pg. 34).
No pressuposto de que, a menos de um ano para a concluso do Programa de
Ajustamento Econmico, no s se mantm a conjuntura de excecionalidade que lhe est
subjacente, como se colocam desafios sem precedentes nas exigncias de consolidao
oramental, a estratgia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construo das bases da
sustentabilidade das finanas pblicas no contexto do cumprimento das obrigaes ()
resultantes dos tratados europeus e os compromissos especficos assumidos perante a
Comisso Europeia, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu, no
quadro do Programa, enquanto condies essenciais para o regresso do Estado portugus
ao financiamento nos mercados internacionais (Relatrio OE 2014, pgs. 30-31 e 40-41).
De acordo com o Governo, o ajustamento oramental prosseguido na Proposta de OE
2014 parte da considerao de que 2014 ser um ano de transio entre o Programa de
Ajustamento Econmico e o novo enquadramento oramental a que esto sujeitos os pases
da Unio Europeia e, mais especificamente, os pases da rea do euro, em particular o que
resulta do Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva, que prev a
abertura de um procedimento por dfice excessivo () se o dfice oramental exceder 3%
do PIB e/ou o rcio da dvida exceder 60% do PIB (valor de referncia) ou no apresentar
uma diminuio significativa, a um ritmo satisfatrio, isto , um vigsimo por ano, em
mdia de 3 anos, para o valor de referncia (Relatrio OE 2014, pg. 38).
Assumindo que a reduo do dfice oramental de 5,8%, estimado para 2013, para
4,0% em 2014 exige, em funo da conjuntura prevista, a tomada de medidas com um
impacto equivalente a 2,3% do PIB, o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamento
ocorrer atravs de aumento generalizado da carga fiscal por considerar que o mesmo teria
custos econmicos e sociais excessivos difceis de comportar, optando por focar o esforo
oramental na reduo de despesa pblica no mbito do processo de reviso estrutural
da despesa (Relatrio OE 2014, pgs. 39, 42 e 45).
Assim, tendo em vista o abaixamento do dfice oramental nominal () de 5,5% para
4% e a concomitante necessidade de execuo de medidas de consolidao oramental no
valor global de 3.901 milhes de euro, a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto de
medidas permanentes no valor de 3.718 milhes de euro, sendo 3.184 milhes pelo lado
da reduo da despesa e 534 milhes pelo lado do aumento da receita (Relatrio OE 2014,
pg. 45).
De acordo com a prioridade oramental concedida diminuio da despesa pblica, as
medidas de reduo dos encargos previstas para 2014 representam 86% do esforo de
consolidao e equivalem a 1,9% do PIB, sendo complementadas pelas medidas previstas
do lado da receita, que representam 14% daquele esforo, equivalendo a 0,3% do PIB
(Relatrio OE 2014, pgs. 45-47).
6. De entre as medidas permanentes de reduo da despesa previstas na Proposta de
OE 2014, destacam-se, pelo seu maior impacto oramental, o conjunto das medidas
relativas s despesas com o pessoal e o conjunto das medidas respeitantes s prestaes
sociais (Relatrio OE 2014, pgs. 46-47).
As medidas relativas s despesas com o pessoal substituem as medidas de carter
transitrio que vigoram desde o exerccio oramental de 2011 e inserem-se no seu natural
desenvolvimento, tendo em vista alcanar os objetivos de consolidao atravs da
prioridade concedida ao lado da despesa. Tm por objetivo prosseguir o esforo de
ajustamento das despesas com o pessoal as quais representaram, em 2013, 22% da
despesa pblica total, valor equivalente a quase 11% do PIB e destinam-se a promover
um princpio global de equidade entre os trabalhadores do setor pblico e os do setor
privado. Globalmente, as medidas de reduo das despesas com o pessoal representam
1.320 milhes de euro, valor correspondente a 0,8% do PIB (Relatrio OE 2014, pgs. 43 e
47-48).
Entre as medidas destinadas reduo das despesas com o pessoal, destacam-se, pelo
seu maior impacto oramental, as seguintes:
a) Medidas relativas alterao da poltica de rendimentos, contabilizadas em 643 milhes
de euro, valor que representa 0,4% do PIB, modeladas de acordo com o objetivo de dirimir
uma inadequada poltica de rendimentos na Administrao Pblica, corrigindo o padro de
iniquidade entre o pblico e o privado resultante do facto de existir no setor pblico () um
prmio salarial superior para funes de menor exigncia e/ou responsabilidade e de serem a
tendencialmente inferiores as remuneraes associadas a funes de maior complexidade e
exigncia. Inscrevem-se no mbito da reforma da Administrao Pblica, dando resposta
necessidade de melhorar, dentro da margem financeira possvel, a competitividade das
remuneraes pblicas do Estado relativamente a alguns grupos profissionais prioritrios e
ajustar para os nveis de mercado a remunerao de outros grupos, relativamente aos quais o
Estado pagar, porventura, acima do que a prtica no privado e consistem na aplicao de
uma reduo progressiva entre 2,5% e 12%, com carter transitrio, s remuneraes mensais
superiores a 600 de todos os trabalhadores das Administraes Pblicas e do Setor Empresarial
do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos polticos e outros altos cargos pblicos.
Substituem a reduo de carter transitrio entre 3,5% e 10% para rendimentos mensais acima
de 1500 introduzida pelo Oramento do Estado para 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de
2011), que concentrava os cortes em apenas cerca de 50% dos trabalhadores, e visam
assegurar que o esforo de conteno melhor distribudo por um maior grupo de
trabalhadores, protegendo os verdadeiramente com menos recursos (abaixo dos 600), que
correspondem a cerca de 10% dos funcionrios pblicos. So acompanhadas da manuteno
das medidas introduzidas pelos Oramentos de Estado de 2011, 2012 e 2013, que, como regra
geral, preveem: i) a proibio de quaisquer valorizaes remuneratrias decorrentes de
promoes ou progresses; ii) a proibio de atribuio de prmios de gesto aos gestores de
empresas pblicas, entidades reguladoras e institutos pblicos (Relatrio OE 2014, pgs. 32, 47 e
49-50).

b) Reduo do nmero de efetivos, atravs da manuteno para 2014 do objetivo de uma
reduo anual mnima de 2% no nmero de trabalhadores das Administraes Pblicas (central,
local e regional), designadamente por aposentao, e aplicao do horrio semanal de trabalho de
40 horas com o objetivo, entre outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos servios,
designadamente com o pagamento de horas extraordinrias. A estas medidas estima-se
corresponder um impacto de 153 milhes de euro, correspondente a 0,1% do PIB (Relatrio
OE 2014, pgs. 47 e 51-52).

c) Execuo de programas de rescises por mtuo acordo, a que corresponder uma
poupana oramental estrutural de 102 milhes de euro, correspondente a 0,1% do PIB
(Relatrio OE 2014, pgs. 47 e 52).

d) Utilizao do sistema de requalificao de trabalhadores, atravs de proposta de Lei sobre
a Requalificao que proceda adequao do Decreto n. 117/XII ao decidido pelo Acrdo do
Tribunal Constitucional n. 472/2013, estimando-se com esta medida um impacto de reduo da
despesa em 59 milhes de euro (Relatrio OE 2014, pgs. 47 e 53).

7. As medidas relativas s prestaes sociais, representam uma poupana estimada em 891
milhes de euro, valor correspondente a 0,5% do PIB. Tais medidas incluem:
a) Aplicao de uma condio de recursos a todos os beneficirios de subvenes vitalcias e
subvenes de sobrevivncia, apuradas por indexao s remuneraes dos cargos polticos. A
condio de recursos verificada anualmente e considera um rendimento mdio mensal,
excluindo a subveno, superior a 2000 ou um patrimnio mobilirio superior a 240 vezes o
valor do indexante dos apoios sociais, sendo a subveno suspensa para os beneficirios que
cumpram pelo menos uma das condies de recurso; para os restantes, o valor da subveno
fica limitado diferena entre o valor de referncia de 2000 e o rendimento mdio mensal
(Relatrio OE 2014, pg. 54).

b) Medidas sobre o Sistema de Penses, previstas para fazer face ao atual peso desta
rubrica no PIB, que praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para 19,4% em
2013, por efeito do alargamento do universo de beneficirios, por exemplo por razes
demogrficas, e do aumento do nmero de prestaes sociais, conduzindo a que, em 2013, a
despesa em penses haja representado cerca de 30% da despesa pblica, correspondendo 75%
a despesas com penses de velhice, doena ou sobrevivncia e 9% a prestaes associadas a
situaes de desemprego. Introduzidas no pressuposto de que o sistema de penses portugus
no de capitalizao mas sim de repartio o que significa que so os atuais empregados
que financiam as penses dos beneficirios e que a opo por no reduzir o valor das
penses implica[ria] sobrecarregar a gerao atual de trabalhadores com mais impostos ou com
mais contribuies, as medidas sobre o sistema de penses previstas constituem respostas de
curto prazo para forma a garantir a compatibilizao do sistema de penses com a
sustentabilidade das finanas pblicas, repartindo os custos deste ajustamento pela gerao de
pensionistas e de trabalhadores, segundo princpios de equidade intergeracional (Relatrio OE
2014, pgs. 54-56). De entre as medidas sobre o sistema de penses concretizadas na Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro de 2013, cumpre destacar, pelo seu impacto oramental, as
seguintes:

i)Ajuste da Idade de Acesso Penso de Velhice com base no Fator de Sustentabilidade,
com um impacto oramental estimado de 205 milhes euro, valor correspondente a 0,1 % do
PIB, prosseguido atravs da alterao da Lei de Bases da Segurana Social e do regime de
penses no sentido da atualizao do fator de sustentabilidade dos atuais 4,78% para cerca de
12%, bem como da alterao da idade normal de acesso penso de velhice em vigor (65
anos), por indexao ao fator de sustentabilidade de modo a que, em 2014, sejam necessrios
mais 12 meses de trabalho para alm dos 65 anos para compensar a reduo do montante das
penses em resultado da aplicao do novo fator de sustentabilidade de 12% (Relatrio OE
2014, pgs. 47 e 58-59);

ii) Introduo de condio de recursos nas penses de sobrevivncia, com um impacto
oramental estimado de 100 milhes de euro, valor correspondente a 0,1 % do PIB, atravs da
qual se procede reduo, a partir de 1 de janeiro de 2014, das penses de sobrevivncia pagas
pela Caixa Geral de Aposentaes e pelo Centro Nacional de Penses aos cnjuges sobrevivos e
aos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do Regime de Proteo Social
Convergente (CGA) ou de beneficirios do RGSS, operando tal reduo atravs de uma
frmula que parte da considerao, para efeitos de atribuio de penses de sobrevivncia, do
valor mensal global das penses que corresponde ao somatrio do valor mensal de todas as
penses de aposentao, reforma e sobrevivncia que sejam pagas ao titular da penso por
quaisquer entidades pblicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa
ou empresarial, do seu mbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de
independncia ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de superviso ou controlo e caixas
de previdncia de ordens profissionais, diretamente ou por intermdio de terceiros,
designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses. A frmula
integrada por duas distintas taxas progressivas de formao da penso, sendo uma aplicvel
genericamente por morte de beneficirios do Regime de Proteo Social Convergente (CGA) em
vigor at 31 de dezembro de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito at 31 de agosto de
1993 e outra, mais elevada, aplicvel por morte de beneficirio do RGSS ou de contribuinte da
CGA inscrito aps 31 de agosto de 1993 e que no tenha sido aposentado at 31 de dezembro
de 2005 (Relatrio OE 2014, pg. 47).

8. As medidas de reduo da despesa, no valor global de 3.184 milhes de euro, so
complementadas, no mbito do universo do total das medidas permanentes constantes da
Proposta de OE 2014, por um conjunto de medidas destinadas a fazer aumentar em 534
milhes de euro a receita oramental, o que tem em vista promover uma maior igualdade na
distribuio do impacto das medidas de consolidao oramental entre os diversos setores da
sociedade portuguesa atravs do reforo de um princpio que j havia existido no ano transato
(Relatrio OE 2014, pgs. 32 e 46-47).
De entre as medidas previstas pelo lado da receita, destacam-se as seguintes:
a) Medidas Fiscais, contemplando estas, no essencial, as relativas a:
i) Reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), no mbito da qual
se prev, nomeadamente, a reduo gradual da taxa aplicvel, atualmente fixada em 25%, para
23% em 2014, embora compensada pela continuidade da sujeio das empresas com lucros
mais elevados () a uma taxa adicional, a ttulo de derrama estadual, de 3% sobre os lucros
superiores a 1,5 milhes de euro e das empresas com lucros superiores a 7,5 milhes de euro
() a uma taxa adicional de 5%, bem como pelo aumento da tributao autnoma incidente
sobre as viaturas automveis detidas pelas empresas (Relatrio OE 2014, pgs. 64-66);
ii) Imposto de Selo, atravs de nova apresentao de um pedido de autorizao para
legislar no sentido de criar uma nova taxa, at 0,3%, para incidir na generalidade das transaes
financeiras que tenham lugar em mercado secundrio;
iii) Impostos especiais sobre o consumo, atravs da aproximao dos nveis de tributao de
todas as formas de tabaco;
iv) Imposto nico de Circulao, atravs da introduo de um adicional de IUC, incidente
sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidos a gasleo, tradicionalmente sujeitos a um regime
fiscal mais favorvel, nomeadamente em sede de Imposto sobre Produtos Petrolferos e
Energticos (ISP), de modo a reequilibrar a sua situao tributria com as viaturas equivalentes a
gasolina;
v) Reduo em 50% da iseno concedida aos fundos de investimento imobilirio e aos
fundos de penses, em sede de IMI e IMT (Relatrio OE 2014, pg. 64).

b) Outras medidas do lado da receita, em cujo mbito se integram:
i) Alterao nas Contribuies para ADSE, SAD e ADM, atravs do reforo das
contribuies dos beneficirios titulares tendo em vista a autossustentabilidade dos subsistemas
de sade, com um impacto oramental estimado de 132 milhes de euro, valor correspondente a
0,1 % do PIB;
ii) Alterao ao Cdigo dos Regimes Contributivos, atravs da reavaliao do regime de
proteo social dos trabalhadores independentes;
iii) Contribuio sobre o setor energtico, atravs da criao de uma contribuio
extraordinria com o objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a sustentabilidade
sistmica do mesmo, com um impacto oramental estimado de 100 milhes de euro, valor
correspondente a 0,1 % do PIB;
iv) Aumento da Contribuio da Entidade Patronal para a Caixa Geral de Aposentaes, no
sentido de todas as entidades, independentemente da respetiva natureza jurdica e do seu grau
de autonomia, passa[rem] a contribuir para a CGA, mensalmente, com 23,75% da remunerao
sujeita a desconto de quota dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteo social
convergente ao seu servio, o que representa um acrscimo de 3,75 p.p. relativamente a 2013
(Relatrio OE 2014, pgs. 47, 69 e 71).
9. A Proposta de OE 2014 inclui ainda um conjunto de medidas sectoriais, destinadas a
contribuir para o esforo de consolidao oramental prosseguido, entre as quais cumpre
destacar as seguintes:
a) Medidas relativas s Receitas da Segurana Social, em cujo mbito se inclu
obrigatoriedade contributiva aos beneficirios de prestaes sociais doena e desemprego,
assim como a contribuio extraordinria de solidariedade (mbito penses) , representando
tais contribuies cerca de 52,4% dos recursos oramentados para o ano de 2014.
b) Medidas previstas para o setor da economia, integrando estas, no eixo relativo s
Infraestruturas, Transportes e Comunicaes, a suspenso dos pagamentos relativos a
complementos de penses integralmente suportados pelas prprias empresas e que no
resultam de contribuies dos trabalhadores nas empresas que tenham apresentado um
resultado lquido negativo nos 3 ltimos anos, medida com a qual se estima, j em 2014, uma
diminuio dos encargos das EPR [Entidades Pblicas Reclassificadas] em 11,3 milhes de euro
(Relatrio OE 2014, pgs. 116 e 170).

10. O ltimo dado relevante para o enquadramento das medidas consagradas nas
normas impugnadas diz respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida a
estratgia oramental do Governo concretizada na Lei n. 83-C/2013.
De acordo com o Relatrio da Lei do Oramento de Estado, o cenrio macroeconmico
para 2014 aponta para um crescimento do PIB em 0,8%, em consequncia de uma
contribuio menos negativa da procura interna, bem como para a manuteno do
contributo positivo da procura externa lquida. Dada a manuteno de um elevado
crescimento das exportaes, de esperar que o ajustamento das contas externas continue,
devendo a balana corrente () atingir um excedente equivalente a 1,9% do PIB,
reforando assim o resultado de 2013. De acordo ainda com o referido Relatrio, a taxa
de desemprego dever situar-se nos 17,7%, acompanhada pela manuteno de uma
produtividade aparente do trabalho positiva (apesar de em desacelerao) e uma queda do
emprego inferior registada em 2013. O consumo pblico, por sua vez, dever diminuir
em 2,8% no prximo ano, como resultado da continuao do processo de ajustamento da
despesa pblica, prevendo-se que o investimento apresente uma evoluo positiva de
1,2%, resultante de uma melhoria do investimento empresarial, em conjunto com condies
de financiamento mais favorveis da economia portuguesa. O consumo privado dever
apresentar uma recuperao de 0,1% em 2014, e a inflao dever atingir 1%, o que
traduz uma subida () de cerca de 0,4 p.p. face a 2013 (Relatrio do OE 2014, pgs.18-
19).
A) Normas do artigo 33. (reduo remuneratria aos trabalhadores do setor pblico)
11. Os requerentes nos Processos n.s 14/14 e 47/14 suscitam a inconstitucionalidade
das normas do artigo 33. da LOE de 2014 com fundamento na violao do direito
retribuio consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a), do princpio geral da igualdade,
previsto no artigo 13., n. 1, e os princpios da proporcionalidade e da proteo da
confiana, ambos nsitos no princpio do Estado de direito a que se refere o artigo 2., todos
da Constituio.
As normas constantes do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 tm o seguinte teor:
Artigo 33.
Reduo remuneratria
1 Durante o ano de 2014 so reduzidas as remuneraes totais ilquidas mensais das
pessoas a que se refere o n. 9, de valor superior a 675, quer estejam em exerccio de funes
naquela data quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, nos seguintes termos:
a) Para valores de remuneraes superiores a 675 e inferiores a 2000, aplica-se uma
taxa progressiva que varia entre os 2,5 % e os 12 %, sobre o valor total das remuneraes;
b) 12 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 2000.
2 Exceto se a remunerao total ilquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for
inferior ou igual a 2000, caso em que se aplica o disposto no nmero anterior, so reduzidas
em 12 % as diversas remuneraes, gratificaes ou outras prestaes pecunirias nos seguintes
casos:
a) Pessoas sem relao jurdica de emprego com qualquer das entidades referidas no n. 9,
nestas a exercer funes a qualquer outro ttulo, excluindo-se as aquisies de servios previstas
no artigo 73.;
b) Pessoas referidas no n. 9 a exercer funes em mais de uma das entidades mencionadas
naquele nmero.
3 As pessoas referidas no nmero anterior prestam, em cada ms e relativamente ao ms
anterior, as informaes necessrias para que os rgos e servios processadores das
remuneraes, gratificaes ou outras prestaes pecunirias possam apurar a taxa de reduo
aplicvel.
4 Para efeitos do disposto no presente artigo:
a) Consideram-se remuneraes totais ilquidas mensais as que resultam do valor agregado
de todas as prestaes pecunirias, designadamente remunerao base, subsdios, suplementos
remuneratrios, incluindo emolumentos, gratificaes, subvenes, senhas de presena, abonos,
despesas de representao e trabalho suplementar, extraordinrio ou em dias de descanso e
feriados;
b) No so considerados os montantes abonados a ttulo de subsdio de refeio, ajuda de
custo, subsdio de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos da lei e os
montantes pecunirios que tenham natureza de prestao social, e nomeadamente os montantes
abonados ao pessoal das foras de segurana a ttulo de comparticipao anual na aquisio de
fardamento;
c) A taxa progressiva de reduo para aplicar aos valores de remunerao entre os 675 e
os 2000 determinada por interpolao linear entre as taxas definidas para os valores de
remunerao de referncia imediatamente abaixo e acima do valor de remunerao em anlise,
determinada da seguinte forma:
d) Na determinao da taxa de reduo, os subsdios de frias e de Natal so considerados
mensalidades autnomas;
e) Os descontos devidos so calculados sobre o valor pecunirio reduzido por aplicao do
disposto nos n.s 1 e 2.
5 Nos casos em que da aplicao do disposto no presente artigo resulte uma
remunerao total ilquida inferior a 675, aplica-se apenas a reduo necessria a assegurar a
perceo daquele valor.
6 Nos casos em que apenas parte das remuneraes a que se referem os n.os 1 e 2
sujeita a desconto para a CGA ou para a segurana social, esse desconto incide sobre o valor que
resultaria da aplicao da taxa de reduo prevista no n. 1 s prestaes pecunirias objeto
daquele desconto.
7 Quando os suplementos remuneratrios ou outras prestaes pecunirias forem
fixados em percentagem da remunerao base, a reduo prevista nos n.os 1 e 2 incide sobre o
valor dos mesmos, calculado por referncia ao valor da remunerao base antes da aplicao da
reduo.
8 A reduo remuneratria prevista no presente artigo tem por base a remunerao total
ilquida apurada aps a aplicao das redues previstas nos artigos 11. e 12. da Lei n. 12-
A/2010, de 30 de junho, alterada pelas Leis n.os 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012,
de 31 de dezembro, e na Lei n. 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.os 52/2010,
de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.
9 O disposto no presente artigo aplicvel aos titulares dos cargos e demais pessoal de
seguida identificados:
a) O Presidente da Repblica;
b) O Presidente da Assembleia da Repblica;
c) O Primeiro-Ministro;
d) Os Deputados Assembleia da Repblica;
e) Os membros do Governo;
f) Os juzes do Tribunal Constitucional e os juzes do Tribunal de Contas, o Procurador-
Geral da Repblica, bem como os magistrados judiciais, os magistrados do Ministrio Pblico e
os juzes da jurisdio administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da Repblica para as regies autnomas;
h) Os deputados s Assembleias Legislativas das regies autnomas;
i) Os membros dos Governos Regionais;
j) Os eleitos locais;
k) Os titulares dos demais rgos constitucionais no referidos nas alneas anteriores, bem
como os membros dos rgos dirigentes de entidades administrativas independentes,
nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da Repblica;
l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos rgos de gesto e de gabinetes de
apoio, dos titulares dos cargos e rgos das alneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do
Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justia, do Presidente
e juzes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do
Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justia e do Procurador-Geral da Repblica;
m) Os militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana (GNR), incluindo
os juzes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministrio Pblico, bem
como outras foras militarizadas;
n) O pessoal dirigente dos servios da Presidncia da Repblica e da Assembleia da
Repblica e de outros servios de apoio a rgos constitucionais, dos demais servios e
organismos da administrao central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em
exerccio de funes equiparadas para efeitos remuneratrios;
o) Os gestores pblicos, ou equiparados, os membros dos rgos executivos, deliberativos,
consultivos, de fiscalizao ou quaisquer outros rgos estatutrios dos institutos pblicos de
regime comum e especial, de pessoas coletivas de direito pblico dotadas de independncia
decorrente da sua integrao nas reas de regulao, superviso ou controlo, das empresas
pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico, das entidades pblicas empresariais e
das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal, das fundaes pblicas e de
quaisquer outras entidades pblicas;
p) Os trabalhadores que exercem funes pblicas na Presidncia da Repblica, na
Assembleia da Repblica, em outros rgos constitucionais, bem como os que exercem funes
pblicas, em qualquer modalidade de relao jurdica de emprego pblico, nos termos do
disposto nos n.s 1 e 2 do artigo 2. e nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 3. da Lei n. 12-A/2008, de 27
de fevereiro, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licena extraordinria;
q) Os trabalhadores dos institutos pblicos de regime especial e de pessoas coletivas de
direito pblico dotadas de independncia decorrente da sua integrao nas reas de regulao,
superviso ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes;
r) Os trabalhadores das empresas pblicas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico,
das entidades pblicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e
municipal;
s) Os trabalhadores e dirigentes das fundaes pblicas de direito pblico e das fundaes
pblicas de direito privado e dos estabelecimentos pblicos no abrangidos pelas alneas
anteriores;
t) O pessoal nas situaes de reserva, pr-aposentao e disponibilidade, fora de efetividade
de servio, que beneficie de prestaes pecunirias indexadas aos vencimentos do pessoal no
ativo.
10 As entidades processadoras das remuneraes dos trabalhadores em funes pblicas
referidas na alnea p) do nmero anterior, abrangidas pelo n. 2 do artigo 2. da Lei n. 12-
A/2008, de 27 de fevereiro, pela Lei n. 66/2012, de 31 de dezembro, e pela Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, bem como os rgos ou servios com autonomia financeira processadores
das remuneraes dos trabalhadores em funes pblicas referidos nas alneas q) e s) do nmero
anterior, procedem entrega das quantias correspondentes s redues remuneratrias previstas
no presente artigo nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remuneraes dos
trabalhadores em causa tenham sido prvia e devidamente oramentadas com aplicao dessas
mesmas redues.
11 O disposto no presente artigo ainda aplicvel a todos os contratos a celebrar, por
instituies de direito privado, que visem o desenvolvimento de atividades de docncia, de
investigao ou com ambas conexas, sempre que os mesmos sejam expressamente suportados
por financiamento pblico, no mbito dos apoios ao Sistema Cientfico e Tecnolgico Nacional
(SCTN), continuando a aplicar-se as redues entretanto determinadas aos diferentes tipos de
contratos em vigor, celebrados naqueles termos.
12 O abono mensal de representao previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 61. do
Decreto-Lei n. 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n. os 153/2005, de 2
de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro,
reduzido em 4 %, sem prejuzo das redues previstas nos nmeros anteriores.
13 O disposto no presente artigo no se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal
das empresas de capital exclusiva ou maioritariamente pblico e das entidades pblicas
empresariais que integrem o setor pblico empresarial se, em razo de regulamentao
internacional especfica, da resultar diretamente decrscimo de receitas.
14 No aplicvel a reduo prevista no presente artigo nos casos em que pela sua
aplicao resulte uma remunerao ilquida inferior ao montante previsto para o salrio mnimo
em vigor nos pases onde existem servios perifricos externos do Ministrio dos Negcios
Estrangeiros.
15 Salvo o disposto no n. 11, o regime fixado no presente artigo tem natureza
imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e
sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo
ser afastado ou modificado pelos mesmos.
12. Os requerentes alegam, em resumo, o seguinte:
a) As normas em causa consubstanciam uma restrio do direito constitucional retribuio,
na medida em que representam uma diminuio sensvel da contrapartida remuneratria pelo
trabalho prestado;
b) Ao impor-se esta medida adicional de sacrifcio (reduo remuneratria) pelo quarto ano
consecutivo aos trabalhadores do setor pblico, em termos agora alargados (a partir dos 675
euro mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2000 euro), ultrapassam-se vrios dos
limites a que uma ablao diferencial desta natureza estar sempre sujeita;
c) No quarto ano de aplicao, a medida discriminatria j no pode justificar-se pela sua
eficcia em relao a reformas que pudessem requerer mais tempo;
d) Na sua aplicao a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a reduo
remuneratria, esta medida levar a que o sacrifcio exigido de cada um deles, s a este ttulo, se
eleve para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua remunerao anual;
e) Por outro lado, a ponderao do nvel de sacrifcio imposto (especialmente) a quem
aufere salrios no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euro, e o grau de satisfao dos
interesses que se pretende atingir com isso- a consolidao oramental em poucas dcimas- s
pode conduzir concluso da intolerabilidade daquele sacrifcio;
f) Tendo em conta que essas medidas cumulam, para alm do enorme aumento de impostos
sofrido pela generalidade dos cidados, com a diminuio de rendimento e de cortes salariais que
j incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores, com a supresso
efetiva dos 13. e 14. meses no ano de 2012 (no obstante a sua declarada
inconstitucionalidade) e com a reduo indireta de retribuio em que se traduz no aumento do
horrio de trabalho para as 40 horas semanais e nos sucessivos aumentos de contribuio para a
ADSE;.
g) Alm de que a eventual violao do princpio da proteo da confiana por parte das
redues remuneratrias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado, tendo em conta
que as redues remuneratrias que incidem exclusivamente sobre os trabalhadores em funes
pblicas e das empresas pblicas sempre haviam sido perspetivadas como transitrias e com um
horizonte temporalmente delimitado e pr-estabelecido;
h) Os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juzo quanto sua
idoneidade ou adequao para atingir os fins visados, quanto sua exigibilidade, necessidade ou
indispensabilidade, e quanto sua proporcionalidade em sentido estrito, isto , quanto a saber se
tais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.
i) A dimenso do sacrifcio imposto pelos cortes salariais, que pode ascender a 12% dos
vencimentos, no menor que a que foi imposta com o corte de um dos subsdios de frias ou
de Natal declarado inconstitucional pelo acrdo n. 353/2012;
j) Quanto questo da idoneidade ou adequao da medida, hoje manifesto que os cortes
salariais no foram um meio idneo para a reduo imediata do dfice das contas pblicas;
l) A questo fundamental que se coloca, porm, relativamente aos cortes salariais previstos
na LOE 2014 a de saber se no esto largamente ultrapassados os limites do sacrifcio a que
aludiu o acrdo n. 396/2011 e se no se verifica situao idntica que justificou a declarao
de inconstitucionalidade do corte dos subsdios de frias e de Natal de 2013.
m) Quando se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores que auferem
salrios mensais ilquidos no montante de 675 euro, esto ultrapassados todos os limites
constitucionalmente admissveis, visto que estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modo
exguos que violam claramente o princpio constitucional da proporcionalidade.
mbito temporal de vigncia
13. Ao invs do que sucedeu com o artigo 27., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
dezembro, que aprovou o Oramento do Estado para 2013, a norma constante do n. 1 do
artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, no se limita a fazer transitar para o
ano de 2014 a norma instituda pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro
(Lei do Oramento de Estado para 2011), e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012), que
operou, pela primeira vez, uma reduo, entre 3,5% e 10%, das remuneraes superiores a
1.500 que devessem ser pagas atravs de dinheiros pblicos.
De acordo com o regime seguido pela reduo remuneratria imposta aos trabalhadores
do setor pblico pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e renovada para os anos de
2012 e 2013 pelas Leis n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de
dezembro, respetivamente, a afetao dos rendimentos salariais era de: a) 3,5 % sobre o
valor total das remuneraes superiores a 1500 e inferiores a 2000; b) 3,5 % sobre o
valor de 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remunerao total que exced[esse] os
2000, perfazendo uma taxa global que varia[va] entre 3,5 % e 10 %, no caso das
remuneraes iguais ou superiores a 2000 at 4165; e c) 10 % sobre o valor total das
remuneraes superiores a 4165.
Em relao s normas pretritas suas congneres, a norma constante do n. 1 do artigo
33., n. 1, da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, procedeu a uma reviso do regime de
afetao da retribuio base mensal dos trabalhadores do setor pblico que vigorou nos anos
de 2011 a 2013, concretizando-a atravs da simultnea reconfigurao de dois dos
elementos que, de forma inalterada, vinham integrando aquele regime: i) o valor a partir do
qual as retribuies pagas por dinheiros pblicos ficam sujeitas a reduo; e ii) os limites
mnimo e mximo do coeficiente de reduo aplicvel de forma progressiva a partir daquele
valor.
Apesar de o elenco dos sujeitos abrangidos se manter inalterado quanto ao cargo
titulado no sentido de que o n. 9 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 reproduz, sem
modificaes, a enumerao que antes constava do n. 9 do artigo 27. da Lei n. 66-B/2012
, as alteraes introduzidas pela Lei n. 83-C/2013 procedem ao abaixamento do valor a
partir do qual as remuneraes mensais passam a ficar sujeitas a reduo, produzindo por
essa via uma ampliao do universo dos trabalhadores do setor pblico afetados pela
medida, que passa a integrar os titulares de retribuies salariais superiores a 675 e iguais
ou inferiores a 1.500, at agora isentas de qualquer onerao.
O abaixamento do valor mensal a partir do qual a reduo salarial passa agora a operar
foi acompanhado da reviso dos limites mnimo e mximo da taxa para esse efeito aplicvel
que passam dos 3,5% e 10% previstos nas Leis n. 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012,
para os 2,5% e 12% fixados no n. 1 do artigo 33. da Lei 83-C/2013, respetivamente ,
assim como da ampliao do escalo remuneratrio sujeito aplicao do coeficiente
mximo, que deixa de se cingir, conforme previsto nas Leis n. 55-A/2010, 64-B/2011, e
66-B/2012, aos titulares de retribuies a partir de 4.165, para passar a abranger todos
titulares de remuneraes iguais ou superiores a 2.000.
Por fora do n. 1 do artigo 33. da Lei 83-C/2013, a reduo remuneratria imposta
aos trabalhadores do setor pblico desde 2011 transita, assim, para 2014 com relevantes
modificaes tanto subjetivas como objetivas, consistindo estas, por um lado, no
alargamento do universo dos sujeitos afetados em razo do valor da remunerao auferida,
e, por outro, na intensificao da medida da reduo imposta aos titulares de retribuies j
atingidas pelo regime constante das Leis n. 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012.
Deste ponto de vista, o alcance inovatrio do n. 1 do artigo 33. da Lei 83-C/2013
traduzir-se- na imposio, pela primeira vez, de uma reduo remuneratria aos
trabalhadores do setor pblico que auferem rendimentos salariais de valor compreendido
entre 675 e 1.500 e no concomitante agravamento, para o quarto ano consecutivo da
respetiva vigncia, da afetao da remunerao base mensal a que os trabalhadores do setor
pblico com rendimentos salariais de valor superior a 1.500 se encontram sujeitos desde
2011.
14. Em relao s medidas de reduo da retribuio base mensal que vigoraram no
mbito do setor pblico no mbito das Leis n. 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, o
contedo inovatrio do regime constante do n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013
encontra-se desenvolvido do seguinte modo: as remuneraes entre 675 e 1500, que se
encontravam isentas de qualquer reduo no mbito das anteriores leis oramentais,
passaram a sofrer uma reduo que resulta da aplicao de uma taxa progressiva incidente
sobre o valor da remunerao e que se estende de 2,5%, no escalo mais baixo, at 8,41%,
no segmento correspondente a 1500. As remuneraes que se situam no intervalo entre
1500 e 2000, a que se aplicava anteriormente a taxa mnima de 3,5%, tm uma reduo
acima de 8,41% e que vai at 12% nas remuneraes correspondentes a este ltimo
montante. As remuneraes superiores a 2000 e inferiores a 4165, que estavam sujeitas
a uma taxa varivel entre 3,5% e 10%, suportam agora a taxa mxima de 12%. Essa mesma
taxa aplicvel a todas as outras remuneraes mais elevadas.
15. Ao contrrio do que sucedeu com as normas feitas sucessivamente constar dos
artigos 19., n. 1, 20., n. 1, e 27., n. 1, das Leis do Oramento de Estado para 2011,
2012 e 2013, respetivamente, a norma inscrita no n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013
no se limita a indicar o termo inicial do perodo a que reporta a reduo salarial a
determinada.
Apesar de, tal como as precedentes disposies, no conter a especificao do termo
final do perodo em que perdurar a afetao remuneratria a prevista, a norma constante
do n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 estabelece que essa afetao vigorar durante
o ano de 2014, o que, em relao formulao antes adotada, traduz uma mensurao
mais concreta e explcita da temporalidade da medida, no sentido em que a sua durao
feita expressamente coincidir com a do ano civil a que se reporta.
Porm, se, do ponto de vista da aferio da temporalidade da reduo remuneratria
fixada, esta maior preciso da clusula constante do n. 1 do artigo 33. da Lei n. 83-
C/2013 tende a facilitar, quando em si mesma considerada, uma concluso favorvel
transitoriedade da medida, j a circunstncia, expressamente invocada pelos autores do
pedido que deu origem ao Processo n. 47/2014, de se tratar agora do quarto ano
consecutivo de imposio de cortes salariais e de este se no encontrar integralmente
abrangido pelo perodo de vigncia do PAEF, associada ao facto, alegado pelos autores do
pedido que deu origem ao Processo n. 14/2014, de existirem no discurso poltico associado
elaborao da Proposta que deu origem referida Lei certos sinais indicadores de ter sido
abandonada toda e qualquer delimitao temporal do respetivo alcance, poder conferir
(re)considerao do tema da plurianualidade das disposies oramentais relativas aos
trabalhadores do setor pblico uma nova dimenso problemtica.
16. Tanto a questo relativa determinao do perodo de vigncia de normas inseridas
em leis oramentais que impem uma reduo da remunerao dos trabalhadores do setor
pblico, como a respeitante determinao dos termos em que o sentido da resposta se
dever projetar sobre o juzo da respetiva conformidade constitucional vm sendo
continuamente debatidas na jurisprudncia deste Tribunal, tendo comeado por colocar-se
no mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artigo 19.da Lei n. 55-A/2010, de 31
de dezembro (Oramento do Estado para 2011).
Considerando que a resposta questo de saber se as redues impostas pelo artigo 19.
da Lei n. 55-A/2010 operavam a ttulo definitivo ou a ttulo meramente transitrio
constitua um muito relevante fator de valorao, atuante transversalmente em todos os
campos problemticos de aplicao dos parmetros constitucionais ento invocados, o
acrdo n. 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposio, comeou por recusar a
possibilidade de extrair da ausncia de uma clusula de temporalidade uma concluso
favorvel definitividade da medida, tomando por base a natureza oramental das normas
em causa e os preceitos constitucionais relativos vigncia das leis do oramento.
O Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposies que tinham a
funo de dar suporte normativo a uma dada previso de despesas, e sendo a sua aplicao
indispensvel sua correta execuo, elas repercut[iam-se] diretamente no prprio quadro
contabilstico do oramento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua
componente essencial.
Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, na
medida em que no se projeta[vam], com independncia, para fora da aprovao e
execuo do Oramento do Estado, tinham carter oramental, pelo que, por fora de
regra constitucional (artigo 106., n. 1, da Constituio), no poderiam gozar seno de
vigncia anual, o que tornava desnecessria at a determinao autnoma do termo final
da sua vigncia, pois este encontrar-se-ia definido constitucional e legislativamente (artigo
4., n. 1, da Lei de Enquadramento Oramental Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, na
redao da Lei n. 48/2004, de 24 de agosto).
Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, no poder ignorar-se que as
redues remuneratrias estabelecidas na lei do Oramento do Estado de 2011 t[inham]
como objetivo final a diminuio do dfice oramental para um valor precisamente
quantificado, respeitador do limite estabelecido pela Unio Europeia, no quadro das regras
da unio econmica e monetria, para cujo alcance fo[ra] estabelecida uma calendarizao
por etapas anuais, prevendo-se para 2013 a satisfao plena de tal objetivo.
Neste contexto, poder-se-ia dizer que as medidas de diminuio da despesa pblica
inscritas no Oramento de 2011 mais no representa[riam] do que uma parcela, uma fase, de
um programa cuja realizao integral se estende[ria] por um horizonte temporal mais
alargado.
Porm, na medida em que o legislador no optara por estabelecer expressamente para
as redues remuneratrias uma vigncia correspondente do PEC (2010-2013), aquele
dado no invalida[ria] a concluso de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza de
medidas de carter oramental , isto , anualmente, caducando no termo do ano em
curso , apenas levando a dar como praticamente certa, porque necessria para o
cumprimento das vinculaes assumidas, a repetio de medidas de idntico sentido, para
vigorar nos anos correspondentes aos da execuo do programa que as justifica e em que se
integram, ou seja, at 2013.
De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, apenas
pode[ria] fundar a concluso de que estas medidas ter[iam] uma durao plurianual, sem pr
em causa o seu carter transitrio, de acordo com a sua razo de ser e natureza, de resposta
normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgncia e em prazo o
mais breve possvel, para padres de normalidade.
17. O problema relativo determinao do mbito temporal de vigncia das normas
que afetam o valor da remunerao dos trabalhadores do setor pblico inscritas em leis
oramentais voltou a colocar-se no mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artigo
21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012),
que determinou a suspenso durante a vigncia do Programa de Assistncia Econmica e
Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade oramental do pagamento de
subsdios de frias e de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e/ou 14.
meses aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao base mensal fosse superior a
1.100 (n. 1), bem como a reduo dos referidos subsdios ou prestaes aos trabalhadores
daquele setor cuja remunerao base mensal fosse igual ou superior a 600 e no
exced[esse] o valor de 1.100 (n. 2).
Neste caso, decidido pelo acrdo n. 353/2012, a questo colocada consistiu em saber
se a inscrio daquela medida numa lei oramental determinaria a sujeio do respetivo
mbito temporal de vigncia aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, ou,
pelo contrrio, tal mbito deveria ser estabelecido a partir da clusula de temporalidade
inserta na prpria norma do n. 1 do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro,
hiptese em que passaria a contemplar, no apenas o ano de 2012, mas tambm os de 2013
e 2014 por ser esse o perodo de vigncia do PAEF.
Tendo prevalecido este ltimo entendimento, o Tribunal considerou ento que como
os artigos 21. e 25., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para o perodo
de vigncia do PAEF, a durao da suspenso de pagamentos neles decretada, tal medida
no pod[eria] deixar de ter, pelo menos, a durao de 3 anos, abrangendo os anos de 2012,
2013 e 2014.
18. No mbito da apreciao da conformidade constitucional das normas constantes
dos artigos 27., n. 1, e 29., n. 1, ambos da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro,
decidida pelo acrdo n. 187/2013, o problema da transitoriedade das disposies
oramentais relativas aos trabalhadores do setor pblico foi novamente colocado, tendo
surgido a em ambas as configuraes em que havia sido considerado j nos acrdos n.s
396/2011 e 353/2012.
Atentando na coincidente estrutura temporal das normas constantes dos artigos 27.,
n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19., n.1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, por um lado, e dos artigos 29., n.1, e 45., n.1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
dezembro, e 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, por outro, o Tribunal entendeu
no existir razo para divergir do juzo sobre a temporalidade das medidas impugnadas
subjacente aos julgamentos efetuados atravs dos referidos acrdos.
No que particularmente diz respeito reduo das remuneraes dos trabalhadores do
setor pblico, considerou-se ainda que, apesar da respetiva plurianualidade se ter tornado,
em face do disposto no artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, seno
prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evidente, persistiam as razes que, no
contexto normativo subjacente ao 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro,
haviam conduzido o Tribunal a no pr em causa o seu carter transitrio e temporrio,
continuando esta concluso a poder extrair-se com clareza, no mbito da Lei n. 66-B/2012,
de 31 de dezembro, da circunstncia de se tratar de uma medida inscrita na estratgia de
consolidao oramental, atravs da reduo da despesa, tendo em vista o cumprimento dos
limites quantitativos para o dfice.
Concluiu assim o Tribunal que, apesar de a reduo do valor da retribuio mensal
imposta pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, ao contrrio da suspenso do pagamento do
subsdio de frias ento prevista no respetivo artigo 29., no ter normativamente expressa
uma durao correspondente do PAEF, se justificava, perante o respetivo
enquadramento oramental, a qualificao unitria de ambas como medidas com carter
transitrio, sujeitas exigncia de renovao () em cada oramento como condio de
obteno, em face da regra da anualidade oramental, de uma aplicao plurianual.
Para o Tribunal, em suma, ambas as medidas previstas na Lei n. 66-B/2012, de 31 de
dezembro, apresentavam em comum uma vigncia temporria, no definitiva, o que
permitia reconhecer nelas a caracterstica tida em conta nos acrdos n.s 396/2011 e
353/2012.
19. Procurando determinar-se se possvel manter, em face do artigo 33. da Lei n. 83-
C/2013, o mesmo juzo sobre a transitoriedade das medidas relativas aos trabalhadores do
setor pblico anteriormente emitido, a primeira nota a salientar a de que a norma agora
sob fiscalizao, se por um lado beneficia, em relao s precedentes disposies, de uma
maior preciso quanto ao respetivo perodo de vigncia, que lhe conferida por uma
clusula de temporalidade expressamente coincidente com a durao do ano a que se
reporta, por outro reitera pelo quarto ano consecutivo a reduo das remuneraes totais
ilquidas mensais das pessoas a que se refere o respetivo n. 9. F-lo, no obstante se
encontrar oficialmente previsto para maio de 2014 o termo do Programa de Assistncia
Econmica e Financeira e, a mais disso, com apoio num discurso justificativo que, apesar de
manter a ligao aos objetivos de consolidao oramental a que se autovinculou o
Estado Portugus, d sinais de romper com o horizonte temporal que vinha sendo
reiteradamente considerado, apontando, atravs da invocao de fundamentos relacionados
com o processo de reviso estrutural da despesa pblica e do objetivo de ajustar para os
nveis de mercado as remuneraes de certos grupos da Administrao Pblica, para o
carter permanente da medida, ainda que sujeita a ulterior reformulao (Relatrio OE
2014, pgs. 31, 45 e 50).
Conforme inequivocamente resulta da anterior jurisprudncia do Tribunal, a
transitoriedade cujo estabelecimento vem integrando o juzo de conformidade constitucional
das disposies oramentais relativas retribuio mensal dos trabalhadores do setor
pblico supe mais do que a mera revisibilidade da medida.
Tal como vem sendo extrado daquelas disposies, o carter temporrio da afetao do
valor das remuneraes base mensais pagas por dinheiros pblicos resulta diretamente da
sua vocao plurianual, por se tratar de uma medida funcionalmente indexada execuo do
Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), e se destinar, por isso, a vigorar,
atravs da sucessiva renovao oramental, durante o perodo, certo e pr-determinado, de
vigncia daquele.
Assim entendida, a plurianualidade da reduo das retribuies auferidas pelos
trabalhadores do setor pblico aquela que resulta da durao do ciclo oramental
condicionado pelas obrigaes de consolidao assumidas no mbito daquele Programa, o
que se monstra compatvel ainda com renovao da medida no Oramento de Estado para
2014.
O ano de 2014 ainda, tal como sucedeu com os trs anos anteriores, um ano
oramentalmente dependente do cumprimento dos compromissos especficos a que o
Estado Portugus se autovinculou no mbito dos contratos de financiamento celebrados
com o Fundo Monetrio Internacional, a Comisso Europeia e o Banco Central Europeu, o
que, em termos objetivos, permite reconduzir a afetao do valor das contraprestaes
remuneratrias, agora renovada, integral realizao do esforo de consolidao oramental
iniciado em 2011 e, consequentemente, ao critrio com base no qual vem sendo desde ento
estabelecida a temporalidade da medida.
Por assim ser, o desfasamento temporal que, em parte, se verifica entre o PAEF que
findar antes de completado o ano de 2014 e a reduo remuneratria prevista no artigo
33. da Lei n. 83-C/2013 que perdurar at ao termo do ano em causa no assumem
uma relevncia decisiva.
Considerando que o PAEF, apesar de formalmente ter findado em maio, sujeita a
constrangimentos financeiros, em particular aos que resultam dos limites fixados ao dfice,
todo o exerccio de 2014, mantm-se inalterada a possibilidade de relacionar funcionalmente
a afetao remuneratria renovada na Lei n. 83-C/2013 com as obrigaes de
sustentabilidade oramental resultantes dos compromissos assumidos no mbito daquele
Programa, o que, por seu turno, permite concluir pela subsistncia do circunstancialismo
que conduziu a qualificar como no definitiva a afetao salarial sucessivamente imposta
pelas leis oramentais para 2011, 2012 e 2013.
Tal concluso, para alm de reforada pela prpria regra da anualidade a que se
encontra constitucionalmente vinculado o Oramento de Estado (artigo 106., n. 1, da
CRP) que impe que o planeamento da gesto financeira que naquele se encontra vertido
assuma como perodo temporal de referncia o do ano civil a que diz respeito e ao mesmo
globalmente reporte a previso e a programao das despesas e das receitas , , alm do
mais, sintnica com o facto de, nas suas anteriores pronncias, o Tribunal ter estendido ao
ano de 2014 o juzo de prognose sobre a plurianualidade das medidas oramentais relativas
s contrapartidas remuneratrias dos trabalhadores do setor pblico impostas no mbito da
estratgia de consolidao determinada pelas obrigaes especficas assumidas pelo Estado
portugus, na sequncia do pedido de ajuda financeira externa.
20. Se o facto de a vigncia do PAEF se no prolongar por todo o perodo em que
vigorar a reduo remuneratria determinada pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 no
constitui fundamento idneo para impor a reverso do juzo sobre a transitoriedade da
medida, h ainda que verificar se respetiva subsistncia no se oporo j os indicadores
que, no discurso do autor da Proposta de Oramento, apontam para o respetivo carter
permanente ou definitivo.
Apesar da concomitante referncia ao carter transitrio da reduo remuneratria
prevista (Relatrio, pg. 49), tais indicadores so relativamente inequvocos.
Embora sem deixar de relacion-la com a necessidade de adoo de medidas suscetveis
de assegurar a reduo do dfice oramental para o valor de 4% fixado para 2014 pela
verso atualizada do PAEF, nem, mais amplamente, com as obrigaes de consolidao
oramental e a necessidade de assegurar as condies de acesso aos meios de
financiamento de que depende a solvabilidade e o cumprimento das tarefas
constitucionais fundamentais do Estado, o enquadramento feito no Relatrio que
acompanhou a Proposta do OE 2014 insere a reduo progressiva, entre 2,5% e 12%, das
remuneraes mensais superiores a determinado valor limite de todos os trabalhadores das
Administraes Pblicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares
de cargos polticos e outros altos cargos pblicos no mbito do que designa por Medidas
relativas alterao da poltica de rendimentos dos trabalhadores do setor pblico. Quanto
aos termos em que modelada, -lhe apontado o objetivo de dirimir uma inadequada
poltica de rendimentos na Administrao Pblica, atravs da correo do padro de
iniquidade considerado existir entre o pblico e o privado em resultado do facto de existir
no setor pblico () um prmio salarial superior para funes de menor exigncia e/ou
responsabilidade e de serem a tendencialmente inferiores as remuneraes associadas a
funes de maior complexidade e exigncia. Para alm disso, inscreve aquela reduo no
mbito do processo de reviso estrutural da despesa, contabilizando como medida
permanente de reduo da despesa pblica a diminuio, estimada em 643 milhes de
euro, das despesas com o pessoal desse modo obtida (Relatrio OE 2014, pgs. 31, 46-47
e 49).
Este conjunto de referncias introduz uma componente inovatria na exposio de
motivos que vem acompanhando as sucessivas medidas de natureza oramental relativas s
contrapartidas remuneratrias devidas no mbito da relao de emprego pblico.
J no se trata, como at aqui, de uma argumentao construda exclusivamente em
torno da invocao de condies excecionais e extremamente adversas, em relao
indispensvel sustentabilidade e reequilbrio das contas pblicas (Relatrio OE 2011,
pg. 45), da urgente necessidade de corrigir os desequilbrios oramentais e o profundo
agravamento das finanas pblicas no mbito dos compromissos assumidos no contexto
do PAEF (Relatrio OE 2012, pgs. 21 e 23), ou at mesmo da necessidade imperiosa de
continuar o processo de acumulao de credibilidade e confiana junto dos credores,
honrando os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus e
salvaguardando a realizao das suas tarefas fundamentais perante os seus cidados
(Relatrio OE 2013, pg. 2), mas, para alm disso, do simultneo e indito relacionamento
das medidas, quer com o programa de reviso estrutural da despesa, quer com o processo de
reforma da Administrao Pblica.
Ao contrrio dos fatores at aqui considerados, estes rompem o horizonte temporal
definido a partir do perodo de vigncia do PAEF, fazendo supor, at pela concomitante
convocao do enquadramento resultante do Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua
vertente corretiva, que a alterao da poltica de rendimentos dos trabalhadores do setor
pblico persistir para alm do termo de 2014, tendendo a assumir, sem prejuzo de
ulteriores reformulaes, carter permanente ou definitivo (Relatrio OE 2014, pg. 38).
21. Apesar de assim ser, a questo que, do ponto de vista do controlo da
constitucionalidade, pode com relevncia ser colocada a de saber se, na configurao em
que se encontra normativamente concretizada isto , enquanto medida de natureza
oramental destinada a vigorar durante o ano de 2014 , a afetao remuneratria imposta
aos trabalhadores do setor pblico pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 deixa de poder
relacionar-se, por via do enquadramento delineado no Relatrio que acompanhou a
Proposta, com os objetivos de consolidao oramental e sustentabilidade das finanas
pblicas que a lhe so igualmente assinalados (Relatrio, pg. 29), para passar a assumir,
em sintonia com outros dos indicadores naquele contidos, a prevalecente condio de
instrumento de prossecuo de uma poltica de reviso da tabela salarial da Administrao
Pblica e/ou de um programa de reduo estrutural e permanente da despesa gerada pelo
pagamento das contraprestaes remuneratrias devidas no mbito da relao de emprego
pblico.
Ainda que, do ponto de vista poltico-governativo, a reduo das remuneraes mensais
devidas no mbito da relao de emprego pblico se tenha convertido em parte de uma
estratgia, mais ampla, de reconfigurao do padro salarial vigente naquele setor e, mais
extensamente ainda, de diminuio permanente dos encargos que a esse ttulo recaem sobre
o Estado-empregador, o certo que essa eventual alterao de perspetiva no encontra, no
artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, a necessria traduo normativa. Pelo contrrio, nele se
estabelece expressamente um perodo de durao correspondente ao ano de 2014.
Por isso, quando considerada a partir dos objetivos que lhe so feitos corresponder no
imediato, a reduo remuneratria prevista na Lei n. 83-C/2013 continua a dispor, nos
termos em que se encontra oramentalmente concretizada, de suficiente ligao linha de
atuao programada, de carter plurianual, orientada para a realizao de objetivos
oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas (acrdo n. 187/2013) com
base na qual o Tribunal vem concluindo pela transitoriedade da medida.
Embora nos encontremos j no limite desse programa, o certo que estamos em face de
uma medida que, sem prejuzo da sua anunciada integrao em objetivos mais amplos cuja
eventual concretizao normativa futura poder, a seu tempo, ser apreciada se dirige
ainda, em termos imediatos, e em linha com as anteriores, viabilizao do cumprimento
das metas oramentais definidas no PAEF para o ano de 2014.
Tal enquadramento, que a Lei n. 83-C/2013 amplia mas no abandona, permite
concluir, assim, pela natureza transitria ou temporria da reduo remuneratria prevista,
no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, para vigorar durante o ano de 2014, e,
consequentemente, pela constncia do fator de ponderao deste ponto de vista tido em
conta no mbito da formulao dos anteriores juzos de constitucionalidade.
Introduo ao problema da constitucionalidade
22. Entendendo terem decado as razes excludentes da inconstitucionalidade que
conduziram o Tribunal a abster-se de censurar a reduo da remunerao mensal base dos
trabalhadores do setor pblico prevista nas anteriores Leis Oramentais, os requerentes do
Processo n. 14/2014 consideram impor-se, perante as normas constantes do artigo 33. da
Lei n. 83-C/2013, a reverso daquele juzo quanto violao dos princpios da igualdade
(artigo 13., n. 1, da Constituio), da proporcionalidade e da proteo da confiana (artigo
2. da Constituio). Para alm do argumento retirado da ideia, que se considerou j sem
base normativa, de que aquela reduo adquiriu carter necessariamente permanente e
definitivo, essa concluso justificar-se-: i) do ponto de vista da igualdade, pelo facto de se
tratar em qualquer caso de uma medida adicional de sacrifcio, imposta no mbito da
relao de emprego pblico pelo quarto ano consecutivo e em termos agora alargados (a
partir dos 675 mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2.000), sem que
subsista a eficcia que lhe foi anteriormente reconhecida no confronto com reformas mais
demoradas; e ii) do ponto de vista da proporcionalidade, pelo facto de, atravs da
simultnea reduo do esforo fiscal doutros contribuintes, o legislador dar sinais de que
existem alternativas igualmente eficientes para promover os fins prosseguidos, ao mesmo
tempo que eleva para um nvel intolervel o grau do sacrifcio imposto, fazendo-o coincidir
com o efeito da acumulao da afetao remuneratria com um conjunto de outras medidas
penalizadoras, designadamente a reduo indireta de retribuio em que se traduzem tanto
o aumento do horrio de trabalho para as 40 horas semanais como os sucessivos aumentos
de contribuio para a ADSE, para com isso alcanar, no que diz respeito diminuio do
valor dos salrios situados no limiar da tabela, uma compensao oramental no superior a
poucas dcimas.
A perspetiva seguida pelos requerentes do Processo n. 47/2014 , no essencial,
semelhante.
Apontando, de igual modo, para o definhamento dos pressupostos em que assentaram
as anteriores decises do Tribunal Constitucional que concluram pela no
inconstitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos Oramentos de Estado anteriores,
os requerentes deste processo consideram que a medida prevista no artigo 33. da Lei n. 83-
C/2013 se tornou, luz da ponderao ali realizada, incompatvel com o princpio da
proibio do excesso em termos de igualdade proporcional, no apenas por ter adquirido
carter necessariamente permanente e definitivo, mas ainda por no ser j possvel
classific-la, perante a sucessiva reviso dos limites previstos para o dfice, como um meio
idneo e adequado para a consolidao das contas pblicas, nem invocar mais a sua
indispensabilidade para aquele efeito j que, atravs da previso do aumento dos encargos
com as parcerias pblico-privadas e do desagravamento fiscal a produzir pela reforma do
IRC, a prpria LOE 2014 contempla simultaneamente medidas de sentido contrrio a esse
objetivo. Este circunstancialismo, agravado pela acumulao dos cortes salariais agora
impostos com os cortes anteriormente determinados e com o conjunto das outras medidas
de austeridade previstas para os trabalhadores do setor pblico, bem como pelo
alargamento da reduo remuneratria aos trabalhadores que auferem salrios mensais
ilquidos no montante de 675, dever conduzir o Tribunal a um julgamento de sentido
idntico ao que recaiu sobre o corte dos subsdios de frias e de Natal para o ano de 2013
por se encontrar tambm agora ultrapassado o limite do sacrifcio que vem sendo imposto
aos cidados que auferem remuneraes pblicas.
23. Na anlise da conformidade constitucional das medidas de natureza oramental que,
no contexto definido por referncia ao PAEF, vm afetando as contrapartidas
remuneratrias devidas no mbito da relao de emprego pblico, o Tribunal tem partido da
ideia de que no existe na Constituio qualquer regra que estabelea a se, de forma direta
e autnoma, uma garantia de irredutibilidade dos salrios.
Todavia, o Tribunal vem recusando a possibilidade de situar em terreno
constitucionalmente neutro a problemtica relativa afetao das contrapartidas pecunirias
devidas no mbito da relao de emprego pblico. Conforme se afirmou no acrdo n.
187/13, uma vez fixado, por critrios de direito ordinrio, o contedo do direito ao salrio
(sem precisa determinao constitucional), uma mudana legislativa que afete
negativamente esse contedo tem que encontrar justificao bastante, luz dos princpios
constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade.
E isto porque a Lei Fundamental permanece sensvel s variaes, para menos, do
nvel da concretizao legislativa que possa conhecer o direito retribuio, proporcionando
um controlo, no quanto redutibilidade, em si mesma considerada, mas quanto aos termos
da sua efetivao isto , quanto s suas razes e medida.
Esse controlo escreveu-se ainda atua por interveno mediadora dos princpios da
proteo da confiana, da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a ideia de
sujeio do poder pblico a princpios e regras jurdicas, pressupondo o esclarecimento
das razes, necessariamente de interesse pblico, que conduziram o Estado a intervir
unilateralmente naquele sentido no mbito da relao de emprego pblico.
Ser, portanto, atravs de parmetros valorativos extrados dos referidos princpios
constitucionais, que condicionam a liberdade conformadora do legislador ordinrio e
limitam, em geral, as possibilidades de autorrevisibilidade legislativa que, semelhana do
que sucedeu no mbito da fiscalizao das redues remuneratrias resultantes das Leis n.
55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, cumprir apreciar a validade constitucional das
solues normativas agora expressas no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013.
essa anlise a que se proceder de seguida, comeando por centr-la no princpio da
igualdade.
Violao do princpio da igualdade
24. Conforme estavelmente resulta da jurisprudncia do Tribunal e uma vez mais se
afirmou no acrdo n. 187/2013, s podem ser censuradas, com fundamento em leso do
princpio da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador ordinrio naqueles casos
em que se prove que delas resultam diferenas de tratamento entre as pessoas que no
encontrem justificao em fundamentos razoveis, percetveis ou inteligveis, tendo em
conta os fins constitucionais que, com a medida da diferena, se prosseguem (acrdo n.
47/2010).
Em consonncia com a frmula em que pode assim sintetizar-se o princpio da
igualdade, o Tribunal vem estruturando o problema de constitucionalidade suscitado pela
confrontao com esse princpio das normas oramentais que determinam a ablao parcial
das contrapartidas remuneratrias devidas no mbito da relao de emprego pblico, atravs
da identificao de dois planos de anlise, distintos mas interligados, respeitando o primeiro
averiguao da razo de ser da diferenciao produzida por tais medidas isto ,
existncia de um fundamento para a prpria opo de diferenciar (acrdo n. 187/2013)
e o segundo avaliao da medida em que, considerada aquela razo, a diferenciao
surge em concreto determinada.
25. No acrdo n. 396/2011, o Tribunal configurou o problema de
constitucionalidade, do ponto de vista da igualdade, a partir do facto de os destinatrios
das medidas () serem apenas as pessoas que trabalham para o Estado e demais pessoas
coletivas pblicas, ou para quaisquer das restantes entidades referidas no n. 9 do artigo 19.
da Lei n. 55-A/2011, de 31 de dezembro, ficando de fora os trabalhadores com
remuneraes por prestao de atividade laboral subordinada nos setores privado e
cooperativo, os trabalhadores por conta prpria, bem como todos quantos auferem
rendimentos de outra provenincia.
Tendo por indiscutvel que com as medidas [ento] em apreciao, a repartio dos
sacrifcios impostos pela situao excecional de crise financeira no se faz de igual forma
entre todos os cidados com igual capacidade contributiva, mas por igualmente certo que a
questo do combate ao dfice, pelo lado da receita (privilegiadamente fiscal), ou, antes,
pelo lado da despesa (bem como a combinao adequada dos dois tipos de medidas e a
seleo das que, de entre eles, merecem primazia) foi (e continua a ser) objeto de intenso
debate poltico e econmico, o Tribunal considerou que no lhe cabia apreciar a maior ou
menor bondade, deste ponto de vista, das medidas implementadas, mas apenas verificar se
as solues nelas consagradas seriam arbitrrias, por sobrecarregarem gratuita e
injustificadamente a categoria dos cidados por elas abrangidos.
Depois de assim enquadrar o problema de constitucionalidade, o Tribunal reconheceu a
existncia de um fundamento legtimo para a diferenciao implicada na reduo, em 3,5% a
10%, das remuneraes base superiores a 1.500 aos trabalhadores do setor pblico,
fazendo-o coincidir, por um lado, com a inexistncia de razes de evidncia suscetveis de
neutralizar a ideia segundo a qual, pelo lado da despesa, s a diminuio de vencimentos
garantia eficcia certa e imediata para a reduo do peso da despesa do Estado, com a
finalidade de reequilbrio oramental, e, por outro, com a circunstncia de, em vista deste
fim, quem recebe por verbas pblicas no se encontrar em posio de igualdade com os
restantes cidados. Essas razes conduziram ao entendimento de que o sacrifcio
adicional transitoriamente exigido a essa categoria de pessoas no consubstanciava,
naquele contexto de excecionalidade, um tratamento injustificadamente desigual.
26. Quer a questo relativa caracterizao do fundamento para a imposio aos
trabalhadores do setor pblico de um tratamento diferenciado, quer a respeitante
validao da medida da desigualdade originada pela afetao das contrapartidas
remuneratrias devidas no mbito daquela relao foram ulteriormente debatidas no
acrdo n. 353/2012, que confrontou com o princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos as normas que, no contexto da Lei do Oramento de Estado para 2012,
intensificavam o nvel de afetao da irredutibilidade salarial resultante da Lei n. 55-
A/2010, de 31 de dezembro, ao associar reduo ali prevista, e j transposta para o ano de
2012 pelo artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, a suspenso total ou parcial
do pagamento do pagamento dos subsdios de frias e de Natal, ou quaisquer prestaes
correspondentes aos 13. e, ou, 14. meses, para remuneraes mensais base a partir de
600.
Recusando a possibilidade de reconhecer nos argumentos extrados da superioridade
mdia das retribuies auferidas pelos trabalhadores do Estado e outras entidades pblicas
e/ou da maior garantia de subsistncia do respetivo vnculo laboral ento invocados no
Relatrio do Oramento de Estado para 2012 um fundamento material e racional
suficientemente fundado para excluir a arbitrariedade daquela diferenciao, o Tribunal
considerou subsistir, como razo justificativa para o tratamento diferenciado dos que
auferem remuneraes e penses do Oramento do Estado, apenas a eficcia das medidas
adotadas na obteno de um resultado de inegvel e relevante interesse pblico.
Situando no mbito relativo pertinncia oramental daquelas retribuies e das
medidas que as afetavam o fundamento material para a diferenciao introduzida na
repartio dos encargos pblicos, o Tribunal entendeu ainda defensvel a assero segundo
a qual, pela sua certeza e rapidez na produo de efeitos, a opo tomada se revelava
particularmente eficaz, numa perspetiva de reduo do dfice a curto prazo, mostrando-
se desse modo coerente com uma estratgia de atuao, cuja definio cabe[ria] dentro da
margem de livre conformao poltica do legislador.
Ao perspetivar o fundamento para a diferenciao a partir da natureza e especificidade
da conjuntura subjacente e dos efeitos tidos em vista pelo legislador ordinrio, o Tribunal
concluiu, assim, pela admissibilidade de alguma diferenciao entre quem recebe por
verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, excluindo a possibilidade de,
no contexto econmico e financeiro ento presente, ser considerada injustificadamente
discriminatria qualquer medida de reduo dos rendimentos dirigida apenas aos
primeiros.
O juzo positivo quanto existncia de um fundamento material para a opo de
diferenciar no foi, todavia, estendido dimenso em que aquela diferenciao surgia ento
concretizada.
Na medida em que nenhum destes sacrifcios teria ento equivalente para a
generalidade dos outros cidados que aufer[iam] rendimentos provenientes de outras fontes,
independentemente dos seus montantes, o Tribunal considerou que a diferena de
tratamento [era] de tal modo acentuada e significativa que as razes de eficcia da medida
adotada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico para os valores apontados
nos memorandos de entendimento no te[riam] uma valia suficiente para justificar a
dimenso de tal diferena, tanto mais que poderia configurar-se o recurso a solues
alternativas para a diminuio do dfice, quer pelo lado da despesa (v.g., as medidas que
constam dos referidos memorandos de entendimento), quer pelo lado da receita (v.g. atravs
de medidas de carter mais abrangente e efeito equivalente reduo de rendimentos).
Concluiu o Tribunal que o diferente tratamento imposto a quem aufere remuneraes e
penses por verbas pblicas ultrapassa[va] os limites da proibio do excesso em termos de
igualdade proporcional.
27. O problema da legitimidade constitucional das normas oramentais relativas aos
trabalhadores do setor pblico voltou a colocar-se, no acrdo n. 187/2013, do ponto de
vista do princpio da igualdade, no contexto da Lei n. 66-B/2012, que aprovou o
Oramento do Estado para 2013. Estava em causa, por um lado, a reduo, entre 3,5% e
10%, das remuneraes mensais base superiores a 1.500 que essa Lei, atravs do respetivo
artigo 27., fizera transitar para o ano de 2013, reproduzindo sem alteraes a frmula
introduzida pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010 e transposta para o ano de 2012 pelo
artigo 20. da Lei n. 64-B/2011; e, por outro, a suspenso do pagamento do subsdio de
frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms determinada pelo artigo 29. da
Lei n. 66-B/2012, que era aplicvel aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao
base mensal fosse superior a 1.100 e apenas parcialmente aos trabalhadores daquele setor
cuja remunerao base se situasse entre os 600 e os 1.100 mensais.
Se, quanto caracterizao do fundamento subjacente diferenciao implicada nas
medidas oramentais ento impugnadas, o Tribunal considerou no haver razes para
divergir do juzo seguido nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012 reconhecendo a um
critrio ponderativo, racionalmente credenciado, que aponta, quanto repartio dos
encargos pblicos em contextos de emergncia financeira, para a considerao
diferenciada da posio daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas pblicas , j
no plano da validao da medida da diferenciao num e noutro caso implicada, o juzo que
incidiu sobre a cumulao da medida de reduo remuneratria com a suspenso, total ou
parcial, do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14.
ms foi o oposto.
Depois de centrar o problema de constitucionalidade no efeito cumulativo produzido
e, como tal, na questo de saber se a medida da diferena constitucionalmente tolerada se
esgotara na reduo remuneratria temporria determinada pela Lei n. 55-A/2010 e
subsequentemente reiterada, ou seria ainda respeitada, no mbito da Lei do Oramento do
Estado para 2013, pela cumulao daquela reduo com a suspenso do pagamento de um
dos subsdios , o Tribunal lembrou que a igualdade proporcional implica a considerao
do grau de diferenciao imposto, quer na sua relao com a finalidade desse modo
prosseguida (), quer no mbito da comparao a estabelecer entre os sujeitos afetados
pela medida e os sujeitos que o no so e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns e
outros e o Estado.
Em resultado destas ponderaes, o Tribunal respondeu negativamente questo de
saber se o grau de desigualdade produzido pela deciso de associar s redues
remuneratrias salariais provindas do exerccio oramental de 2011 a suspenso do subsdio
de frias se continha dentro da justa medida da diferenciao admissvel. Na base da
deciso, esteve essencialmente a considerao de que o argumento da eficcia imediata das
medidas de suspenso de subsdio (quando entravamos no terceiro exerccio oramental
para cumprimento do programa de assistncia financeira) no tinham agora consistncia
valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relao ao Oramento de Estado
para 2012) dos nveis remuneratrios dos sujeitos que auferem por verbas pblicas. Da a
concluso de que as razes que permitiriam reconhecer a impossibilidade de o legislador
encontrar medidas sucedneas, num contexto de urgncia de obteno de resultados e que
o acrdo n. 396/2011 aceitara, por referncia reduo salarial prevista na Lei do
Oramento de 2011 , no apresentavam j o mesmo grau de convencimento em relao
aos perodos oramentais ulteriores.
Quanto ao segmento dos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao base mensal,
por se situar entre os 600 e 1.500, no sofria qualquer reduo, e que se encontravam por
isso excludos do efeito cumulativo da medida, o Tribunal considerou que, tal como se
afirmara j no acrdo n. 353/2012, perante a soluo legislativa que resultava do artigo
21 da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, nos encontrvamos na presena de
retribuies de tal modo exguas que um sacrifcio adicional por via da supresso, ainda
que parcial, de complementos salariais que integram a retribuio, [era] j de si
excessivamente gravoso, o que justificava, do ponto de vista do princpio da igualdade,
dificuldades acrescidas de validao constitucional, tendo em conta que rendimentos
muitssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho, se mantinham imunes s
medidas.
28. No presente processo e face aos termos em que os pedidos surgem formulados, a
questo da legitimao constitucional, perante o princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos, das normas do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 continua a exigir uma
averiguao prvia quanto racionalidade do fundamento subjacente diferenciao que
essas normas estabelecem e tambm quanto razoabilidade da medida dessa diferenciao.
Este duplo escrutnio supor, por seu turno, a considerao dos critrios que convergem
na norma impugnada, isto , tanto daquele que se refere, num primeiro momento, opo
de reiterar a medida, como daquele outro que, dizendo respeito respetiva modelao, se
relaciona j com os termos em que a afetao foi concretizada, por comparao com os
adotados nas Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012.
O conjunto das ponderaes com que o Tribunal deste modo confrontado obriga
considerao da medida impugnada a partir das mltiplas conexes contextuais, tanto
factuais como normativas certas delas ambivalentes ou at de sentido inverso que a
mesma agora apresenta.
29. Conforme decorre do j exposto a propsito da definio do mbito de vigncia
temporal da medida, a reduo remuneratria imposta pelo artigo 33. da Lei n. 33-C/2013
assume, no Relatrio do Oramento de Estado para 2014, uma finalidade mais ampla do
que aquela que lhe foi apontada no mbito das leis oramentais anteriores, aparecendo agora
como um instrumento de reviso estrutural da despesa suportada com o funcionamento
da Administrao Pblica e de correo do padro de iniquidade [salarial] entre o pblico e
o privado (pgs. 45 e 49).
Essas razes encontram-se desenvolvidamente expostas naquele Relatrio (pgs. 31-32,
41, 47-50), onde a adoo da medida relativa remunerao dos trabalhadores do setor
pblico justificada nos seguintes termos:
[...]
O cumprimento das obrigaes de sustentabilidade oramental resultantes dos tratados
europeus e os compromissos especficos assumidos perante a Comisso Europeia, o Fundo
Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Programa e recentemente
reafirmados no oitavo e nono exames regulares, so condies essenciais para o regresso do
Estado portugus ao financiamento nos mercados internacionais. Sublinhe-se que as condies de
financiamento tm sofrido evolues de incerteza que introduzem fatores de risco adicionais e
impem uma disciplina financeira mais acentuada e capaz de garantir um ambiente de maior
estabilidade. Torna-se por isso evidente, em especial neste derradeiro ano de execuo do
Programa de Ajustamento, que cumprir com as obrigaes de consolidao oramental no
constitui apenas uma imposio decorrente de normas que vinculam o Estado, mas tambm uma
condio essencial da possibilidade de aceder a meios de financiamento dos quais depende a
solvabilidade e o cumprimento das tarefas constitucionais fundamentais do Estado.
Tendo presente este contexto , pois, imprescindvel proceder substituio das medidas de
conteno da despesa constantes dos Oramentos do Estado para 2012 e 2013 por outras
suscetveis de assegurar o necessrio efeito oramental. Recorde-se que o conjunto de medidas
de consolidao inicialmente fixado para 2012 permitiria uma reduo na despesa na ordem dos
2400 milhes de euro. A inviabilizao de parte dessas medidas nos anos seguintes imps o
recurso via do agravamento fiscal, como referido no Relatrio do Oramento do Estado para
2013, deixando por resolver o problema estrutural que consiste em realizar o ajustamento
preferencialmente pela via da despesa. No entanto, um novo aumento generalizado de impostos,
num perodo de recuperao econmica do pas, teria custos econmicos e sociais difceis de
comportar. Assim, agora necessrio prosseguir o ajustamento concedendo a prioridade ao lado
da despesa, como alis sempre esteve previsto no Memorando de Entendimento.
precisamente neste contexto que se situa o ajustamento da medida de reduo das
remuneraes de todos os trabalhadores das Administraes Pblicas e do Setor Empresarial do
Estado que, substituindo as medidas de carter transitrio que vigoram desde o exerccio
oramental de 2011 (antes mesmo da assinatura do Memorando), se inserem todavia no seu
natural desenvolvimento, tendo em vista alcanar os objetivos de consolidao atrs enunciados.
Assim, ser aplicada uma reduo remuneratria progressiva entre 2,5% e 12%, com
carter transitrio, s remuneraes mensais superiores a 600 euro de todos os trabalhadores das
Administraes Pblicas e do Setor Empresarial do Estado, sem qualquer exceo, bem como
dos titulares de cargos polticos e outros altos cargos pblicos. Sero todavia protegidos os
rendimentos mensais at 600 euro, uma vez que se estabelece que os trabalhadores com
remuneraes iguais ou inferiores a este valor no so sujeitos reduo e que se assegura que
os trabalhadores sujeitos medida nunca recebero uma remunerao mensal ilquida inferior a
600 euro. Acima dos 2.000 euro, a taxa de reduo aplicvel de 12%.
Importa sublinhar que a aplicao da reduo s remuneraes se efetiva por reformulao
da norma que estabelecia as redues remuneratrias introduzidas pelo Oramento do Estado
para 2011 (e mantidas desde a sua entrada em vigor), que pressupunham uma reduo entre
3,5% e 10% para rendimentos mensais superiores a 1500 euro, passando essa reduo a ser
entre 2,5% e 12% para rendimentos mensais superiores a 600 euro.
Refira-se que a reduo do limite inferior, a partir do qual as medidas so aplicveis, teve o
nico propsito de, mantendo embora a iseno absoluta dos rendimentos ilquidos inferiores a
600 euro, dirimir uma inadequada poltica de rendimentos na Administrao Pblica. Com efeito,
o estudo solicitado pelo Governo a uma consultora internacional demonstra que as prticas
salariais da Administrao Pblica diferem substancialmente do padro que observado no setor
privado, sugerindo um padro de iniquidade entre o pblico e o privado. Depreende-se que no
setor pblico existe um prmio salarial superior para funes de menor exigncia e/ou
responsabilidade e que as remuneraes associadas a funes de maior complexidade e exigncia
tendero a ser inferiores s do setor privado. Tambm recentemente a OCDE reconheceu a
existncia de um elevado diferencial entre salrios no setor privado e salrios no setor pblico
Acresce ainda que, segundo relatrio mais recente do Banco de Portugal se verifica que,
desde o incio do Programa de Ajustamento, uma grande parte dos trabalhadores do setor
privado sofreram uma reduo na sua remunerao. Nesse sentido, entende-se que, na atual
conjuntura, a reduo remuneratria a aplicar dever manter a progressividade mas dever
tender tambm a ser mais equitativa, quer dentro das Administraes Pblicas quer face ao setor
privado, tal como sugerido pela anlise acima referida.
[...]
Um aumento generalizado da carga fiscal teria custos excessivos
[]
Assim, a margem de manobra para prosseguir a reduo do dfice por esta via est hoje
mais reduzida. Um aumento significativo de impostos teria assim custos econmicos e sociais
excessivos difceis de comportar, dado que a carga fiscal j elevada em Portugal. O aumento da
carga fiscal desde o incio do Programa de Ajustamento foi dos mais elevados na Europa. Novos
aumentos expressivos de carga fiscal num perodo de incio de recuperao econmica como o
da atual conjuntura seriam contraproducentes. O foco do ajustamento oramental em 2014
deve, portanto, ser concentrado na reduo da despesa pblica.
[]
Em 2013, as despesas com pessoal totalizaro cerca de 17 mil milhes de euro, ou seja,
22% da despesa pblica total. Este valor equivale a quase 11% do PIB, o que numa perspetiva
histrica representa o segundo valor mais baixo desde o incio da rea do euro (...). No entanto,
este ainda um valor superior s mdias da rea do euro e da Unio Europeia (...). O
ajustamento das despesas com pessoal deve, portanto, continuar at que Portugal consiga
dimensionar a sua Administrao Pblica para nveis compatveis com a sua capacidade
financeira.
[...]
As iniciativas propostas pelo Governo tm como princpio global a equidade entre os
trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, que tm sido os principais visados dos
desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho. Em reao s redues na procura, vrias
empresas tm procurado reduzir os custos salariais essencialmente por trs vias:
- Reduo das remuneraes: segundo estimativas do Banco de Portugal no ltimo Boletim
Econmico relativas aos trabalhadores que mantm o mesmo empregador em 2011 e 2012,
observou-se um aumento da frao de trabalhadores com redues de remunerao, que
ascendeu a 22,2 e 23,0%, respetivamente. Os dados indicam ainda que 39,4% dos
trabalhadores tiveram pelo menos uma reduo remuneratria neste perodo;
- Rotao de trabalhadores: a contratao de trabalhadores com menores salrios do que os
trabalhadores que saem da empresa tambm um mecanismo de reduo dos custos salariais.
No mesmo documento, o Banco de Portugal calcula que a remunerao mdia dos
trabalhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, em cerca de 110 euro ou 11%, do que a
remunerao mdia dos trabalhadores que cessaram contrato em 2011. Este processo envolveu
776 mil trabalhadores, ou seja, aproximadamente 16% da populao empregada;
- Aumento do desemprego: excetuando a no-renovao de contratos a termo da
Administrao Pblica, este um fenmeno que decorre do ajustamento do setor privado, seja
atravs do despedimento de trabalhadores ou de falncias de empresas. A taxa de desemprego
tem aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8%, prevendo-se um valor de 17,7% em
2014. Esta variao equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. No entanto, no setor
pblico o risco de desemprego quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funes
pblicas.
Por este motivo, as medidas no mbito dos recursos humanos da Administrao Pblica
foram definidas de forma a [a]lterar a poltica de rendimentos do setor pblico, tanto ao nvel
das remuneraes como dos suplementos, alargando o esforo de consolidao oramental
generalidade dos trabalhadores.
[...]
Alterao da Poltica de Rendimentos
Uma reforma da Administrao Pblica deve melhorar, dentro da margem financeira
possvel, a competitividade das remuneraes pblicas do Estado relativamente a alguns grupos
profissionais prioritrios e ajustar para os nveis de mercado a remunerao de outros grupos,
relativamente aos quais o Estado pagar, porventura, acima do que a prtica no privado. O
estudo solicitado pelo Governo a uma consultora internacional veio demonstrar genericamente
que as prticas salariais da Administrao Pblica diferem substancialmente do padro que
observado no setor privado, sugerindo um padro de iniquidade entre o pblico e o privado.
Depreende-se que no setor pblico existe um prmio salarial superior para funes de menor
exigncia e/ou responsabilidade e que as remuneraes associadas a funes de maior
complexidade e exigncia tendero a ser inferiores s do setor privado.
Recorda-se que, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2011, em perodo de crise e dada a
urgncia do ajustamento, foi decidido aplicar um corte de carter temporrio e progressivo entre
3,5% e 10%, afetando os rendimentos mais elevados. Essa reduo remuneratria foi mantida
at 2013. Para 2014, dado que a recuperao econmica e, em particular, no mercado de
trabalho est a ser mais lenta do que a prevista aquando do incio do programa de ajustamento,
entende-se que, na atual conjuntura, a reduo remuneratria a aplicar deve manter a
progressividade mas tendendo a ser mais equitativa, quer dentro das Administraes Pblicas
quer face ao setor privado, tal como sugerido pela anlise acima referida.
[]
Assim, ser aplicada uma reduo progressiva entre 2,5% e 12%, com carter transitrio, s
remuneraes mensais superiores a 600 euro de todos os trabalhadores das Administraes
Pblicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos polticos e
outros altos cargos pblicos.
Sero todavia protegidos os rendimentos mensais at 600 euro, aplicando-se apenas a
reduo necessria para a perceo desse valor.
Esta medida substitui a reduo de carter transitrio entre 3,5% e 10% para rendimentos
mensais acima de 1500 euro introduzida pelo Oramento do Estado para 2011 (e mantidas
desde 1 de janeiro de 2011).
[...]
Com esta alterao, assegura-se que o esforo de conteno melhor distribudo por um
maior grupo de trabalhadores. A medida em vigor desde 2011 concentrava os cortes em apenas
cerca de 50% dos trabalhadores.
Em contraste, a regra agora proposta mais equitativa no sentido em que protege os
verdadeiramente com menos recursos (abaixo dos 600 euro), cerca de 10% dos funcionrios
pblicos, e distribui a necessidade de reduo pelos restantes de forma progressiva at valores de
remunerao de 2000 euro.
[...]
A aplicao de uma taxa fixa a partir dos 2.000 euro tem como objetivo no agravar
ainda mais a fraca competitividade das remuneraes pblicas do Estado relativamente ao
setor privado para os grupos com maiores qualificaes e responsabilidade. Com efeito, tal
como enunciado acima, trata-se de grupos para os quais as condies oferecidas so menos
competitivas que as do setor privado. Para alm disso, estes trabalhadores so os que
sofreram o maior agravamento fiscal nos ltimos anos. Por isso, taxas de reduo ainda mais
elevadas constituiriam uma dupla penalizao excessiva.
30. Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora dado reduo
remuneratria imposta aos trabalhadores do setor pblico, patente que a opo persiste
relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecuo do mesmo interesse pblico
que conduziu adoo das medidas congneres previstas nas Leis n.s 55-A/2010, 64-
B/2011 e 66-B/2012, isto , com a consecuo de fins de reduo da despesa pblica e de
correo de um excessivo desequilbrio oramental (acrdo n. 396/2011), de acordo com
um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de
Ajustamento Econmico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exerccio oramental de
2014, fixando, de acordo com a concretizao calendarizada a prevista para aqueles
objetivos, o limite quantitativo de 4% ao dfice previsto para este ano.
Ora, conforme se afirmou no acrdo n. 353/2012 e se repetiu no acrdo n.
187/2013, o PAEF implicou a satisfao de determinadas condies prvias por parte das
autoridades portuguesas, sendo constitudo por um conjunto de instrumentos jurdicos, os
quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Portugus e, por outro lado, pelo
Conselho Executivo do Fundo Monetrio Internacional, bem como pelo Governo Portugus
e pela Comisso Europeia (em nome da Unio Europeia) e pelo Banco Central Europeu.
Tais instrumentos jurdicos so vinculativos para o Estado Portugus, impondo a adoo
pelo mesmo das medidas neles contempladas como condio do cumprimento faseado dos
contratos de financiamento celebrados entre as mesmas entidades. Deles resulta que
Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente
de natureza estrutural, relacionadas com as finanas pblicas, a estabilidade financeira e a
competitividade, as quais devero ocorrer durante um perodo de 3 anos.
No plano da identificao do interesse pblico prosseguido pelo legislador oramental, a
afetao das remuneraes pagas por verbas pblicas mantm-se, assim, objetivamente
atribuvel ao esforo de consolidao para que o Estado foi convocado por fora do PAEF,
no sendo tal concluso afetvel pelas mais amplas linhas de atuao programtica com que
a medida surge concomitantemente relacionada.
E isto porque, apesar de associada agora ao mais vasto programa de diminuio
estrutural da despesa e, de forma mais concreta, ao processo de reviso da poltica salarial
na Administrao Pblica, a reduo remuneratria imposta aos trabalhadores do setor
pblico, tal como se encontra concretizada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, no se
inscreve no mbito de qualquer reforma sistemtica, nem efetivamente enquadrada por
medidas estruturais que permitam convert-la em instrumento de prossecuo de qualquer
daqueles objetivos. Pelo contrrio: ao manter como referncia, quanto ao seu mbito
subjetivo de aplicao, um universo que remete para o mais lato dos sentidos admitidos pela
delimitao conceitual da tradicional noo de funo pblica isto , aquele que
abrange, no s todos os funcionrios e agentes do Estado e demais pessoas coletivas de
direito pblico mas tambm os titulares de cargos pblicos, incluindo os prprios titulares
dos rgos de soberania (acrdo n. 187/2013) , a reduo remuneratria imposta pelo
artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 conserva integralmente as caractersticas de medida
instrumental para a reduo do dfice pblico.
Por isso, luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer
dos termos em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a reduo
remuneratria imposta para 2014 aos trabalhadores do setor pblico (apenas) permite que
nela continue a reconhecer-se uma medida transitria, instrumentalmente pr-ordenada
realizao de objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num
contexto de particular excecionalidade, tendo em vista a prossecuo do interesse pblico
real, percetvel, claro e juridicamente enquadrvel, coincidente com a preservao da
capacidade de financiamento do Estado no mbito das obrigaes assumidas e, por essa via,
com as possibilidades de realizao das tarefas fundamentais a seu cargo (acrdo n.
187/2013).
Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de
2013 no encontra nos preceitos oramentais sob sindicncia expresso normativa que
justifique ou at mesmo autorize a reconfigurao do campo de ponderao em que o
Tribunal consecutivamente situou a apreciao das medidas de afetao salarial
introduzidas em exerccios oramentais condicionados pelo cumprimento das obrigaes
estabelecidos no PAEF, mantendo, por isso, plena atualidade o reconhecimento de que,
naquele contexto, no patentemente desrazovel que o legislador atribua s despesas
com as remuneraes dos trabalhadores com funes pblicas um particularismo
suficientemente distintivo e relevante para justificar um tratamento legal diverso do
concedido a situaes equiparveis (sob outros pontos de vista).
A opo concretizada na afetao dessas remuneraes e o tratamento diferenciado que
ela configura encontram, assim, agora como antes, suficiente suporte na sua peculiar
relao com os fins das normas questionadas (acrdo n. 187/2013). Na medida em que
so remunerados atravs de verbas pblicas (e apenas nessa medida), os trabalhadores do
setor pblico posicionam-se de forma diferenciada perante o objetivo da consolidao
oramental definido a partir do cumprimento dos limites quantitativos anuais fixados para o
dfice, constituindo este um interesse pblico suficientemente percetvel e
constitucionalmente fundado para que nele possa continuar a fixar-se o ponto de referncia
implcito na ratio do tratamento distintivo a que aqueles trabalhadores se mantm sujeitos.
31. Embora sem contestar a subsistncia do interesse pblico que justificou a
diferenciao gerada em matria salarial, os requerentes pem em causa a possibilidade de
se continuar a estabelecer entre esse interesse pblico e a desigualdade produzida pela
reduo remuneratria imposta aos trabalhadores do setor pblico a relao de equitativa
adequao (acrdo n. 330/93) necessria justificao constitucional da prpria deciso
de renovar a medida.
Ao quarto ano consecutivo de aplicao, a afetao das contrapartidas remuneratrias
devidas no mbito da relao de emprego pblico no poder j, na perspetiva dos
requerentes, beneficiar da justificao com que, no confronto com medidas sucedneas ou
alternativas, comeou por ser acolhida.
Esse argumento j foi ponderado, como se referiu, no acrdo n. 187/2013, a
propsito de saber se a medida da diferena constitucionalmente tolerada se esgot[ara] na
reduo remuneratria temporria determinada pela Lei n. 55-A/2010, () ou, apesar de
ultrapassada j, no contexto da Lei do Oramento de Estado para 2012, pela associao
quela da suspenso do pagamento dos dois subsdios (acrdo n. 353/2012), [seria] ainda
respeitada, na Lei do Oramento do Estado para 2013, pela cumulao daquela reduo
com a suspenso do pagamento de um dos subsdios.
Perante a invocao pelo legislador, quando imps a reduo de vencimentos aos
servidores do Estado na Lei do Oramento para 2011 e, no ano seguinte, adicionou a essa a
medida a ablao dos subsdios de frias e de Natal, da necessidade urgente de corrigir os
desequilbrios oramentais e o profundo agravamento das finanas pblicas, e da absoluta
relevncia de tais medidas para assegurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e
para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento
da economia portuguesa (Relatrio OE 2012, pgs. 21-22), o Tribunal considerou que, no
terceiro exerccio oramental consecutivo, o argumento da eficcia imediata das medidas
de suspenso de subsdio no tinha j consistncia valorativa suficiente para justificar o
agravamento (em relao ao Oramento de Estado para 2012) dos nveis remuneratrios
dos sujeitos que auferem por verbas pblicas. E concluiu que no servia ento de
justificao para a supresso de um dos subsdios que integram a retribuio dos
trabalhadores da Administrao Pblica, a par da diminuio da remunerao mensal, que
essa fosse ainda a medida com efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice e a nica
opo (...) para garantir a prossecuo do objetivo traado.
No entanto, apesar de o tempo decorrido desde a entrada em vigor da Lei n. 55-
A/2010 implicar um acrscimo de exigncia colocada ao legislador no sentido de encontrar
alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se torne
claramente excessivo para quem o suporta, o Tribunal tem expressamente assumido nos
acrdos anteriores que, neste contexto financeiro, continua a ser certamente admissvel
alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado
da economia, no se podendo considerar () injustificadamente discriminatria qualquer
medida de reduo dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros (acrdo n. 353/2012).
Constituindo o ano de 2014 um exerccio oramental condicionado ainda pelo esforo
de consolidao oramental imposto no mbito do Programa de Assistncia Econmica e
Financeira, no existem razes para alterar este entendimento.

32. Poder ainda contrapor-se o argumento, invocado por ambos os grupos de
requerentes, segundo o qual o legislador oramental, ao promover, em simultneo com a
manuteno da afetao salarial dos trabalhadores do setor pblico, o desagravamento fiscal
de uma certa categoria de contribuintes, d ele prprio sinais de que aquela afetao se
tornou dispensvel para o esforo de prossecuo da sustentabilidade das finanas pblicas.
O desagravamento fiscal a que os requerentes se referem aquele que resultar da
reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), no mbito da qual se
prev, nomeadamente, a reduo gradual da taxa aplicvel, atualmente fixada em 25%, para
23%, em 2014, embora compensada pela continuidade da sujeio das empresas com
lucros mais elevados () a uma taxa adicional, a ttulo de derrama estadual, de 3% sobre os
lucros superiores a 1,5 milhes de euro e das empresas com lucros superiores a 7,5 milhes
de euro () a uma taxa adicional de 5%, bem como pelo aumento da tributao
autnoma incidente sobre as viaturas automveis detidas pelas empresas (Relatrio OE
2014, pgs. 64 e 66);
No parece, todavia, que esta medida fornea uma contraindicao decisiva para
sustentar justificadamente a concluso de que no permanece a situao financeira que
levou s redues salariais. A diminuio da taxa de IRC apresentada como visando o
incremento da disponibilidade financeira das empresas sobretudo das pequenas e mdias
empresas , tendo em vista a criao de novos postos de trabalho e/ou a preservao dos
postos de trabalho atualmente existentes. A lograr-se esse objetivo e o Tribunal no tem
razes para, partida, negar a adequao da diminuio da taxa de IRC para contribuir para
os alcanar isso ter um impacto duplamente positivo, em ambos os lados da
contabilizao oramental, tanto pela diminuio das prestaes de desemprego, como pelo
aumento de receitas fiscais, adveniente de alguma dinamizao da atividade econmica.
Alis, de vrios quadrantes polticos se advoga um mix de polticas pblicas, nesta
matria, conjugando medidas de austeridade com medidas potenciadoras do investimento e
da retoma de um nvel de consumo interno propiciador de crescimento econmico.
Ainda que o impacto oramental das duas medidas em confronto fosse porventura
equivalente e no o caso , as implicaes econmicas que a cada uma delas se
encontra associada manter-se-iam ainda suficientemente diversificadas de tal modo que no
ser possvel considerar o desagravamento fiscal em sede de IRC como alternativa aos
cortes salariais ou como motivo justificativo da desnecessidade da sua implementao.
33. No sendo possvel, em suma, considerar dispensvel, do ponto de vista do
interesse pblico na consolidao oramental, qualquer afetao das remuneraes pagas
por verbas pblicas, nem sendo comprovvel jurisdicionalmente o argumento, invocado
pelos requerentes do Processo n. 47/2013, de que aquela afetao no constituiu um meio
idneo e adequado para a reduo do dfice das contas pblicas isto , que sem aquela
afetao esse dfice no teria sido superior ao efetivamente registado nos anos de 2012 de
2013 , a legitimao constitucional da deciso de renovar aquela afetao dever
permanecer, assim, no contexto da Lei do Oramento de Estado para 2014, como um
problema relativo compatibilidade com o princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos do tratamento diferencial imposto aos trabalhadores do setor pblico, na
dimenso em que surge agora concretizado.
Ou seja, no no fundamento, mas na medida de diferenciao, que reside o ponto
fulcral da admissibilidade constitucional da reduo remuneratria que est agora em juzo.
Este segundo nvel de escrutnio, tendo por objeto a valorao, com acolhimento de
exigncias de proporcionalidade, da extenso da diferenciao, desenvolve-se em torno da
ideia segundo a qual a desigualdade do tratamento dever, quanto medida em que surge
imposta, ser proporcional, quer s razes que justificam o tratamento desigual no
poder ser excessiva, do ponto de vista do desgnio prosseguido , quer medida da
diferena verificada existir entre o grupo dos destinatrios da norma diferenciadora e o
grupo daqueles que so excludos dos seus efeitos ou mbito de aplicao (acrdo n.
187/2013).
Daqui resulta que, no mbito da averiguao da licitude constitucional da extenso em
que imposta a desigualdade de regime gerada pela afetao salarial dos trabalhadores do
setor pblico, o juzo a formular ser diretamente influenciado pela ideia de que, para alm
de certa medida, esse acrscimo de sacrifcio traduz um tratamento inequitativo e
desproporcionado, no podendo ser justificado pelas vantagens comparativas que esse modo
de consolidao oramental possa apresentar quando comparado com alternativas
disponveis. E isto porque, conforme se escreveu ainda no acrdo n. 187/2013, apesar
do reconhecimento de uma diferena justificativa de (alguma) desigualdade de tratamento,
no pode ignorar-se que subsiste entre os sujeitos afetados e os sujeitos no afetados (...), de
outro ponto de vista tambm digno de considerao (o da justa repartio dos encargos
pblicos), uma dimenso de igualdade a que a soluo de diferenciao no poder ser
insensvel.
34. logo no primeiro plano, o da relao meio-fim, que comeam por situar-se os
argumentos de inconstitucionalidade invocados em ambos os pedidos. Tendo por objeto a
medida da diferenciao imposta, este ponto de vista exige, desde logo, que a variao de
tratamento introduzida ocorra na proporo em que se manifesta, em cada fase do processo
de consolidao, a premncia do interesse pblico que a justifica.
Na perspetiva seguida pelos requerentes, o tempo j decorrido desde a entrada em vigor
da Lei n. 55-C/2010 e a exigncia que logo a se formou no sentido da adoo de medidas
alternativas, se no constitui um fundamento suficiente para subtrair liberdade
constitutiva do legislador oramental a possibilidade de renovar para 2014 a afetao das
contrapartidas remuneratrias dos trabalhadores do setor pblico, dever, pelo menos,
impedi-lo de ampliar a medida da diferena implicada no regime de reduo da retribuio
mensal sucessivamente constante dos artigos 19., 20. e 27. das Leis n.s 55-A/2010, 64-
B/2011 e 66-B/2012, respetivamente. Ora, esse o efeito, quer do abaixamento de 1.500
para 675 do valor a partir do qual as remuneraes base mensais ficam sujeitas a reduo,
quer da elevao de 10% para 12% do coeficiente mximo de reduo aplicvel.
Para alm da impossibilidade de reconhecer na atual conformao do interesse pblico
na consolidao oramental uma variao proporcional medida daquela desigualdade, os
requerentes invocam ainda um argumento extrado do plano relativo medida do sacrifcio
imposto aos trabalhadores do setor pblico no confronto com a situao dos demais
titulares de rendimentos provenientes do trabalho, de acordo com o qual o tratamento agora
imposto, ao cumular-se, quer com a perda de rendimento determinada nos anos anteriores,
quer com a reduo remuneratria indireta, em que entendem traduzir-se tanto o aumento
da carga horria para as 40 horas como a elevao da contribuio para a ADSE, agrava a
diferena entre os sujeitos afetados e aqueles que o no so, colocando-a para l dos limites
admissveis de diferena do grau de sacrifcio que a uns e outros imposto.
Assim configurado, o problema da compatibilidade do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013
com o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos passa a ser o de saber se a
medida da diferena constitucionalmente tolerada, tida por respeitada na reduo salarial
entre 3,5% e 10% imposta aos trabalhadores do setor pblico com remuneraes totais
ilquidas mensais superiores a 1.500 pela Lei n. 55-A/2010, mas ultrapassada j, no
contexto da Leis do Oramento de Estado para 2012 e para 2013, pela cumulao com
aquela reduo da suspenso, total ou parcial, do pagamento, respetivamente, dos dois ou
de um subsdio aos trabalhadores com remuneraes base mensais de valor igual ou superior
a 600, pode ser observada, no contexto da Lei do Oramento de Estado para 2014, pelo
agravamento que se manifesta, quer na elevao para 12% da taxa mxima aplicvel, quer
na sujeio a reduo das remuneraes base mensais de valor compreendido entre os 675
e os 1.500.
35. No plano normativo, o contexto no mbito do qual se determina para 2014 a
reduo progressiva, entre 2,5% e 12%, das remuneraes base mensais superiores a 675
de todos os trabalhadores do setor pblico, no substancialmente diverso daquele em que
se situou a apreciao da validade constitucional da dimenso da desigualdade resultante do
artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, isto , daquela que ento correspondia manuteno da
reduo, entre 3,5% e 10%, das remuneraes base mensais de valor superior a 1.500,
associada suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente, prevista de forma
integral para aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao base mensal fosse
superior a 1.100 e apenas em parte para os trabalhadores daquele setor cuja remunerao
base se situasse entre os 600 e os 1.100 mensais.
As medidas de alcance geral introduzidas pela Lei n. 66-B/2012 transitam, no
essencial, para o ano de 2014. Trata-se de um conjunto de medidas tomadas, quer pelo lado
da receita, quer pelo lado da despesa, e que continuaro a aplicar-se cumulativamente com a
reduo de vencimentos.
Algumas destas ltimas continuaro a repercutir-se especialmente na situao
profissional e nvel remuneratrio dos trabalhadores em funes pblicas, ou, mais em geral,
nos rendimentos do trabalho. o caso da reduo adicional na compensao sobre o valor
do pagamento do trabalho extraordinrio em dia normal de trabalho, aplicvel aos
trabalhadores cujo perodo normal de trabalho no exceda as sete horas por dia ou as trinta e
cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remunerao na primeira hora e a 18,75%
da remunerao nas horas ou fraes subsequentes (artigo 45., n. 1, da Lei n. 83-C/2013)
e da reduo para 25% do valor do acrscimo remuneratrio devido por cada hora de
trabalho extraordinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar,
e em dia feriado (artigo 45., n. 2, da Lei n. 66-B/2012). o caso, tambm, da proibio,
como regra geral, de quaisquer valorizaes remuneratrias decorrentes de promoes ou
progresses (artigo 39. da Lei n. 83-C/2013) e da atribuio de prmios de gesto aos
gestores de empresas pblicas, entidades reguladoras e institutos pblicos (artigo 41. da Lei
n. 83-C/2013). Estas medidas surgem agora associadas ao aumento da durao do perodo
normal de trabalho de referncia dos trabalhadores em funes pblicas para oito horas
dirias e quarenta horas semanais, entretanto estabelecido pela Lei n. 68/2013, de 29 de
agosto, com o objetivo, entre outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos
servios, designadamente com o pagamento de horas extraordinrias (Relatrio OE 2014,
pgs. 51-52). No mbito ainda das medidas de racionalizao dos custos com pessoal,
mantm-se prevista a reduo do nmero de contratos de trabalho a termo resolutivo (artigo
55. da Lei n. 83-C/2013), bem como a reduo em 50% do valor das subvenes pagas
aos trabalhadores que, no mbito da mobilidade especial, se encontram de licena
extraordinria (artigo 38. da Lei n. 83-C/2013). Para alm disso, mantm-se a reduo no
seu conjunto, no mnimo, em 3% do nmero de trabalhadores do setor pblico empresarial
face aos existentes em 31 de dezembro de 2013, com exceo dos hospitais que sejam
entidades pblicas empresariais (artigo 60. da Lei n. 83-C/2013). Mantm-se, por ltimo,
inalteradas as regras de atribuio do abono de ajudas de custo nas deslocaes em servio,
bem como a reduo de subsdio de residncia/habitao atribudo a titulares de cargos
pblicos que resultaram das modificaes introduzidas ao Decreto-Lei n. 106/98, de 24 de
abril, pelo artigo 41. da Lei n. 66-B/2012. Para 2014, as medidas previstas pelo lado da
despesa com pessoal incluem a aplicao do regime de requalificao de trabalhadores em
funes pblicas institudo pela Lei n. 80/2013, de 28 de novembro, publicada na
sequncia do decidido pelo acrdo do Tribunal Constitucional n. 472/2013, estimando-se
com esta medida um impacto de reduo da despesa em 59 milhes de euro (Relatrio OE
2014, pgs. 47 e 53).
Pelo lado da receita, transita para 2014 o forte agravamento fiscal resultante do
conjunto de medidas introduzidas pelo artigo 186. da Lei n. 66-B/2012, designadamente
as medidas relativas reduo dos escales de IRS e reduo das dedues coleta. Para
alm disso, e sob invocao da finalidade de promover uma maior igualdade na distribuio
do impacto das medidas de consolidao oramental entre os diversos setores da sociedade
portuguesa atravs do reforo de um princpio que se considerou haver j existido no ano
transato, prev-se para 2014 um outro conjunto de medidas pelo lado da receita que, para
alm da reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), j referida,
incluem a: i) alterao do Imposto de Selo, a concretizar atravs de nova apresentao de
um pedido de autorizao para legislar no sentido de criar uma nova taxa, at 0,3%, para
incidir na generalidade das transaes financeiras que tenham lugar em mercado
secundrio; ii) alterao dos artigos 101., 104. e 106. do Cdigo dos Impostos Especiais
de Consumo, com o objetivo de aproximar os nveis de tributao de todas as formas de
tabaco (artigo 195. da Lei n. 83-C/2013); alterao ao Cdigo do Imposto nico de
Circulao, atravs da introduo de um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas
ligeiras de passageiros movidos a gasleo, tradicionalmente sujeitos a um regime fiscal mais
favorvel (cf. artigo 201. da Lei n. 83-C/2013); alterao ao artigo 49. do Estatuto dos
Benefcios Fiscais, atravs da reduo em 50% da iseno concedida aos fundos de
investimento imobilirio e aos fundos de penses, em sede de IMI e IMT (artigo 206. da Lei
n. 83-C/2013). Para alm destas, preveem-se ainda outras medidas do lado da receita, em
cujo mbito se integra a alterao nas contribuies para ADSE, SAD e ADM, atravs do
reforo das contribuies dos beneficirios titulares (cfr. artigo 46., n. 1, do Decreto-Lei
n. 118/83, de 25 de fevereiro, na verso resultante das alteraes introduzidas pelo
Decreto-lei n. 105/2013, de 30 de julho), tendo em vista a autossustentabilidade dos
subsistemas de sade, com um impacto oramental estimado de 132 milhes de euro, valor
correspondente a 0,1 % do PIB, bem como a contribuio sobre o setor energtico, atravs
da criao de uma contribuio extraordinria com o objetivo de financiar mecanismos que
contribuam para a sustentabilidade sistmica do mesmo- artigo 228. da Lei n. 83-C/2013
(Relatrio OE 2014, pgs. 32, 47, 64 e 67).
36. Se, no plano normativo, o contexto em que se inscreve a apreciao da medida da
diferenciao imposta pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 no diverge substancialmente
daquele que serviu de base ponderao implicada no juzo formulado no acrdo n.
187/2013, j no plano da execuo avultam algumas diferenas.
Quanto premncia da prossecuo da finalidade que justificou a desigualdade de
tratamento introduzida no mbito da irredutibilidade salarial, no s no se poder dizer que
ela se encontra atenuada pela evoluo posterior, como o esforo de consolidao
oramental daquele ponto de vista imposto agora mais exigente.
Na linha da estratgia implementada e em conformidade com a calendarizao de
objetivos acordada com a Unio Europeia e o Fundo Monetrio Internacional, est prevista
a fixao do dfice oramental em valores sucessivamente mais baixos. Na sequncia da
stima avaliao dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicao das
medidas acordadas ao abrigo do Programa de Assistncia Econmica e Financeira, o limite
quantitativo para o dfice oramental foi revisto para 4% em 2014. Sob o pressuposto de
que o dfice nominal se fixar no valor final de 5,5% em 2013, considerou-se ser necessria,
para atingir nessa conjuntura o valor de 4% estabelecido para 2014, a execuo de medidas
de consolidao oramental no valor global de 3.901 milhes de euro, com um impacto
equivalente a 2,3% do PIB (Relatrio OE 2014, pg. 39).
no contexto desse esforo adicional, prosseguido atravs da prioridade
assumidamente concedida reduo da despesa, que se enquadram as medidas relativas s
despesas com o pessoal. Estas, que globalmente representam 1.320 milhes de euro, valor
correspondente a 0,8% do PIB, contemplam em especial a reduo remuneratria
determinada pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, contabilizada em 643 milhes de euro,
valor que representa 0,4% do PIB (Relatrio OE 2014, pg. 47).
37. , pois, neste contexto, caracterizado pela persistncia ou acentuao at do
conjunto de medidas de racionalizao dos custos com o pessoal introduzido pela Lei n.
66-B/2012 e, simultaneamente, por acrescidas exigncias quanto ao dfice, ainda que
acompanhadas pela previso do crescimento de 0,8% do PIB, que, agora para o ano de
2014, continuar a sujeitar-se quem recebe remuneraes salariais de entidades pblicas um
esforo adicional que no exigido aos titulares de outras espcies de rendimentos.

Esta opo de diferenciao, que decorre da prioridade concedida reduo da despesa
pblica, em particular da relativa aos encargos com o pessoal, no mbito do processo de
consolidao das finanas pblicas e se baseia na assuno de que entre os trabalhadores do
setor pblico e trabalhadores do setor privado existe uma desigualdade partida, a estes
desfavorvel, encontra-se explicitada no Relatrio do Oramento do Estado para 2014.
elucidativa a seguinte passagem (pgs. 48-49):
As iniciativas propostas pelo Governo tm como princpio global a equidade entre os
trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, que tm sido os principais visados dos
desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho. Em reao s redues na procura, vrias
empresas tm procurado reduzir os custos salariais essencialmente por trs vias:
- Reduo das remuneraes: segundo estimativas do Banco de Portugal no ltimo Boletim
Econmico relativas aos trabalhadores que mantm o mesmo empregador em 2011 e 2012,
observou-se um aumento da frao de trabalhadores com redues de remunerao, que
ascendeu a 22,2 e 23,0%, respetivamente. Os dados indicam ainda que 39,4% dos
trabalhadores tiveram pelo menos uma reduo remuneratria neste perodo;
- Rotao de trabalhadores: a contratao de trabalhadores com menores salrios do que os
trabalhadores que saem da empresa tambm um mecanismo de reduo dos custos salariais.
No mesmo documento, o Banco de Portugal calcula que a remunerao mdia dos
trabalhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, em cerca de 110 euro ou 11%, do que a
remunerao mdia dos trabalhadores que cessaram contrato em 2011. Este processo envolveu
776 mil trabalhadores, ou seja, aproximadamente 16% da populao empregada;
- Aumento do desemprego: excetuando a no-renovao de contratos a termo da
Administrao Pblica, este um fenmeno que decorre do ajustamento do setor privado, seja
atravs do despedimento de trabalhadores ou de falncias de empresas. A taxa de desemprego
tem aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8%, prevendo-se um valor de 17,7% em
2014. Esta variao equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. No entanto, no setor
pblico o risco de desemprego quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funes
pblicas.
Por outro lado, o legislador afastou, em termos que foram j explanados, a opo
poltica de fazer face situao de restrio financeira atravs de um aumento generalizado
da carga fiscal, que considerou terem custos econmicos e sociais excessivos (cfr. supra n.
34).
38. Conforme resulta da jurisprudncia acima referida, se, por um lado, inequvoco
que o Tribunal entendeu ser admissvel alguma desigualdade de regime entre os
trabalhadores do setor pblico e do setor privado no mbito da contribuio para o esforo
de consolidao oramental determinado por circunstncias que se viu j estenderem-se ao
ano de 2014 , tendo julgado, por isso, no inconstitucionais as medidas que determinaram
a reduo, entre 3,5% e 10%, das remuneraes base mensais de valor superior 1.500
(acrdo n. 396/2011) , por outro, igualmente certo que se concluiu pela
inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade, no s das medidas que, na
Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, determinavam, para alm da referida reduo, a
suspenso parcial ou total do pagamento dos subsdios de frias e de Natal aos
trabalhadores com remuneraes base mensais de valor igual ou superior a 600 (acrdo
n. 353/2012), como ainda daquelas que, na Lei n. 66-B/2012, se propuseram associar
quela reduo a suspenso parcial ou total do pagamento do subsdio de frias ou 14. ms
queles mesmos trabalhadores.
Em relao s correspondentes disposies anteriores, as normas constantes do artigo
33. da Lei n. 83-C/2013 impem um grau de diferenciao entre trabalhadores do setor
pblico e do setor privado e entre os rendimentos provenientes de remuneraes pagas por
entidades pblicas e outro tipo de rendimentos que :

i) superior ao que resultava do artigo 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro,
na medida em que a reduo se estende agora s remuneraes base mensais de valor superior a
675 e o limite mximo da taxa de reduo progressivamente aplicvel foi elevado de 10% para
12%;
ii) no to acentuadamente diferenciador como aquele que foi imposto pelos artigos 20. e
21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, na medida em que a parcela do rendimento
afetado menor do que a que resultava da cumulao da reduo prevista no artigo 19., n. 1,
da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, com a suspenso parcial ou total do pagamento dos
subsdios de frias e de Natal aos trabalhadores com remuneraes base mensais de valor igual
ou superior a 600
iii) de sentido ambivalente em relao ao que decorria dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-
B/2012 na medida em que a proporo em que o rendimento agora afetado , em
determinados segmentos, superior e noutros segmentos inferior quela que resultava da
cumulao da reduo prevista no artigo 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro,
com a suspenso parcial ou total do pagamento do subsdio de frias ou 14. ms aos
trabalhadores com remuneraes base mensais de valor igual ou superior a 600.

39. Quando confrontado com o esforo adicionalmente exigido dos trabalhadores do
setor pblico atravs da reduo da remunerao base mensal determinada pelos artigos
19., n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012,
respetivamente, aquele que, por fora do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, imposto para
2014 revela-se claramente mais acentuado, verificando-se essa acentuao em relao
totalidade dos segmentos em que pode desdobrar-se o universo de sujeitos afetados pela
medida. Nesta anlise, possvel distinguir, para o efeito de quantificao do esforo da
contribuio exigida aos trabalhadores do setor pblico, cinco distintos escales de
rendimento.
Assim, num primeiro escalo podemos enquadrar as remuneraes mensais de valor
igual ou inferior a 675,00, que se mantm excludas do mbito de incidncia de qualquer
coeficiente de reduo.
Num segundo escalo, enquadram-se as remuneraes base mensais de valor superior a
675 at 1.500, que, apesar de isentadas da reduo determinada pelos artigos 19., n. 1,
20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, respetivamente,
so agora sujeitas, por fora do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, a uma reduo at 8,41%.
No interior deste escalo, a reduo determinada pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013,
sendo progressiva, ocorre nas seguintes propores: i) 2,67%, relativamente a remuneraes
de valor igual a 700; ii) 3,39% em relao a remuneraes de valor igual a 800; iii)
4,11% quanto a remuneraes de valor igual a 900; iv) 4,83% em relao a remuneraes
de valor igual a 1.000; v) 6,26% relativamente remuneraes de valor igual a 1.200; vi)
7,69% em relao a remuneraes de valor igual a 1.400; e vii) 8,41% em relao a
remuneraes de valor igual a 1.500.
Temos, depois, um terceiro escalo, onde se enquadram as remuneraes base mensais
superiores a 1.500 e inferiores a 2.000, s quais os artigos 19., n. 1, 20., n. 1, 27., n.
1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, respetivamente, impuseram um corte
de 3,5%, que o artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 eleva agora para um valor situado entre
8,42% a 11,99%. No caso de remuneraes base mensais no valor de 1.750, o coeficiente
de reduo sobe de 3,5% para 10,20%.
Num quarto escalo, enquadram-se as remuneraes mensais iguais ou superiores a
2.000 at 4.165, as quais, sob a vigncia dos artigos 19., n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das
Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, respetivamente, ficaram sujeitas a um corte
remuneratrio entre 3,5% e 10%, corte esse que o artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 eleva
agora para a taxa fixa de 12%. No caso de remuneraes base mensais no valor de 2.000,
o coeficiente de reduo agrava-se de 3,5% para 12%.
Finalmente, num quinto escalo, enquadram-se as remuneraes mensais superiores
4.165, as quais foram sujeitas pelos artigos 19., n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s
55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, respetivamente, a uma reduo de 10%, que se eleva
para os 12% por fora do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013.
40. No mbito da anlise comparativa do esforo adicional exigido aos trabalhadores do
setor pblico, de acordo com as sucessivas modelaes a que o mesmo vem sendo sujeito
por parte do legislador oramental, ainda til confrontar a extenso da desigualdade de
tratamento implicada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 com aquela que, por constituir o
resultado da acumulao da reduo remuneratria determinada no 27. da Lei n. 66-
B/2012 com a suspenso, total ou parcial, do pagamento do subsdio de frias ou 14. ms,
determinada pelo respetivo artigo 29., foi considerada excessiva, e por isso incompatvel
com o princpio da igualdade proporcional e da justa repartio dos encargos pblicos,
pelo acrdo n. 187/2013.
Tal confrontao, conforme se perceber, conduzir-nos-, contudo, a resultados de
sentido oposto consoante o escalo que se considere ou, nalguns casos que constituem, de
resto, a maioria-, consoante o segmento a que se atenda no interior de cada escalo.
Assim, num primeiro escalo, enquadram-se as remuneraes mensais de valor igual ou
superior a 600 at 675, que eram atingidas pela perda remuneratria determinada pela
Lei n. 66-B/2012, deixando de o ser no mbito da Lei n. 83-C/2013.
No segundo escalo, onde se enquadram as remuneraes mensais de superior a 675
at 1.100, a frmula adotada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 conduz simultnea
verificao de agravamento e atenuao do nvel de sacrifcio globalmente imposto pela Lei
n. 66-B/2012, tudo dependendo do segmento em concreto considerado. Assim: i) em
relao a remuneraes no valor de 700, o coeficiente de afetao eleva-se de 2,24% para
2,67%; ii) em relao a remuneraes no valor de 800, a taxa de reduo baixa dos 3,93%
para os 3,39%; iii) em relao a remuneraes no valor de 900, a taxa de reduo baixa de
5,54% para 4,11%; iv) relativamente a remuneraes no valor de 1.000, o coeficiente de
reduo baixa de 6,29% para 4,83%; v) em relao a remuneraes no valor de 1.100, a
taxa de reduo baixa de 7,14% para 5,54%. Continuando a ter por referncia a medida da
diferenciao originada pela cumulao entre si das medidas previstas nos artigos 27. e 29.
da Lei n. 66-B/2012, assiste-se, assim, neste escalo, a um desagravamento, entre 0,54% a
1,6%, do sacrfico daquelas resultante, acompanhado por um agravamento, de 0,54%, no
segmento mais baixo.
No terceiro escalo, que compreende as remuneraes de valor superior a 1.100 at
1.500, verifica-se a mesma ambivalncia: i) em relao a remuneraes no valor de 1.200,
a taxa de reduo baixa de 7,14% para 6,26%; ii) em relao a remuneraes no valor de
1.400, a mesma taxa eleva-se dos 7,14% para os 7,69%; e iii) relativamente a remuneraes
no valor de 1.500, o coeficiente de afetao sobe de 7,14% para 8,41%. Reportando-nos,
uma vez mais, intensidade da afetao da irredutibilidade remuneratria decorrente do
efeito cumulado das medidas previstas nos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012,
observa-se, assim, neste terceiro escalo, um agravamento, entre 0,46% e 1,27%, do
sacrifcio por aquelas imposto, acompanhado de um desagravamento de cerca de 0,88% no
segmento mais baixo.
Temos, depois, um quarto escalo, que enquadra as remuneraes mensais superiores a
1.500 e inferiores a 2.000, onde a ambivalncia persiste: i) em relao a remuneraes
no valor de 1.600, a taxa de reduo baixa de 10,39% para 9,13%; ii) em relao a
remuneraes no valor de 1.700, o coeficiente de reduo baixa de 10,39% para 9,84%;
iii) relativamente a remuneraes no valor de 1.800, a taxa de reduo sobe de 10,39%
para 10,56%; e iv) em relao a remuneraes no valor de 1.900, a mesma taxa de reduo
eleva-se de 10,39% para 11,28%. Neste escalo, verifica-se, assim, em simultneo, um
desagravamento, entre 0,55% e 1,6%, no segmento mais baixo, e um agravamento, entre
0,17 e 0,39%, no segmento mais alto.
Num quinto escalo, enquadram-se as remuneraes mensais iguais ou superiores a
2.000, at 4.165, onde a ambivalncia se verifica uma vez mais: i) em relao a
remuneraes no valor de 2.000, a taxa de reduo sobe de 10,39% para 12%; ii) em
relao a remuneraes no valor de 2.500, o coeficiente de reduo baixa de 12,71% para
12%; iii) relativamente a remuneraes no valor de 3.000, a taxa de reduo baixa de
14,26% para 12%; iv) em relao a remuneraes no valor de 3.500, a mesma taxa de
reduo baixa de 15,37% para 12%; e v) relativamente a remuneraes no valor de 4.165,
a taxa de reduo baixa de 16,43% para 12%. Neste escalo, verifica-se, assim, um
agravamento de 1,61% no segmento mais baixo, acompanhado de um desagravamento,
entre 0,71% e 4,43%, nos demais segmentos.
Finalmente, num sexto escalo, enquadram-se as remuneraes mensais superiores
4.165, relativamente s quais se verifica um desagravamento generalizado do grau de
sacrifcio globalmente imposto pela Lei n. 66-B/2012, correspondente descida da taxa de
reduo de 16,43%, desta decorrente, para a taxa mxima de 12% fixada no artigo 33. da
Lei n. 83-C/2013.
41. Quando analisada no contexto definido pelas sucessivas modelaes da medida do
tratamento diferencial imposto aos trabalhadores do setor pblico, a soluo constante do
artigo 33. da Lei n. 83-C/83 introduz, por um lado, um relevante acrscimo na dimenso
do sacrifcio em confronto com o resultante dos termos dos artigos 19., n. 1, 20., n. 1,
27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, e nem sempre mitiga a
extenso da desigualdade que passou a verificar-se, no mbito da Lei n. 66-B/2012, por
efeito da cumulao daquela reduo remuneratria com a suspenso total ou parcial do
pagamento do subsdio de frias ou 14. ms.
Aquele agravamento na passagem de um regime para o outro manifesta-se nos aspetos
seguintes: i) os trabalhadores do setor pblico com remuneraes base mensais de valor
compreendido entre 675 e 1500 deixam de beneficiar da iseno que lhes advinha da
frmula seguida nos artigos 19., n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-
B/2011, e 66-B/2012, respetivamente, passando a ficar sujeitos a uma reduo entre os
2,5% e os 8,41%; ii) os trabalhadores do setor pblico com remuneraes base mensais de
valor superior a 1.500 veem agravado o coeficiente de reduo previsto nos artigos 19.,
n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, atingindo
essa variao, em determinados segmentos, os 8,5 pontos percentuais.
J o confronto da dimenso da desigualdade de regime implicada no artigo 33. da Lei
n. 83-C/2013 com a medida do tratamento diferencial que, no contexto da Lei n. 66-
B/2012, passou a corresponder cumulao daquela reduo com a suspenso total ou
parcial do pagamento do subsdio de frias ou 14. ms revela que o desagravamento
introduzido na passagem do segundo para o primeiro, para alm de meramente residual
abaixo dos 3.000, acompanhado pelo acrscimo do sacrifcio imposto num relevante
conjunto de segmentos salariais, o que faz com que um amplo conjunto de trabalhadores do
setor pblico como, por exemplo, aqueles cujas remuneraes base mensais ascendam a
700, 1400, 1500 e 2000 vejam intensificada, mesmo em relao Lei n. 66-
B/2012, a medida do esforo adicional que desse modo lhes imposto.
42. Quer por produzir a elevao de parte dos coeficientes de afetao que globalmente
resultavam da Lei n. 66-B/2012, quer por ser quase inexpressiva a diminuio que advm
parte restante ao longo de todo o universo situado abaixo dos 3000, a medida da
diferenciao implicada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 no se distancia com relevo,
quanto quantificao do sacrifcio adicional imposto aos trabalhadores do setor pblico,
daquela que, por ter sido considerada excessiva e injustificada, foi censurada pelo acrdo
n. 187/2013.
Se, por outro lado, a cotejarmos com a reduo tida por constitucionalmente admissvel
no acrdo n. 396/2011, manifesta a acentuao do grau de sacrifcio causado s
posies que j eram afetadas pela Lei n. 55-A/2010. Verifica-se, na verdade, que, em
todos os nveis remuneratrios superiores a 1500, sobe significativamente a taxa de
reduo, com destaque para os segmentos inferiores aos que agora ficam sujeitos taxa
mxima.
Mas a diferena que ressalta com mais evidncia a incidncia de redues, pela Lei n.
83-C/2013, sobre montantes remuneratrios que delas estavam isentos, pela Lei n. 55-
A/2010. Referimo-nos s retribuies dentro do espectro delimitado por 675 e 1500.
certo que continuam a ficar de fora as remuneraes de menor valor e que a taxa aplicvel,
no limiar mais baixo (2,5%), em si mesma e em montante absoluto, no atinge expresso
muito significativa. Simplesmente, so afetados rendimentos salariais de tal modo exguos
que qualquer reduo tem um forte impacto patrimonial subjetivo negativo e causa um grau
de sacrifcio qualitativamente muito superior sua quantificao objetiva.
E relembre-se que, no acrdo n. 396/2011, a iseno de que gozavam as
remuneraes inferiores a 1500 foi ponderada no juzo de proporcionalidade e de
conteno dentro dos limites do sacrifcio ento emitido e que o acrdo n. 187/2013,
quanto remuneraes situadas entre 675 e 1500, sujeitas agora a reduo entre 2,5% e
8,41 %, considerou serem de tal modo exguas que um sacrifcio adicional por via da
supresso, ainda que parcial, de complementos salariais que integram a retribuio, [era] j
de si excessivamente gravoso, o que justificava, do ponto de vista do princpio da
igualdade, dificuldades acrescidas de validao constitucional, tendo em conta que
rendimentos muitssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho, se mantinham
imunes s medidas.
43. Por isso, a manuteno do juzo formulado no acrdo n. 396/2011, ou a alterao
do emitido no acrdo n. 187/2013, quanto compatibilidade das medidas oramentais
previstas nos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012 com o princpio da igualdade
proporcional e da justa repartio dos encargos pblicos, s poder resultar da convocao
de outros pontos de vista, que igualmente concorrem para a avaliao da
constitucionalidade das medidas oramentais relativas aos trabalhadores do setor pblico.
Continuando a sujeitar-se essa avaliao ao postulado, que resulta da anterior
jurisprudncia do Tribunal (pelo qual ao legislador no se encontra vedada a opo de, na
prossecuo do interesse pblico na consolidao oramental, diferenciar, a ttulo
excecional e temporrio, aqueles que auferem remuneraes do Oramento do Estado, mas
a medida da diferenciao que em tal contexto seja imposta ter que ser proporcional ao fim
visado e sensvel dimenso de igualdade) so duas as possibilidades que se abrem a partir
daqui.
44. A primeira consiste em atribuir s exigncias que se colocam no plano da execuo
oramental relativa ao ano de 2014 um peso valorativo acrescido.
O esforo de consolidao oramental decorrente das obrigaes assumidas pelo
Estado Portugus no mbito do PAEF impe, de acordo com os limites progressivamente
mais exigentes fixados para o dfice, que o legislador atinja em 2014 o mais baixo dos
valores ali previstos, o que, de acordo com os dados invocados, pressupe, por seu turno, a
adoo de medidas no valor global de 3.901 milhes de euro, com um impacto equivalente a
2,3% do PIB.
Por outro lado, apesar da simultnea previso do crescimento em 0,8% do PIB, no
cabe a este Tribunal contestar a afirmada orientao de que o interesse pblico na
construo das bases da sustentabilidade das finanas pblicas deve preferencialmente
ocorrer atravs de medidas de conteno da despesa, sem prejuzo de se reiterar que
medidas de incidncia universal como so as de carter tributrio oferecem melhores
garantias de fugir, partida, a uma censura decorrente da aplicao do princpio da
igualdade.
A este circunstancialismo que caracteriza, no plano da execuo, o contexto em que
se inscreve a apreciao da reduo remuneratria determinada pelo artigo 33. da Lei n.
83-C/2013 poderia reconhecer-se suficiente peso valorativo para atenuar a relevncia que
o argumento extrado do tempo j decorrido desde o incio do ciclo oramental orientado
para o cumprimento do programa de assistncia financeira assumiu no julgamento realizado
no acrdo n. 187/2013. Poder-se-ia entender que a circunstncia de ser agora mais baixo
o limite fixado para o dfice constitui fundamento suficientemente idneo para restabelecer
a relao de equitativa adequao entre o grau de diferenciao e o fim visado, legitimando
o legislador a consagrar uma medida de natureza no diversa e de alcance no menos
inigualitrio daquela que foi censurada no referido aresto, no obstante estarmos agora no
quarto exerccio oramental consecutivo de consolidao oramental e haver uma maior
grau de exigncia em relao ao legislador para encontrar outras alternativas possveis de
conteno de custos.
A este ponto de vista que deixa de p a avaliao do grau do sacrifcio adicionalmente
imposto aos trabalhadores do setor pblico no confronto com aquele que exigido dos
demais titulares de rendimentos outro poder, no entanto, ser contraposto.
Em sentido mais prximo do seguido no julgamento realizado no acrdo n. 187/2013,
poder entender-se que, tal como o previsto para 2013, tambm o limite que o Programa de
Assistncia Econmica e Financeira fixa ao dfice para 2014, apesar de mais baixo, era j
antes imposto, num primeiro momento, pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e,
depois pelo Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de poltica
econmica, acordado com a Comisso Europeia, e do Memorando de Polticas
Econmicas e Financeiras, assinado com o FMI. E que por isso, no quarto ano de
exerccio oramental consecutivo, visando dar cumprimento ao programa de assistncia
financeira, o argumento da eficcia imediata que serviu de fundamento ao recurso s
medidas de afetao salarial dos trabalhadores do setor pblico permanece sem
consistncia valorativa suficiente para justificar o agravamento, agora na extenso
implicada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, dos nveis remuneratrios dos sujeitos que
auferem por verbas pblicas.
Tal entendimento, ao opor-se possibilidade de considerar a extenso da desigualdade
imposta pelo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 justificada do ponto de vista do interesse
prosseguido, inviabilizaria, assim, um juzo favorvel ao cabimento constitucional da
medida, no mbito da dimenso interna do princpio da igualdade.
esta a ponderao a que o Tribunal entende dar prevalncia.
45. Na verdade, a medida de diferenciao ento considerada a resultante do efeito
cumulado das previses dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012 no
substancialmente mais acentuada do que aquela que se encontra agora implicada na soluo
constante do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013. O grau de sacrifcio desta resultante ,
conforme j notado, apenas residualmente menor abaixo dos 3000, sendo em
determinados segmentos superior at ao que resultava da referida acumulao.
No excluindo que o legislador, em excecionais circunstncias econmico-financeiras,
e como meio de rapidamente diminuir o dfice pblico, possa recorrer a uma medida de
reduo dos rendimentos de trabalhadores da Administrao Pblica, ainda que essa medida
se traduza num tratamento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos provenientes
do setor privado da economia, o Tribunal considerou que, tal como fora j decidido no
acrdo n. 353/2012, os efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios impostos s
pessoas com remuneraes do setor pblico, sem equivalente para a generalidade dos outros
cidados que auferem rendimentos provenientes de outras fontes, corresponde a uma
diferena de tratamento que no encontra j fundamento bastante no objetivo da reduo
do dfice pblico. E implica por isso uma violao do princpio da igualdade proporcional,
assente na ideia de que a desigualdade justificada pela diferena de situaes no est imune
a um juzo de proporcionalidade e no pode revelar-se excessiva.
46. Acresce que a aplicao de uma taxa progressiva nas remuneraes at 2000, em
termos de este ltimo escalo sofrer a incidncia do limite percentual mximo do corte, em
contraponto com a sujeio das remuneraes mais elevadas a uma reduo proporcional,
decorrente da aplicao da taxa fixa de 12%, tem como consequncia um desequilbrio na
proporo do sacrifcio que imposto aos titulares de remuneraes situadas entre 1500 e
2000 por referncia aos que auferem vencimentos mais elevados, implicando que aqueles
sofram, em relao aos anos anteriores, um agravamento mais acentuado e at superior, em
termos pecunirios, ao que aplicvel a remuneraes mais elevadas e, especialmente, em
relao a remuneraes de montantes superiores a 4000.
A alterao de incidncia da taxa de reduo remuneratria tem o declarado objetivo de
introduzir uma alterao da poltica salarial na Administrao Pblica, partindo de dados
que apontam genericamente para prticas salariais no setor pblico que diferem
substancialmente do padro que observado no setor privado, de que resulta que sejam
pagas no setor pblico, comparativamente com o setor privado, remuneraes mais elevadas
para funes de menor exigncia e remuneraes mais baixas para funes de maior
complexidade e exigncia (Relatrio do OE 2014, pg. 49).
Deste modo, a substituio da taxa de carter progressivo entre 3,5% e 10%, afetando
mais intensamente os rendimentos mais elevados, em vigor desde 1 de janeiro de 2011, por
uma taxa progressiva entre 2,5% e 12% para remuneraes at 2000 e que se fixa em 12%
acima desse valor, visa, segundo o legislador, manter a progressividade na reduo
remuneratria mas em termos mais equitativos, quer dentro da Administrao Pblica, quer
face ao setor privado. A aplicao de uma taxa fixa a partir dos 2000- como se afirma
tem tambm como objetivo no agravar ainda mais a fraca competividade das
remuneraes pblicas do Estado relativamente ao setor privado para os grupos com
maiores qualificaes e responsabilidade, por se tratar de grupos aos quais as condies
oferecidas so menos competitivas que as do setor privado (Relatrio do OE 2014, pg.
49).
Tratando-se, no entanto, de uma medida que o proponente da norma continua a
entender como sendo de natureza transitria e prevalecentemente destinada, a promover o
reequilbrio oramental numa conjuntura de emergncia financeira, ela acaba por acentuar
relativamente a nveis remuneratrios intermdios o carter desproporcional da reduo
salarial no confronto com titulares de outros rendimentos.

E essa ilao adquire especial validade no que se refere extenso da reduo a
remuneraes que se situam entre os 675 e 1000, por se tratar a de rendimentos muito
exguos, que anteriormente haviam sido excludos do corte salarial relativamente aos quais
o Tribunal considerou j que qualquer sacrifcio adicional seria excessivamente gravoso
(acrdo n. 187/13)-, e que seria de todo desrazovel que pudessem ser agora afetados a
pretexto da necessidade de corrigir potencias desajustamentos do atual sistema retributivo
da Administrao Pblica.
47. Em concluso:
Do ponto de vista da quantificao do esforo adicional exigido aos trabalhadores do
setor pblico no mbito da consolidao oramental, a extenso da desigualdade de
tratamento implicada na soluo consagrada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013
corresponde a uma acentuao significativa do grau de diferenciao originado pelos termos
em que a reduo das respetivas remuneraes base mensais se encontrava prevista nos
artigos 19., n. 1, 20., n. 1, 27., n. 1, das Leis n.s 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012,
respetivamente.
Ainda que se admita que esses termos no definem um limite inultrapassvel, a verdade
que a reduo agora estabelecida no constitui, quando globalmente considerada, uma
verso relevantemente atenuada da desigualdade gerada pela Lei n. 66-B/2012, quando a
tal reduo foi associada a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias ou
14. ms. Apenas no escalo das remuneraes mais elevadas as superiores a 4.165 se
produz um desagravamento generalizado e de valor significativo (4,43%).
Por assim ser, a soluo legislativa consagrada no artigo 33. da Lei n. 83-C/2013 s
poderia ser objeto de um julgamento distinto daquele que foi realizado no acrdo n.
187/2013, se a caracterizao dos planos normativos e/ou oramental em que se inscreve a
medida impugnada se tivesse alterado ao ponto de tornar constitucionalmente admissvel a
fixao da medida da desigualdade prevista para 2014 num ponto equivalente quele que foi
censurado no referido aresto.
No se verificando, no plano normativo, a concorrncia de quaisquer fatores de
desagravamento da situao remuneratria dos trabalhadores do setor pblico relativamente
aos verificados no contexto da Lei n. 66-B/2012, aquela alterao apenas poderia
relacionar-se com as acrescidas exigncias da consolidao oramental resultantes do mais
baixo limite fixado para o dfice.
Ainda que a tais exigncias fosse reconhecida consistncia valorativa suficiente para, no
quarto ano de execuo oramental, restabelecer a relao de equitativa adequao da
medida da diferenciao ao interesse pblico visado, no se regista a supervenincia de
quaisquer dados suscetveis de justificar a soluo no sentido oposto ao que ali foi
encontrado para a questo da igualdade externa, isto , daquela que apesar de tudo subsiste
entre os sujeitos afetados e os sujeitos no afetados pela opo legislativa e qual o mdulo
da diferenciao no poder ser por isso insensvel.
Sendo de manter os critrios definidos pelo acrdo n. 187/2013, a medida da
diferenciao que diretamente resulta dos novos valores das taxas de reduo e da alterao
da sua base de incidncia, ainda que desacompanhada de qualquer afetao dos subsdios,
no poder deixar de se considerar excessiva, e por isso constitucionalmente ilcita, perante
o princpio da justa repartio dos encargos pblicos.
Tal concluso ser particularmente evidente em relao aos trabalhadores do setor
pblico com remuneraes mensais base de valor compreendido entre 675 e 1.500, pelas
razes j anteriormente expostas.
B) Normas do artigo 75. (complementos de penso)
48. Os autores dos pedidos correspondentes aos Processos n.s 14/14 e 47/14 suscitam
a questo da constitucionalidade da norma do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, referente a
complementos de penso, por considerarem que a mesma contende com o princpio da
proteo da confiana, nsito no princpio do Estado de direito democrtico, com o
princpio da igualdade e com o princpio da proporcionalidade, tambm decorrente do
princpio do Estado de direito democrtico. Vem ainda invocada a violao do direito de
contratao coletiva, uma vez que o n. 7 daquele preceito determina que o regime a fixado
tem natureza imperativa, prevalecendo, por isso, sobre instrumentos de regulamentao
coletiva de trabalho.
O artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014) estabelece o
seguinte:
Artigo 75.
Complementos de penso
1 Nas empresas do setor pblico empresarial que tenham apresentado resultados lquidos
negativos nos trs ltimos exerccios apurados, data de entrada em vigor da presente lei, apenas
permitido o pagamento de complementos s penses atribudas pelo Sistema Previdencial da
trabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares, nos termos da
legislao aplicvel.
2 O disposto no nmero anterior aplica-se ao pagamento de complementos de penso
aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais
pensionistas.
3 O pagamento de complementos de penso pelas empresas a que se refere o n. 1, fora
das condies estabelecidas nos nmeros anteriores, encontra-se suspenso.
4 Excetua-se do disposto nos nmeros anteriores o pagamento de complementos de
penso pelas empresas que j os realizavam em 31 de dezembro de 2013, nos casos em que a
soma das penses auferidas pelo respetivo beneficirio do Sistema Previdencial da Segurana
Social, da CGA e de outros sistemas de proteo social seja igual ou inferior a 600 mensais.
5 Nos casos a que se refere o nmero anterior, o valor mensal do complemento de
penso encontra-se limitado ao valor mensal de complemento de penso pago a 31 de dezembro
de 2013 e diferena entre os 600 mensais e a soma das penses mensais auferidas pelo
respetivo beneficirio do Sistema Previdencial da Segurana Social, da CGA e de outros sistemas
de proteo social.
6 O pagamento de complementos de penso retomado num contexto de reposio do
equilbrio financeiro das empresas do setor pblico empresarial, aps a verificao de trs anos
consecutivos de resultados lquidos positivos.
7 O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, enquanto se verificarem
as condies nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de
regulao coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excecionais, em
contrrio, no podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.

49. Os pedidos vm sustentados, em sntese, nas seguintes razes:
a) O artigo 75. da LOE 2014 impe que nas empresas do setor pblico empresarial que
tenham apresentado resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados apenas
seja permitido o pagamento de complementos s penses atribudas pelo Sistema Previdencial da
trabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros regimes complementares;
b) Trata-se de uma conditio impossibilis, dada a fctica inexistncia de tais fundos em
diversos casos, notria e documentvel, acoplada, no tocante delimitao do mbito de
aplicao temporal, por outra condio (a reposio do equilbrio financeiro das empresas do
setor pblico empresarial, aps a verificao de trs anos consecutivos de resultados lquidos
positivos) cuja verificao impossvel face esperana de vida dos trabalhadores afetados;
c) Pelo que o alcance das normas , pura e simplesmente, a ablao unilateral pelo Estado
de montantes negociados e devidos;
d) Os complementos de reforma surgem na sequncia de negociao de reformas
antecipadas em empresas, com a respetiva penalizao, sendo que os trabalhadores abrangidos
no teriam feito essa opo e teriam preferido aguardar pelo fim das respetivas carreiras
contributivas, se tivessem a mnima suspeita de que no seu horizonte de vida alguma medida
legislativa pudesse vir a alterar negativamente o quadro legal em que fez assentar as suas
expetativas;
e) As expetativas de continuidade eram absolutas, legtimas, justificadas e fundadas em boas
razes e todos os trabalhadores nessa situao traaram os seus planos de vida baseados na
convico da continuidade do comportamento estadual;
f) As normas do artigo 75. da LOE 2014 contm solues legislativas manifestamente
pblico de proteo social e de repartio intergeracional e intrageracional, merecendo por isso o
mesmo destino que as normas que estiveram em apreciao no acrdo n. 862/2013 desse
Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade por violao do princpio da proteo da
confiana;
g) Mas, para alm disso, aquelas normas do artigo 75. da LOE 2014 violam tambm o
princpio da igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias ou classes especficas de
pensionistas, com apenas algumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e introduziu
diferenciaes que nem sequer parecem ter um fundamento racional, desse modo violando a
verso mais elementar do princpio geral da igualdade como proibio do arbtrio;
h) Designadamente, a norma prevista no n. 3 do artigo 75. da LOE 2014 tem
consequncias demolidoras para os trabalhadores j reformados e pensionistas do Metropolitano
de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo menos ao nvel do Metropolitano de Lisboa, a cortes no
valor total bruto da penso recebida que pode ultrapassar os 60%;
i) Ora, inequvoco que o Estado que define os objetivos das empresas do setor pblico
empresarial e que condiciona/aprova a poltica tarifria, no entendimento, partilhado por todos
os governos, de que as tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades tm sempre uma
componente social que no permite cobrir os custos de produo do transporte;
j) Por conseguinte, a existncia de resultados lquidos negativos no imputvel aos
trabalhadores ou aos ex-trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles fossem ou
deixassem de ser negativos. Nesse contexto, escolher como razo ou critrio da diferenciao
entre grupos de pensionistas a circunstncia da existncia ou no de resultados lquidos negativos
da respetiva empresa torna a medida completamente arbitrria e remete-a para o domnio da
irracionalidade;
l) As normas do artigo 75. da LOE 2014 violam tambm o princpio da proporcionalidade.
Desde logo porque, conforme se alegou a propsito do artigo 33., o prprio legislador, pelos
seus comportamentos noutras zonas da poltica oramental, mostra que existe margem para
medidas alternativas menos drsticas para estas categorias especficas de beneficirios da
proteo social. Consequentemente, h violao do segmento da necessidade;
m) O nmero de trabalhadores afetados pelas medidas em apreo no permite que se
considere que est aqui em causa o cumprimento dos acordos internacionais que tm servido de
justificao s medidas penalizadoras dos rendimentos do trabalho e das penses, nem assumem
qualquer dimenso digna de nota quanto sustentabilidade da segurana social. No se trata
manifestamente de uma medida idnea, indispensvel, ou proporcional;
n) E h tambm violao do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez
que o sacrifcio imposto, particularmente quando analisado pelo ngulo individual de cada uma
das pessoas atingidas, de tal forma intenso que no justificado pela obteno de ganhos de
consolidao oramental manifestamente escassos;
o) Segundo o n. 7 do artigo 75., o regime fixado tem natureza imperativa, enquanto se
verificarem as condies nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou
instrumentos de regulao coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou
excecionais, em contrrio, no podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas. assim posto
em causa o direito de contratao coletiva (artigo 56., n. 3, da Constituio), na medida em que
so revogadas normas livremente acordadas entre as partes e afastada a possibilidade de
negociaes futuras sobre a matria.
mbito e alcance do artigo 75.
50. A previso do artigo 75. reporta-se diretamente s empresas do setor pblico
empresarial que tenham apresentado resultados lquidos negativos nos trs ltimos
exerccios apurados, data de entrada em vigor da Lei n. 83-C/2013, e determina,
observados determinados pressupostos, a suspenso do pagamento de complementos s
penses atribudas por sistemas de proteo social, nomeadamente pelo sistema previdencial
da segurana social e pela CGA, que no sejam integralmente financiados pelas
contribuies ou quotizaes dos trabalhadores, atravs de fundos especiais ou outros
regimes complementares, nos termos da legislao aplicvel at que se mostre reposto o
equilbrio financeiro das empresas em causa. O significado e alcance desta norma
encontram-se a partir daquele mbito de aplicao subjetivo e objetivo, indiciando a sua
estrutura e a sua ratio tratar-se de disposio no especificamente oramental, mas antes de
norma de natureza conjuntural dirigida a disciplinar aspetos particulares do sistema
normativo prprio do setor pblico empresarial. No mesmo sentido concorre, de resto, a
ausncia de qualquer limite temporal quanto cessao da produo de efeitos.
Recorde-se que o regime jurdico do citado setor foi poucos meses antes da aprovao
da Lei n. 83-C/2013 objeto de uma significativa reforma constante do Decreto-Lei n.
133/2013, de 3 de outubro tendo em vista prosseguir, entre outros, o objetivo de reforar
as condies de eficincia e eficcia, operacional e financeira, de todas as empresas nele
integradas e de, por essa via, contribuir para o controlo do endividamento do setor pblico,
e de submeter a um mesmo regime as matrias nucleares referentes a todas as organizaes
empresariais direta ou indiretamente detidas por entidades pblicas, de natureza
administrativa ou empresarial, independentemente da forma jurdica que assumam (cfr. o
prembulo do citado decreto-lei). Nesse contexto, uma primeira alterao a assinalar
respeitou a um efetivo alargamento do mbito subjetivo de aplicao do regime das
empresas pblicas, passando a abranger todas as organizaes empresariais em que o Estado
ou outras entidades pblicas, possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou
indireta, influncia dominante (artigo 3.). Uma segunda alterao relevante consistiu no
alargamento do mbito sectorial de aplicao deste regime jurdico, introduzindo o conceito
de setor pblico empresarial, o qual integra o setor empresarial do Estado, assim como o
setor empresarial local (artigo 2., n. 1).
Por outro lado, estabelecem-se regras claras referentes limitao do endividamento
das empresas pblicas no financeiras, de forma a impedir o avolumar de situaes que
contribuam para o aumento da dvida e do desequilbrio das contas do setor pblico. E
pretende-se estabelecer um regime jurdico mais exigente, mas tambm mais claro,
transparente e eficaz, no que respeita ao controlo da legalidade e da boa gesto pblica na
alocao de recursos pblicos para a prossecuo de atividades em modo empresarial (cfr.
artigos 43. a 45.).
Cumpre notar igualmente que o setor empresarial do Estado integra as empresas
pblicas e as empresas participadas por entidades pblicas estaduais (artigos 2., n. 2, 7. e
8., n. 1), determinando as participaes pblicas de carter local em empresas comerciais
que estas ltimas tambm integrem o setor empresarial local (artigos 8., n. 1, do Decreto-
Lei n. 133/2013 e 1., n. 3, 3., 4. 7. e 51. da Lei n. 50/2012, de 31 de agosto regime
jurdico da atividade empresarial local e das participaes locais).
51. A relao entre o interesse na sustentabilidade das contas do setor pblico e a
situao financeira das empresas pblicas encontra-se ainda subjacente ao prprio regime
definido na Lei de Enquadramento Oramental, aprovada pela Lei n. 91/2001, republicada
com as alteraes subsequentes pela Lei n. 37/2013, de 14 de junho.
De acordo com o respetivo artigo 10., o Oramento do Estado subordina-se ao
princpio da equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes, sendo que a
equidade intergeracional incluir necessariamente a incidncia oramental, entre outras, das
necessidades de financiamento do setor empresarial do Estado (n. 2, alnea e). Para alm
disso, o relatrio da proposta de Lei do Oramento do Estado, que contm a apresentao
e a justificao da poltica oramental proposta, incluir obrigatoriamente, entre outras
informaes, a anlise dos principais elementos relativos situao do endividamento global
do conjunto das empresas pblicas (incluindo as regionais e locais), bem como s
transferncias oramentais para as empresas pblicas e outras instituies no integradas
no setor pblico administrativo (artigo 37., n. 1,alneas h) e q).
Em consonncia com tal previso, o Relatrio que acompanhou a Proposta do
Oramento para 2014 contm informao detalhada sobre a situao das empresas pblicas,
a se afirmando, a propsito do setor empresarial do Estado, os seguintes objetivos (pgs.
72-73):
(i) Em matria de reduo dos gastos operacionais, dar continuidade reestruturao das
empresas pblicas e criao de condies para assegurar a sustentabilidade econmica e
financeira destas empresas, bem como contribuir para a diminuio da despesa do Estado, sem
colocar em causa a prestao do servio pblico;
(ii) No que se refere ao endividamento, conter o acrscimo do endividamento financeiro
para a generalidade das empresas [], limitando o crescimento do endividamento das empresas
pblicas []. Mais ainda, pretendendo-se dar incio a um processo de reforo do capital prprio
de algumas empresas pblicas reclassificadas, consubstanciado na atribuio de dotaes de
capitais e/ou converso de crditos do Estado em capital, os limites de acrscimo do
endividamento devero contemplar as referidas operaes financeiras de recapitalizao.

No mesmo Relatrio reconhece-se igualmente que a execuo das medidas de
reestruturao do SEE [setor empresarial do Estado] em curso, tais como reduo dos
gastos correntes, reestruturao do financiamento, extino, fuso, privatizao e concesso
de empresas tem reflexos no esforo de consolidao oramental e reduo dos nveis de
dvida pblica (pg. 77).
De todo o modo, conforme tambm se clarifica no citado Relatrio, o impacto da
materializao dos riscos operacionais do SEE no Oramento do Estado ser, no entanto,
diferente consoante se trate de empresas integradas, ou no, no permetro de consolidao
das Administraes Pblicas. No primeiro caso que corresponder situao das
empresas pblicas reclassificadas , o impacto ser por via da consolidao dos resultados
das empresas do permetro, enquanto no segundo caso que dir respeito situao das
empresas no reclassificadas-, o retorno para o acionista pblico ser mediante um eventual
aumento de prejuzos ou reduo dos resultados traduzidos em dividendos (pg. 78).
52. Segundo o artigo 2., n. 5, da Lei de Enquadramento Oramental, aprovada pela
Lei n. 91/2001, so entidades pblicas reclassificadas aquelas que, independentemente da
sua natureza e forma, sejam includas no setor pblico administrativo no mbito do Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 a que se refere o Regulamento (CE) n.
2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, (Jornal Oficial, srie L, n. 310, de 30 de
novembro de 1996). Conforme referido no Relatrio OE 2014, pg. 79:
A reclassificao de empresas do setor empresarial do Estado dentro do permetro de
consolidao das Administraes Pblicas (na tica de contabilidade nacional) poder ocorrer
caso se verifique um de trs critrios relacionados com o nvel de insero em mercados
concorrenciais e com o grau de dependncia do acionista pblico:
(i) Nvel de receitas mercantis inferior a 50% dos encargos com o desenvolvimento da sua
atividade, critrio que determina a necessidade de contratualizao da prestao de servio
pblico relativamente s empresas pblicas que beneficiam de indemnizaes compensatrias, o
que abrange essencialmente as empresas dos setores da cultura, transportes e infraestruturas;
(ii) Classificao como empresa instrumental de investimento pblico em funo da sua rea
de atuao principal;
(iii) Empresas dependentes do acionista pblico em funo do elevado endividamento
bancrio e das dificuldades de acesso aos mercados financeiros.

As entidades pblicas reclassificadas so, assim, equiparadas a Servios e Fundos
Autnomos, sendo integradas no universo do Oramento do Estado e sendo-lhes por essa
via distribudas dotaes oramentais em termos idnticos aos que se verificam
relativamente aos servios e organismos que integram a Administrao. Por assim ser, o
Relatrio assume a necessidade de, adicionalmente aos riscos de financiamento do
Estado, serem considerados os riscos do servio da dvida destas empresas que continuam
a apresentar elevadas necessidades de financiamento para 2014, prevendo que o
Oramento do Estado para 2014 integre uma dotao correspondente s necessidades
evidenciadas no oramento das empresas em resultado do processo de racionalizao de
custos e encargos e potenciao das receitas em curso. Assim, no caso das empresas de
capitais maioritariamente pblicos reclassificadas dentro do permetro das Administraes
Pblicas, os riscos relevantes para o Oramento do Estado decorrem da sua prpria
atividade na medida em que, quer os resultados operacionais, quer a dvida, se encontram
refletidos na conta das Administraes Pblicas e, consequentemente, na respetiva dvida
pblica.
A reclassificao de entidades pblicas assume, no quadro do Programa de Assistncia
Econmica e Financeira, considervel importncia, j que tem como consequncia a
incluso dos dfices e excedentes das entidades reclassificadas para o clculo do dfice e da
dvida pblica global, consolidada, nos termos da legislao e prticas da Unio Europeia.
Neste cenrio, justifica-se uma especial ateno por parte do legislador oramental
situao econmica das entidades em causa. As empresas pblicas reclassificadas mantm
todas as obrigaes legais decorrentes do regime jurdico do setor pblico empresarial e das
empresas pblicas, bem como do Cdigo das Sociedades Comerciais, s quais acrescem as
obrigaes decorrentes da equiparao a servios e fundos autnomos, por fora da Lei de
Enquadramento Oramental.
O mesmo Relatrio identifica ainda, e autonomamente, numa outra passagem, o risco
de reclassificao de novas entidades, nos termos seguintes (pg. 79):
[] de referir que se prev a entrada em vigor da atualizao do Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais (o designado SEC 2010) j em 2014, e que os seus efeitos iro
retroagir, em termos de sries estatsticas, a 2010. Uma alterao fundamental incide sobre a
forma de apuramento do Critrio da Mercantilidade, o que poder implicar a incluso de um
nmero adicional de empresas pblicas no permetro de consolidao das Administraes
Pblicas, no mbito de aplicao do supramencionado sistema.

Recorde-se que presentemente no quadro da SEC 95 so consideradas no
mercantis as entidades que no vendam a sua produo a preos economicamente
significativos, de tal modo que a principal fonte de financiamento no pode ser a receita
associada a um preo, tarifa ou taxa pelos bens e servios que presta. Englobam-se ainda
neste domnio, as instituies que tm receitas prprias de valor inferior a 50% dos seus
custos de produo.
53. Em relao s empresas pblicas no reclassificadas, importa referir que, alm do
aludido risco de reclassificao, a apresentao de resultados lquidos negativos no
indiferente para o esforo financeiro do Estado (assim como de qualquer outro investidor
pblico) nas suas empresas. Com efeito, ocorrendo tal circunstncia, no s a
impossibilidade de distribuir dividendos que est em causa. mesma acresce, por via dos
resultados transitados, a diminuio do capital prprio da empresa e a consequente
necessidade de compensao, seja por via do endividamento, seja pela via do reforo de
capital. Qualquer uma destas vias importa, a prazo, despesa pblica, efetiva (dotaes de
capital, converso de crditos ou assuno de passivos) ou potencial (concesso de garantias
a terceiros pelo financiamento concedido empresa).
De resto, essa tambm a razo justificativa do instituto da perda de metade do
capital previsto no artigo 35. do Cdigo das Sociedades Comerciais:
1 - Resultando das contas de exerccio ou de contas intercalares, tal como elaboradas pelo
rgo de administrao, que metade do capital social se encontra perdido [], devem os
gerentes convocar de imediato a assembleia geral ou os administradores requerer prontamente a
convocao da mesma, a fim de nela se informar os scios da situao e de estes tomarem as
medidas julgadas convenientes.
2 - Considera-se estar perdida metade do capital social quando o capital prprio da
sociedade for igual ou inferior a metade do capital social.
3 - [].

54. Na Lei n. 83-C/2013 os objetivos de racionalizao do funcionamento das
empresas pblicas e de conteno do seu endividamento so prosseguidos por diversas vias.
A soluo consignada no artigo 75. uma delas.
Nesse preceito, o legislador pretende adotar uma soluo em linha com as preocupaes
em matria de endividamento e de equilbrio financeiro das empresas pblicas expressas no
Decreto-Lei n 133/2013 (e tambm na Lei n. 50/2012, em especial, no seu artigo 40.): a
um tempo, prevenir e corrigir situaes de descapitalizao, restabelecendo a viabilidade e
sustentabilidade econmica e financeira de empresas que tenham iniciado um ciclo de
explorao deficitria. Da a utilizao do ndice previsto no seu n. 1: a apresentao de
resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados, data da entrada em
vigor da LOE 2014.
Com efeito, dada a j aludida correlao entre resultados lquidos negativos e
diminuio do capital prprio da empresa, a concretizao da situao prevista no n. 1 do
artigo em apreo constitui um alarme que sinaliza a necessidade de racionalizar os gastos e
perdas incorridos pela empresa. Nessa perspetiva, a suspenso do pagamento aos
trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores j aposentados de complementos
correspondentes a benefcios que no constituem nem retribuio nem penso devida nos
termos da legislao sobre segurana social representa uma medida de conteno de gastos
com pessoal.
Saliente-se que esta mesma lgica vale, na proporo das participaes sociais detidas
por entidades pblicas, igualmente em relao s empresas participadas. De resto, o
Relatrio OE 2014 identifica, a propsito, um risco especfico que confirma justamente esta
proposio (pg. 81):
A carteira de participaes do Estado inclui vrias empresas cuja composio dos capitais
prprios indicia uma situao de dificuldade econmica que, nos termos do artigo 35. do Cdigo
das Sociedades Comerciais, poder eventualmente originar a necessidade de reforo dos
respetivos capitais por parte dos acionistas, o que pode constituir um risco potencial de encargo
para o Oramento do Estado.

55. O questionado artigo 75. impe a suspenso do pagamento de complementos de
penso aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e
demais pensionistas das empresas do setor pblico empresarial que tenham apresentado
resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados, data de entrada em
vigor da Lei n 83-C/2013. Tal pagamento s ser retomado aps trs anos consecutivos de
resultados lquidos positivos.
Contudo, e para salvaguarda de situaes mais gritantes, o legislador excecionou os
pagamentos a trabalhadores que j recebiam complementos de penso a 31 de dezembro de
2013, nos casos em que a soma das penses auferidas pelo respetivo beneficirio do Sistema
Previdencial da Segurana Social, da CGA e de outros sistemas de proteo social seja igual
ou inferior a 600 mensais. Nestas situaes, o valor mensal do complemento de penso
encontra-se limitado ao valor mensal de complemento de penso pago a 31 de dezembro de
2013 e diferena entre os 600 mensais e a soma das penses mensais auferidas pelo
respetivo beneficirio do Sistema Previdencial da Segurana Social, da CGA e de outros
sistemas de proteo social.
56. Nos pedidos de fiscalizao so referidas em especial duas empresas a
Metropolitano de Lisboa, E.P.E. (Metropolitano de Lisboa), e a Companhia Carris de Ferro,
S.A. (Carris) , chegando a afirmar-se que, embora haja vrias empresas do setor pblico
empresarial com complementos de penso atribudos aos seus reformados e pensionistas, a
condio prevista naquele artigo 75., n. 1, da Lei n. 83-C/2013 da apresentao de
resultados lquidos negativos restringe a sua aplicao ao Metropolitano de Lisboa e
Carris, conduzindo a avultados cortes no valor bruto das penses.
Por outro lado, existe uma referncia expressa no Relatrio OE 2014 viabilizao
financeira do SEE na rea dos transportes, nomeadamente a medidas destinadas a
consolidar o equilbrio operacional e a estancar o aumento do endividamento (pg. 170).
Nesse contexto, referida, entre as medidas a adotar, a suspenso dos pagamentos
relativos a complementos de penses integralmente suportados pelas prprias empresas e
que no resultam de contribuies dos trabalhadores nas empresas que tenham
apresentado um resultado lquido negativo nos 3 ltimos anos, medida com a qual se estima,
j em 2014, uma diminuio dos encargos das EPR (empresa pblica reclassificada) em 11,3
milhes de euros (ibidem).
Contudo, estes dados, s por si, no determinam um mbito de aplicao subjetivo do
artigo 75. da Lei n. 83-C/2013 mais restrito do que aquele que decorre da sua letra.
Acresce, que, como mencionado, a razo de ser do mesmo preceito postula a sua aplicao a
todas as empresas do setor pblico empresarial, desde que o pressuposto especfico da
apresentao consecutiva de resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios
apurados, data da entrada em vigor da Lei n 83-C/2013, se verifique. E, em qualquer
caso, o Tribunal no dispe de informao suficiente para determinar quais as empresas e,
no mbito destas, quais os trabalhadores e ex-trabalhadores que sero afetados e em que
termos.
Questes de constitucionalidade
Violao do princpio da confiana
57. No que respeita ao princpio da proteo da confiana, corolrio do princpio do
Estado de direito democrtico, e que constitui o lado subjetivo da garantia de estabilidade e
segurana jurdica, este Tribunal tem uma jurisprudncia constante e reiterada (cfr., em
especial, a formulao do Acrdo n. 128/2009, reiterada em numerosas decises
posteriores).
A aplicao do princpio da confiana deve partir de uma definio rigorosa dos
requisitos cumulativos a que deve obedecer a situao de confiana, para ser digna de
tutela: em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade do regime jurdico em causa devem
ter sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes pblicos; elas devem,
igualmente, ser legtimas, ou seja, fundadas em boas razes, a avaliar no quadro axiolgico
jurdico-constitucional; por fim, o cidado deve ter orientado a sua vida e feito opes,
precisamente, com base em expectativas de manuteno do quadro jurdico.
Dados por verificados esses requisitos, h que proceder a um balanceamento ou
ponderao entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alterao do
quadro normativo que os regula e o interesse pblico que justifica essa alterao. Com
efeito, para que a situao de confiana seja constitucionalmente protegida, ainda
necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a
no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.
58. No caso em apreo, para aferir do respeito daquele princpio por parte do legislador,
cumpre considerar eventuais situaes de confiana correspondentes expetativa de
continuidade do pagamento dos complementos de penso fundadas em contrato individual
de trabalho ou instrumento de regulamentao coletiva de trabalho.
Contudo, em ambas as hipteses podem suscitar-se dvidas quanto imputao da
situao de confiana ao Estado, mormente ao Estado-legislador. Com efeito, e desde logo,
o compromisso ou a assuno da responsabilidade da empresa, no do Estado
diretamente.
Acresce que, relativamente s empresas participadas e s empresas do setor empresarial
local qualquer uma destas duas categorias de empresas integra o setor pblico empresarial
a que se refere o n. 1 do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013 o Estado, mesmo que
considerado enquanto mero acionista, no exerce uma influncia dominante.
Consequentemente, nem sequer se pode falar, ainda que indiretamente, em comportamento
estadual. o primeiro teste de aplicao do princpio de proteo da confiana que d um
resultado negativo. Com efeito, relativamente a essas situaes, verifica-se que o autor da
norma o Estado nas suas vestes de legislador no encetou qualquer comportamento
capaz de gerar nos trabalhadores expetativas de continuidade. Quem o fez foram empresas
dominadas e controladas por entidades pblicas na rbita da administrao autrquica que
detm autonomia em relao ao Estado central- como o caso das empresas locais (artigo
19., n. 4, da Lei n. 50/2012, de 31 de agosto); ou empresas dominadas e controladas por
particulares e, como tal, fruto da liberdade de iniciativa econmica, como o caso das
empresas participadas (artigo 14., n. 5, do Decreto-Lei n. 133/2013).
Mas mesmo no respeitante s empresas pblicas do setor empresarial do Estado
sociedades de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos e entidades pblicas
empresariais , no possvel pura e simplesmente desconsiderar a respetiva personalidade
e autonomia.
No setor empresarial do Estado, a funo acionista exercida pelo titular da
participao social, que, no caso das empresas pblicas, cabe ao membro do Governo
responsvel pela rea das finanas, em articulao com o membro do Governo responsvel
pelo respetivo setor de atividade, e integra, designadamente, poderes de definio das
orientaes a aplicar no desenvolvimento da atividade empresarial reportada a cada trinio e
de definio dos objetivos e resultados, em especial, econmicos e financeiros, a alcanar
em cada ano e trinio, no respeito pelas orientaes estratgicas e sectoriais que tenham
sido emitidas pelo Governo no exerccio da sua funo poltica (artigos 37. e 38. do
Decreto-Lei n. 133/13).
O contedo e o exerccio da funo acionista no interfere, no entanto, com a
autonomia de gesto da empresa pblica e os titulares dos rgos de administrao gozam
de liberdade de conformao quanto aos mtodos, modelos e prticas de gesto
concretamente aplicveis ao desenvolvimento da respetiva atividade (artigo 25. do
Decreto-Lei n. 133/13).
Por outro lado, as empresas pblicas regem-se prevalecentemente pelo direito privado e
desenvolvem a sua atividade nas mesmas condies e termos aplicveis a qualquer empresa
privada, impondo-se nas relaes estabelecidas entre as entidades pblicas titulares do
capital social ou estatutrio e as empresas pblicas detidas a total observncia das regras da
concorrncia (artigos 14. e 15. do Decreto-Lei n. 133/13). As especificidades que se
podero observar decorrem unicamente de certas condicionantes de direito pblico que
implicam um regime especial de orientao e controlo externo, que essencialmente
realizado por via do exerccio da funo acionista.
O que no impede que as empresas pblicas, enquanto pessoas jurdicas distintas do
Estado ou das entidades pblicas que detm a influncia dominante, realizem os seus
interesses prprios (sociais e estatutrios) e atuem segundo opes autnomas dos
respetivos dirigentes.
Por outro lado, estes mesmos princpios eram aplicveis no quadro do precedente
regime empresarial do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de dezembro
agora revogado pelo Decreto-Lei n. 133/13 , e no domnio do qual tero sido
contratualizados os complementos de penso a que se referem as normas do artigo 75. da
LOE de 2014.
Nesse sentido, h que reconhecer um distanciamento das empresas pblicas face
entidade pblica me que no tem paralelo com o que resulta da criao de entidades
pblicas de administrao indireta, as quais so institudas num contorno de direito
administrativo e que se encontram submetidas a um regime jurdico pblico de orientao e
controlo (a superintendncia e a tutela).
Ora, pela sua prpria natureza, o artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, sem prejuzo da sua
funo e consequente relevncia oramental, respeita regulao da matria conexionada
com o endividamento e a autossustentabilidade das empresas pblicas e enquadra-se no
relacionamento jurdico de mbito societrio entre as sociedades de mo pblica e os seus
scios pblicos. Nessa mesma medida, tal preceito tambm postula uma separao e uma
distncia entre o Estado-legislador e o Estado-empresrio, retirando desse modo base para a
imputao ao primeiro de uma eventual situao de confiana criada pelo segundo. Os
critrios de gesto que permitiram a atribuio dos complementos de penso so totalmente
estranhos s razes que ditam a suspenso do seu pagamento nos termos do artigo 75. da
Lei n. 83-C/2013.
Por outro lado, no existe qualquer evidncia de que tenha sido o Estado-
administrador, enquanto titular da funo acionista, a induzir as empresas visadas a
formalizar, atravs de contratao coletiva, o pagamento de complementos de penso.
59. No tocante ao segundo teste de aplicao do princpio da tutela da confiana
legtima a legitimidade, justificao e as boas razes das expetativas de quem confia a
resposta tambm no positiva.
Em primeiro lugar, h que ter presente a natureza no retributiva dos complementos em
questo, conjugada com a circunstncia de tambm no serem devidos nos termos da
legislao sobre segurana social. Trata-se, com efeito, de prestaes que acrescem s
penses j atribudas pelo sistema previdencial da segurana social, pela CGA ou por outro
sistema de proteo social sistemas esses de natureza contributiva, porque tm na sua
base uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal de contribuir do trabalhador e
o direito deste s prestaes (artigo 54. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) e que so
financiadas diretamente pelas prprias empresas. Da a sua qualificao como meros
benefcios que no constituem nem retribuio nem penso legalmente devida nos termos
da legislao sobre segurana social. A sua justificao, numa estrita racionalidade
empresarial, a de partilhar com o fator trabalho os resultados positivos da empresa. Tal
benefcio pode fazer sentido na tica da gesto global da empresa, mas implica sempre uma
partilha de rendimentos que partida, e numa estrita racionalidade empresarial, no tm de
ser alocados ao fator trabalho.
Apurando-se resultados lquidos negativos, o pagamento do benefcio em causa agrava
o prejuzo e compromete a viabilidade econmica e financeira da empresa. A prazo, o seu
pagamento torna-se no apenas insustentvel, como pe em causa a prpria subsistncia da
empresa, j que os resultados negativos transitados abatem ao capital prprio da empresa,
descapitalizando-a e diminuindo o seu valor patrimonial lquido.
Na medida em que os complementos de penso se processam no mbito interno da
empresa e a garantia do seu pagamento depende das receitas correntes, existe um efetivo
risco que os beneficirios e as organizaes representativas dos trabalhadores no podem
desconhecer de a empresa poder ficar sem condies financeiras para assegurar, de forma
permanente e definitiva, o cumprimento dessas responsabilidades. Cessando o pressuposto
de solvabilidade de que depende o pagamento dos complementos, deixa igualmente de ser
legtima a expectativa referente continuidade da sua atribuio.
60. No caso de empresas cujo capital seja participado, maioritariamente ou no, por
entidades pblicas como as que so abrangidas pela previso do artigo 75. da Lei n. 83-
C/2013 , h ainda que atender s especiais exigncias postas pelo princpio da neutralidade
competitiva dos poderes pblicos. Isto vale, pelas razes anteriormente indicadas, sobretudo
para as empresas pblicas reclassificadas, mas atento o aludido risco de reclassificao,
tambm no irrelevante quanto s que (ainda) no sejam reclassificadas.
A Constituio garante a coexistncia do setor pblico, do setor privado e do setor
cooperativo e social de propriedade dos meios de produo (artigo 80., alnea b)) e a
liberdade de iniciativa e organizao no quadro de uma economia mista (artigo 80., alnea
c)). Por outro lado, incumbe prioritariamente ao Estado, no mbito econmico e social,
assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada
concorrncia entre as empresas, a contrariar as formas de organizao monopolistas e a
reprimir os abusos de posio dominante e outras prticas lesivas do interesse geral (artigo
81., alnea f)).
Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, as trs formas de iniciativa
so concorrenciais nas reas em que coabitam, no podendo o poder pblico tirar proveito
da sua condio e dos seus poderes pblicos para criar vantagens para as suas empresas
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. edio, Coimbra, 2007, pg.
958). O princpio da concorrncia no exclui as empresas pblicas e a ordenao
constitucional da economia garante a existncia de um setor pblico mais ou menos extenso.
Todavia, a ordem constitucional econmica impede que as empresas que fazem parte do
setor pblico empresarial sejam favorecidas pelo Estado relativamente s suas concorrentes
de outros setores (idem, pg. 970). Portanto, o Estado-legislador no pode deixar de cumprir
os imperativos da constituio econmica mesmo em relao s empresas do setor pblico
empresarial. De resto, no estrito plano das regras de concorrncia, torna-se to relevante o
desvalor das medidas legislativas que atribuam exclusivos ou privilgios s empresas
pblicas que atuem em economia de mercado, como, inversamente, o daquelas que
imponham encargos ou sujeies s empresas pblicas que se tornem suscetveis de
distorcer o funcionamento do mercado.
Isso mesmo encontra-se consagrado no artigo 15. do Decreto-Lei n. 133/2013 (que,
neste particular, no inovou substancialmente relativamente ao que dispunha o artigo 8. do
Decreto-Lei n. 558/99, desde a sua redao originria):

1 As empresas pblicas desenvolvem a sua atividade nas mesmas condies e termos
aplicveis a qualquer empresa privada, e esto sujeitas s regras gerais da concorrncia, nacionais
e de direito da Unio Europeia.
2 As relaes estabelecidas entre as entidades pblicas titulares do capital social ou
estatutrio e as empresas pblicas detidas ou participadas processa-se em termos que assegurem
a total observncia das regras da concorrncia, abstendo-se aquelas entidades de praticar, direta
ou indiretamente, todo e qualquer ato que restrinja, falseie ou impea a aplicao destas regras.

Por ser assim, as empresas pblicas tambm esto submetidas Lei da Concorrncia, tal
como as empresas participadas ou as demais empresas privadas, no lhes podendo ser
atribudos auxlios pblicos indevidos (artigos 2., 4., n. 1, e 65. da Lei n. 19/2012, de 8
de maio; e tambm, quanto s empresas locais, o artigo 34. da Lei n. 50/2012, de 31 de
agosto, e, quanto s empresas participadas, o artigo 14., n. 5, do Decreto-Lei n.
133/2013, de 3 de outubro). Isto, naturalmente, sem prejuzo de eventuais misses
particulares que lhes tenham sido confiadas (artigo 4., n. 2, da Lei da Concorrncia). O
conceito de auxlio pblico corresponde grosso modo ao de apoios, incluindo as
transferncias correntes e de capital, e a cedncia de patrimnio pblico, concedidos a ttulo
de subveno pblica (cfr. o artigo 2. da Lei n. 64/2013, de 27 de agosto, que regula a
obrigatoriedade de publicitao dos benefcios concedidos pela Administrao Pblica a
particulares).
Entre tais apoios importa autonomizar as chamadas indemnizaes compensatrias,
que, nos termos do artigo 3. do Decreto-Lei n. 167/2008, de 26 de agosto, correspondem
a pagamentos efetuados com verbas do oramento do Estado a entidades pblicas e
privadas, de acordo com o regime legalmente previsto, destinados a compensar custos de
explorao resultantes de servios de interesse geral. Tais indemnizaes obedecem a uma
lgica de prossecuo de interesse pblico. Quaisquer outros tipos de subsdios pblicos
explorao, designadamente os que visem pura e simplesmente salvaguardar o equilbrio
financeiro das empresas, s podem eventualmente ser justificados em termos do princpio da
concorrncia desde que obedeam a idntica lgica de interesse pblico; de outro modo,
configuraro um favorecimento particular de certas empresas em detrimento de outras.
O que tem como consequncia que, cessando a autossustentabilidade econmica e
financeira da empresa que atribui complementos de penso previstos no artigo 75., deve
igualmente cessar a sua atribuio at que a empresa recupere a capacidade de
autofinanciamento da sua atividade produtiva corrente. Da no poderem considerar-se
legtimas as expetativas quanto continuidade do pagamento dos complementos de penso
antes de verificado esse facto.
61. Por fim, e no obstante ser j segura a inexistncia de uma situao de confiana
legtima a tutelar frente ao disposto no artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, tambm certo
que este preceito supera o teste do interesse pblico: no balanceamento ou ponderao a
realizar entre os interesses desfavoravelmente afetados pela alterao do quadro normativo
que os regula e o interesse pblico que justifica essa alterao, este ltimo deve prevalecer.
O interesse pblico que se visa garantir com a adoo do regime jurdico em anlise ,
imediatamente, o de acautelar a sustentabilidade das empresas do setor pblico empresarial
e, mediatamente, o equilbrio oramental e a diminuio do dfice pblico, ainda no quadro
da vigncia do PAEF, escopos estes que no podem deixar de ser encarados como de grande
relevncia para o financiamento do Estado portugus. Trata-se de interesses pblicos
concretos, individualizados e constitucionalmente credenciados.
Sendo inquestionvel que a medida legal em anlise ditada pela necessidade de
salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos, h ainda que avaliar se essa
salvaguarda, nos termos em que concretamente operacionalizada, no acarreta sacrifcios
desproporcionados aos trabalhadores afetados. Impe-se, pois, uma ponderao entre
aqueles interesses pblicos e as legtimas expectativas dos particulares, numa perspetiva de
proporcionalidade, em particular da dimenso de proibio do excesso.
Ao permitir diminuir a despesa das empresas visadas, a medida em causa contribui para
a consolidao das contas pblicas, atravs da reduo das transferncias do Oramento do
Estado para tais empresas, a fim de compensar a situao deficitria. A observncia das
exigncias de neutralidade competitiva anteriormente analisadas mostram, por outro lado,
que a necessidade ou no dispensabilidade da medida em concreto defensvel.
Os pressupostos de incio e termo da suspenso respetivamente, apresentao de
resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios apurados, data de entrada em
vigor da Lei n. 83-C/2013 e verificao de trs anos consecutivos de resultados lquidos
positivos mostram-se ajustados finalidade da medida, em especial salvaguarda do
equilbrio financeiro das empresas do setor pblico empresarial (artigo 75., n.s 1 e 6).
Acresce que o legislador optou por no sacrificar em definitivo o complemento de
penso concedido em cada empresa; limita-se a suspender o respetivo pagamento apenas na
medida em que a empresa devedora no seja financeiramente autossustentvel. Deste modo,
a lei salvaguarda no apenas os interesses dos beneficirios como a prpria autonomia de
gesto da empresa devedora.
Por todo o exposto, deve entender-se que as razes de interesse pblico que ditaram o
artigo 75., n. 4, da Lei n. 83-C/2013 sempre seriam aptas a justificar, em ponderao, a
suspenso do pagamento de complementos de penso que at aprovao da citada Lei
vinham sendo pagos por empresas do setor pblico empresarial financeiramente no
autossustentveis.
Violao dos princpios da igualdade e da proporcionalidade
62. A exposio anterior permite evidenciar tambm que as solues do artigo 75. da
Lei n 83-C/2013 no so nem arbitrrias nem excessivas.
Contrariamente ao que defendem os requerentes, no exato que o legislador tenha
isolado categorias especficas de pensionistas e introduzido diferenciaes sem um
qualquer fundamento racional. O citado artigo 75. visa acautelar a sustentabilidade das
empresas do setor pblico empresarial, prevenindo e minorando os impactos oramentais
negativos associados ao seu desequilbrio financeiro. Por ser assim, justifica-se que apenas
sejam visadas as empresas de tal setor que tenham apresentado resultados lquidos negativos
nos trs ltimos exerccios apurados, data de entrada em vigor da Lei n 83-C/2013, uma
vez que em relao a elas j se verifica terem iniciado um ciclo de explorao deficitria
justificativo da adoo de medidas racionalizadora dos gastos e perdas incorridos. E
precisamente esse o contexto que explica a suspenso do pagamento aos trabalhadores no
ativo e aos antigos trabalhadores j aposentados de complementos correspondentes a
benefcios que no constituem nem retribuio nem penso devida nos termos da legislao
sobre segurana social: tal medida consubstancia um esforo de conteno de gastos com
pessoal que, em rigor, no revestem natureza operacional, uma vez que so alheios
atividade produtiva que constitui o objeto da empresa.
Por outro lado, na perspetiva do princpio da proibio do excesso, j se assinalou que,
ao permitir diminuir a despesa corrente das empresas visadas, a medida em causa contribui
no s para o respetivo saneamento financeiro como para a consolidao das contas
pblicas, atravs da reduo das transferncias, atuais ou potenciais, do Oramento do
Estado para tais empresas, a fim de compensar a situao deficitria. Ela por isso
adequada e necessria aos fins legtimos que visa atingir. Alm disso, ponderando aqueles
interesses pblicos com os interesses dos particulares que so afetados pela medida, e tendo
em conta igualmente quer o seu carter no definitivo, quer a circunstncia de a mesma
medida respeitar a dimenso negativa da garantia do mnimo de existncia, no se mostra
que a opo do legislador em apreciao seja desproporcionada, desequilibrada ou
desrazovel.
Violao do direito de contratao coletiva
63. Por ltimo, importa considerar o argumento relativo violao do direito de
contratao coletiva (artigo 56., n. 3, da Constituio). Segundo os requerentes, tal direito
posto em causa em virtude da natureza imperativa conferida ao regime do artigo 75. da
Lei n. 83-C/2013 pelo seu n. 7, enquanto se verificarem as condies nele estabelecidas,
prevalecendo sobre instrumentos de regulao coletiva de trabalho. Com efeito, defendem
que, na medida em que so revogadas normas livremente acordadas em sede de contratao
coletiva e afastada a possibilidade de negociaes futuras sobre a matria, o citado direito
fundamental violado.
O Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de contratao coletiva um
direito que os trabalhadores apenas podem exercer atravs das associaes sindicais, sendo,
alm disso, um direito que se acha colocado sob reserva da lei: a Constituio garante-o, de
facto, nos termos da lei (artigo 56., n. 3). Isto significa que a lei pode regular o direito de
negociao e contratao coletiva - delimitando-o ou restringindo-o -, mas deixando sempre
um conjunto minimamente significativo de matrias aberto a essa negociao. Ou seja, pelo
menos, a lei h de garantir uma reserva da conveno coletiva.
Nesse sentido se pronunciou, mais recentemente, na linha de anterior jurisprudncia, o
acrdo n. 602/2013, onde se refere:
A delimitao desse ncleo intangvel do direito de contratao coletiva no pode ser feita a
partir da lei, sob pena de inverso da hierarquia normativa e de esvaziamento da fora jurdica
do preceito constitucional (cfr. VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAS, Contratao
Coletiva e Benefcios Complementares de Segurana Social, in Scientia Iuridica, Maio-Agosto
2001, n. 290, pg. 29 e segs.). A determinao desse ncleo essencial, por via interpretativa, h
de resultar dos contributos firmes dados pela Constituio, concretamente, do n. 1 do artigo
56. da Constituio, que comete s associaes sindicais a defesa dos direitos e interesses dos
trabalhadores, e dos artigos 58. e, sobretudo, 59., na medida em que estabelece um vasto
elenco de direitos dos trabalhadores e de imposies dirigidas ao Estado sobre as condies da
prestao de trabalho, do qual se pode extrair um ncleo duro, tpico, das matrias que se
reportam s relaes laborais e que constituiro o objeto prprio das convenes coletivas
(idem, pgs. 34 e 35).
Na concretizao deste domnio de reserva de conveno coletiva, o Tribunal
Constitucional j afirmou a no inconstitucionalidade da subtrao por lei ao domnio da
contratao coletiva da matria do procedimento disciplinar (Acrdo n. 94/92); da matria das
prestaes complementares de segurana social (Acrdo n. 517/98, citado); do regime da
cessao do contrato de trabalho (Acrdo n. 581/95 e Acrdo n. 391/2004, citado); do
mtodo de clculo da penso de aposentao (Acrdo n. 54/2009); ou da eficcia temporal das
convenes coletivas (Acrdo n. 338/2010).

No acrdo n. 517/98 - debruando-se sobre o artigo 6., n. 1, alnea e), do Decreto-
Lei n. 519-C1/79, de 29 de dezembro, que proibia que os instrumentos de regulamentao
coletiva estabelecessem e regulassem benefcios complementares dos assegurados pelas
instituies da previdncia o Tribunal concluiu ser admissvel o entendimento de que a
Constituio remete para a lei a definio das matrias que podem constituir objeto de
negociao e contratao coletiva. Aquela norma no conteria, por isso, qualquer restrio
do direito de contratao coletiva, limitando-se antes a proceder delimitao negativa do
mbito material de um tal direito, sem ultrapassar os seus poderes de conformao.
E isso era assim porque se tratava de matria que no integrava o ncleo material
reservado da contratao coletiva, conforme a seguir se explicitou:
que, e desde logo, a matria das prestaes complementares de segurana social no faz
parte do ncleo duro do direito de contratao coletiva, pois que, como bem resulta do
confronto do artigo 59 (que trata dos direitos dos trabalhadores) com o artigo 63 da
Constituio (atinente segurana social), o direito a prestaes da segurana social (maxime, o
direito penso de reforma) no , de facto, um direito exclusivo dos trabalhadores, mas, antes,
um direito dos cidados. A isto acresce que existe fundamento material para excluir da
contratao coletiva a matria respeitante s prestaes de reforma, complementares das
asseguradas pelas instituies estaduais de segurana social.
De facto, atento o elevado esforo financeiro que implica a montagem de esquemas
complementares de segurana social, os trabalhadores s verdadeiramente tero a garantia de
que essas prestaes complementares (maxime, a prestao complementar de reforma) lhes sero
pagas, se o seu pagamento for posto a cargo de entidades com aptido e capacidade
(designadamente financeira) para gerir um esquema de seguro. que, quando por esse
pagamento fica responsvel a prpria empresa empregadora (como no caso acontece), pode
acontecer que, em dado momento, esta deixe de ter disponibilidades financeiras para satisfazer os
respetivos encargos. E, para alm disso, a empresa empregadora, ao assumir essa obrigao, pode
ir afetar grandemente os seus ativos financeiros, desse modo pondo em risco a sua subsistncia e
os direitos dos credores.

Mas, no mesmo aresto, o Tribunal no deixou de considerar uma perspetiva alternativa,
considerando que a idntica concluso dever chegar tambm quem entenda que a matria
de prestaes complementares de segurana social, por estar intimamente conexionada com
a das relaes laborais, se encontra ainda naturalmente no mbito da contratao coletiva. E
que, para alm disso, o direito de contratao coletiva, por se enquadrar no mbito dos
direitos, liberdades e garantias, est sujeito ao regime do artigo 18., pelo que apenas pode
ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituio, devendo as restries
limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos e no diminuir a extenso e o alcance do contedo essencial do direito. que,
de acordo com um tal entendimento, o artigo 56., n. 3, da Constituio, ao remeter para a
lei, constituiria credencial bastante para que a lei pudesse restringir o referido direito de
contratao coletiva. Questo que, como ento se considerou relativamente ao artigo 6.,
n. 1, alnea e), do Decreto-Lei n. 519-C1/79, se no atinja o seu contedo essencial e que
as restries se apresentem necessrias para a salvaguarda de outros direitos e interesses.
Neste outro contexto, o Tribunal exprimiu este ponto de vista:
Com efeito, muito embora se considere [na perspetiva ora adotada] que o mbito da
contratao coletiva abrange naturalmente as prestaes complementares de segurana social,
foroso se afigura reconhecer que tal matria no constitui o cerne do objeto da negociao das
condies da prestao de trabalho, sempre se apresentando como questo lateral, j que ao
Estado que incumbe, em primeira linha, garantir o direito segurana social. No pode, pois,
como acima se referiu, ser tida como pertencendo ao ncleo duro do direito, ou seja, como
fazendo parte do seu contedo essencial.
Por outro lado, existem fortes interesses em presena que permitem considerar como
necessria, adequada e proporcionada a restrio em causa:
(a) o interesse das empresas e do aparelho produtivo, j que, perante uma negociao
complexa, facilmente aquelas podem ser levadas, por imediatismo, a ceder em aspetos que, no
implicando custos imediatos, se viro a traduzir em custos elevados e incomportveis no futuro,
pondo em causa a prpria sobrevivncia a mdio prazo;
(b) o interesse dos prprios trabalhadores, uma vez que, renunciando a vantagens imediatas,
podem ver, no futuro, inviabilizadas as esperadas compensaes financeiras de tipo previdencial,
por impossibilidade de cumprimento por parte das respetivas empresas;
(c) o interesse pblico, pois que o incumprimento dos compromissos em matria de
prestaes complementares pode criar graves problemas de ordem social, que o Estado, em
ltima anlise, acaba por ser chamado a resolver.
Concluindo este ponto: a norma sub iudicio no viola, pois, os artigos 56, ns 3 e 4, 17 e
18, n. 2, da Constituio da Repblica.
64. A referida alnea e) do n. 1 do artigo 6. do Decreto-Lei n. 519-C1/79, de 29 de
dezembro sobre que se pronunciou o acrdo n. 517/98 -, foi alterada pelo Decreto-Lei
n. 209/92, de 2 de outubro, passando a consignar que [o]s instrumentos de
regulamentao coletiva de trabalho no podem [] estabelecer e regular benefcios
complementares dos assegurados pelo sistema de segurana social, salvo se ao abrigo e nos
termos da legislao relativa aos regimes profissionais complementares de segurana social
ou equivalentes, bem como aqueles em que a responsabilidade pela sua atribuio tenha
sido transferida para instituies seguradoras.
O diploma foi entretanto revogado pelo artigo 21., n. 1, alnea g), da Lei n. 99/2003,
de 27 de agosto o diploma que aprovou o Cdigo do Trabalho de 2003. Este ltimo, assim
como o Cdigo do Trabalho aprovado pela Lei n. 7/2009, de 12 de fevereiro e que se
encontra presentemente em vigor afastou a proibio expressa de os instrumentos de
regulamentao coletiva de trabalho estabelecerem e regularem benefcios complementares
dos assegurados pelas instituies de previdncia.
Em sede de limites do contedo de instrumento de regulamentao coletiva de
trabalho dispe hoje o artigo 478., n. 2, do Cdigo do Trabalho de 2009 (neste particular
no se afastando do que anteriormente estatua o artigo 533., n. 2, do Cdigo do Trabalho
de 2003):

O instrumento de regulamentao coletiva de trabalho pode instituir regime complementar
contratual que atribua prestaes complementares do subsistema previdencial na parte no
coberta por este, nos termos da lei.

A remisso para os termos da lei tem por objeto os regimes complementares de
iniciativa coletiva e os regimes profissionais complementares previstos na Lei de Bases da
Segurana Social (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), que, por fora do respetivo artigo 85.,
devem ser administrados por entidades pblicas, cooperativas ou privadas, nomeadamente
de natureza mutualista, criadas para esse efeito nos termos legalmente previstos (cfr., em
especial, o Decreto-Lei n. 12/2006, de 20 de janeiro, que regula a constituio e o
funcionamento dos fundos de penses e das entidades gestoras de fundos de penses e
transpe para a ordem jurdica nacional a Diretiva n. 2003/41/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 3 de junho, relativa s atividades e superviso das instituies
de realizao de planos de penses profissionais).
Trata-se, em todo o caso, de regimes complementares que se encontram especialmente
regulados e integram tambm o sistema de segurana social, dando concretizao prtica a
um princpio de complementaridade que, como um dos princpios gerais do sistema, se
traduz na articulao de vrias formas de proteo social pblicas, sociais, cooperativas,
mutualistas e privadas com o objetivo de melhorar a cobertura das situaes abrangidas e
promover a partilha de responsabilidades - artigo 15 da Lei n. 4/2007.
A permisso de atribuio de prestaes complementares do subsistema previdencial
atravs de contratao coletiva, que consta do atual artigo 478., n. 2, do Cdigo do
Trabalho em termos, alis, similares aos previstos, ainda que com uma diferente
formulao verbal, no antigo artigo 6., n.1, alnea e), do Decreto-Lei n. 519-C1/79, na
redao dada pelo Decreto-Lei n. 209/92 , no abrange claramente os complementos de
penses, que, como se observou j, so meros benefcios que no constituem retribuio,
nem penso legalmente devida nos termos da legislao da segurana social (cfr. supra n.
55). Enquanto que os regimes complementares tm um suporte jurdico-institucional e
financeiro externo empresa e esto estreitamente associados aos fins da segurana social,
os complementos de penses tm um suporte interno, na medida em que a responsabilidade
e garantia pelo pagamento das prestaes se situa no mbito da empresa e apenas pode ser
realizada atravs das receitas correntes, e est fora de qualquer modalidade de segurana
social (assinalando os riscos que a contratao destas prestaes tm para as empresas e a
continuidade dos direitos dos trabalhadores, ILDIO DAS NEVES, Os regimes
complementares de segurana social, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXVI,
n. 4, Outubro-Dezembro de 1994, pgs. 279-280).
65. Como no pode deixar de reconhecer-se, o artigo 75. da Lei do OE de 2104 no
pe em causa o pagamento de prestaes no mbito dos regimes complementares institudos
nos termos da Lei de Bases da Segurana Social, mas apenas os complementos de penses
que se encontrem fora desse enquadramento legal.
Independentemente de todas as dvidas que a admissibilidade legal destes
complementos possa suscitar, atentos os termos do artigo 478., n. 2, do Cdigo do
Trabalho (e da legislao precedente desde a publicao do Decreto-Lei n. 209/92), certo
que no plano constitucional, seguindo a jurisprudncia do acrdo n. 517/98, se entende
que a matria das prestaes complementares de segurana social no faz parte do ncleo
duro do direito de contratao coletiva, ou seja, no integra o seu contedo essencial.
Conforme afirmado nesse mesmo aresto, a lei pode regular o direito de negociao e
contratao coletiva delimitando-o ou restringindo-o , mas deixando sempre um
conjunto minimamente significativo de matrias aberto a essa negociao. Ou seja: pelo
menos, a lei h de garantir uma reserva de conveno coletiva, sendo este ncleo
determinado em funo dos direitos dos trabalhadores e das imposies dirigidas ao Estado
sobre as condies da prestao de trabalho previstos nos artigos 56., n. 1, 58. e 59. da
Constituio.
Encontrando-se a reserva da contratao coletiva materialmente delimitada pelo elenco
de direitos dos trabalhadores constitucionalmente consagrados, dela se encontra
necessariamente excluda a matria atinente segurana social a que se refere o artigo 63.,
que constitui um direito de natureza diferente do da contratao coletiva e com distintos
destinatrios (tambm, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAS,
ob. cit., pgs. 34-35). E esta assero vlida para os regimes profissionais complementares,
s-lo-, com maior evidncia, em relao a benefcios que se no enquadram no sistema da
segurana social e relativamente aos quais at pode existir fundamento material para os
excluir da contratao coletiva pelo risco quanto solvabilidade das empresas e garantia
do pagamento das prestaes.
E, de qualquer modo, as consideraes feitas no citado Acrdo n. 517/98
relativamente proibio legal da instituio por via de conveno coletiva de benefcios
complementares dos assegurados pelas instituies de previdncia mostram-se aplicveis
at por maioria de razo suspenso imperativa do pagamento de tais benefcios
determinada por razes de sustentabilidade financeira das empresas por eles responsveis.
Com efeito, valem aqui tambm as razes justificativas de uma eventual restrio do direito
fundamental de contratao coletiva indicadas nesse acrdo com referncia ao interesse
das empresas e do aparelho produtivo e ao interesse pblico (na conjuntura atual, em que o
pas se encontra ainda ao abrigo do PAEF, e considerando que est em causa o equilbrio
financeiro de empresas do setor pblico empresarial, este interesse mostra-se especialmente
reforado). Por outro lado, tambm no podem ser negligenciados nem o interesse dos
trabalhadores atuais das empresas em dificuldades que, antes de mais, pretendem ver
garantido o seu posto de trabalho nem o interesse das empresas concorrentes e dos seus
trabalhadores que aspiram a uma real igualdade de oportunidades nem, to pouco, o
interesse dos contribuintes em geral que no devem ser chamados a financiar os benefcios
particulares objeto de contratao coletiva em determinadas empresas. Acrescem as
ponderaes anteriormente realizadas, a propsito da proporcionalidade da soluo
normativa consignada no artigo 75. da Lei n 83-C/2013 (cfr. supra n. 62).
Em concluso: a norma aqui em apreciao no viola nem o artigo 56., n. 3, nem o
artigo 18., n. 2, ambos da Constituio.
C) Normas do artigo 115. (contribuio sobre prestaes de doena e desemprego)
66. Os autores dos pedidos nos Processos n.s 14/14 e 47/14 suscitam a questo de
constitucionalidade das normas do artigo 115., referente a prestaes de doena e de
desemprego, com base na violao do princpio da proporcionalidade decorrente do Estado
de direito democrtico (artigo 2.) e tambm, no primeiro caso, com base no princpio da
igualdade (artigo 13. a Constituio).

O artigo 115. da Lei n 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE de 2014) estabelece o
seguinte:

Artigo 115.
Contribuio sobre prestaes de doena e de desemprego

1 Sem prejuzo da clusula de salvaguarda prevista no nmero seguinte, as prestaes do
sistema previdencial concedidas no mbito das eventualidades de doena e desemprego so
sujeitas a uma contribuio nos seguintes termos:
a) 5 % sobre o montante dos subsdios concedidos no mbito da eventualidade de doena;
b) 6 % sobre o montante dos subsdios de natureza previdencial concedidos no mbito da
eventualidade de desemprego.
2 A aplicao do disposto no nmero anterior no prejudica, em qualquer caso, a
garantia do valor mnimo das prestaes, nos termos previstos nos respetivos regimes jurdicos.
3 O disposto na alnea a) do n. 1 no se aplica a subsdios referentes a perodo de
incapacidade temporria de durao inferior ou igual a 30 dias.
4 O disposto na alnea b) do n. 1 no se aplica s situaes de majorao do subsdio de
desemprego, previstas no artigo seguinte.
5 A contribuio prevista no presente artigo reverte a favor do IGFSS, I. P., sendo
deduzida pelas instituies de segurana social do montante das prestaes por elas pagas,
constituindo uma receita do sistema previdencial.

67. Os pedidos vm sustentados na seguinte ordem de consideraes:

a) A aplicao de uma contribuio sobre prestaes do sistema previdencial nas
eventualidades de doena e desemprego de 5% e de 6%, respetivamente, ainda que com a
garantia do valor mnimo previsto nos correspondentes regimes jurdicos de todo desrazovel e
continua a afrontar a Constituio;
b) Importa no esquecer que os beneficirios destas prestaes j viram os seus rendimentos
substancialmente reduzidos em funo da situao de doena ou de desemprego em que
involuntariamente se encontram, sendo que o valor do subsdio de desemprego corresponde a
65% da remunerao mdia, no podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS, e reduzido em 10%
ao fim de seis meses (reduo que j atinge hoje a maioria dos desempregados devido ao peso
relativo do desemprego de longa durao) e o valor do subsdio de doena oscila entre os 55% e
os 75% da remunerao mdia, conforme a durao da incapacidade para o trabalho, sendo de
notar que em situao de doena os encargos tendem a aumentar;
c) No admissvel que cidados que se encontram em situao de falta ou de diminuio
de meios de subsistncia e que por isso so credores de proteo social (artigo 63., n. 3, da
Constituio) vejam os seus meios de subsistncia ainda mais reduzidos por um encargo para o
qual no se apresenta justificao;
d) Os cortes de 5% e de 6%, respetivamente, sobre os subsdios de desemprego e de doena
no so manifestamente um meio idneo para resolver ou minorar significativamente eventuais
problemas de sustentabilidade da segurana social, e quando representam um sacrifcio adicional
para quem j se encontra numa situao de particular fragilidade, entram no domnio da
desproporcionalidade;
e) A aplicao, de forma repetida, de um tratamento mais gravoso a quem
constitucionalmente merecedor de mais proteo, num contexto em que se desagravam outros e
se reduz o esforo exigido noutras direes, ofende no apenas o princpio da proporcionalidade
em vrias das suas dimenses, mas tambm (nomeadamente o da necessidade) e ainda o
princpio da igualdade, por aplicao - repetida e duplicada -.

68. O questionado artigo 115. sujeita os montantes dos subsdios concedidos no
mbito da eventualidade de doena ou de desemprego a uma contribuio,
respetivamente, de 5% e de 6%, com exceo das situaes previstas nos seus n.s 3 e 4
(subsdios referentes a perodo de incapacidade temporria de durao inferior ou igual a 30
dias e situaes de majorao do subsdio de desemprego previstas no artigo 118.),
salvaguardando, contudo, o valor mnimo das prestaes, nos termos previstos nos
respetivos regimes jurdicos (n 2). A referida contribuio ser deduzida pelas instituies
de segurana social do montante das prestaes por ela pagas e constituir uma receita do
sistema previdencial (n. 5).
Atravs desta disposio, reedita-se para o ano de 2014 a norma constante 117. da Lei
do Oramento de Estado para 2013 (Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro), que
igualmente institua uma contribuio sobre prestaes de doena e desemprego, com a
diferena especfica de ter passado estabelecer-se, por efeito no n. 2 do artigo 115., a
garantia do valor mnimo das prestaes que resulte do regime legal aplicvel a qualquer das
situaes.
Por sua vez, a norma agora em apreciao reproduz a do artigo 10. da Lei n. 51/2013,
de 24 de julho, que procede primeira alterao Lei do Oramento de Estado para 2013,
e que surge na sequncia do acrdo do Tribunal Constitucional n. 187/13, que declarou a
inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, a referida disposio do artigo 117.
daquela Lei.
69. As prestaes de desemprego encontram-se previstas e reguladas no Decreto-Lei n.
220/2006, de 3 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 68/2009, de 20 de maro,
72/2010, de 18 de junho, 64/2012, de 15 de maro, 13/2013, de 18 de janeiro, e 167-
E/2013, de 31 de dezembro, bem como pelas Leis n.s 5/2010, de 5 de maio, e 66-B/2012,
de 21 de dezembro.
Nos termos do diploma mencionado, constituem prestaes de desemprego o subsdio
de desemprego, o subsdio social de desemprego e o subsdio de desemprego parcial (artigo
7., n. 1, do Decreto-Lei n. 220/2006). A contribuio prevista no artigo 115. abrange, no
entanto, apenas as prestaes do sistema previdencial e, portanto, as prestaes pecunirias
substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequncia da eventualidade de
desemprego, e no j o subsdio social de desemprego, que integra o subsistema de
solidariedade do sistema de proteo social de cidadania e que cobre a proteo social nas
situaes em que no seja atribuvel o subsdio de desemprego ou em que os beneficirios
tenham esgotado os perodos de concesso de desemprego (cfr. artigos 41., n. 1, alnea c),
e 52., n. 1, alnea c), da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e artigo 7., n. 2, do Decreto-
Lei n. 220/2006).
A titularidade do direito ao subsdio de desemprego que, por ser uma prestao do
sistema previdencial, interessa considerar, reconhecida, em termos gerais, segundo o artigo
8. do Decreto-Lei n. 220/2006, aos beneficirios cujo contrato de trabalho tenha cessado
de forma involuntria, renam as respetivas condies de atribuio data do desemprego e
residam em territrio nacional.
O montante mnimo do subsdio de desemprego est previsto no artigo 29., n. 1, do
Decreto-Lei n. 220/2006, alterado pelo Decreto-Lei n. 64/2012, que estabelece o
seguinte: o montante mensal do subsdio de desemprego no pode ser superior a duas vezes
e meia o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem inferior ao valor desse indexante,
sem preju
Ora, luz do artigo 113. da Lei n 83-C/2013, encontra-se suspenso durante o ano de
2014 o regime de atualizao anual do IAS, mantendose em vigor o valor de 419,22,
estabelecido no artigo 3. do Decreto-Lei n. 323/2009, de 24 de dezembro, alterado pelas
Leis n.s 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro. Nestes termos,
o valor mnimo garantido, por fora do n. 2 do artigo 115. da Lei OE 2014,
correspondente ao referido montante de 419,22.
70. Por seu turno, o regime jurdico de proteo social na eventualidade de doena
encontra-se plasmado no Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de fevereiro, alterado pelos
Decretos-Lei n.s 146/2005, de 26 de agosto, 302/2009, de 22 de outubro, pela Lei n.
28/2011, de 16 de junho, e pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho. Nos termos
destes diplomas, a proteo na eventualidade doena realiza-se mediante a atribuio de
prestaes destinadas a compensar a perda de remunerao presumida, em consequncia de
incapacidade temporria para o trabalho e abrange, em regra, os beneficirios do subsistema
previdencial integrados no regime geral de segurana social dos trabalhadores por conta de
outrem e dos trabalhadores independentes (artigos 1. e 3. do Decreto-Lei n. 28/2004).
O montante mnimo do subsdio de doena decorre do artigo 19. do diploma acima
referido, e no pode ser inferior a 30% do valor dirio da retribuio mnima mensal
estabelecida para o setor de atividade do beneficirio. Alm disso, nos casos em que a
remunerao de referncia do beneficirio seja inferior ao valor mnimo estabelecido no
nmero anterior o montante dirio do subsdio de doena igual ao montante dirio daquela
remunerao. Nestes termos, e tendo em conta que a remunerao mnima mensal
garantida foi substituda, por fora dos artigos 2. e 8., n. 1, da Lei n. 53-B/2006, de 29
de dezembro, pelo Indexante dos Apoios Sociais (IAS), o limite mnimo do subsdio de
doena ser, em qualquer caso, 4,19 dirios ( 125,70 mensais), correspondentes a 30%
do valor dirio do IAS ou 100% da remunerao de referncia lquida se esta for inferior
quele valor.
71. Estamos, em qualquer dos casos, perante prestaes contributivas (includas no
regime geral de segurana social contributivo e obrigatrio) e substitutivas de rendimentos
do trabalho (subsistema previdencial). Afiguram-se, por isso, como concretizaes do direito
fundamental dos trabalhadores a assistncia material, quando involuntariamente se
encontrem em situao de desemprego, previsto no artigo 59., n. 1, alnea e), da CRP; bem
como do direito segurana social, consagrado no artigo 63. da Constituio, cujo n. 3
estabelece que o sistema de segurana social protege os cidados na doena, velhice,
invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situaes de
falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho.
Desta forma, o subsdio de desemprego consiste numa espcie de compensao ou
indemnizao por no satisfao do direito ao trabalho e deveria, em condies ideais, ser
universal, no ter limite temporal (manter-se enquanto persistir a situao de desemprego
involuntrio) e permitir uma existncia condigna. Contudo, evidente que tratando-se de
um direito prestacional, de natureza positiva, a sua realizao depende do legislador e da sua
implementao administrativa e financeira (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
ob. cit., pg. 774).
Quanto ao subsdio de doena, e apesar de no haver, na Constituio, uma referncia
expressa assistncia material por doena no profissional, parece resultar da conjugao do
artigo 59., n. 1, alnea e), com o artigo 63., n. 3, da CRP uma exigncia constitucional de
previso legal de formas de assistncia material aos trabalhadores que, no estando
desempregados, se encontram, por outro fundamento impedidos temporariamente da
prestao de trabalho, e em situao de carncia ou insegurana material.
Em suma, e como se reafirmou no acrdo n. 187/13, a Constituio assegura
diretamente um direito dos trabalhadores a assistncia material quando involuntariamente se
encontrem em situao de desemprego e dirige um comando ao legislador no sentido de este
prever, no sistema de segurana social, formas de assistncia material aos trabalhadores em
situao de doena. Foi este o imperativo a que o legislador deu execuo, no mbito do
subsistema previdencial, atravs dos regimes jurdicos de proteo social nas eventualidades
de desemprego e doena.
Dada a essencialidade deste tipo de prestaes, o direito a uma prestao pblica que
garanta aos carenciados uma existncia minimamente digna deve ser considerado como um
direito positivo imediatamente vinculante e justicivel, mesmo margem da lei (GOMES
CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pg. 818), como tambm decorre da
jurisprudncia constitucional (veja-se, por exemplo, o acrdo n. 509/02).
72. No existe motivo, por outro lado, para alterar a caracterizao jurdica da
contribuio sobre prestaes de desemprego e de doena que foi j efetuada pelo Tribunal
Constitucional em relao medida similar inscrita na LOE 2013.
No acrdo n. 187/13 entendeu-se que a contribuio deveria ser qualificada como
medida de reduo de despesa, tendo em conta que, (...) exclusivamente no interior do
sistema pblico, que se processa e paga o subsdio, que se obtm o resultado oramental
pretendido, por minorao do contedo da posio creditria dos beneficirios de uma
prestao previdencial. O valor da contribuio , na verdade, descontado na importncia a
receber pelo beneficirio, por compensao parcial entre crdito e dbito, tudo se passando
como se a prestao a que o beneficirio tem direito fosse reduzida no seu montante.
[...] A circunstncia de se tratar de uma contribuio que obedece a uma taxa fixa, de
montante reduzido, invarivel e no progressiva, sem qualquer iseno na base, incidente
sobre uma prestao decorrente de situaes eventuais e no certas, como a penso por
reforma ou aposentao, refora o entendimento de que estamos perante uma situao que
se no enquadra no universo tributrio, tratando-se antes de uma reduo do montante dos
subsdios a que tm direito.
Porm - acrescentou ainda o Tribunal -, mesmo que se entendesse tratar-se de uma
medida de natureza tributria, a sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que vai
onerar precisamente as categorias de sujeitos que se encontram numa posio de
vulnerabilidade - em razo da qual foi organizado o sistema de proteo -, no suscita em si
um problema de invalidade constitucional por referncia ao direito segurana social (artigo
63, n. 3, da Constituio), constituindo antes um desvio ao funcionamento do sistema, na
medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurana social que
abarca os prprios beneficirios das prestaes sociais. Podendo apenas discutir-se, em tese
geral, a razoabilidade ou a proporcionalidade da medida.
Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos perante uma receita do sistema
previdencial e tal como se concluiu naquele aresto -, a questo que colocada reconduz-
se a saber se constitucionalmente legtimo operar a diminuio do montante pecunirio
que devido nas situaes de doena ou desemprego. E a resposta a essa questo no ser
diversa daquela que puder ser formulada quando se entenda, diferentemente, que o artigo
115 da Lei do Oramento no pretendeu mais do que instituir uma medida de reduo de
despesa.
73. A questo nova que os pedidos de declarao de inconstitucionalidade colocam,
relativamente precedente norma do artigo 117., a de saber se a incluso de uma clusula
de salvaguarda no n. 2 do artigo 115. da LOE 2014, que impede que a aplicao da
contribuio sobre prestaes de doena e de desemprego possa prejudicar, em qualquer
caso, a garantia do valor mnimo das prestaes, nos termos previstos nos respetivos
regimes jurdicos, afasta a possvel violao do princpio da proporcionalidade.
O proponente da norma, na Nota enviada ao Tribunal em que justifica a
constitucionalidade da Lei n. 83-C/2013, considera que o nico obstculo viabilizao
constitucional da medida colocado pelo acrdo n. 187/13 relativamente correspondente
disposio do artigo 117. consistia na no previso de um limiar abaixo do qual os
subsdios de doena e de desemprego no poderiam ser restringidos, e exprime a ideia de
que esse bice se encontra inteiramente corrigido, na nova formulao do artigo 115. da Lei
n 83-C/2013, na medida em que se prev agora (concretamente no seu n. 2) que da
aplicao das contribuies sobre os montantes dos subsdios concedidos nas
eventualidades de doena e de desemprego, em caso algum poder ser atingido o valor
mnimo das prestaes j efetivado nos termos da lei (pgs. 23-24).
Essa poder no ser, no entanto, a nica interpretao possvel do acrdo que declarou
a inconstitucionalidade do antigo artigo 117. da LOE 2013.
Tendo feito notar que a contribuio sobre subsdios de doena e desemprego,
implicando, na prtica, uma reduo dos montantes pecunirios a que os beneficirios tm
direito, poder determinar que a prestao a auferir fique, em certos casos, aqum do nvel
mnimo que foi j objeto de concretizao legislativa, o Tribunal deu especial nfase
ausncia de uma qualquer clusula de salvaguarda que evite esse resultado e que impea,
portanto, que os montantes pecunirios correspondentes aos subsdios de doena e de
desemprego, por fora da deduo agora prevista, possam ficar abaixo do limite mnimo que
o legislador fixou, em geral, para o contedo da prestao devida para qualquer dessas
situaes.
E considerou que uma tal soluo pode confrontar-se, desde logo, com o princpio da
proporcionalidade, especificamente na vertente relativa idoneidade da medida para a
prossecuo dos fins visados pela lei. Isso porque, tendo pretendido o legislador reforar o
financiamento da segurana social e contrariar o dfice resultante da diminuio de receitas
contributivas e do aumento de despesa com as prestaes sociais, dificilmente se poderia
conceber como adequada uma medida que, sem qualquer ponderao valorativa, atinja
aqueles beneficirios cujas prestaes esto j reduzidas a um montante que o prprio
legislador, nos termos do regime legal aplicvel, considerou corresponder a um mnimo de
sobrevivncia para aquelas especficas situaes de risco social.
E por essa mesma ordem de consideraes, o Tribunal questionou como argumento
adicional - se no poderia estar a em causa a garantia da existncia condigna, tendo em
conta que os limites mnimos que o legislador fixa para as prestaes compensatrias da
perda da remunerao, no mbito do sistema previdencial, ainda que no tenham por
referncia os critrios de fixao do salrio mnimo nacional, no deixam de constituir a
expresso de um mnimo de existncia socialmente adequado.
No entanto, o Tribunal focou tambm a ateno na desrazoabilidade da medida quando
ela atinge os beneficirios que se encontram em situao de maior vulnerabilidade por no
disporem de condies para obterem rendimentos do trabalho para fazer face s
necessidades vitais do seu agregado familiar, e abrange as prestaes sociais que
precisamente revestem uma funo sucednea da remunerao salarial de que o trabalhador
se viu privado.
E este outro fundamento parece ter pleno cabimento independentemente da
ultrapassagem da garantia do valor mnimo das prestaes, no ponto em que o Tribunal
associa a desrazoabilidade especial vulnerabilidade dos destinatrios da medida em
decorrncia de as prestaes que lhe so atribudas, implicarem j, pelo seu prprio regime,
uma diminuio pecuniria substancial em relao aos normais rendimentos do trabalho, e
no tanto maior debilitao que resulta de essas prestaes, por efeito da contribuio, se
situarem abaixo do nvel mnimo legalmente concretizado. E, assim, o argumento, porque
est relacionado com a situao especfica dos beneficirios dos subsdios de doena e de
desemprego, mostra-se ser invocvel mesmo em face da clusula de salvaguarda que o n. 2
do artigo 115. da LOE de 2104 visou introduzir.
74. O princpio da razoabilidade surge relacionado com o princpio da
proporcionalidade em sentido estrito, e orienta-se para a avaliao da razoabilidade da
imposio na perspetiva das suas consequncias na esfera pessoal daquele que afetado.
Nesse plano, a questo no se coloca na adequao da gravidade do sacrifcio imposto em
relao importncia ou premncia da realizao dos fins prosseguidos, mas na
circunstncia de ocorrer uma afetao inadmissvel ou intolervel do ponto de vista de
quem a sofre e por razes atinentes sua subjetividade. Deste modo, o controlo da
razoabilidade concentra-se na gravidade, qualitativa ou quantitativa, que a medida provoca
na esfera do(s) afetado(s), havendo inconstitucionalidade sempre que, independentemente
da adequao da relao meio-fim [], os encargos impostos excedem o que
legitimamente tolervel pela liberdade e autonomia pessoal em Estado de Direito. Logo, no
controlo da razoabilidade j no a adequao da relao entre bens que averiguada, mas
sim a razoabilidade da relao entre um dever de direito pblico e a pessoa do obrigado
(REIS NOVAIS, Os Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica Portuguesa,
Coimbra, 2004, pgs. 187-189).
Este critrio atinente ao princpio da proporcionalidade tem particular acuidade quando
se fala de uma contribuio que incide sobre cidados que se encontram dependentes,
quanto sua capacidade de ganho, do sistema previdencial da segurana social e viram os
seus rendimentos, por via disso, substancialmente reduzidos.
Recorde-se que, por aplicao da clusula de salvaguarda agora instituda pelo n. 2 do
artigo 115. da lei n. 83-C/2013, o montante mnimo do subsdio de desemprego
corresponde ao valor do Indexante dos Apoios Sociais ( 419,22) e pode no atingir mais do
que 80% desse valor no caso do subsdio social de desemprego ( 335,38), enquanto que o
montante mnimo do subsdio de doena no ultrapassa 30% do valor dirio do Indexante
dos Apoios Sociais ( 125,70 mensais), montantes que se aproximam ou se situam mesmo
abaixo do limiar de risco de pobreza:
(cfr. http://www.pordata.pt/Portugal/Limiar+de+risco+de+pobreza-2167)
E mesmo para as situaes a que se no torne aplicvel esse limite, as prestaes que
sofrem a incidncia da contribuio tm, em regra, um valor muito reduzido e respeitam a
beneficirios que se encontram em situao especialmente fragilizada. Note-se que o valor
do subsdio de desemprego corresponde a 65% da remunerao mdia, no podendo
ultrapassar o valor de 2,5 IAS ( 1.048,05), e reduzido em 10% ao fim de seis meses; por
seu turno, o subsdio de doena oscila entre os 55% e os 75% da remunerao mdia,
conforme a durao da incapacidade para o trabalho.
O prprio regime destas prestaes, tal como normativamente configurado, j acarreta,
pois, inevitavelmente, uma sria afetao do padro de vida dos atingidos por uma situao
de desemprego ou doena, pelo que a incidncia desta medida de reduo representa, no
uma primeira afetao negativa (como a reduo que recai sobre as remuneraes), mas uma
nova diminuio do rendimento disponvel, agravando carncias j anteriormente causadas
pelas situaes que justificam as prestaes. Prestaes que, alm do mais, tm carter
precrio, o que constitui um constrangimento suplementar na conduo de vida e na
autonomia pessoal dos beneficirios.
Para alm disso o grau de afetao provocado pela contribuio sobre o subsdio de
desemprego e de doena particularmente intenso comparativamente com as redues
remuneratrias para os trabalhadores da Administrao Pblica e do Setor Empresarial do
Estado, que abrangem apenas as remuneraes superiores a 675 e a que se aplica uma taxa
percentual progressiva a partir de 2,5%, e que s atinge 5% e 6% a partir de remuneraes
de 1000 e de 1200 (artigo 33., n. 1, da Lei OE 2014); como tambm em relao
Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES), cujo limite mnimo de incidncia de
1.000, com uma taxa percentual de 3,5% at ao valor de 1800 (artigo 76. da LOE de
2014, na redao da Lei n. 13/2014, de 14 de maro).
75. Nestes termos, mesmo que se entenda que as razes de consolidao oramental
legitimam alguma reduo dos montantes destas prestaes, o critrio de fixao, no n. 2
do artigo 115., dos patamares mnimos de incidncia penaliza excessivamente os credores
de prestaes mais baixas.
No podendo deixar de se considerar, alm do mais, que a atribuio dos subsdios de
desemprego e de doena no tem um cunho assistencialista, mas representa antes a
efetivao de um direito integrado no sistema de segurana social constitucionalmente
consagrado, no quadro de um sistema de gesto coletiva de riscos. E, tal como se afirmou
no acrdo n. 187/13, o que se tem em vista com essas prestaes no assegurar os
mnimos vitais de cidados em situao de carncia econmica e contribuir para a satisfao
das suas necessidades essenciais, mas antes garantir, no mbito do sistema previdencial,
assente num princpio de solidariedade de base profissional, o pagamento de prestaes
pecunirias destinadas a compensar a perda da remunerao por incapacidade temporria
para o trabalho ou impossibilidade de obteno de emprego.
Revestindo estas prestaes uma funo sucednea da remunerao salarial de que o
trabalhador se viu privado, por ter cado nas situaes de desemprego ou de doena, impor-
se-ia que se no atingissem, sem uma justificao reforada, aqueles que auferem prestaes
de menor valor e cuja reduo s poderia constituir uma iniciativa extrema, de ultima ratio,
fundada na sua absoluta indispensabilidade e insubstituibilidade.
Uma diferente opo legislativa desrazovel na medida em que afeta especialmente
cidados que se encontram em situao de particular vulnerabilidade.
O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, pela inconstitucionalidade da norma do artigo
115.

D) Normas do artigo 117. (penses de sobrevivncia)

76. Os requerentes nos Processos n.s 14/14, 47/14 e 137/14 pedem a apreciao e
declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade de normas contidas no
artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014, com fundamento na violao do
princpio da proteo da confiana, nsito no princpio do Estado de direito (artigo 2.), do
princpio da igualdade (artigo 13., n. 1), e do princpio da proporcionalidade, tambm
decorrente do princpio do Estado de direito, e ainda com base em restrio ao direito
propriedade (artigo 62.) e ao direito segurana social (artigo 63.).
o seguinte o teor das normas do artigo 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro:

Artigo 117.
Penses de sobrevivncia dos cnjuges e ex-cnjuges
1 As penses de sobrevivncia a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, pela CGA e
pelo CNP, aos cnjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes
do regime de proteo social convergente ou beneficirios do regime geral de segurana social
que percebam valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000 so calculadas
por aplicao das taxas de formao da penso da seguinte tabela:

Valor mensal global das penses percebidas
pelo titular (euro)
Taxa de formao da penso (%)

A

B

De 2 000 a 2 250 . . . . . . . . . . . . . . . . .
De 2 250,01 a 2 500 . . . . . . . . . . . . . . .
De 2 500,01 a 2 750 . . . . . . . . . . . . . . .
De 2 750,01 a 3 000 . . . . . . . . . . . . . . .
De 3 000,01 a 4 000 . . . . . . . . . . . . . . .
Mais de 4 000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44,0
43,0
40,0
38,0
34,0
33,0
53,0
51,0
48,0
45,0
41,0
39,0

2 Os valores da taxa de formao da penso da tabela do nmero anterior aplicam-se, no
mbito do regime de proteo social convergente e do regime geral de segurana social, nos
seguintes termos:
a) A penso de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo
social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor at 31 de
dezembro de 2005 ou de subscritor inscrito na CGA, at 31 de agosto de 1993, falecido no
ativo, que se aposentaria com base naquele regime legal calculada, segundo as regras do
Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de 31 de maro,
com base nos valores da col. A;
b) A penso de sobrevivncia a atribuir por morte de beneficirio do regime geral de
segurana social ou de contribuinte do regime de proteo social convergente inscrito na CGA
aps 31 de agosto de 1993 no aposentado at 31 de dezembro de 2005 calculada, segundo as
regras do regime de proteo na eventualidade da morte dos beneficirios do regime geral,
aprovado pelo Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de outubro, com base nos valores da col. B;
c) A penso de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo
social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de
janeiro de 2006 ou de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime
legal calculada com base na aplicao dos valores da col. A ao montante da 1. parcela da
penso de aposentao ou reforma e dos valores da col. B ao montante da 2. parcela da mesma
penso, distribuindo-se o valor assim obtido pelos herdeiros hbeis na mesma proporo
estabelecida no regime de proteo na eventualidade da morte dos beneficirios do regime geral,
aprovado pelo Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de outubro.
3 Nos casos em que o cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto do
regime de proteo social convergente concorra com outros herdeiros do contribuinte falecido, a
penso daquele corresponde a uma parte do montante resultante da aplicao das regras dos
nmeros anteriores proporcional percentagem da penso de aposentao ou equiparada do
falecido que lhe caberia de acordo com as regras de distribuio da penso de sobrevivncia do
regime legal que lhe seja concretamente aplicvel.
4 Nos casos em que o cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto do
regime geral concorra com ex-cnjuges, a penso daquele corresponde parte que lhe cabe de
acordo com as regras de individualizao do artigo 28. do Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de
outubro, do montante da penso calculada de acordo com as percentagens constantes da col. B
acrescidas de uma majorao de 16,66 %.
5 As penses de sobrevivncia em pagamento pela CGA, aos cnjuges sobrevivos e aos
membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do regime de proteo social
convergente que percebam valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000 so
recalculadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos termos estabelecidos nos n.s 1, 2
e 3.
6 O valor ilquido das penses de sobrevivncia dos cnjuges pensionistas do regime
geral, em pagamento em 31 de dezembro de 2013, que percebam valor global mensal a ttulo de
penso igual ou superior a 2000 reduzido na percentagem resultante da proporo entre as
percentagens previstas no artigo 25. do Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de outubro, e as
aplicveis ao cnjuge nos termos dos n.s 1, 2 e 4.
7 Para efeito do disposto no presente artigo, considera-se valor global mensal percebido a
ttulo de penso o montante correspondente ao somatrio do valor mensal de subveno mensal
vitalcia e subveno de sobrevivncia com todas as penses de aposentao, reforma e
equiparadas, penses de velhice e invalidez, bem como penses de sobrevivncia, que sejam
pagas, ao titular da penso a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades pblicas,
8 As penses e outras prestaes no previstas no nmero anterior no relevam para
determinao do valor global mensal percebido a ttulo de penso, nomeadamente as seguintes:
a) Penses de reforma extraordinria e de invalidez e abonos e prestaes suplementares de
invalidez atribudos a:
i) Deficientes das Foras Armadas (DFAS), ao abrigo do Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de
janeiro;
ii) Grandes deficientes das Foras Armadas (GDFAS), nos termos do Decreto -Lei n.
314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 146/92, de 21 de julho, e 248/98,
de 11 de agosto;
iii) Grandes deficientes do servio efetivo normal (GDSEN), de acordo com o Decreto-Lei
n. 250/99, de 7 de julho;
b) Penses de preo de sangue e penses por servios excecionais e relevantes prestados ao
Pas, reguladas no Decreto-Lei n. 466/99, de 6 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.
161/2001, de 22 de maio;
c) Penses por condecoraes, previstas nos Decretos-Leis n.s 316/2002, de 27 de
dezembro, 414-A/86, de 15 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 85/88, de 10 de
maro, e 131/95, de 6 de junho, e no Decreto Regulamentar n. 71-A/86, de 15 de dezembro,
alterado pelo Decreto Regulamentar n. 12/2003, de 29 de maio;
d) Penses de ex-prisioneiros de guerra, previstas na Lei n. 34/98, de 18 de julho, e no
Decreto-Lei n. 161/2001, de 22 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n. 170/2004, de 16 de
julho;
e) Acrscimo vitalcio de penso, complemento especial de penso e suplemento especial de
penso atribudos aos antigos combatentes ao abrigo das Leis n.s 9/2002, de 11 de fevereiro,
21/2004, de 5 de junho, e 3/2009, de 13 de janeiro.
9 As penses e outras prestaes referidas no nmero anterior transmitidas por morte do
seu beneficirio originrio, designadamente do autor dos factos que determinam a sua atribuio,
ficam excludas do mbito de aplicao do presente artigo, designadamente das regras de clculo
e de recalculo estabelecidas nos n.s 1 e 5.
10 As penses de sobrevivncia de ex-cnjuge divorciado ou separado judicialmente de
pessoas e bens e de pessoa cujo casamento com contribuinte do regime de proteo social
convergente ou com beneficirio do regime geral de segurana social tenha sido declarado nulo
ou anulado so atribudas ou recalculadas, em funo do regime legal considerado no respetivo
clculo, nos seguintes termos:
a) As atribudas com base no regime legal introduzido pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27
de junho, so calculadas ou recalculadas no valor estritamente necessrio para assegurar que o
montante dessas penses no exceda o valor da penso de alimentos que o seu titular recebia do
contribuinte ou beneficirio data do falecimento deste;
b) As restantes, atribudas com base em regimes anteriores, so recalculadas nos mesmos
termos das penses de sobrevivncia do cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de
facto.
11 Da aplicao do disposto no presente artigo no pode resultar para os pensionistas de
sobrevivncia referidos nos n.s 1, 3 e 4 e na alnea b) do nmero anterior um valor global
mensal a ttulo de penso ilquido inferior a 2000.
12 Na determinao da taxa de formao da penso a aplicar, o 14. ms ou equivalente
e o subsdio de Natal so considerados mensalidades autnomas.
13 O valor correspondente diferena entre a penso de sobrevivncia do cnjuge
sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto determinada com base na taxa de formao
de penso da tabela do n. 1 e a que resultaria da aplicao das taxas de formao da penso
previstas no Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n. 142/73, de
31 de maro, ou no regime de proteo na eventualidade da morte dos beneficirios do regime
geral, aprovado pelo Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de outubro, no objeto de distribuio
pelos outros herdeiros hbeis do contribuinte ou beneficirio falecido.
14 As medidas dos nmeros anteriores so acumulveis com a reduo das penses da
CGA, operada no quadro da convergncia deste regime com as regras de clculo do regime geral
de segurana social na parte em que o valor daquelas, calculadas sem aplicao das regras da
convergncia, exceda o desta.
15 A aplicao do regime do presente artigo depende de o cnjuge sobrevivo ou
membro sobrevivo de unio de facto ser titular de, pelo menos, uma prestao prevista no n. 7
excluindo penses de sobrevivncia.
77. Os pedidos invocam, em resumo, as seguintes razes:

a) Opta-se, para essas penses e para os seus titulares, por um tratamento mais gravoso, a
ponto de atingir a desapropriao total, quando se imporia uma proteo diferencial (artigo 63.,
n. 4);
b) Prev-se no artigo 117. da Lei n 83-C/2013 a ablao, parcial ou total, de prestaes a
atribuir ou pagas a ttulo de penso de sobrevivncia, sendo este nvel sacrificial injustificvel
para situaes de viuvez e anlogas;
c)Em alguns casos, as normas em causa consubstanciam uma reduo retrospetiva, operada
atravs de reclculo, de penses de sobrevivncia j em pagamento, pelo que afetam direitos
consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afetao gravosa e
indita do direito penso protegido constitucionalmente;
d) As normas do artigo 117. da Lei n 83-C/2013 contm solues legislativas
manifestamente assistemticas e desenquadradas de qualquer esforo global de sustentabilidade
do sistema pblico de proteo social e de repartio intergeracional e intrageracional do nus
dessa sustentabilidade, merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em
apreciao no acrdo n. 862/2013 desse Tribunal, isto , a declarao de inconstitucionalidade
por violao do princpio da proteo da confiana;
e) Para alm disso, o legislador isolou categorias ou classes especficas de pensionistas e
submeteu-os a tratamento diferenciado cujo impacto, comparando com a situao dos grupos de
pensionistas que no so atingidos, se mostra claramente desequilibrado em relao s razes da
diferenciao;
f) As normas violam ainda o princpio da proporcionalidade, desde logo porque o prprio
legislador, pelos seus comportamentos noutras zonas da poltica oramental, mostra que existe
margem para medidas alternativas menos drsticas para estas categorias especficas de
beneficirios da proteo social;
g) O artigo 117. da Lei n 83-C/2013 reduz as penses de sobrevivncia atribudas aos
cnjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do regime de
proteo social convergente ou beneficirios do regime geral de segurana social que percebam
valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000 euro, resultando mesmo em
alguns casos na supresso total da penso de sobrevivncia;
h) A reduo do valor das prestaes atribudas no mbito de sistemas contributivos, seja
qual for o seu valor, corresponde a uma violao da relao jurdica de segurana social
estabelecida entre o Estado e o cidado beneficirio;
i) O legislador elegeu como nico grupo de cidados visados aqueles pensionistas de
sobrevivncia que percebam rendimentos de penses a cargo de quaisquer entidades pblicas
(com as excees consignadas no n. 8 do artigo 117.), isentando do mbito subjetivo da ablao
os pensionistas de sobrevivncia que, no sendo titulares de uma das penses ou prestaes
relevantes para efeitos da aplicao da medida contestada, aufiram igualmente valor global
mensal igual ou superior a 2.000,00 a ttulo de outras fontes de rendimento;
l) As normas constantes do preceito em causa denotam pois uma desigualdade entre
pensionistas de sobrevivncia com idntica condio de recursos, em funo do tipo ou natureza
dos rendimentos auferidos, sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de certos
pensionistas de sobrevivncia.

Enquadramento

78. Da fundamentao do pedido formulado no Processo n. 14/2014 resulta que as
normas do artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014 que os requerentes
questionam so as normas que preveem a desapropriao, a ablao, parcial ou total, de
prestaes a atribuir ou pagas a ttulo de penso de sobrevivncia, normas essas que em
alguns casos consubstanciam uma reduo retrospetiva, operada atravs de reclculo, de
penses de sobrevivncia j em pagamento.
Os requerentes do Processo n. 47/2014, ainda que tambm peam a declarao da
inconstitucionalidade de todas as normas do artigo 117. da Lei do Oramento do Estado
para 2014, questionam apenas, como resulta da fundamentao do seu pedido, as normas
daquele artigo que reduzem as penses de sobrevivncia atribudas aos cnjuges
sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de facto de contribuintes do regime de
proteo social convergente ou beneficirios do regime geral de segurana social que
percebam valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000 euro normas que
configuram uma reduo retrospetiva de penses j em pagamento.
No Processo n. 137/2014, vem pedida a declarao da inconstitucionalidade das
normas constantes dos n.s 1, 5 e 6 do artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para
2014 e, consequencialmente, das demais normas contidas no mesmo artigo. Da anlise da
fundamentao do pedido resulta que as normas questionadas pelo requerente so as que
fixam as regras de clculo das penses de sobrevivncia a atribuir a partir de 1 de janeiro de
2014, bem como as regras de reclculo ou reduo das penses de sobrevivncia j
atribudas, que abrangem as penses de sobrevivncia a cargo tanto da Caixa Geral de
Aposentaes como do Centro Nacional de Penses e que tm por destinatrios aqueles que
aufiram um valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000.
Do confronto do teor do artigo 117. com os pedidos e respetivos fundamentos resulta
que ao Tribunal caber conhecer da conformidade constitucional das seguintes normas do
artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014 (Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro):

i) As normas que estabelecem o regime de clculo das penses de sobrevivncia a atribuir a
partir de 1 de janeiro de 2014, pela CGA e pelo CNP, aos cnjuges sobrevivos e aos membros
sobrevivos de unio de facto de contribuintes do regime de proteo social convergente ou
beneficirios do regime geral de segurana social que percebam valor global mensal a ttulo de
penso igual ou superior a 2000, nsitas nos n.s 1 a 4, 7 e 15 do artigo 117.;

ii) a norma que determina o reclculo, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos
termos estabelecidos para o clculo nos ns 1, 2 e 3 do artigo 117., das penses de
sobrevivncia em pagamento pela CGA aos cnjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de
unio de facto de contribuintes do regime de proteo social convergente que percebam valor
global mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2000, nsita no n. 5 do artigo 117.;
iii) a norma que determina a reduo do valor ilquido das penses de sobrevivncia dos
cnjuges pensionistas do regime geral que percebam valor global mensal a ttulo de penso igual
ou superior a 2000, em pagamento em 31 de dezembro de 2013, na percentagem resultante da
proporo entre as percentagens previstas no artigo 25. do Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de
outubro, e as aplicveis ao cnjuge nos termos dos n.s 1, 2 e 4 do artigo 117., nsita no n. 6 do
artigo 117.;
iv) a norma que determina os termos em que so atribudas ou recalculadas as penses de
sobrevivncia de ex-cnjuge divorciado ou separado judicialmente de pessoas e bens e de pessoa
cujo casamento com contribuinte do regime de proteo social convergente ou com beneficirio
do regime geral de segurana social tenha sido declarado nulo ou anulado, nsita no n. 10 do
artigo 117..

, pois, com este objeto que devero ser analisados os pedidos de
inconstitucionalidade.
79. A proteo por morte dos beneficirios ativos ou pensionistas do regime geral de
segurana social a que corresponde o regime de penses de sobrevivncia definida e
regulamentada pelo Decreto-Lei n. 322/90, de 18 de outubro, alterado por ltimo pelo
Decreto-Lei n. 13/2013, de 25 de janeiro, que reconhece a titularidade do direito s
penses aos cnjuges, ex-cnjuges e pessoas que viviam com o beneficirio em unio de
facto, e ainda aos descendentes e ascendentes, de acordo com as condies especialmente
estabelecidas nos artigos 11. a 14. desse diploma (cfr. artigos 7. e 8.).
Por sua vez, no regime de proteo social convergente, a penso de sobrevivncia
regulada pelo Estatuto das Penses de Sobrevivncia, aprovado pelo Decreto-Lei n.
142/73, de 31 de maro, com mltiplas alteraes posteriores, que contempla o mesmo
mbito subjetivo de proteo, nos termos das disposies dos artigos 40. a 44. desse
diploma. Nesse domnio interessa, no entanto, ter em ateno a implementao de
mecanismos de convergncia dos regimes da funo com os regimes de segurana social,
especialmente atravs do Decreto-Lei n. 286/93, de 20 de agosto, que determina que a
penso de aposentao dos subscritores da Caixa Geral de Aposentaes inscritos a partir da
data de entrada em vigor do diploma (1 de setembro de 1993) seja calculada nos termos das
normas legais aplicveis ao clculo das penses dos beneficirios do regime geral da
segurana social, e da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, que imps, a partir de 1 de
janeiro de 2006, a inscrio obrigatria de novos subscritores no regime geral da segurana
social e alterou a frmula de clculo das penses, que passou a ser constituda por uma
parcela correspondente ao tempo de servio prestado at 31 de dezembro de 2005 (P1) e
uma parcela correspondente ao tempo de servio posterior quela data (P2).
As regras de determinao do montante das penses de sobrevivncia do regime de
proteo social convergente passaram a ser consideradas, nos termos dessas disposies, em
funo de trs diferentes situaes: (i) penses de sobrevivncia a atribuir por morte de
contribuinte do regime de proteo social convergente aposentado ou reformado com base
no regime legal em vigor at 31 de dezembro de 2005 ou de subscritor inscrito na CGA at
31 de agosto de 1993, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime; (ii)
penses de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo social
convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de
janeiro de 2006 ou de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele
regime legal; (iii) penses de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de
proteo social convergente inscrito na CGA aps 31 de agosto de 1993 no aposentado at
31 de dezembro de 2005.
Preliminarmente, cabe ainda referir que a penso de sobrevivncia consiste numa
prestao pecuniria mensal cujo montante igual a metade da penso de aposentao ou
reforma que o contribuinte se encontre a receber na data da sua morte ou a que teria direito
se na mesma data fosse aposentado ou reformado, no caso das penses reguladas pelo
Estatuto das Penses de Sobrevivncia (artigos 27. e 28.), ou cujo montante corresponde a
60% ou 70%, quando atribudas a cnjuges ou a ex-cnjuges (consoante forem um ou mais
do que um), do valor da penso de invalidez ou de velhice que o beneficirio recebia ou que
lhe seria calculada data do seu falecimento, no caso das penses do regime geral da
segurana social (artigos 24. e 25. do Decreto-Lei n. 322/90).
80. A anlise do regime das penses de sobrevivncia, quer no mbito do regime de
proteo social convergente, quer no domnio do regime geral de segurana social, permite
concluir que a penso de sobrevivncia tem por objetivo compensar os familiares da perda
dos rendimentos de trabalho determinada pela morte do beneficirio, encontrando-se por
isso a sua atribuio relacionada com o impacto econmico que a morte do beneficirio teve
no agregado familiar.
Assim se compreende que alguns dos titulares do direito penso de sobrevivncia
tenham de demonstrar factos de onde se presume ou resulta que a morte do beneficirio
implicou a diminuio dos meios de subsistncia e s tm direito penso quando a sua
subsistncia possa estar em causa. o caso do cnjuge separado judicialmente de pessoas e
bens ou divorciado e da pessoa cujo casamento tenha sido declarado nulo ou anulado, dos
enteados dos beneficirios falecido, dos descendentes alm do 1. grau e dos ascendentes
(artigos 7., n. 2, e 11., 13. e 14. do Decreto-Lei n. 322/90 e artigos 41., 43. e 44. do
Estatuto das Penses de Sobrevivncia). Em situao equivalente encontram-se os
descendentes menores e ainda os descendentes com idade igual ou superior a 18 anos que
provem a inscrio e frequncia em atividade escolar ou de formao profissional,
relativamente aos quais se pode depreender a impossibilidade de obteno de rendimentos
por meios prprios (artigos 12. do Decreto-Lei n. 322/90 e 42. do Estatuto das Penses
de Sobrevivncia).
J a atribuio da penso de sobrevivncia aos cnjuges sobrevivos e aos membros
sobrevivos de unio de facto no est dependente de qualquer condio de recursos
econmicos ou de condio de rendimentos. Quer no regime geral de segurana social,
quer no regime do Estatuto das Penses de Sobrevivncia, os cnjuges sobrevivos e os
membros sobrevivos de unio de facto, para acederem penso de sobrevivncia, no tm
qualquer requisito adicional relativo demonstrao da diminuio dos meios de
subsistncia (artigos 7., n. 1, alnea a), e 11. a contrario, do Decreto-Lei n. 322/90 e
artigos 40., n. 1, alnea a), e 41., n. 1, a contrario, do Estatuto das Penses de
Sobrevivncia).
O Tribunal Constitucional, no acrdo n. 651/2009, considerou que esta situao
parece coadunar-se com a natureza que detm, no sistema de segurana social, a penso de
sobrevivncia, enquanto forma de tutela prpria do sub-sistema previdencial.
Entendeu-se, ento, que o termo sobrevivncia no aqui denotativo de especiais
condies de carncia, que pressupusessem que a correspondente penso s fosse atribuda
naqueles casos em que se mostrasse necessria para a assistncia a familiares (do
beneficirio falecido) destitudos de quaisquer recursos de existncia. De acordo com o
artigo 4. do Decreto-Lei n. 322/90, a finalidade destas prestaes sociais apenas a de
compensar os familiares do beneficirio da perda de rendimentos de trabalho determinada
pela morte deste. A lei presume, portanto, que o beneficirio falecido contribua, atravs
dos proventos resultantes do seu trabalho, para a economia do seu agregado familiar; e
pretende que a prestao da penso possibilitada pela lgica contributiva do princpio
previdencial venha a compensar a diminuio de rendimentos daqueles familiares que,
sobrevivendo ao beneficirio, de algum modo dele economicamente dependiam. Por isso
mesmo, entende-se normalmente que a prestao desta penso tem natureza substitutiva da
prestao de alimentos. O elenco dos familiares sobrevivos que a ela tm direito, tanto no
regime geral de segurana social quanto no regime prprio do funcionalismo pblico, so
justamente aqueles que viviam, ou que a lei presume que viviam, a cargo do trabalhador
falecido: cnjuges, ex-cnjuges, descendentes, ascendentes. Em relao aos ex-cnjuges (ou
a cnjuges separados judicialmente de pessoas e bens), tal como em relao aos ascendentes
e descendentes maiores de 18 anos, exige a lei que se faa prova da existncia de elos de
dependncia econmica. Mas j no assim quanto ao cnjuge ou aos descendentes menores
de 18 anos: nestes casos, parte-se do princpio segundo o qual a morte do beneficirio ter,
para os familiares em causa, acarretado necessariamente uma perda de rendimentos que a
penso de sobrevivncia visa compensar.
Neste mesmo aresto, entendeu o Tribunal que a previso, por lei, deste tipo de
prestao social prossegue, no sub-sistema contributivo e previdencial de segurana, uma
finalidade bem precisa: a de compensar aqueles familiares que vivendo, real ou
presumidamente, a cargo do beneficirio falecido, acabam por sofrer com a sua morte
acentuadas e inevitveis perdas de rendimentos.

81. O artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014 estabelece um duplo
mecanismo de clculo do montante das penses de sobrevivncia a atribuir, a partir de 1 de
janeiro de 2014, pela Caixa Geral de Aposentaes (CGA) e pelo Centro Nacional de
Penses (CNP), aos cnjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de facto de
contribuintes do regime de proteo social convergente ou beneficirios do regime geral de
segurana social, e de reclculo ou reduo das penses de sobrevivncia que estejam j em
pagamento, em relao queles mesmos sujeitos, a partir dessa data (artigo 117., n.s 1 e 5).
O clculo ou reduo efetuado com base na taxa de formao das penses a que se
refere a coluna A ou a coluna B para cada um dos nveis de rendimentos em penses
percebidas pelo titular, segundo a tabela constante do n. 1 desse artigo. As diferentes taxas
previstas em cada uma dessas colunas refletem o diverso regime de clculo da penso que
poder estar em causa: a coluna A aplica-se quando a penso de aposentao que serviu de
base penso de sobrevivncia foi fixada exclusivamente segundo o regime do Estatuto da
Aposentao; a coluna B aplica-se s penses do regime geral da segurana social. s
penses de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo social
convergente cuja posio tenha sido influenciada pelas regras do Decreto-Lei n. 286/93, de
20 de agosto, e da Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, aplica-se a coluna B ou as colunas
A e B, conforme a aposentao ou reforma tenha ocorrido com base no regime geral da
segurana ou no regime misto do Estatuto da Aposentao e do regime geral (cfr. supra n.
79).
Genericamente, a taxa de formao da penso da coluna A aplicvel por morte de
beneficirios do regime de proteo social convergente (CGA) em vigor at 31 de dezembro
de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito at 31 de agosto de 1993. A taxa de formao
da penso da coluna B aplicvel por morte de beneficirio do regime geral da segurana
social ou de contribuinte da CGA inscrito aps 31 de agosto de 1993 e que no tenha sido
aposentado at 31 de dezembro de 2005. A penso de sobrevivncia a atribuir por morte de
contribuinte do regime de proteo social convergente com base no regime legal vigente a
partir de 1 de janeiro de 2006, calculada com base nos valores da coluna A para a primeira
parcela da penso de aposentao e nos valores da coluna B para a segunda da mesma
penso.
O regime , no entanto, apenas aplicvel a beneficirios que percebam valor global
mensal a ttulo de penso igual ou superior a 2.000, considerando-se valor global mensal
percebido a ttulo de penso o montante correspondente ao somatrio do valor mensal de
subveno mensal vitalcia e subveno de sobrevivncia com todas as penses de
aposentao, reforma e equiparadas, penses de velhice e invalidez, bem como penses de
sobrevivncia, que sejam pagas, ao titular da penso a atribuir, por quaisquer entidades
pblicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial
e do grau de independncia ou autonomia (artigo 117., n.s 1 e 7). As penses e outras
prestaes no previstas no n. 7 do artigo 117. no relevam para determinao do valor
global mensal percebido a ttulo de penso, nomeadamente as referidas nos n.s 8 e 9 do
mesmo artigo.

Por outro lado, a aplicao do regime de clculo ou reduo do montante das penses
de sobrevivncia depende de o cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de unio de facto
ser titular de, pelo menos, uma das prestaes supra referidas, excluindo penses de
sobrevivncia (artigo 117., n. 15). Ou seja, para que se aplique o regime do artigo 117., os
cnjuges sobrevivos e os membros sobrevivos de unio de facto tm que ser titulares de
uma penso de sobrevivncia que objeto do novo clculo ou reduo e de uma outra
ou mais prestaes de penso de diferente natureza. No sendo aplicvel quando o
interessado seja apenas titular de uma penso de sobrevivncia, ainda que em cumulao
com rendimentos no provenientes de prestaes de penso, ou quando no tenha uma
penso de sobrevivncia, ainda que seja titular de penses de aposentao ou de reforma.
Acresce que da aplicao do regime previsto no artigo 117. no pode resultar para
pensionistas de sobrevivncia cuja penso a atribuir deva ser calculada segundo as novas
taxas de formao um valor global mensal a ttulo de penso ilquido inferior a 2.000
(artigo 117., n. 11).
82. Interessa ainda considerar a seguinte nota.
Para determinao da taxa de formao aplicvel s penses em pagamento ser
necessrio somar a penso de sobrevivncia, tal como tem sido processada e paga, segundo
as regras do Estatuto das Penses de Sobrevivncia ou do regime geral da segurana social,
a qualquer outra penso de aposentao ou reforma que o titular detenha. a taxa
correspondente ao valor global mensal auferido a ttulo de penso (e, por isso, resultante do
somatrio dessas penses), segundo a tabela constante do n. 1 do artigo 117., que ir
incidir sobre a penso de sobrevivncia para efeito de recalculo e reduo.
Relativamente s penses a atribuir haver que proceder correspondentemente a esse
duplo procedimento de clculo. A penso de sobrevivncia ser calculada segundo as regras
aplicveis nos termos gerais (e, portanto, com base em 50% e 60% ou 70%, consoante se
trate do regime de proteo social convergente ou do regime geral da segurana social), e o
valor assim obtido que somado a outra penso de aposentao ou reforma que exista para
determinar a taxa de formao que deve ser tida em considerao. A penso de
sobrevivncia ser fixada definitivamente em funo da taxa que resultar da aplicao da
nova tabela.
83. O que resulta do regime legal o seguinte:
i) a penso de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo
social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor at 31 de
dezembro de 2005 ou de subscritor inscrito na CGA at 31 de agosto de 1993, falecido no ativo,
que se aposentaria com base naquele regime legal, calculada com base na aplicao de uma taxa
de formao da penso que varia entre 44% e 33% em funo do valor global mensal a ttulo de
penso, e no segundo a taxa de 50% prevista no Estatuto das Penses de Sobrevivncia;
ii) a penso de sobrevivncia a atribuir por morte de beneficirio do regime geral de
segurana social ou de contribuinte do regime de proteo social convergente inscrito na CGA
aps 31 de agosto de 1993 no aposentado at 31 de dezembro de 2005, calculada com base
na aplicao de uma taxa de formao da penso que varia entre 53% e 39%, em funo do
valor global mensal a ttulo de penso, e no segundo a taxa de 60% ou 70% aplicvel no regime
aprovado pelo Decreto-Lei n. 322/90;
iii) a penso de sobrevivncia a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteo
social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de
janeiro de 2006 ou de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime
legal, calculada com base na aplicao de uma taxa de formao da penso que varia entre
44% e 33% (e no com a taxa de 50%), ao montante da 1. parcela da penso de aposentao
ou reforma e com base na aplicao de uma taxa de formao da penso que varia entre 53% e
39% ao montante da 2. parcela da mesma penso (e no com a taxa de 60% ou 70%).

O mesmo critrio torna-se aplicvel s penses de sobrevivncia em pagamento por
fora do disposto nos n.s 5 e 6 do artigo 117.
Por outro lado, o efeito da reduo no rendimento mensal do titular da penso de
sobrevivncia depender da proporo que a penso de sobrevivncia representa no seu
rendimento global, uma vez que o clculo ou recalculo incide sobre a penso de
sobrevivncia e no sobre o valor mensal global das prestaes percebidas pelo titular,
considerado para a determinao da taxa de formao da penso aplicvel, ou sobre o
rendimento mensal do titular da penso. O que significa que quanto maior for o peso da
penso de sobrevivncia no valor mensal global das prestaes percebidas pelo titular maior
ser o impacto da reduo operada pelo artigo 117.
84. O proponente da norma refere-se ao novo regime de clculo, reclculo e reduo do
montante das penses de sobrevivncia previsto no artigo 117. da Lei n 83-C/2013, como
correspondendo introduo de uma condio de recursos nas penses de sobrevivncia,
explicitando, a esse propsito, no Relatrio que acompanhou a proposta desse diploma, o
seguinte (pg. 59):
Para efeitos de atribuio de penses de sobrevivncia, considera-se o valor mensal global
das penses que corresponde ao somatrio do valor mensal de todas as penses de aposentao,
reforma e sobrevivncia que sejam pagas ao titular da penso por quaisquer entidades pblicas,
Neste contexto, as penses de sobrevivncia pagas pela Caixa Geral de Aposentaes e pelo
Centro Nacional de Penses aos cnjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de unio de
facto de contribuintes do Regime de Proteo Social Convergente (CGA) ou de beneficirios do
RGSS so reduzidas, a partir de 1 de janeiro de 2014, em funo do valor global mensal global
das penses ().
[]
O efeito desta medida estimado em 100 milhes de euro.

Por outro lado, as penses de sobrevivncia surgem incorporadas, a par das penses de
aposentao e reforma, no conjunto de medidas sobre o sistema de penses, a que no
Relatrio sobre do OE 2014 se faz aluso nos seguintes termos:
Nos ltimos 15 anos, Portugal assistiu a um forte crescimento das transferncias sociais
realizadas atravs de regimes contributivos e no contributivos (prestaes sociais que no em
espcie). O peso desta rubrica no PIB praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para
19,4% em 2013. A este desenvolvimento esteve associado no s um alargamento do universo
de beneficirios, por exemplo por razes demogrficas, como o aumento do nmero de
prestaes sociais.
O aumento da proteo social foi uma das faces mais visveis do desenvolvimento do
Estado Social, tendncia generalizada na maioria dos pases europeus desde os anos 60. No
entanto, em Portugal esse desenvolvimento foi mais tardio e o crescimento das prestaes sociais
teve uma expresso acentuada entre 1999 e 2013. () Portugal hoje o terceiro pas da Unio
Europeia que mais gasta, em percentagem do PIB, nesta rubrica de despesa, superado apenas
por Itlia e Frana.
[]
Mais de 75% da despesa com estas prestaes so despesas com penses de velhice, doena
ou sobrevivncia, seguido de 9% de prestaes associadas a situaes de desemprego. Nas
ltimas duas dcadas, o crescimento da despesa em penses tem-se intensificado, decorrente no
s do envelhecimento da populao mas tambm da maturidade do prprio sistema de penses
pblicas, com os novos pensionistas a receberem penses superiores correspondentes a carreiras
contributivas mais longas e at completas. Em 2013, a despesa em penses representa cerca de
30% da despesa pblica. O sistema de penses , por isso, uma questo central de debate sobre
o modelo de prestaes sociais que o Estado tem, ou no, capacidade para conceder, tendo em
conta que no se perspetiva que a evoluo da receita contributiva acompanhe a tendncia pelo
lado da despesa. Este um ponto fundamental a considerar quando est em causa a
sustentabilidade no s dos sistemas de segurana social como das prprias finanas pblicas
portuguesas.
De acordo com as projees divulgadas em 2012 pelo grupo de trabalho da Comisso
Europeia que acompanha as matrias relacionadas com o impacto do envelhecimento da
populao na despesa pblica, em particular em penses, estima-se que, no perodo 2010-2060,
Portugal ser um dos pases onde o risco do aumento do peso da despesa com penses ameaar
a sustentabilidade do sistema ser menor (Grfico II.3.12).
[]
Este um reflexo das medidas sobre os sistemas de penses introduzidas anteriormente,
como o caso da reforma de 2007 que introduziu, entre outras medidas, o fator de
sustentabilidade (igual razo entre a esperana de vida aos 65 anos em 2006 e no ano anterior
ao da passagem reforma). A lgica deste fator foi a de que cada gerao de novos
reformados/aposentados receba benefcios ajustados para refletir o aumento do nmero de anos
em que se espera receber benefcios, aliviando parcialmente os trabalhadores mais jovens de
pagar impostos mais elevados para financiar aumentos de longevidade. Contudo, este
ajustamento s aplicvel aos que se reformaram ou aposentaram a partir de 2007. Em paralelo,
as regras de clculo para as penses atribudas pela CGA passaram a considerar uma segunda
parcela que segue as regras do regime geral da Segurana Social, mas apenas para a proporo de
descontos nos anos subsequentes a 2005. Assim, eliminou-se parcialmente, e apenas para o
futuro, diferenas significativas e temporalmente desalinhadas, entre os dois regimes, no tempo
de descontos, na idade e na remunerao de referncia ao apuramento do valor da penso.
No entanto, estas medidas dirigiram-se ao problema da sustentabilidade do sistema de
penses no longo prazo, no resolvendo o problema financeiro de curto e mdio prazo. de
notar ainda que estas projees tiveram por ano base 2010, quando as projees demogrficas
(essencialmente por via da maior imigrao lquida) e de crescimento econmico eram mais
favorveis, com repercusses na evoluo do peso da despesa em penses no PIB. Mas j em
2010, Portugal era o quinto pas da Unio Europeia que maior despesa tinha com o sistema de
penses (Grfico II.3.13). Desde 2010, a despesa em penses continua a aumentar, atingindo
quase 15% do PIB em 2013, apesar do congelamento das penses exceto as de mais baixos
valores, e da Contribuio Extraordinria de Solidariedade (Grfico II.3.14).
[]
A despesa com penses , assim, de uma dimenso de tal ordem, tanto a nvel nacional
como comparando com a realidade internacional, que so exigidas respostas de curto prazo de
forma a garantir a compatibilizao do sistema de penses com a sustentabilidade das finanas
pblicas.
O sistema de penses portugus no de capitalizao mas sim de repartio, o que
significa que so os atuais empregados que financiam as penses dos beneficirios. Uma opo
por no reduzir o valor das penses implica sobrecarregar a gerao atual de trabalhadores com
mais impostos ou com mais contribuies.
Assim, foi opo do Governo repartir os custos deste ajustamento pela gerao de
pensionistas e de trabalhadores, segundo princpios de equidade intergeracional, de forma a poder
corrigir distores especficas ou situaes de desigualdade que ainda existem no regime de
penses.

O novo regime de clculo e reduo de penses de sobrevivncia encarado, neste
contexto, como uma medida de reduo da despesa que tem em vista no apenas cumprir os
compromissos internacionais de reduo do dfice oramental e minimizar os custos a
suportar pela economia, mas tambm criar as condies de sustentabilidade futura das
finanas pblicas e do sistema de penses (Relatrio, pg. 44).
85. Sublinhe-se que o estabelecimento de uma condio de recursos econmicos,
entendida como uma exigncia relacionada com o rendimento disponvel das pessoas que
pretendam aceder a determinada prestao social, est de algum modo coberta pelo
princpio da diferenciao positiva, previsto no artigo 10. da Lei de Bases do Sistema de
Segurana Social, que permite a flexibilizao e modulao das prestaes, em funo, entre
outros fatores, dos rendimentos. E no constitui uma inovao no sistema jurdico. O
reconhecimento e manuteno do direito a algumas prestaes dos subsistemas de proteo
familiar e de solidariedade dependem da verificao de condies de recursos, como o
caso das prestaes por encargos familiares, rendimento social de insero, subsdio social
de desemprego e subsdios sociais no mbito da parentalidade.
Neste mbito e relativamente a este tipo de prestaes, o Decreto-Lei n. 70/2010, de
16 de junho, alterado pela Lei n. 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.s
113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, estabelece as regras para a
determinao dos rendimentos, composio do agregado familiar e capitao dos
rendimentos do agregado familiar para a verificao das condies de recursos a ter em
conta no reconhecimento e manuteno do direito (n.s 1 e 2 do artigo 1.), caracterizando a
condio de recursos como correspondendo ao limite de rendimentos e de valor dos bens
de quem pretende obter a prestao de segurana social ou apoio social, bem como do seu
agregado familiar, at ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuio (artigo 2.,
n. 1).
Para esse efeito, so considerados, entre outros, os rendimentos de trabalho
dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos
prediais, penses e prestaes sociais (artigo 3., n. 1), sendo que o direito s prestaes e
aos apoios sociais fica dependente ainda de o valor do patrimnio mobilirio do requerente
e do seu agregado familiar, data do requerimento ou do pedido de apoio social, no ser
superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) (artigo 2., n. 4).
Por outro lado, como se deixou j esclarecido, a condio de recursos tem j aplicao
no quadro da atribuio das penses de sobrevivncia relativamente a titulares que no
sejam os cnjuges e membros de unio de facto, cujo direito depende da demonstrao de
uma situao de dependncia econmica em relao ao beneficirio falecido (cfr. supra n.
80).
86. A inovao resultante do artigo 117. reside na introduo de uma condio de
recursos nas penses de sobrevivncia dos cnjuges sobrevivos e membros sobrevivos de
unio de facto - titulares at aqui dispensados da demonstrao do requisito de dependncia
econmica do beneficirio falecido - e na sua reconfigurao como uma exclusiva medida de
reduo de despesa pela qual se pretende, no j instituir ou limitar as condies de acesso
atribuio da penso, mas antes reduzir os montantes das penses a atribuir ou em
pagamento, tomando como referncia no a disponibilidade geral de obteno de
rendimentos ou o valor dos bens patrimoniais do titular, mas o valor global mensal auferido
a ttulo de penso, abrangendo outras penses de aposentao ou reforma.
Essa soluo afasta-se do regime aplicvel s subvenes mensais vitalcias atribudas a
ex-titulares de cargos polticos e s respetivas subvenes de sobrevivncia, em pagamento
e a atribuir, a que se refere o artigo 77. da Lei do Oramento do Estado para 2014. Neste
caso, o valor das subvenes mensais vitalcias fica dependente de condio de recursos,
nos termos do regime de acesso a prestaes sociais no contributivas previsto no Decreto-
Lei n. 70/2010, de 16 de junho, com as especificidades previstas naquele artigo (n. 1).
Em funo do valor do rendimento mensal mdio do beneficirio e do seu agregado
familiar no ano imediatamente anterior quele a que respeita a subveno, esta prestao,
com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano (i) suspensa, se o beneficirio tiver um
rendimento mensal mdio, excluindo a subveno, superior a 2.000 e (ii) fica limitada
diferena entre o valor de referncia de 2.000 e o rendimento mensal mdio, excluindo a
subveno, nas restantes situaes (n. 2).
Contrariamente, a norma do artigo 117. consigna a reduo das penses de
sobrevivncia, por efeito do clculo ou recalculo da penso a atribuir ou em pagamento,
tendo em conta no todos os rendimentos do titular, mas apenas os rendimentos resultantes
da cumulao com outras penses de aposentao ou reforma.
87. Uma outra questo que se coloca prende-se com a vigncia temporal da norma.
O n. 1 do artigo 117. determina que o novo regime de clculo do montante das
penses de sobrevivncia se aplica s penses de sobrevivncia a atribuir a partir de 1 de
janeiro de 2014 no determinando a data da cessao da sua vigncia. Por seu turno, o n.
5 estabelece que as penses de sobrevivncia em pagamento pela CGA so recalculadas,
com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014 e o n. 6 que o valor ilquido das penses de
sobrevivncia dos cnjuges pensionistas do regime geral de segurana social em pagamento
em 31 de dezembro de 2013 () reduzido.
Se estivermos perante medidas de carter oramental, estas, por fora da regra do n. 1
do artigo 106. da Constituio, gozam de vigncia anual, no sendo necessrio determinar
expressamente o termo final da sua vigncia.
Tudo indica, no entanto, que as normas impugnadas visam instituir, com carter de
permanncia, um novo regime jurdico de determinao do montante das prestaes,
mediante a alterao das taxas de formao da penso, e que se destina a vigorar para o
futuro. De facto, as normas impugnadas, ainda que se enquadrem no conjunto de medidas
de reduo de despesa, no se limitam, semelhana do que sucede com a Contribuio
Extraordinria de Solidariedade, a determinar para o ano de 2014 uma reduo das penses
num valor percentual a partir de um certo montante, antes consagram uma reconfigurao
normativa da taxa de formao da penso (n. 1) de modo a influenciar as regras de clculo
do montante da penso a atribuir (n.s 2 a 4), e o recalculo e a consequente reduo das
penses em pagamento (n.s 5 e 6). O nico limite que, por efeito do prprio regime legal,
as novas taxas de formao apenas se aplicam a beneficirios que recebam penses no valor
global mensal igual ou superior a 2000 (n. 1).
No estamos perante uma medida com eficcia temporal restrita, predefinida, concebida
para ocorrer a uma situao excecional e transitria de emergncia econmica, e que deva
apenas vigorar no corrente no ano oramental ou que possa ser renovada, com esse mesmo
objetivo, nos anos oramentais subsequentes. Mas antes perante uma medida estrutural que,
como se depreende tambm do Relatrio do OE para 2014 (pg. 44), se destina a criar
condies de sustentabilidade futura do sistema de penses.
Pode afirmar-se, tal como se considerou no acrdo n. 396/2011 a propsito da
reduo dos subsdios equiparados a ajudas de custo dos magistrados judiciais e do
Ministrio Pblico operada pela Lei do Oramento de Estado de 2011, que a correlao
com a lei do oramento apenas gentica. Uma vez editado, este regime desprende-se do
seu local de nascimento, ganha vida prpria, sobrevive por si, sem dependncia funcional da
lei que operou essa insero, o que significar que basta a inrcia do legislador para que os
efeitos das normas impugnadas perdurem.
Assim, o artigo 117., na medida em que regula matria alheia funo especfica e
mais estrita do oramento, enquanto instrumento de programao anual econmico-
financeira da atividade do Estado, e se projeta para fora da execuo do Oramento do
Estado, no tm carter meramente oramental, e no lhe pode ser atribuda apenas
vigncia anual.
Questes de constitucionalidade
Direito segurana social e direito penso
88. Os requerentes do Processo n. 14/2014 defendem que as normas em causa
consubstanciam uma reduo retrospetiva de penses de sobrevivncia j em pagamento,
pelo que afetam direitos consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que
constitui uma afetao gravosa e indita do direito penso protegido constitucionalmente
e do direito segurana social.
Tambm os requerentes do Processo n. 47/2014 alegam que a reduo do valor de
prestaes atribudas no mbito de sistemas contributivos, como o caso das penses de
sobrevivncia atribudas no mbito do sistema de proteo social dos trabalhadores da
administrao pblica, seja qual for o seu valor, corresponde a uma violao da relao
jurdica de segurana social estabelecida entre o Estado e o cidado beneficirio.
Coloca-se, nestes termos, a questo de saber se a reduo de penses de sobrevivncia
por efeito da aplicao de novas taxas de formao suscetvel de afetar o direito penso
como manifestao do direito segurana social constitucionalmente garantido.
A este propsito a jurisprudncia constitucional portuguesa tem entendido que os
requisitos exigidos para se adquirir o direito penso, bem como as regras de clculo ou a
quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo princpio da proteo da confiana,
podero ceder, dentro de um limitado condicionalismo, perante o interesse pblico
justificativo da revisibilidade das leis.
Esse mesmo ponto de vista foi reafirmado no acrdo n. 187/13 em relao norma
da Lei do Oramento do Estado de 2103 que suspendeu parcialmente o pagamento do
subsdio de frias de aposentados e reformados. A se ponderou que o reconhecimento do
direito penso e a tutela especfica de que ele goza no afastam, partida, a possibilidade
de reduo do montante concreto da penso. O que est constitucionalmente garantido o
direito penso, no o direito a um certo montante, a ttulo de penso. Este resulta da
aplicao de critrios legalmente estabelecidos, mas de valor infraconstitucional.
E esta assero vlida quando estejam em causa direitos a constituir cobertos por
expectativas, eventualmente tuteladas do ponto de vista jurdico, dos futuros pensionistas
situao versada no mencionado acrdo n. 3/2010 -, como quando se trate direitos j
constitudos, isto , de posies jurdicas de cidados que adquiriram definitivamente o
estatuto de pensionistas, com um contedo j perfeitamente definido pelas regras legais em
vigor, no momento relevante para o seu clculo questo que estava especialmente em foco
no acrdo n. 187/13. Visto que o que est essencialmente em causa, em qualquer dos
casos, a existncia de um interesse pblico relevante a necessidade de garantir a
sustentabilidade econmico-financeira do Estado e do sistema de penses , que possa
justificar o reconhecimento de uma ampla liberdade de conformao por parte do legislador.
Foi ainda esta linha de entendimento que o Tribunal adotou no acrdo n. 862/13,
quando apreciou um diploma da Assembleia da Repblica que, em vista convergncia
entre penses do sistema geral de segurana social e da proteo social dos trabalhadores da
Administrao Pblica, determinava para os atuais beneficirios a reduo e recalculo do
montante de penses de aposentao da CGA e de penses de sobrevivncia fixadas nos
termos do Estatuto das Penses de Sobrevivncia.
Tambm nesse caso, o Tribunal considerou que a Constituio no fixa, com carter
de regra suscetvel de aplicao direta e imediata, o sistema de penses e demais prestaes
do sistema de segurana social, assim como os critrios da sua concesso e valor pecunirio,
cabendo ao legislador ordinrio, em funo das disponibilidades financeiras e das margens
de avaliao e opes polticas decorrentes do princpio democrtico, modelar
especificamente esses elementos de contedo das penses.
O legislador acrescenta-se ainda possui margem de manobra para delinear o
contedo concreto ou final do direito penso, respeitados os limites constitucionais
pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autnoma e imediatamente decorrente do
texto constitucional, do direito penso, no significa que se possa afirmar o direito a uma
determinada penso. No pode por isso falar-se de uma absoluta intangibilidade do direito
penso, mas sim que o referido direito [quando adquire um contedo preciso atravs da
legislao ordinria], passa a beneficiar da proteo especfica correspondente,
nomeadamente dos princpios estruturantes do Estado de Direito, como a proteo da
confiana ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminudos com
observncia desses mesmos princpios.
Assim, o legislador no est proibido de alterar a forma como materializa o direito
penso, podendo alterar ou at mesmo reduzir o seu montante, tendo em considerao a
evoluo das circunstncias econmicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o
instituto penso de reforma, aposentao, invalidez e sobrevivncia ou, ainda, o seu
contedo essencial.
Por outro lado, todas estas consideraes so transponveis para a penso de
sobrevivncia visto que se trata de uma prestao que pretende cobrir uma das
eventualidades que integra o mbito material de proteo do sistema previdencial ou do
sistema de proteo social convergente, a par da penso de aposentao ou de reforma, e
que se encontra igualmente sujeita a um princpio de contributividade.
89. luz destes critrios, no pode dizer-se que as normas questionadas violem o
direito segurana social e o direito penso, no seu contedo constitucionalmente
relevante.
Por fora do novo regime legal, as taxas de formao da penso de sobrevivncia
diminuem, por comparao com as taxas de formao previstas no Estatuto das Penses de
Sobrevivncia e no regime de proteo na eventualidade da morte dos beneficirios do
regime geral de segurana social, entre 6% e 17%, para as penses de sobrevivncia
calculadas de acordo com os valores da coluna A da tabela do n. 1 do artigo 117., e entre
7% e 21 %, para as penses de sobrevivncia calculadas de acordo com os valores da coluna
B da mesma tabela.
Por outro lado, a reduo da penso apenas opera quando o titular aufira um valor
cumulado, a ttulo de penses, igual ou superior a 2000.

Nestes termos, as alteraes legislativas em questo esto muito longe de traduzir a
supresso da proteo mnima aos cnjuges sobrevivos, membros sobrevivos de unio de
facto e ex-cnjuges, que, por fora da morte do beneficirio, viram diminuda a sua
capacidade econmica, pelo que o que interessa essencialmente verificar se os termos em
que a reduo efetivada se mostra conforme com os princpios da proteo da confiana,
da proporcionalidade e da igualdade que vm tambm convocados como parmetros de
constitucionalidade.
Violao do direito propriedade
90. Os requerentes no Processo n. 14/2014 alegam que, na medida em que existe uma
parcela das contribuies pagas, identificada e quantificada, expressamente destinada
penso de sobrevivncia, est tambm em causa uma eventual restrio ilegtima de um
direito anlogo a um direito, liberdade e garantia, pois, atravs das presentes medidas de
reconfigurao, o Estado apropria-se da contrapartida para a qual, e em nome da qual,
recolheu especificas verbas, desviando-as podendo-o fazer na totalidade da finalidade
anunciada aos que a suportaram, em regra ao longo de uma vida. H, por isso, uma restrio
desproporcionada do direito propriedade que se traduz numa violao do artigo 62.
O Tribunal Constitucional, em termos que so plenamente transponveis para o caso em
apreo, deu j resposta a esta questo no acrdo n. 187/13, a propsito da norma da Lei
do Oramento de Estado para 2013 que suspendeu parcialmente o pagamento do subsdio
de frias a aposentados e reformados.
Afirmou-se, com base em elementos de direito comparado que foram ento analisados,
o seguinte:

[] Por um lado, doutrina e jurisprudncia tm procurado fundar a tutela dos pensionistas
no direito de propriedade nas situaes em que os catlogos de direitos fundamentais que
definem o parmetro de validade das medidas legislativas e/ou administrativas passveis de pr
em causa os direitos adquiridos dos pensionistas no contm disposies relativas a direitos
econmicos, sociais e culturais, nomeadamente, ao direito segurana social. Por outro lado, os
critrios doutrinais e jurisprudenciais avanados para delimitar as consequncias da tutela das
prestaes sociais incluindo as penses em face do direito fundamental propriedade privada
acabam por reconduzir-se, de forma mais ou menos direta, avaliao da conformidade das
medidas passveis de afetar as posies jurdicas em causa com os princpios da proteo da
confiana e, acima de tudo, da proporcionalidade, nomeadamente na sua vertente de proibio
do excesso.
63. No quadro constitucional portugus, e ainda que se admita a existncia de uma
dimenso proprietria no direito dos pensionistas, a sua proteo no especfico mbito de tutela
do artigo 62. duvidosa, tendo em conta que existe uma norma dedicada ao direito segurana
social, a se incluindo o direito penso artigo 63. (recusando essa possibilidade, Miguel
Nogueira de Brito, A justificao da propriedade privada numa democracia constitucional,
Coimbra, 2007, pg. 963, com fundamento em que isso conduziria a uma alterao do conceito
constitucional de propriedade). Acresce que no existe, no nosso sistema de segurana social,
uma relao direta entre a penso auferida pelo beneficirio e o montante das quotizaes que
tenha deduzido durante a sua vida ativa (embora haja uma relao sinalagmtica entre a
obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes artigo 54 da Lei n. 4/2007, de 16 de
janeiro). Isso porque o sistema previdencial no assenta num sistema de capitalizao individual,
mas num sistema de repartio, pelo qual os atuais pensionistas auferem penses que so
financiadas pelas quotizaes dos trabalhadores no ativo e pelas contribuies das respetivas
entidades empregadoras (artigo 56 da mesma Lei), de tal modo que no pode considerar-se que
as penses de reforma atualmente em pagamento correspondam ao retorno das prprias
contribuies que o beneficirio tenha efetuado no passado. Regime que se torna extensivo
proteo social da funo pblica por via da convergncia com o sistema de segurana social,
que foi j implementado, na sequncia do disposto no artigo 104 da Lei n. 4/2007, de 16 de
janeiro, pelo Decreto-Lei n. 117/2006, de 20 de junho.
A obteno de mais forte tutela a partir do direito de propriedade, como direito ao
montante da penso fixado, encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a equiparao
plena dos efeitos ablatrios da suspenso do pagamento de parte da penso expropriao por
utilidade pblica. Pois ento estaramos indiscutivelmente situados no ncleo essencial do que
reconhecidamente uma dimenso do direito de propriedade de natureza anloga aos direitos,
liberdades e garantias.
Mas essa equiparao no tem fundamento. Redues parciais do quantitativo de uma
prestao social no podem ser consideradas uma expropriao parcial, por dois motivos
essenciais. No se trata, em primeiro lugar, da subtrao, atravs de um ato jurdico, de uma
posio jurdica concreta, mas da determinao, em termos gerais e abstratos, do contedo de
toda uma categoria de direitos. No pode esquecer-se, em segundo lugar, que estamos perante
uma posio com uma forte componente social, tanto do ponto de vista gentico como
funcional, correspondente participao num fundo comum de solidariedade, organizado pelo
Estado, a partir de contribuies de todos os trabalhadores e das entidades empregadoras, e
parcialmente financiado por transferncias de verbas do oramento geral do Estado. O que,
inequivocamente afasta esta posio das que tm uma exclusiva fonte pessoal, da esfera prpria
do titular.
[]

Desta jurisprudncia decorre que a aplicao do novo regime de clculo com a
consequente reduo do montante das penses de sobrevivncia apenas poderia colocar a
questo da violao do direito propriedade se se reconhecesse a existncia de um estrito
princpio de correspetividade no mbito da relao jurdica de segurana social, de modo a
que existisse efetiva equivalncia entre o montante das contribuies e o valor das
prestaes.
A anlise do regime legal conduz, no entanto, a concluir que o clculo do montante da
penso no corresponde aplicao de um princpio de correspetividade que pudesse
resultar da capitalizao individual das contribuies, mas radica antes num critrio de
repartio que assenta num princpio de solidariedade, princpio este que aponta para a
responsabilidade coletiva das pessoas entre si na realizao das finalidades do sistema e se
concretiza, num dos seus vetores, pela transferncia de recursos entre cidados cfr. artigo
8, n. 1, e n. 2, alnea a), da Lei n. 4/2007 (neste sentido, JOO LOUREIRO, Adeus ao
Estado social? O insustentvel peso do no-ter, BFD 83 (2007), pgs. 168-169).
Para alm de que, contrariamente ao que vem alegado, o regime de clculo, recalculo e
reduo das penses de sobrevivncia, institudo pelo artigo 117. da Lei do Oramento do
Estado para 2014, no determina em nenhum caso a ablao total da penso de
sobrevivncia.
Rejeitada que seja a incluso desta medida no mbito de proteo do n. 2 do artigo 62.
da Constituio, uma pronncia definitiva sobre a questo de constitucionalidade fica
sempre dependente do resultado da aplicao dos parmetros de aferio que resultam dos
princpios constitucionais da proteo da confiana, da proporcionalidade e da igualdade,
que servem tambm de fundamento ao pedido.
Violao do princpio da proteo da confiana
91. So conhecidos, e foram j aqui recordados, os critrios a que o Tribunal
Constitucional d relevncia para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da
confiana.
Como se deixou exposto, o artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014
estabelece, mediante a aplicao de novas taxas de formao da penso, um novo regime de
clculo das penses de sobrevivncia a atribuir e de recalculo e reduo das penses de
sobrevivncia em pagamento, e, desse modo, atinge direitos adquiridos, isto , direitos que
se encontram j reconhecidos ou podem s-lo por se encontrarem reunidos todos os
requisitos legais necessrios de atribuio da penso, e direitos em formao, que
correspondem aos perodos contributivos e valores de remuneraes registadas em nome do
beneficirio, quando ainda no tenha ocorrido o facto determinante da concesso da penso.
E no pode deixar de reconhecer-se que os destinatrios das normas que so titulares de
um direito penso j constitudo e consolidado na sua esfera jurdica tm expetativas
legtimas de receberem mensalmente o montante da penso calculado nos termos do regime
vigente data da atribuio do direito.
No plano normativo, o legislador tem tambm atuado de forma capaz de gerar
expetativas de continuidade quanto manuteno da ordem jurdica, no apenas porque
tem proclamado nas leis de bases do sistema de segurana social um princpio de
salvaguarda de direitos adquiridos, quer quanto aos prazos de garantia, quer quanto aos
quantitativos de penses que resultem remuneraes registadas na vigncia de leis anteriores
(cfr., por ltimo, o artigo 100. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), mas tambm porque
sempre que introduziu alteraes legislativas com reflexo na determinao do montante da
penso, como sucedeu recentemente com a Lei n. 133/2012, de 27 de junho, limitou a
respetiva produo de efeitos a situaes decorrentes de bitos de beneficirios que ocorram
aps a data da entrada em vigor da lei (artigo 16., n.s 1 e 3).
E poder dizer-se que os destinatrios das normas no dispem de mecanismos de
autotutela e de adaptao da sua prpria conduta s novas circunstncias, visto que o
mbito de aplicao do artigo 117. apenas abrange os cnjuges sobrevivos e os membros
sobrevivos de unio de facto que cumulem a penso de sobrevivncia com penses de
aposentao, reforma, velhice ou invalidez, e, portanto, apenas aquele conjunto de pessoas
que, sendo beneficirias de uma penso de sobrevivncia, cessaram tambm j a sua vida
ativa e esto normalmente impossibilitados de obter, por outros meios, fontes de
rendimentos complementares, encontrando-se em situao equivalente a quem seja
unicamente titular de algum destes outros tipos de penses.
De todo modo, no caso das penses de sobrevivncia, o valor jurdico da confiana tem
um menor peso comparativamente com medidas legislativas que afetem o montante das
penses que sejam diretamente substitutivas de rendimentos do trabalho, como o caso das
penses de aposentao ou de reforma. Isso porque a atribuio da penso de sobrevivncia
no necessariamente vitalcia e pode ser extinta por qualquer das vicissitudes a que se
referem os artigos 47. do Estatuto das Penses de Sobrevivncia e 41. do Decreto-Lei n.
322/90, e no confere a garantia da manuteno do seu montante, na medida em que a
individualizao das penses, atravs da repartio por entre os titulares do direito, pode ser
objeto de novo clculo ou de nova repartio dos montantes por efeito da verificao de
uma causa de extino do direito penso ou do aparecimento de um novo titular (artigos
34. do Estatuto das Penses de Sobrevivncia e 28., n. 2, do Decreto-Lei n. 322/90).
A relativizao das expectativas ainda mais evidente no que se refere aos direitos em
formao, no s porque os destinatrios das normas ainda no viram o seu direito penso
de sobrevivncia reconhecido, muito menos o direito a um determinado montante da
penso, mas tambm porque a prpria atribuio da penso depende de um facto incerto
quanto ao an e ao quando, na medida em que est desde logo condicionado pela
sobrevivncia do cnjuge ou unido de facto ao beneficirio do regime de proteo social
convergente ou do regime geral de segurana social, cuja obrigao contributiva est na base
da relao jurdica prestacional.
Para alm de que, como necessria decorrncia da revisibilidade das leis, os direitos em
formao no se encontram protegidos com o mesmo grau de intensidade dos direitos
adquiridos em relao a alteraes legislativas que envolvam a modificao para futuro do
regime de determinao do montante da penso.
92. Por outro lado, face a todo o condicionalismo que rodeou a implementao do novo
regime de clculo e reduo das penses de sobrevivncia e, em especial, a situao de
emergncia econmica e financeira, que determinou j uma diminuio conjuntural das
penses, incluindo as atribudas no mbito do sistema complementar, no s as expectativas
de estabilidade na ordem jurdica surgem agora mais atenuadas, como so sobretudo
atendveis relevantes razes de interesse pblico que justificam, em ponderao, uma
excecional e transitria descontinuidade do comportamento estadual.
Como se fez j notar, segundo o proponente da norma, a introduo de uma condio
de recursos nas penses de sobrevivncia inscreve-se no mbito mais geral da concretizao
da estratgia de consolidao oramental e justificada mais concretamente como uma
medida relativa ao sistema de penses, tendo em vista a sustentabilidade do sistema de
segurana social e a sustentabilidade do sistema de penses, mas tambm a aplicao de um
princpio de equidade intergeracional.
Para alm de outras medidas j anteriormente adotadas (introduo do fator de
sustentabilidade e de mecanismos de convergncia de penses) que visam solucionar a
sustentabilidade do sistema no longo prazo, pretende-se agora dar resposta no mdio e curto
prazo ao problema financeiro colocado pelo acentuado crescimento da despesa com as
prestaes sociais, especialmente as relacionadas com a atribuio de penses (aqui se
incluindo as penses de velhice, doena ou sobrevivncia), de modo a garantir a
compatibilizao do sistema de penses com a prpria sustentabilidade das finanas
pblicas.
Paralelamente, tendo em conta que o sistema de penses assenta num princpio de
repartio e no de capitalizao, com a consequncia de serem os atuais empregados a
financiar com as suas quotizaes as penses em pagamento, tornou-se necessrio, na
perspetiva do legislador, repartir os custos pela gerao de pensionistas e de trabalhadores,
dando concretizao prtica a um princpio de equidade intergeracional (Relatrio do OE de
2014, pgs. 55-57).
Do exposto resulta que os interesses pblicos a salvaguardar com a medida, no s se
encontram perfeitamente identificados pelo legislador, como se revestem de grande relevo,
por efeito do incremento da despesa com prestaes sociais associado ao alargamento do
universo do beneficirios, por razes demogrficas e aumento do nmero de prestaes, e
maior maturidade das penses, por envelhecimento da populao e maior longevidade das
carreiras contributivas.
93. Os requerentes nos Processos n. 14/2014 e 47/2014 alegam ainda que as normas
do artigo 117. da Lei do Oramento do Estado para 2014 contm solues legislativas
manifestamente assistemticas e desenquadradas de qualquer esforo global de
sustentabilidade do sistema pblico de proteo social e de repartio intrageracional e
intergeracional e que a soluo legislativa se encontra desenquadrada de qualquer lgica
de sustentabilidade global do sistema de segurana social e incide sobre uma categoria
isolada de pensionistas, tornando-se-lhes aplicvel o juzo de inconstitucionalidade
formulado no acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013.
No parece ser esse o caso.
Esse aresto apreciou a inconstitucionalidade de disposies de um diploma da
Assembleia da Repblica que, visando a convergncia de penses dos sistemas da Caixa
Geral de Aposentaes e do regime geral da segurana social, previam a reduo de 10% do
valor das penses de aposentao e de sobrevivncia que foram fixadas de acordo com o
Estatuto da Aposentao e o Estatuto das Penses de Sobrevivncia, e o recalculo das
penses de aposentao e sobrevivncia mediante a aplicao de uma taxa de formao de
80% ao valor da parcela um (P1) das penses fixadas com base no regime da Lei n.
60/2005, de 29 de dezembro.
Analisando o interesse pblico prosseguido por essas disposies luz do princpio da
proteo da confiana, o Tribunal considerou que a consolidao oramental visada por
essas medidas vem reportada exclusivamente a uma parte do sistema pblico de penses
ao regime previdencial da CGA -, e no ao sistema pblico de penses ou ao Estado social
globalmente considerado, alm de que a necessidade de financiamento do dfice estrutural
da CGA no podia ser imputado apenas aos seus atuais ou futuros beneficirios, mas
resultava de uma opo poltico-legislativa que fechou a CGA a novas inscries a partir de
1 de janeiro de 2005 (artigo 2. da Lei n. 60/2005).
Por outro lado, entendeu-se que os pensionistas de qualquer dos dois regimes se
consideram titulares de um direito penso com igual consistncia jurdica e as eventuais
desigualdades ao nvel da disciplina legal vindas do passado, ainda que com reflexos
financeiros na atualidade, no poderiam ser corrigidas apenas com sacrifcio exclusivo dos
direitos constitudos de apenas um grupo de beneficirios.
E deu-se como assente que as solues sacrificiais motivadas por razes de
insustentabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficirios de uma das componentes do
sistema, so necessariamente assistmicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional:
visam fins evitar o aumento das transferncias do Oramento do Estado que no se
enquadram no desenho constitucional de um sistema pblico de penses unificado.
Por isso se concluiu, no acrdo, que a adoo daquelas medidas concretas no
revestiam um peso importante para efeitos da prossecuo dos interesses pblicos da
sustentabilidade, do equilbrio intergeracional e da convergncia dos regimes de proteo
social, j que a prossecuo destes interesses, pelo seu carter estrutural, exige medidas
pensadas num contexto global dos regimes de proteo social.
Importa reconhecer que estas consideraes no so transponveis para o caso em
apreo.
Desde logo porque o diploma no visa a correo de eventuais desigualdades ao nvel
da disciplina legal das penses de sobrevivncia dos dois regimes pblicos, mas pretende
introduzir, em ambos os regimes, regras comuns de clculo das penses a atribuir e de
reduo das penses em pagamento, tendo em vista a diminuio imediata da despesa com
penses de sobrevivncia.
No est, por isso, em causa um problema de financiamento de um dos sistemas de
penses, mas de consolidao oramental e de sustentabilidade do sistema pblico de
penses em contraponto com um princpio da equidade intergeracional.
O Tribunal Constitucional, no referido aresto, no exclui a possibilidade de reviso dos
valores das penses na tica da sustentabilidade financeira e da salvaguarda da justia do
sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional, mas considerou que
essas solues teriam de ser equacionadas de forma integrada e coerente no mbito do
sistema de proteo social considerado na sua globalidade, e no atravs de medidas
isoladas e de carter unilateral que afetem apenas um conjunto de beneficirios.
Essa censura no pode ser feita s normas do artigo 117. da Lei do Oramento de
Estado para 2014.
No h pois, nenhuma evidncia, em todo este contexto, de uma infrao ao princpio
da proteo da confiana.
Violao do princpio da proporcionalidade
94. Admitindo que as expetativas de manuteno do montante da penso de
sobrevivncia possam ter de ceder face a interesses pblicos contrapostos de maior peso,
resta verificar se se poder ter como violado o princpio da proporcionalidade, em qualquer
das suas vertentes de adequao, necessidade ou justa medida.
Como observa REIS NOVAIS, o princpio da idoneidade ou da aptido significa que as
medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente,
devem, de forma sensvel, contribuir para o alcanar.
No entanto, o controlo da idoneidade ou adequao da medida, enquanto vertente do
princpio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente aptido objetiva e formal de um
meio para realizar um fim e no a qualquer avaliao substancial da bondade intrnseca ou
da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida idnea quando til para a consecuo
de um fim, quando permite a aproximao do resultado pretendido, quaisquer que sejam a
medida e o fim e independentemente dos mritos correspondentes. E, assim, a medida s
ser suscetvel de ser invalidada por inidoneidade ou inaptido quando os seus efeitos sejam
ou venham a revelar-se indiferentes, incuos ou at negativos tomando como referncia a
aproximao do fim visado (Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 2004, pgs. 167-168).
No caso vertente, no pode deixar de reconhecer-se que a medida em causa, ao permitir
diminuir no imediato a despesa com o pagamento de penses de sobrevivncia, pode
contribuir para a salvaguarda, a mdio e curto prazo, da sustentabilidade do sistema de
penses e das prprias finanas pblicas e mostra-se ser apta para a prossecuo dos fins
que visa atingir.
Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido o
necessrio ou exigvel, tudo depende da representao de alternativas viveis, de eficcia
equivalente, em prazo idntico, e de menor gravosidade para os direitos atingidos. Mas essa
avaliao tem que conter-se no campo das opes primrias tomadas pelo legislador
democraticamente legitimado, no podendo ir ao ponto de questionar a estratgia
oramental adotada como via para a atenuao do desequilbrio das contas pblicas. Como
se afirmou no acrdo n. 396/2011, no cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a
bondade da estratgia seguida, nem entrar no debate sobre se o reequilbrio das contas
pblicas se deve fazer preferencialmente pelo lado da receita ou pelo lado da despesa, mas
apenas ajuizar se as solues impugnadas so arbitrrias, por sobrecarregarem gratuita e
injustificadamente uma certa categoria de cidados.
Ora, no quadro de uma opo de reduo da despesa pblica que abranja tambm as
prestaes sociais (tendo em considerao que 75% da despesa com prestaes sociais so
despesas com penses de velhice, doena e sobrevivncia e a despesa em penses de cerca
de 30 % da despesa pblica), no pode afirmar-se, num critrio de evidncia, que a soluo
impugnada visando especialmente penses de sobrevivncia - seja desnecessria ou
dispensvel, quando certo que entretanto foram j implementadas medidas de reduo de
penses de aposentao e de reforma, sob a forma de uma contribuio extraordinria de
solidariedade, e de reduo remuneratria em relao aos trabalhadores do setor pblico.
A questo que pode colocar-se, neste plano, a de saber se, cumprindo-se os critrios
da adequao e necessidade quanto aplicao de um novo regime de clculo do montante
das penses de sobrevivncia, se justifica que, de entre os titulares desse direito, sejam
apenas afetados os cnjuges sobrevivos e membros sobrevivos de unio de facto que
cumulem essa penso com outra ou outras penses de aposentao ou reforma. Mas essa
uma questo que, podendo ter impacto no juzo de proporcionalidade (na medida em que a
extenso da medida generalidade dos beneficirios poderia propiciar uma menor
onerosidade na esfera individual), tem sobretudo a ver com a conformidade da medida com
o princpio da igualdade, matria que ser objeto de apreciao num momento ulterior.
No parece, por outro lado, que a medida possa ser considerada excessiva ou
desproporcionada.
Como se deixou j exposto, o novo regime de clculo e reduo de penses de
sobrevivncia implica que a taxa de formao varie entre 44% e 33%, em funo valor
global mensal a ttulo de penso, para as penses que devam ser calculadas segundo o
Estatuto das Penses de Sobrevivncia, a que se aplicava a taxa de 50%, e entre 53% e
39%, em funo valor global mensal a ttulo de penso, para as penses do regime geral da
segurana social, a se aplicava a taxa de 60% ou 70%. Essas mesmas taxas de formao so
aplicveis, correspetivamente, 1. parcela e 2. parcela da penso de aposentao ou
reforma de contribuintes do regime de proteo social convergente que se tenham
aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de janeiro de
2006.
Opera-se nestes termos uma diminuio das taxas de formao entre 6% e 17% ou
entre 7% e 21 % por referncia penso de aposentao ou de reforma que serve de base
determinao do montante da penso de sobrevivncia ou por referncia simultnea a cada
das parcelas em que se decompe o clculo dessa penso quando seja aplicvel o regime de
convergncia definido pela Lei n. 60/2005.
O impacto desta reduo no rendimento mensal do titular da penso de sobrevivncia
depender da proporo que a penso de sobrevivncia representa no seu rendimento
global, uma vez que s incide sobre a penso de sobrevivncia e no sobre o valor mensal
global das prestaes percebidas pelo titular. E, por outro lado, o regime s se aplica a
beneficirios que aufiram em cumulao com outras penses um montante total igual ou
superior a 2 000;
Contrariamente ao que afirmado pelos requerentes no Processo n. 14/2014, em
nenhum caso o novo regime implica a ablao total da penso de sobrevivncia. Para alm
disso, o legislador utiliza uma escala regressiva de modo a evitar que possa ocorrer uma
reduo muito acentuada da penso de sobrevivncia nas situaes em que seja mais
elevado o rendimento proveniente da atribuio de outras penses.
Tudo ponderado, de concluir que a reduo no tem uma expresso tal que possa vir a
colidir, de modo intolervel e demasiado opressivo, com decises de vida que os
pensionistas tenham tomado, e no acarreta uma medida de sacrifcio que possa ser tida por
desproporcionada ou demasiado onerosa, em face da vantagem associada aos fins de
interesse pblico a atingir.
Nestes termos, no pode considerar-se que as normas impugnadas importem a violao
do princpio da proporcionalidade, nsito no artigo 18. da Constituio.

Violao do princpio da igualdade
95. Em face da fundamentao deduzida nos requerimentos formulados nos Processos
n.s 14/14 e 137/14, tambm necessria uma ponderao da especfica posio jurdica
dos pensionistas, no que se refere ao princpio da igualdade, tomando-se como termo de
referncia comparativo os pensionistas de sobrevivncia que sejam titulares de outros fontes
de rendimento, tendo em considerao que o mbito subjetivo da medida se encontra
circunscrito queles que cumulem a penso de sobrevivncia com, pelo menos, uma penso
de aposentao ou reforma, com excluso de quaisquer outras situaes de cumulao de
rendimentos.
Recorde-se que a atribuio de prestaes pecunirias denominadas penses de
sobrevivncia tem por objetivo compensar os familiares de beneficirio (do sistema de
proteo de convergncia ou do regime geral de segurana social) da perda dos rendimentos
de trabalho determinada pela morte deste, e est relacionada, desse modo, com o impacto
econmico que essa eventualidade tem no respetivo agregado familiar.
No entanto, alguns dos titulares do direito penso tm que demonstrar que a morte do
beneficirio implicou a diminuio dos meios de subsistncia, o que sucede como j se
explicitou - com o cnjuge separado judicialmente de pessoas e bens ou divorciado e da
pessoa cujo casamento tenha sido declarado nulo ou anulado, os enteados dos beneficirios
falecidos, os descendentes alm do 1. grau e os ascendentes. J no que se refere aos
cnjuges, unidos de facto e descendentes menores de 18 anos presume-se que a morte do
beneficirio acarreta necessariamente uma perda de rendimentos, pelo que o acesso
penso de sobrevivncia no est dependente de qualquer requisito adicional relativo
demonstrao de carncia.
Nestes termos, o regime legal estabelecia j uma condio de recursos em funo do
grau de dependncia econmica dos familiares em relao ao beneficirio falecido, e que s
era excecionada relativamente queles que, pela sua especfica situao pessoal, seriam
presumivelmente afetados pela diminuio de rendimentos resultante da morte do
beneficirio.
Neste quadro geral de referncia, e em face a um especial interesse pblico de
consolidao oramental e de sustentabilidade do sistema de penses, poder compreender-
se que um mecanismo equivalente, ainda que para efeito da determinao do montante da
penso, e no da delimitao do direito penso, se torne aplicvel aos cnjuges sobrevivos
e aos membros sobrevivos de unio de facto. Tanto mais que tambm os titulares de
penses de aposentao ou de reforma foram j afetados, tambm com fundamento na
deficitria conjuntura financeira, por medidas de reduo de penses por via da aplicao da
contribuio extraordinria de solidariedade.
96. Por outro lado, contrariamente ao que vem alegado pelo requerente no Processo n.
137/14, poder encontrar-se algum fundamento racional e materialmente aceitvel na
diferenciao que estabelecida entre os titulares de penso de sobrevivncia em
cumulao com penses de aposentao ou de reforma que so os diretos destinatrios da
norma e aqueles que cumulem essa mesma penso com rendimentos no provenientes de
prestaes por invalidez ou velhice, como ser o caso daqueles que, mantendo-se na vida
ativa, aufiram rendimentos do trabalho, e que so isentos de qualquer afetao.
Pode admitir-se que este conjunto de normas, embora seja tido como uma condio de
recursos tal como caracterizado no Relatrio do Oramento de Estado para 2014 vise
regular estritamente situaes de cumulao de penses constituindo como que uma
medida restritiva de cumulao de penses qualificao que o Governo lhe passou a
atribuir na Nota que integra a documentao posteriormente entregue e apensa aos autos.
A delimitao do mbito aplicativo do artigo 117. nos termos em que feita no deixa
de suscitar alguma perplexidade, visto que quem cumule uma penso de sobrevivncia com
rendimentos do trabalho, apenas ficar sujeito reduo da penso quando cesse a atividade
e passe a auferir tambm uma penso de aposentao ou de reforma e se encontre, por isso,
numa situao de maior vulnerabilidade e com uma maior limitao para reorientar as suas
perspetivas de vida.
Constitui, no entanto, ainda um critrio de diferenciao admissvel, estando em causa
uma medida essencialmente dirigida sustentabilidade do sistema de penses, que o
legislador pretenda introduzir uma condio de recursos que seja aferida, no pela
capacidade econmica geral do pensionista, mas pelo nvel de rendimentos que este aufere
globalmente a ttulo de penses, por estarem a em causa verbas do oramento da segurana
social e da CGA que constituem despesa pblica. Ainda que se no trate da aplicao de
uma tpica condio de recursos, em que devam ser considerados todos os rendimentos do
titular, mas de uma condio de recursos indexada apenas aos montantes percebidos por
acumulao de penses, pode detetar-se ainda nessa opo legislativa uma relao de
substancialidade entre os fins prosseguidos e os meios utilizados.
Em todo o caso, a soluo cabe ainda na liberdade de conformao legislativa, no ponto
em que ao legislador que pertence definir e qualificar as situaes de facto ou as relaes
de vida que ho de funcionar como elementos de referncia a tratar igual ou
diferenciadamente. E s poderiam considerar-se violados os limites externos da
discricionariedade legislativa quando a medida legislativa no tivesse adequado suporte
material ou fosse destituda de uma racionalidade coerente face estratgia de atuao que
se entendeu adotar.
97. A conformidade constitucional com o princpio da igualdade levanta maiores
dificuldades no mbito da relao interna, isto , no crculo dos destinatrios das normas tal
como se encontra legalmente delimitado.
Como se viu, a taxa de formao da penso de sobrevivncia para efeito do clculo ou
reduo a que se refere o artigo 117. depende do valor global mensal a ttulo de penso
percebido pelos cnjuges sobrevivos e membros sobrevivos de unio de facto, mas, uma vez
fixada a taxa aplicvel no caso concreto, o correspondente valor percentual s opera para
determinar o montante da penso de sobrevivncia. Ou seja, a reduo incide apenas sobre
o montante da penso de sobrevivncia, embora a extenso dessa reduo seja influenciada
pelo valor que o titular aufere globalmente em resultado do recebimento de outras penses
de aposentao ou de reforma.
Daqui decorre que o impacto da medida no rendimento mensal do titular da penso de
sobrevivncia depender da proporo que esta representa no seu rendimento global, uma
vez que a reduo s afeta a penso de sobrevivncia e no o rendimento mensal do titular
da penso. E, deste modo, valores globais de penso perfeitamente idnticos podem sofrer
redues muito diferenciadas, pois, quanto maior for o peso da penso de sobrevivncia no
valor mensal global das prestaes percebidas pelo titular maior ser o impacto da reduo
operada pelo artigo 117.
A ttulo exemplificativo, uma penso de sobrevivncia em pagamento pela CGA a um
cnjuge sobrevivo de contribuinte do regime de proteo social convergente, cuja penso de
sobrevivncia foi fixada de acordo com as regras do Estatuto das Penses de Sobrevivncia,
que no concorra com outros herdeiros e que perceba valor global mensal a ttulo de penso
de 2.600 ser recalculada, de acordo com o estabelecido no n. 1 e na alnea a) do n. 2 do
artigo 117., com base na aplicao da taxa de formao da penso de 40 % (e no de 50
%).
No entanto, se o valor global mensal a ttulo de penso for formado pela soma de uma
penso de aposentao de 2.000 com uma penso de sobrevivncia de 600, a aplicao
da nova taxa de formao da penso determina o reclculo da penso de sobrevivncia para
480, equivalendo a uma reduo na penso de sobrevivncia de 120 e consequente
diminuio do valor total para 2480. E na situao inversa, em que valor global mensal a
ttulo de penso seja constitudo pela soma de uma penso de aposentao de 600 com
uma penso de sobrevivncia de 2.000, a nova taxa de formao da penso implica o
reclculo da penso de sobrevivncia para 1.600, correspondendo a uma reduo na
penso de sobrevivncia de 400 e diminuio do valor total para 2.200.
No primeiro caso, a penso de sobrevivncia reduzida em 20% e o valor global mensal
a ttulo de penso reduzido em 4,6%; no segundo caso, a penso de sobrevivncia tambm
reduzida em 20% mas o valor global mensal a ttulo de penso reduzido em 15,4%;
Assim, pensionistas abrangidos pelo regime do artigo 117., com o mesmo valor global
mensal a ttulo de penso e a mesma taxa de formao da penso de sobrevivncia, podero
ver a sua penso de sobrevivncia reduzida em montantes diferentes em funo do peso que
esta penso tem no valor acumulado de prestaes, com reflexo no cmputo global que o
titular acaba por auferir.
Tendo em conta que a medida qualificada como uma condio de recursos ou, numa
outra perspetiva, como medida restritiva de acumulao de penses, no se descortina o
fundamento material para o tratamento diferenciado de posies jurdico-subjetivas que so
de idntica natureza. Tanto que se trata de uma diferenciao que no justificvel luz da
ratio que o prprio regime jurdico prossegue, dado que este tem em vista limitar os
montantes a pagar a ttulo de penso de sobrevivncia em razo do cmulo com outras
prestaes sociais que sejam atribudas ao mesmo titular por invalidez ou velhice.
Neste sentido, a medida introduz diferenas de regime injustificveis, face aos fins que
a normao legal pretende prosseguir, e constitucionalmente censurvel do ponto de vista
do princpio da igualdade.
98. Neste plano de anlise uma questo ainda colocada pela norma do n. 15 do artigo
117.
Este preceito circunscreve o mbito de aplicao do regime previsto nesse artigo aos
cnjuges sobrevivos ou membros sobrevivos de unio de facto que sejam titulares de, pelo
menos, uma prestao prevista no n. 7 excluindo penses de sobrevivncia, o que significa
que o clculo ou reduo da penso de sobrevivncia segundo o regime a definido se torna
aplicvel apenas aos titulares que aufiram tambm outra ou outras penses de aposentao,
reforma ou equivalente, e no queles que apenas disponham de uma penso de
sobrevivncia no cumulvel com qualquer outra daquelas prestaes.
De facto, a norma do n. 7, para que remete aquele n. 15, j antes transcrita, tem em
vista definir o que se entende, para efeitos do disposto no artigo, por valor global mensal
percebido a ttulo de penso, consignando que esse o montante correspondente ao
somatrio do valor mensal de subveno mensal vitalcia e subveno de sobrevivncia com
todas as penses de aposentao, reforma e equiparadas, penses de velhice e invalidez,
bem como penses de sobrevivncia, que sejam pagas, ao titular da penso a atribuir ou a
recalcular, por quaisquer entidades pblicas (). Por outro lado, a lei, ao referir no n. 15,
que o regime aplicvel ao titular de, pelo menos, uma prestao prevista no n. 7
excluindo penses de sobrevivncia, est precisamente a delimitar o respetivo campo de
aplicao por referncia titularidade de qualquer das penses mencionadas nesse outro
preceito, com exceo da prpria penso de sobrevivncia que objeto de novo clculo ou
reduo.
A ressalva contida no segmento final desse n. 15 tem, por conseguinte, o sentido til
de excluir do campo aplicativo do regime aqueles pensionistas que detenham apenas uma
penso de sobrevivncia, implicando que o novo clculo ou reduo da penso de
sobrevivncia apenas opere em caso de cumulao dessa com, pelo menos, uma outra
penso de aposentao ou reforma.
Esta opo legislativa poder encontrar justificao no interesse de operacionalizar um
mecanismo de reduo de despesa que seja direcionado para as situaes de cumulao de
rendimentos auferidos atravs do pagamento de penses. Mas no pode perder-se de vista
que est em causa concretamente uma medida que se insere, segundo o proponente da
norma, numa estratgia de conteno de despesa pblica com prestaes sociais (em que
tm um significativo peso as penses de velhice e de sobrevivncia) com a finalidade de
contrariar a tendncia desfavorvel de incremento de despesa e dar resposta ao problema de
financiamento relacionado com a sustentabilidade do sistema de penses. Por isso, a
soluo legislativa encarada, no apenas como uma mera medida de consolidao
oramental, mas tambm e especialmente como uma medida sobre o sistema de penses
(Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2014, pg. 54).
O legislador concebe uma medida que se destina especificamente a reduzir penses de
sobrevivncia, com base no primordial interesse pblico de sustentabilidade do sistema de
penses, e estabelece um limiar mnimo, em termos pecunirios, a partir do qual ela se torna
aplicvel. Mas depois penaliza apenas os pensionistas de sobrevivncia que cumulem outra
penso e isenta aqueles que possuam apenas uma penso de sobrevivncia ainda que esta
seja igual ou superior ao valor de referncia que determinaria, em caso de cumulao, a
incidncia das novas taxas de formao.
Dentro da lgica de poltica legislativa que presidiu implementao da medida, a no
incluso dos titulares de uma nica penso de sobrevivncia incongruente e no se
encontra minimamente justificada. Ainda que possa admitir-se que o legislador tenha
pretendido atingir apenas os titulares de penses, excluindo do mbito de aplicao do
conjunto de normas as situaes em que ocorra a cumulao de prestaes sociais com
rendimentos de outra fonte, mesmo que na sua globalidade excedam o limiar de 2000, j
no aceitvel que se introduza uma desigualdade de tratamento entre grupos de
destinatrios a quem normalmente a medida, pela sua prpria natureza e finalidade, deveria
ser dirigida, sem que exista um motivo justificativo do tratamento desigual.
Esta uma situao diversa da analisada precedentemente a propsito da excluso do
mbito aplicativo do artigo 117. dos pensionistas de sobrevivncia que obtenham um
rendimento mensal global, em conjunto com rendimentos de outra fonte, igual superior a
2000. O que est agora em causa a desigualdade entre pensionistas com idntica condio
de recursos em funo do tipo e da natureza dos rendimentos e, portanto, a desigualdade de
tratamento entre pessoas que preenchem a condio de recursos atravs apenas do
montante auferido a ttulo de penso.
A questo adquire maior acuidade quando certo que, no controlo da igualdade, numa
ponderao de interesses, dever dar-se ateno no apenas relevncia do interesse
pblico prosseguido, mas tambm o grau e intensidade da afetao de direitos, como
indicador da gravidade da diferenciao (REIS NOVAIS, ob. cit., pg. 115).
Ora, as normas impugnadas impem um encargo adicional, afetando as posies
jurdicas j constitudas ou em formao mediante a alterao das frmulas de clculo das
penses, mas apenas em relao queles que possuam uma outra penso de aposentao ou
de reforma e que, por isso, j cessaram a sua vida ativa, deixando inclumes outros titulares
de penso de sobrevivncia que aufiram apenas a esse ttulo um montante igual ou superior
a 2000, independentemente de poderem ainda manter uma atividade profissional
remunerada.
As normas revestem-se assim de uma especial onerosidade que sacrifica apenas aqueles
se encontram numa situao de maior vulnerabilidade, o que torna mais evidente a ausncia
de uma justificao para a diferena de tratamento.
Verifica-se, pois, relativamente s normas constantes dos n.s 1 a 7, 10 e 15 do artigo
117. da Lei do Oramento do Estado para 2014, a violao do princpio da igualdade nsito
no artigo 13. da Constituio.
Limitao de efeitos quanto s normas do artigo 33.
99. O Tribunal Constitucional, pelos acrdos n.s 396/11 e 187/13 decidiu
sucessivamente no declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 19. da Lei n.
55-A/2010, de 31 de dezembro, e 27. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que
estabeleciam para os exerccios oramentais de 2011 e 2013, respetivamente, a reduo
remuneratria entre 3,5% e 10% para os trabalhadores do setor pblico que auferissem
remuneraes base superiores a 1.500.00, e reafirmou essa jurisprudncia, ainda que
implicitamente, no acrdo n. 353/12, em relao norma de idntico teor do artigo 20.
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro.
Entendeu-se ento que o recurso a uma medida de reduo de rendimentos de quem
aufere por verbas pblicas como meio de rapidamente diminuir o dfice pblico, em
excecionais circunstncias econmico-financeiras, apesar de se traduzir num tratamento
desigual relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da
economia, tinha justificaes que a subtraam censura do principio da igualdade na
repartio de encargos pblicos, uma vez que, sendo admissvel alguma diferenciao em
relao a pessoas que mantm uma relao de emprego pblico, a reduo continha-se ainda
dentro dos limites do sacrifcio.
As normas do n. 1 artigo 33. da LOE de 2014 tem uma configurao diversa daquela
que foi anteriormente objeto de um juzo de no constitucionalidade, na medida em que
alarga o universo dos trabalhadores do setor pblico afetados pela medida de reduo
salarial, atingindo titulares de retribuies salariais superiores a 675, e fixa em 2,5% e
12%, respetivamente, os limites mnimo e mximo do coeficiente de reduo aplicvel de
forma progressiva a partir daquele valor, operando uma intensificao da medida do
sacrifcio.
Deste modo, a norma possui um alcance inovatrio, em resultado de ter efetuado uma
reviso global do regime de reduo remuneratria, e corresponde, nesse sentido, a uma
realidade jurdica incindvel, pelo que no poder ser objeto de limitao de efeitos
relativamente ao segmento ideal de reduo remuneratria para que se reconheceu existir
anteriormente fundamento constitucional bastante.
Importa ter em considerao, por outro lado, que a eficcia ex tunc atribuda em geral
declarao de inconstitucionalidade, nos termos do n. 1 do artigo 282. da Constituio,
num momento em que decorreu j um amplo perodo de execuo oramental, implicaria,
em relao aos destinatrios da norma do artigo 33. da LOE de 2014, o reembolso da
totalidade das verbas que, em aplicao desse preceito, integram a reduo remuneratria,
incluindo os montantes que ainda se contenham dentro dos limites julgados
constitucionalmente admissveis pela jurisprudncia constitucional anterior.
Nestes termos, considerando a necessidade de evitar a perda para o Estado da
poupana lquida de despesa pblica j obtida no presente exerccio oramental por via das
redues remuneratrias, apesar de excederem o limite do sacrifcio que se entende
constitucionalmente admissvel em relao aos trabalhadores que auferem por verbas
pblicas, com base no disposto no n. 4 do artigo 282. da Constituio, e em ateno a esse
interesse pblico de excecional relevo, o Tribunal decide atribuir efeitos ex nunc
declarao de inconstitucionalidade das referidas normas, que, assim, se produziro apenas a
partir da data da sua deciso.

III Deciso

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do
princpio da igualdade, consagrado no artigo 13 da Constituio da Repblica Portuguesa,
das normas do artigo 33 da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro;
b) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do
princpio da proporcionalidade, nsito no artigo 2. da Constituio da Repblica
Portuguesa, das normas do artigo 115, n.s 1 e 2, da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro;
c) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do
princpio da igualdade, consagrado no artigo 13 da Constituio da Repblica Portuguesa,
das normas do artigo 117, n.s 1 a 7, 10 e 15, da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro;
d) No declarar a inconstitucionalidade das normas do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013,
de 31 de dezembro;
e) Em funo do decidido na precedente alnea a), declarar prejudicada a apreciao do
pedido subsidirio relativo norma da alnea r) do n. 9 do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013,
de 31 de dezembro.
f) Determinar que a declarao da inconstitucionalidade constante da alnea s produza
efeitos a partir da data da presente deciso.

Lisboa, 30 de maio de 2014 - Carlos Fernandes Cadilha (vencido quanto deciso da
alnea d) nos termos da declarao de voto junta) - Maria de Ftima Mata-Mouros (vencida
quanto alnea c) nos termos da declarao junta) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido
parcialmente quanto alnea a) e vencido quanto alnea b), pelas razes constantes da
declarao em anexo) - Catarina Sarmento e Castro (Vencida quanto alnea d) da deciso
(complementos de penso); com declarao de voto; Acompanhando a deciso, e no
essencial, a fundamentao das restantes alneas (e conforme declarao, relativamente
fundamentao das alneas a) (reduo remuneratria) e c) (penses de sobrevivncia).
Vencida quanto alnea f) (efeitos) nos termos da declarao de voto junta) - Joo Cura
Mariano (vencido quanto alnea d) da deciso e quanto restrio de efeitos pelas razes
constantes da declarao que junto) - Maria Jos Rangel de Mesquita (vencida parcialmente
quanto deciso e fundamentao da alnea a), vencida quanto deciso da alnea b) e com
declarao quanto s decises das alneas c) e d)) - Pedro Machete (vencido quanto s alneas
a), b) e c) da deciso, conforme a declarao junta) - Ana Maria Guerra Martins (vencida
quanto alnea c) da deciso, conforme declarao em anexo)- Joo Pedro Caupers (vencido
quanto s alneas c), d) e f) da deciso nos termos da declarao em anexo) - Fernando Vaz
Ventura (vencido quanto s alneas c), d) e f) da deciso, nos termos da declarao de voto
junta)- Maria Lcia Amaral (vencida quanto s alneas a), b) e c) da deciso, conforme
declarao em anexo)- Jos da Cunha Barbosa (vencido quanto s alneas a) e b) da deciso
nos termos da declarao de voto que junto) - Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido quanto
alnea d) da deciso, nos termos da declarao anexa)

DECLARAO DE VOTO

Votei vencido quanto alnea d) da deciso com base nas seguintes consideraes.
Entendi que a norma do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, ao
suspender, com carter de imperatividade, nos termos a previstos, os complementos de
penso atribudos por empresas do setor pblico atravs de convenes coletivas de trabalho,
no viola o direito contratao coletiva previsto no artigo 56., n. 3, da Constituio, visto
que se trata de matria que no integra os direitos dos trabalhadores a que se referem os
subsequentes artigos 58. e 59., nem se enquadra sequer no direito segurana social coberto
pelo artigo 63., e tambm no coloca, essencialmente pelas razes que foram explanadas no
acrdo, um problema de proteo da confiana.

Considero, no entanto, que essa disposio viola a garantia institucional de contratao
coletiva na medida em que no parece possvel descontratualizar os montantes das prestaes
e afastar a competncia privada de autoregulao para realizar objetivos de consolidao
oramental das empresas contratantes, em detrimento dos prprios interesses dos
trabalhadores.

Ainda que no seja legalmente possvel instituir atravs de instrumentos de
regulamentao coletiva de trabalho um regime complementar contratual que se no
enquadre nos regimes profissionais complementares do sistema providencial (artigo 478., n.
2 do Cdigo do Trabalho, na linha do anteriormente estabelecido pelo artigo 6., n. 1, alnea
c), do Decreto-Lei n. 519-C1/79, de 29 de dezembro, na redao do Decreto-Lei n.
209/92, de 2 de outubro), o mecanismo que se encontrava disposio das entidades
contratantes seria a ao de anulao das correspondentes clusulas de conveno coletiva de
trabalho, regulada nos artigos 183. e seguintes do Cdigo de Processo de Trabalho.

Por outro lado, ainda que se possa estabelecer a imperatividade de normas laborais em
funo de um interesse pblico relevante, e que normalmente se destina a garantir um
tratamento mais favorvel do trabalhador (artigo 3., n. 3, do Cdigo do Trabalho), no
esse o caso quando estamos perante uma mera norma oramental que se limita a pr em
causa a disponibilidade das partes e a infirmar o espao prprio da contratao coletiva (cfr.
acrdo do Tribunal Constitucional n. 92/94).

Podendo dizer-se que no existe obstculo excluso dos complementos de penses da
reserva de contratao coletiva, tal como se decidiu, em situao similar, no acrdo do
Tribunal Constitucional n. 517/98, no h, no entanto, motivo para pr em causa a
autonomia privada das partes quando o interesse geral ou de ordem pblica invocado pelo
legislador no releva no plano do direito laboral, caso em que a prpria garantia
institucional de contratao coletiva que afetada.

Carlos Fernandes Cadilha

DECLARAO DE VOTO

1. Vencida quanto declarao de inconstitucionalidade do artigo 117. da Lei do
Oramento de Estado (LOE) de 2014 (a.), junto tambm declarao de voto quanto
declarao de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33. da LOE de 2014 por
violao do princpio da igualdade (b.) e quanto fixao de efeitos da declarao de
inconstitucionalidade com fora obrigatria geral (c.).

a. Quanto declarao de inconstitucionalidade do artigo 117. da LOE de
2014

2. Voto vencida quanto declarao de inconstitucionalidade do artigo 117., n.
os
1
a 7, 10 e 15, porque no acompanho o Acrdo quando este conclui pela violao do
princpio da igualdade. Aceito que a norma em questo e a opo poltica tomada possam ser
criticadas, mas rejeito que da redunde a sua inconstitucionalidade por violao do princpio
da igualdade.
3. Devo comear por referir que concordo, de uma forma geral, com o Acrdo,
relativamente no verificao de uma violao, por esta norma, do direito propriedade, do
princpio da tutela da confiana, do princpio da proporcionalidade embora tenha dvidas
quanto classificao como permanente, de uma medida que no revoga a legislao em
vigor, se encontra prevista no oramento e tem impacto oramental. Tambm concordo com
a no violao do princpio da igualdade no que diz respeito relao entre os destinatrios
da norma (os titulares do direito penso de sobrevivncia que a cumulam com outras
penses, quando o valor global do assim percebido seja superior a 2.000) e os titulares do
direito penso de sobrevivncia que a cumulam com rendimentos de outras provenincias.
Assim, a minha discordncia diz respeito fundamentao apresentada para a declarao de
inconstitucionalidade do artigo 117., por violao do princpio da igualdade no mbito da
relao interna.
4. O raciocnio do Tribunal Constitucional baseia-se, em grande medida, na
qualificao da norma em causa como uma condio de recursos da qual discordo.
No ignoro que a medida foi apresentada politicamente como a introduo de uma
condio de recursos nas penses de sobrevivncia, nomeadamente no Relatrio que
acompanhou a proposta de OE (p. 59). No entanto, estes elementos interpretativos devem
ser desconsiderados se contrariados por outros elementos de igual ou maior importncia,
como a letra da lei ou a teleologia da norma. No deve partir-se de uma determinada
qualificao a priori apesar de apresentada pelo proponente da norma para dela tirar
concluses quanto interpretao do preceito, especialmente se essa qualificao tiver
consequncias relativamente constitucionalidade do regime. Deve iniciar-se o raciocnio
atravs da interpretao do preceito em causa, verificando-se se este consentneo com a sua
qualificao como condio de recursos o que, como j disse, pelo menos duvidoso.
Uma condio de recursos , regra geral, uma clusula que sujeita o direito perceo
de uma determinada prestao social (tipicamente no mbito do subsistema de solidariedade)
ao cumprimento de um determinado conjunto de requisitos, nomeadamente quanto
globalidade de rendimento disponvel da pessoa em causa. Nos casos em que o valor de uma
prestao social esteja dividido em escales de montante da prestao, a condio de recursos
tambm pode ser estabelecida de forma a limitar o acesso a alguns desses escales. Neste
ltimo caso, pode dizer-se que a condio de recursos condiciona, de certa forma, o montante
da prestao, na medida em que determina o escalo da prestao a que a pessoa tem direito
mas, regra geral, no existe essa relao entre condio de recursos e montante de prestao.
Assim, de concluir que a norma decorrente do artigo 117. no constitui uma
condio de recursos. De facto, a anlise do artigo 117. revela uma medida de reduo do
montante das penses de sobrevivncia atribudas ou a atribuir a partir de um determinado
montante de valor global de penses percebidas e tendo em conta esse valor, quando
cumuladas com outras penses. Isto distinto da introduo de uma condio de recursos no
mbito das penses de sobrevivncia nos termos referidos no pargrafo anterior (por
exemplo, atravs da introduo de um nvel mnimo de rendimento a partir do qual se teria
acesso penso de sobrevivncia). A norma objeto de apreciao , portanto, uma medida
que visa regular a cumulao de penses de sobrevivncia com outras penses, reduzindo o
seu montante, e assim deve ser analisada. Traduz um objetivo legtimo, razovel e, pelo
menos partida, no inconstitucional. esta tambm a qualificao que o Governo atribui
medida na Nota apensa a este processo (conjunto de normas que regulam estritamente
situaes de acumulao de penses, incidindo a sua dimenso restritiva unicamente sobre o
montante da penso de sobrevivncia percebida pelo cnjuge sobrevivo ou pelo membro
sobrevivo da unio de facto). O Acrdo admite esta qualificao (de medida restritiva de
cumulao de penses), mas dela no retira as devidas consequncias.
5. O legislador, democraticamente legitimado, pretende reduzir a despesa no mbito
do sistema de penses a curto prazo, para garantir a sua sustentabilidade. Com esse objetivo,
optou, neste caso, por introduzir uma medida de reduo de encargos com a cumulao de
penses atravs da reduo do valor da penso que uma pessoa perceba em cumulao, a
partir de um determinado valor global de penses. Trata-se de uma opo racional tendo em
vista esse objetivo, pois incide apenas sobre a penso de sobrevivncia quando esta constitui
uma prestao adicional percebida a ttulo principal, tendo um carter complementar, e
apenas acima de um determinado montante.
este o fundamento material para o valor da reduo poder ser diferente quanto a
pessoas que percebem valores globais idnticos. A reduo incide sobre a penso que cumula
com a penso j percebida, dependendo o valor concreto da referida reduo do montante da
penso de sobrevivncia. As posies jurdico-subjetivas dos pensionistas no so objeto de
tratamento diferenciado, pois este depende do valor da penso de sobrevivncia cumulada e
do valor global de penses percebidas o que um fundamento razovel para a diferenciao
de montante de reduo.
Justifica-se, por isso, tambm que a medida apenas se aplique a quem cumula penses,
deixando de fora quem perceba apenas uma penso de sobrevivncia (artigo 117., n. 15):
porque so grupos diferenciados de pessoas umas recebem a penso de sobrevivncia em
cumulao com outras penses, outras apenas a penso de sobrevivncia. Se a norma tem
como objetivo precisamente reduzir os valores de penses em caso da sua cumulao apenas
faz sentido que a medida incida sobre o primeiro grupo de pessoas, pois s nesse caso se
verifica a cumulao. Eis a importncia de qualificar corretamente a medida, tendo em conta
o texto legal e o fim prosseguido, no como uma condio de recursos caso em que a
atribuio da penso de sobrevivncia (ou o seu montante) depender do nvel global de
recursos dos eventuais titulares mas como uma medida restritiva da cumulao de penses.
Aceitando-se essa qualificao da medida, compreensvel e justificado que se excluam os
titulares nicos da penso de sobrevivncia.
6. Pode discordar-se da opo do Governo, ou considerar que o preceito no claro
ou pouco feliz. Pode considerar-se que o legislador podia ter ido mais ou menos longe,
tendo em conta o objetivo de reduo da despesa. Mas da no decorre a
inconstitucionalidade da norma. No cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a bondade da
opo elegida pelo legislador democraticamente legitimado apenas ajuizar se as medidas so
conformes Constituio.

b. Quanto declarao de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33. da
LOE de 2014

7. Acompanho o presente Acrdo quanto declarao de inconstitucionalidade da
norma constante do artigo 33. da LOE de 2014 por violao do princpio da igualdade. No
entanto, sinto necessidade de fazer algumas precises quanto a certos pontos da
fundamentao do Acrdo que no acompanho, na linha da minha declarao de voto ao
Acrdo n. 187/2013, relativo LOE de 2013, com o objetivo de explicar a minha posio
mais aprofundadamente, bem como de contribuir para a clarificao e preciso da discusso
em torno do princpio da igualdade e, desta forma, contribuir tambm para a previsibilidade
das decises do Tribunal Constitucional.
8. No h dvidas de que o princpio da igualdade convocvel na apreciao da
constitucionalidade do artigo 33. da LOE de 2013. De facto, a norma que dele decorre,
conduz identificao de grupos distintos de pessoas, sujeitos a regimes legais diferenciados:
uma vez que introduz redues nas remuneraes de pessoas que trabalham para o Estado,
demais pessoas coletivas pblicas, ou quaisquer das restantes entidades referidas no seu n. 9,
deixando de fora todos os outros trabalhadores, designadamente os trabalhadores com
remuneraes por prestao de atividade laboral subordinada nos setores privado e
cooperativo, bem como os trabalhadores por conta prpria. Neste contexto, a apreciao da
sua conformidade constitucional apela, assim, diretamente, ao parmetro da igualdade
perante a lei (artigo 13. da Constituio).
A apreciao que fao da compatibilidade desta norma com o princpio da igualdade
tem como ponto de partida que o seu objetivo (ou o seu fim) a reduo do dfice. O facto
de este fim decorrer do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF) ou do
Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria
(o designado Tratado Oramental) irrelevante para estes efeitos, pois ambos os
instrumentos preveem a necessidade da sua prossecuo. Para alcanar este fim, o legislador
escolheu a via da reduo da despesa, em alternativa via do aumento da receita. A
circunstncia de a reduo da despesa ser uma alternativa para alcanar o fim visado pelo
legislador, demonstra que esta constitui um meio, uma via instrumental, e no um fim em si
mesmo. importante referir que a minha anlise condicionada pelo fim da norma em causa,
pelo que as concluses a que chego podem ser diferenciadas quanto a outra norma, se o seu
fim for diferente por exemplo, uma coisa uma medida oramental, de reduo do dfice,
outra, bem diferente, ser uma reforma estrutural da tabela salarial dos trabalhadores da
Administrao Pblica.
9. Sendo incontroverso que o objetivo de reduo do dfice pode ser alcanado
atravs da reduo da despesa, reduzir salrios dos funcionrios pblicos para prosseguir
aquele fim , em si mesma, uma opo racional. A determinao, pelo perodo
correspondente ao ano oramental, de um corte nos salrios dos trabalhadores do sector
pblico tendo em vista a diminuio do dfice do oramento geral de Estado constitui, pois,
uma razo justificativa de tratamento diferenciado suficientemente racional para superar o
teste do arbtrio do princpio da igualdade (a verso fraca do escrutnio). Assim, no
confronto das razes que sustentam o tratamento diferenciado (reduo dos salrios dos
trabalhadores do sector pblico) com o fim da norma (reduo do dfice) importa concluir
pela racionalidade ou no arbitrariedade da diferenciao.
10. No entanto, acompanho o Acrdo no sentido de ser de rejeitar a sujeio da
norma em apreciao ao mero teste do arbtrio. De facto, esta norma introduz uma
diferenciao de tratamento entre grupos de pessoas, o que torna insuficiente o afastamento
do arbtrio para afirmar a sua validade constitucional. Qualquer diferenciao de tratamento
baseada em caractersticas referidas s pessoas ou s situaes em que se encontram, no
pode bastar-se com um controlo de mera evidncia, ou de ausncia de arbtrio. A suficincia
de um tal controlo seria incongruente com a dignidade da pessoa humana (artigo 1.).
A exigncia de uma anlise mais densa e rigorosa impe-se com maior grau de
premncia quando, como no caso em presena, so afetados direitos fundamentais. Com
efeito, atravs da norma em anlise, afetado o direito fundamental retribuio do trabalho
consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a), da Constituio. De facto, o valor ou o montante
das remuneraes dos trabalhadores no pode deixar de estar abrangido pela esfera de
proteo do direito fundamental referido pois representa um elemento essencial desse direito.
Se assim no fosse, a esfera de proteo ficaria comprimida a um contedo mnimo, de forma
incompreensvel e injustificvel. importante referir que defender que o quantum das
remuneraes est abrangido pela esfera de proteo do direito fundamental em causa no
equivale a defender a irredutibilidade dos montantes em causa. A reduo das remuneraes
representa uma restrio queles direitos que possvel (como, regra geral, possvel
restringir um direito fundamental) desde que obedea aos parmetros constitucionais
aplicveis, designadamente o da igualdade.
Sem se questionar a liberdade de conformao do legislador na definio de medidas
que visem prosseguir um fim pblico, como a aqui sob escrutnio, importa, todavia, apelar a
um critrio mais exigente de apreciao da sua conformidade constitucional ao nvel do
princpio da igualdade (uma verso forte) que, nessa medida, acaba por se revelar,
legitimamente, como mais constrangedor daquela liberdade.

11. E em que se traduz esse critrio de maior exigncia no controlo do princpio da
igualdade nestes casos? Para se dar resposta, pode-se recorrer jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal alemo e, ultrapassando o teste do arbtrio (proibio de arbtrio), incidente
sobre a razo do tratamento diferenciado, lanar-se mo a um teste mais exigente de controlo
do princpio da igualdade (designado por aquele Tribunal como nova frmula) que,
prosseguindo uma igualdade ponderada, se preocupa com as diferenas existentes entre os
grupos e a sua correspondncia com as diferenas dos regimes aplicveis (Entsprechungsprfung
o teste da correspondncia, na designao de alguma doutrina).
Trata-se, pois, desde logo, de uma diferena de perspetiva de anlise. No caso da
proibio do arbtrio inquire-se pela justificao constitucional de um tratamento diferenciado
partindo de fora, na medida em que se pergunta por razes externas que o justifiquem, sem
entrar em considerao com as caractersticas especficas de cada grupo; diferentemente, a
nova frmula procura determinar se nos atributos de cada grupo visado existe justificao para
o tratamento diferenciado. Em primeiro lugar, identificando as diferenas entre os grupos e,
estabelecidas estas, indagando da correspondncia entre elas e a diferena de tratamento
adotada pelo legislador.
Indispensvel que exista uma relao interna entre as diferenas identificveis entre
os grupos e a diferena de tratamento. Ou seja, cada diferena de tratamento deve ter uma
razo justificativa assente em diferenas objetivas entre os grupos, sendo que as diferenas
devem ser tanto de maior natureza e de maior relevncia quanto mais relevante for a
diferena de tratamento.
Impe-se, assim, proceder a um juzo ponderativo.
12. Face diferena de tratamento decorrente do artigo 33. LOE, que se salda na
reduo dos salrios de trabalhadores do setor pblico, o Tribunal Constitucional considera a
norma inconstitucional, por violao do princpio da igualdade, com o que concordo.
Quanto s razes invocveis para a diferenciao, o Acrdo recusa a validade dos
argumentos assentes na superioridade mdia das retribuies auferidas pelos trabalhadores do
Estado e outras entidades pblicas e/ou da maior garantia de subsistncia do respetivo
vnculo laboral, numa fundamentao que, quanto a estes argumentos, acompanho.
De seguida o Acrdo, aceita, porm, na linha de arestos anteriores, como razo de
diferenciao invocvel a perceo por um grupo de remunerao atravs de verbas pblicas
(ou recursos pblicos) questo que analisarei infra. Este argumento relacionado com a eficcia
da medida que assim ter um impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas
despesas do Estado.
No posso acompanhar este argumento como fundamento da no inconstitucionalidade
do tratamento diferenciado. A frmula mais exigente de controlo do princpio da igualdade
(igualdade ponderada), que adoto, ao exigir a verificao de uma relao interna entre as
diferenas detetveis nos grupos de pessoas em causa e a diferena de tratamento dada pelo
legislador, evidencia que as razes de eficcia no podem servir de justificao para
tratamentos diferenciados. A eficcia, no uma caracterstica de qualquer dos grupos
destinatrios da norma. Antes uma valorao externa da justificao da medida, em razo do
resultado e no em razo das diferenas detetadas nos grupos de pessoas em confronto.
13. Tambm no acompanho a fundamentao do Acrdo quando este, num segundo
momento de escrutnio, faz apelo a juzos de proporcionalidade da extenso da diferenciao,
tendo em conta o seu fundamento.
A maior densidade de controlo exigida pelo teste mais denso do princpio da igualdade,
convocada pela diferenciao de grupos de pessoas e afetao de um direito fundamental,
apelando embora a um momento de ponderao dentro da estrutura do princpio (igualdade
ponderada), no deve ser confundida com o teste clssico da proporcionalidade dos direitos de
liberdade. A igualdade pressupe uma comparao, enquanto a proporcionalidade uma
coliso de direitos, valores ou bens. Enquanto esta ltima assenta num juzo relativo a um
fim que deve ser prosseguido por um determinado meio, verificando-se, de seguida, a relao
meio-fim, o teste da igualdade configura uma comparao entre grupos de destinatrios de
normas e regimes respetivamente aplicveis.
esta diferena de estrutura identificvel na comparao do princpio da igualdade
com o princpio da proporcionalidade que permite compreender que uma mesma medida
possa violar um princpio sem contrariar o outro.
14. Diferentemente do que sucede com o princpio da proporcionalidade, a dogmtica
do princpio da igualdade assenta na distino entre razo justificativa da diferenciao e fim da
norma que contm a diferenciao. Para o tratamento diferenciado ter sempre de haver uma
razo justificativa (fundamento).
A questo est, pois, em saber como determinar a verificao dessa justificao.
Enquanto na verso fraca do princpio da igualdade esta avaliao feita pela procura da
existncia de uma razo vlida para a diferena de tratamento, na sua verso forte, o
momento ponderativo do princpio no dispensa o escrutnio da prpria avaliao realizada
pelo legislador quando atribuiu peso determinante s razes que justificam a diferena de
tratamento legislativo.
15. Esta frmula mais exigente de controlo do princpio da igualdade (igualdade
ponderada) compara duas grandezas, estabelecendo que a diferena identificvel entre os
grupos de pessoas em presena tem de ser de tal ordem e natureza que, num juzo de
ponderao, justifique a diferena de tratamento adotada. S diferenas objetivas e de relevo
justificam uma diferena de tratamento, sendo que as diferenas tm de ser tanto maiores e
de maior peso quanto mais grave for a diferena de tratamento. Portanto, ou as diferenas
identificveis so de dimenso e/ou de natureza tal que justificam o tratamento diferenciado
adotado, e no h violao do princpio da igualdade, ou no so de ordem a justificar aquela
diferena e h violao.
Ora, uma tal avaliao implica a verificao da correspondncia do tratamento
diferenciado com o fim da norma, no cotejo das razes ponderveis a favor e contra a
diferenciao, tendo em conta o contexto factual e normativo em que se insere a medida.
Para avaliar a correspondncia da diferena de tratamento com as diferenas identificadas nos
diversos grupos de pessoas, importa, pois, comear por confrontar a medida diferenciadora
adotada (sua natureza e dimenso) com as razes invocadas para a empreender.
16. Ora, quanto s razes invocadas para a diferenciao, o Acrdo aceita, como j
referi (para alm da razo de eficcia que j acima afastei), a perceo por um grupo de
remunerao atravs de verbas pblicas o que, nessa medida (e apenas nessa medida n. 30)
os posiciona de forma diferenciada perante o objetivo de consolidao oramental definido a
partir do cumprimento dos limites quantitativos anuais fixados para o dfice, constituindo
este um interesse pblico suficientemente percetvel e constitucionalmente fundado para que
nele possa continuar a fixar-se o ponto de referncia implcito na ratio do tratamento
distintivo a que aqueles trabalhadores se mantm sujeitos.
Mais uma vez, no posso acompanhar a fundamentao do Acrdo neste ponto.
A diferena anotada da perceo por um grupo de remunerao atravs de verbas
pblicas no revela natureza e relevncia suficientes para justificar o grau de tratamento mais
oneroso a que os trabalhadores do setor pblico esto sujeitos por via do artigo 33. da LOE.
Ela no constitui diferena objetiva que justifique a diferena de tratamento adotada.
Na verdade, a diferena da perceo por verbas pblicas, tendo embora inegvel reflexo
nas contas do Estado, no apresenta nenhuma relevncia na delimitao do direito
fundamental retribuio de qualquer trabalhador. A garantia deste direito fundamental tem
igual expresso para todos os trabalhadores. A Constituio no distingue o grau de garantia
que merece a remunerao dos trabalhadores do setor pblico, privado ou do terceiro setor
(artigo 59., n. 3, da Constituio). No existe, pois, fundamento para a discriminao na
reduo dos vencimentos dos trabalhadores pela circunstncia de a sua entidade empregadora
ser um ente pblico ou privado. A soluo legal proposta assenta numa ideia de poder
dispositivo unilateral do Estado sobre as remuneraes de todos os trabalhadores do setor
pblico (poder que nenhum empregador tem sobre os respetivos trabalhadores), confundindo
Estado-empregador e Estado-legislador, e pressupe que a garantia do direito fundamental
retribuio no tem igual expresso para todos os trabalhadores, o que no pode ser aceite.
Conclui-se, assim, que no existe correspondncia entre a caracterstica identificadora
do grupo de pessoas formado pelos trabalhadores do setor pblico e o tratamento
diferenciado que lhes proporcionado relativamente aos demais cidados portugueses.
17. Em regra, todos devem contribuir, de acordo com as suas capacidades, para um
objetivo que a todos aproveita: a diminuio do dfice do Estado. Na medida em que visam
solucionar um problema do Estado, enquanto coletividade, o interesse pblico por elas
prosseguido diz respeito generalidade dos cidados e no, unicamente, aos trabalhadores do
setor pblico. A reduo da despesa pblica, tendo em vista assegurar a prossecuo das
finalidades estaduais, onde se incluem tambm as prestaes sociais, por fundada que seja no
contexto econmico e financeiro atual, no legitima o sacrifcio adicional, e desprovido de
qualquer compensao especfica, de apenas alguns para satisfao dos interesses de todos.
A seleo de quem deve ser chamado a solver os encargos pblicos tem como limite a
igualdade na repartio dos encargos pblicos, bem como a respetiva capacidade
contributiva.
18. Afasto-me, portanto, da fundamentao do Acrdo, quando ali se afirma que no
no fundamento mas na medida da diferenciao que reside o problema referente ao parmetro
da igualdade (n. 33). Em si mesmo, o princpio da igualdade no contm nenhuma escala de
avaliao para determinar uma relao contrria ao Direito, pelo que no possvel uma
afetao deste princpio que se contenha ainda dentro dos limites do tolervel. No est, pois,
nas mos do Tribunal Constitucional definir a medida da diferena tolervel.
No havendo correspondncia entre as caractersticas diferenciadoras dos grupos
identificados pela norma e as diferenas de tratamento detetadas, no existe verdadeiro
fundamento para a discriminao.

c. Quanto fixao de efeitos da declarao de inconstitucionalidade com
fora obrigatria geral

19. Apesar de ter votado favoravelmente a fixao de efeitos, preferia uma soluo em
que a restrio de efeitos apenas abrangesse a parte da norma do artigo 33. do LOE que, de
acordo com a fundamentao do Acrdo, excede o limite do razovel e que justifica a
declarao de inconstitucionalidade ou seja, a restrio dos efeitos devia abranger apenas a
reduo remuneratria entre 3,5% e 10% para trabalhadores do setor pblico que aufiram
remuneraes base superiores a 1.500, aplicando-se aos restantes efeitos da norma a
eficcia regra ex tunc. Tratava-se de uma soluo mais adequada e juridicamente possvel que,
todavia, no mereceu acolhimento.
Tomo esta posio apesar de considerar que a inconstitucionalidade da norma tambm
afeta esta dimenso normativa do artigo 33. LOE, uma vez que a deciso de modelao de
efeitos constitui uma deciso distinta do Tribunal Constitucional, que incide sobre os efeitos
da declarao de inconstitucionalidade, tendo, portanto, como seu pressuposto a deciso j
tomada pelo Tribunal Constitucional e sendo dependente desta.
20. O Tribunal Constitucional autorizado pelo artigo 282., n. 4, da Constituio a
fixar os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, de forma a alcanar um efeito mais
restrito ou menos oneroso do que a eficcia normal desta declarao, prevista no artigo 282.,
n.
os
1 e 2, quando tal for exigvel por imperativos de segurana jurdica, equidade ou interesse
pblico de especial relevo. Ao usar este poder, o Tribunal no est a restringir os efeitos da
inconstitucionalidade proprio sensu da norma em questo, uma vez que estes esto fixados na
Constituio, mas os efeitos da declarao de inconstitucionalidade do Tribunal propriamente dita.
Nestes termos, o Tribunal Constitucional tem competncia para restringir qualquer
efeito da declarao (o efeito retroativo e o efeito repristinatrio), em razo do tempo (v.g.,
at publicao do Acrdo), da matria em questo ou das circunstncias (v.g., os efeitos
ressalvados da norma abarcam apenas algumas das situaes ou casos que seriam afetados).
Todas estas hipteses decorrem do artigo 282., n. 4, que no contm uma mera alternativa
entre eficcia ex tunc ou ex nunc da deciso, mas confere expressamente o poder ao Tribunal
Constitucional de fixar os efeitos da sua deciso salvaguardando determinadas situaes
constitudas ou determinadas dimenses normativas da norma julgada inconstitucional,
durante certo perodo de tempo (C. Blanco de Morais, Justia Constitucional, t. II, Coimbra
Editora, 2011, pp. 268-270, 337 ss.; R. Medeiros, A deciso de inconstitucionalidade, UCP, 1999,
pp. 673-674, 696 ss.; V. Canas, Introduo s Decises de Provimento do Tribunal Constitucional,
AAFDL, 1994, pp. 195-196). De facto, se o preceito d competncia ao Tribunal para retirar
a eficcia regra (ex tunc) totalidade da deciso, ento tem de se reconhecer a competncia do
Tribunal para restringir efeitos em menor medida.
A deciso de limitao dos efeitos e a medida dessa limitao dependem da existncia
de um sacrifcio desproporcionado da segurana jurdica, da equidade ou de interesse pblico
de excecional relevo e do grau desse sacrifcio. Daqui resulta o carter limitado do poder do
Tribunal de manipulao de efeitos, uma vez que no se trata de um espao de absoluta
discricionariedade. De facto, a Constituio no pretende transformar o Tribunal
Constitucional em rgo de deciso ou ponderao poltica de interesses nomeadamente
quando se refere a interesse pblico de especial relevo pois esta apenas cabe ao decisor
poltico democraticamente legitimado. Tal seria, alis, desconforme com os princpios do
Estado de Direito democrtico e da separao de poderes. A restrio, em determinado caso,
de efeitos com esta base ter, assim, de encontrar fundamentao sempre num determinado
princpio constitucional e na sua ponderao.
21. Assim, numa situao como a presente, tendo em conta o efeito regra da declarao
de inconstitucionalidade e face ao impacto que esse efeito teria sobre o interesse pblico de
especial relevo invocado o evitar a perda para o Estado da poupana lquida de despesa
pblica deve o Tribunal Constitucional proceder restrio dos efeitos. Deve faz-lo, no
entanto, de acordo com o princpio da proporcionalidade, na estrita medida do necessrio,
exercendo as suas competncias.
Se o Tribunal Constitucional ao declarar a norma inconstitucional, na sua totalidade,
abrange uma reduo remuneratria para que reconhece existir fundamento constitucional
bastante, ento apenas em relao a essa dimenso se justifica a restrio de efeitos. No a
abranger, seria desproporcionadamente lesivo do interesse pblico, porque o Tribunal
Constitucional j admitiu a no inconstitucionalidade dessa reduo. Todavia permitir a
preservao dos efeitos j produzidos pela norma relativamente aos titulares do direito s
remuneraes que foram inconstitucionalmente privados de parte do seu rendimento, tendo
em conta o seu peso financeiro nas contas do Estado, por um lado, e as consequncias de
privao de rendimento nos visados, por outro, em especial no que respeita aos escales mais
baixos de remunerao, j no encontra adequada cobertura no interesse pblico invocado,
configurando um sacrifcio excessivo.
Para a deciso sobre a restrio de efeitos, no relevante o facto de a norma ser ou
no incindvel. Esse argumento importante quando se est a apreciar a
inconstitucionalidade da norma. No entanto, neste momento, est-se a apreciar os efeitos da
sua declarao de inconstitucionalidade e nesse mbito, o Tribunal Constitucional tem
competncia autnoma e independente da estrutura da norma, no respeito pelo artigo 282.,
n. 4, da Constituio.


Maria de Ftima Mata-Mouros

DECLARAO DE VOTO

Vencido parcialmente quanto declarao de inconstitucionalidade expressa na
alnea a), vencido quanto alnea b) e no acompanho parte da fundamentao constante da
declarao de inconstitucionalidade da alnea c), pelas seguintes razes essenciais.

1. A declarao de inconstitucionalidade das normas do artigo 33 da Lei n 83-
C/2013 (LOE2014), sustentada pela posio maioritria, fundamenta-se na desconformidade
com o princpio da igualdade perante os encargos pblicos, uma vez que a diferenciao estabelecida
entre quem recebe por verbas pblicas e os titulares de rendimentos provenientes de outras
fontes, apesar de ter fundamento legtimo, excede a medida da diferena constitucionalmente
tolerada entre uns e outros.
Em nosso entender, o parmetro jurdico-constitucional invocado, assim como a
aplicao que dele feita, no capaz de justificar a ilegitimidade constitucional da reduo
remuneratria imposta nas normas impugnadas.
A igualdade nos encargos, uma das manifestaes do princpio da igualdade,
significa que os encargos pblicos devem ser repartidos de forma igual pelos cidados (v.g.
igualdade na tributao) e, no caso de existir um sacrifcio especial de um indivduo ou de
grupo de indivduos em benefcio do interesse pblico, que os sacrificados devam ser
compensados por esse prejuzo (v.g. igualdade nos vnculos expropriatrios ou quase
expropriatrios).
Na primeira dimenso, o princpio da igualdade perante os encargos pblicos
cumpre-se com a universalidade da medida legislativa, repartindo-se o encargo por todos com
base no mesmo critrio. Assim acontece com os impostos, que incidem sobre todos os
cidados segundo o critrio da capacidade econmica (arts. 106, n 1 e 107 da CRP). Nesta
caso, a desigualdade da situao econmica de cada um superada com o critrio da
capacidade contributiva, que exclui do campo de incidncia dos impostos as pessoas que no
disponham dessa capacidade e que impe que os contribuintes com a mesma capacidade
econmica paguem os mesmos impostos e os que tenham diferente capacidade paguem
diferentes impostos. Quer dizer: a igualdade de tributao afere-se (e mede-se) atravs do
critrio (tertium comparationis) da capacidade contributiva, que se exprime atravs da imposio
aos contribuintes de um sacrifcio proporcional a favor do estado.
Na segunda dimenso, em que existe uma imposio desigual de encargos a um
indivduo ou a um grupo de indivduos em benefcio da comunidade, o princpio da igualdade
perante encargos pblicos tradicionalmente invocado para justificar a compensao pela
desigualdade criada. Perante um ato violador do princpio da igualdade, na medida em que
uns destinatrios so atingidos de modo desigual em comparao com outros, a igualdade
reparada ou restabelecida atravs de uma indemnizao que compense o sacrifcio especial
por eles suportado. Significa isto que a violao do princpio da igualdade no impe a
invalidade do ato sacrificial, exigindo antes uma medida compensatria que vise restabelecer a
igualdade jurdica ou material violada.
Ora, as normas impugnadas no convocam qualquer das referidas dimenses do
princpio da igualdade: no concretizam ou estabelecem uma medida (ou proporo) de
capacidade contributiva, pois o fim imediato a consolidao oramental ou reduo do
dfice oramental atravs da reduo da despesa com pessoal; nem visam transformar a violao
do princpio da igualdade em compensao de sacrifcio patrimonial suportado pela desigualdade
na distribuio de encargos pblicos.
Para se estabelecer uma conexo relevante com a primeira dimenso do princpio da
igualdade perante os encargos pblicos, a nica que poderia ser convocada, a fiscalizao
judicial teria que incidir sobre a legitimidade do fim escolhido: a igualdade perante os encargos
pblicos exigiria que as medidas de consolidao oramental fossem tomadas atravs do
pagamento de impostos, com o correspondente aumento da receita, e no atravs da
diminuio da despesa. Como a igualdade no contributo para os encargos pblicos, segundo o
critrio selecionado pela Constituio, assenta na capacidade contributiva de cada um, s
uma atuao pelo lado da receita era capaz de garantir o respeito por aquele princpio; j uma
atuao pelo lado da despesa, como o caso da reduo remuneratria, nunca poderia ter
carter universal (no discriminatrio), dada a impossibilidade do legislador impor igual
medida aos trabalhadores do setor privado, assim como aos titulares de rendimentos
provenientes de outras fontes.
Simplesmente, no sendo evidente a desconformidade do fim imanente das normas
do artigo 33 da LOE consolidao oramental atravs da reduo da despesa com os fins
expressos na Constituio, nem se detetando qualquer irrazoabilidade ou incongruncia com
os fins declarados, a opo pela consolidao oramental atravs do aumento da receita ou da
diminuio da despesa cai no mbito da liberdade de conformao legislativa.
Ora, no se questionando a adequao teleolgica daquela soluo, nem h
inconstitucionalidade material por violao dos fins constitucionalmente prescritos, nem o
mrito da escolha poltica daquele fim pode ser abalado pelo juiz constitucional. Nesta parte,
uma atitude de self restraint na fiscalizao da medida foi logo tomada no Acrdo n 396/11,
onde se julgou que o no prescindir-se de uma reduo de vencimentos, no quadro de distintas medidas
articuladas de consolidao oramental, que incluem tambm aumentos fiscais e outros cortes de despesas
pblicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratgia de atuao cuja definio cabe ainda
dentro da margem de livre conformao poltica do legislador.
Assente que o legislador livre de escolher o fim visado pelas normas impugnadas,
que um pressuposto ou um dado de aplicao do princpio da igualdade, s por referncia a
esse fim que se pode determinar quais as pessoas ou as situaes que implicam um
tratamento igual ou desigual. Ao escolher a consolidao oramental atravs da reduo da
despesa com pessoal, o legislador pr-definiu os objetos a comparar, uma vez que s a
diminuio dos rendimentos pagos por verbas pblicas capaz de conseguir aquele objetivo.
Essa pr-deciso conduz inevitavelmente a um determinado resultado de comparao: para
efeitos de consolidao oramental, os rendimentos provenientes de verbas pblicas no so iguais aos
rendimentos provenientes de outras fontes.
Dir-se- que o princpio da igualdade se cumpre com a existncia de uma justificao
material bastante para se qualificar de forma desigual aqueles rendimentos. A diferenciao
no modo de tratar os rendimentos afetados respeita a norma de proibio do arbtrio porque,
tratando-se rendimentos provenientes do oramento de estado, h uma razo justificativa
para o tratamento diferenciado: a eficcia imediata para uma consolidao a curto prazo (cfr.
Acrdos ns 396/2011, 352/2012 e 187/2013).
Mas, ainda que seja possvel estabelecer uma relao entre os diversos rendimentos e
que critrio da fonte de rendimentos possa suportar a diferenciao criada pelas normas
impugnadas, a circunstncia dos titulares de rendimentos no provenientes de verbas pblicas
no poderem ser afetados por medidas suscetveis de reduzir a despesa pblica, torna invivel
a determinao da medida exata da diferena. De facto, a igualdade como proibio do
desequilbrio, um controlo mais intenso que tem vindo a ser efetuado pela jurisprudncia
constitucional, implica um juzo de ponderao entre a extenso da diferenciao e a extenso
das diferenas objetivas detetadas entre as situaes de facto que so objeto de comparao.
Mas, sem recurso a outros critrios ou termos de comparao conexionados com o fim a
atingir, como determinar as diferenas entre os rendimentos de origem pblica e os
rendimentos de outras fontes, como os do trabalho do setor privado, empresariais,
profissionais, de capitais, prediais, etc?
Se a comparao fosse feita entre trabalhadores remunerados por verbas pblicas e
demais trabalhadores por conta de outrem, a extenso da diferena ainda poderia ser
determinada atravs de certos elementos relacionadores, como o nvel mdio de
remuneraes, a maior ou menor segurana no emprego ou at a situao jurdico-funcional
globalmente considerada de cada elemento do par comparativo. Nos Acrdos ns 353/12 e
187/13 no se considerou razovel e idneo valorar a situaes a comparar em funo desses
critrios materiais, quer pela diversidade de funes no setor pblico, quer pela circunstncia
de s as situaes de pleno emprego poderem ser atingidas pelas medidas legislativas.
A verdade que, em vista do fim de consolidao oramental, a irrazoabilidade no
est na escolha daqueles critrios valorativos, mas sim na determinao das situaes
relevantes que foram tratadas diferentemente pela lei. Para aquele objetivo, que de interesse
nacional, quem recebe rendimentos a partir de verbas inscritas no oramento do Estado deve
ser comparado com todos os que pertencem categoria dos detentores de capacidade
contributiva. Dentro deste universo, os trabalhadores remunerados por verbas pblicas foram
diferenciados pelo maior efeito que a reduo remuneratria pode ter na consolidao
oramental e na salvaguarda da solvabilidade do Estado.
Ora, a determinao da diferena entre os rendimentos provenientes de verbas
pblicas e os rendimentos provenientes de outras fontes difcil de medir, se no mesmo
impossvel, pois as medidas de austeridade tambm atingiram esses rendimentos. Como
comparar aqueles que apenas tm rendimentos prediais ou empresariais, sujeitos a um
aumento significativo do IMI e do IVA, com o quantum de reduo remuneratria?
No Acrdo n 187/13 ainda se considerou que a medida de diferenciao
corresponde ao coeficiente de reduo salarial porque os trabalhadores da Administrao
Pblica atingidos pela norma, sendo sujeitos passivos de imposto, ficaram a dispor de menor
capacidade econmica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a
todos os cidados. A extenso da diferenciao foi assim medida pela menor capacidade
contributiva causada pela reduo remuneratria. Mas este argumento, que parece ser
decisivo na aplicao do princpio da igualdade proporcional, no pode servir de suporte
diferenciao, uma vez que se h menor capacidade contributiva tambm o imposto a pagar
ser menor. Isto , o grau de sacrifcio que vai implicado na reduo remuneratria no se
pode medir pelo mesmo grau de sacrifcio que os contribuintes suportam em consequncia do
pagamento dos seus impostos, pois a perda de rendimentos (sacrifcio) proporcional
diminuio da carga fiscal e desse modo continua a ser assegurada a igualdade de sacrifcios.
De modo que, a repartio igual dos encargos fiscais no afetada pela reduo
remuneratria imposta pelas normas impugnadas.
A posio que obteve vencimento no presente Acrdo no faz referncia quela
diferenciao, mas tambm no indica qual a extenso da diferena entre os grupos em
comparao, com base na qual se deve aferir da proporcionalidade do tratamento
diferenciado. Aceita-se que h uma diferena entre os atingidos e os excludas pelas normas
impugnadas os rendimentos daqueles provm de verbas pblicas mas no se explcita qual
a medida dessa diferena.
Ora, a nosso ver, para aferir da justa medida da reduo de remuneraes no
necessrio verificar se, luz do objetivo da consolidao oramental, h um tratamento
desigual relativamente aos demais detentores de capacidade contributiva. Tal como acontece
numa empresa privada, o Estado-administrao pode cortar nas despesas com o pessoal que o
serve, tendo com vista a salvaguarda da sua solvabilidade, sem que seja necessrio tomar em
conta a igualdade de resultados relativamente aos titulares de rendimentos de outra fonte.
De resto, no contexto que d sentido s normas impugnadas, tentar encontrar uma
justificao racional para a diferenciao acaba por se legitimar cortes excessivos, sem que
seja violado o princpio da igualdade. Na verdade, ao localizar-se a razo justificativa da
diferenciao na eficcia imediata na reduo da despesa do Estado, tanto se legitima uma
reduo de 10% como se valida uma reduo de 12% ou mais. E ser difcil sustentar, como
parece resultar da posio que obteve vencimento, que a eficcia imediata justifica a
diferenciao dentro de certa medida, mas no justifica o agravamento dessa medida devido
perda de consistncia valorativa pelo decurso do tempo. que, se o argumento da eficcia
perdeu consistncia, tanto perdeu para a medida de diferenciao inicial como para o seu
agravamento.
Isto no significa que as normas do artigo 33 do LOE2014 estejam totalmente
imunes censura jurdico-constitucional, pois tm ainda que ser confrontadas com o princpio
da proporcionalidade.
Quer se entenda que o quantum de retribuio tem natureza jusfundamental, como
parece ser mais defensvel, quer se entenda que a Constituio no o garante, como se
defende no presente Acrdo, as medidas legislativas que o restringem ou conformam tm
que ser adequadas, exigveis e proporcionais para se alcanar o fim pretendido, seja por
decorrncia do n 2 do artigo 18 da CRP, seja com fundamento no princpio do estado de
direito nsito no artigo 2 da CRP.
Que a reduo remuneratria apropriada ao fim de consolidao oramental pelo
lado da despesa uma evidncia: o impacto oramental na reduo da despesa pblica
estimado em 643 milhes de euros (cfr. Relatrio do OE2014). E tambm defensvel
considerar tal medida temporria como um meio menos limitativo ou menos lesivo que a cessao
do vnculo laboral ou a colocao na situao de requalificao, as alternativas disponveis
reduo de despesa com pessoal, as quais, embora idneas, so mais lesivas do que aquela
(cfr. Acrdo n 474/13, sobre a constitucionalidade do regime jurdico da requalificao dos
Trabalhadores da Administrao Pblica).
J quanto razoabilidade e equilbrio da medida, sem se pr em causa o espao de
conformao do legislador na sua modelao, constata-se o carter excessivo da mesma,
sobretudo na parte em que se atinge as remuneraes mensais de valor compreendido entre os
675 e 1000. No se trata de ajuizar se a justa medida impunha que o legislador fixasse um
outro limiar de iseno, mas apenas de constar a manifesta irrazoabilidade de nuns casos se
considerar suficiente para a satisfao do fim de consolidao oramental um corte de
rendimentos a partir de 1000 euros e noutros se impor uma reduo a partir de 675 euros.
Se no se aceita que a anterior jurisprudncia constitucional tenha fixado o limiar
mnimo de incidncia da reduo remuneratria em 1.500 euros, pois o Tribunal no tem esse
poder normativo, tambm se julga irrazovel que para os pensionistas aquele limite tenha sido
fixado em 1000 euros e que para quem est no ativo tenha sido fixado em 675 euros. A
Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES) foi instituda e justificada como uma
medida que visou obter uma contribuio equivalente imposta com as redues salariais dos
trabalhadores da funo pblica nos oramentos de 2011, 2012 e 2013. Ora, se ambas as
medidas tm a mesma finalidade reduo da despesa pblica irrazovel que para quem
est no ativo o limite tenha sido fixado em 675 euros, sendo certo que nesta situao as
despesas so presumivelmente maiores, e por conseguinte maior ser a necessidade de
rendimentos. No se pretende convocar o parmetro do princpio da igualdade entre
pensionistas e funcionrios no ativo, mas assinalar a incongruncia e a falta de equidade que
existe entre o limiar de 675 euros e o objetivo da consolidao oramental: se para os
pensionistas aceitvel e tolervel que o sacrifcio seja exigido apenas a partir dos 1000
euros, que justificao existe (ou foi dada) para que o mesmo sacrifcio seja alargado aos 675
euros relativamente aos trabalhadores no ativo?
A nosso ver, nesta parte, as normas do artigo 33 do LOE2014 no se conformam
com o princpio da proporcionalidade, o que conduz inconstitucionalidade parcial das
mesmas.

2. Quanto ao juzo de inconstitucionalidade das normas do artigo 115 da LOE
2014, que consagram uma contribuio sobre prestaes de doena e de desemprego, a
minha discordncia tem por ponto de partida a natureza jurdica dessa contribuio: enquanto
a posio que fez vencimento considera que se trata de uma medida de reduo de despesa, para
ns, tem a natureza de tributo parafiscal.
O enquadramento dessa contribuio no mbito das medidas de reduo de despesa
coloca-a em desconformidade com o princpio da proporcionalidade, quer por falta de
equidade interna, uma vez que a taxa a mesma qualquer que seja o montante do subsdio,
quer pela irrazoabilidade e incoerncia da taxa com objetivos visados, j que relativamente a
outros tipos de redues, como as remuneratrias e a CES, o legislador imps taxas menores
para a mesma base de incidncia, considerando-as suficientes para atingir o mesmo fim. A
vulnerabilidade de quem se encontra na situao de desemprego ou doena justificaria que a
taxa de reduo dos subsdios fosse menor do que a taxa de reduo das remuneraes e das
penses, independentemente da existncia de uma clusula de salvaguarda de valores
mnimos.
Todavia, a reconduo da contribuio ao universo da parafiscalidade, como
fazemos, no permite formular qualquer juzo de inconstitucionalidade, seja por referncia ao
direito segurana social (artigo 63 da CRP), seja por aplicao do princpio da
proporcionalidade.
O proponente da norma, para alm do mais, justifica-a do seguinte modo: estando a
ser registadas contribuies a estes beneficirios durante o perodo de doena ou de desemprego, a respetiva
carreira contributiva est a ser completada sem que estes estejam efetivamente a contribuir. Tal implica que
este perodo seja contabilizado para efeitos de prestaes para estas ou outras eventualidades futuras, sem
que tenha havido qualquer contribuio. Assim, especialmente, em momento de emergncia nacional, por
motivos de equidade e justia social, entende-se adequado e proporcional que estes beneficirios vejam
reduzida a sua prestao.
Efetivamente, durante o perodo em que atribudo o subsdio de desemprego e o
subsdio de doena os servios de segurana social so obrigados a efetuar o registo de
remuneraes por equivalncia entrada de contribuies, o que permite manter os efeitos da
carreira contributiva dos beneficirios com exerccio de atividade que, em consequncia da
verificao de eventualidades protegidas pelo regime geral, deixem de receber ou vejam
diminudas as respetivas remuneraes (cfr. artigo 57, n 2 da Lei n 4/2007, de 16 de janeiro
Lei de Bases Gerais da Segurana Social - artigos 16 e 17 da Lei n 110/2009, de 16 de
setembro - Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurana Social
artigo 22 do Decreto-Lei n 28/2004, de 4 de fevereiro Regime jurdico de proteo social
na eventualidade de doena no mbito do subsistema previdencial - artigo 80 do Decreto-Lei
n 220/2006, de 3 de novembro Regime jurdico da reparao da eventualidade de
desemprego no mbito do subsistema previdencial).
O instituto do registo de remuneraes por equivalncia, fundado no princpio da
solidariedade, tem por objetivo fundamental evitar que os beneficirios de prestaes
pecunirias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequncia da verificao
de determinadas eventualidades, e que por isso se encontram na situao de inatividade
temporria, possam ver prejudicado o direito formao da penso em virtude de interrupo
da carreira contributiva provocada por aquelas eventualidades. Como no h entrada efetiva
de contribuies para a segurana social, a lei ficciona a existncia de contribuies, evitando
assim que o trabalhador seja lesado nos direitos proteo social, em especial o direito
penso, dependentes de obrigaes contributivas.
Ora, a contribuio prevista no artigo 115 da LOE2014, que nos termos do seu
n 5 constitui uma receita do sistema previdencial, insere-se na lgica da contributividade,
fazendo com que os beneficirios das prestaes contribuam para o autofinanciamento do
sistema previdencial, tendo por base uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal
de contribuir e o direito s prestaes (artigo 54 da LBSS). A reverso da taxa para o
IGFSS.I.P, a afetao s despesas especficas do sistema previdencial e o facto de os
contribuintes serem beneficirios desse sistema, so marcas caractersticas de um tributo
parafiscal. Entre a contribuio e as prestaes sociais existe uma relao sinalagmtica: o
esforo contributivo que a taxa representa justificado pelo benefcio de proteo social que
os contribuintes presumivelmente obtm em troca, especialmente a penso de reforma.
Afigura-se-nos, pois, que o critrio da fixao da taxa 5% e 6% dos subsdios est
marcado pelo princpio da equivalncia ou benefcio, uma vez que fica consignada a compensar os
rendimentos pedidos em consequncia da verificao das eventualidades que integram o
mbito matria do sistema previdencial.
A qualificao das taxas previstas no artigo 115 do LOE2014 como tributos
parafiscais as contribuies financeiras previstas na alnea i) do n 1 do artigo 165 da
CRP afasta o juzo de inconstitucionalidade, desde logo, porque o n 2 do artigo 63 da CRP
tem implcito que o financiamento do sistema de segurana social tambm se faa atravs de
contribuies dos respetivos beneficirios (princpio da contributividade), numa proporo que se
inclui no mbito da liberdade de conformao do legislador.
Mas tambm porque aquelas taxas, sendo adequadas ao fim visado e exigveis em
ateno ao custo ou valor das prestaes presumidas, no so manifestamente inadequadas e
desproporcionadas para se alcanar aquele fim. Apenas se verifica que o princpio da
solidariedade que suporta o registo de remuneraes por equivalncia, enquanto fico da
entrada da contribuio de 11% sobre a remunerao ilquida auferida pelo trabalhador
desempregado ou doente, cede parcialmente perante o princpio da contributividade expresso
nas taxas de 6% e 5%. Estes coeficientes no se podem ter por excessivos porque, tendo por
base de incidncia o valor dos subsdios que so calculados em 65%, na eventualidade de
desemprego, e entre 55% e 75%, na eventualidade de doena, da remunerao mdia do
trabalhador acabam por ser inferiores ao resultado da aplicao da mesmas percentagens
relativamente quota de 11%. Repare-se que a taxa contributiva global, que atualmente de
34,75%, integra o custo correspondente a cada uma das eventualidades cobertas pelo sistema
previdencial (cfr. artigos 50 e 51 do Cdigo Contributivo) e que, no havendo contribuies
da entidade empregadora, o trabalhador desempregado ou doente apenas contribui com 6% e
5%, sendo o restante custeado pela solidariedade dos demais contribuintes.
Trata-se, pois, de uma medida compensatria, equitativa, que no atinge a
substncia do direito ao subsdio de desemprego e ao subsdio de doena, e por conseguinte,
no est em desconformidade com o princpio da proporcionalidade.

3. Em relao inconstitucionalidade das normas do artigo 117 da LOE2014, que
impem a aplicao de uma taxa de formao s penses de sobrevivncia, concordo com a
fundamentao exposta no ponto 98 do Acrdo.
Tendo em vista o fim de reduo da despesa, entendemos que no h razo
justificativa para diferenciar os pensionistas que tm mais do que uma penso daqueles que
apenas tm uma penso de sobrevivncia, qualquer que seja o seu valor. Que fundamento
material suficiente existe para impor a taxa de formao numa penso de sobrevivncia de
1000 euros cumulada com uma penso de reforma de 1500 euros e excluir dessa taxa quem
aufere apenas uma penso de sobrevivncia de 2500 euros? Para o fim de consolidao
oramental pelo lado da despesa, a razo da diferenciao deve assentar no valor das penses
e no num determinado nmero de penses. H, pois, desigualdade de tratamento para os
mesmos valores globais de penso.
Todavia, quanto ao fundamento da desigualdade interna, no acompanho a
argumentao constante do ponto 97 do Acrdo, porque nos parece que o valor global
mensal a ttulo de penso exclusivamente considerado para determinar a taxa de formao da
penso de sobrevivncia, no podendo servir de critrio ou termo de comparao aps se ter
calculado ou recalculado a penso com base nessa taxa. O valor da penso de sobrevivncia
que intervm no clculo do valor global mensal continua a ser apurado como base nas
percentagens previstas na lei (50% para o regime de proteo social convergente e 60% ou
70% para o regime geral), valor este que naturalmente ser diferente aps se ter aplicado
penso de sobrevivncia as taxas de formao de penso previstas no artigo 117. Se h
redues diferenciadas no valor global da penso calculado aps a aplicao da taxa de
formao, elas derivam do diferente valor que as demais penses tm, cujo razo justificativa
assenta em diversos elementos, como o valor das remuneraes, a durao da carreira
contributiva, a idade do beneficirio, etc.

Lino Rodrigues

DECLARAO DE VOTO


A. Artigo 33. da LOE 2014 - Redues remuneratrias de quem recebe por verbas
pblicas

1. Votei a alnea a) da deciso, considerando inconstitucional a norma do artigo 33. da Lei n.
83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014).
2. Subscrevi a deciso e, no essencial, a fundamentao do Acrdo, quando este considera
violado o princpio da igualdade, previsto no artigo 13. da Constituio. Havendo j
consignado, em declarao de voto aposta ao Acrdo n. 187/2013, que as redues
remuneratrias previstas na LOE 2013 eram violadoras da Constituio, no poderia deixar
de subscrever o presente Acrdo quando o sacrifcio agora em causa, imposto remunerao
base mensal, ampliado relativamente a 2011, 2012 e 2013 (basta que pensemos no leque de
destinatrios, que foi muito ampliado, ou nas taxas de reduo, que, a ttulo de exemplo,
nalguns casos passam de 3,5 % para 12%!). Na lgica da minha posio seriam, por isso,
dispensveis, os juzos comparativos do Acrdo (designadamente quando confronta o peso
da reduo remuneratria em 2014, com a suspenso dos subsdios considerada
inconstitucional em 2013).
3. A meu ver, ao fundamento de inconstitucionalidade apontado no presente Acrdo sempre
acresceriam as razes por mim anteriormente avanadas em declarao de voto ao Acrdo
n. 187/2013, relativo a disposies da LOE para 2013: o tempo decorrido desde o incio da
imposio do sacrifcio atenua de modo decisivo o argumento (ainda atendvel relativamente
LOE de 2010) da indispensabilidade das medidas de reduo salarial, sistematicamente
apresentadas como as nicas eficazes para obteno de uma quantia certa e determinada num
curto prazo.
J em 2013 o Tribunal Constitucional entendeu, quanto reduo remuneratria em que se
traduziu a suspenso do pagamento de subsdio de frias pelo oramento de 2013 embora
no retirando do argumento as devidas consequncias quanto s redues remuneratrias em
si mesmas que no servia de justificao que essa fosse ainda a nica medida com efeitos
seguros e imediatos na reduo do dfice e a nica opo para garantir a prossecuo do
objetivo traado.
J no Acrdo de 2013, na mencionada declarao de voto, sustentei que volvidos trs
sucessivos exerccios oramentais, o corte de remuneraes, trs vezes reiterado, no
encontrava j respaldo na Constituio. O argumento, fundamental, do resultado imediato da
soluo perdera-se, e tornara-se incompreensvel a invocao da imperatividade ou da
natureza insubstituvel da medida para a preservao da capacidade financeira do Estado, por
no haver solues alternativas, de outra natureza, atravs das quais se chegasse a igual valor
certo.
Em 2014, encontrando-nos no 4. ano de previso de reduo remuneratria, o decurso do
tempo refora o argumento de que se no pode continuar a invocar ser a reduo (agora,
ainda mais agravada) a nica forma de, atuando pelo lado da despesa, e com eficcia certa e
imediata, atingir os objetivos pretendidos de reduo do dfice.
O decurso do tempo impe um acrscimo de exigncia no sentido de serem encontradas
alternativas que evitem o prolongamento da medida.
Mesmo no se considerando ultrapassada a difcil situao econmica nacional, no 4. ano
consecutivo, a afetao das remuneraes de quem recebe por verbas pblicas no pode j
dar-se por justificada no basta que esteja preordenada realizao de legtimos objetivos
oramentais, essenciais ao reequilbrio das contas pblicas. O argumento da eficcia imediata,
da indiscutvel urgncia e imprescindibilidade, j no so suficientes para fundamentar a
indispensabilidade desta medida para a obteno de efeitos seguros e imediatos (alis,
diferentemente do Acrdo, vejo nas medidas de agravamento fiscal em sede de IRC um sinal
da existncia de alternativas).
4. No se pretende com estas consideraes afirmar que ao legislador esteja vedado reduzir as
prestaes remuneratrias fixadas.
Admito uma interveno limitadora que atinja o valor dessas prestaes, afetando um
direito social desde que existam razes suficientemente ponderosas para essa afetao (o
que diferente de aceitar qualquer justificao desde que no seja evidente que tal
justificao no serve).
S com uma justificao forte a contrapartida pela prestao do trabalho pode ser diminuda,
e na condio de serem, ainda, observados os princpios estruturantes do Estado de Direito.
Para que se afete o direito remunerao aqui, no seu quantum - o legislador ter de
respeitar os princpios constitucionais estruturantes, e de apresentar uma justificao robusta
que invocou, em 2010 (condies excecionais e extremamente adversas; medidas seriam
indispensveis ao reequilbrio das contas pblicas e apresentavam-se como mais eficazes do
que outras, sendo o modo mais certo e rpido de obteno da verba imediatamente
necessria). Em 2010, considerando o montante e a temporalidade da medida, essa
justificao foi aceite pelo Tribunal Constitucional como sendo suficientemente forte. S
aquela medida seria apta, pela urgncia e necessidade de certeza.
Para que, em 2014, se ponha em causa a remunerao, voltando a sacrificar os mesmos para
alm do que j lhes foi imposto ao longo do tempo, tem de ser apresentada uma razo
suficientemente forte.
Significa, portanto, que o legislador, quando afeta um salrio fixado, no est somente
limitado pelo respeito de um limiar mnimo, balizado pelo princpio da dignidade da pessoa
humana e pelo direito a um mnimo de subsistncia condigna.
No se diga que a escolha das alternativas ainda cabe na liberdade do legislador, por, num
juzo de evidncia, no ser possvel atestar que uma tal medida no apta a atingir o seu fim,
ou que no indispensvel para a sua prossecuo, ou que no resulta evidente a sua
desproporo.
que, em meu entender, para que o legislador fique autorizado a afetar a remunerao no
basta que no resulte evidente que uma soluo que afete a remunerao no serve para o fim
(legtimo) visado. Ou que no seja manifesto que a soluo escolhida no a menos restritiva
para atingir a finalidade legtima, de entre as solues igualmente eficazes para o atingir. Nem
basta que no seja absolutamente claro que atendendo gravidade do sacrifcio imposto a
soluo seja excessiva ou desrazovel.
No caso, apesar das razes de interesse pblico, dignas de proteo, a medida j no respeita
o princpio da proporcionalidade: ainda que a medida seja idnea (adequada) para a realizao
de um fim legtimo, o tempo decorrido e a exigncia de encontrar outras opes (desde 2011)
impunha que a ela se tivessem encontrado alternativas, deixando de se poder invocar que esta
seria a nica, certa e imediatamente quantificvel.
Por outro lado, no caso da norma em apreciao, sempre teria de ser considerada a dureza do
sacrifcio imposto, no apenas nos escales de rendimento mais baixos, mas tambm noutros
escales que so agora sujeitos a um esforo adicional que se acentua de modo significativo
em 2014, e levando ainda em considerao o esforo acumulado (i.e., a acumulao da
ablao de rendimentos sofrida ao longo dos anos). O prejuzo sofrido por estes destinatrios
ao longo do tempo no se limitou a estas redues remuneratrias reiteradas: sofreram, entre
outras medidas, a supresso efetiva do subsdio de frias e de Natal em 2012; foram afetados
pelo aumento do horrio de trabalho para 40 horas; pela reduo adicional na compensao
sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinrio; pela alterao das regras das ajudas de
custo nas deslocaes em servio, pela proibio de valorizaes remuneratrias decorrentes
de promoes ou progresses; pelo aumento da contribuio para a ADSE; pelo agravamento
fiscal que atingiu todos os trabalhadores (redues de escales de IRS, aumento das taxas;
imposio de uma sobretaxa de 3,5% no IRS; reduo de dedues coleta ).
Atingido tal esforo sacrificial, no pode deixar de se considerar que ainda que a soluo
legislativa se destine a uma finalidade reconhecidamente legtima, se tornou insuportvel a
reiterao das medidas, tendo-se por violado o princpio da proporcionalidade.

B. Artigo 75. da LOE 2014 - Complementos de penso

1. Fiquei vencida quanto deciso de considerar no desconforme com a Constituio a
norma do artigo 75., relativa aos complementos de penso (alnea d) da deciso).
2. Discordei, desde logo, das consideraes sobre o aspeto de regime infraconstitucional que
o Acrdo elabora - para, afinal, admitir que a posio assumida geradora de dvidas -,
discordando, ainda, da caracterizao da medida.
3. Quanto questo de constitucionalidade: o artigo 75. da LOE 2014, ao suspender o
pagamento de complementos de penso anteriormente acordados entre as empresas e os
trabalhadores, suspende, unilateralmente, disposies livremente acordadas entre as partes,
impedindo, para futuro, com termo indefinido, o estabelecimento de derrogaes regra da
suspenso dos complementos.
A norma no se limita a afastar a possibilidade da introduo de complementos de penso
para o futuro, suspende, igualmente, a eficcia das situaes anteriormente acordadas.
Uma vez que a atribuio de tais prestaes complementares resultou de instrumento de
regulamentao coletiva anteriormente fixado, a disposio legal que agora as suspende viola
o artigo 56., n. 3, da Constituio que garante a contratao coletiva ao pr em causa a
contratao coletiva em si mesma. J em ocasio anterior (Acrdo n. 602/2013) votei
(vencida) a inconstitucionalidade de norma (ento, do Cdigo de Trabalho) que determinava
a suspenso da eficcia de anterior resultado de exerccio de autonomia contratual coletiva,
por violao associada do princpio da proteo da confiana, decorrente do artigo 2. da
Constituio, e do direito de contratao coletiva. Algumas dessas consideraes so
genericamente vlidas no caso em apreo.
A existncia de um direito contratao coletiva com um mnimo de contedo til exige que
o legislador respeite as expetativas fundadas na continuidade da vinculao resultante dos
instrumentos de regulamentao coletiva, pelo perodo convencionado, por um lado, e que,
naturalmente, aqueles que os adotam possam com eles contar para a conformao da sua
vida, por outro. O respeito pela contratao coletiva em si mesma considerada (e
constitucionalmente prevista) obriga a que se respeitem as expetativas, dignas de tutela, que
os instrumentos de regulamentao coletiva geraram.
A meu ver, independentemente da natureza das matrias em causa, ou seja,
independentemente de o objeto da contratao coletiva integrar a reserva de conveno
coletiva, a confiana que a contratao coletiva em si mesma pressupe, e que base da sua
essncia, condio fundamental da sua existncia, sempre imporia o respeito pelos contedos
antes negociados, at ao final dos perodos contratualmente estipulados. A confiana ,
afinal, crucial ao exerccio pleno da liberdade de contratao coletiva, dotando-a de sentido.
Por ser assim, o legislador no pode atingir de forma to significativa os instrumentos de
regulamentao coletiva de trabalho j celebrados e em vigor, sem com isso ferir de modo
excessivo a confiana dos contraentes na longevidade antecipadamente fixada do instrumento
de regulamentao coletiva, e, consequentemente, afetando a garantia da prpria contratao
coletiva. A quebra do acordo celebrado, por imposio legal, com as suas consequncias
lesivas, constitui uma ablao significativa da confiana nos instrumentos de regulao
coletiva, frustrando a certeza que as partes haviam depositado na manuteno do acordado.
Acresce que, no caso da atribuio dos complementos de penso, em muitas situaes, os
beneficirios condicionaram decises relativas ao seu contrato de trabalho na expetativa do
recebimento destes complementos. Por outro lado, os que optaram por deixar a vida ativa
tm neste complemento parte da sua subsistncia, em muitos casos bastante significativa.
Nalgumas situaes, na origem da opo de antecipao do abandono da vida ativa esteve a
expetativa da receo do complemento acordado. E esta opo conduziu, relembre-se,
reduo de pessoal, com a consequente vantagem da reduo de despesas com pessoal por
parte da empresa.
Tudo ponderado, e em associao com o princpio da proteo da confiana, enquanto
decorrncia do princpio do Estado de direito, consagrado no artigo 2. da Constituio, tem-
se por violada a garantia da contratao coletiva instituda pela artigo 56., n. 3 da
Constituio.
4. Mesmo que se sustente que, nalguns casos, a atribuio do complemento de penses possa
resultar, por exemplo, de um contrato individual de trabalho, pelo que no estaria em causa a
violao da contratao coletiva, em qualquer dos casos, a alterao do quadro normativo,
que contende com o anteriormente institudo, seja por instrumento de regulamentao
coletiva de trabalho, seja por contrato individual de trabalho, sempre violaria o princpio da
proporcionalidade: os benefcios que decorrem para o interesse pblico da aplicao desta
medida tendente a alcanar a consolidao das contas pblicas (a poupana obtida de cerca
de 11,3 milhes de euros) so pouco significativos quando consideramos os encargos muito
pesados para os trabalhadores que so afetados no complemento de penso. Relembre-se que
quem se encontra j a receber um complemento de penso est, na maioria das vezes, em
situao irreversvel, no dispondo de alternativas para refazer a sua vida do ponto de vista
profissional. Por outro lado, em muitos casos, as desvantagens impostas podem chegar a
nveis muito elevados do seu rendimento. H, assim, um desequilbrio entre o fraco benefcio
coletivo e as muito significativas desvantagens para os afetados, no se vislumbrando que
existam razes superiores de interesse pblico aptas a justificar a suspenso dos
complementos de penso.
Em suma, atendendo ao diminuto contributo do valor correspondente poupana em causa,
para a prossecuo do interesse coletivo, por um lado, e as legtimas expetativas dos
particulares e os pesados sacrifcios que a soluo acarreta, por outro, no poderamos deixar
de concluir, ao contrrio da maioria, pela desproporo da soluo, considerando violado o
princpio da proporcionalidade.

C. Artigo 117. - Novo regime de clculo/reclculo das penses de sobrevivncia

1. Subscrevi a deciso de inconstitucionalidade do artigo 117. da LOE 2014 [alnea c)] e, no
essencial, a sua fundamentao ancorada na violao do princpio da igualdade previsto no
artigo 13. da Constituio.
2. Ainda assim, defendi um maior alcance da deciso, uma vez que teria acompanhado o
pedido do Senhor Provedor de Justia, dado que entendi que a violao do princpio da
igualdade tambm ocorreria quando consideradas as alteraes impostas pela norma numa
perspetiva de igualdade externa.
Fi-lo por no julgar suficientemente justificada a diferenciao estabelecida entre aqueles que
acumulam uma penso de sobrevivncia com outras penses e os que acumulam uma penso
de sobrevivncia com outro tipo de rendimentos (no estando estes ltimos destinatrios
sujeitos ao reclculo do valor da penso de sobrevivncia), nomeadamente rendimentos do
trabalho, ainda que os rendimentos cumulados sejam de igual valor (o que pode, por absurdo,
conduzir a que algum no veja limitada uma penso de sobrevivncia que receba enquanto
est a trabalhar - porque a cumula com rendimentos do trabalho -, mas veja essa mesma
penso ser reduzida a partir do momento que opte por deixar a vida ativa).
Considero que pedido um esforo adicional, a bem de todos, a uma categoria especfica de
pensionistas os pensionistas que recebem penses de sobrevivncia -, mas, mesmo entre
estes, o esforo no pedido a todos eles. A meu ver, este tratamento diferenciado no tem
uma razo material distintiva suficiente, no podendo ser justificado unicamente em razo de
estarem em causa titulares de outras penses para alm da penso de sobrevivncia (n. 7). A
condio de recursos introduzida aferida exclusivamente em ateno a um determinado
rendimento mensal a ttulo de penso.
Sendo o objetivo da medida a sustentabilidade das finanas pblicas, procurando contribuir
para a consolidao oramental (respeitante a todos), no se v como pode justificar-se o
tratamento diferenciado dos pensionistas que percebem penses de sobrevivncia e, dentro
destes, apenas dos que acumulam a penso de sobrevivncia com as outras penses do n. 7
do artigo 117. (LOE 2014), impondo-lhes uma amputao de parte da penso, tanto mais
que as verbas usadas para pagar aos que recebem penso de sobrevivncia e que recebem
outros rendimentos so as mesmas que so utlizadas para pagar a penso de sobrevivncia
aos que cumulam com outras penses.
3. Importante para a minha posio foi, ainda, a considerao de que esta medida mais uma
medida avulsa, no globalmente pensada, nem coerente, precisamente numa matria
relativamente qual a Constituio exige que o Estado organize um sistema de segurana
social, que abranja, entre outros, os cidados em situao de viuvez (artigo 63. da
Constituio).
Das incoerncias so prova, desde logo, entre outras, as variadas situaes que conduziram a
que se identificasse, no Acrdo, fundamentos de violao do princpio da igualdade quando
a medida encarada numa perspetiva interna, mas tambm, como referi, do ponto de vista
externo.
Estamos perante mais uma alterao avulsa e assistmica, mas, ao contrrio de outras, com
vocao para se tornar definitiva. Ora, uma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o
montante das penses a pagamento teria de encontrar forte apoio num conjunto sistmico de
alteraes estruturadas (como se exigiu no j referido Acrdo n. 862/2013, sobre a
convergncia de penses), no devendo incidir, de forma cirrgica, apenas sobre uma
categoria de pensionistas os beneficirios de penses de sobrevivncia, e, dentro destes, no
abarcando todos sem considerar as demais situaes de penses devidas pela segurana
social, e, bem assim, sem considerar o conjunto das situaes dentro do prprio universo dos
titulares de penses de sobrevivncia.
De novo, como antes no diploma relativo convergncia de penses dos sistemas da Caixa
Geral de Aposentaes e do regime geral da segurana social, o legislador no pensou o
sistema de forma integrada, na sua globalidade. Afetam-se, de modo isolado, somente
algumas categorias de beneficirios, sem cuidar da sua posio relativa no sistema geral da
segurana social.
Acresce que, no caso, a reduo das penses de sobrevivncia, dada como permanente, no
compreende, na sua configurao, a previso da reavaliao das condies de acesso
penso, nem prev um mecanismo que determine a possibilidade de recalcular a penso caso
as circunstncias pessoais do beneficirio se modifiquem. Por outro lado, a medida legislativa
que acarreta o reclculo da penso ignora, por exemplo, a concreta circunstncia de cada
pensionista, ou o peso real da penso de sobrevivncia na aferio do montante total do
rendimento de penses que determina o escalo de reclculo. Na verdade, aplica-se uma nova
taxa de formao da penso de sobrevivncia, cuja determinao depende do valor global
mensal constitudo pela penso de sobrevivncia somado ao de outras penses, percebido
pelo titular. Mas o impacto do reclculo com base na nova taxa tanto maior, quanto maior
for o peso da penso de sobrevivncia no rendimento.
Convm tambm recordar que esta disposio afeta, fundamentalmente, os vivos e vivas
que j no esto na vida ativa, operando uma reduo imprevista no seu rendimento.
Este um grupo de destinatrios especialmente sensvel ao impacto das medidas de
contrao das prestaes a que tem direito (ainda que estejamos a falar de rendimentos totais
superiores a 2000 euros), por constiturem, como j antes se escreveu em voto de vencida,
um segmento da populao que, na sua maioria, se encontra em especial situao de
vulnerabilidade e dependncia e que, por naturais razes atinentes sua idade (e, muitas
vezes, sade) se mostra incapaz de reorientar a sua vida em caso de alterao inesperada
das circunstncias que lhes no permita fazer face a encargos anteriormente assumidos.
Reconhece-se que o interesse pblico prosseguido com esta medida digno de tutela: o
legislador aponta como interesse pblico a reduo da despesa, com o objetivo de reduzir o
dfice oramental e a criao de condies para a sustentabilidade futura das finanas
pblicas e do sistema de penses. Respeitados os princpios constitucionais estruturantes e
apresentada uma justificao forte e razovel este poderia fundar uma afetao do valor da
penso, frustrando as expetativas de quem recebe uma penso.
Mesmo que se admita que as expetativas do montante de penso possam ter de ceder face a
interesses pblicos contrapostos de maior peso, necessrio, semelhana do que antes se
fez no diploma da convergncia das penses, aferir do ponto de vista da proporcionalidade se
esta uma afetao desproporcionada da posio de confiana. Faz-lo no se resumir
aceitao de que, num critrio de evidncia (que o Acrdo aceita), no possvel afirmar
que a medida frustradora de expetativas no seja apta finalidade, ou seja dispensvel, por
exemplo. A justificao para tal afetao ter, tambm aqui, de ser uma justificao forte.
No pode deixar de se considerar que excessiva a frustrao de expetativas que a medida
introduz, afetando uma categoria de pessoas especialmente fragilizada agora mais ainda,
pela ausncia de algum com quem a vida era partilhada, e que, na falta desta, se v privada
da sua colaborao, desde logo, na partilha de despesas e na organizao da vida familiar. Por
outro lado, o interesse fundamental apresentado como justificador o reequilbrio
oramental, em situao de emergncia financeira - no pode fundar uma medida
tendencialmente definitiva. E mesmo quando se invoca a sustentabilidade do sistema de
penses a longo prazo, a medida falha na reviso globalmente ponderada dos regimes de
proteo social. A prossecuo deste objetivo estrutural exigiria medidas integradas, dotadas
de coerncia.
Considerei, por isso, frgeis as razes invocadas para a imposio de uma reduo de carter
permanente, no temporariamente determinada.
A ser assim, rejeito que possam ser afetadas, neste grau, as expetativas deste grupo de
pensionistas, considerando tambm violado o princpio da proteo da confiana (artigo 2.
da Constituio), afastando-me do Acrdo nesta parte.

D. A restrio de efeitos da declarao de inconstitucionalidade (artigo 282., n. 4, da
Constituio)

1. Fiquei vencida quanto alnea f) da deciso, respeitante produo de efeitos do juzo de
inconstitucionalidade relativamente norma que impe a reduo remuneratria devida no
mbito da relao de emprego pblico.
2. Defendo que a presente deciso de inconstitucionalidade deve valer o que , sublinho, a
regra prevista na Constituio desde o incio da vigncia da norma, no se ressalvando os
efeitos jurdicos que esta tenha produzido at deciso do Tribunal Constitucional.
Vejamos a razo pela qual considero que o Tribunal no deve limitar os efeitos, fazendo-os
valer apenas para o futuro.
3. Nos termos do n. 1 do artigo 282. da Constituio, a declarao de inconstitucionalidade
com fora obrigatria geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada
inconstitucional. No caso, ao determinar a cessao de efeitos da norma que impe a reduo
salarial, a declarao de inconstitucionalidade produzir um efeito restitutivo dos valores da
reduo dela resultante, considerada contrria Constituio. I.e., como os efeitos regra
previstos na Lei Fundamental so efeitos retroativos, tal significaria a reposio da totalidade
do valor indevidamente no pago desde o incio do ano, ou seja, desde a entrada em vigor da
Lei do Oramento de Estado para o ano de 2014, na qual se inscreve a norma que imps as
redues, agora declarada inconstitucional.
Estes efeitos regra, nos termos do n. 4 do artigo 282. da Constituio, apenas por razes de
segurana jurdica, razes de equidade ou de interesse pblico de excecional relevo, que
dever ser fundamentado, podem ser substitudos por efeitos de alcance mais restrito. Tem-se
entendido que os efeitos mais restritos so efeitos temporalmente mais limitados: efeitos ex
nunc, ou seja, efeitos que se produzem somente a partir da declarao de inconstitucionalidade
da norma (muito embora o Tribunal Constitucional tenha considerado, em 2012, de forma
inovadora e com o meu voto de vencida, que poderia determinar a suspenso de efeitos da
declarao de inconstitucionalidade de uma norma do oramento at ao final do ano,
havendo implicado, na prtica, que esta produzisse a plenitude dos seus efeitos, apesar de
haver sido declarada inconstitucional).
A meu ver, as razes apresentadas pela maioria no tm fora suficiente para fundamentar o
desvio aos efeitos regra. O interesse pblico, que no foi, afinal, suficiente para credenciar
constitucionalmente a imposio das medidas de reduo, continua, a meu ver, a no ser
fundamento suficiente para permitir a restrio temporal de efeitos da declarao de
inconstitucionalidade das normas que as sustentam, salvaguardando a poupana lquida de
despesa pblica j obtida pelo Estado em resultado das redues remuneratrias (a meu ver
reiteradamente) inconstitucionais, em detrimento do pesado sacrifcio dos cidados.
Considerar o contrrio, seria admitir que os sacrifcios impostos, que a maioria considerou
inconstitucionais, poderiam, ainda assim, ser suportados pelos seus destinatrios durante
quase metade do ano. No vejo que o interesse pblico invocado deva prevalecer.
Sublinhe-se que a restrio de efeitos onera em particular grupos de rendimentos
especialmente sensveis a variaes, que foram sujeitos s medidas agora declaradas
inconstitucionais, e que, assim, se vem irremediavelmente impedidos de recuperar o que
perderam por efeito de solues violadoras da Constituio. Entre estes destinatrios
encontram-se pessoas j em situao de grande carncia, como aqueles que auferem
rendimentos mais baixos, designadamente os que passaram a ser afetados pela reduo
salarial em 2014.
4. possvel sustentar-se que bastante elevado o valor resultante da reposio em causa, j
que, com os efeitos regra se determinaria a devoluo de toda a reduo remuneratria,
incluindo, at, uma parte da reduo salarial que, anteriormente, este Tribunal no considerou
inconstitucional.
Embora reconhecendo que o Tribunal no censurou, no passado, a reduo remuneratria
anteriormente imposta (tendo eu ficado vencida no Acrdo n. 187/2013) pelo que seria
possvel sustentar-se que, nessa parte, os efeitos da norma deveriam ser salvos no deixa de
ser muito duvidoso que a Constituio, no n. 4 do artigo 282., admita uma modelao, no
apenas temporal, mas tambm do prprio contedo que permita salvar apenas parte da
reduo remuneratria, at ao valor antes no censurado, j que, na verdade, a norma agora
declarada inconstitucional no repristina, a meu ver, a norma anteriormente em vigor (que era
oramental, tendo de ser renovada em cada ano). A norma aplicada no ano anterior que a
maioria no censurou em 2013 -, no , sequer, parcialmente sobreponvel com a que agora se
declara inconstitucional: varia nas taxas de reduo aplicadas; varia nos intervalos mnimos e
mximos fixados; atinge um universo no completamente coincidente de destinatrios quando
consideramos as anteriores normas de reduo remuneratria.
No vejo que o Tribunal deva utilizar a modelao de efeitos temporais ao seu alcance para
colmatar uma possibilidade que a Constituio lhe nega, que a de estratificar a deciso.
Sublinhe-se que a construo da norma foi uma opo do legislador concentrou numa s
norma a reduo remuneratria, sem distinguir segmentos e esta opo legislativa que
determina que a deciso de inconstitucionalidade recaia sobre a norma assim concebida.
5. Relembre-se, por outro lado, que, quando o Tribunal, em 2013 (Acrdo n. 187/2013),
declarou a inconstitucionalidade da suspenso total ou parcialmente do pagamento do
subsdio de frias ou equivalente estando em causa uma medida que atingia dois grupos de
destinatrios (pensionistas e trabalhadores que auferem por verbas pblicas), e no, como
agora, apenas os trabalhadores no ativo, o Tribunal no decidiu no sentido da limitao
temporal de efeitos, deixando a norma de vigorar desde o incio da sua vigncia.
6. Acrescente-se que defender a produo de efeitos regra da deciso de inconstitucionalidade
, alis, o que mais sentido far para aqueles que consideraram, anteriormente, a
inconstitucionalidade das redues remuneratrias. Quem entendeu j, quanto ao OE 2013,
que era inconstitucional proceder a redues remuneratrias (entendendo, assim, que em
2013 no deveriam j ter vigorado), sustentar, em coerncia, por maioria de razo, que as
redues (que j no deveriam ter vigorado e que so agora mais gravosas) no possam, em
2014, produzir efeitos at data da presente deciso do Tribunal.
7. Entendo, por fim, que este Tribunal no pode, reiteradamente, e incoerentemente, afastar
os efeitos regra, permitindo, sistematicamente, e ao contrrio daquela que a soluo
constitucional normal, que normas inconstitucionais produzam efeitos.

Catarina Sarmento e Castro

DECLARAO DE VOTO


1. Votei vencido quanto declarao de no inconstitucionalidade das normas constantes
do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, que suspenderam o pagamento de
complementos de penses nas empresas do setor pblico empresarial que tenham apresentado
resultados lquidos negativos nos trs ltimos exerccios, por entender que tal medida viola o
direito contratao coletiva estabelecido no artigo 56., n. 3, da Constituio, e o princpio
da proteo da confiana inerente ao modelo do Estado de direito democrtico, consagrado
no artigo 2., da Constituio.
O referido artigo 75. determina a suspenso de normas constantes de instrumentos de
regulamentao coletiva de trabalho que se encontram em vigor, impondo uma ineficcia
temporria destas normas, cuja cessao fica condicionada ocorrncia de um determinado
facto futuro trs anos consecutivos de resultados lquidos positivos nas empresas afetadas.
Essas normas respeitam atribuio de complementos de penso dos sistemas de
proteo social.
Se, por um lado, verdade que no estamos perante uma matria que integre a reserva da
conveno coletiva, por outro lado, atenta a sua conexo imediata com os direitos dos
trabalhadores segurana econmica na velhice, ela naturalmente vocacionada para ser
objeto de negociao coletiva, no existindo qualquer disposio legal que proba a sua
contratualizao.
As normas suspensivas do pagamento dos suplementos livremente acordados
constituem, pois, numa intromisso na eficcia do contedo do que foi livremente
contratualizado.
Essa intromisso constitui uma restrio eficcia do exerccio do direito contratao
coletiva a que preside um interesse pblico (diminuio das despesas das empresas que
integram o setor empresarial do Estado, com a consequente diminuio do montante das
transferncias de verbas do Oramento Geral do Estado para estas empresas) que no
capaz de justificar tal restrio, num juzo estrito de proporcionalidade, atento o nvel
particularmente intenso da confiana depositada na eficcia do contratado e o grau elevado
das consequncias lesivas da frustrao do investimento nessa confiana.
Na verdade, os atingidos pela medida em anlise tomaram decises irreversveis que
definiram os dias do resto das suas vidas, em funo do contratualizado, pelo que o objetivo
de obter uma poupana oramental no pode justificar a frustrao de tais expectativas.
Tal desproporo resulta, simultaneamente, numa restrio inadmissvel ao direito
contratao coletiva e numa violao do princpio da confiana inerente a um Estado de
direito democrtico.

2. Fiquei tambm vencido quanto restrio de efeitos da declarao de
inconstitucionalidade do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, por entender
que o facto do Tribunal em acrdos anteriores ter admitido o corte de salrios estabelecido
no artigo 19., da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (entre 3,5% a 10%, a partir de
1.500,00), apenas justificava que procedesse a uma limitao parcial desses efeitos, que
abrangesse somente esse segmento ideal das normas constantes do referido artigo 33., e no
a estendesse, como o fez, a todo o contedo das normas.
Fora do mbito desse segmento ideal, os interesses das pessoas afetadas por uma
interveno ilegtima do legislador, designadamente aqueles que auferem baixos salrios e
aqueles que viram desmesuradamente agravado o corte dos seus vencimentos, deveriam ter
sido salvaguardados, valendo a a regra geral da eficcia ex tunc da declarao de
inconstitucionalidade, consagrada no artigo 282., n. 1, da Constituio, que obrigasse
reposio da parte dos salrios que foi ilegitimamente retirada ao abrigo de uma norma ferida
de inconstitucionalidade.
S assim se faria uma justa composio entre os interesses pblicos invocados no acrdo
e os interesses particulares afetados.

3. No que respeita aos fundamentos da declarao de inconstitucionalidade das normas
constantes do artigo 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, entendo que os vcios
da mesma no se reduzem violao duma exigncia de igualdade entre os afetados pela
nova frmula de clculo das penses de sobrevivncia aplicada a quem cumula penses.
Na verdade, tais normas tambm violam o princpio da proteo da confiana inerente ao
modelo do Estado de direito democrtico, consagrado no artigo 2. da Constituio, e o
princpio da igualdade, consagrado no artigo 13., n. 1, da Constituio, na medida em que
apenas afetam aqueles que cumulam a penso de sobrevivncia com outra penso.
A opo do legislador de apenas determinar a aplicao da nova frmula de clculo das
penses de sobrevivncia a quem tambm receba outras penses no foi minimamente
fundamentada, no se vislumbrando qualquer razo que a justifique, pelo que tal medida, ao
intervir de forma perfeitamente assistemtica e avulsa no regime de penses, revela-se
incapaz, pelas razes que o Tribunal j enunciou no Acrdo n. 862/2013, de justificar a
violao das legtimas expectativas de quem j aufere essas penses, violando o princpio da
confiana inerente a um Estado de direito democrtico.
Alm disso, a diferena instituda entre quem cumula uma penso de sobrevivncia com
outras penses e quem a aufere como rendimento nico ou a cumula com outro tipo de
rendimentos arbitrria, por que no tem a justific-la um fundamento racionalmente
inteligvel, sobrecarregando gratuita e injustificadamente uma parte do universo das pessoas
que aufere penses de sobrevivncia, violando tambm nesta dimenso externa o princpio da
igualdade.

Joo Cura Mariano

DECLARAO DE VOTO

A) Divergi parcialmente da deciso expressa na alnea a) da Deciso do presente
Acrdo no que respeita s normas do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro
(Reduo remuneratria), pelas razes essenciais que de seguida se explicitam.

O artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, consagra uma medida de
reduo remuneratria reduo das remuneraes totais ilquidas mensais aplicvel aos
titulares dos cargos e demais pessoal identificados no n. 9 da mesma disposio, pagos por
verbas pblicas. Esta medida de reduo remuneratria, na sua configurao, afasta-se das
correspondentes medidas previstas nos Oramentos de Estado para os anos de 2011, 2012 e
2103 (artigos 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20. da Lei n. 64-B/2011, de
30 de dezembro e 27. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro), em razo de trs aspetos
essenciais: o abaixamento do valor do limiar a partir do qual as remuneraes ficam sujeitas a
reduo (675 euros, em vez de 1500 euros); a alterao dos limites mnimo e mximo do
coeficiente de reduo (2,5% e 12% em vez de 3,5% e 10%); e o abaixamento do valor do
limiar a partir do qual aplicvel o coeficiente mximo de reduo (2000 euros em vez 4150
euros).
O presente Acrdo parte, na apreciao da questo de constitucionalidade, do
critrio de apreciao que enunciou e aplicou nos Acrdos n. 396/2011, n. 353/2012, e
n. 187/2013, o qual respeita, por um lado, existncia de um fundamento para a
diferenciao daqueles que recebem remuneraes e penses pagas por verbas pblicas e,
por outro lado, medida dessa diferena.
Para tal, convoca o princpio da igualdade proporcional, aferindo, face nova
configurao da medida de reduo remuneratria, o esforo adicionalmente exigido aos
trabalhadores do setor pblico por confronto quer com o esforo exigido pela anterior
modelao das medidas de reduo remuneratria, quer com o cmulo destas com as medidas
de suspenso, total ou parcial, do pagamento dos subsdios de frias e de Natal (Oramento
de Estado para 2012) ou apenas do subsdio de frias ou 14. ms (Oramento de Estado
para 2013). E, na senda do postulado resultante da jurisprudncia anterior, em especial no
Acrdo n. 187/2013 (segundo o qual ao legislador no se encontra vedada a opo de, na
prossecuo do interesse pblico na consolidao oramental, diferenciar, a ttulo excecional
e temporrio, aqueles que auferem remuneraes do Oramento do Estado, mas a medida da
diferenciao que em tal contexto seja imposta ter que ser proporcional ao fim visado e
sensvel dimenso de igualdade), conclui, sendo de manter os critrios definidos pelo
Acrdo n. 187/2013, que a reduo estabelecida no constitui, quando globalmente
considerada, uma verso relevantemente atenuada da desigualdade gerada por via da
associao da suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias (Oramento de
Estado para 2013) e, assim, que a medida da diferenciao inerente configurao da
medida, ainda que desacompanhada de qualquer afetao dos subsdios, se afigura excessiva e
constitucionalmente ilcita perante o princpio da justa repartio dos encargos pblicos
concluso que se afigura particularmente evidente em relao ao segmento de remuneraes
base de valor compreendido entre 675 e 1.500 euros.
Entende-se que, no contexto de aprovao do Oramento de Estado para 2014,
ainda de excecionalidade econmico-financeira, subsistem as razes de interesse pblico,
inerentes desde logo Estratgia de consolidao oramental determinada pelas obrigaes
especficas assumidas pelo Estado portugus ao nvel internacional (Fundo Monetrio
Internacional) e da Unio Europeia, por via do Programa de Assistncia Econmica e
Financeira (e tambm pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de
Poltica Econmica e do Memorando de Polticas Econmicas e Financeiras acordados,
respetivamente, com a Comisso Europeia e o FMI) que podem ainda justificar a diferena de
tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas pblicas que, por essa razo,
podem ser chamados a suportar um esforo adicional face ao imperativo de adoo de
medidas de reduo de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigaes, em
especial quanto ao valor, mais exigente, fixado para o dfice oramental para 2014. Acresce
que, no obstante o termo formal do Programa de Assistncia Econmica e Financeira, no
contexto de aprovao do Oramento de Estado para 2014, existem ainda outras razes de
interesse pblico que podem justificar aquela diferena quer em geral as atinentes ao
cumprimento das obrigaes que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia no quadro da poltica econmica e tambm do Pacto de Estabilidade e
Crescimento, quer em especial as decorrentes das imposies do procedimento por dfices
excessivos em curso (cfr. as Recomendaes do Conselho de 16/06/2013 com vista ao termo
da situao de dfice excessivo que impe que seja posto termo situao de dfice
excessivo em 2015 e um valor de 2,5% para o dfice no mesmo ano), quer ainda as razes
decorrentes das obrigaes mais estritas assumidas pelo Estado portugus por via da entrada
em vigor, em 1 de janeiro de 2013, do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e
Governao Econmica na Unio Europeia de 2 de maro de 2012 (DR, 1. Srie, n. 127, de
3/7/2012 e Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, com a
redao da Lei n. 37/2013, de 14 de junho, que a republicou)).
O controlo constitucional agora convocado para as normas constantes do artigo
33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprova o oramento de Estado para o ano
de 2014, no pode contudo deixar de ponderar, por um lado, aquele interesse pblico e, por
outro lado, a previso de outras medidas que, embora sem alcance universal, contribuem de
algum modo para a repartio diversa dos encargos pblicos. Por isso se entende que, no
obstante a medida de reduo remuneratria, na sua nova configurao, impor na sua
globalidade, face configurao das anteriores medidas de reduo remuneratria, um esforo
acrescido aos que auferem remuneraes por verbas pblicas e, em especial, ao segmento
intermdio mais afetado pelo abaixamento do limiar remuneratrio de aplicao do
coeficiente mximo de reduo no se verifica de forma evidente a desigualdade de
tratamento na repartio dos encargos pblicos que justifique um juzo de
inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifcio.
Assim, e sendo certo que, com a medida de reduo remuneratria reconfigurada,
os trabalhadores que auferem por verbas pblicas se mostram mais onerados na distribuio
dos encargos pblicos, por comparao com os trabalhadores que no recebem por verbas
pblicas, a diferena de tratamento, fundamentada na diferena de posies dos abrangidos e
dos excludos da medida em causa, no se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto
expresso de uma medida ainda excecional e (como se assume no Relatrio do Oramento de
Estado para 2014) com carter transitrio, no definitiva, justificada em face do interesse
pblico de conteno da despesa pblica e de reduo do dfice para tanto invocado de
modo a que este se venha a conter nos limites do dfice admissvel luz das obrigaes
decorrentes do Direito da Unio Europeia.
No obstante subsiste, em nosso entender, uma questo que deve ser apreciada,
no na perspetiva da medida da diferena entre os destinatrios das medidas em causa e os
demais cidados, mas na perspetiva dos efeitos da medida dentro do universo dos seus
destinatrios.
Com efeito, na sua formulao reconfigurada face ao desenho da medida, tambm
de reduo remuneratria, constante das normas dos Oramentos de Estado de anos
anteriores e como se revela evidente por aplicao do n. 1, primeira parte, do artigo 33. da
Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro a medida de reduo remuneratria prevista
naquele artigo 33. abrange trabalhadores do setor pblico pagos por verbas pblicas que
auferem menores rendimentos, j que o limiar de aplicao da mesma se situa, agora, em 675
euros mensais, estando este limite no muito longe do mnimo de existncia em termos de
rendimento lquido de imposto previsto no n. 1 do artigo 70. do Cdigo do Imposto sobre o
Rendimento das Pessoas Singulares.
Ora merecer especial tutela a situao daqueles que, auferindo retribuies mais
baixas, ainda so abrangidos pela medida em anlise. A medida deve ser apreciada tendo em
conta a remunerao anual no seu todo considerada e o impacto sobre a capacidade de fazer
face subsistncia, a prticas vivenciais em razo do agregado familiar compatveis com uma
existncia condigna e autnoma e a encargos e compromissos assumidos. No se afigura
desrazovel supor que no segmento de rendimentos que constitui o limiar de aplicao da
medida em causa (675 euros mensais) e tambm nos segmentos que deste estejam prximos
que no eram afetados pelas anteriores medidas de reduo remuneratria o rendimento
disponvel para fazer face a oneraes de rendimento justificadas por motivos de interesse
pblico seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o rendimento ser alocado
satisfao de necessidades essenciais inerentes existncia e a compromissos bsicos que
concorram para essa existncia, como o custo da habitao, da alimentao, da sade e dos
transporte e outros custos, designadamente os derivados de outros direitos fundamentais
como o direito educao ou o acesso cultura. Com efeito, e de acordo com os dados do
Inqurito s Despesas das Famlias 2010/2011 elaborado pelo Instituto Nacional de
Estatstica (disponvel em http://ine.pt), a despesa total mdia de um agregado (sem crianas
dependentes) composto por dois adultos no idosos cifra-se em 19946 euros, a que
corresponde uma despesa mdia mensal de 1662 euros e de 831 euros per capita (cfr. 2.12)
e de um agregado composto por um adulto no idoso em 13789 euros, a que corresponde
uma despesa mdia mensal de 1149 euros - muito superiores ao limiar de aplicao da medida
remuneratria.
Por essa razo, e considerando a intensidade, acrescida, das consequncias da medida
de reduo remuneratria no que respeita aos segmentos em causa acima identificados, com
rendimentos provenientes do trabalho menos elevados, a medida representa, face aos fins de
interesse pblico por elas visados, um sacrifcio que ultrapassar os limites de exigibilidade
requeridos pelo princpio da proporcionalidade, afigurando-se desrazovel na sua dimenso
subjetiva por o sacrifcio exigido ao segmento em causa assumir uma intensidade acrescida.
Neste sentido, mostrar-se- desrespeitado o princpio da proporcionalidade decorrente
do artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa, pelo que nos pronuncimos no sentido
da inconstitucionalidade da norma do artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro,
mas apenas na parte em que fixa o limiar de aplicao da medida de reduo remuneratria
num valor de remunerao total ilquida mensal de 675 euros.

B) Divergi quanto deciso expressa na alnea b) da Deciso do presente
Acrdo no que respeita s normas do artigo 115., n.s 1 e 2, da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro (Contribuio sobre prestaes de doena e de desemprego), pelas razes
essenciais que de seguida se explicitam.

O presente Acrdo, na apreciao da questo de constitucionalidade, considera
que as normas do artigo 115. em causa violam o princpio da proporcionalidade j que, no
obstante a consagrao, pelo n. 2, de uma garantia do valor mnimo das prestaes garantia
inexistente na correspondente norma inserida no Oramento de Estado para 2013 e declarada
inconstitucional pelo Acrdo n. 187/2013 , a medida a contida de aplicao das
contribuies sobre as prestaes de desemprego e de doena, por afetar os que,
encontrando-se naquelas situaes de especial vulnerabilidade, auferem prestaes de menor
valor, se afigura desrazovel.
Entende-se todavia que o fundamento da inconstitucionalidade decorrente do
Acrdo n. 187/2013, atinente violao do princpio da proporcionalidade, que
acompanhmos, foi de algum modo ultrapassado no obstante subsistir uma afetao de
rendimentos daqueles que se encontram numa situao de especial vulnerabilidade por se
encontrarem numa situao de desemprego ou de doena pela previso, no n. 2 do artigo
115., de uma garantia do valor mnimo das prestaes correspondente ao valor mnimo das
mesmas fixado nos termos previstos nos respetivos regimes jurdicos. Tal garantia poder em
certa medida corresponder tendo em conta a menor amplitude dos rendimentos envolvidos
sujeitos contribuio prevista no n. 1 do artigo, em especial no caso do subsdio de
desemprego cujos limites mnimo e mximo so fixados por referncia ao valor do Indexante
dos Apoios Sociais , do ponto de vista da sua funo, ao limiar de aplicao das medidas de
reduo remuneratria e de aplicao da contribuio extraordinria de solidariedade tambm
consagradas na Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro.
Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronncia foi no sentido da no
inconstitucionalidade das normas do artigo 115., n.s 1 e 2, da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro.

C) Acompanha-se a deciso expressa na alnea c) da Deciso do presente
(Penses de sobrevivncia dos cnjuges e ex-cnjuges), nos termos que de seguida se
explicitam.

No que respeita apreciao da violao do princpio da igualdade, acompanhamos o
sentido da deciso e a fundamentao do Acrdo na parte em que a se entende ser no
parmetro da igualdade, na sua vertente interna, devido aos efeitos dentro do grupo de
destinatrios afetados pela medida, que reside o fundamento da sua desconformidade
constitucional.
No que respeita apreciao da violao do princpio da proteo da confiana
entende-se, em qualquer caso, que as penses de sobrevivncia tm idntica dignidade
constitucional face s outras penses diretamente substitutivas de rendimentos de trabalho
(cfr. artigo 63., n. 3, da Constituio), no obstante a configurao daquelas pelo legislador,
implicar, em especial, que as mesmas no tm sempre carter vitalcio, nem ficam imunes
alterao do seu montante por virtude das particularidades do respetivo regime.

D) Acompanha-se a deciso expressa na alnea d) da Deciso do presente
(Complementos de penso), nos termos que de seguida se explicitam.

Quanto apreciao da violao do direito de contratao coletiva, alcanamos a
concluso formulada, mas no acolhemos os fundamentos para tanto invocados. Ainda que se
admita que a matria em causa complementos de penses no integra o ncleo essencial
da reserva de contratao coletiva, tal como configurada pela jurisprudncia deste Tribunal, a
mesma no deixa s por isso de poder beneficiar do mbito de proteo do direito de
contratao coletiva tal como decorre do artigo 56., n. 3, da Constituio da Repblica
Portuguesa.
Alm disso, no se nos afigura evidente que do teor do artigo 478., n. 2, do
Cdigo de Trabalho, articulado com o disposto na Lei de Bases da Segurana Social em
matria de regimes complementares de iniciativa coletiva e individual (artigo 83. e seguintes
da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 83-A/2013,
de 30 de dezembro), resulte que a matria em causa no possa integrar o sistema
complementar na vertente regimes complementares de iniciativa coletiva assentes na
partilha de responsabilidades sociais (cfr. artigo 81., n. 2) os quais, se incluem os regimes
profissionais complementares (cfr. artigo 83., n. 2 e Decreto-Lei n. 225/89, de 6 de julho),
a estes no se confinam necessariamente (cfr. artigo 83., n. 1) e que, por essa via, fique
fora do mbito da previso daquela disposio do Cdigo do Trabalho.
Ora as normas do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, objeto de
apreciao afetam o exerccio concreto, j ocorrido, do direito fundamental de contratao
coletiva, ao determinar a suspenso do pagamento, verificados certos requisitos, de
complementos de penses objeto de instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e,
assim, determinando uma conformao externa e a posteriori do contedo das convenes
coletivas afetadas.
Contudo, entende-se que tal ingerncia assim operada no contedo do direito de contratao
coletiva j exercido no se afigura excessiva luz do disposto no artigo 18., n. 2, da
Constituio, face prevalncia dos objetivos de interesse pblico a prosseguir aliada quer ao
facto de o domnio em causa complementos de penses (a cargo de empresas do setor
pblico empresarial) no estar includo na reserva de contratao coletiva, quer
configurao da medida como medida de mera suspenso (e no eliminao), ainda que
determinada pelo preenchimento de requisitos relativos ao resultado lquido do exerccio das
empresas abrangidas e, ainda, previso de uma clusula de garantia da perceo de um valor
mnimo de 600 euros mensais (cfr. artigo 75., n. 4).
Quanto apreciao da violao do princpio da confiana, entende-se que se
afigura suficiente a anlise do primeiro teste de aplicao do princpio da tutela da confiana
para alcanar a concluso da sua no violao, por o mesmo no se encontrar preenchido e
serem cumulativos os requisitos ou testes de que depende a tutela da situao de confiana.

Maria Jos Rangel Mesquita

DECLARAO DE VOTO

Vencido quanto s alneas a), b) e c) da deciso, pelas razes a seguir indicadas.

1. - Quanto alnea a) da deciso: reduo remuneratria (artigo 33. da Lei n.
83-C/2013, de 31 de dezembro LOE para 2014)
1.1. No Acrdo maxime nos seus n.
os
20 e 21 e 29 e 30 - reconhece-se que a reduo
das remuneraes mensais prevista no artigo 33. da LOE para 2014 se integra numa
estratgia que j no se reconduz ao simples cumprimento do PAEF, nomeadamente por tal
medida, segundo as palavras do Relatrio do OE para 2014, procurar dirimir uma
inadequada poltica de rendimentos na Administrao Pblica, atravs da correo do
padro de iniquidade considerado existir entre o pblico e o privado e, outrossim, por a
mesma medida se inscrever agora no mbito do processo de reviso estrutural da despesa.
Por outro lado, o citado Relatrio refere no s que o ano de 2014 ser um ano de transio
entre o Programa de Ajustamento Econmico [o PAEF] e o novo enquadramento oramental
a que esto sujeitos os pases da Unio Europeia e, mais especificamente, os pases da rea do
euro, como tambm que, paralelamente ao Programa [ isto : o PAEF ], Portugal [se]
encontra sujeito a um procedimento de dfice excessivo (v. pg. 38).
Estes novos dados que, justamente por serem novos, no foram (nem podiam ter sido)
considerados nas avaliaes realizadas pelos Acrdos n.
os
396/2011, 353/2012 e 187/213
rompem o horizonte temporal definido a partir do perodo de vigncia do PAEF e impem
tanto a reponderao da perspetiva de atuao do legislador oramental reforando
especialmente a vertente do Estado-empregador , como a considerao da nova definio
dada ao interesse pblico prosseguido mediante a reduo das remuneraes de quem pago
por verbas pblicas o interesse pblico visado no artigo 33. j no apenas a consolidao
das contas pblicas no curto prazo; a medida plasmada nesse preceito integra-se numa
trajetria de mdio ou longo prazo.
Contudo, o caminho seguido no presente Acrdo foi o da continuidade, relativamente ao
decidido nos trs anos anteriores, como se neste momento o mais importante ainda fosse o
PAEF e os objetivos do artigo 33. em anlise se pudessem reconduzir simplesmente aos das
normas de reduo remuneratria previstas nos Oramentos do Estado para 2011, 2012 e
2013:
Embora nos encontremos j no limite desse programa, o certo que estamos em face de uma
medida que, sem prejuzo da sua anunciada integrao em objetivos mais amplos cuja
eventual concretizao normativa futura poder, a seu tempo, ser apreciada se dirige ainda,
em termos imediatos, e em linha com as anteriores, viabilizao do cumprimento das metas
oramentais definidas no PAEF para o ano de 2014 (n. 21)
Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora dado reduo
remuneratria imposta aos trabalhadores do setor pblico, patente que a opo persiste
relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecuo do mesmo interesse pblico
que conduziu adoo das medidas congneres previstas nas Leis n.s 55-A/2010, 64-
B/2011 e 66-B/2012, isto , com a consecuo de fins de reduo da despesa pblica e de
correo de um excessivo desequilbrio oramental (acrdo n. 396/2011), de acordo com
um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de
Ajustamento Econmico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exerccio oramental de
2014 [].
[]
[] luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer dos termos
em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a reduo remuneratria
imposta para 2014 aos trabalhadores do setor pblico (apenas) permite que nela continue a
reconhecer-se uma medida transitria, instrumentalmente preordenada realizao de
objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num contexto de
particular excecionalidade [] (acrdo n. 187/2013).
Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de 2013
no encontra nos preceitos oramentais sob sindicncia expresso normativa que justifique
ou at mesmo autorize a reconfigurao do campo de ponderao em que o Tribunal
consecutivamente situou a apreciao das medidas de afetao salarial introduzidas em
exerccios oramentais condicionados pelo cumprimento das obrigaes estabelecidos no
PAEF [] (n. 30)
Ora, como o Tribunal referiu no Acrdo n. 396/2011, a resposta questo de saber se
as redues remuneratrias operam a ttulo definitivo ou a ttulo meramente transitrio
constitui um muito relevante fator de valorao, atuante transversalmente em todos os
campos problemticos de aplicao dos parmetros constitucionais invocados para a
apreciao da constitucionalidade das mesmas redues.

O argumento fundamental em que se baseia a perspetiva de continuidade acolhida no
presente Acrdo o de uma alegada falta de traduo ou concretizao normativa dos
novos dados, em especial no artigo 33. da LOE para 2014; alis, nesse artigo estabelece-se
expressamente em relao s redues remuneratrias nele previstas um perodo de durao
correspondente ao ano de 2014 (cfr. o respetivo n. 1: durante o ano de 2014).
Sucede que o elemento literal no deve ser o nico a relevar na interpretao do artigo
em causa.
Com efeito, para a determinao da sua teleologia concorrem, alm das referncias
constantes do Relatrio do OE para 2014 anteriormente mencionadas, e bem assim aquelas
que so feitas no prprio Acrdo, a vontade expressa manifestada pelo proponente da norma
nas pgs. 49 e 50 do mesmo Relatrio, no sentido de, para 2014, substituir a reduo
remuneratria que vigorou entre 2011 e 2013 por uma medida de reduo com limiares e
taxas diferentes destinada a atingir objetivos igualmente diferentes. Ou seja, a medida
apreciada nos arestos referentes aos Oramentos do Estado dos anos anteriores, no obstante
a identidade da denominao, diferente na sua estrutura e teleologia daquela que agora est
em apreciao.
Tambm no a ausncia de uma reforma sistemtica da poltica de remuneraes dos
trabalhadores das Administraes Pblicas na LOE para 2014 que constitui obstculo a
divisar-se na reduo remuneratria consagrada no artigo 33. desta Lei um sentido estratgico
perfeitamente definido e consonante com o programa reformador anunciado no Relatrio do
OE para 2014, pgs. 49 e 50. De resto, tal poltica remuneratria, por natureza, parte
integrante da poltica oramental, pelo que o sentido estratgico desta no pode deixar de ter
repercusses naquela.
Acresce que, com incidncia autnoma e especfica no plano normativo, no podem
igualmente ser desconsiderados novos dados que impem um reenquadramento da medida de
reduo remuneratria aplicvel em 2014.
Em primeiro lugar, o incio de vigncia em 1 de janeiro de 2013 do Pacto Oramental,
correspondente aos artigos 3. a 8. do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e
Governao na Unio Econmica e Monetria (cfr. o respetivo artigo 14., n. 2, e o Decreto
do Presidente da Repblica n. 98/2012, de 3 de julho).
E, em segundo lugar, a Lei n. 37/2013, de 14 de junho, que na sequncia do artigo 3.,
n. 2, daquele Pacto, veio introduzir alteraes relevantssimas na Lei de Enquadramento
Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto), como, por exemplo, os princpios da
estabilidade oramental (artigo 10.-A) e da sustentabilidade (artigo 10.-D) ou as regras do limite
da dvida pblica (artigo 10.-G) e do saldo oramental estrutural (artigo 12.-C).
Era no mbito deste novo quadro normativo que as aludidas justificaes constantes do
Relatrio do OE para 2014 sobre a reduo remuneratria plasmada no artigo 33. da LOE
para 2014 deviam ter sido ponderadas e fixado o sentido e alcance deste mesmo preceito.
Procedendo desse modo, facilmente se chegaria concluso que os interesses pblicos
prosseguidos pelo citado artigo 33. no se esgotam no PAEF alis, esto agora presentes
novos interesses pblicos e que todas as ponderaes feitas em Acrdos anteriores
relativamente s redues remuneratrias no so transponveis, sem mais, para o caso
sujeito. O termo do PAEF no um ponto de chegada, mas antes simples estao num
caminho (longo) em direo situao oramental sustentvel. E, at l, a liberdade
conformadora do legislador oramental encontra-se ou continua fortemente limitada.
1.2. Em qualquer caso, a abordagem do artigo 33. da LOE para 2014 a partir do que foi
decidido anteriormente sobre medidas de reduo remuneratria, sem refazer todo o processo
de ponderao, abstraindo do seu especfico programa normativo e da integrao de novos
dados no domnio da norma, e sem reanalisar a prpria realidade constitucional que neste
mbito econmico-social reconhecidamente dinmica afigura-se inadequada como base
para a apreciao da sua constitucionalidade.
Em especial, este novo contexto factual e normativo, para l de obstar a uma aferio da
medida da diferena constitucionalmente tolerada em funo do decidido em anos anteriores
(cfr. os n.
os
34 e 35 e, sobretudo, 38 a 43, todos do presente Acrdo), tambm no permite
mais continuar a perspetivar as redues remuneratrias dirigidas a quem recebe por verbas
pblicas em termos de encargo pblico ou como equivalente funcional de medidas
tributrias. O fim precpuo do legislador mesmo a reforma, reestruturao e reduo da
despesa pblica, considerada excessiva, pelo que o recurso via fiscal no constitui na tica
do interesse pblico em causa uma soluo alternativa (cfr. o Relatrio do OE para 2014,
pg. 42 e seguintes).
1.3. Acresce que, ainda que se pudesse continuar a considerar existir na soluo do artigo
33. da LOE para 2014 uma diferenciao relevante luz do princpio da igualdade entre
trabalhadores pagos por verbas pblicas e aqueles que o no so e, pelo anteriormente
exposto, julgo que tal j no suceder , a verdade que a desconsiderao ou subvalorizao
do referido contexto que vai muito para alm do plano da execuo oramental relativa ao
ano de 2014 inquinaria sempre a anlise da relao meio fim (tambm referida como
dimenso interna do princpio da igualdade) realizada (cfr. os n.
os
44 e 45 do presente
Acrdo). E, de todo o modo, no tocante aferio da medida da diferena (cfr. o n. 46 do
presente Acrdo), subsistiriam igualmente as objees j formuladas na declarao de voto
conjunta aposta ao Acrdo n. 187/2013, em especial nos seus n.
os
5 e 6.

2. - Quanto alnea b) da deciso: contribuio sobre prestaes de doena e
desemprego (artigo 115. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro LOE para 2014)

2. Pelas razes constantes da minha declarao de voto individual junta ao Acrdo n.
187/2013, na parte relativa ao artigo 117. da LOE para 2013, entendo que o artigo 115. da
LOE para 2014 no viola o princpio da proporcionalidade em qualquer uma das suas
dimenses. Tais razes, de resto, valem por maioria de razo face introduo pelo legislador
de uma clusula de salvaguarda, tal como exigido no citado Acrdo, representando a deciso
agora adotada no apenas uma inflexo face ao decidido em 2013, como um verdadeiro
reexame da soluo adotada pelo legislador democrtico.
2.1. Em primeiro lugar, cumpre recordar que em 2013, na apreciao do artigo homlogo
daquele que agora est em anlise o artigo 117. da LOE para 2013, que, excetuando a
clusula de salvaguarda, reeditado por via do artigo 115. da LOE para 2014 foi o
prprio Tribunal quem convocou o princpio da proporcionalidade como parmetro
constitucional, e no os requerentes. Nessa altura, o Tribunal considerou as dimenses deste
princpio que entendeu relevantes, sendo que todos os aspetos que conduziram no presente
Acrdo ao juzo positivo de inconstitucionalidade tambm j ento se encontravam
presentes na soluo legislativa sub iudicio.
Em segundo lugar, as apreciaes realizadas no Acrdo n. 187/2013 luz do
princpio da proporcionalidade (n. 94) e da garantia da existncia condigna (n. 95)
respeitaram exclusivamente seguinte soluo ou opo legislativa (n. 93):
[A] ausncia de uma qualquer clusula de salvaguarda que impea que os montantes pecunirios
correspondentes aos subsdios de doena e de desemprego, por fora da deduo agora prevista [no
artigo 117.], possam ficar abaixo do limite mnimo que o legislador fixou, em geral, para o contedo da
prestao devida para qualquer uma das duas situaes.
[]
No est, por conseguinte, excludo que a contribuio sobre subsdios de doena e
desemprego, implicando, na prtica, uma reduo dos montantes pecunirios a que os
beneficirios tm direito, venha a determinar que a prestao a auferir fique, em certos casos,
aqum do nvel mnimo que foi j objeto de concretizao legislativa e que se encontra
sedimentado por referncia a uma certa percentagem da retribuio mnima mensal, no caso
do subsdio por doena, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsdio de
desemprego (itlicos aditado)
Mais: a desrazoabilidade imputada a tal soluo em 2013, conforme decorre
inequivocamente dos pargrafos primeiro e terceiro do n. 94 do Acrdo n. 187/2013, e
corrente na jurisprudncia deste Tribunal (v., por exemplo, o Acrdo n. 159/2007),
aquela que surge associada ao excesso ou ausncia de justa medida correspondente ao
terceiro teste da metdica de aplicao do princpio da proporcionalidade, ou seja, a
proporcionalidade em sentido estrito. A falta de razoabilidade, neste sentido e com tal recorte
dogmtico, no uma simples negao da ragionevolezza italiana nem se confunde com a
perspetiva da dogmtica alem da desrazoabilidade, referida a algo que inadmissvel,
inaceitvel ou intolervel (unzumutbar) na sequncia da valorao luz de um parmetro de
justia do caso concreto (Mastab der Einzelfallgerechtigkeit) e essa valorao que parece
subjacente afirmao feita no presente Acrdo de que o artigo 115. da LOE para 2014
redunda numa afetao inadmissvel ou intolervel do ponto de vista de quem a sofre e por
razes essencialmente atinentes sua subjetividade. Com efeito, se tal subjetividade no a
de sujeitos concretos, mas simplesmente abstrata, nada justifica a autonomizao da
razoabilidade nesta aceo especfica do terceiro teste do controlo do princpio da
proporcionalidade, uma vez que o excesso ou ausncia de justa medida no podem em caso
algum ser considerados desrazoveis.
Tendo em conta todos estes dados, a censura feita soluo da LOE para 2013 respeitou
exclusivamente omisso da previso de uma clusula de salvaguarda impeditiva de que que
a contribuio sobre subsdios de doena e desemprego viesse a determinar que a prestao a
auferir ficasse, em certos casos, aqum do nvel mnimo que havia sido j objeto de
concretizao legislativa e que se encontrava sedimentado por referncia a uma certa
percentagem da retribuio mnima mensal, no caso do subsdio por doena, ou ao indexante
dos apoios sociais, no caso do subsdio de desemprego. De resto, somente neste quadro que
se pode compreender a declarao de voto do Senhor Conselheiro Cura Mariano aposta ao
Acrdo n. 187/2013: para ele, a inconstitucionalidade do artigo 117. da LOE para 2013
residia no na omisso da clusula de salvaguarda, mas na omisso de definio de um
patamar quantitativo superior, porventura similar s isenes estabelecidas com referncia
aos cortes dos rendimentos dos trabalhadores da Administrao Pblica e dos pensionistas.
Pelo exposto, a interpretao e execuo daquele Acrdo pelo artigo 10. da Lei n.
51/2013, de 24 de julho (que alterou a LOE para 2013), primeiro, e pelo artigo 115. da
LOE para 2014, depois, foram corretas isto , correspondem ao entendimento exato
daquilo que foi a censura constitucional feita norma do artigo 117. da LOE para 2013 pelo
Acrdo n. 187/2013.
2.2. Sucede, isso sim, que o Tribunal decide agora perfilhar, face mesma questo jurdico-
constitucional, uma posio (ainda) mais restritiva da liberdade de conformao do legislador,
considerando que a clusula de salvaguarda por este introduzida no citado artigo 115., n. 2,
no impede que a reduo dos montantes das prestaes em causa penalize ainda
excessivamente os credores de prestaes mais baixas. Por outras palavras, considera o
Tribunal no presente Acrdo que o legislador deveria estabelecer, no mnimo, um limiar de
iseno de qualquer reduo situado num patamar superior quele que corresponde clusula de
salvaguarda prevista no referido artigo 115., n. 2.
Contudo, as razes para esta inflexo jurisprudencial no so de todo em todo
convincentes.
2.3. Desde logo, no plano estritamente metdico.
A alegada desrazoabilidade da soluo legal e no pode deixar de ser atento o tipo
de controlo aqui em causa: a fiscalizao da constitucionalidade de normas jurdicas
abstrata: considera o peso dos sacrifcios impostos aos possveis destinatrios da norma, e no
a intolerabilidade ou inaceitabilidade da medida para destinatrios singularmente
considerados decorrente de razes atinentes exclusivamente respetiva subjetividade. Ou
seja, tudo o que aduzido no presente Acrdo no sentido de considerar a posio dos
destinatrios da medida em anlise, nomeadamente a sua situao de especial vulnerabilidade
ou fragilidade, respeita carga coativa ou ao sacrifcio associados medida legislativa em si
mesma considerada, com abstrao da situao particular de alguns dos seus concretos
destinatrios. Trata-se, por conseguinte, no de um outro fundamento ou de um argumento
adicional relacionado com a situao especfica dos beneficirios dos subsdios de doena e
de desemprego, mas da (nova) considerao dos custos da medida para os direitos
fundamentais afetados, tpica do terceiro teste do controlo da proporcionalidade o critrio
da proporcionalidade em sentido estrito ou critrio da justa medida. Isso mesmo
evidenciado com meridiana clareza no seguinte passo conclusivo da argumentao
desenvolvida no Acrdo em apreo:
[I]mpor-se-ia que se no atingissem, sem uma justificao reforada, aqueles que
auferem prestaes de menor valor e cuja reduo s poderia constituir uma iniciativa
extrema, de ultima ratio, fundada na sua absoluta indispensabilidade e insubstituibilidade.
Simplesmente, regressando ao terceiro teste do controlo da proporcionalidade, impunha-
se um passo mais, o qual foi omitido: a ponderao dos custos para os afetados acima da
clusula de salvaguarda com os ganhos ou benefcios para o interesse pblico.
2.4. Num plano mais substancial, no pode deixar de relevar a aparente inconsistncia
entre a jurisprudncia constante deste Tribunal que, em matria de direitos sociais, tem
reservado e bem para o legislador as ponderaes que garantam a sustentabilidade do
sistema e a justia na afetao de recursos (v., por exemplo, o Acrdo n. 3/2010) e a
exigncia formulada na presente deciso de standards mnimos de proteo superiores ao direito a
uma existncia condigna e, mesmo, superiores ao mnimo de proteo normativamente j assegurado no
mbito dos dois regimes de proteo social em apreciao. A fixao normativa de tais mnimos de
proteo j implica valoraes prprias da funo legislativa, pelo que, fora do quadro de
aplicao do princpio da igualdade que aqui no est em causa , no se vislumbra qual a
base jurdico-constitucional para o Tribunal aferir da insuficincia dos mesmos e impor
standards mnimos mais exigentes do que os estabelecidos pelo prprio legislador.
Coisa diferente e, apesar de contraditria com a ideia de no proibio do retrocesso
social sempre afirmada pelo Tribunal, em si mesma consistente em termos lgicos e do ponto
de vista da sua fundamentao jurdico-constitucional seria mobilizar o princpio da
proporcionalidade para considerar que, dada a natureza especfica dos subsdios de doena e
desemprego e a situao de vulnerabilidade dos seus beneficirios, em caso algum seria
admissvel operar a diminuio do seu montante, designadamente em ordem a contribuir para
a consolidao das contas pblicas.
Contudo, no foi isso que o Tribunal decidiu. O que o Tribunal decide no presente
Acrdo que o valor mnimo das prestaes de doena e desemprego salvaguardado pelo
artigo 115., n. 2, da LOE para 2014 no chega; insuficiente. E o problema inerente a esta
deciso que no existe qualquer critrio jurdico que permita ao legislador saber quando
que afinal, para o Tribunal, o valor mnimo salvaguardado ser suficiente. uma simples
questo de tentativa/erro, a decidir casuisticamente. o que acontece quando o Tribunal
deixa de rever as decises do legislador luz de parmetros normativos de controlo, e passa a
reexaminar o seu mrito, eliminando-as sempre que discorde das escolhas que nelas so
plasmadas.
Em suma, as consideraes expendidas no presente Acrdo para declarar
inconstitucionais as normas do artigo 115. da LOE para 2014 no chegam para mostrar que
o rgo autor das mesmas, ao aprov-las, violou de modo claro ou mesmo evidente os
deveres que sobre ele impendem por fora do princpio constitucional da proibio do
excesso.

3. - Quanto alnea c) da deciso: penses de sobrevivncia (artigo 117. da Lei
n. 83-C/2013, de 31 de dezembro LOE para 2014)

3. O objetivo de reforar numa perspetiva de longo prazo a sustentabilidade financeira do
sistema de penses mediante a restrio da cumulao de penses a operar por via de uma
penalizao das penses de sobrevivncia dos cnjuges sobrevivos e membros sobrevivos de unio
de facto permite explicar como no arbitrrias as solues consagradas no artigo 117. da
LOE para 2014 e, por isso, justificar suficientemente as diferenas de tratamento referidas a
este respeito no presente Acrdo. Tal justificao, em meu entender, afasta o juzo de
inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade enquanto proibio do arbtrio,
formulado na alnea c) da deciso.
Com efeito, o Tribunal Constitucional tem sustentado em matria de proibio do arbtrio
o seguinte entendimento (cfr. o Acrdo n. 546/2011):
[] ponto assente que o n. 1 do artigo 13. da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo
observncia do princpio da igualdade, pode implicar a proibio de sistemas legais
internamente incongruentes, porque integrantes de solues normativas entre si desarmnicas
ou incoerentes. Ponto , no entanto e veja-se, por exemplo, o Acrdo n. 232/2003,
disponvel em www.tribunalconstitucional.pt que o carcter incongruente das escolhas do
legislador se repercuta na conformao desigual de certas situaes jurdico-subjetivas, sem
que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razo. que no
cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu contedo, racionais. O
que lhe cabe apenas impedir que elas estabeleam regimes desrazoveis, isto , disciplinas
jurdicas que diferenciem pessoas e situaes que meream tratamento igual ou,
inversamente, que igualizem pessoas e situaes que meream tratamento diferente. S
quando for negativo o teste do merecimento isto , s quando se concluir que a diferena,
ou a igualizao, entre pessoas e situaes que o regime legal estabeleceu no justificada
por um qualquer motivo que se afigure compreensvel face a ratio que o referido regime, em
conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir que pode o juiz
constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas
circunstncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificao de uma
menor racionalidade ou congruncia interna de um sistema legal, que contudo se no
repercuta no trato diverso e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto de posies
jurdico-subjetivas, no pode o Tribunal Constitucional emitir juzos de inconstitucionalidade.
Nem atravs do princpio da igualdade (artigo 13.) nem atravs do princpio mais vasto do
Estado de direito, do qual em ltima anlise decorre a ideia de igualdade perante a lei e atravs
da lei (artigo 2.), pode a Constituio garantir que sejam sempre racionais ou congruentes
as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princpios claramente probem que
subsistam na ordem jurdica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de
tratamento no fundados em motivos razoveis.
No artigo 117. da LOE para 2014, o legislador, considerando a especificidade do
instituto da penso de sobrevivncia enquanto compensao dos familiares da perda dos
rendimentos de trabalho determinada pela morte do beneficirio ancorada numa presuno do
contributo de tais rendimentos para a economia do agregado familiar (cfr. tambm neste
sentido o Acrdo n. 651/2009), optou por intervir no respetivo clculo sempre que a
mesma penso juntamente com penses de outra natureza onere o oramento da segurana
social acima de um dado valor. Esta opo implica no apenas penalizar as penses de
sobrevivncia por confronto com penses de outra natureza, como tambm desconsiderar
outras fontes de rendimento que no as penses ou situaes em que a penso de
sobrevivncia a nica penso auferida, j que a lgica da soluo legal no anloga
tributria, atuando sobre a capacidade contributiva; mas sim racionalizadora das situaes de
acumulao de penses, em ordem a desonerar financeiramente o respetivo sistema.
3.1. Nesta perspetiva, quem aufere unicamente uma penso de sobrevivncia de valor igual
ou superior a 2 000 (cfr. o artigo 117., n. 15, da LOE para 2014) no est numa situao
idntica de quem percebe um valor global mensal a ttulo de penso igual ou superior a
2 000, em resultado da soma do valor da penso de sobrevivncia com o valor de penses de
outra natureza. Com efeito, na tica do legislador, no principalmente a condio de recursos
ou a capacidade contributiva que releva, mas exclusivamente a situao de acumulao de
penses. Podia no ser assim, e o legislador considerar relevante o nvel de rendimentos
globalmente auferido pelo beneficirio a ttulo de penses porventura, at seria essa a
soluo mais adequada numa perspetiva de maximizao dos objetivos do legislador (a
diminuio dos encargos da segurana social e o consequente reforo da sua sustentabilidade
financeira). Porm, o legislador entendeu prosseguir os seus objetivos mediante a
considerao apenas das situaes de cumulao de penses, restringindo-as.
E o critrio da cumulao de penses um critrio de diferenciao admissvel, estando
em causa uma medida essencialmente dirigida sustentabilidade do sistema de penses por
via da racionalizao das situaes de acumulao de penses. A dependncia de uma nica
penso de sobrevivncia, para mais dadas as especificidades do seu regime em que o
beneficirio pode ver-se na contingncia de concorrer com outros para beneficiar de uma
mesma penso, cria uma maior vulnerabilidade por comparao com a dependncia conjunta
de penses prprias e da penso de sobrevivncia.
Pelo exposto, existe ainda nesta opo legislativa uma relao de substancialidade entre
os fins prosseguidos e os meios utilizados. Da que, contrariamente ao afirmado no Acrdo a
tal respeito, considere que esta soluo cabe ainda na liberdade de conformao legislativa,
no ponto em que ao legislador que pertence definir e qualificar as situaes de facto ou as
relaes da vida que ho-de funcionar como elementos de referncia a tratar igual ou
diferenciadamente. E s poderiam considerar-se violados os limites externos da
discricionariedade legislativa caso a medida no tivesse adequado suporte material ou fosse
destituda de uma racionalidade coerente face estratgia de atuao que se entendeu adotar.
3.2. Por outro lado, e por idnticas razes, no est o legislador impedido, nos casos de
acumulao de penses, de penalizar apenas as penses de sobrevivncia.
Conforme se refere no Acrdo, exato que, nesses casos, o impacto da medida ora em
anlise no rendimento mensal do titular da penso de sobrevivncia depende da proporo
que esta representa no seu rendimento global, uma vez que a reduo s afeta a penso de
sobrevivncia e no o valor das demais penses por ele auferidas. Assim, valores globais
mensais percebidos a ttulo de penso idnticos podem sofrer redues muito diferentes, pois,
quanto maior for o peso da penso de sobrevivncia no valor mensal global das prestaes
percebidas pelo titular, maior ser o impacto da reduo determinada pelo artigo 117. da
LOE para 2014.
Mas, justamente, tais diferenas assentam igualmente em valores de penses de
sobrevivncia diferentes. O que, na perspetiva da opo do legislador est em causa mais
uma vez em ateno natureza especfica das penses de sobrevivncia no o valor global mensal
percebido a ttulo de penso tout court, mas antes e to-somente a reduo do valor da penso de
sobrevivncia em situaes de acumulao com penses de outra natureza. Por isso, o que importa
comparar o valor das diferentes penses de sobrevivncia e no o respetivo peso relativo no
valor global mensal do rendimento percebido a ttulo de penso.
E comparando o que comparvel na tica da soluo legislativa, verifica-se que,
ocorrendo os pressupostos de aplicao do disposto no artigo 117. da LOE para 2014,
diferentes valores da penso de sobrevivncia determinam diferentes redues dessas mesmas penses, com
a consequncia de o impacto sobre o valor global mensal do rendimento percebido a ttulo de
penso ser tambm necessariamente diferente. No exemplo concreto referido no Acrdo,
uma penso de sobrevivncia de 600 no igual a uma penso de sobrevivncia de 2 000,
pelo que a subtrao primeira de 120, quando confrontada com a subtrao segunda de
400, no pode ser considerada arbitrria, apesar de o valor global mensal do rendimento
percebido a ttulo de penso pelos beneficirios ser inicialmente igual e resultar afetado em
termos diferentes: em vez dos 2 600 iniciais, a final, em consequncia da aplicao do
artigo 117. da LOE para 2014, um dos beneficirios receber ( 2 600- 120=) 2 480 e o
outro ( 2 600- 400=) 2 200.
3.3. Em suma: na soluo legal, existe igualdade no tratamento das penses de
sobrevivncia percebidas em acumulao com penses de outra natureza; no existe nem tal
exigvel por fora do princpio da igualdade igualdade no tratamento dos rendimentos
percebidos a ttulo de penso independentemente da respetiva natureza nem igualdade no
tratamento dos rendimentos percebidos em razo de uma nica penso de sobrevivncia,
cumulada ou no, com outras fontes de rendimento que no revistam a natureza de penso.
No crculo dos destinatrios da normas tal como se encontra legalmente delimitado
ocorrem diferenas de tratamento fundadas nas diferentes situaes desses destinatrios quanto
perceo de penses de sobrevivncia:
- Em primeiro lugar, quanto questo de saber se tais penses so auferidas juntamente com
penses de outra natureza se assim no acontecer, os beneficirios no so afetados pela
redefinio da taxa da penso de sobrevivncia estatuda no artigo 117. da LOE para 2014
(cfr. o seu n. 15), uma vez que o legislador intencionou restringir apenas as penses de
sobrevivncia em situaes de acumulao com penses de outra natureza;
- Em segundo lugar, e mais uma vez devido opo legal de fazer incidir a
racionalizao do valor das penses atribudas apenas sobre as penses de sobrevivncia,
quanto ao valor relativo das penses de sobrevivncia no rendimento global percebido a ttulo de penses
quanto maior for a proporo das primeiras face ao valor de penses de outra natureza, maior
ser a reduo do rendimento dos beneficirios, uma vez que somente a taxa daquelas
objeto de redefinio para menos.
O legislador poderia ter optado por outras solues racionalizadoras das penses de
sobrevivncia ou do valor global mensal dos rendimentos percebidos a ttulo de penso,
independentemente de haver acumulao de penses de diferentes naturezas ou acumulao
com outras fontes de rendimento que no penses (as quais, por certo, no deixariam de
suscitar outras ponderaes relacionadas com a natureza prpria das diversas fontes de
rendimento acumuladas); porm, no foi esse o caminho seguido pelo artigo 117. da LOE
para 2014. Diferentemente, considerou-se que, em caso de acumulao de penses de
sobrevivncia com penses de outra natureza acima de um dado valor, apenas as primeiras
deveriam ser reduzidas. E dadas as particularidades de tal tipo de penses plasmadas no
respetivo regime, tal opo no pode ser considerada arbitrria ou desrazovel nem
totalmente inconsequente do ponto de vista da estratgia de reforo da sustentabilidade
financeira da segurana social.

Pedro Machete

DECLARAO DE VOTO

A) Quanto alnea c) da deciso

Votei vencida no que respeita alnea c) da deciso, embora acompanhe toda a
fundamentao do Acrdo, com excepo da parte relativa ao princpio da igualdade, porque
considero que, ao contrrio do que nele se sustenta, o facto de a medida prevista no artigo
117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, ter um efeito diferenciado no rendimento
mensal global do titular da penso, consoante a proporo que assume a penso de
sobrevivncia nesse cmputo global, no viola o princpio da igualdade. Desde logo, porque o
juzo de igualdade no se pode basear, pura e simplesmente, em clculos matemticos
absolutos. Ora, sendo o objectivo da medida, segundo o indicado pelo legislador, no
Relatrio do Oramento de Estado (pg. 44), citado no Acrdo, o da reduo da despesa e o
de criar as condies de sustentabilidade futura das finanas pblicas e do sistema de
penses, parece razovel que o legislador procure evitar a acumulao de penses. Ora, tendo
de sacrificar uma parte do rendimento global mensal dessa acumulao razovel que o faa
custa da penso, que, por depender da contribuio de terceiros e no do prprio, no pode
deixar de ter uma menor proteo constitucional quando em acumulao com uma penso de
aposentao a penso de sobrevivncia.
J no que diz respeito excluso do cnjuge sobrevivo ou membro sobrevivo da unio
de facto que recebe apenas uma penso de sobrevivncia do mbito de aplicao do artigo
117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, entendo que a medida no s no arbitrria
como at legtima, uma vez que estas pessoas esto em situao diferente das que recebem
cumulativamente a penso de sobrevivncia e a de aposentao, pois dependem totalmente
da primeira. Alis, a soluo legislativa contrria que, muito provavelmente, seria
inconstitucional por tratar igualmente situaes diferentes, em violao, a sim, do princpio
da igualdade e ainda por violao do artigo 63., n. 3, da Constituio, na parte relativa
proteco da velhice e da viuvez. Acresce que a soluo legislativa contrria poderia ainda
colidir com o princpio da no discriminao, por se consubstanciar, na prtica, numa
discriminao indirecta em razo do sexo, uma vez que a maior parte destas penses de
sobrevivncia sero, porventura, atribudas a mulheres que se dedicaram famlia e nunca
trabalharam.
Tudo visto e ponderado, pronuncio-me no sentido de que a norma do artigo 117. da
Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, no inconstitucional.

B) Quanto alnea d) da deciso

Votei a deciso da alnea d), relativa ao artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro, essencialmente, porque considero que o primeiro teste da confiana no est
preenchido. Ainda que se pudesse admitir, numa viso menos formalista do conceito de
Estado, que, no caso das empresas pblicas em que o Estado detm uma influncia
dominante, nos termos do artigo 9., n. 1, alneas a) a d) do Decreto-lei n. 133/2013, de 3
de outubro, se poderia equacionar a hiptese da eventual violao do princpio da confiana.
Porm, estendendo-se o mbito de aplicao da norma do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013,
de 31 de dezembro, a todo o sector pblico empresarial, o qual abrange empresas em que o
Estado detm influncia dominante na deciso empresarial, a par de outras, em que no a
detm, para se chegar a uma eventual inconstitucionalidade teria de se proceder
segmentao da norma.
Ora, a aceitao da inconstitucionalidade parcial pressupe a cindibilidade da norma,
o que me parece de difcil realizao neste caso. Com efeito, o estabelecimento claro e
inequvoco de uma fronteira entre a parte da norma que, eventualmente, poderia estar ferida
de inconstitucionalidade e aquela que, sem quaisquer dvidas, se afigura conforme
Constituio extremamente difcil. Alis, o Tribunal nem sequer dispe de informao
suficiente para levar a cabo esta tarefa. Acrescente-se que num processo, como o presente,
que se integra na fiscalizao abstracta sucessiva de uma norma legal (ou melhor dito,
oramental j em execuo), o princpio da presuno da conformidade constitucional das
normas legais, impe-se particularmente, pelo que o juiz constitucional, na dvida, no deve
declarar a inconstitucionalidade da norma ou de parte dela. Considero, pois, que s se poderia
admitir a inconstitucionalidade parcial da norma se ela se afigurasse claramente cindvel, o
que no sucede.

Ana Guerra Martins


DECLARAO DE VOTO

No pude acompanhar as deliberaes do Tribunal relativas (a) no
inconstitucionalidade da abolio dos complementos de penses pagos por empresas do
sector pblico empresarial (SPE), determinada pelo artigo 75., (b) inconstitucionalidade da
reduo das penses de sobrevivncia, determinada pelo artigo 117., e (c) restrio de
efeitos ex nunc da declarao de inconstitucionalidade do artigo 33., todos do Oramento de
Estado para 2014.
I - Tenho por excessivamente formalista a considerao da autonomia jurdica das
empresas do SPE, que sustentou, no essencial, a deliberao do Tribunal relativa no
inconstitucionalidade da abolio dos complementos de penses pagos por empresas do
sector pblico empresarial (SPE). Entendo que, por um lado, real e quase sempre
determinante a influncia do Governo nas empresas do sector empresarial do Estado (que
constitui a parte mais significativa do SPE), nomeadamente naquelas como o Metropolitano
de Lisboa e a Carris que o Governo sempre refere quando trata de enfatizar dificuldades
econmicas, como fez na documentao que enviou ao Tribunal (e nas quais o Estado
accionista nico).
O Governo no s nomeia (e exonera) as administraes, como, atravs dos membros
do Governo que exercem os poderes que a lei confere ao Estado na qualidade de accionista
de tais empresas, condiciona fortemente a gesto empresarial. Esta circunstncia torna, a meu
ver, insuficiente o argumento da autonomia jurdica, para sustentar que o Governo nada teve
a ver com as decises gestionrias determinantes do pagamento dos complementos das
penses, de que resultaria a falta de fundamento para o investimento de confiana.
As decises das administraes das empresas pretenderam, como estratgia
empresarial seguramente apoiada pelo Governo, reduzir os recursos humanos das empresas e
da as propostas de reformas antecipadas, preo dessa reduo. Os trabalhadores que as
aceitaram, acreditando na sua seriedade, fizeram uma opo que no fariam noutras
circunstncias, opo essa irreversvel. Acreditaram na estabilidade da situao econmica
resultante de um verdadeiro contrato com a empresa, contrato que o Governo vem agora
violar (bem ao contrrio do respeito escrupuloso que exibe por outros contratos, muito mais
lesivos dos contribuintes), impondo-lhes uma reduo, em muitos casos drstica, dos seus
rendimentos.
II - Considero que o regime estabelecido no artigo 117. do Oramento de Estado
para 2014 norma no ofende qualquer norma ou princpio constitucional. Ser, quando muito,
um regime de racionalidade e economicidade duvidosas, mas tal no acarreta a sua
inconstitucionalidade.
Julgo que existem razes para a norma (1) atingir somente as acumulaes de penses,
(2) para o fazer de forma distinta consoante o maior ou menor peso relativo da penso de
sobrevivncia no conjunto dos rendimentos provenientes de penses e ainda, (3) para no se
aplicar queles que apenas auferem penso de sobrevivncia, independentemente do
montante desta.
Atingir apenas penses uma opo discutvel do legislador, mas compreensvel, luz
da preocupao com a sustentabilidade da segurana social. Atingir mais fortemente os
pensionistas que, acumulando penses, auferem penses de sobrevivncia de montante mais
elevado, afigura-se razovel, considerando que a penso de sobrevivncia uma segunda
penso, que o prprio acrdo reconhece no ter a estabilidade da primeira (ponto 98.,
penltimo pargrafo). Poupar aqueles que apenas recebem penso de sobrevivncia faz
sentido, pois a penso de sobrevivncia , para estes, a primeira (e nica penso). E estes
sero, na sua maioria, mulheres, que dedicaram a sua vida ao trabalho no remunerado para a
sua famlia.
III A restrio de efeitos ex nunc da declarao de inconstitucionalidade do artigo
33.do Oramento de Estado para 2014, possibilitando a salvaguarda dos efeitos da norma
declarada inconstitucional durante quase metade do perodo de vigncia do Oramento,
constitui um claro e inaceitvel benefcio do infrator, tanto mais de lamentar quanto a
situao se vem repetindo, ano aps ano. Acresce que os argumentos utilizados pelo Tribunal
para fundar a declarao de inconstitucionalidade traduziram um juzo especialmente severo
sobre a norma em causa.

Joo Pedro Caupers

DECLARAO DE VOTO

1. Pronunciei-me pela inconstitucionalidade das normas do artigo 33. da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro (reduo remuneratria), nos termos da alnea a) da deciso, por
razes que radicam em toda a expresso diferenciadora da medida, a qual considero
desrespeitar o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos, de acordo com o
entendimento que exprimi em declarao de voto aposta no Acrdo n. 187/2013, e para a
qual remeto. Considero mesmo que a fixao de um novo patamar remuneratrio ressalta
ainda mais evidente, na medida em que o seu enquadramento fundamentador afasta-se da
invocao da emergente necessidade de sacrifcio conjuntural, e da excecionalidade da
reduo salarial, descobrindo o propsito de interveno duradouramente corretiva sobre o
que se qualifica como padro de iniquidade entre o pblico e privado. a esta luz, e no
como resposta temporria e transitria a emergentes necessidades de consolidao das contas
pblicas, que encaro a nova, e mais acentuada, medida de afetao remuneratria imposta a
quem recebe por verbas pblicas.

2. Discordo da fixao de efeitos ex nunc da declarao de inconstitucionalidade das
normas do mesmo artigo 33. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, pois entendo que, no
quarto ano de aplicao de redues remuneratrias de quem aufere por verbas pblicas, e
perante condicionalidades externas qualitativamente distintas daquelas presentes em
anteriores decises do Tribunal Constitucional, no se verificam para tal razes de excecional
relevo, como exige o n. 4 do artigo 282. da Constituio.

3. Tambm no acompanho a posio que encontrou vencimento na alnea c) da deciso,
quanto ao juzo de inconstitucionalidade das normas do artigo 117. da Lei n. 83-C/2013, de
31 de dezembro (penses de sobrevivncia). Atuando a norma no interior do sistema de
segurana social, como restrio da cumulao de penses, a medida em apreo traduz a
ponderao do legislador democrtico, contida na sua margem de determinao, de que a
interveno reconfiguradora inserida numa estratgia de conteno da despesa pblica com
prestaes sociais deveria incidir primacialmente sobre a parcela correspondente
compensao da perda de rendimentos do trabalho com a morte do beneficirio, tida como
resposta previdencial suplementar ou de acrscimo e por isso a componente mais dctil em
face de presso insustentvel sobre o sistema de penses -, sempre que coexista com outros
rendimentos de penses.
Enquanto medida relativa ao sistema de penses, dirigida sustentabilidade do sistema
de segurana social e em particular sustentabilidade do sistema de penses, obedecendo a
um princpio de equidade intergeracional, no se v que a sua coerncia e racionalidade fique
colocada em crise quando no considerada a integralidade dos rendimentos do sujeito.
No se trata aqui de aferir da capacidade contributiva do sujeito, mas da sua posio
como beneficirio do sistema de penses, o que permite compreender, ao que me parece, a
diferenciao entre quem aufere uma penso, sendo essa a nica prestao do sistema de
segurana social de que beneficia o que corresponder as mais das vezes a cnjuges ou
unidos de facto que nunca exerceram atividade laboral remunerada, contribuindo em
dedicao exclusiva para a vida familiar e dependendo economicamente por inteiro dos
rendimentos do trabalho do beneficirio falecido -, e aqueles que, fruto da atuao
concomitante de diferentes situaes de facto ou relaes de vida geradoras de proteo,
beneficiam de mais do que uma penso, presumindo ento o legislador que a dependncia em
vida do beneficirio que subjaz atribuio de penso de sobrevivncia no era completa e,
desse jeito, a perda de rendimentos a compensar seria menos acentuada. Note-se que o direito
penso de sobrevivncia relativamente a titulares que no sejam os cnjuges e membros de
unio de facto ou os filhos menores j depende da demonstrao de uma situao de
dependncia econmica em relao ao beneficirio falecido, sendo o impacto da soluo de
reduo ou reclculo mais mitigado do que aconteceria com a limitao das condies da
atribuio da penso de sobrevivncia.
certo que, tomando o universo dos cnjuges ou membros sobrevivos de unio de facto
que percebam vrias penses, entre as quais uma penso de sobrevivncia, a concreta
modelao da medida suscita interrogaes de resposta duvidosa. Mas, em todos os quadros
aplicativos, denota-se que os nveis de reduo so tanto maiores quanto o peso relativo que
a penso de sobrevivncia assume no valor acumulado, o que encontra relao com a distinta
natureza das penses em pagamento e o diferente lastro contributivo especfico que a cada
uma corresponde, sendo mais elevado no que respeita penso de aposentao ou reforma
(sobre a evoluo do esforo contributivo relativo s penses de sobrevivncia, cfr. Joo
Carlos Loureiro, Sobre a Chamada Convergncia das Penses: O caso das Penses de
Sobrevivncia, Coimbra, 2013, pgs. 11 a 14). Ou seja, na concretizao da medida de
reduo e reclculo, no se atendeu apenas ao valor global das penses em pagamento, mas
tambm natureza da prestao e ao que cada uma significa em termos do esforo
contributivo autnomo associado proteo da eventualidade morte e do seu impacto nos
cnjuges e unidos de facto sobrevivos, de acordo com o princpio da contributividade. Essa
ponderao confere, ao que me parece, fundamento razovel e bastante ao tratamento
diferenciado no (re)clculo ou reduo de penses de sobrevivncia, tambm no plano da
igualdade interna.
Por tais razes, dissenti da deciso quanto inconstitucionalidade das normas do artigo
117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro.

4. Encontro-me vencido quanto ao juzo de no inconstitucionalidade que versa as
normas constantes do artigo 75. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (complementos
de penso), constante da alnea d) da deciso, pois pronunciei-me pela formulao de juzo de
inconstitucionalidade, por violao do princpio da confiana, nsito no artigo 2. da
Constituio.
Diferentemente da posio que encontrou vencimento, no creio que a ponderao da
atuao do Estado, na sua veste de acionista, em particular quando em posio dominante,
deva quedar-se pelo plano meramente formal, inteiramente descomprometido das principais
decises tomadas pelos titulares dos seus rgos em aspetos relevantes de poltica
remuneratria, relativamente aos vrios entes que integram o Sector Empresarial do Estado
(SEE). Numa viso material de Estado, que tenha em ateno toda a dimenso conformadora
da atuao Estado administrador no SEE, creio que existem boas razes para considerar que
as posies subjetivas que decorrem dos vrios acordos de empresa em que se estipulam a
concesso de complementos de penses, no s foram permitidas, como corresponderam a
orientaes estratgicas das empresas dimanadas dos poderes pblicos.
certo que Tribunal no est em condies de determinar com preciso quais as
empresas e os trabalhadores e ex-trabalhadores afetados, mas no menos certo que o
interesse fundamentador da medida expresso no Relatrio OE remete para a viabilizao
financeira do SEE na rea dos transportes. Ora, creio existir evidncia de que tais benefcios
ps emprego foram concedidos e mantiveram-se por influncia determinante dos poderes
pblicos nos rgos de tais empresas. Tenha-se em ateno, a ttulo de exemplo, o que dito
por exemplo no Relatrio de Auditoria do Tribunal de Contas n. 30/2009, relativo aos
exerccios econmicos de 2003 a 2007 da Carris, SA (disponvel
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2009/audit-dgtc-rel030-2009-2s.pdf).
Sinaliza-se nesse texto a ausncia de contabilizao dos encargos futuros com
complementos de penses, em desrespeito da Diretriz Contabilstica n. 19, apenas registando
como custo do exerccio os complementos pagos, o que significava que, quando adicionados
esses encargos, o capital social encontrava-se completamente perdido, determinando a
aplicao do artigo 35. do CSC. Perante essa realidade, a Assembleia Geral da Carris
deliberou, em 11 de abril de 2006: O accionista est ciente da situao de insuficincia dos
capitais prprios da CARRIS e dos dfices de explorao sistemticos evidenciados pelas
contas da Empresa, no obstante as compensaes indemnizatrias concedidas, encontrando-
se a ponderar as medidas que se mostrem adequadas bem como a definio das orientaes
estratgicas e, quase dois anos mais tarde, em 25 de maro de 2008, (...) a matria relativa
ao Artigo 35. do CSC, no seja objeto de deliberao na presente Assembleia Geral, uma vez
que no se encontram reunidas as condies para o Accionista Estado se pronunciar sobre a
mesma. Da que tenha o Tribunal de Contas concludo: Tais deliberaes demonstram a
incapacidade do accionista Estado de encontrar uma soluo clere para esta Empresa de
Servio de Interesse Econmico Geral, portanto estratgica, contribuindo, dessa forma, para
a sua crescente degradao financeira. Nestas circunstncias, se a CARRIS no fosse uma
empresa do Sector Empresarial do Estado a sua continuidade seria dificilmente vivel, logo
abrangida pelas solues preconizadas no art. 35. do CSC. Ou seja, apesar dos
desequilbrios repetidamente registados, que a sustentabilidade da empresa no se encontrava
em risco, pois h muito que ocorrera o alarme sucessivamente ignorado - e a necessidade
de racionalizao de custos.
Neste contexto, partilhado por outras empresas do setor pblico empresarial no domnio
dos transportes, entre as quais o Metropolitano de Lisboa, no comungo da ideia de que o
distanciamento - na forma - face entidade pblica me ser por si s idneo a afastar o
preenchimento do primeiro teste do princpio da confiana. Ao invs, entendo que a medida
em apreo atinge expetativas de estabilidade do regime jurdico relativos ao quadro normativo
dos benefcios ps laborais relativos a complementos de penses induzidas e alimentados por
comportamentos dos poderes pblicos, nas vestes de Estado Administrador. Do ponto de
vista material, entendo existir fundamento para imputar aos poderes pblicos a criao nos
trabalhadores e ex-trabalhadores de tais empresas da convico de que os acordos que
estipularam tais benefcios obedeceram vontade estadual, sendo compaginveis tanto com
as orientaes estratgicas executadas, como com a viabilidade dos entes que assumiam tais
responsabilidades, atenta a dimenso de interesse econmico geral e o relevo social do
respetivo objeto empresarial.
Por outro lado, entendo que as expetativas de continuidade dos trabalhadores e ex-
trabalhadores relativamente a tais benefcios so legtimas, justificadas e assentes em boas
razes.
Os complementos de penso integram a poltica de remuneraes de uma empresa,
constituindo mecanismos de atrao e de reteno de colaboradores, na medida em que
asseguram aos membros da organizao produtiva segurana econmica, removendo o receio
de perda de poder de compra na velhice. Nessa medida, representam uma forma de
investimento da empresa no capital humano, que proporciona aos seus servidores um maior
desempenho e uma maior produtividade, cujo retorno refletido positivamente nos
respetivos resultados operacionais. Acolhendo uma viso jurdico-constitucional da atividade
empresarial pblica que no tenha como vetor nico a maximizao do retorno do capital
investido, e integre na sua racionalidade de gesto polticas responsveis do ponto de vista
social, incluindo na dimenso (interna) de resposta a necessidades sociais dos seus
colaboradores - contributo essencial para o desenvolvimento sustentvel e comprovadamente
gerador de resultados positivos a longo prazo para qualquer empresa, como se sublinha no
Livro Verde Promover um Quadro Europeu para a Responsabilidade Social das Empresas,
COM(2001) 366 Final, e na resoluo do Parlamento Europeu que sobre ele incidiu, onde se
afirma que h um consenso global cada vez maior, no seio das empresas e nos crculos de
investidores, de que tm uma misso mais vasta do que apenas a de gerar lucros e que o
desafio do seu sucesso consiste na combinao entre rentabilidade, sustentabilidade e
responsabilidade (JO C187E de 07/08/2003, pp. 180-188) - entendo que os complementos
de penso em apreo no esto margem do sistema de recompensas pecunirias pela
laborao em empresa do SEE, sendo nessa medida indissociveis da sua operacionalidade.
A sua racionalidade poder encontrar-se no seio da estratgia remuneratria, no como
uma espcie de clusulas de repartio de lucro, ou como benefcios contingentes, mas como
compensao em prestaes futuras pelos servios dos trabalhadores, sendo por estes
interiorizados como integrando responsabilidades a respeitar e a satisfazer em condies no
inferiores quelas assumidas pela empresa para com os demais credores. O trabalhador
comum do universo empresarial abrangido ser naturalmente impressionado pela natureza e
dimenso das empresas envolvidas, compondo uma garantia de solvabilidade que, em todo o
caso, no est em condies plenas de avaliar. Essa avaliao cabe, em primeira linha, aos
rgos de gesto e aos poderes pblicos com posio de influncia e de tutela, agindo o
trabalhador beneficirio na convico, de boa f, de que no celebrado acordo que se sabe
no poder ser cumprido.
Face particular intensidade da posio de confiana criada, que atinge uma opo de
vida crucial a passagem reforma e irreversvel o trabalhador no pode mais completar
a sua carreira contributiva de forma a diminuir, quando possvel, o diferencial entre a
remunerao no ativo e na reforma - considero que as razes de interesse pblico invocadas
para a edio da norma no atingem peso prevalecente sobre o investimento de confiana
legtima em presena, ponderando o leque limitado de sujeitos e o concreto valor envolvido,
que do ponto de vista das empresas no atinge montantes de gastos com o pessoal muito
significativos, enquanto na perspetiva dos trabalhadores e ex-trabalhadores amputa uma
percentagem considervel dos rendimentos respetivos. Sendo verdade que, ao reduzir os
gastos com pessoal das empresas pblicas visadas, a medida em apreo contribui para a
reduo das transferncias do Oramento de Estado que lhes so destinadas, a fim de
compensar situao deficitria, existem razes para considerar no justificada a opo do
legislador. Mesmo considerando a reclassificao de algumas das empresas em causa, e a
consequente integrao no permetro de consolidao das contas pblicas, com efeitos diretos
sobre o dfice e a dvida pblica, essa condio no imputvel, de forma alguma, aos seus
trabalhadores ou ex-trabalhadores.
Releva para o balanceamento entre a afetao desfavorvel dos interesses particulares e
as razes de interesse pblico invocadas pelo legislador que deparamos, em termos prticos,
com uma verdadeira ablao, e no perante mera suspenso. As condies de retoma dos
pagamentos em que no basta o equilbrio, exigindo-se trs anos consecutivos de resultados
lquidos positivos - luz dos resultados de exerccio anteriores e do grau de dependncia
financeira externa de tais empresas, tornam muito improvvel, no horizonte de vida dos
atuais beneficirios, que o pagamento dos complementos de penso volte a ter lugar.

Fernando Vaz Ventura

DECLARAO DE VOTO

1. Votei vencida quanto declarao de inconstitucionalidade das normas contidas
nos artigos 33., 115., n.s 1 e 2 e 117. da Lei do Oramento de Estado para 2014. Entendo
que com esta deciso o Tribunal restringiu indevidamente a liberdade de conformao
poltica do legislador ordinrio, e que o fez de forma tal que da sua argumentao se no pode
extrair qualquer critrio material percetvel que confira para o futuro uma bssola orientadora
acerca dos limites (e do contedo) da sua prpria jurisprudncia. Entendo ainda que tal
aconteceu por no terem sido seguidas na fundamentao exigncias bsicas do mtodo jurdico
quando aplicado a assuntos constitucionais, de cujo cumprimento depende o traar rigoroso da
fronteira entre o que significa julgar em direito constitucional e o que significa atuar por
qualquer outra forma.
Dentro dessas exigncias, salientarei apenas o seguinte, que me parece, para o caso,
central.
No se invalida uma norma editada pelo legislador democraticamente legitimado
invocando para tal apenas a violao de um princpio (seja ele o da igualdade ou da
proporcionalidade) se se no apresentarem como fundamento para o juzo razes que
sustentem a evidncia da violao. Alm disso, o Tribunal, quando escrutina uma medida
legislativa tendo como parmetro apenas um princpio, no pode partir da assuno segundo a
qual o legislador penetrou num domnio material que lhe no pertencia. Essa assuno s ser
legtima e mesmo assim, necessitada, evidentemente, de posterior reexame crtico quando
a norma da lei ordinria que se tem que julgar afetar, ou aparenta afetar, no sentido lato
do termo, um direito das pessoas que seja determinado e determinvel a nvel constitucional
A, pode partir-se do ponto de vista segundo o qual, prima facie, o legislador ter penetrado
numa rea de competncia que lhe no pertencia, uma vez que lesado ter sido um direito das
pessoas que se no encontrava sua disposio. Mas para alm destas hipteses, em que se
no considera portanto que o problema jurdico-constitucional que tem que resolver-se se
consubstancia na afetao, por parte do legislador ordinrio, de um direito fundamental, o
Tribunal no pode nunca partir do princpio segundo o qual o legislador ter atuado para alm
da sua competncia. Quer isto dizer que, nestas situaes, o controlo do Tribunal, alm de ser
um controlo de evidncia, dever ter sempre uma intensidade mnima. A concluso no pode
seno reforar-se quando esto em causa interaes complexas, com repercusses sistmicas
imprevisveis, nas quais no pode deixar de reconhecer-se ao legislador uma amplssima
margem de liberdade para efetuar juzos de prognose.
Para alm deste ponto, que me parece fundamental, um outro h que interessa
salientar.
As normas constitucionais que tm a estrutura de um princpio so, por causa da
indeterminao do seu contedo, normas de dificlima interpretao. A descoberta do
sentido destas normas enquanto parmetros autnomos de vinculao do legislador tem sido portanto
feita, gradual e prudencialmente, tanto na Europa quanto na tradio mais antiga norte-
americana, em trabalho conjunto da doutrina e da jurisprudncia. A razo por que tal sucede
a de evitar saltos imprevisveis na compreenso do contedo destes princpios.

2. No caso presente, o Tribunal julgou inconstitucionais as normas constantes do
Oramento de Estado para 2014 com fundamento em violao do princpio da igualdade
(artigo 13. da CRP) e do princpio da proporcionalidade (artigo 2. da CRP). A violao da
igualdade foi a razo invocada para declarar a inconstitucionalidade da norma sobre redues
remuneratrias (artigo 33. do LOE) e daquela outra sobre penses de sobrevivncia (artigo
117 da LEO). Por seu turno, a violao da proporcionalidade foi a razo invocada para declarar
a inconstitucionalidade das normas relativas s contribuies em caso de subsdio de doena
e desemprego (artigo 115. da LOE). Como em qualquer um destes casos o Tribunal partiu
do princpio segundo o qual a lei no tinha afetado nenhum direito que fosse fundamental,
de harmonia com as premissas metdicas de que parti o seu juzo deveria ter sido o da
evidncia e a densidade do seu escrutnio de grau mnimo. No o foi. Por isso, entendo que com
esta deciso o Tribunal invadiu um campo que pertencia ao legislador; e que, por ter agido
margem das exigncias metdicas que so prprias da argumentao jurdico-constitucional,
no deixa para o futuro qualquer bssola orientadora sobre o contedo da sua prpria
jurisprudncia, e sobre o entendimento que tem quanto aos limites do seu prprio poder.

3. A meu ver, assim , desde logo, com o juzo de inconstitucionalidade sobre as
normas constantes do artigo 33. (redues remuneratrias).
Como j se disse, foi esse juzo fundado, apenas, em violao do princpio da
igualdade consagrado no artigo 13. da CRP.
A igualdade de que fala o artigo 13. no uma igualdade qualquer. No um
programa geral de filosofia poltica ou de tarefas do Estado, pois que essas so matrias no
sindicveis pela funo jurisdicional. A igualdade a que se refere o artigo 13. da CRP a
igualdade jurdica, elemento do Estado de direito, que se traduz na igualdade de todos quanto
aplicao da lei ou seja, em vnculos que impendem sobre a funo administrativa (legalidade
e imparcialidade da administrao) e sobre a funo jurisdicional (neutralidade dos tribunais)
e na igualdade de todos atravs da lei que se traduz, por seu turno, em vnculos que
impendem sobre o prprio legislador.
No entanto, e como legislar significa, por essncia, definir regimes diferenciados para
as situaes da vida que o requeiram, desde cedo se identificou o vnculo que impende
especificamente sobre o legislador luz do princpio da igualdade como proibio do arbtrio, ou
como proibio de introduo, pelo mesmo legislador, de diferenas entre as pessoas
insuscetveis de serem compreendidas atravs de quaisquer critrios de racionalidade
intersubjetivamente aceitveis. Esta frmula, adotada pela jurisprudncia do Tribunal na
sequncia da doutrina fixada pela Comisso Constitucional, correspondia ao patrimnio
comum da cincia do direito pblico europeia sobre a matria (construdo a partir da obra
seminal de Leibhoz, de 1925), e pretendia dar prioritariamente resposta ao problema da
distribuio de competncias entre a justia constitucional e o legislador, num domnio em
que o poder de escrutnio da primeira se deveria limitar como j vimos a um grau mnimo
de evidncia.
No tem naturalmente cabimento proceder, numa declarao de voto, a uma anlise
da evoluo da jurisprudncia do Tribunal sobre esta matria. Mas importa dizer que s a
partir do acrdo n. 330/93, o qual recebeu a neue Formel do Tribunal Constitucional
Federal alemo, que o Tribunal Constitucional portugus, considerando insuficiente a
frmula da proibio do arbtrio, passou a admitir que pudesse haver violao do princpio da
igualdade para alm das situaes de arbtrio legislativo. No plano dogmtico, aquilo a que a
nova frmula conduz a um acrscimo da intensidade de escrutnio por parte da justia
constitucional e, portanto, a uma reduo da margem de livre conformao do legislador.
Esta ltima ser tanto mais reduzida diz a nova frmula quanto mais forte for a
projeo da desigualdade de tratamento no exerccio de direitos de liberdade, ou quanto mais as
caractersticas pessoais com base nas quais feita a diferenciao entre os grupos de cidados
se aproximarem das chamadas categorias suspeitas, enunciadas, na CRP, no n. 2 do artigo
13..
Porm, tal no significou o abandono da frmula da proibio do arbtrio por parte da
jurisprudncia posterior. Por isso, caberia sempre ao Tribunal a elaborao de critrios
suficientemente estveis para determinar quais as situaes em que se deveria recorrer a cada
uma das frmulas, dado resultar, da aplicao de uma ou de outra, diferentes consequncias
quanto ao grau de intensidade do escrutnio adotado e, logo, quanto ao grau de
constrangimento da liberdade conformadora do legislador.
Dizendo de outro modo: haveria sempre que justificar com cuidado por que motivos se
aplicariam a certos domnios da vida o teste mnimo da proibio do arbtrio e a outros um teste mais
largo, com consequncias mais restritivas da liberdade de conformao do legislador. No sendo
constitucionalmente proibida, em certas circunstncias, a adoo de um escrutnio mais
intenso a propsito da aplicao do princpio geral da igualdade, deveria sempre o Tribunal
precisar com cuidado quais os critrios gerais (e estveis) que presidiriam opo por um ou
outro modelo de controlo.

4. No foi porm, a meu ver, isso que se fez no presente acrdo, a propsito do juzo
de inconstitucionalidade da norma sobre redues remuneratrias. Na sequncia de decises
suas anteriores (Acrdo n. 396/2001; 353/2012 e 187/2013), o Tribunal d um passo de
gigante na interpretao que faz do princpio da igualdade, abandonando a frmula da
proibio do arbtrio e abandonando tambm os caminhos prprios da nova frmula,
inaugurada em 1993. Daqui decorre uma constrio da liberdade de conformao do
legislador que toda a jurisprudncia anterior [sedimentada at h pouco tempo] no deixava
antever; que no surge, em minha opinio, minimamente justificada; e que, por isso mesmo,
torna absolutamente imprevisvel a atuao futura do Tribunal.
A forma como vem identificado o novo princpio, que surge como fundamento nico da
deciso de inconstitucionalidade, ela prpria muito varivel. Invocando a sua jurisprudncia
de 2011, 2012, e 2013 (onde se falava a este propsito de igualdade proporcional, enquanto
elemento estruturante do Estado de direito), o Acrdo refere-se agora tanto a um
princpio de proibio do excesso em termos de igualdade proporcional, quanto a um
princpio de igualdade perante os encargos pblicos, ou ainda a um princpio de equitativa
adequao. Mas basicamente, o que o novo princpio diz independentemente do nomen que se
lhe d que o artigo 13. da CRP habilita o Tribunal a proceder, a propsito do artigo 33.
da Lei do Oramento do Estado, a um duplo teste: (i) saber se o fundamento da diferena
[que leva a que s os funcionrios pblicos, e no os demais trabalhadores por conta
doutrem, sejam alvo de redues remuneratrias em contexto de crise econmica] arbitrria
ou racionalmente fundada; (ii) saber se a medida dessa diferena ou no excessiva, aqui se
contendo a dimenso da proporcionalidade. E entendendo o Acrdo, em harmonia com
jurisprudncia que remonta a 2011, que negativa a resposta ao primeiro teste (a medida
legislativa no seria pelo seu fundamento arbitrria), tambm em concordncia com as decises de
2011, 2012 e 2013 conclui, apesar disso, pela juzo de inconstitucionalidade, por entender
que positiva a resposta ao segundo teste: a medida seria excessiva, por ir alm dos
limites do sacrifcio imposto pelas redues remuneratrias.
Mas como medir aqui o excesso? Como saber a partir de quando que se
ultrapassaram os limites do sacrifcio? Como saber exatamente qual o parmetro de juzo que
aqui foi aplicado? Ter sido o decorrente simplesmente do princpio da proporcionalidade?
primeira vista dir-se-ia que sim, visto que a fundamentao do Acrdo se estriba,
essencialmente, na medio do quantum da reduo remuneratria que os sacrificados j sofreram
(numa anlise que se restringe comparao das relaes intragrupo, ou seja, comparao
entre o nvel de remunerao que o mesmo grupo de pessoas tinha antes e tem agora), da se
retirando a evidncia do excesso do sacrifcio. No entanto, a aplicao do teste da
proporcionalidade com estes resultados pressuporia a assuno do princpio segundo o qual as
pessoas afetadas teriam um direito fundamental no reduo dos seus montantes
remuneratrios, direito esse que teria sido excessivamente restringido pelo legislador ordinrio,
com as consequncias decorrentes da parte final do n. 2 do artigo 18. da CRP. Contudo, o
Tribunal diz e di-lo desde 2011 que no parte do entendimento segundo o qual o direito
no afetao do montante da remunerao seja um direito fundamental.
Assim sendo, volta a perguntar-se: qual ento o parmetro do juzo? O princpio da
igualdade consagrado no artigo 13. da CRP, com o recurso ao duplo escrutnio que a
proibio do excesso no contexto de igualdade conferiria ao Tribunal? Por definio, tal
pressuporia a possibilidade de comparar as diferenas de nveis remuneratrios, no entre
pessoas pertencentes ao mesmo grupo, e, nelas, entre nveis remuneratrios presentes e nveis
remuneratrios passados, mas entre grupos distintos de pessoas, que aqui seriam aquelas que
exercem funes de emprego pblico, por um lado, e aquelas que se empregam no setor
privado, por outro. Mas tambm no isso que feito: alis, nem poderia ter sido feito, visto
que sempre seria impossvel ao Tribunal, com os poderes de que dispe, avaliar exatamente a
medida da diferena existente entre as remuneraes dos assalariados pblicos e privados.
Por isso, o que mais impressiona no raciocnio do Acrdo que se contente com uma
avaliao da perda remuneratria dos trabalhadores do setor pblico em 2014 face sua
prpria situao em anos anteriores, assumindo que os nveis remuneratrios no setor privado
para os diferentes nveis de rendimento so, normativamente ou de facto, insuscetveis de
sofrer qualquer flutuao durante um perodo de quatro anos (2011-2014). Se assim no
numa economia de mercado mesmo em perodo de crescimento econmico, no o ser
seguramente num contexto de crise econmica e financeira. Como impressiona sobremaneira
o facto de o Tribunal, depois de no ter declarado a inconstitucionalidade da norma que
concretizava a introduo de uma medida que estabelecia uma reduo remuneratria dos
trabalhadores do setor pblico, prevista na LOE 2011, vir agora, rever a sua posio. certo
que, comparativamente com a medida validada pelo Tribunal no Acrdo n. 396/2011, a
medida ora em apreciao redesenhada em aspetos no-irrelevantes que se traduzem, na
prtica, num agravamento da reduo da retribuio mensal. Simplesmente, verifica-se, por
outro lado, uma diferena entre a LOE 2011 e a LOE 2014 que o Tribunal no valora
devidamente. que, quando a LOE 2011 foi aprovada no Parlamento, em novembro de
2010, Portugal no estava ainda sujeito ao programa de ajustamento econmico e financeiro,
acordado, em maio de 2011, entre o Governo de Portugal e o Fundo Monetrio Internacional,
a Comisso Europeia e o Banco Central Europeu. Se no acrdo n. 396/2011, se considerou
justificada a introduo da reduo remuneratria na LOE 2011 margem de uma situao
de emergncia financeira, em que, apesar de tudo, a Repblica Portuguesa ainda conseguia
obter financiamento nos mercados financeiros atravs do mecanismo normal de emisso de
dvida pblica, no parece que se possa, sobretudo num controlo de evidncia, negar
relevncia sobrevigncia de uma situao em que a Repblica, impossibilitada de emitir
dvida a uma taxa de juro comportvel, se viu na necessidade de negociar um emprstimo
internacional e de se submeter s condies exigidas pelos credores, no apenas em termos de
calendarizao de objetivos de consolidao oramental, mas obrigando-se a adotar um
conjunto de medidas concretas, nos termos de um programa de assistncia econmica e
financeira, sujeitas a reviso regular. Mesmo que fosse de atribuir relevncia jurdico-
constitucional ao agravamento da medida o que, num controlo de evidncia, impossvel
seguramente que a alterao do contexto que determinou a reconfigurao da medida deveria
ter sido devidamente valorada. Em meu entender, no o foi. A lgica que, quanto a este
ponto central, o Tribunal segue a de que, medida que o tempo de ajustamento ia
passando, ia tambm crescendo a obrigao para o legislador ordinrio de procurar outras vias que no
estas de reduo de despesa parece-me incompatvel com a margem de liberdade, largussima,
que dever reconhecer-se ao legislador na prognose dos factos (cfr. supra, ponto 1).

5. A mesma falta de rigor na determinao do contedo do parmetro constitucional
invocado, e a mesma incerteza, da decorrente, quanto previsibilidade da orientao futura
do Tribunal est patente, segundo creio, no juzo de invalidade relativo s normas constantes
dos n.s 1 e 2 do artigo 115. da lei oramental, respeitantes s contribuies em caso de
subsdio de desemprego e doena.
Depois de o legislador ordinrio ter, na sequncia da deciso proferida pelo Acrdo
n. 187/2013, estabelecido uma clusula de salvaguarda que impede que a aplicao da
contribuio sobre prestaes de desemprego e doena possa prejudicar a garantia do valor
mnimo das prestaes que resulte do regime aplicvel a qualquer das situaes, a presente
deciso vem agora dizer (argumentando que tal se encontrava j dito in nuce na sua
jurisprudncia de 2013) que tal no suficiente para fazer cumprir a Constituio.
O fundamento para tanto invocado o do princpio da razoabilidade, que nunca antes
tinha sido apresentado como parmetro nico de invalidao de uma norma legislativa com
fora obrigatria geral.
Num s pargrafo, define-se o contedo do princpio. Trata-se, segundo o Tribunal,
de um parmetro de validade da norma legislativa que surge relacionado com o princpio da
proporcionalidade em sentido estrito, mas que se autonomiza deste ltimo na medida em
que atravs dele se acentuam as consequncias da imposio [legislativa] na esfera pessoal
daquele que afetado. Com esta definio, fica-se sem saber o que que, no domnio da
fixao dos montantes de prestaes sociais em caso de doena e desemprego se poder
considerar como razovel, e, portanto, conforme com a Constituio. A dvida tanto mais
grave porquanto, nestes domnios, a competncia para a regulao da matria cabe
exclusivamente ao legislador ordinrio, visto estarmos fora do mbito de direitos cujo contedo
seja determinado ou sequer determinvel a nvel constitucional. A invalidao da medida
legislativa surge assim fundada em violao do artigo 2. da CRP sede do princpio da
proporcionalidade a partir de um sub-parmetro que o Tribunal nele encontrou, sem que
se saibam ao certo quais os instrumentos hermenuticos que foram utilizados para o
autonomizar, qual o seu contedo rigoroso, e o que esperar por isso da sua futura evoluo.

6. Finalmente, a declarao de inconstitucionalidade das normas constantes do artigo
117. da lei oramental, relativas s penses de sobrevivncia.
O parmetro invocado para invalidar a medida legislativa volta a ser o princpio da
igualdade, contido no artigo 13. da CRP.
Contudo, o entendimento que o Tribunal aqui adota de igualdade no parece ser o
mesmo que fundamentou a invalidao das redues remuneratrias (artigo 33. da lei
oramental). Com efeito, nenhuma conjuno se estabelece agora entre igualdade e
proporcionalidade. Mas tambm se no retorna, segundo creio, nem frmula tradicional da
proibio do arbtrio, nem sequer aos modelos intermdios prprios da nova frmula de origem
alem (supra, ponto 3 desta declarao). Aparentemente, portanto, teremos tambm aqui um
novo princpio, ou um novo entendimento quanto ao contedo de um princpio, que volta a assumir
contornos assaz indefinidos.
Que se no regressa aos domnios possveis ensaiados pela nova frmula certo,
uma vez que esses pressupem que se avaliem diferenas, estabelecidas pelo legislador, entre
grupos de pessoas, sendo tanto mais intenso o escrutnio do Tribunal quanto mais essas
diferenas forem estabelecidas em funo das chamadas categorias suspeitas, fixadas no n.
2 do artigo 13. da CRP. Nada disso est em causa no juzo agora efetuado pelo Tribunal,
uma vez que o que esse juzo censura a desigualdade existente entre o mesmo grupo de pessoas.
apenas a este estrito domnio que o Acrdo qualifica como o mbito da relao interna
do princpio da igualdade, respeitante portanto apenas ao crculo dos destinatrios das
normas [sob juzo] que se aplica o disposto no artigo 13. da CRP. Mas com que sentido se
aplica?
O sentido tradicional da proibio do arbtrio tambm no parece ser, para o caso,
adequado. que difcil conceber que se considere como arbitrria, isto , no racionalmente
fundada, ou ininteligvel de acordo com critrios de racionalidade intersubjectivamente aceites uma opo
legislativa de limitao de acumulao de penses, que limite essa cumulao em funo de
uma reduo apenas da penso de sobrevivncia. Poder-se-ia discutir a constitucionalidade da
opo legislativa noutra sede e noutro lugar que no a do princpio da igualdade: uma vez que
o legislador entendeu por motivos de interesse pblico que o Acrdo rigorosamente
identifica instituir limites acumulao entre penso de sobrevivncia e outra penso
afetando apenas o montante da primeira, poder-se-ia discutir se a tutela constitucional da
penso de sobrevivncia menos intensa do que a tutela conferida a outras penses. No foi
contudo esse o caminho que o Acrdo seguiu, uma vez que entendeu que nenhum problema
se colocava quanto proteo da confiana que os titulares dos direitos, neste caso
afetados, tinham investido na continuidade do Direito. No tendo sido esse o caminho
seguido, como considerar arbitrria a referida desigualdade interna, ao ponto de se
considerar tambm inconstitucional (por violao do artigo 13. da CRP), o facto de no ser
alvo de qualquer reduo [do montante da penso] quem for apenas titular da penso de
sobrevivncia?
O entendimento que aqui se faz da igualdade parece, portanto, ser ainda um outro,
que no o decorrente da frmula tradicional da proibio do arbtrio. Mas a meu ver no se
entende bem qual seja: que difcil aceitar que o legislador ordinrio esteja
constitucionalmente vinculado a configurar a medida de limitao da acumulao de penses
tendo em conta o rendimento global que decorre dessa acumulao a partir do disposto no do artigo 13.
da CRP.
Por todas estas razes, desta deciso, como das outras tomadas neste caso no sentido
da inconstitucionalidade, radicalmente me afasto.

Maria Lcia Amaral

DECLARAO DE VOTO

Divergi da posio assumida pela maioria, quanto ao juzo de (in)constitucionalidade
formulado relativamente s normas dos artigos 33. e 115. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro de 2013, que aprova o oramento de Estado para 2014, concluindo pela sua no
inconstitucionalidade, com os fundamentos que de seguida se explicitam.

1. Quanto inconstitucionalidade do artigo 33. da Lei do Oramento do Estado
para 2014 (reduo remuneratria):

Considerou a posio que obteve vencimento no acrdo que, no plano normativo, a
questo da validade constitucional da medida inscrita no artigo 33. da LOE 2014 no seria
substancialmente diversa daquela que foi apreciada por este Tribunal, no acrdo n.
187/2013, a propsito das medidas de reduo remuneratria, associadas suspenso do
pagamento do subsdio de frias dos trabalhadores do setor pblico.
Essa similitude deteta-se na natureza das medidas em causa mormente no seu
carter transitrio, perpassado por um objetivo imediato de consolidao oramental - e ainda
na circunstncia de, mantendo-se inalteradas as circunstncias da execuo oramental, as
medidas introduzidas em 2014 terem uma carga ablativa de sentido ambivalente s
estabelecidas (cumulativamente) na LOE 2013.
Atentos estes pontos de contato, no surpreende que a concluso da maioria quanto
validade constitucional da medida em causa no tenha sofrido alteraes. Tal posio,
recorde-se, no contesta a razoabilidade do fundamento oferecido pelo legislador para
justificar a diferena de tratamento introduzida entre aqueles que recebem por verbas
pblicas e aqueles que atuam no setor privado, mas impugna antes a razoabilidade da
medida da diferena instituda por esse tratamento (igualdade proporcional). A descoberta
dessa desrazoabilidade prende-se, por um lado, com a evidncia da dispensabilidade da
soluo encontrada pelo legislador no quarto ano consecutivo de execuo oramental, e, por
outro, com a medida do sacrifcio exigido aos trabalhadores do setor pblico, que se qualifica
de desproporcionada e excessiva.
Discorda-se deste juzo pelas razes j apontadas na declarao de voto anexa ao
acrdo n. 187/2013. Limitamo-nos, por isso, a enfatizar alguns aspetos. Como ali se disse,
a matria cuja validade constitucional se aprecia no integra o leque daquelas em que se
devolve ao legislador o nus de demonstrar a bondade das suas escolhas (sobre este nus, v.,
por ex., o acrdo n. 632/2008, disponvel em www.tribunalconstitucional.pt). Tampouco o
critrio de diferenciao mobilizado pelo legislador justifica, da parte do Tribunal, um crivo
mais severo do que aquele de que geralmente se lana mo na apreciao do contedo
mnimo do princpio da igualdade, proposio que tem, importa sublinhar, um extensssimo
lastro na jurisprudncia constitucional sobre a matria (v. Maria Lcia AMARAL, O
princpio da igualdade na Constituio Portuguesa, Estudos em Homenagem ao Professor
Doutor Armando Marques Guedes, Coimbra Editora, 2004, p. 50).
Destarte, tendo em conta a prerrogativa de avaliao de que quer o executivo (autor
da proposta de Oramento), quer o legislativo democraticamente legitimado devem beneficiar
em matria financeira e oramental, cr-se que os argumentos avanados no que concerne a
evidncia da dispensabilidade da medida e a existncia de solues alternativas para a
reduo do deficit continuam a situar-se no plano daquilo que jurisdicionalmente
indemonstrvel.

2. Quanto inconstitucionalidade do artigo 115. da Lei do Oramento de Estado
para 2014:

Discordei ainda do entendimento perfilhado pela maioria sobre a
inconstitucionalidade do artigo 115. da LOE 2014, que institui uma contribuio sobre
prestaes de doena e de desemprego.
Como ponto prvio, ainda que no determinante, importa destacar que da
fundamentao do acrdo n. 187/2013 decorre - assim o cremos - que o juzo de
inconstitucionalidade nele proferido a propsito da norma constante do artigo 117. da LOE
2013 se ficou a dever, em exclusivo, ausncia de qualquer iseno de base quanto s
prestaes de desemprego e doena afetadas. Esta concluso, mesmo depois de estabelecida
a mencionada iseno de base, no torna a medida imune ao escrutnio constitucional. No
nos convencem, todavia, as dvidas levantadas pelo acrdo quanto necessidade e
proporcionalidade em sentido estrito das contribuies institudas. Vejamos.
consabido, e o acrdo no o contraria, que a Constituio no assegura o direito
a um concreto montante de assistncia material, pelo que a reduo do quantum das
prestaes em causa no se assume como uma medida restritiva do direito dos trabalhadores
assistncia material em situao de desemprego e de doena (cfr. os artigos 63., n. 3 e
59., n. 1, alneas e) e f), da Constituio). Visto que a medida ora analisada salvaguarda os
nveis mnimos de rendimento j objeto de concretizao legislativa, no h que apurar da
respetiva validade luz do direito fundamental a um mnimo para uma existncia condigna.
Tal dado igualmente relevante no que concerne o escrutnio da proporcionalidade da
medida, porquanto este no pode deixar de obedecer a nveis de intensidade diversos
consoante em causa esteja, ou no, a restrio a um direito fundamental.
Fora desta hiptese, atento o amplo poder de conformao de que dispe o
legislador na concreta modelao do contedo dos direitos sociais, a censura constitucional
s dever ser dirigida a situaes-limite, ou seja, aquelas em que seja possvel concluir,
indubitavelmente, pela violao manifesta das exigncias constitucionais.
Em nosso entender, a medida inscrita no artigo 115. da LOE 2014 no uma
dessas situaes. Com efeito, atento o terreno pisado, imprestvel tentar evidenciar
cabalmente a indispensabilidade da opo legislativa, concebendo a existncia de outros
meios menos gravosos, ou indagando do benefcio oramental proveniente da sobrecarga
contributiva. Certo que se encontra salvaguardado o nvel mnimo exigido pela dignidade da
pessoa humana e que a medida tem carter transitrio e excecional, no soobrando
argumentos para desmerecer as justificaes fornecidas pelo Governo quanto sua mais-valia
na racionalizao das despesas com prestaes sociais e no combate ao deficit da segurana
social.
Face ao exposto, conclumos que a opo legislativa vertida no artigo 115. da LOE
2014 ainda se conserva dentro de um crculo de razoabilidade reclamado pelo princpio da
proporcionalidade, no havendo, por conseguinte, violao do princpio da proporcionalidade
em sentido estrito.

J. Cunha Barbosa

DECLARAO DE VOTO

Fiquei vencido quanto alnea d) da deciso, pois entendo que as normas do artigo
75., referente a complementos de penso, violam o artigo 56., n. 3, da Constituio e, em
conexo, o princpio da proteo da confiana.
Quanto ao primeiro, as razes so substancialmente as mesmas que expendi no ponto
3 da declarao que emiti no Acrdo n. 602/2013. Como a se disse, colocar os efeitos
vinculativos de uma conveno coletiva de trabalho, sob condio resolutiva imprpria de
livre revogao [ou suspenso] por lei posterior destruir a garantia institucional que o
reconhecimento constitucional do direito contratao coletiva subentende. Est em causa
a violao, pelo legislador, do dever de respeitar os efeitos normativos resultantes de um
anterior exerccio da autonomia coletiva. Por isso, passam ao lado da questo todas as
consideraes, apoiadas no Acrdo n. 517/98, que intentam demonstrar que a matria dos
complementos de penso est fora do contedo essencial ou da reserva de contratao
coletiva. Essa colocao do problema falseadora da sua natureza, pois no est em causa a
matria regulada, mas antes a perdurao da eficcia de uma anterior regulao. Para este
efeito, basta que a matria seja objeto possvel de contratao coletiva, no se requerendo que
seja reservada a conveno coletiva de trabalho ou de regulao necessria por este
instrumento. E se h qualquer dvida quanto validade dos acordos coletivos, a questo
para ser dirimida na esfera judicial e no pelo exerccio do poder legislativo.

Sobretudo no que diz respeito aos trabalhadores que j beneficiam dos complementos
de penso, a destruio da garantia que uma conveno coletiva disponibiliza representa
tambm uma leso particularmente grave da confiana legitimamente depositada na aplicao
do regime acordado. Com a passagem reforma, os trabalhadores tornam-se titulares do
direito de crdito s prestaes correspondentes aos complementos de penso, o que outra
coisa no significa, para o que aqui interessa, do que o direito a confiar que elas lhes sero
pagas. A interveno do legislador retira-lhes (pelo menos temporariamente) esse direito,
numa fase em que esses trabalhadores j no esto em condies de ajustar a sua conduta ao
novo quadro legal, ficando definitivamente presos a opes tomadas no passado, por
investimento na confiana, agora irremediavelmente frustrado. E nem se diga, como
argumenta o Acrdo, que foram as empresas e no o Estado a celebrar os acordos coletivos,
pelo que no pode ser imputada ao Estado a criao de uma situao de confiana. A
promiscuidade, existente no passado, entre as empresas pblicas do tipo das envolvidas e o
Estado-Administrao no autoriza semelhante separao, no quadro da tutela constitucional
da confiana, legitimando, pelo contrrio, a desconsiderao da personalidade jurdica das
entidades empresariais outorgantes.

Joaquim de Sousa Ribeiro

[ documento i mpr esso do Tr i bunal Consti tuci onal no ender eo URL:
http://www.tr i bunal consti tuci onal .pt/tc//tc/acor daos/20140413.html ]

Acórdão TC 413/2014 (Cons. Carlos Fernandes Cadilha)

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30/5/2014 TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 413/2014 .

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