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A APROPRIAO DAS TERRAS BRASILEIRAS

ANOTAES PRELIMINARES


J os Lus Marasco C. Leite



RESUMO: O texto busca desvelar o modo como se produziu a
apropriao do territrio brasileiro, tendo como vertente explanatria o
exame, de um ponto de vista legal, das peculiaridades do
empreendimento colonial portugus no Brasil. Fixa, ademais, a partir da
anlise da legislao reguladora da matria, o conceito de terras
devolutas, extremando-as das terras pblicas patrimoniais e das terras
particulares. Anota, por fim, princpio orientador, no que respeita
discriminao entre terras pblicas e privadas.



INTRODUO


Matria por demais interessante e nem sempre
adequadamente conhecida a que diz respeito ao modo como
foi constitudo o domnio sobre o territrio brasileiro, a partir da
conquista portuguesa. Alm disso, o conhecimento dos institutos
jurdicos que presidiram as aes colonizatrias em nosso pas,
auxilia, sem dvida, queles que buscam o entendimento da
estrutura agrria brasileira atual.
No presente trabalho, busca-se jogar luz sobre os eventos
histrico-jurdicos que deram base aos modos de apropriao das
terras do Brasil.


Professor Titular da Escola de Direito da UCPel.


A apropriao das terras
A INVENO DO BRASIL


Antes de haverem sido achadas, as terras que hoje
compreendem o Brasil, mesmo ainda desconhecidas, j haviam
sido objeto de partilha entre Portugal e Espanha, em face de
tratados arbitrados pela Igreja Catlica.
A este tempo, no Portugal quinhentista, vivia-se uma
perfeita aliana entre a Coroa e a Igreja. Tinha-se, ademais, que a
Terra era domnio de Deus da qual os reis no passavam de
administradores. Foi, assim, em nome de Deus e com as bnos
de seu representante terreno, o Papa, que os portugueses
lanaram-se ao maior empreendimento de sua histria: as
conquistas martimas.
Na realidade, ento, a partir de uma viso europocntrica
e com a certeza de que o Cristianismo era a religio verdadeira,
acreditava-se que as conquistas que se fizessem das terras de
alm-mar seriam realizadas em favor da propagao da f crist
e para ampliar o domnio efetivo de Deus sobre a terra.
Com tal inspirao, em 1319, o papa J oo XXII fundara
a Ordem de Cristo (substituta da Ordem dos Templrios), com
objetivo de constitu-la como um brao militar, na defesa e na
expanso da cristandade.
verdade que, por detrs da inspirao religiosa, o poder
europeu, j tocado pelo vrus do mercantilismo, buscava, com as
navegaes ultramarinas, abrir novos horizontes e amealhar
riquezas que se diziam abundantes em terras remotas.
Os portugueses, assim, com as naus de Cabral
carregando em suas velas o smbolo da Ordem de Cristo (que
financiara a viagem), chegam no ano de 1500 s terras brasilis,
delas tomando posse em nome de seu Rei, por direito de
conquista, a que se arrogavam.
A partir deste momento, comea um ciclo histrico nas
terras primitivamente chamadas de Santa Cruz, ao qual nos
encontramos desde ento integrados. Tratava-se da dominao de
um novo conquistador o europeu portugus que se
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J os Lus Marasco C. Leite
encontrava, a sua vez, integrado em um sistema de poder e de
cultura que remontava s civilizaes clssicas (grega e romana)
e vertente religiosa judaico-crist.
Do ponto de vista espacial, a descoberta do Brasil no
foi outra coisa seno cravar-se o domnio lusitano sobre o
mundo novo, em nome do Rei de Portugal e da Ordem de
Cristo .
De tal maneira, as terras ento descobertas incluam-se,
desde logo, nos domnios da Coroa Portuguesa, sendo, por
conseqncia, todas elas pblicas, por origem. LUS DE LIMA
STEFANINI
1
assinala: o territrio brasileiro era uma
propriedade pblica da Coroa. Esta, como entidade de Direito
Pblico, e no como entidade privada propriedade do Rei de
Portugal isto a entender a situao do Chefe de Estado, como
representante da Nao.


O APOSSAMENTO DO TERRITRIO


O empreendimento colonizador portugus sobre o Brasil
no se seguiu imediatamente descoberta. O fato de no terem
sido encontrados na costa do territrio (como aconteceu com as
conquistas espanholas) os metais preciosos que o mercantilismo
cobiava, fez com que a Coroa Portuguesa no manifestasse,
desde logo, interesse maior no desbravamento das terras
descobertas. S depois, em face das incurses piratas por estas
paragens e pela ambio revelada por outras coroas, Portugal
comeou a preocupar-se com a conquista efetiva do territrio.
Martim Afonso de Souza apontado como o comissrio
da primeira visita colonizatria s terras brasileiras. Vinha com
poderes necessrios concesso de sesmarias das terras que
aquinhoasse. Antes, j se inaugurara sem que a isto se desse

1
STEFANINI, L. de Lima. A Propriedade no Direito Agrrio. 1
a
. Ed. So
Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 1978, pg. 32.
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A apropriao das terras
continuidade a concesso de terras, sob o regime sesmarial,
atravs da cedncia da Ilha de So J oo (ou da Quaresma) ao
armador/mercador Ferno de Loronha (Fernando de Noronha),
por toda sua vida e a de seu morgado.
As primeiras concesses de terras continentais s vieram
a acontecer a partir de 1534. Tinham estas carter perptuo,
sendo transmissveis aos descendentes do outorgado.
Constituam-se em terras alodiais, livres de encargos. No foi
este, porm, o sistema que se consolidou.
O sistema sesmarial de concesses de terras no Brasil
estabeleceu-se com carter assemelhado enfiteuse. A cedncia
acontecia, preliminarmente, por ato dos donatrios das
Capitanias Hereditrias (instituto criado em 28 de setembro de
1532 e que teve efmera durao), devendo ter, depois,
confirmao rgia. Mais adiante, tendo em vista a quase
nenhuma efetividade das capitanias, as concesses das sesmarias
passaram a ser feitas tambm pelo Governo Geral (estabelecido
em 1548), sem envolver, porm, o domnio eminente, que
continuava a pertencer Coroa.
Aos sesmeiros eram cometidos vrios encargos, dentre os
quais o de assumir a efetiva posse das terras, dando a elas os
devidos tratos culturais; de extremar suas divisas; e, mais
adiante, o de pagar o foro Coroa.


AS SESMARIAS


No h certeza sobre a origem da palavra sesmaria. Ruy
Cirne Lima
2
aventa a hiptese de a expresso derivar de sesma,
medida de diviso das terras do alfoz; tambm cogita da
possibilidade de provir de sesma ou sesmo, que significa a sexta
parte de qualquer coisa; admite, de outra parte, que possa haver

2
LIMA, Ruy Cirne. Pequena Histria Territorial do Brasil; Sesmarias e
Terras Devolutas. 2
a
Ed. Porto Alegre, Sulina, 1954, pg. 15.
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derivado do baixo Latim caesina, com o significado de inciso
ou corte.
O instituto das sesmarias tido como criao original do
direito pblico lusitano. Provm de ato do Rei Dom Fernando I,
que, em vista do abandono das terras peninsulares, determinou,
em 1375, que todos os que tivessem herdades suas ou
emprazadas, ou por qualquer outro ttulo, fossem constrangidos
a lavr-las , estabelecendo, ainda, que as terras que
permanecessem incultas fossem entregues a lavradores
interessados em nelas produzir. Na ocasio, chamava-se sesmeiro
o preposto do Rei que tinha o encargo de repartir as terras no
aproveitadas entre os que nelas quisessem trabalhar. Depois, a
expresso veio a designar o prprio beneficirio da
redistribuio.
As Ordenaes Afonsinas, de 1446, revelando, tambm,
preocupaes com o repovoamento dos campos e com a
produo agrcola, repete o mandamento de D. Fernando e prev
a concesso de terras, em sesmarias, a quem delas quisesse
extrair o devido proveito.
O regime sesmarial que tambm veio a ser utilizado
nos Aores nasceu, assim, como uma verdadeira interveno
pblica na posse das terras, voltando-se ao que poderia ser visto ,
na linguagem de hoje, como a busca de a propriedade exercer
sua funo social.
No Brasil, porm, o sistema veio a ser assentado em
outras bases. Aqui, diferentemente do que aconteceu em
Portugal, o regime das sesmarias no foi utilizado para revolver a
inrcia dos campos; serviu ele como instrumento de ocupao
primria do territrio.
O sesmeiro como se disse tinha encargos gerais (alm
de alguns especiais relativos a casos particulares) que, se no
cumpridos, faziam-no cair em comisso (penalidade imposta a
quem no cumpre certas condies impostas por lei ou por
contrato), retornando as terras que lhe haviam sido concedidas,
Coroa.
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A apropriao das terras
No havia, porm, praticamente, controle efetivo do
cumprimento dos encargos.
A princpio, as reas concedidas no eram limitadas a
uma determinada quantia. Depois, em face de excessos
cometidos, comearam a ser estabelecidos limites. Em 1695,
uma Ordem Real imps ao concessionrio, alm dos encargos
costumeiros, o pagamento de foro. A Carta Rgia de dezembro
de 1697 limitou a extenso das sesmarias a trs lguas. Havia,
ainda, a obrigao de pagar o dzimo relativo aos frutos Ordem
de Cristo e o dever de demarcao das terras, em trs anos.
Importa assinalar a existncia de uma burocracia
dispendiosa e complicada, para que o interessado viesse a ser
contemplado com a concesso de uma sesmaria. Em face disso,
eram freqentes os atos de apossamento puro e simples de
glebas.
de ter-se como certo que, muito embora extensas e
numerosas reas houvessem sido distribudas em sesmarias,
jamais tais concesses cobriram a totalidade do territrio. De
outro lado, ainda que na essncia o regime sesmarial no
estivesse voltado contemplao da alta nobreza reinol, veio a
ser em face de distores significativas um instrumento
(qui o principal) de constituio de uma estrutura agrria
marcada pelo signo da grande propriedade, eis que, como anota
Costa Porto
3
, s os mais ricos tinham acesso s terras
concedidas.
Em 17 de julho de 1822, atravs da Resoluo n 76, o
Prncipe Regente D. Pedro, veio a extinguir o sistema de
sesmarias. Sabe-se que assim procedeu, em face de haver-se
indignado com o apelo que lhe foi dirigido por um morador do
Rio de J aneiro, Manoel J os dos Reis, que lhe suplicava pudesse
continuar na posse de uma gleba, onde vivia com sua famlia h
mais de vinte anos, a qual no se encontrava compreendida em
nenhuma sesmaria. No caso, o suplicante fora orientado a

3
PORTO, J os da Costa. Formao Territorial do Brasil. Fundao Petrnio
Portella, Braslia. 1982.
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peticionar no sentido de que lhe fosse concedida, por sesmaria, a
terra onde se estabelecera, tarefa que tendo-se em conta sua
origem humilde e seu pouco trnsito perante as autoridades era
tida como verdadeiramente incua. O futuro Imperador do Brasil,
ento, em um rasgo tpico de sua espontaneidade, resolveu
suspender, desde a, a vigncia do sistema. Depois, com o Brasil
j independente, extinguiu-se definitivamente o regime
sesmarial, em 22 de outubro de 1823, atravs de uma Proviso
Imperial.


O REGIME DAS POSSES


O fim das sesmarias e a no substituio imediata do
sistema por uma nova regulamentao, deixou o territrio
brasileiro, por muitos anos, merc de um regime determinado
pela posse efetiva da terra. Assim, na ausncia de um poder
concedente de glebas, eram estas apropriadas, atravs de
ocupao real e direta, por quem por elas se interessasse.
de notar-se que a ausncia de regulamentao tambm
no veio nem assim a servir para que as camadas menos
aquinhoadas pudessem ter acesso terra. Os sesmeiros j
estabelecidos, mais dotados de capacidade para abrirem novos
espaos, foram os que puderam, com mais presteza e efetividade,
ampliar ainda mais suas possesses.
De tal modo, a fisionomia senhorial da estrutura agrria
brasileira recebe, por este tempo que vai at o ano de 1850
um novo reforo. Foi quando, impulsionado pela crescente
condenao internacional ao trfico negreiro, v-se o pas em
face da necessidade de modernizar-se; o que significou, do ponto
de vista das terras, a efetiva afirmao de um sistema de
atribuio e controle da propriedade agrria.
Com efeito, na sistemtica at ento vigente no havia
uma distino clara entre posse e propriedade: a posse da terra,
concedida pelo colonizador, visava to somente ao povoamento e
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A apropriao das terras
ao processo produtivo; no havia a idia de domnio, nem
reclamos de legitimao, at porque, em eventuais disputas
territoriais, recorria-se ao velho princpio, de que d conta as
Institutas romanas, do uti possidetis, ita possideatis (do jeito
que possus, assim continueis possuindo).


A LEI N 601, DE 18 DE SETEMBRO DE 1850 LEI DE
TERRAS


Pode-se dizer que a Lei n 601, de 18 de setembro de
1850, conhecida como a Lei de Terras, inaugurou o sistema de
propriedade, relativamente s terras, no Brasil.
Veio ela para estabelecer regras ao caos que se criara
com a extino do regime sesmarial e a conseqente durao, por
quase trs dcadas, de um simples sistema de posse efetiva. Foi
resultante, como ensinam os historiadores, da presso que se
seguiu cessao do trfico legal de escravos, conforme
determinado em 1831, e da necessidade de identificarem-se
terras livres que pudessem ser destinadas colonizao
estrangeira.
Edmundo Zenha
4
v na Lei n 601, de primeiro, objetivo
puramente de ordem colonizador. Para ele, todo o resto no era
mais do que conseqncia.
possvel que assim tenha sido, eis que os assentos
principais da Lei de Terras consistem, fundamentalmente, de um
lado, em proibir a transferncia graciosa de terras pblicas a
particulares e, de outro, em legitimarem-se as posses j formadas.
Assim, estaria o imigrante colocado diante de um quadro j
estabelecido, devendo entregar-se fundamente ao trabalho

4
ZENHA, Edmundo. Terras Devolutas A Lei n 601, de 1850, in Revista de
Direito Administrativo. Rio de J aneiro, Fundao Getlio Vargas, abr/jun
1952, v. 28, pg. 432.
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J os Lus Marasco C. Leite
agrcola a fim de amealhar os recursos necessrios ao pagamento
das colnias que lhe eram destinadas.
Boris Fausto
5
entende que

a Lei de Terras foi concebida como uma forma de evitar o
acesso propriedade da terra por parte de futuros
imigrantes. Ela estabelecia, por exemplo, que as terras
pblicas deveriam ser vendidas por um preo
suficientemente elevado para afastar posseiros e
imigrantes pobres. Estrangeiros que tivessem passagens
financiadas para vir ao Brasil ficavam proibidos de
adquirir terras, antes de trs anos aps a chegada. Em
resumo, os grandes fazendeiros queriam atrair imigrantes
para comear a substituir a mo-de-obra escrava, tratando
de evitar que logo eles se convertessem em proprietrios.

Alm de impedir a concesso gratuita de terras (exceto as
situadas nos limites do Imprio com pases estrangeiros, em uma
faixa de dez lguas), a Lei n 601 organizou o espao agrrio
brasileiro, com a caracterizao do que seriam as terras
devolutas, com a revalidao das sesmarias e com a legitimao
das ocupaes primrias.
Assim, de um ponto de vista sistemtico, o artigo 3 da
Lei de Terras definiu como terras devolutas aquelas que (a) no
se achassem aplicadas a algum uso pblico, (b) nem estivessem
no domnio particular por qualquer ttulo, (c) nem tivessem sido
havidas por sesmarias ou outras concesses do governo, sem que
houvessem cado em comisso, (d) nem as havidas por sesmaria
que, havendo cado em comisso, tivessem sido revalidadas pela
prpria Lei n 601, (e) nem que estivessem ocupadas por simples
posse, legitimada tambm pelos termos da Lei n 601.
Depois, a Lei de Terras revalidava, em seu artigo 4, as
sesmarias ou outras concesses do Governo Geral Provincial,
que houvessem cado em comisso, mas que apresentassem

5
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. 11
a
Ed. Edusp. So Paulo, 2003, pg.
196.
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A apropriao das terras
cultivo ou princpio de cultura e morada habitual do sesmeiro ou
concessionrio; e, em seu artigo 5, legitimava as posses mansas
e pacficas adquiridas por ocupao primria, ou havidas do
primeiro ocupante, que se achassem cultivadas, ou com princpio
de cultura, e morada habitual do respectivo posseiro ou de um
seu representante (entendida tal legitimao como atribuio do
domnio).
Com a revalidao das sesmarias e a legitimao das
posses, d-se, em definitivo, a privatizao de extensas fraes
das terras brasileiras, remanescendo como pblicas
patrimoniais ou devolutas aquelas que no se inclussem entre
as privatizadas.


AS TERRAS DEVOLUTAS


O conceito de terras devolutas inclui-se na idia de terras
pblicas, aquele como espcie, esta como gnero. Registre-se,
ainda, que a expresso terras pblicas usada tambm em
sentido restrito, para designar a espcie de terras do patrimnio
pblico que no sejam devolutas.
Fundamentalmente, o sentido de manter-se, em nosso
Direito, o uso da expresso terras devolutas prende-se diferena
que existe entre bens determinados e determinveis. As terras
pblicas, no sentido estrito, so aquelas que se encontram
inscritas no patrimnio pblico, estando determinadas. As
devolutas, a seu lado, correspondem as que, sendo pblicas, no
se encontram determinadas, ainda que passveis de determinao.
Compem a categoria das devolutas, em princpio, as
terras que uma vez foram repassadas a particulares, como
sesmarias ou concesses de outra espcie, e que, por haverem
cado em comisso, foram devolvidas (ou deveriam ter sido
devolvidas) ao patrimnio da Coroa Portuguesa. Entretanto, na
verdade, o conceito veio a abranger tambm aquelas que nunca
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J os Lus Marasco C. Leite
vieram a ser repassadas ao domnio particular nem foram objeto
de ocupao primria.
Em 1946, o Decreto-lei n 9.760, tratando do patrimnio
imobilirio da Unio, veio a definir terras devolutas, em seu
artigo 5, como aquelas que, situadas na faixa de fronteiras, nos
Territrios Federais e no Distrito Federal, no sendo prprias
nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual, territorial
ou municipal, no se incorporaram ao domnio privado.
De forma sucinta, Messias J unqueire
6
ensina: terras
devolutas so as que no esto incorporadas ao patrimnio
pblico, como prprias, ou aplicadas ao uso pblico, nem
constituem objeto de domnio ou de posse particular,
manifestada esta em cultura efetiva e morada habitual.
De notar-se, porm, que a simples posse, sem titulao,
no legitimada, no retira de uma terra, ainda que efetivamente
ocupada e com morada habitual de seu possuidor, o carter de
terra devoluta. Por isso, melhor parece ser o conceito de Lus de
Lima Stefanini
7
, quando manifesta seu entendimento sobre terras
devolutas como sendo aquelas espcies de terras pblicas
(sentido lato) no integradas ao patrimnio particular, nem
formalmente arrecadas ao patrimnio pblico, que se acham
indiscriminadas no rol dos bens pblicos por devir histrico-
poltico.


AS TERRAS DEVOLUTAS NA REPBLICA


Quando da Proclamao da Repblica, as terras
devolutas passaram a pertencer aos Estados Federados. A
matria, que veio a ser disciplinada no artigo 64 de nossa

6
J UNQUEIRE, Messias. As Terras Devolutas na Reforma Agrria, in Ed.
Revista dos Tribunais, pg. 68, So Paulo, 1964, pg. 68.
7
STEFANINI, L. Lima. A Propriedade no Direito Agrrio. Editora Revista
dos Tribunais, So Paulo, 1978, pag. 64.
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A apropriao das terras
primeira Constituio Republicana, foi objeto de muitas
controvrsias. A lgica de um estado federativo, entretanto,
acabou por prevalecer.
Com efeito, mesmo considerando que a federao
brasileira no houvesse resultado de fatores histrico-polticos
que a tivessem motivado, a opo por tal modelo de estado
haveria de determinar a conseqncia inevitvel de atribuir-se o
territrio ao domnio dos Estados-Membros, sob pena de abrir-se
possibilidade de inadequadas e inoportunas ingerncias entre
rbitas de poder diferentes.
Assim, as terras devolutas ficaram pertencendo aos
Estados, com exceo daquelas situadas na faixa de fronteira, nos
Territrios Federais e no Distrito Federal e das que fossem
indispensveis s fortificaes militares e estradas de ferros
federais.
Todas as demais constituies reproduziram, com
pequenas modificaes, o preceito acima destacado.
O Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, em
obedincia letra constitucional, veio a definir as terras
devolutas da Unio, dispondo, em seu artigo 5: So devolutas,
na faixa de fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito
Federal, as terras que, no sendo prprias nem aplicadas a algum
uso pblico federal, estadual, territorial ou municipal, no se
incorporaram ao domnio privado.
A Constituio Federal de 1988 a par de introduzir
referncia ao interesse relativo preservao ambiental
reproduziu a mesma disciplina: reservou Unio
8
as terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes
e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, definidas em lei; incluiu entre os bens
dos Estados
9
as terras devolutas no compreendidas entre as da
Unio.

8
C.F., artigo 20, II.
9
C.F., artigo 26, IV.
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O critrio adotado pelas Constituies Republicanas,
acerca das terras devolutas, possibilitou que cada Estado-
Membro viesse a editar normas prprias a respeito das que lhe
pertencessem.
Assim, tem-se notcia de procedimentos visando
legitimao de posse, com atribuio de propriedade a
particulares, em terras devolutas estaduais.
De tal sorte, querendo remontar-se a origem da
propriedade privada no Brasil, ter-se- que vieram a integrar-se
ao domnio particular: (a) as terras concedidas em sesmarias, que
no houvessem cado em comisso; (b) as terras concedidas em
sesmarias que, a despeito de no haverem cumprido as condies
determinadas na cesso, tivessem tido seus ttulos de aquisio
revalidados pela Lei n 601, de 1850; (c) as terras que houvessem
sido legitimadas como do domnio de quem delas tivesse, ao
tempo da entrada em vigor da Lei n 601, de 1850, posse mansa
e pacfica, adquirida por ocupao primria, ou havida de um
primeiro ocupante; (d) as terras localizadas nos limites do
Imprio (depois, na Repblica, zona de fronteira) cujas posses
tivessem sido legitimadas por ato governamental; (e) as terras
que tivessem sido adquiridas por ato oneroso, aps a entrada em
vigor da Lei n 601, de 1850, do Imprio do Brasil; (f) as terras
que, aps a Proclamao da Repblica, tivessem sido adquiridas
dos Estados-Membros, por ato oneroso; (g) as terras que, j na
fase Republicana, tivessem sido legitimadas em nome de seu
possuidor, por ato do Estado-Membro em que estivessem
situadas; (h) as terras localizadas em zona de fronteira ou em
Territrios Federais ou no Distrito Federal que, igualmente na
fase Republicana, tivessem sido adquiridas, por ato oneroso, do
Governo Federal.






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GUISA DE CONCLUSO: A DISCRIMINAO DAS
TERRAS DEVOLUTAS


De concluir-se, de todo o exposto, e pelo retrospecto aqui
desenhado, que no Brasil aconteceu, ao longo de sua histria, um
processo de passagem das terras do domnio pblico ao domnio
privado.
Restaram porm, como pblicas, as terras que (a) nunca
chegaram a ser repassadas a particulares (impropriamente
chamadas devolutas); (b) as que, uma vez repassadas ao domnio
particular, voltaram ao domnio pblico (as genuinamente
devolutas); (c) as que foram apropriadas efetiva e formalmente
pelo poder pblico, passando a integrar seu patrimnio
imobilirio.
Em face do circunstancial histrico dentro do qual
formou-se o patrimnio imobilirio privado no Brasil (do qual
exigiu-se, primeiramente ainda que sem validade formal a
inscrio nos Livros Paroquiais; e, depois ento com validade
formal no Registro de Imveis), possvel extrair a concluso
que podem ser identificadas, com relativa preciso, as terras
pertencentes a particulares, enquanto que as terras pblicas
devolutas que, certamente, em alguns Estados-Membros
existiro a mancheias s podem vir a ser conhecidas e
identificadas por excluso das que pertencem ao domnio
particular.
Da, pois, o sentido da ao discriminatria aquela
que visa a separar as terras do domnio pblico das do domnio
particular que se funda na verdade da assertiva: no Brasil,
todas as terras so pblicas, exceto as que so particulares.






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