Ouc

Brasil. Ministrio das Cidades.
Operaes urbanas: anais do seminrio Brasil - Frana / Ministrio das

Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
270 p. : il. fots. mapas. color. ; 24 cm. (Programa Nacional de Capacita-
o das Cidades)
Inclui bibliografa.
1. Urbano, fenmeno. 2. Operao urbana, gesto. 3. Centro urbano. 4.
Reabilitao. 5. Tcnicos, capacitao. 6. Poltica urbana, Brasil. 7. Periferiza-
o. 8. Operao urbana, aspecto fnanceiro. 9. Operao urbana, aspecto
econmico. I. Ttulo.
CDD 711
As opinies contidas neste material no representam necessariamente as polticas e opinies do Ministrio das Cidades. Os argumentos aqui
contidos so de inteira responsabilidade dos respectivos autores.
2009 Ministrio das Cidades
totalmente proibida a reproduo total ou parcial deste material sem a prvia autorizao do Minist-
rio das Cidades.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao CIP
Bibliotecria responsvel: Thas Moraes CRB-1/1922
OPERAES URBANAS: ANAIS DO SEMINRIO BRASIL-FRANA
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro das Cidades
Marcio Fortes de Almeida
Secretrio Executivo
Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo
Diretoria de Desenvolvimento Institucional
Elcione Diniz Macedo
Gerncia de Capacitao
Eglasa Micheline Pontes Cunha
Secretria Nacional de Programas Urbanos
Teresa Surita Juc
Diretoria de Assuntos Fundirios Urbanos
Celso Santos Carvalho
Realizao, Coordenao e Financiamento
Secretaria Nacional de Programas Urbanos
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
Coordenao Geral
Carolina Baima Cavalcanti
Clo Alves Pinto de Oliveira
Renato Nunes Balbim
Elaborao
Clo Alves Pinto de Oliveira
Renato Nunes Balbim
Amlia Reynaldo
Andre-Marie Bourlon
Cintia Estefnia Fernandes
Dominique Adam
Fabrcio Leal de Oliveira
Francois Hote
Jean-Baptiste Rigaudy
Luis Carlos Fernandes Afonso
Maria Tereza Fortini Albano
Nadia Somekh
Paulo Sandroni
Vansca Buzelato Prestes
Colaborao
Daniel Todtmann Montandon
Eric Bouvard
Endyra de Oliveira Russo
Letcia Miguel Teixeira
Viviane Silveira Amaral
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
Caixa Econmica Federal
DADOS DO SEMINRIO
Coordenao Geral
Renato Balbim
Coordenao Executiva
Eric Bouvard
Maria Fernandes Caldas
Colaboradores
Carlos Coelho
Daniela Abritta Cota
Estefania Aleixo
Izabel Dias de Oliveira Melo
Letcia Miguel Teixeira
Palestrantes e debatedores
Amlia Reynaldo
Andre-Marie Bourlon
Cintia Estefnia Fernandes
Dominique Adam
Fabrcio Leal de Oliveira
Francois Hote
Luis Carlos Fernandes Afonso
Nadia Somekh
Paulo Sandroni
A P R E S E N TA O
A realidade das grandes cidades brasileiras associada a problemas de di-
menses tambm grandiosas. O conhecimento e o trabalho cooperado com realida-
des internacionais descortinam convergncias e divergncias e permitem elaborar
refexes e propostas para a soluo de problemas comuns, como os relacionados
habitao, saneamento, mobilidade, transporte e planejamento territorial urbano,
eixos de atuao do Ministrio das Cidades.
Dessa forma, o estabelecimento de polticas de cooperao nacionais e in-
ternacionais de suma importncia para avanar nas proposies para o desenvol-
vimento das cidades. Parcerias entre o Ministrio das Cidades e rgos do Governo
francs esto entre aquelas que mais trazem contribuies para o desenvolvimento
institucional, capacitao tcnica e fortalecimento das polticas pblicas.
Entre 2004 e 2008, por meio do Programa de Cooperao Tcnica em De-
senvolvimento Urbano Cidade Brasil, operamos com a Embaixada da Frana profcua
cooperao tcnica, que resultou em cooperaes descentralizadas entre cidades
brasileiras e francesas, como o caso da cooperao entre Rio de Janeiro e Paris,
ou Vitria e Dunkerque, ambas na rea de requalifcao urbana, e tambm em um
nmero expressivo de encontros tcnicos e de trabalho, com a capacitao de pre-
feituras e governos estaduais.
O Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, que originou este livro,
foi consequncia do proveitoso intercmbio. O Ministrio das Cidades traz ao pbli-
co esta publicao, com o intuito de que seus resultados contribuam para a continui-
dade das aes de apoio da Cooperao Francesa s cidades brasileiras, bem como
para o desenvolvimento de planos e programas locais, promovendo a preservao e
a valorizao do ambiente urbano.
Marcio Fortes
Ministro das Cidades
Em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade, ocorreu a regula-
mentao da poltica urbana brasileira. A partir dessa legislao, a Operao
Urbana Consorciada - instrumento que viabiliza a promoo de grandes inter-
venes nas cidades, mediante parcerias entre os poderes pblico e privado
passou a ter outra importncia e peso no desenvolvimento e ordenamento dos
municpios.
Essas operaes consorciadas podem e devem ser utilizadas, j que possi-
bilitam o levantamento e a aplicao de investimentos em grandes obras, ao mesmo
tempo que incluem na agenda das cidades signifcativas transformaes de reabilita-
o e requalifcao de reas consolidadas e centros urbanos.
A utilizao desse instrumento robusto e moderno vem sendo tratada
como estratgica pelo Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais da
Secretaria Nacional de Programas Urbanos do ministrio das Cidades. Nosso
foco nesse programa o repovoamento e dinamizao das reas centrais, de
modo a contribuir para a reduo do dfcit habitacional do Pas, bem como para
colaborar na reverso do modelo de urbanizao brasileiro marcado pelo cont-
nuo processo de periferizao associado subutilizao e esvaziamento das reas
centrais.
Estes foram os eixos apresentados no Seminrio BrasilFrana de Opera-
es Urbanas, que realizamos no perodo de 31 de maro a 2 de abril de 2008 em
Belo Horizonte MG.
Com o objetivo de capacitar tcnicos municipais e parceiros do Go-
verno Federal no tema das operaes urbanas, buscamos nesse seminrio dis-
seminar informaes a partir da troca de experincias operacionais, tcnicas
e financeiras, entre consultores e especialistas brasileiros e franceses e, assim,
subsidiar metodologias e implementao de intervenes urbanas adaptadas a
cada realidade local.
Diante da riqueza de informaes e alta qualidade e complexidade das ex-
posies feitas, resolvemos editar essa publicao, para que sirva como referncia
e material de consulta aos interessados em aplicar o instrumento das Operaes
Urbanas para melhoria e dinamizao de suas cidades.
Teresa Surita Juc
Secretria Nacional de Programas Urbanos
S U M R I O
Introduo ..................................................................................................... 11
Aspectos Urbansticos da Operao Urbana .......................................... 19
Projetos Urbanos e Estatuto da Cidade: Limites e Possibilidades ............ 23
Nadia Somekh
Operao Urbana Consorciada: Instrumento Estratgico
de Ao sobre o Territrio Convergncias Paris-Rio .................................. 43
Andr-Marie Burlon
Aspectos Urbansticos das Operaes Urbanas ............................................. 57
Aspectos Jurdicos da Operao Urbana .................................................. 75
Operao Urbana Consorciada no Estatuto: Possibilidade de
ser Instrumento de Projetos de Revitalizao de Centros Urbanos ............. 79
Os Procedimentos das Operaes Urbanas
a Servio dos Projetos Urbanos ......................................................................... 91
Franois Hte
Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas:
Aspectos Jurdicos das Operaes Urbanas Consorciadas ....................... 111
Cintia Estefania Fernandes
Aspectos Financeiros e Econmicos da Operao Urbana ................... 131
O Cepac (Certifcado de Potencial Adicional de Construo)
como Instrumento de Captao de Mais-valias Urbanas
e Financiamento de Grandes Projetos Urbanos .......................................... 135
Paulo Sandroni
10
Operaes Urbanas Seminrio Brasil-Frana
Aspectos Econmicos e Financeiros de uma Operao Urbana
Ilustrao com o Caso de Paris Rive de Gauche .......................................... 171
Dominique Adam
Aspectos Financeiros e Econmicos
na Estruturao de Operaes Urbana .......................................................... 183
Lus Carlos Fernandes Afonso
Gesto de Operaes Urbanas ................................................................ 197
Projeto Urbanstico Recife-Olinda ................................................................... 201
Amlia Reynaldo
Concepo e Realizao das Operaes Urbanas,
a servio de um Projeto Urbano Global e Sustentvel ............................... 235
Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas:
O Debate Sobre Gesto de Operaes Urbanas ........................................... 255
Fabricio Leal de Oliveira
11
I N T R O D U O
Gnese e conceito
A ideia de Operao Urbana no Brasil est relacionada promoo do
desenvolvimento urbano por meio da parceria entre o Poder Pblico, proprietrios,
sociedade civil e o investimento privado, com base nas aes derivadas do planeja-
mento urbano municipal. A origem do instrumento remonta a dcada de 1980, num
contexto de acelerado crescimento das cidades brasileiras e tambm de agravamen-
to dos problemas urbanos decorrentes, entre outros fatores, da ausncia de planeja-
mento urbano. Este era um momento em que o debate sobre a Reforma Urbana se
intensifcava, proporcionando refexes sobre novos instrumentos para a adequada
gesto da poltica urbana.
O conceito de Operao Urbana foi, em certa medida, infuenciado
por experincias internacionais de parceria pblico-privada, tais como as Zones
DAmpenagement Concerte ZAC, ou Zonas de Ocupaes Concertadas, que sur-
giram na Frana, na dcada de 70 do sculo passado. Contudo, se as ZACs francesas
pressupunham uma maior interferncia do Estado no desenvolvimento urbano, por
meio de aes diretas de urbanizao, de mobilizao e de recuperao da valoriza-
o imobiliria coletividade, fazendo com que o capital privado fcasse submetido
aos interesses e prioridades pblicos. No Brasil, as Operaes Urbanas surgiram em
outra linha de atuao, mais vinculadas negociao de excees legislao urbana
pelo Estado, por meio do mecanismo do Solo Criado, para a obteno de recursos
pelo Poder Pblico para aes de desenvolvimento urbano.
Concomitante s ZACs e anterior s Operaes Urbanas, o debate sobre o
Solo Criado surge na dcada de 1970, na perspectiva de se buscar um maior controle
do uso do solo e da valorizao imobiliria, a partir do princpio da funo social da
propriedade e da separao do direito de construir do direito de propriedade. A par-
tir de ento, algumas cidades brasileiras experimentaram a aplicao do Solo Criado,
mas foi em So Paulo que os resultados foram mais expressivos, primeiro por meio
das Operaes Interligadas, a partir da segunda metade da dcada de 1980, e depois
por intermdios das Operaes Urbanas, a partir da dcada de 1990.
12
O Solo Criado pode ser compreendido como a rea edifcvel alm daquela
correspondente aplicao do coefciente de aproveitamento nico ou bsico do
lote, estabelecido na legislao urbana municipal, a qual pode ser adquirida, de forma
onerosa, pelo empreendedor. Essa aquisio se d por meio de uma compensao
que segue o conceito de nus gerado na infraestrutura, proporcional a esta rea
edifcvel adicional, podendo ser fsica ou fnanceira (em obras ou em dinheiro). Mais
tarde, a evoluo do conceito de Solo Criado consolidou o conceito de Outorga
Onerosa do Direito de Construir no Estatuto da Cidade.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que inseriu um ca-
ptulo exclusivo para tratar da Poltica Urbana, a funo social da propriedade foi
reconhecida como um dos pilares da poltica urbana e o Plano Diretor reconhecido
como o instrumento bsico do desenvolvimento urbano. Contudo, ainda restava a
instituio de uma lei federal que regulamentasse os novos conceitos e as questes
trazidos pelo novo diploma legal.
Assim, aps mais de uma dcada de discusso, foi promulgada a Lei n 10.257,
de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade. Essa lei, que introduziu no-
vos instrumentos para a construo da poltica urbana nas cidades brasileiras, instituiu o
conceito das operaes urbanas consorciadas luz das plataformas de democratizao
das cidades e de participao popular. Desse modo, as Operaes Urbanas Consorcia-
das passaram a ser reconhecidas como um conjunto de intervenes e medidas coor-
denadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores,
usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar, em uma rea
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental
1
.
Alm de defnir a primazia do interesse pblico e a gesto democrtica na
defnio, implementao e acompanhamento das Operaes Urbanas, o Estatuto da
Cidade consagrou a relao entre a Operao Urbana e o Solo Criado, ao prever
a possibilidade de utilizao de CEPACs Certifcados de Potencial Adicional de
Construo, como forma de obteno das contrapartidas oriundas dos incentivos
concedidos na legislao urbana.
1 Art. 32 da Lei n 10.257/2001.
13
Desde ento, observa-se uma tmida implementao do instrumento no
Brasil, com iniciativas pontuais em cidades como Belo Horizonte, Santo Andr,
Recife e Natal. Em So Paulo, a aplicao do instrumento se deu a partir de 1991,
tendo se intensifcado ao longo da dcada de 1990 e da primeira dcada do ano
2000, sendo cada vez mais expressiva a obteno de recursos decorrentes das
contrapartidas pagas pelos empreendedores, em especial nas Operaes Urbanas
Faria Lima e gua Espraiada. Em funo do timo desempenho econmico, mas
tambm dos resultados urbansticos obtidos diante dos pressupostos sociais de
gesto da valorizao da terra, as Operaes Urbanas em So Paulo foram alvo de
crticas, principalmente em relao prevalncia dos benefcios privados sobre os
pblicos.
A despeito das controvrsias, o instrumento das Operaes Urbanas
reserva um potencial a ser explorado no delineamento de estratgias de trans-
formao do territrio, possibilitando a mediao da participao privada, neste
processo, e a recuperao coletividade da valorizao imobiliria, proporcionada
por atuaes pblicas. Seu xito mais ou menos social depender no somente da
regulamentao tcnica, mas, sobretudo, do universo poltico da gesto do instru-
mento.
Operaes Urbanas e Reabilitao de Centros
As grandes cidades brasileiras em especial suas reas centrais, apresen-
tam confguraes diversas, todavia com importantes dinmicas em comum, entre as
quais se destacam o contnuo esvaziamento populacional; as carncias de moradia, de
comrcio qualifcado e de reas de lazer; a degradao do patrimnio histrico e a
mudana no perfl socioeconmico dos moradores e usurios, entre outros.
Por outro lado, os centros das cidades apresentam uma completa rede de
infraestrutura, ampla oferta de equipamentos urbanos, concentrao de atividades
econmicas e diversas possibilidades de acesso, por meio do sistema de transportes,
que, somadas existncia de vazios urbanos e de estoque imobilirio ocioso, pro-
porcionam desafos e oportunidades de se levar a termo transformaes estruturais
nas cidades.
14
Buscando construir, em parceria com os governos locais, estratgias para
articulao de aes, projetos e polticas capazes de reverter o esvaziamento e a
degradao dos centros urbanos, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa
de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, atua por intermdio da promoo da
diversidade funcional e social, da identidade cultural, da vitalidade econmica e da
preservao do patrimnio histrico e cultural.
Sabe-se que a realizao de obras pontuais, como estratgia para a reabili-
tao, comum nos processos de requalifcao de diversas cidades, em funo, princi-
palmente, da falta de recursos, tem efeitos restritos em longo prazo. Por outro lado,
a coordenao e integrao de aes e polticas tem grande potencial para trazer
resultados mais efetivos e duradouros.
Assim, as operaes urbanas, defnidas no Estatuto da Cidade como um
instrumento de induo ao desenvolvimento, vem ao encontro dos propsitos da
reabilitao de centros urbanos, na medida em que se confguram como uma poten-
te estratgia para a coordenao de aes e intervenes, visando transformaes
urbansticas estruturais e possibilitando, concomitantemente, a incluso social e a
valorizao ambiental e econmica.
Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas
Com o objetivo de aprofundar a discusso da utilizao das Operaes
Urbanas na reabilitao de reas centrais, o Ministrio das Cidades realizou o Se-
minrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas. A ideia foi promover uma troca de
experincias entre tcnicos brasileiros e franceses sobre o tema, tendo em vista o
conhecimento acumulado na Frana.
O Seminrio, que aconteceu no auditrio da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte/MG, no perodo de 31 de maro a 2 de abril de 2008, foi organizado pelo
Ministrio das Cidades, no mbito da Secretaria Nacional de Programas Urbanos
SNPU, e do Programa Nacional de Capacitao das Cidades PNCC, e contou com
o apoio da Caixa Econmica Federal, da Cooperao Francesa no Brasil, por meio do
Programa Cidade-Brasil, e da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
15
Para fns metodolgicos, a discusso das Operaes Urbanas foi fracionada
em quatro grandes temas que correspondem a pontos fundamentais para a imple-
mentao do instrumento: aspectos jurdicos, aspectos fnanceiros e econmicos,
aspectos urbansticos e gesto das operaes urbanas.
Na primeira parte do Seminrio, foram organizadas quatro mesas temticas,
cada uma contando com um expositor brasileiro e um expositor francs, os quais
apresentaram experincias, pontos de vistas e demais questes sobre o tema tratado.
Cada palestrante foi convidado a escrever um texto sistematizando sua apresentao,
os quais passaram a compor este livro.
Aps um primeiro dia de exposies, em que todos os participantes pude-
ram ter uma viso ampla sobre os temas apresentados, foram formados quatro gru-
pos de trabalho, sob a coordenao de um especialista da rea, denominado debate-
dor. Os grupos trataram especifcamente de cada um dos assuntos desenvolvidos nas
mesas temticas. Este momento teve como objetivo capacitar os tcnicos e apontar
as necessidades, caminhos e solues para a poltica de reabilitao. Neste espao
de debates, surgiram sugestes, crticas, defnies e questionamentos em geral, que
foram sistematizados pelos debatedores, e deram origem a quatro textos neste livro,
sendo os ltimos de cada captulo desta publicao.
O seminrio contou com a participao efetiva de 107 pessoas, entre tc-
nicos municipais e parceiros do Governo Federal, profssionais que representaram
instituies da Administrao Pblica municipal, estadual e federal e tambm da Caixa
Econmica Federal, Cooperao Francesa e do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES. No total, foram inscritos participantes de 17 munic-
pios, representando 14 estados brasileiros.
No Seminrio foram feitas exposies e discusses de grande qualidade e
complexidade, conforme possvel notar nos doze artigos que compem esta pu-
blicao, oferecendo ao pblico interessado uma ampla viso sobre a implementao
das operaes urbanas, uma vez que se apoiam em experincias concretas realizadas
na Frana e no Brasil. Os textos apontam caminhos e desafos tanto para os estudio-
sos do tema quando para os que pretendem implement-los em seus municpios.
16
Cabe ressaltar que a abordagem dos quatro pontos fundamentais, em torno
dos quais o Seminrio foi estruturado, no representa necessariamente uma diviso
estanque dos artigos. Assim, na maior parte dos textos apresentada uma viso arti-
culada dos vrios aspectos que cercam as operaes urbanas.
No que se refere aos aspectos jurdicos, Franois Hte apresenta uma
anlise sobre as implantao de operaes urbanas em Paris com base nos Planos
Locais de Urbanismo, enquanto Vansca Buzzelato Prestes busca o marco jurdico
do instrumento no Estatuto das Cidades, enfocando a questo da contrapartida e
relacionando-o ao acesso moradia.
Quanto aos aspectos econmicos e fnanceiros, Dominique Adam aborda o
caso da ZAC Paris Rive Gauche, considerando os desafos e a problemtica econmica
do planejamento urbano, o risco econmico e o contexto fnanceiro no qual a ope-
rao foi realizada. O Prof. Paulo Sandroni, por sua vez, traz um estudo aprofundado
sobre os CEPACs, analisando os casos das Operaes Urbanas Faria Lima e gua
Espraiada, em So Paulo.
No campo dos aspectos urbansticos, Andr Marie Bourlon apresenta as
Operaes Paris Rive Gauche e de Bercy, ambas componentes do Plan Programme de
lEst de Paris Plano Programa do Leste Parisiense, e fornece importantes contri-
buies ao artigo de Dominique Adam ao abordar questes relativas s propostas
arquitetnicas e urbansticas para as reas. Por sua vez, a arquiteta Nadia Somekh, pri-
meiramente, recupera experincias internacionais e nacionais em projetos urbanos
para, em seguida, focar seu relato no Programa Ao Centro, de So Paulo.
Por fm, para discutir o tema da gesto, Jean Baptiste Rigaudy analisa as mu-
danas ocorridas na aplicao do instrumento aps a Lei de Solidariedade e Renova-
o Urbana francesa (Loi n 2000-1208 Solidarit et Renouvellement urbains SRU) e
aborda a importncia de se pensar as operaes urbanas em funo do planejamento
urbano global. Da mesma forma, Amlia Reynaldo aborda o caso da operao urbana
prevista para a implementao do Complexo Turstico Cultural Recife-Olinda, que
prope intervenes e instrumentos para promover a integrao e coordenao do
planejamento e da gesto territorial nos trs nveis de governo.
17
Os artigos de Cntia Fernandes, Luis Carlos Fernandes Afonso, Tereza Alba-
no e Fabrcio Leal de Oliveira sistematizam as discusses dos grupos de trabalho e
trazem importantes contribuies dos autores em seus campos de atuao.
Assim, compusemos esta publicao com o objetivo de continuar a dis-
cusso sobre o tema nos municpios, de modo a ampliar o conhecimento existente
sobre este instrumento.
Esperamos, com isso, proporcionar mais uma ferramenta para auxiliar o
planejamento das cidades, sobretudo a construo de estratgias para a reabilitao
de reas centrais, sem perder de vista nosso maior objetivo: a construo de cidades
mais justas e democrticas, com maior qualidade de vida e com a participao de
todos.
18
19
Aspectos
Urbansticos
da Operao
Urbana
21
Aspectos Urbansticos da Operao Urbana
No Brasil, as Operaes Urbanas so consideradas, no Estatuto da Cidade,
instrumentos de induo ao desenvolvimento urbano. Esse tipo de interveno, para
que seja bem sucedida e tenha efeitos positivos para o conjunto da cidade, pressupe
que seus objetivos sejam articulados aos demais instrumentos de planejamento e
desenvolvimento urbano do municpio e da regio.
A proposio das Operaes Urbanas e do Solo Criado no Brasil inspi-
rou-se nos exemplos franceses da dcada de 1970, quando o planejamento urbano
estruturou-se por meio dos Planos de Ocupao do Solo, que defniam os padres
de uso e ocupao, programas de investimento, entre outros, e previam as Zonas de
Ocupao Concertada e o Teto Legal de Densidade.
Operaes urbanas so instrumentos importantes de transformao e rea-
bilitao urbana, capazes de promover alteraes profundas no desenho da cidade e
tambm em sua dinmica, quer seja por meio de grandes intervenes, mudanas de
ndices de ocupao, alteraes nos usos predominantes, incentivos, restries, pena-
lidades e outros tantos instrumentos que, de maneira concertada e pactuada, devem
gerar valorizaes que, reinvestidas, recosturem o tecido urbano.
Para alm dos aspectos indutores do desenvolvimento, uma Operao Ur-
bana deve e pode ser tambm um instrumento para implementao de polticas de
incluso scio-espacial, na medida em que capaz de agregar diversas iniciativas para
melhorias habitacionais, de regularizao fundiria ou de urbanizao de assentamen-
tos precrios, por meio de sistemas de contrapartidas e do fnanciamento dessas
intervenes.
23
Projetos Urbanos e Estatuto da Cidade:
Limites e possibilidades
Nadia Somekh
Professora (Titular) da Ps Graduao do Programa de Arquitetura e Urbanismo da Uni-
versidade Presbiteriana Mackenzie, Ex-Presidente EMURB (2002/2004), Ex-Diretora da
FAU Mackenzie (2005/2009). Atual Secretria de Planejamento Urbano da Prefeitura do
Municpio de So Bernardo do Campo.
Introduo
As cidades brasileiras so a manifestao espacial de uma sociedade desi-
gual e excludente. Nesse texto, procura-se entender o alcance da ao municipal,
na transformao de reas urbanas no Brasil a partir dos instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade, fundamentados na experincia do Programa de Reabilitao do
Centro de So Paulo: Ao Centro, e voltados para a reduo de desigualdades.
Embora se entenda que o Estatuto da Cidade tenha representado um avan-
o real e apresenta um extenso rol de novos instrumentos, preciso sempre verifcar
o que essencial utilizar em cada caso a ser enfrentado. importante legitimar a
aplicao desses instrumentos, priorizando a questo habitacional, a redistribuio de
renda e a incluso social.
De maneira geral, a recuperao dos centros urbanos tratada por meio
de grandes projetos pontuais que aparentemente se contrapem aos Planos Urba-
nos. O enquadramento institucional dos Planos Diretores necessrio para garantir
continuidade e defnir prioridades, principalmente nas cidades brasileiras. Projetos
urbanos devem se tornar decorrncia do planejamento das cidades.
Atualmente, as cidades brasileiras se ressentem de velhos e novos proble-
mas. A questo habitacional ainda constitui um problema central, alm do desempre-
24
go e violncia. Elaborou-se o Programa Ao Centro baseado num trip de incluso
social, desenvolvimento local e gesto compartilhada. A crtica experincia inter-
nacional de projetos urbanos permite verifcar que esses trs pontos so essenciais
para tratar da cidade contempornea.
Para intervir na cidade, importante entend-la como o espao que produzido,
bem como o papel do Estado como articulador especial dos agentes que produzem a cida-
de. A ao do Estado pode ser sintetizada mediante a obteno de recursos, formulao
de normas, leis e planos para investi-los. Alm disso, para efetivar sua ao de investimen-
tos na articulao de agentes, a questo da gesto urbana assume um papel central.
Nos dias atuais, o Brasil essencialmente urbano, pois mais de 80% dos habi-
tantes vivem nas cidades. O processo de urbanizao brasileiro, desigual e incompleto
reproduz a excluso por meio da regulao urbanstica. A regulao voltada para as
classes de mais alta renda no enxerga a pobreza existente na cidade real.
Estruturou-se este trabalho em trs partes: a primeira analisa a experincia
internacional de projetos urbanos; a segunda aponta os limites do estatuto da cidade
no desenvolvimento de projetos urbanos e, fnalmente, a terceira apresenta o progra-
ma ao centro, para uma refexo concreta.
1. A Experincia Internacional em Projetos Urbanos
O conceito de Projeto Urbano, segundo vrios autores (Roncayolo, 2002;
Tsiomis & Ziegler, 2007; Morandi, 1998) difuso e tem especifcidades nos pases onde
foi institudo com diversas defnies: reas de requalifcao, regenerao e operao
urbanas. Roncayolo prope uma histria das intervenes urbanas que, no caso fran-
cs, tem em Haussman um interesse paradigmtico, diferindo tambm das intervenes
na dcada de 1960, marcadas pelo forte esquematismo, fragmentao e justaposio de
lgicas setoriais. Ele prope uma noo mais complexa, religando, alm dos recortes
setoriais, uma unidade territorial em sntese, uma volta arquitetura e cidade. Para
Lungo (2004), constituem-se em obras emblemticas, operaes urbanas que assumem
a forma de programas de interveno concretizados em um conjunto de aes que, por
sua integrao, tm um impacto profundo no desenvolvimento da cidade.
25
Apontado por Ingalina (2001) como conceito guarda chuva, o Projeto Ur-
bano tem um marco referencial no projeto de recuperao do Centro Histrico
de Bologna, na dcada de 1960, onde as inovaes, tais como participao, incluso
social, mistura de usos, escala de bairro aliada recuperao do Patrimnio Histrico
(Cervellati & Scannavini, 1976) se perderam na cidade contempornea.
Para Nuno Portas (1998), a chave das transformaes urbanas bem suce-
didas o programa de intervenes que se constitui no processo de concepo e
viabilizao, no necessariamente o desenho urbano/arquitetnico e muito menos o
quadro das polticas urbanas expressas nos Planos Gerais e Estratgicos. Alm disso,
o autor considera que projetos de interveno imateriais complementam de forma
considervel o possvel sucesso das transformaes.
A perda de espao dos instrumentos tradicionais de regulao de uso do
solo, assim como sua limitao na capacidade de previso e integrao com a dinmi-
ca urbana real, em face das intervenes de mercado, levou valorizao extremada
dessas ltimas. Efetivamente, as intervenes fragmentadas apresentam, na experin-
cia internacional, capacidade de modifcao mais controlada das variveis de trans-
formao do ambiente construdo.
A concluso equivocada a defesa de projetos urbanos pontuais em de-
trimento dos planos e da regulao global da cidade. Um tipo de ao no exclui o
outro. E, ainda, em realidades de extrema pobreza e desigualdades sociais, os planos
globais servem para defnir prioridades, alm de estabelecer uma ordem de interven-
o, relacionando os projetos de recuperao mais necessrios e estratgicos para a
cidade como um todo.
Alguns elementos recorrentes podem ser ressaltados na experincia interna-
cional de projetos urbanos. No caso de Puerto Madero, em Buenos Aires, assinala-se
a importncia da criao de uma entidade administrativa pblico-privada para a imple-
mentao do projeto. Alm disso, destaca-se a recuperao do patrimnio histrico
constitudo pelos antigos armazns, a preocupao com a questo ambiental, concreti-
zada na implementao de parques, com jardins e espaos pblicos generosos. A busca
de um programa com a defnio de atividades, bem como do uso residencial, tambm
26
tm seu exemplo no Projeto Urbano Parc Citroen, alm da implementao de um
parque na rea deixada pela indstria automobilstica, que defne atividades do setor
tercirio avanado e a mistura de classes sociais na defnio do uso residencial. Nos
dois casos a interveno foi possvel pela propriedade pblica da terra urbana.
A caracterstica de misturas de usos e de classes sociais bem
como a defnio de uma entidade administrativa central est presente
na maioria das operaes, que tem no Poder Pblico o grande agente
coordenador e impulsionador, por intermdio de pesados investimentos
para alavancar os resultados dos projetos propostos.
Nas experincias de Bilbao e na regio de Milo, a questo econmica re-
gional encarada de forma diferenciada. Na primeira, a reconverso industrial exigiu
do Poder Pblico um esforo de criao de inmeras entidades de planejamento
voltadas para a atrao de investimentos (Abascal, 2004). Na segunda, a Agncia de
Desenvolvimento Milo-Norte, sem a entidade metropolitana, desenvolveu projetos
urbanos de resultados voltados a um desenvolvimento endgeno.
Em Bilbao, emblemtica a implantao do Museu Guggenheim como n-
cora cultural, assim como, em Milo, o projeto Pirelli da Biccoca, do Teatro Scalla 2.
Neste caso, a fbrica da Pirelli ainda mantm 10% de sua produo na rea, as resi-
dncias dos trabalhadores foram preservadas, por se constiturem patrimnio his-
trico recente, e a implantao de uma unidade universitria, com foco na inovao
tecnolgica, completa a produo de empreendimentos residenciais para estudantes
e a populao de diversas faixas de renda.
interessante destacar a atuao da Prefeitura de Sesto San Giovanni, na
regio do Norte de Milo, que tem 70% de sua rea esvaziada de produo industrial
(incluindo parte dos domnios da Pirelli). O esforo dos quadros do municpio, apoia-
dos pela Agncia Nord de Milo, obteve xito na reconverso de grandes plantas
de siderurgia, como a Falck e a Breda, em pequenas e mdias unidades produtivas,
devido a um esforo de negociao com os sindicatos, resultando na capacitao
para o empreendedorismo dos trabalhadores desempregados das grandes unidades
metalrgicas.
27
No s em Milo, como tambm em Londres, na experincia de Docklands,
a participao da iniciativa privada, em larga escala, nos empreendimentos imobilirios,
s se realiza na medida da implantao de linhas de transporte, que criaram uma cen-
tralidade, ampliando a acessibilidade para o centro. No caso de Milo, uma linha com
apenas duas paradas une a nova centralidade ao norte com o centro da cidade. Em
Docklands, a linha Jubilee, implantada em 2000, reafrma o sucesso imobilirio de um
projeto anteriormente considerado fracassado, permitindo sua posterior expanso.
Na dcada de 1990, fca mais clara a contraposio entre Planos e Proje-
tos Urbanos, que alia a crtica recorrente ao planejamento tradicional (inefetivo), ao
sucesso da experincia de Barcelona. Para Borja & Castells (1997), grandes Projetos
Urbanos so os elementos que defnem a construo da cidade metropolitana, que,
por sua vez, deve construir seu Planejamento Estratgico baseado numa concentra-
o ampla. A crtica de Nuno Portas in Morandi (1998) traduz a polmica na cons-
truo da cidade pelo mercado e ressalta a importncia do programa, da produo
de espao pblico de qualidade, da no expulso da populao de mais baixa renda
pela valorizao imobiliria que pode ser obtida por meio da articulao do projeto
ao plano, para a obteno de efeitos ampliados e duradouros.
Em sntese, os elementos recorrentes apontados pela experincia internacio-
nal, alm do domnio fundirio, incluem uma unidade de gesto centralizada para imple-
mentar o Projeto Urbano, a importncia nuclear da questo dos transportes gerando
as chamadas novas centralidades, a existncia de ncoras culturais, bem como de am-
bientes ou setores voltados para a inovao tecnolgica, bem como de investimentos
na ampliao da qualidade dos espaos pblicos oferecidos populao. Acrescente-se
a essa receita a frequncia com que projetos arquitetnicos de grife so encontrados
no espao dessas mesmas experincias, com alguns nomes recorrentes, como Frank
Shery, Csar Pelli, Norman Foster, Jean Nouvel, entre os mais procurados.
A noo que aqui se adota tem a ver com os problemas recorrentes que po-
dem ser observados no atual estgio do capitalismo e as possibilidades de reverso.
A cidade capitalista por essncia excludente. No estgio neoliberal, ouviu-se falar
de uma estratgia global de gentrifcao (Smith, 2004) e crucial desenvolver o co-
nhecimento de mecanismo que garantam a coexistncia de diversas classes de renda.
28
Observa-se ainda que a produtividade do capital tem aumentado por intermdio de
maior mecanizao produtiva e, consequente, crescente desemprego e precarizao
do trabalho. possvel pensar o desenvolvimento local como constituinte de novas
alternativas de trabalho e renda e ainda complementar ao desenvolvimento do gran-
de capital.
Finalmente, entende-se que, para a continuidade necessria s implementa-
es dos projetos urbanos, necessria a sua gesto compartilhada e a composio
de uma esfera pblica ampliada, que inclua a sociedade civil, e que extrapole a respon-
sabilidade estatal nica na transformao do espao urbano contemporneo.
No caso da rea central de So Paulo, agregou-se requalifcao de espaos
pblicos a reorganizao da gesto, a melhoria do ambiente, a defnio da estratgia
econmica voltada para o desenvolvimento local e a incluso social, bem como a
preocupao com a reduo das desigualdades e a busca de uma construo coletiva
do espao urbano.
2. O Estatuto da Cidade, Operaes Urbanas e Projetos Urbanos no Brasil
O Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, teve sua origem formulada na
lei de Desenvolvimento Urbano, gestada desde 1982. No Brasil, fundamentalmente,
as inovaes do Estatuto da Cidade situam-se em trs reas. Primeiramente, em
um conjunto de instrumentos voltados para induzir, mais do que normatizar, as
formas de uso e ocupao do solo. Uma nova estratgia de gesto formulada, in-
corporando a idia de participao direta do cidado em processos de construo
dos destinos da cidade. E, fnalmente, prope-se a ampliao das possibilidades de
regularizao de reas urbanas hoje consideradas ilegais (Polis, 2000). Basicamente,
o Estatuto da Cidade valoriza o local na soluo de problemas urbanos, permitindo
um novo formato de atuao, marcado principalmente pelo princpio da gesto
democrtica.
Dos vrios instrumentos propostos devem-se destacar aqueles que garan-
tem espao de participao e do direito moradia. Entende-se este direito de forma
mais ampla que o simples acesso a casa, mas sim todas as condies urbanas.
29
O Estatuto da Cidade trouxe novos poderes para as Administraes Muni-
cipais no sentido de atender mais plenamente a funo social das cidades. O primeiro
deles a possibilidade de aplicao do 4 do artigo 182 da Constituio de 1988.
Esse artigo prev a aplicao sucessiva dos seguintes instrumentos no imvel
que no cumprir a funo social defnida pelo Plano Diretor: parcelamento, edifcao
ou utilizao compulsrias, IPTU progressivo no tempo e, fnalmente, desapropriao
com ttulos da dvida pblica.
Para a aplicao desses instrumentos, sero necessrios, alm da defnio
no Plano Diretor das propriedades urbanas e sua respectiva funo social, que esta-
ro sujeitas aplicao desses instrumentos, a defnio, por meio de lei municipal
especfca, das exigncias concretas para a propriedade urbana atender a sua funo
social, bem como os procedimentos e prazos para o cumprimento das exigncias.
A concesso de uso especial para fns de moradia poder garantir que a
populao de baixa renda, das favelas localizadas em reas pblicas no seja expulsa
aps a implantao de projetos urbanos.
A separao do Direito de Superfcie do Direito de Construir um me-
canismo efciente de recuperao da valorizao imobiliria, produzida socialmente
e, historicamente, apropriada por poucos. Alm disso, a possibilidade de transferir o
direito de construir constitui-se num mecanismo de garantia de preservao de reas
histricas ou de qualidade ambiental (reas de mata ou mananciais de gua).
O Direito de Preempo permite ao Poder Pblico municipal a prerrogativa
na obteno de reas estratgicas ao desenvolvimento da cidade, bem como a manu-
teno do preo do imvel livre de processos especulativos de valorizao fundiria
e imobiliria. No caso de Projetos Urbanos que envolvam mais de um municpio, a
articulao regional de municpios conurbados permitir a gesto compartilhada de
servios e infraestrutura, alm de prever desenvolvimento sustentvel.
A operao urbana consorciada defnida como conjunto de intervenes
e medidas coordenadas pelo Poder Pblico Municipal, com a participao dos pro-
30
prietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo
de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e
valorizao ambiental.
Essas operaes prevem o estabelecimento de ndices de parcelamento,
uso e ocupao do solo, regularizao de construes e reformas. As operaes
urbanas devem decorrer do Plano Diretor, estabelecendo diretrizes b-
sicas. Entende-se, no entanto, que um programa de gesto que articule
vrias aes pode ser mais efetivo e duradouro.
A contrapartida a ser exigida aos proprietrios, usurios permanentes e
investidores privados forma de equilibrar os investimentos pblicos com o adensa-
mento previsto, calibrando o valor da contrapartida como forma de incentivar usos
compatveis. E fnalmente esto tambm previstas formas de controle da operao,
obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil (gesto).
Podem ser tambm defnidas nas operaes urbanas consorciadas no s
a modifcao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo
e alteraes das normas edilcias e a regularizao de construes. Os recursos ob-
tidos devem ser aplicados dentro do permetro estabelecido da operao urbana.
Para que haja um efeito redestributivo importante que parte signifcativa desses
recursos sejam investidos em Programas Habitacionais de alto impacto social. Isso
deve ser garantido na prpria lei e defendido no Conselho Gestor da Operao.
A emisso de Certifcados de Potencial Adicional de Construo Cepacs,
podem ser livremente negociados, mas conversveis em direito de construir (m
2
) na
rea da referida operao. Uma crtica recorrente a fnanceirizao da cidade e a
possibilidade de aes especulativas decorrentes. A novidade do Cepac como ttulo
ainda impede a confrmao desta crtica.
O Estatuto prev o controle das Operaes Urbanas, ou seja, a execuo de
medidas que evitem que as operaes sejam somente liberaes de ndices cons-
trutivos para atender interesses particulares, ou valorizao imobiliria que expulse
atividades de menor renda.
31
O objetivo das operaes urbanas viabilizar intervenes de
maior escala, em atuao coordenada entre o Poder Pblico e os diversos
atores da iniciativa privada. Entretanto, no caso das OU Anhangabahu (1991) e
da OU Centro (1997), poucos foram os resultados da aplicao desse instrumento.
Quando se fala de Projetos Urbanos entende-se que se trata de um conjunto
de aes que envolvem grandes obras de infraestrutura ou operaes urbanas, no caso
brasileiro, que prev o fnanciamento de obras pblicas por meio da venda do direito
de construir. Estes projetos podem assumir uma tipologia que envolve a recuperao
ou regenerao de reas industriais, porturias, ferrovirias, de centros histricos ou
centralidades vinculadas a modos de produo ou transporte a serem atualizados.
Os projetos urbanos nos pases centrais envolvem grandes somas de recur-
sos pblicos. No Brasil, a iniciativa privada que investe, a partir da baixa capacidade
pblica de investimentos.
importante reiterar o Estatuto da Cidade, principalmente para garantir
uma gesto democrtica da cidade, favorecendo as Administraes Municipais que
tm o compromisso de promover uma melhor qualidade de vida urbana para a maio-
ria dos seus cidados.
Na Regio Metropolitana de So Paulo, o Projeto Eixo Tamanduatehy, de 1997,
inaugurou o debate sobre a reconverso da orla ferroviria do processo original de
industrializao brasileira, por meio de uma operao urbana. Foram convocados escri-
trios de arquitetos nacionais e internacionais para propor intervenes possveis na
rea que faz parte de um processo inovador de governana metropolitana, mediante o
consrcio intermunicipal do Grande ABC. Outros projetos, no Rio de Janeiro, em Sal-
vador e no Recife, propuseram aes e planos estratgicos; o diferencial brasileiro, no
entanto, reside na baixa capacidade do Poder Pblico em investir recursos em reas de
transformao urbana. Nessas experincias, foram elaboradas operaes urbanas, arti-
culadas ao processo geral de planejamento. A principal crtica que se faz s operaes
urbanas, principalmente de So Paulo, a falta de Projeto global, com desenho urbano,
transparncia (superado pela existncia de conselhos gestores) e efetiva redistributivi-
dade e impacto social positivo. Entende-se que os instrumentos do Estatuto da Cidade,
32
se bem utilizados e articulados nos PD e nas operaes urbanas, podero constituir
avanos considerveis, garantindo espaos democrticos, participativos e ecologica-
mente equilibrados nas cidades brasileiras. No entanto, de nada servem instrumentos
tcnicos, sem a mobilizao da populao e a construo coletiva de uma cidade mais
justa. importante garantir espaos que permitam esta ao coletiva.
3. O Programa Ao Centro: incluso social desenvolvimento local e ges-
to compartilhada
O Programa Ao Centro reorganiza o anterior Procentro, reformulado em
2001, que previa defnir diretrizes gerais para a rea central e que vinha obtendo resulta-
dos limitados de interveno. O Ao Centro objetivava a coordenao geral das aes
de todos os setores do governo, bem como a abertura para uma gesto compartilhada
com a sociedade civil, de maneira mais ampla. O objetivo principal era reconstruir o
Centro. Isso implica torn-lo o lugar da diversidade de atividades e de classes sociais.
Cidade de So Paulo. No quadrado vermelho, o Centro
33
O Programa de Reabilitao
1
da rea Central de So Paulo defniu como
territrio de abrangncia os distritos censitrios da S e da Repblica, aps a realiza-
o de pesquisa quantitativa com setores sociais referentes a distintas faixas de renda.
Para esses segmentos, o centro representado por cones, como a Praa da S, o
Viaduto do Ch, o Teatro Municipal e a Praa da Repblica, englobados pelos distritos
eleitos para foco da interveno.
1 No se trata de revitalizao, pois o centro, com 2 milhes de pessoas/dia de populao futuante, ,
portanto, extremamente vital. O conceito de reabilitao prev a recuperao do quadro construdo, a
preocupao com a populao e a gesto da rea..
O CENTRO - Institucional: Subprefeitura S - 8 distritos: S, Repblica Bom Retiro Santa
Ceclia Consolao Bela Vista Liberdade Cambuci
O CENTRO - Programa de Reabilitao: 2 distritos: S e Repblica
rea total : 4,4 km
69.977 habitantes (0,7% do municpio)
50% da populao residente em idade economicamente ativa
65% da populao possui renda at 10 Salrios Mnimos
17% da populao acima de 40 anos
1.616 moradores de rua (2,3% da populao desses distritos)
Destino de 29% do transporte coletivo do Municpio
Circulao futuante de 2 milhes de pessoas/dia
177.800 empregos formais (8% do Municpio)
57 edifcios pblicos e 910 edifcios tombados
34
Esses dois distritos tm uma rea de 4,4 km, com 69 mil habitantes e 8% dos
empregos formais do municpio, sendo destino de 29% do transporte coletivo; pos-
suem ainda uma circulao futuante de 2 milhes de pessoas por dia, vrios edifcios
pblicos, 763 edifcios tombados e 147 at ento em processos de tombamento.
A estrutura radiocntrica da cidade fez com que historicamente fosse re-
forada a passagem pelo centro. A linha ferroviria noroeste-sudeste isolou a rea
central dos bairros das zonas Leste e Norte. A predominncia de bairros do setor
Sudoeste, na localizao das classes de mais alta renda, isolou o centro das novas
centralidades produzidas pelo capital imobilirio.
A estruturao do Programa de Reabilitao Ao Centro partiu da leitura
dos principais problemas a serem enfrentados, tendo como foco a questo habitacional
entendida de maneira mais ampla: moradia e mais condies urbanas que incluem traba-
lho e emprego, primeiro problema constatado para a desvalorizao imobiliria e afetiva
da rea central. A criao de novas centralidades, como lgica do setor imobilirio na
Fonte: Instituto Polis Fonte: Instituto Polis
Esquema de fuxos. Sada das elites e popularizao.
35
criao de novos produtos, teve como resultado o deslocamento das elites e a popu-
larizao do centro, processos concomitantes degradao do quadro construdo e
perda da identidade afetiva da memria e da histria paulistana ali consubstanciadas.
A incapacidade do centro no sentido de oferecer espaos tercirios da qua-
lidade exigida pelo mercado, a desqualifcao do espao pblico e a deteriorao dos
imveis histricos reforou a existncia de edifcios vazios nos andares superiores
e ocupados apenas no trreo. O Censo IBGE 2000 indicou a existncia de 45 mil
unidades vazias na rea central.
Para a recuperao do espao pblico, foram defnidas aes articulando v-
rias secretarias da Prefeitura e a Subprefeitura da S, criada em 2002. Uma zeladoria
especial do Subprefeito previa no s a varrio dez vezes ao dia e a lavagem das ruas
quatro vezes ao dia, mas tambm uma equipe de manuteno volante para pequenas
obras de reparo, principalmente dos calades.
A Secretaria Municipal do Trabalho, Desenvolvimento e Solidariedade previu
um projeto para o comrcio ambulante, com o cadastro dos 6.000 vendedores exis-
tentes, em relao aos 1.248 regulares, que possuam o Termo de Permisso de Uso
(TPU), prepondo sua capacitao para outras atividades, como o Projeto T Limpo,
em parceria com a Bovespa.
A Secretaria Municipal de Segurana Urbana, por meio da proposta de ges-
to comunitria, previu a existncia de 200 guardas ciclistas, bem como a implantao
de oito bases de segurana. As estatsticas criminais apontam muito mais a sensao
de um centro sem segurana do que uma insegurana efetiva; portanto, priorizou-se
a construo de um sistema coletivo, ancorado nos guardas volantes (de bicicleta) e
na distribuio das bases.
A populao sem teto teve no Projeto Boracia a possibilidade de aceitar
o abrigo negado nos albergues tradicionais, que impedem a entrada de animais de
estimao e dos carrinhos dos catadores de papel. O Boracia, alm de dispor de
alojamento, era gerido por entidades que forneciam apoio mdico, psicolgico e de
capacitao para microempreendedorismo.
36
A recuperao do patrimnio histrico estava prevista em aes do gover-
no municipal, com destaque para a renovao da Biblioteca Municipal Mrio de An-
drade e do Edifcio Martinelli, ambos com recursos a serem fnanciados pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
de especial destaque o convnio assinado pelo Ministrio das Cidades, a
Caixa Econmica Federal, o Sinduscon (Sindicato da Indstria da Construo Civil do
Estado de So Paulo), o Secovi (Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao
e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais de So Paulo), a Asbea (Asso-
ciao Brasileira dos Escritrios de Arquitetura), o IAB (Instituto dos Arquitetos do
Brasil), para produzir habitao para as classes mdias. Recursos do Fundo de Garan-
tia por Tempo de Servio (FGTS) foram destinados ao fnanciamento de reformas de
edifcios no centro para produo de apartamentos, constatada uma demanda, pelo
Secovi, situada entre os parmetros de 50 mil a 150 mil reais. Alm disso, as regras de
aprovao do fnanciamento e da licena de construir foram objeto de estudo para
fexibilizao e agilizao, visando reduzir os tempos necessrios.
Entende-se que o mercado deve incumbir-se de atender a demanda solvvel,
assim como a populao de baixa renda deve ser atendida pelo Poder Pblico. O
Programa Morar no Centro e os Permetros de Recuperao Integrada do Habitat
(PRIH), desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Habitao, propuseram a recu-
perao de edifcios e reas histricas na rea com foco especfco na garantia de
manuteno da populao mais pobre moradora na rea.
Um segundo problema evidenciado, a ser revertido, foi a forma como que se
deu a transformao do perfl econmico. Constatou-se a permanncia de uma di-
nmica econmica real considervel (8% dos empregos formais), a queda de algumas
atividades econmicas (sada de alguns bancos), aumento do trabalho informal (6.000
vendedores do comrcio de rua) e a popularizao do comrcio.
A fm de obter a reverso desse problema, foram estabelecidas diretrizes
para uma estratgia econmica do centro, discutidas com setores empresariais, mo-
vimentos sociais e com os prprios tcnicos do BID. Alm disso, elaborou-se uma
pesquisa com o Centro de Estudos da Metrpole (CEM) e o Centro Brasileiro de
37
Anlise e Planejamento (Cebrap), que resultou no livro sobre desenvolvimento local
chamado Caminhos para o Centro (So Paulo, Emurb/CEM, dezembro de 2004).
Na regio, permanecem corporaes de prestgio, como o caso dos ad-
vogados e das Bolsas de Valores (Bolsa Mercantil e de Futuros BMF e Bolsa de
Valores de So Paulo Bovespa), ocorrendo concentraes de comrcio popular e
de ruas especializadas (Santa Ifgnia, Florncio de Abreu, 25 de Maro). Como ati-
vidades potenciais, buscou-se, em primeiro lugar, constituir o centro como sede do
Poder Municipal, abrangendo quase todas as secretarias municipais e o Gabinete da
Prefeita, que se deslocou da periferia do centro (do Palcio das Indstrias, no Parque
Dom Pedro II) para o corao do Anhangaba, ao lado do Viaduto do Ch, em 25 de
janeiro de 2004, no aniversrio dos 450 anos de So Paulo. Isso trouxe 11 mil novos
funcionrios para o centro (se for somada a transferncia tambm de organismos
estaduais), o que alavancou a proliferao de novos restaurantes e servios.
O resgate do centro como polo de lazer, entretenimento e turismo tambm
fez parte dessa estratgia, com a implantao da Galeria Olido, importante centro
cultural, alm do Teatro Municipal, que se somou existncia do Centro Cultural
Banco do Brasil e do Masp-Galeria Prestes Maia. A esses devero se agregar os proje-
tos do Sesc 24 de Maio (antigo prdio da Mesbla) e do Centro Cultural dos Correios.
Para este ltimo, buscou-se o apoio do Banco do Brasil, cujo Centro Cultural revela-
se pequeno para a importncia que veio conquistando nos ltimos anos, devido
qualidade de sua programao. Alm disso, vrias empresas de turismo desenvolve-
ram pacotes para visitas guiadas ao centro.
Entende-se que o uso residencial e atividades como as desenvolvidas por
instituies universitrias e ONGs garantem a animao do centro fora do horrio
comercial. Alm disso, um novo tecido produtivo formado por pequenas e micro-
empresas e agncias culturais pode ser estimulado por uma agncia de desenvolvi-
mento criada dentro da Emurb (Empresa Municipal de Urbanizao) e por um siste-
ma de informaes empresariais para facilitar a vinda de novas atividades. Uma Lei de
Incentivos Seletivos foi aprovada visando atrair investimentos, devolvendo tributos e
sem renncia fscal, pois condicionada ao aumento geral da arrecadao, da gerao
de empregos e da recuperao do patrimnio histrico.
38
O tercirio avanado pode ser conquistado no centro, uma vez que esta a
rea com a maior densidade de fbra tica da cidade. Uma limitao ao tercirio avan-
ado a existncia de um quadro construdo antigo, de pequenas unidades, e tombado,
portanto, impossibilitando a realizao de grandes plantas necessrias a essa atividade.
Como parte da estratgia econmica pode-se ressaltar a valorizao do teci-
do produtivo comercial clssico, como antigas mercearias (por exemplo, a Godinho, na
Rua Lbero Badar) e a recuperao do Mercado Municipal, que reforou seu carter
de ponto turstico-gastronmico, com a criao do mezanino e de novos restaurantes.
Para a atrao de novas atividades, foi importante a implantao de projetos
estratgicos como a Praa do Patriarca e o corredor cultural at a Biblioteca Mrio
de Andrade.
Um terceiro problema a ser resolvido o referente circulao. Hoje So
Paulo enfrenta grandes problemas de trnsito decorrentes da priorizao do trans-
porte industrial em detrimento do transporte coletivo. A reformulao do sistema
geral da cidade reduziu a necessidade de passagem das linhas de nibus pelo centro,
aumentando a interligao entre bairros e reorganizando a implantao de terminais
de nibus. Esta ltima ao reduziu o trfego de passagem, entre terminais, que cons-
titui estmulo para a existncia dos vendedores do comrcio de rua. Alm da recon-
ceituao dos calades, tambm estava previsto um projeto de circulao especial,
incluindo acessibilidade e adequao das condies gerais de trfego.
As questes referentes degradao do ambiente urbano constituram o
quarto eixo de problemas a enfrentar. As aes propostas abrangeram a recuperao
dos sistemas de macrodrenagem, para evitar as freqentes inundaes em certas
pocas do ano, a recuperao da infraestrutura urbana, a revegetao de praas e
canteiros e a implantao da recuperao do Parque Dom Pedro II.
Somou-se a isso, a modernizao da gesto de zeladoria, bem como uma
proposta de educao ambiental desenvolvida pela Secretaria Municipal do Verde e
do Meio Ambiente, visando diminuio do lixo coletado, que exigia dez varries e
quatro lavagens por dia.
39
Um quinto eixo de trabalho foi construdo com base na compreenso de
que a legislao urbanstica desarticulada, tornando-se um instrumento no efetivo
de regulao. De nada adiantam os instrumentos do Estatuto da Cidade sem um
programa claro de gesto urbana, investimentos pblicos considerveis alavancan-
do instrumentos privados e o esforo coletivo da sociedade na implementao das
aes. Foram propostas as revises da prpria Operao Urbana Centro, formulada
anteriormente e com resultados tmidos, bem como da Lei de Fachadas, que prev a
devoluo do IPTU para proprietrios que restaurem edifcios. Alm disso, foi apro-
vada a Lei de Incentivos Seletivos; a qualifcao da mo de obra participante de todo
esse processo foi prevista, com programas de capacitao dos funcionrios pblicos
e a criao do Frum Ao Centro (112 entidades) e da coordenao executiva
composta por seis membros da sociedade civil e seis do governo municipal.
Entretanto, a lei de zoneamento e a elaborao do Plano Diretor Estratgi-
co, que agora est sendo revisto, a partir dos Planos Regionais, criou uma quantidade
de diretrizes que comprometem a sua aplicao. Uma das vitrias proporcionadas
pelo estatuto da cidade, que prev o direito moradia e o estabelecimento das Zo-
nas Especiais de Interesse Social, est perdendo fora com a eliminao dessas zonas,
as quais podem garantir um lugar para a populao de baixa renda no centro, que, na
verdade, de toda a populao.
Sntese das aes
REABILITAO
DE EDIFCIOS
DISTRITO
OP. URBANA
CEN'TRO
SUBPREF. SP S
REQUALIF.
PAISAGSTICA
REAS DE
INTERVENO
URBANA
P.R.I.H.
PERMETRO DE
REABILITAO
INTEGRADA DO
HABITAT
METR
CIRCUITO DE
COMPRAS
DRENAGENS GARAGENS
OBRAS SUBTERRNEAS
REABILITAO
DE EDIFCIOS
DISTRITO
OP. URBANA
CEN'TRO
SUBPREF. SP S
REQUALIF.
PAISAGSTICA
REAS DE
INTERVENO
URBANA
P.R.I.H.
PERMETRO DE
REABILITAO
INTEGRADA DO
HABITAT
METR
CIRCUITO DE
COMPRAS
DRENAGENS GARAGENS
OBRAS SUBTERRNEAS
40
Algumas concluses
Atualmente, o Programa do Centro teve uma refocalizao na rea da Luz,
que no propriamente o Centro, mas pode ser considerado um bairro central. A
demolio de algumas quadras est prevista com a proposta de atrao de grandes
empresas geradoras de emprego. A mobilizao da sociedade civil envolvida no Pro-
grama foi interrompida, prejudicando o arranjo institucional anterior que no pode
ser consolidado. Alm disso, a reduo de recursos fnanceiros e polticos na condu-
o do programa reduziram suas possibilidades de implementao.
Entende-se que um Projeto Urbano se faz por meio de uma construo so-
cial, com mobilizao da sociedade civil. Para tanto, preciso a criao de uma agncia
que articule Poder Pblico e iniciativa privada, dando espao para a participao e
alcanando uma gesto urbana competente.
Os recursos pblicos (poucos, no Brasil) devem alavancar de forma sinrgica
os recursos privados e ampliar alternativas de emprego, trabalho e renda.
preciso alcanar um impacto social positivo, reduzindo as imensas desi-
gualdades existentes nas cidades, avaliando quem ganha e quem perde com a imple-
mentao do projeto urbano.
Em sntese, entende-se que os Projetos Urbanos na cidade contempornea
para serem efetivos devem se valer no s dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
mas principalmente de uma gesto urbana que permita a construo coletiva do es-
pao urbano por meio da mobilizao dos agentes econmicos sociais.
41
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43
Operao Urbana Consorciada:
Instrumento Estratgico de Ao sobre
o Territrio Convergncias Paris-Rio
1
Andr-Marie Burlon
Diretor Geral Adjunto do Ateli Parisiense de Urbanismo APUR. Formado na Escola
Politcnica e na Escola de Ponts et Chausses. responsvel pelo monitoramento das
evolues urbanas e participa da defnio das polticas de estruturao urbana e de
desenvolvimento, da elaborao das diretrizes de poltica urbana e dos documentos de
urbanismo, bem como da preparao dos projetos envolvendo o municpio de Paris, sua
conurbao ou parte da Regio Ile-de-France, que a circunda.
Um exemplo de interveno urbana em grande escala: o Plano Programa
do Leste Parisiense
Durante muito tempo, Paris apresentou forte desequilbrio estrutural, entre o
Oeste rico, hspede dos mais prestigiosos equipamentos, do maior centro empresarial,
de grandes administraes nacionais, e das populaes mais abastadas, e o Leste, que
concentrava as reas de atividades e servios urbanos (usinas de gs, matadouros, esta-
es de cargas, grandes adegas, moinhos, etc.) e conjuntos habitacionais obsoletos.
O Plano Programa do Leste de Paris (PPEP), aprovado em novembro de 1983,
tem como objetivo revalorizar este territrio, que representa 45% do municpio, ou seja,
mais de 4.000 hectares.
Portador de ambicioso projeto, o PPEP tambm constitui documento origi-
nal, pela sua natureza: no possui valor jurdico ou regulamentar preciso, como seria o
caso de um Plano Diretor ou de um Plano Local de Urbanismo; um documento de
1 Traduo e adaptao: Pascal Rubio
44
Janeiro 1996
Zona de Operao consorciada (ZAC):
- Recentemente concluda
- Em vias de concluso
- Em obras
- Administrao empenhada, operao em curso
ou recentemente concluda
Outras Operaes:
- Em obras
- Iniciando
- Permetro da OPAH
- Plan Programme delEst de Paris......
- Zona de habitaes insalubres
- Zona de restaurao imobiliria
- Plan .....
Equipamentos do Estado:
- Recentemente concluda ou em vias de concluso
P R I N C I P A I S Z O N A S
D E O P E R A E S D E
I N I C I A T I V A P B L I C A
ADMINISTRAO EMPENHADA, OPERAO
EM CURSO OU RECENTEMENTE CONCLUDA
Operaes Urbanas Pblicas
45
Janeiro 1996
Zona de Operao consorciada (ZAC):
- Em obras
- Administrao empenhada, operao em curso
ou recentemente concluda
Outras Operaes:
- Em obras
- Iniciando
- Permetro da OPAH
- Plan Programme delEst de Paris......
- Zona de habitaes insalubres
- Zona de restaurao imobiliria
- Plan .....
Equipamentos do Estado:
- Recentemente concluda ou em vias de concluso
P R I N C I P A I S Z O N A S
D E O P E R A E S D E
I N I C I A T I V A P B L I C A
ADMINISTRAO EMPENHADA, OPERAO
EM CURSO OU RECENTEMENTE CONCLUDA
Operaes Urbanas Pblicas
46
objetivos e, principalmente, de articulao de intervenes mltiplas e diversifcadas.
De fato, o seu valor reside no empenho dos dirigentes municipais em implement-lo.
E hoje, com 25 anos de experincia, verifca-se que, no s o compromisso foi sus-
tentado de maneira contnua pelos dirigentes municipais, at depois da mudana de
administrao em 2001 (com a chegada da esquerda na Prefeitura de Paris), como
tambm recebeu o apoio do Governo Central, no mais alto nvel e, em especial, do
Presidente da Repblica de ento, Franois Mitterrand inclusive no perodo chama-
do de coabitao entre direita e esquerda.
Em termos de contedo, o Plano Programa do Leste de Paris, elaborado pela
Atelier Parisien dUrbanisme (APUR), abrange praticamente todas as reas da ao de-
senvolvida pela Prefeitura. Fornece estruturao pensada, para as mais diversas interven-
es, envolvendo os principais espaos pblicos, equipamentos de todo tipo, diversas
categorias de empreendimentos de construo ou reabilitao, entre outros. Sustenta-
se, notadamente, em grandes operaes pblicas de urbanismo, que, na sua maioria,
assumem o formato de Operaes Urbanas Consorciadas.
Um Plano estratgico: o setor Sena sudeste
Um entre os setores do resgate do Leste parisiense se destacou pela relevn-
cia: trata-se do sudeste da capital, de ambos os lados do rio. Identifcado como setor
estratgico, j em 1973, foi ento objeto de um Plano de setor, posteriormente integra-
do ao Plano Diretor de Planejamento e Urbanismo de Paris, de 1977. As orientaes
nele descritas foram mais tarde detalhadas no Plano-Programa do Leste de Paris, de
1983. Desde esta data, foram identifcadas operaes de destaque, como a implantao
do novo Ministrio da Fazenda ou a realizao de um novo bairro, em Bercy, ordenando
unidades e atividades em torno de um vasto parque. Seria mais demorada a conscienti-
zao quanto ao potencial da margem esquerda; o projeto global de Sena Rive Gauche
(hoje Paris Rive Gauche) s seria desenvolvido pela APUR, entre 1987 e 1989.
A histria desses projetos Bercy e Paris Rive Gauche e de seus desdo-
bramentos, atualmente em fase de desenvolvimento, parece ser especialmente escla-
recedora a respeito de certo enfoque sobre o desenvolvimento urbano, por meio de
grandes operaes urbanas pblicas.
47
A importncia da imagem para o desenvolvimento de um bairro
Via de regra, os grandes territrios de reconquista urbana j foram
desprezados na cidade: reas de moradia degradada, indstrias em declnio, reas
abandonadas de armazenagem ou servios, etc. Estes locais acabaram gerando
uma imagem muito negativa, tanto na populao quanto junto s autoridades ou
ao empresariado. A primeira pedra no caminho do seu desenvolvimento era
o fato de que ningum acreditava na possibilidade de mudana desta imagem.
Esse era o caso para todo o Sudeste de Paris. Tambm se aplica a muitas reas
centrais de cidades da Amrica Latina, em especial o centro histrico do Rio de
Janeiro.
Visando destravar a situao, foram desenvolvidas duas aes em paralelo,
em Paris Sudeste: uma poltica sistemtica de realizao de investimentos pblicos
de grande porte (infraestruturas, grandes equipamentos) e a promoo de grandes
eventos internacionais na regio.
48
Grandes investimentos pblicos
Durante 30 anos, a Prefeitura de Paris e a Administrao nacional concen-
traram no Sudeste de Paris diversos investimentos em infraestruturas e grandes equi-
pamentos:
- uma estao de Trem de Alta Velocidade TGV (estao de Lyon), operan-
do desde 1981, alm de outras duas projetadas, em Bercy e Austerlitz;
- duas novas pontes, uma passarela, a reforma dos cais do rio e a cobertura
de 10 hectares de ferrovias;
- uma nova linha de metr a linha 14 e uma nova estao de trem ex-
presso regional RER;
- a construo de muitos equipamentos: o Palcio Poliesportivo de Paris Bercy
(sala coberta poliesportiva e para shows, com 17.000 lugares), o novo Ministrio da Fa-
zenda, o parque de Bercy, a Biblioteca Nacional da Frana, uma nova Universidade, etc.).
Grandes eventos internacionais
Desde o sculo 19, os grandes eventos internacionais sempre deixaram uma
marca duradoura na capital francesa. Foi o caso das exposies universais e de algu-
mas de suas edifcaes temporrias jamais desmontadas: 1889 deixou a Torre Eiffel;
1900, os Pequeno e Grande Palcios (Petit et Grand Palais), a ponte Alexandre III e a
passarela Debilly; e 1937, o Palcio de Chaillot, substituindo o do Trocadero.
Todavia, Paris tambm soube aproveitar grandes projetos abortados, que
mesmo assim propiciariam grandes operaes de desenvolvimento urbano. Assim foi
com a radical mudana do Sudeste da capital, viabilizada ao se evidenciar o poten-
cial desses locais (em especial das operaes de Bercy e Paris Rive Gauche), quando
da candidatura (abandonada no caminho) de Paris organizao de uma exposio
universal, em 1989, e depois a sede dos Jogos Olmpicos de 1992 (que acabaram
acontecendo em Barcelona). Esses grandes projetos abandonados constituram opor-
tunidades excepcionais para revelar territrios desconhecidos, trazendo sobre eles
um olhar diferente, em escala ampliada e com maior ambio. Valorizaram as reas
previstas para receb-los, proporcionando uma imagem positiva que perdurou. Tais
49
acontecimentos foram o estopim da sua nova histria, reveladores de regies, mas,
principalmente, aceleradores de projetos.
A Copa do Mundo de Futebol, no Brasil, em 2014, especialmente no Rio de
Janeiro, poder desempenhar semelhante papel, sobremaneira para todos os bairros
vizinhos ao Maracan.
O exemplo da Operao Urbana Consorciada de Bercy
Essa operao urbana, lanada operacionalmente em 1986, e concluda em
2006, deu-se no exato local onde existiam grandes adegas de vinho. Antes de tudo,
era uma regio historicamente riqussima: primeiro, zona rural, depois, bairro de pa-
lacetes, e, fnalmente, a partir do sculo 18, de adegas vincola, abastecendo a capital,
a partir dos cais do rio Sena.
A obsolescncia de tais atividades, cada vez mais evidente desde os anos 80,
possibilitou acelerar a reconverso desses terrenos.
O bairro de Bercy h vinte anos
50
Na primeira etapa do projeto, a APUR defniu um programa global, valida-
do pelos dirigentes municipais: um novo bairro, com 2.000 unidades residenciais, em
torno de um novo e vasto parque, com 12 hectares, alm de atividades econmicas
e comerciais, na parte mais perifrica. A defnio do projeto fcou mais complexa
neste ponto: no incio dos anos 80, o bairro era visto como muito afastado, com
uma imagem por demais negativa e, por isso, apta apenas a abrigar atividades indus-
triais, com baixo valor agregado. Com o destaque que a regio ganhou, por ocasio
da candidatura aos Jogos Olmpicos de 1992, um consrcio privado apresentou
Prefeitura um programa mais valorizante, associando um centro de comrcios e
lazer, um hotel com centro de convenes, e atividades econmicas com alto valor
agregado. Esse empreendimento que foi realizado, acrescido de uma sala multiplex
de cinemas.
Para o novo parque, foi lanado um concurso internacional de arquitetos e
paisagistas, com edital defnido pela APUR, em articulao com o Servio de Parques
e Jardins da Prefeitura de Paris. O vencedor foi a equipe francesa Ferrand Feugas
Le Roy, associada a Bernard Huet.
Um bairro de habitaes e atividades ao redor de um parque
51
Quanto ao novo bairro residencial, em especial a fachada dos prdios para o
parque, a APUR defniu uma tipologia geral, e Jean-Pierre Buff, o arquiteto-coordenador,
estabeleceu especifcaes estritas. O conjunto dessas unidades (sendo metade de in-
teresse social) deu lugar a um concurso de arquitetura, com o aval das agncias de
habitao de interesse social e incorporadoras privadas. Os arquitetos participantes
foram escolhidos de comum acordo, entre a Prefeitura e as construtoras.
O concurso para o parque
A tipologia das habitaes
52
A reestruturao da margem esquerda do rio Sena
O incio dos estudos relativos margem esquerda (operao Seine rive
gauche), em 1987, ocorreu um ano aps o dos estudos sobre Bercy. Com isso, a
regio se benefciou da experincia de Bercy, especialmente em termos de ima-
53
gem: foi o que possibilitou aumentar as ambies, com a proposta da cobertura de
10 hectares de ferrovias e a realizao de uma nova avenida de trs quilmetros
de extenso, a Avenida da Frana. Porm, l como em Bercy, foram necessrios
muitos investimentos municipais e da Administrao nacional, em termos de infra-
estruturas e grandes equipamentos, para o setor privado dignar-se a se interessar
pela regio.
Para a elaborao do projeto, lanou-se mo do mesmo dispositivo que em
Bercy: concepo do plano global de reestruturao pela APUR, com base em diver-
sas consultas urbansticas, promovidas pela mesma; elaborao do documento regu-
lamentar de urbanismo pela APUR e pela Secretaria de Urbanismo; escolha de uma
operadora, a Socit dEconomie Mixte dAmnagement de Paris (Semapa); recorte da
operao em setores; escolha, por meio de consulta para cada setor, de um arquiteto-
coordenador, responsvel pelas especifcaes por quadra, aplicveis a cada projeto de
prdio e pelo acompanhamento dos concursos de arquitetura, estendidos operao
como um todo.
54
Paris Rive Gauche ao redor da Biblioteca Nacional da Frana
A repartio das funes
Comrcios
atividades liberais
e artesanais
Escritrio Habitaes Equipamentos esco-
lares e esportivos
Grandes equipamentos
Plo Universitrio
Demais atividades
Indstrias
55
Concluso sobre Bercy
Em 2006, a APUR iniciou os estudos relativos ao aproveitamento dos terre-
nos ferrovirios separando o setor de Bercy do restante do 12 arrondissement (re-
gio administrativa). Esses eram at ento considerados muito hostis para receber
qualquer modalidade de urbanizao. A escassez cada vez maior do fundirio em Pa-
ris, a necessidade de produzir sempre mais unidades residenciais e, principalmente, a
experincia positiva da construo sobre laje, acima de vias frreas na operao Paris
rive gauche, levaram elaborao de um ambicioso projeto, envolvendo 50 hectares,
sendo a metade em solo artifcial, acima da faixa de domnio ferrovirio, e capaz de
receber um milho de metros quadrados, metade deles de residncias. O projeto, de-
senvolvido em prazos apertadssimos (alguns meses), foi milagrosamente acolhido de
modo totalmente consensual, tanto pelos polticos, de todos os partidos, como pelas
associaes de moradores, pelo Prefeito da cidade vizinha e, principalmente, pela
iniciativa privada, que, logo de sada, o considerou como a regio mais interessante a
ser desenvolvida em Paris.
Tal sucesso e consenso, em prazos to curtos, s foram possveis graas aos
trinta anos de esforos contnuos e compartilhados, necessrios para valorizar essa
regio carente do territrio parisiense.
57
Aspectos Urbansticos
das Operaes Urbanas
1
Arquiteta e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Trabalha como arquiteta na Secretaria de Planejamento
Municipal de Porto Alegre desde 1979.
1. Consideraes iniciais
Com a participao dos palestrantes Nadia Somekh Brasil, Andr-Marie
Bourlon Frana e aproximadamente trinta representantes de organismos de diver-
sos lugares de todo o Pas, o debate sobre os aspectos urbansticos de operaes
urbanas iniciou-se com uma sntese dos contedos tratados no primeiro dia do Semi-
nrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, imediatamente seguida de depoimentos
sobre os principais avanos e confitos encontrados na prtica cotidiana de cada um
dos membros do grupo.
Reafrmando os objetivos especfcos do evento, esta debatedora enfatizou
inicialmente a necessidade de discutir a temtica das operaes urbanas com foco
na perspectiva de Reabilitao de Centros Urbanos e destacou que o debate deveria
ter sua preocupao voltada para estruturar, por meio de um conjunto de recomen-
daes, a continuidade do trabalho da Cooperao Francesa no Brasil.
1 Este artigo foi elaborado com base nas discusses do grupo de trabalho GT3 Aspectos Urbansticos
da Operao Urbana, cuja debatedora foi Maria Tereza Fortini Albano. Participaram do grupo: Ana Carolina
Maciel Conceio, Andr Marie Bourlon, Andreia Nunes Estevam, Anja Barbara Nelle, Antonio Carlos N.
Coura, Brbara Maria Meireles de Carvalho, Cludia de Oliveira Breves, Elizabeth Essig, Elna Maria Ander-
sen Trindade, Helcymara Oliveira Kutova, Henrique Gaspar Barandier, Humberto Alvim Guimares, Izabel
Dias de Oliveira Melo, Jos Gaudncio D. Torquato, Junno Marins da Matta, Leticia Miguel Teixeira, Lizana
Pinto Zampier, Mrcia Wajsenzon, Maria Cristina C. C. Pinto, Maria de Lourdes S. Oliveira, Maria Luiza Nu-
nes Rodrigues, Marilia Machado Rangel, Nadia Somech, Neide Peixoto Pio de Miranda Cabral Neto, Sandra
de Carvalho Brito, Simone Galinari S. Oliveira, Teresa Cristina Zirpoli Leite, Yveline Hardman
58
Considerando a experincia dos franceses com operaes urbanas e o mo-
mento recente vivido pelas cidades brasileiras de reviso ou elaborao de planos
diretores em funo das disposies do Estatuto da Cidade, reforou-se tambm
o seminrio como um espao de discusso e capacitao para avanar no rumo da
regulamentao e implementao de Operaes Urbanas Consorciadas.
Para alm desses objetivos especfcos, cabe registrar ainda, nestas consi-
deraes iniciais, que por intermdio do conjunto de apresentaes do 1 dia do
seminrio foi possvel constatar a difculdade de tratar da questo dos aspectos ur-
bansticos de uma operao urbana de forma isolada. Observou-se que ao explicitar
contedos sobre aspectos fnanceiros, de gesto ou jurdicos, foram utilizados como
exemplos projetos que tm como suporte uma determinada realidade scio-espacial,
o que mostra a interdependncia e complementaridade da questo urbanstica com
as demais questes que propiciam a viabilizao de uma operao urbana.
Assim, embora a questo urbanstica de uma operao urbana remeta de
imediato para a noo de projeto ou de interveno que se concretiza em uma
base territorial, toda a operao urbana s se viabiliza por meio de uma srie
de proposies que envolvem mltiplos aspectos interrelacionados. Entre outros,
tornam-se fundamentais a necessidade de clareza quanto s questes jurdicas,
envolvendo inclusive o marco regulatrio da proposta espacial que se queira im-
plementar; os estudos de defnio da equao econmica para a viabilizao de
empreendimentos pblicos ou privados, que devem se preocupar inclusive com os
impactos sobre a valorizao imobiliria de setores urbanos e ainda as implicncias
das propostas de gesto, que devem considerar, alm das formas de organizao
para a implementao de um projeto ou de um elenco de aes, defnies sobre
as formas de discusso com a sociedade, em geral e mais especifcamente com a
populao diretamente afetada pelas possveis repercusses de propostas de in-
terveno.
Uma segunda constatao importante que mereceu consideraes no incio
dos debates foi sobre a utilizao alternada no seminrio dos termos operao ur-
bana e operao urbana consorciada, sem uma maior preciso em relao aos seus
signifcados.
59
Com uma rpida referncia da debatedora experincia de Porto Alegre
com os denominados Projetos Especiais, instrumento inserido no plano diretor apro-
vado em 1999, o qual introduz na sua concepo a idia de concertao e de
operao concertada, o processo de debate se estruturou mediante os seguintes
contedos bsicos: a questo conceitual, os aspectos urbansticos de uma operao
urbana consorciada, as lies da experincia francesa, os desafos para uma experin-
cia nacional e, por fm, a elaborao de recomendaes.
Nesse sentido, nos tpicos seguintes abordar-se-, de forma sinttica, cada
uma destas questes.
2. Questo conceitual Operao Urbana e Operao Urbana Consorciada
A idia de operao e mais especifcamente a de operao urbana trazida
pelos franceses, independente de uma conceituao que tenha sido apresentada e
discutida no seminrio, parece ter sua nfase na idia de projeto urbano. Da mesma
forma, o conceito de operao urbana consorciada, conforme defnido pelo Estatuto
da Cidade, permite uma aproximao com esta idia na medida em que no 1 do
artigo 33 da Lei Federal n 10.257/01 refere que:
Considera-se Operao Urbana Consorciada o conjunto de intervenes
e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao
dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores priva-
dos, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
Das noes apresentadas pelos franceses sobre o que seja um projeto
urbano, destaca-se em primeiro lugar a de Franois Hte, que sintetiza o projeto
urbano como uma opo poltica, estudada e consorciada. No esquema que es-
trutura a abordagem da sua palestra ele referencia como aspectos de um projeto
urbano, um Plano Local de Urbanismo, a idia de diretrizes estruturantes e a de
regras urbansticas alm da perspectiva de projeto consorciado que envolve de-
bates prvios e participao local como parte do que chamou de democracia de
proximidade.
60
Por meio de outra manifestao, Jean-Baptiste Rigaudy defne o projeto ur-
bano como a expresso poltica de um conjunto de diretrizes que propem uma
viso compartilhada do desenvolvimento urbano, combinando objetivos, ao mesmo
tempo, econmicos, sociais, demogrfcos, de quadro de vida, de deslocamentos
(...).
interessante observar que a sua defnio termina com uma pontuao
de reticncias, sugerindo que este um debate bastante complexo e que suporta, a
qualquer momento, a incluso de outros aspectos a considerar.
Foi ainda este palestrante quem assinalou que realizar uma operao ur-
bana sugere um percurso entre as grandes opes estratgicas e o monitoramento
qualitativo de resultados. Nesse sentido, destacou como necessrio defnir as opes
estratgicas do projeto urbano a partir de uma viso global e, ainda:
- orientar o debate pblico sobre o programa e a forma urbana;
- optar por um procedimento adequado ao contexto;
- garantir a qualidade urbana e ambiental durante todo o projeto.
Se no conjunto de exposies dos palestrantes franceses se enfoca a ques-
to da operao urbana de forma vinculada a uma perspectiva de projeto urbano
com suas mltiplas relaes, o mesmo no pode se dizer da experincia brasileira,
onde o conceito de operao urbana pode ter outras conotaes.
Para citar apenas um exemplo, as operaes de vendas de ndices constru-
tivos realizadas, muitas vezes de forma desarticulada de propostas urbansticas numa
lgica de arrecadao, no podem ser consideradas, regra geral, como parte de um
projeto urbano, onde os diversos procedimentos envolvendo transferncias de po-
tencial construtivo ou venda do direito de construir sob a forma de solo criado pre-
cisam necessariamente estar vinculados a uma estratgia global de desenvolvimento
urbano-ambiental com caractersticas de sustentabilidade.
Na tentativa de contribuir para a compreenso do que possa ser um projeto
urbano, enquanto conceito geral, apresenta-se a seguir algumas anotaes organiza-
61
das no fnal de 2007 por esta debatedora. Elas so resultado de contedos reunidos
pela discusso propiciada pela disciplina Teorias, Crtica e Histria de Planos e Proje-
tos Urbansticos do Programa de Ps-graduao em Planejamento Urbano e Regional
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, sob a coordenao do professor Joo
Rovati.
Neste sentido, tem-se o projeto urbano como:
- processo de projetao ambiental que envolve a partir de uma estratgia
global que se desenvolve em uma dimenso temporal mais previsvel do que a dos
planos diretores essencialmente normativos e a partir de um territrio que vari-
vel enquanto dimenses e peculiaridades o tratamento integrado do universo de
questes setoriais que interferem na complexidade da produo da cidade;
- conjunto de intervenes realizadas sobre os espaos pblicos, privados
ou pblicos-privados de um determinado setor urbano capaz de provocar trans-
formaes na estrutura urbana, especialmente na paisagem, na infraestrutura e no
ambiente, provocando tambm repercusses no modo de vida dos grupos sociais
afetados, nas atividades econmicas e na valorizao imobiliria dos imveis situados
na rea de abrangncia.
Por intermdio dessa viso bem geral, o projeto urbano pode se referir
a um processo de reabilitao ou requalifcao de setores urbanos consolidados
como as reas centrais das principais cidades brasileiras. E, pela sua natureza, projetos
urbanos para estas reas devem considerar, entre outros aspectos, as possibilidades
de re-desenho, reciclagem e re-funcionalizao do espao urbano e arquitetnico j
existente, bem como a possibilidade de introduzir novas edifcaes. Como parte, sua
dinmica e projetos urbanos se complementam com a implementao de polticas
sociais, de desenvolvimento econmico e de gesto especfcas, segundo uma hierar-
quizao de confitos em cada local.
Como parte das apresentaes deste seminrio, a experincia de So Paulo,
que prope o projeto de sua rea central como um programa-ao a partir da idia
de desenvolvimento local, torna-se um importante referencial desta discusso.
62
Ressalvadas eventuais discrepncias entre o conceito de operao urbana
que foi possvel apreender das apresentaes dos representantes franceses e o
conceito de operao urbana eventualmente adotada no Brasil, possvel passar
para o para o prximo ponto de discusso, reafrmando que, para efeitos desta
compilao de contedos, passar-se- a considerar tanto as operaes urbanas
dos franceses como as operaes urbanas consorciadas previstas pelo Estatuto
da Cidade, como instrumentos de projetao ambiental disposio dos gestores
pblicos e dos demais agentes sociais para o desenvolvimento de setores da cidade
com diferentes caractersticas. Da mesma forma, refere-se que cada situao a ser
considerada pode ser originada de um quadro de contingncias prprio envol-
vendo: diferentes pressupostos gerais, diferentes contextos territoriais e polticos,
bem como diferentes escalas espaciais e recursos disponveis ou obtenveis para o
encaminhamento de solues.
3. Aspectos Urbansticos de uma Operao Urbana Consorciada
Partindo-se do pressuposto de que uma operao urbana consorciada
pode ser tratada como um projeto urbano, falar dos seus aspectos urbansticos
referir-se no mnimo a duas questes bsicas. Enquanto a primeira est diretamen-
te associada concepo de uma estratgia urbanstica, que pode ter caractersti-
cas diferenciadas em diferentes locais, a segunda visa fazer um destaque ao marco
regulatrio defnidor desse instrumento especfco que se encontra no Estatuto
da Cidade.
Avanando para a abordagem da questo da concepo, possvel carac-
terizar os principais aspectos urbansticos como os que propiciam que se alcance
um determinado resultado espacial partindo das defnies de um plano global, de
eixos estruturantes de atuao e de um conjunto de intervenes que, em algumas
situaes, criam novas ocupaes e em outras valorizam potencialidades da cidade
consolidada.
Sobre eixos estruturantes de um plano local de urbanismo, a experincia
de Bordeaux, apresentada por Jean-Baptiste Rigaudy, parece ser muito interessante
quando destaca os seguintes pontos que referenciam as proposies:
63
- a cidade da proximidade
- qualidade urbana e patrimonial em debate
- mobilidade sob controle
- irradiao econmica reforada
- uma cidade mais verde e vivel
- plano regulador
- conteno ao espraiamento urbano.
Independente de uma hierarquia capaz de defnir maior ou menor importn-
cia a cada item, foram apresentados no debate como aspectos urbansticos de uma
operao ou de um projeto urbano aqueles que se relacionam com:
- proposta de densifcao de um determinado setor urbano;
- perspectiva de estruturao ou reestruturao urbana envolvendo princi-
palmente a dimenso pblica da cidade na sua relao com a propriedade privada e a
questo do parcelamento do solo;
- preocupao com distribuio de equipamentos em geral, tais como pr-
dios pblicos, instituies que prestam servios de diferentes naturezas, reas verdes,
parques ou equipamentos de infraestrutura;
- preocupao com a proposta de distribuio de atividades considerando
a perspectiva de policentralidade, diversidade, miscigenao de usos e de classes so-
ciais;
- necessidade de uma poltica habitacional includente;
- preocupao com a questo da mobilidade urbana incluindo, alm de tra-
ado virio, poltica de transportes e idia de acessibilidade;
- preocupao com a paisagem urbana incluindo a forma construda, as ti-
pologias edilcias, a relao entre as reas edifcadas e os espaos livres de edifcao,
quer sejam pblicos ou privados e as reas de iluminao e ventilao;
- preocupao com patrimnio cultural e natural;
- preocupao com qualifcao ambiental, incluindo questes de saneamento.
Complementando estas idias, o palestrante Andr-Marie Bourlon da Fran-
a reforou a importncia de temas como o da requalifcao do espao pblico, o da
densidade, o da necessidade de promover melhorias habitacionais e o da mobilidade
64
urbana, incluindo a questo da soluo de transportes. Especialmente este ltimo, as-
sume uma importncia fundamental nas reas centrais em funo dos deslocamentos
a p e dos deslocamentos que, atingindo o corao dos centros urbanos, so fuxos
de origem e destino da cidade como um todo.
Alm desses aspectos, chamou a ateno para outros pontos que devem
perpassar as preocupaes com projetos urbanos. Assim, ao mesmo tempo em que
salientou uma necessidade de articular diferentes escalas territoriais, guardando uma
coerncia entre todas elas, destacou ainda a necessidade de pensar o projeto como
capaz de provocar uma mudana de imagem em um setor urbano e a necessidade de
ter como pressuposto de todas as aes a busca de qualidade de vida.
Passando para a segunda questo, cabe verifcar, por meio do disposto nos
artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade, os contedos que defnem aspectos urbans-
ticos principais. Nesse sentido identifca-se:
- o contedo expresso no 2 do artigo 32 que defne medidas cabveis que
podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre as quais esto a
modifcao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo,
bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decor-
rente - Inciso I e a possibilidade de viabilizar a regularizao de construes, reformas ou
ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente Inciso II;
- o disposto no artigo 33, que refere a contedos mnimos para o plano
da operao urbana consorciada entre os quais esto a defnio dos limites da
rea de abrangncia do projeto Inciso I, a exigncia de elaborao de Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana Inciso V, e a identifcao de contrapartidas
Inciso VI;
- o contedo do artigo 34, que destaca que a possibilidade de prever a emis-
so pelo Municpio mediante lei prpria de quantidade determinada de certifcados de
potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente
no pagamento das obras necessrias prpria operao.
Da leitura dos contedos destacados possvel concluir que h uma estreita
relao entre opo de projeto, resultados espaciais e defnies legais.
65
Portanto, na mesma medida com que os aspectos urbansticos de um
projeto urbano so os que defnem uma formulao, enquanto concepo espacial
que se consolida em uma lei prpria, os diversos contedos legais que, no presen-
te caso, relacionam-se com o disposto nos artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade,
oferecem ao projeto condies de se viabilizar, enquanto uma proposta urbans-
tica baseada em diferentes exigncias, regramentos, critrios ou condicionantes
especiais.
So exemplos do que se est querendo dizer, tanto a exigncia de estudos
ambientais, com todas as suas implicncias, como as defnies de contrapartidas que,
em maior ou menor grau, podem repercutir em resultados espaciais que so, por
excelncia, aspectos urbansticos de uma operao.
importante registrar que alm dos contedos dos artigos 32 a 34 da Lei
Federal n 10.257/01, podero ser considerados na defnio da lei prpria que ins-
tituir a operao, outros instrumentos que propiciem complementar a idia que se
queira implementar ao longo do desenvolvimento do projeto.
Como pode ser observado, h de se fazer uma leitura cruzada dos diver-
sos instrumentos disponveis para a montagem de uma adequada estratgia urba-
nstica que propicie uma melhor qualidade de vida nas reas centrais das cidades
brasileiras.
4. As Lies da Experincia Francesa
O presente tpico tem o objetivo especfco de chamar a ateno para
os aspectos mais relevantes das apresentaes realizadas pelos tcnicos franceses.
Considerando que a realidade francesa e a brasileira so bastante diferentes, com
contextos socioeconmicos e culturais tambm diferenciados, a idia de relevan-
te fca ento associada possibilidade de identifcar alguns pontos que possam
propiciar uma refexo sobre como avanar para a qualifcao dos processos
relacionados com a formulao e implementao de projetos urbanos a curto,
mdio ou longo prazos nas cidades brasileiras, em geral, e nos grandes centros
urbanos, em particular.
66
Os itens relacionados tm o grau de profundidade que foi possvel obter
pelas apresentaes realizadas, sendo, portanto, uma mera referncia para posterior
encaminhamento de questes.
Dessa forma, constatou-se que na experincia francesa:
- projetos urbanos so fruto de muitos estudos;
- projetos urbanos utilizam bases de dados disponveis;
- projetos urbanos so fruto de uma cultura de projetos, portanto resulta-
dos concretos passveis de uma avaliao de resultados;
- operaes urbanas so uma questo poltica que tem sua continuidade assegu-
rada mesmo com as mudanas de governo;
- projetos se orientam por uma perspectiva de longo prazo;
- operaes urbanas surgem de uma idia de estratgia urbanstica, muitas ve-
zes associada a um conjunto de instrumentos que articula escalas territoriais distintas;
- h experincia signifcativa em gesto de projetos;
- h experincia em gesto de recursos associado com sufcincia de recursos;
- h preocupao social nos projetos habitacionais apresentados envolvendo
mistura de usos e de classes sociais.
A relao dos aspectos acima identifcados sugere, por exemplo, que uma
cultura de projetos est alicerada em uma cultura de realizao de estudos prvios
que se originam da existncia de informaes bastante precisas sobre a realidade
socioeconmica e espacial dos territrios. Em algum momento das apresentaes
dos franceses, foi informado inclusive que as bases de dados fornecem, por lote, a
qualquer momento, as informaes sociais e as caractersticas da confgurao espa-
cial necessrias para o desenvolvimento de projetos.
Considerando somente esse ponto, j se identifcou uma distncia enorme
entre a experincia brasileira e a francesa, uma vez que na realidade das cidades bra-
sileiras, que contam com um percentual de irregularidade bastante grande, h uma
absoluta falta de informaes, ou, para relativizar esta afrmao, uma absoluta falta de
organizao das informaes existentes, que, dispersas em mltiplos arquivos e locais,
no se conversam entre si.
67
Embora a questo da informao esteja mais vinculada com aspectos de
gesto de um sistema de planejamento urbano, a qualidade e a propriedade de um
projeto urbano esto intimamente relacionadas com esta questo.
Conclui-se este tpico registrando que nos aspectos salientados esto pre-
sentes alguns dos pontos que certamente poderiam ser contedos da continuidade
da Cooperao francesa no Brasil, aspecto que ser detalhado mais adiante, neste
trabalho, quando se tratar de defnir as recomendaes.
5. Desafos para uma Experincia Nacional
Na dcada de 60, do sculo que j se foi, surgiu a expresso projeto urbano
e com ela, desde esta data, se desenvolveu um nmero signifcativo de experincias
internacionais, que, independente dos resultados obtidos, representam a adoo de
um conjunto de procedimentos e lgicas que cabem neste momento avaliar.
Portanto, qualquer avano para o encaminhamento de uma abordagem ino-
vadora sobre projetos urbanos ou operaes urbanas consorciadas numa verso
brasileira passa pelo entendimento do que foi a experincia internacional com este
tipo de instrumento, adotado principalmente pelo planejamento que passou a ser
denominado de estratgico, com valorizao crescente nos ltimos tempos, em dife-
rentes locais.
No panorama apresentado por Nadia Somekh, sobre a experincia interna-
cional, identifca-se basicamente:
- os principais tipos de projetos realizados, entre os quais se destacam os
que criam novas centralidades, os projetos de ncoras culturais, os projetos de trans-
portes e os projetos de espaos pblicos em geral;
- a referncia a algumas formas de organizao institucional como as entida-
des administrativas pblico-privadas que esto presentes na maioria das operaes;
- o reconhecimento de alguns objetivos principais dos projetos urbanos que
envolvem aspectos tais como a reciclagem e o reaproveitamento de prdios ou de
conjuntos arquitetnicos vinculados, por exemplo, as antigas zonas industriais;
68
- o reconhecimento de algumas questes focais associadas aos projetos
urbanos envolvendo o desenvolvimento econmico e a reconverso econmica ou
a preservao do patrimnio histrico com re-funcionalizao para outros usos.
Com seus diversos tipos, estruturas, focos e objetivos, os projetos urbanos tm
na experincia de Barcelona um grande referencial de sucesso, que coincide, principal-
mente a partir dos anos 90, com o fortalecimento da crtica ao planejamento tradicional,
que, como decorrncia, passou a valorizar a idia de projeto em oposio de plano.
Entretanto, na avaliao crtica mais recente aos grandes projetos urbanos da
experincia internacional, vem se reconhecendo que estes, regra geral, so frutos de
grandes investimentos de uma produo capitalista excludente que utilizou uma quan-
tidade enorme de recursos pblicos para a sua viabilizao e que, portanto, no tem
condio de representar modelo de soluo de confitos para a realidade brasileira.
Nesse sentido, a experincia do Programa Ao de So Paulo mostra-se
como uma alternativa mais compatvel com a realidade brasileira, que pode subsidiar
o debate sobre as possibilidades de viabilizao de operaes urbanas consorciadas
num outro referencial.
Para alm dos pressupostos gerais que incluem as perspectivas de incluso
social, desenvolvimento local e gesto compartilhada, na experincia de So Paulo
cabe um destaque noo de programa que, conforme foi possvel perceber pela
apresentao da arquiteta Nadia Somekh, atua numa lgica problema x ao envol-
vendo diversos setores da Administrao Pblica local e demais agentes sociais.
A perspectiva de programa referida tambm no Estatuto da Cidade, por
meio do disposto no artigo 33, incisos II e III, que refere como contedos mnimos
da lei especfca que aprovam a operao urbana consorciada o programa bsico de
ocupao da rea e o programa de atendimento econmico e social pela populao
diretamente afetada pela operao.
A idia de programa vem sendo discutida com bastante nfase em projetos
urbanos realizados nas ltimas dcadas. Torna-se, portanto, bastante oportuno um
69
debate sobre esta questo associada com o debate sobre a implementao de ope-
raes urbanas consorciadas.
Da mesma forma, cabe registrar que a experincia de So Paulo pode ser
considerada uma referncia para a construo das operaes urbanas na realidade
brasileira.
6. Recomendaes
Conforme se ressaltou nas consideraes iniciais deste trabalho, os aspectos
urbansticos de uma operao urbana ou de uma operao urbana consorciada tm
uma estreita relao com os demais aspectos que defnem um ciclo de projeto. Nesse
sentido, qualquer projeto passa pela defnio de pressupostos gerais e especfcos,
pela elaborao de uma justifcativa, pelo desenvolvimento de uma concepo ou de
uma estratgia urbanstica, capaz de dar respostas s diversas questes sociais identi-
fcadas e ainda pela proposio dos demais aspectos pertinentes que devem propiciar
a viabilidade do pretendido. Entre estes esto os que envolvem defnies sobre as
condies de sustentabilidade do projeto no tempo, considerando basicamente: ava-
liao dos custos e benefcios sociais das decises a serem tomadas, verifcao da
viabilidade econmica e das formas de fnanciamento possveis, proposio de formas
de gesto ou operacionalizao do conjunto de intervenes e ainda a identifcao
dos aspectos jurdicos mais apropriados para cada situao dada, considerando, inclu-
sive, a formulao de lei municipal especfca para a operao em funo do disposto
no artigo 32 do Estatuto da Cidade.
Assim, para o caso da Reabilitao de reas Centrais j h uma clara defnio
de pressupostos gerais, conforme explicitado na justifcativa entregue a cada um dos
participantes do Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas e que especifcamente
em relao aos aspectos urbansticos podem ser resumidas nos seguintes pontos:
- idia de compatibilidade entre disposies de planos municipais com pla-
nos de outras escalas territoriais regionais ou estaduais;
- perspectiva de promoo da melhoria da qualidade de vida da populao,
no s residente, mas tambm de usurios das reas centrais;
70
- noo de valorizao da paisagem urbana e do patrimnio ambiental, tanto
natural como cultural;
- idia de estmulo ao aproveitamento de vazios urbanos e do patrimnio
j edifcado para utilizao preferencial para habitao de interesse social e demais
funes urbanas articuladas a este uso;
- idia de estmulo e consolidao da cultura da reabilitao urbana e edilcia;
- perspectiva de incentivo permanncia e incluso social da populao de
baixa renda por meio de melhoria das condies de acesso moradia, ao trabalho e
aos servios pblicos, com consequente reduo das desigualdades sociais;
- avano para a perspectiva de mistura de classes num mesmo territrio.
Como consequncia destes pressupostos gerais e como fruto do debate re-
alizado no Grupo de Trabalho sobre Aspectos Urbansticos das Operaes Urbanas,
sugere-se como recomendao avanar no aprofundamento de trs eixos bsicos da
discusso, considerando as seguintes questes: acesso cidade e habitao, gesto
e operacionalizao de projetos urbanos e metodologia de projetos.
Assim, com relao ao primeiro eixo Acesso cidade e habitao
identifcam-se duas providncias principais:
- avanar para a defnio de uma estratgia urbanstica, que deve ter carac-
tersticas prprias em cada local;
- avanar no debate sobre a utilizao dos instrumentos que viabilizem esta
estratgia.
Com relao primeira providncia, a defnio de uma estratgia urbansti-
ca pode considerar todos ou alguns dos aspectos referidos no item 3 deste trabalho,
envolvendo principalmente o desenho urbano de espaos pblicos na sua relao
com os espaos privados, a valorizao do patrimnio cultural e as demais polticas
urbanas que interferem na qualidade de vida da populao que vive ou transita nas
reas centrais. Entre estas, assume um papel fundamental a de mobilidade urbana,
responsvel diretamente pela defnio da dinmica de deslocamentos que represen-
tam os fuxos que se do no s dentro destes setores urbanos, mas na sua direo
a partir de diversas partes da cidade ou da regio metropolitana.
71
Com nfase na questo habitacional, a estratgia a ser adotada deve valori-
zar ainda a perspectiva regularizao fundiria, bem como a de produo de habita-
o de interesse social, numa lgica de miscigenao de usos e de classes sociais.
Com relao segunda providncia, o debate enfatizou a necessidade de
avanar para a utilizao dos instrumentos j previstos pelo Estatuto da Cidade como
as Zonas Especiais de Interesse Social e o Parcelamento, edifcao ou utilizao
compulsria previstos, respectivamente, no artigo 4, inciso IV, alneas f e i; com
possibilidade de levar utilizao do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressi-
vo no Tempo, previsto pelo artigo 7, e Desapropriao com pagamento em ttulos
prevista pelo artigo 8.
Destacados de forma especial pela arquiteta Nadia Somekh, estes instru-
mentos devem ser mais bem discutidos, com vistas sua utilizao na viabilizao de
projetos de reabilitao de reas centrais que tenham entre as suas preocupaes
uma poltica habitacional includente.
Alm destes, tambm podem ser mais bem apropriados e utilizados, isola-
damente ou de forma combinada, como ferramentas para a formulao e implemen-
tao de projetos urbanos, praticamente todos os demais instrumentos previstos
pelo artigo 4 do Estatuto da Cidade, especialmente por intermdio do disposto nos
incisos III, IV, V e VI. Como exemplo, faz-se referncia ao Direito de Preempo, ao
Direito de Superfcie e Concesso de Uso Especial para fns de Moradia, s para ci-
tar alguns dos que so ainda pouco utilizados, mas que o debate precisa incorporar.
Para concluir o eixo Acesso cidade e habitao, registra-se ainda que foi
bastante reforada a necessidade de discutir uma poltica de aluguel.
Com relao ao segundo eixo Gesto e operacionalizao de proje-
tos urbanos , muitas foram as preocupaes destacadas. Entre tantas, a questo da
continuidade e a da difculdade de deslanchar dos projetos, conforme expresso
usada por um dos membros do grupo de debate, talvez possam representar a essn-
cia de um conjunto de confitos que se relacionam com: difculdade de integrao de
polticas; carncia de lideranas fortes, falta de clareza quanto defnio de formas
72
de participao e discusso com a sociedade, falta de entidades gestoras capazes de
articular, sob a coordenao do Poder Pblico, as diversas demandas de um projeto
no tempo, incluindo as de monitoramento e avaliao; difculdade de buscar novas
relaes pblico-pblicas e pblico-privadas e de estabelecer processos de concer-
tao; difculdade de prever formas de associao entre municpios para aes de
impacto regional; difculdade de viabilizar o fnanciamento, portanto, a viabilidade eco-
nmica dos projetos e, por fm, a desconsiderao da questo da comunicao que,
desde o incio de um projeto, fator de sua sustentao.
Na medida em que operaes urbanas consorciadas so ainda instrumentos
sem uma sequncia histrica de realizaes no Brasil, estes aspectos precisam passar por
uma hierarquizao, com vistas a eleger prioridades de aprofundamento da discusso.
Por fm chega-se ao terceiro eixo, defnido como Metodologia de pro-
jetos, que pretende discutir, conforme caracteriza a sua denominao, as questes
sobre como desenvolver um projeto urbano ou uma operao urbana consorciada
no contexto atual. Nesse sentido, foram includas preocupaes com: os estudos que
propiciam uma compreenso sobre a realidade, a defnio de uma estratgia global,
contando desde o incio com a participao social, a verifcao de viabilidade do
pretendido, a preocupao com a articulao de diferentes escalas territoriais, a pre-
ocupao com a construo de uma base de informaes e, por ltimo, a perspectiva
de monitoramento e avaliao.
Para concluir, cabe reforar a interdependncia destes trs eixos, que
em maior ou menor grau ainda dependem de capacitao de recursos huma-
nos com vistas viabilizao de operaes urbanas consorciadas sustentveis no
tempo.
7. Fontes de consulta
ALBANO, Maria Tereza Fortini. Projeto Urbano: uma contribuio para a discusso
em Porto Alegre. Verso preliminar de documento realizado para a disciplina Teorias,
crtica e histria de planos e projetos urbansticos. PROPUR-UFRGS, fev. 2008, Porto
Alegre.
73
BOURLON, Andr Marie. Projets urbains Paris: stratgie, processus et spcifcits
- Lexemple du Sud-Est de Paris. Powerpoint do Atelier parisien durbanisme. Power-
Point apresentado no Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, abr. 2008, Belo
Horizonte.
CONGRESSO NACIONAL. Estatuto da Cidade. Lei Federal 10257/2001. Publicao
CREA-RS. Porto Alegre, 2001.
HTE, Franois. Procedimentos jurdicos da operao urbana a servio dos projetos urbanos.
PowerPoint apresentado no Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, abr. 2008,
Belo Horizonte.
PORTO ALEGRE, Prefeitura Municipal. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Am-
biental. Edio da PMPA, mar. 2000, Porto Alegre.
RIGAUDY, Jean Baptiste. Monitoramento e realizao de uma operao urbana. Power-
Point apresentado no Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, abr. 2008, Belo
Horizonte.
SOMEKH, Nadia. Projetos Urbanos e Estatuto da Cidade. Documento apresentado como
subsdio discusso do Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas, abr. 2008, Belo
Horizonte.
74
Aspectos
Jurdicos
da Operao
Urbana
77
Aspectos Jurdicos da Operao Urbana
No Brasil, o marco legal das Operaes Urbanas Consorciadas o Estatuto
da Cidade, a Lei n 10.257, de 2001, que, nos artigos 32 a 34, trazem os principais
requisitos, possibilidades e limitaes para a implementao das operaes. No Esta-
tuto da Cidade esto defnidos tambm os princpios da democracia participativa por
meio do planejamento, gesto, acompanhamento e avaliao.
Para a implementao de Operaes Urbanas Consorciadas necessrio
aprovar uma lei especfca, que deve estar articulada ao plano diretor e da qual deve
constar o plano da operao, seus objetivos, principais intervenes, durao, etc.
Na Frana, as Operaes Urbanas Consorciadas existem h 40 anos e vrios
instrumentos legais interferem em sua implementao. Um deles a Lei de Solida-
riedade e Renovao Urbana, promulgada em 2001. Em nvel local, so utilizados
os Planos Locais de Urbanismo, como principal instrumento de gerenciamento do
desenvolvimento da cidade, de modo semelhante aos planos Diretores no Brasil, e
o Projet dAmnagement et de Dveloppement Durable cujos objetivos refetem-se na
escala da operao urbana.
79
Operao Urbana
Consorciada no Estatuto:
Possibilidade de ser
Instrumento de Projetos
de Revitalizao de
Centro Urbanos
Bacharel em Direito pela Universidade de Caxias do Sul,
mestre em direito pela PUC/RS, especialista em Direito
Municipal pela Universidade Ritter dos Reis e Escola
Superior de Direito Municipal. Possui vasta experincia
nas reas de Direito Ambiental e Urbanstico.
procuradora do Municpio de Porto Alegre desde
1991 e foi Procuradora-Geral adjunta nos anos de
1992 a 1996 e 2001 a 2004. Professora de Direito
Municipal e Direito Urbanstico da Fundao Escola
Superior do Ministrio Pblico do RS
Introduo
As Operaes Urbanas Consorciadas esto reguladas nos arts. 32 e 33 do
Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257, de 2001.
Para a abordagem jurdica destas, importante estabelecer acordos semn-
ticos preliminares, a fm de defnir do que se est tratando.
Isso ocorre porque se encontra na doutrina brasileira a utilizao da no-
menclatura Operaes Urbanas para identifcar a relao entre Poder Pblico e ini-
80
ciativa privada, na qual o segundo aporta contrapartidas em troca de possibilidade
de um modelo urbanstico mais fexvel
1
. Nos relatos de Maricato e Ferreira (2002),
h a utilizao de transferncia de potencial construtivo
2
, aplicao de medidas miti-
gadoras e compensatrias no mbito do licenciamento ambiental
3
e pequenas ope-
raes resultantes de acordos formais entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,
materializados em contratos que geram recursos diretos e indiretos, a exemplo do
que ocorre no Rio de Janeiro, os quais esto englobados neste conceito.
Ao longo da histria urbanstica brasileira ocorreram tambm as Operaes
Interligadas de So Paulo, amplamente relatadas na doutrina e que infuenciaram a
redao do Estatuto da Cidade, hoje em vigor. Contudo, estes exemplos mais se afei-
oam s parceiras pblico-privadas gnero , cuja uma das espcies a Operao
Urbana Consorciada. A Operao Urbana Consorciada tem requisitos prprios, que
do o tom e estabelecem os requisitos a serem estabelecidos na relao entre o
Poder Pblico e os particulares.
Nessa quadra, a partir do advento do Estatuto da Cidade, tem-se uma formu-
lao jurdica distinta, com princpios inerentes s Operaes Urbanas Consorciadas.
Exemplo disso a destinao dos recursos nas Operaes interligadas de So Paulo. L,
os recursos poderiam ser destinados para intervenes fora da rea delimitada para a
Operao. Aqui, por fora do que dispe o Estatuto da Cidade, no h esta possibilida-
de. Os recursos devem ser utilizados no mbito e em benefcio da prpria Operao.
Outro aspecto a cogncia de realizao de Estudo de Impacto de Vizinhana
(EIV), instrumento que tem por funo avaliar a relao da cidade com o empreendimen-
to e do empreendimento com a cidade. Do comando que exige a elaborao prvia de
EIV para a Operao Urbana Consorciada, decorre que este estudo deve ser parte inte-
grante do projeto de lei que prope a Operao Urbana Consorciada. Essa exigncia
1 Nesse sentido, ver as experincias com Operaes Urbanas relatadas por MARICATO, Ermnia e FER-
REIRA, Joo Sette Whitaker. Operao urbana consorciada: diversifcao urbanstica participativa ou aprofunda-
mento da desigualdade? In: OSORIO, Letcia Marques (org). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas
Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 215.
2 Operao Faria Lima, citada por Maricato e Ferreira.
3 Relato instalao Shopping Center em Porto Alegre, citado por Maricato e Ferreira
81
similar s hipteses de alienao de bens imveis que exigem laudos com avaliao prvia
do bem. Nesse caso, o laudo um anexo do projeto de lei, cuja inexistncia implica a au-
sncia de exame do respectivo projeto, em face da ausncia de um pr-requisito deste.
O presente estudo tem por objeto as Operaes Urbanas Consorciadas
previstas no Estatuto da Cidade, focando as possibilidades e os limites constitucionais
e legais para a realizao destas.
1. Operao Urbana Consorciada no Estatuto da Cidade
As operaes urbanas consorciadas
4
esto defnidas como um conjunto de in-
tervenes coordenadas pelo Poder Pblico, envolvendo diversos interessados, visando
melhorias urbanas e valorizao ambiental. Para realizar uma operao urbana consor-
ciada, faz-se necessria a aprovao de lei especfca, articulada com o plano diretor. So
requisitos da lei: a forma de controle da operao partilhado com a sociedade civil e a
realizao de estudo de impacto de vizinhana, apontando os aspectos positivos e os
negativos deles. Pode estar previsto na lei a transferncia de potencial construtivo no
4 Art. 32. Lei municipal especfca, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de opera-
es consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo
Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investi-
dores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I a modifcao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como
alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
Art. 33. Da lei especfca que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao urbana
consorciada, contendo, no mnimo:
I defnio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao;
IV fnalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo
da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfca de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo
do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
82
mbito da operao, bem como certifcados de potencial adicional de construo, que
sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necess-
rias prpria Operao
5
. Importante destacar que, em se tratando de lei especfca,
afasta leis gerais, a exemplo das leis de uso do solo que vigoram nas cidades
6
.
A operao urbana consorciada do Estatuto da Cidade exige participao
popular no planejamento, gesto, acompanhamento e avaliao desta, sendo expres-
so do princpio da democracia participativa na gesto urbano-ambiental. E, neces-
sariamente como corolrio de uma operao urbana, que exige planejamento urba-
nstico, ambiental, econmico e social com todos aqueles envolvidos na operao
proprietrios, possuidores, moradores, comerciantes etc. da rea atingida temos
a expresso do princpio da sustentabilidade urbano-ambiental. Operao urbana,
realizada na forma do Estatuto da Cidade, que no observe os princpios do Estado
Socioambiental, descumpre a fnalidade para a qual foi criada.
Exemplo de operao urbana no Brasil antes do advento do Estatuto da Cidade
o Pelourinho, na Bahia. Naquele caso, no obstante os investimentos em embelezamento,
a operao pecou por no adotar medidas sociais e de insero econmica da populao
ento moradora da rea objeto da operao, gerando excluso social. A Operao Urba-
na do Estatuto da Cidade, que decorre dos princpios do Estado Socioambiental exige o
tratamento do todo. Nesse particular, sob a gide do Estatuto da Cidade, exemplos como
quele podem e devem ser questionados, pois a incluso socioambiental, a integrao de
todos os envolvidos na Operao elemento fundante das Operaes Urbanas.
5 Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo
Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que
sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria
operao.
1 Os certifcados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis
em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser uti-
lizado no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao
de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana
consorciada.
6 Nesse sentido, CABRAL, Lucola. Operao Urbana Consorciada: possibilidades e limitaes. In
Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico. V. 19 (ago/set 2008). Porto Alegre: Magister,
2005.
83
Para alm de um regime urbanstico mais fexvel, efetivamente o seu resul-
tado precisa demonstrar as melhorias urbansticas e ambientais, sob pena de estarem
eivadas de ilegalidade.
Sobre a necessidade de participao popular como requisito formulao
do contedo a ser defnido na lei, importante trazer colao o caso dos planos di-
retores, para se compreender a mudana de paradigma decorrente das exigncias es-
tabelecidas na Constituio e na lei. A exigncia de audincias pblicas, consultas, ou
outras formas de participao popular no processo de formulao de um novo plano
diretor ou nas alteraes dos existentes um requisito formal para a elaborao do
projeto de lei que ser submetido ao legislativo municipal
7
. A ausncia de participao
popular macula o procedimento que culmina com a provao da lei. Juridicamente,
signifca dizer que foi inserido um requisito procedimental para a aprovao de pla-
nos diretores e suas alteraes
8
.
O mesmo ocorre com as Operaes Urbanas Consorciadas. Lastreado e
concretizando o princpio da participao popular que advm da Constituio Fede-
7 O art. 182, 1, da Constituio Federal estabelece que o Plano Diretor deve ser aprovado pelas Cmaras
de Vereadores. Pelo princpio da hierarquia das leis, a alterao de lei s se faz com outra lei, motivo pelo qual
tambm as alteraes de planos diretores devem ser feitas por lei.
8 As ementas das Aes diretas de inconstitucionalidade abaixo colacionadas, julgadas pelo Tribunal de Justia
do RS refetem este entendimento.
Ao direta de inconstitucionalidade. Municpio de Capo da Canoa. Lei n 1.458/2000, que estabelece
normas sobre edifcaes nos loteamentos e altera o Plano Diretor da sede do municpio de Capo da
Canoa. Inconstitucional formal. Ausncia de participao das entidades comunitrias legalmente constitudas
na defnio do Plano Diretor e das diretrizes gerias de ocupao do territrio, bem como na elaborao e
implementao dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes. Violao ao 5 do art. 177 da
Carta Estadual. Precedentes do TJRS. Efccia da declarao excepcionalmente fxada, a teor do art. 27 da Lei
n 9.868/99. Ao procedente (f. 23) (Ao direta de inconstitucionalidade n 70003026564, Tribunal Pleno,
Tribunal de Justia do RS. Relator Clarindo Favorito, julgado em 16/09/2002).
Adin. Bento Gonalves. Lei Complementar n 45, de 19 de maro de 2001, que acrescenta pargrafo nico ao
art. 52 da Lei Complementar n 05, de 03 de maio de 1996, que institui o Plano Diretor Urbano do Municpio.
O art. 177, 5, da Carta Estadual exige que na defnio do Plano Diretor ou diretrizes gerais de ocupao
do territrio, municpio assegurem a participao de entidades comunitrias legalmente constitudas. Disposi-
tivo auto-aplicvel. Vcio formal no processo legislativo e na produo da lei. Ausncia de controle preventivo
de constitucionalidade. Leis Municipais do Rio Grande do Sul sobre poltica urbana devem obedecer a con-
dicionante da publicidade prvia e assegurao da participao de entidades comunitrias, pena de ofensa
democracia participativa. Ofensa ao princpio da separao de poderes e violao frontal ao 5 do art.177
da Carta Estadual. Adin julgada procedente (14 fs.) (Ao Direta de Inconstitucionalidade n 70002576239,
Tribunal Pleno, Tribunal de Justia do RS. Relator Vasco Della Giustina, julgado em 01/04/2002).
84
ral, o Estatuto da Cidade, ao dispor sobre esse instituto, estabeleceu como requisito
implementao dessas operaes a participao dos proprietrios, moradores, usu-
rios permanentes e investidores privados. Alijar ou deixar de envolver um dos no-
minados macula o procedimento a ser realizado para constituir a Operao Urbana
Consorciada.
A Operao Urbana Consorciada, juntamente com o EIV, esto entre os ins-
trumentos que claramente afastam a discricionariedade administrativa na conduo
das polticas urbanas. A mitigao da discricionariedade implica a necessidade de apon-
tar os motivos de dizer o porqu decidiu dessa ou daquela forma, justifcando a toma-
da de deciso. E este procedimento possibilita, de um lado, o afastamento de absurdos;
de outro, a formao de consensos. Alm disso, a necessidade de motivao cria apro-
ximaes e permite visualizar a questo na integralidade. Esse repensar das prticas
municipais implica mudanas de postura. Questes aparentemente tcnicas passam a
ser debatidas com a comunidade. H uma partilha do poder de deciso. As reas de
conhecimento passam a atuar de forma integrada, gerando novas snteses de conheci-
mento, conquanto as polticas pblicas precisem ser visualizadas, tratadas e executadas
de forma integrada
9
. Cada gueto de rea de conhecimento passa a necessitar conhecer
o objeto de trabalho de outrem. Ou seja, os problemas sociais, urbanos e ambientais
so visualizados na sua globalidade e trabalhados nessa dimenso ampla, considerando
o cidado na sua integralidade. E, em todos os momentos, h participao ativa da
comunidade, tanto no repensar dessas prticas quanto na execuo das mesmas.
Esse mesmo procedimento exigido para as Operaes Urbanas Consor-
ciadas. A participao dos agentes envolvidos no mera retrica. Trata-se de uma
exigncia legal, cuja ausncia pode gerar reclamaes administrativas e aes judiciais
por aqueles que se sentirem alijados do respectivo processo, nos casos em que de-
veriam estar contemplados. Assim, deixar a populao moradora de uma rea afetada
pela Operao Urbana de fora da gesto desta Operao, por exemplo, equvoco
que macula a respectiva Operao com o vcio da ilegalidade.
9 Sobre o tema, ver MESQUITA, Zil. Aes Integradas de Gerenciamento experimentando uma poltica de
compromisso com a cidadania.
85
2. Contrapartidas
Contrapartida a denominao atribuda pelo Estatuto da Cidade para esta-
belecer a valorao de algo antes intangvel e que passa a ter valor, na medida em que
ter benefcio direto ou indireto com a realizao da Operao Urbana Consorciada.
No tributo nem preo pblico e tambm no se confunde com as medidas com-
pensatrias decorrentes do licenciamento ambiental.
Em geral, as contrapartidas se perfectibilizam em obras pblicas vinculadas
s fnalidades da Operao (vias, urbanizao de praas, implantao de esgotamento
sanitrio, estao de tratamento de esgoto etc.), destinao de bens imveis no mbi-
to da OU para cumprir com as fnalidades desta (criao de unidade de conservao),
destinao de habitao de interesse social e oferta de lotes a preo compatvel com
a renda da demanda habitacional prioritria, ou contrapartida fnanceira, destinada
conta vinculada Operao Urbana Consorciada. O importante que ocorra uma
equao econmico-fnanceira que demonstre a adequao e a compatibilidade entre
o valor auferido com a Operao e a contrapartida ofertada.
3. Problemas Jurdicos Relacionados com as Contrapartidas
O histrico das Operaes urbanas realizadas no Brasil d conta de uma
srie de problemas jurdicos relacionados ao valor da operao, da garantia do paga-
mento deste valor e da destinao adequada desses recursos.
Por isso, imprescindvel que instrumentos jurdicos sejam incorporados
prtica das OU, a fm de que sejam uma forma de garantia jurdica quanto execuo
desta. H relatos, por exemplo, de fexibilizao de regime urbanstico, desde que fos-
sem feitas melhorias virias, mas que no plano dos fatos no se realizaram. Contudo,
sem estabelecer o quando, o como e com qual valor esta pretensa contrapartida fca
vazia, inclusive sem possibilidade de ser cobrada pelo Poder Pblico. Se for melhoria
viria, por exemplo, a rea na qual a via pblica ser executada j foi desapropriada?
Se no foi, quem pagar pelo valor desta? Em que momento (prazo) dever ser feita
a via e quais as condies (tamanho da caixa, tipo de pavimento etc.). Essas questes
so preliminares e devem compor e integrar a deciso que exige a contrapartida.
86
A contrapartida no pode nem ser vil, nem extorsiva. Precisa ser proporcio-
nal, razovel.
Alm disso, precisa ser certa, lquida e exigvel. Para tanto, tem-se usado os
Termos de Compromisso, previstos no art. 585, II, do CPC
10
, que so uma forma de
juridicamente atribuir um carter contratual s parceiras estabelecidas pelo Poder
Pblico com os particulares. Na forma do CPC, estes Termos so ttulo executi-
vo extrajudicial, o que permite a sua execuo, na hiptese de descumprimento. As
responsabilidades precisam estar claras e defnidas nestes Termos; as obrigaes e
os prazos para a sua implementao so requisitos para que possam ser cobradas
posteriormente.
Outra possibilidade utilizar subsidiariamente a Lei Federal n 11.079/04,
que regra as parcerias pblico-privadas no Brasil, sendo que as OU so uma espcie
deste gnero. Aplica-se essa lei naquilo que no for contrrio ao que dispe o Esta-
tuto da Cidade sobre as OU.
importante, ainda, ter presente que a valorizao ambiental e melhorias
sociais so elementos intrnsecos operao, sendo que a inexistncia destes gera con-
seqncias jurdicas. Ademais, fexibilizar no desregrar, sendo que no Brasil o poder
regulamentar no cria direitos. Regime urbanstico matria de lei e no de regulamen-
to, por isso, delegaes completas na lei so incompatveis no sistema brasileiro.
Por ltimo, o Plano da Operao fundamento desta; no mera declara-
o de intenes. Os princpios vigem e muitas vezes derrogam regras isoladas.
4. Operao Urbana consorciada na perspectiva do Acesso Moradia
Os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade so de gesto da cidade,
por isso podem e devem ser articulados com outros existentes. O zoneamento
um destes, tradicionalmente utilizado pela legislao urbanstica. Revisitado, adotado
10 Cdigo de Processo Civil.
87
de forma compatibilizada com outros instrumentos de gesto e inserido em busca
da sustentabilidade urbano-ambiental, pode ser efcaz porque traz em seu bojo cls-
sicas prerrogativas j aceitas na doutrina e na jurisprudncia. Decorrendo do poder
de polcia, pode estabelecer normas gerais e cogentes para zonas com caractersticas
especfcas. Nessa linha, reas apontadas como passveis de parcelamento ou utilizao
compulsrias podem cumulativamente, e desde que previsto na lei especfca, ser rea
ou zona especial de interesse social. Dessa forma, as zonas vazias, suscetveis de rece-
berem habitao popular, seriam assim identifcadas pelo zoneamento da cidade. Com
a cumulao destes dois instrumentos possvel incentivar a construo de habitao
popular. Evidentemente que no pode ser qualquer zona. necessrio motivao para
a explicitao dos motivos que fzeram apontar o gravame. Por exemplo, zonas dota-
das de infraestrutura, cujo entorno contempla rea habitacional com infraestrutura e
servios ociosos, so passveis de zoneamento como rea especial de interesse social.
Alm disso, h que existir a necessidade de habitaes populares, ou seja, mercado para
tanto. Da forma proposta h dois condicionamentos passveis de serem estabelecidos
pela lei municipal. O primeiro relativo obrigao de parcelar ou edifcar. O segundo
estabelecendo edifcar ou parcelar para qual fnalidade. Ambos tm como fo condutor
a funo social da propriedade, sendo densifcados pela legislao infraconstitucional.
Nos centros urbanos, alm de reas vazias, h reas ociosas. Na linguagem da
Constituio Federal e do Estatuto da Cidade, reas subutilizadas. Estas reas subuti-
lizadas podem e devem ser elencadas como de utilizao compulsria, fazendo valer
com que o princpio ativo da funo social da propriedade expresse que a dimenso da
propriedade obrigue a alguma coisa, no caso, utilizar. E, veja-se, que esta utilizao no
somente do terreno, mas do imvel, o que permite incluir neste conceito a utilizao
de imveis, prdios vazios, o que uma realidade nos centros urbanos.
Na Constituio Federal h um reconhecimento de um direito proprie-
dade, ou seja, a ter propriedade, que difere de proteger a propriedade de quem j a
detm, possibilitando uma srie de interpretaes.
A interpretao sistemtica desse direito propriedade com o disposto
sobre utilizao compulsria prevista no Estatuto da Cidade gera a possibilidade de
os municpios legislarem sobre a obrigatoriedade de utilizao dos inmeros imveis
88
vazios dos centros das cidades. Estudos urbanos e a realidade ftica do conta de
prdios inteiros desocupados, apartamentos vazios em reas antes consideradas no-
bres, mas que hoje esto degradadas em face da insegurana dos centros das cidades.
Houve um processo de migrao nos centros urbanos, esvaziando de moradias os
centros das grandes cidades, porque, em face da caracterstica comercial, noite e
nos fnais de semana, fcam ociosos, vazios, deixando-os inseguros. Disso decorre a
existncia de muitos imveis vazios, no obstante o enorme dfcit habitacional exis-
tente nas cidades.
Medidas integradas, analisando o problema urbano especfco da cidade, com
os instrumentos do Estatuto da Cidade, permitem a adoo de polticas pblicas que
podem ser efcazes ao enfrentamento dos problemas. Todavia, necessrio com-
preender que tanto os dispositivos da Constituio quanto do Estatuto da Cidade
refetem uma Constituio solidarista e que tem um compromisso com a diminuio
das igualdades sociais. Se algum municpio editar lei nesse sentido, certamente no
faltaro vozes em defesa da impossibilidade de legislar, utilizando argumentos vrios.
certo que h limites legais e constitucionais para a atuao. Em nosso sentir, estes
limites esto na razoabilidade e na proporcionalidade das leis e das prprias medidas
administrativas. No possvel fulminar a propriedade privada, pois a funo socio-
ambiental da propriedade mero realinhamento de foras. Todavia, assim como h
limites, tambm imprescindvel ter claro que fundamental ser mais propositivo
e de forma diferente do que existe at agora, pois a realidade est demonstrando
esta necessidade, sob pena de os muros dos condomnios fechados no serem mais
sufcientes para esconder a segregao e a excluso que assola a grande massa de
cidados moradores das cidades.
Fernandes aponta que a noo constitucional da funo social da propriedade
precisa ser materializada atravs de polticas urbanas e ambientais que combatam a espe-
culao imobiliria, promovam melhor acesso infra-estrutura urbana existente, demo-
cratizem o acesso terra e habitao e regularizem os assentamentos informais
11
.
11 FERNANDES, Edesio. Estatuto da Cidade: promovendo o Encontro das Agendas Verde e Marrom In:
Estado de Direito Ambiental: tendncias, aspectos constitucionais e diagnsticos. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004.
89
A aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade implica compreender
este universo, conhecer a realidade para a qual est elaborando o respectivo Plano
Diretor e incidir sobre esta. A noo de que existem vrias propriedades, que estas
precisam cumprir com uma funo socioambiental, que esta funo socioambiental
obriga fundamental para a revisitao dos institutos jurdicos e por pensar formas
de aplic-los e utiliz-los de forma mais efcaz.
Fernandes leciona o seguinte, com o que se concorda integralmente:
O grande desafo colocado para os juristas brasileiros, aqueles que com-
preendem a necessidade de se colocar o direito no mundo da vida
construir um discurso jurdico slido que faa uma releitura teleolgica
dos princpios constitucionais e legais, integrando os novos direitos sociais
e coletivos luz do marco conceitual consolidado pelo Estatuto da Cidade,
de forma a dar suporte jurdico adequado s estratgias poltico-institu-
cionais de gesto urbano-ambiental comprometidas com a plataforma da
reforma urbana e com a materializao do direito cidade.
(...)
No podemos mais continuar fazendo apenas o discurso dos valores
temos que construir um discurso dos direitos que d suporte s novas
estratgias poltico-institucionais de gesto democrtica e incluso social
que diversos Municpios tm tentado formular e implementar em todo o
Pas. Promover a incluso social pelo direito: eis o desafo colocado para
os juristas brasileiros
12
.
Nessa quadra, importante ter presente que o Estatuto da Cidade e o
Plano Diretor no mbito municipal no so microssistemas
13
fechados, que precisam
dialogar com os outros instrumentos de gesto existentes e que tm um mesmo fo
12 FERNANDES, Edesio. Estatuto da Cidade: promovendo o Encontro das Agendas Verde e Marrom In:
Estado de Direito Ambiental: tendncias, aspectos constitucionais e diagnsticos. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004, p. 329.
13 Sobre o tema, ver TUTIKIAN, Cristiano. Sistema e Codifcao: O Cdigo Civil e as Clusulas Gerais. In:
ARONNE, Ricardo (org.) Estudos de Direito Civil Constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
90
condutor, qual seja o direito cidade, entendido como o direito terra urbana, mo-
radia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Assim, o sistema
a ser aplicado s cidades no se limita ao Estatuto da Cidade. A unidade buscada se
d a partir da Constituio de 1988, ncleo de dignidade da pessoa humana, e os
institutos a serem utilizados se encontram em vrios microssistemas que interagem
entre si, e do concreo ao Estado Socioambiental Democrtico de Direito.
As Operaes Urbanas Consorciadas so parte integrante desse contexto.
Podem e devem, em seu mbito, utilizar-se de outros instrumentos previstos no Es-
tatuto da Cidade, entre os quais a utilizao e o parcelamento compulsrio, na forma
acima examinada, cumulado com as Zeis Zonas especiais de interesse social , para
fns de funcionalizar, atribuir funo de habitao, se este for um dos objetivos da
respectiva Operao.

Das parceiras pblico-privadas, precisa-se incorporar s operaes urbanas
consorciadas o carter contratual regrado na Lei Federal n 11.079/04. Esta uma
das formas de juridicamente controlar a entrada e a destinao dos recursos nas
Operaes Urbanas Consorciadas, de modo a possibilitar a efetividade da respecti-
va operao. A aplicao dos recursos de forma incompatvel com as fnalidades da
Operao improbidade administrativa, a teor do que dispe o art. 52, inc. V, da Lei n
10.257/01. O procedimento adotado nas Operaes integra o controle da respectiva
Operao.
91
Os Procedimentos das
Operaes Urbanas
a Servio dos
Projetos Urbanos
1
Franois Hte
Arquiteto, Diretor Adjunto de Planejamento Urbano da Secreta-
ria Municipal de Urbanismo de Paris. responsvel por todas
as operaes, em especial nas denominadasreas de operao
urbana consorciada (ZAC), ou ainda no mbito do grande pro-
jeto de renovao urbana do entorno de Paris (GPRU). Dirige
estudos, elabora projetos,rene a documentao dos diversos
processos e coordena a realizao das operaes.
Projeto Urbano: opo poltica, estudada e consorciada
O plano local de urbanismo
Todas as leis que vieram compor o Cdigo de Urbanismo na Frana, depois
do perodo da reconstruo, consagraram a separao entre a abordagem regulamen-
tar que estabelece os direitos de ocupao e utilizao dos solos e a abordagem
operacional , que fornece um marco para as condies de realizao das operaes
urbanas (lei de orientao fundiria de 1967).
Essa diferenciao deixou de ser adequada realidade do desenvolvimento
das cidades, que requer uma viso global, propiciando, ao mesmo tempo, maior aber-
92
tura do campo regulamentar, em especial para adensar e lutar contra o espraiamento
urbano, e facilitando a insero das reas urbanas, restritas ao zoneamento especfco
das operaes urbanas (entradas das cidades, ZAC).
A Lei de Solidariedade e Renovao Urbana, chamada de Lei SRU, de 13
de dezembro de 2000, tratou de unir as prticas urbansticas, adotando, simulta-
neamente, os instrumentos que facultam aos governos locais a conduo dessas
prticas. O Plano Local de Urbanismo (PLU) tanto constitui a expresso do projeto
urbano, como o principal instrumento de gerenciamento do desenvolvimento da
cidade.
O projeto urbano , antes de tudo, uma opo poltica.
Projeto de operao urbana e desenvolvimento sustentvel
O PLU um documento estratgico, que inclui orientaes relativas evo-
luo da cidade, para um horizonte de 15 a 20 anos.
O cerne do documento o projeto de planejamento urbano e de desen-
volvimento sustentvel, verdadeiro projeto de cidade. As grandes orientaes do
projeto so:
- a solidariedade social, com uma poltica frmemente em prol da habitao
de interesse social;
- a qualidade da vida, com equipamentos pblicos de vizinhana e reas ver-
des e um cuidado continuado para com o meio ambiente e o patrimnio;
- o dinamismo econmico e cultural prevendo a implantao de projetos
urbanos, grandes equipamentos culturais e criao arquitetnica.
93
Diretrizes estruturantes
Para que os diversos projetos urbanos, de iniciativa privada ou pblica, sejam
compatveis com o projeto de cidade, diretrizes urbanas defnem com maior preciso
as condies do desenvolvimento das reas em evoluo.
Assim, as orientaes do PLU sobre o entorno defnem um territrio de
projetos o anel central em interface com os municpios vizinhos, visando:
- requalifcar os bairros carentes da periferia;
- incentivar as ligaes com a periferia (cobertura da via expressa, novas vias
de conexo, projetos envolvendo o territrio de vrios municpios, etc.);
- organizar os projetos de transportes pblicos, de modo a atender os polos
de empregos e os bairros residenciais mais densos;
- implantar os grandes servios urbanos.
Orientaes do PLU sobre o Entorno de Paris:
Requalifcar os bairros de habitao, dinamizar
o comrcio, melhorar os equipamentos nos
setores G.P.R.U
Valorizar o cinturo verde e as rvores
Organizar os espaos abertos
Desenvolver a continuidade urbana
Pesquisar as sinergias das aglomeraes:
Setores de desenvolvimento:
De ordem regional
De ordem intermunicipal
Cobertura da periferia:
Em projeto (CPER 2000-2006)
Em estudo
Melhorar os transportes pblicos:
Tramway:
Em projeto
Em estudo ou previsto
Metro e RER:
Novas estaes em estudo
Prolongamento das linhas
Integrar os equipamentos logsticos de escala
regional em seu ambiente
Centro de tratamento de lixo
94
Os objetivos do Projet dAmnagement et de Dveloppement Durable
(PADD) refetem-se na escala da operao urbana, por exemplo, no setor Clichy-
Batignollles- 17a RA.
Diretrizes estruturantes em Clichy-Batignolles
vias de largura inferior ou igual a 12m
vias de largura entre 12 e 20m
vias de largura superior ou igual a 20m
CLICHY-BATIGNOLES
17 Regio Administrativa
Esquema de Planejamento
PLU modifcado 12 e 13 de novembro 2007
95
Regras urbansticas
As regras do PLU de Paris se apresentam sob forma de regulamento, com
14 artigos e um atlas grfco (na escala de 1/2.000).
So medidas permissivas ou restritivas, que fornecem um marco para os
projetos edilcios: destino, volumetria, vos, estacionamento, densidade.
Tais regras so oponveis por terceiros. Elas so uma traduo do projeto
urbano que visa orientar o uso e a ocupao dos solos.
Com isso, o PLU de Paris prev:
- a defnio de uma rea alvo, onde qualquer projeto residencial deve incluir
25% de unidades de interesse social;
- locais reservados para unidades de interesse social, equipamentos pblicos,
vias e reas verdes;
- a proteo de mais de 5.000 prdios que apresentam reconhecido inte-
resse arquitetnico ou histrico (alm dos imveis preservados como monumentos
histricos);
- limites de altura de fachadas para se ajustar paisagem da rua e limites de
altura total para o respeito da paisagem como um todo.
As regras do PLU se aplicam s reas fragmentadas, bem como s reas de
operao urbana, ou, ainda, s operaes de renovao urbana. Conforme o caso, a
regra deve ser fexibilizada, derrogando, por exemplo, o ndice de aproveitamento dos
terrenos.
Pode-se dizer que, com um PLU perfeito, ou seja, concludo e completo, o
nico processo de urbanismo seria o pedido de licena de construo.
96
Estudos urbanos
O projeto urbano , necessariamente, um projeto estudado.
Na escala da Regio Metropolitana, a defnio de um projeto global re-
quer projees no tempo e no espao, hipteses para simulao, tanto no plano da
forma urbana (refexo sobre as alturas) quanto do desenvolvimento econmico
(anlise da oferta e da demanda para as pequenas e mdias empresas), ou, ainda, da
mobilidade (meios de transporte alternativos, transporte coletivo, impacto do trnsi-
to automotivo).
Os estudos so imprescindveis para fazer os diagnsticos do existente ou
para os estudos de impacto.
Atlas do PLU, Chteau Rouge
97
Estudos prvios
Na escala dos bairros, a defnio de um projeto urbano, isto , de uma pro-
posta de estruturao urbana, combinada com um empreendimento, passa necessa-
riamente pela defnio de diretrizes urbanas, e a traduo espacial das necessidades
expressas, por estudos de viabilidade regulamentar.
Os estudos prvios so desenvolvidos pelo governo local, diretamente ou
por meio de assessoria, ou, ainda, contratados junto a uma operadora econmica, por
intermdio de licitao de prestaes intelectuais.
Tais estudos possuem naturezas diversas: urbanos, paisagsticos, sociolgi-
cos, tcnicos, patrimoniais, ambientais, etc.
Da qualidade dos estudos prvios depende, em grande parte, a do projeto
urbano. De fato, a economia global e o impacto do projeto devem ser corretamente
avaliados.
Considera-se que os custos de estudo prvio representem entre 1 e 5% dos
investimentos no fundirio e em infraestruturas.

As licitaes de defnio
Quando o governo local no tem condies de estabelecer diretrizes para
a operao urbana numa determinada rea, pode lanar mo do procedimento
das licitaes simultneas chamadas de defnio. Elas consistem em elaborar,
com vrias equipes, formadas por arquitetos, urbanistas, paisagistas e escritrios
de engenharia, um programa global de construo, conforme princpios urbanos
comuns.
Aps a primeira fase, chamada de coletiva, cada equipe estuda um projeto
individual. Durante a segunda fase, uma delas poder fcar com a concepo do novo
bairro, bem como com a coordenao das diversas construtoras para os empreendi-
mentos pblicos e privados.
98
Embora relativamente demorado e caro, esse procedimento apresenta a
enorme vantagem de deixar ao contratante o tempo de se apropriar do projeto para,
depois, melhor lev-lo a cabo.
Planejamento Territorial - Nordeste de Paris
Planta programtica
99
Processo participativo
O processo participativo, quer seja formal ou informal, j faz parte da vida
pblica. Resulta, ao mesmo tempo, da evoluo jurdica na realizao das aes ou
operaes que alteram o ambiente dos moradores, e da evoluo das polticas ur-
banas, cada vez mais fundamentadas no conhecimento do ambiente urbano e dos
problemas locais, pelos prprios moradores e suas associaes.
A Lei SRU, por intermdio do princpio da boa governana, trouxe o proces-
so participativo no cerne das escolhas relativas s polticas urbanas.
O debate prvio, dentro dos dispositivos legais
O processo participativo pode assumir diversas formas. Uma deliberao da
Cmara de Vereadores defne as modalidades. Ao menos uma autoridade municipal
preside as reunies pblicas. A Cmara toma conhecimento da sntese do processo
participativo. Este processo participativo obrigatrio:
Estudo de defnio Paris Nordeste/ Apresentada na fase II/ 21 de julho de 2003
100
- no caso de reviso ou alterao do PLU (por ex., para a reviso do PLU,
ocorreram 80 reunies pblicas);
- antes do lanamento de qualquer operao urbana, de tipo Operao Ur-
bana Consorciada (art. L- 300-2 do cdigo de urbanismo);
- antes de qualquer projeto urbano, cujo impacto ambiental ou custo de
investimento requer uma enquete pblica.
A participao local, expresso da democracia de proximidade
Cabe s autoridades locais prestar contas, junto aos moradores, sobre o
contedo e o andamento dos projetos nos bairros. A Lei da Democracia de Proximi-
dade, de 27 de fevereiro de 2002, reforou o seu papel, neste particular.
O processo participativo pode assumir a forma de ofcinas participativas,
reunies ou visita in loco, debates na Internet, etc.
O processo participativo local parte integrante dos mtodos de gover-
nana dos projetos, dentro da preocupao de desenvolvimento sustentvel da
cidade.
Procedimentos de operao urbana: diversidade das situaes
As operaes urbanas atendem situaes diversas, pelas caractersticas
fsicas, o porte, o nvel de controle fundirio, os empreendimentos e o seu fnancia-
mento.
Uma diferena fundamental tem a ver com a situao urbana e a natureza do
tecido urbano.
preciso diferenciar as operaes fragmentadas, que se caracterizam
por um ambiente urbano consolidado, um parcelamento estabelecido, um espao
ocupado, com os direitos aferentes, e os vazios urbanos onde tudo est para
realizar.
101
Mapa das reas de operao urbana
Outras operaes
Loteamentos
Equipamentos
Z.A.C
Operaes em projeto
G.P.R.U
Coberturas da periferia
Renovao urbana em reas fragmentadas
Controle sobre o fundirio: uma necessidade
O direito de preempo urbana, reforado, faculta ao Poder Pblico a pos-
sibilidade nica de atuar em profundidade no tecido urbano constitudo, em especial
nos bairros mais carentes, insalubres ou com prdios de habitao coletiva degra-
dados. A declarao de utilidade pblica (DUP) , muitas vezes, a nica sada para
encerrar as aquisies fundirias. A desapropriao, longa e cara, no isenta de risco
jurdico: cancelamento, indenizaes, retrocesso.
102
A reestruturao em tecido urbano consolidado requer, na maioria dos
casos, remembrar lotes e operar divises fundirias, de modo que se possa obter
imveis com dimenses adequadas, abrir novas vias e construir novos equipa-
mentos.
Quando as condies so favorveis a uma recomposio urbana global, o
loteamento o procedimento mais adequado. O recorte dos lotes facilitado pela
aplicao das regras em todo o terreno inicial. O gerenciamento dos espaos coleti-
vos pode ser realizado por uma associao de tipo sindical. Em geral, a rede viria fca
sob domnio pblico municipal.
Os direitos de construir so vinculados ao lote. O ndice de aproveitamento
dos terrenos (IAT), em Paris, de 3. O reagrupamento fundirio possibilita redistri-
buir esses direitos. A renovao por lote facultada pelo IAT de fato, ao autorizar
a manuteno da edifcabilidade inicial em caso de sobredensidade.
Frquel Fontarabie
103
Habitao
Atividades
Equipamentos CINASPIC
Via Nova
PROJETO
DE OPERAO
PREFEITURA DE PARIS
Permetro da Operao
Lotes
Reabilitao
Espao aberto
104
A alavanca dos incentivos pblicos

Existem vrias modalidades de monitoramento das iniciativas privadas, no
leque de instrumentos disposio dos governos locais. Tais dispositivos combinam
critrios habitacionais, de sade pblica ou de patrimnio:
- as operaes de melhoria habitacional oferecem subsdios aos propriet-
rios de unidades degradadas;
- a erradicao da habitao insalubre um procedimento coercitivo,
que obriga recuperao das unidades insalubres, sob pena de interdio do
imvel
1
;
- os permetros de restaurao imobiliria facultam aos proprietrios
locadores a possibilidade de receber incentivos fscais, visando conservao e
valorizao dos imveis.
Em todos esses dispositivos, a administrao da operao e as institui-
es pblicas entram com contrapartida fnanceira, ao lado do governo local
envolvido.
O plano nacional de renovao urbana, conduzido pela agncia de reno-
vao urbana (ANRU), hoje a principal alavanca fnanceira estatal para atuar nos
bairros mais carentes.
1 Convention publique damnagement (CPA) frmado em 2002 com a Socit immobilire dconomie
mixte de la Ville de Paris (SIEMP) para erradicar a insalubridade em 750 endereos.
105
A operao urbana aproveitando os vazios

At ento, as operaes urbanas eram lanadas por iniciativa dos governos
locais e conduzidas por eles, uma vez que:
- o procedimento urbanstico deve ser aprovado pelo Executivo local;
- o documento de urbanismo aplicvel de alada do governo loca;
- o investimento fnanceiro, em especial para realizar os equipamentos
pblicos e incentivar a habitao de interesse social, fca a cargo do governo local
(subveno de equipamentos, custos fundirios para a habitao de interesse social,
subveno de equilbrio).
Em processo de operao urbana ou
operao concluda
Operao urbana em estudo
Estudos de operao urbana previstos
Direito de Preempo Urbana reforada
Permetro do setor de interveno SIMAVIP
Operao Urbana da praa Lon
Reabilitao: Demolio e recontruo: Vias:
Deciso tomada
Demolio
Reconstruo comeada
Operao livre
Deciso tomada
Reabilitao comeada
Reabilitao da base do imvel
Obras de combate a insalubridade
terminada
Demolio e reconstruo da Muralha de Richomme:
Estudo:
Em curso
Previsto
Estudo para defnir a natureza da operao
(demolio ou reabilitao)
Situao da Operao Urbana no Chteau Rouge em Paris 18 Regio Administrativa
106
Operao urbana consorciada:

Um procedimento corriqueiro
A fgura da Operao Urbana Consorciada, criada h 40 anos, o instru-
mento jurdico mais adequado para realizar operaes urbanas.
A estruturao requer aquisies e revendas fundirias, um empreendimen-
to mltiplo, que inclua unidades residenciais, atividades econmicas e equipamentos,
redes e vias atendendo os terrenos equipados.
A Operao Urbana Consorciada, cuja realizao geralmente contratada
junto a uma empresa de economia mista, representa o arqutipo do urbanismo
francesa: um forte domnio pblico sobre o projeto, a sua conduo e seu fnancia-
mento.
O contrato sui generis que o governo local frma com a operadora
2
visa,
ao cobrir o risco fnanceiro, garantir a concluso da operao.
A concesso de operao urbana frente concorrncia
O novo cenrio europeu, que preconiza a abertura das concesses de ope-
raes urbanas concorrncia, veio fragilizar este modelo jurdico.
A Lei de 29 de julho de 2005 e seu Decreto de regulamentao estabe-
leceram o marco jurdico das operaes ao obrigar o concedente a submeter a
concesso de operao urbana publicidade, possibilitando a entrega de propostas
concorrentes.
2 Caractersticas das empresas de economia mista em Paris: capital pblico majoritrio, acionistas privados
no sujeitos lei das licitaes.
107
Agora, toda concesso deve defnir com preciso a economia geral da ope-
rao e, se for o caso, a participao do governo local, que no mais variar.
O concessionrio, que assume o risco fnanceiro, exige do governo local
rigor e transparncia.
Conjuntos complexos

Operaes imobilirias sob contrato
Os altos custos da aquisio fundiria, dos equipamentos gerais (vias, en-
genharia civil, redes, etc.), as crescentes necessidades de reas verdes e servios
pblicos (creches, quadras esportivas, etc.) e a diversidade social no podem mais ser
assumidos apenas pelo governo local, j endividado.
Algumas operaes podem ser conduzidas por empresas de capital majori-
tariamente privado.
A realizao dessas operaes passa pela elaborao de termos de acordo
estabelecendo as condies de cesso ao governo local das reas destinadas a rece-
ber equipamentos (escolas, creches, estacionamento pblico, etc.).

Parcerias
A urgncia e a complexidade de determinadas operaes podem levar
criao de parceria pblico-privado por meio da qual o parceiro assume a realizao
e o gerenciamento das edifcaes. Tal dispositivo utilizado para empreendimentos
universitrios ou hospitalares.
108
Clichy Batignolles
Clichy Batignolles
109
Claude Bernard Macdonald
Claude Bernard Macdonald
110
Concluso
As modalidades de operao urbana devem ser escolhidas em funo dos
projetos urbanos que o governo local quer realizar, na base de estudos desenvolvidos
sob a sua orientao e aps processo participativo.
A anlise das condies fnanceiras e programticas das operaes deve ajudar a
optar, para o dispositivo da operao urbana sob concesso, entre as seguintes alternativas:
- quando o governo local pretende manter o controle do empreendimento
e assumir todo ou parte do risco fnanceiro, por meio de uma concesso de ope-
rao com uma entidade pblica ou diretamente vinculada a ele (estabelecimento
pblico, empresa pblica local, etc.);
- quando, considerando as caractersticas da operao, deve ser criada uma
parceria, por intermdio de contrato entre o governo local e os acionistas privados.
Neste caso, deve-se chegar a um acordo sobre o projeto e a fatia do risco coberta
pela operadora;
Nos dois casos a questo que se coloca como a Prefeitura conseguiria
conduzir uma operao urbana por 15 a 20 anos, com base num contrato adminis-
trativo ou comercial no evolutivo. A soluo, sem dvida, passa pela reduo do
porte das operaes, diminuindo os prazos de realizao ao torn-los controlveis e
diminuindo o peso assumido pelo governo local.
111
Seminrio Brasil-Frana
de Operaes Urbanas:
Aspectos Jurdicos das
Operaes Urbanas
Consorciadas
1
Cintia Estefania Fernandes
Procuradora do Municpio de Curitiba Julgadora Tributria. Professora do Centro Universi-
trio Curitiba / UNICURITIBA; da Academia Brasileira de Direito Constitucional; professora
convidada da Universidade Federal do Paran em Direito Tributrio Especial Tributao
Municipal. Mestre em Direito do Estado (Direito Tributrio) pela UFPR. Especialista em
Polticas do Solo Urbano pelo Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge MA EUA.
Especialista em Direito Tributrio e Processual Tributrio pela PUC-PR. Autora do livro IPTU.
Texto e contexto. So Paulo: Quartier Latin, 2005.
Introduo
Tem-se como objetivo precpuo discorrer especifcamente sobre um ins-
trumento legal embasado na observncia das prescries constitucionais que fgura
como fator determinante para o desenvolvimento dos Municpios brasileiros, contri-
buindo para a garantia da autonomia destes e a observncia da funo social da pro-
priedade prescrita no mago conceitual da propriedade urbana, visando utilizao
sustentvel do solo urbano.
1 Este artigo visa relatar as discusses do grupo de trabalho GT1 Aspectos Jurdicos das Operaes Urbanas
Consorciadas, cuja debatedora foi Cintia Estefania Fernandes. Participaram do grupo de debate. Clia Ravera ;
Cludia Helena Campos Nascimento ; Danielle Nogueira Magalhes ; rica Cristina Castilho Diogo; Franois
Hote; Ktia Cristina Gomes Carmelo; Lia Bergman ; Lcia Helena Condorelli dos Santos ; Marcelo Casseb
Continentino ; Maria Helena de Lima Coutinho ; Marlene H. M. Ettrich ; Ndia Freitas Rodrigues ; Paulo Roberto
Barroso Soares ; Taciana Maria Sotto-Mayor Porto Chagas. Ressalte-se, no entanto, que a fundamentao
jurdica que leva s concluses expostas de responsabilidade da autora.
112
Entre os instrumentos que contribuem para o desenvolvimento das reas urba-
nas brasileiras, tem-se as operaes urbanas consorciadas, as quais, se devidamente
institudas e efetivadas, podero concretizar a realizao de infraestrutura urbana, a dimi-
nuio da especulao imobiliria, a proteo ambiental e a redistribuio de riquezas.
O Brasil um Estado Social Democrtico de Direito, conforme prescreve o
art. 1 da Constituio Federal brasileira de 1988:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indisso-
lvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Assim, para se alcanar a concretizao do Estado Social Democrtico de
Direito, deve-se pautar nos objetivos fundamentais constitucionais, estabelecidos no
art. 3 da Constituio Federal brasileira, princpios estes que possuem funo de
princpios gerais:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais.
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
A fragilizao do sistema no admissvel, devendo ser mantida intacta a
vontade suprema do texto magno, nos termos do esclio de Bonavides (2001b, p. 336;
338-339):
113
Poderosas foras coligadas numa composio poltica contra o regime
constitucional de 1988 intentam apoderar-se do aparelho estatal para in-
troduzir retrocessos na lei maior e revogar importantes avanos sociais,
fazendo assim inevitvel um antagonismo fatal entre o Estado e a Socieda-
de. [...] Mas no acontecer, se o Estado social for a prpria Sociedade bra-
sileira concentrada num pensamento de unio e apoio a valores igualitrios
e humanistas que legitima a presente Constituio do Brasil.
Portanto, os problemas constitucionais referentes a relaes de poderes e
exerccio de direitos subjetivos tm que ser examinados e resolvidos luz
dos conceitos derivados daquela modalidade de ordenamento.
O Estado social brasileiro , portanto, de terceira gerao, em face desses
aperfeioamentos: um Estado que no concede apenas direitos sociais b-
sicos, mas os garante.
Com efeito, no possvel compreender o constitucionalismo do Estado
social brasileiro contido na Carta de 1988 se fecharmos os olhos teoria
dos direitos sociais fundamentais, ao princpio da igualdade, aos institutos
processuais que garantem aqueles direitos e aquela liberdade e ao papel
que doravante assume na guarda da Constituio o Supremo Tribunal Fe-
deral.
Dentro do contexto constitucional brasileiro, h que se ter em mente a
importncia do Ente Municipal para a consecuo dos objetivos basilares da socie-
dade, isto , na realizao da democracia, por meio da busca da efetivao de medi-
das no s fscais como tambm extrafscais, visto que anftrio do espao urbano,
visceralmente ligado necessidade de soluo da crise espacial do seu territrio, da
proteo do meio ambiente, enfm, da necessidade da busca do bem-estar social em
um plano concreto
2
.
2 Seguindo o esclio de Jos Nilo de Castro (2003, p. 34-35): O Municpio a base territorial das aes
humanas e o nico espao onde se realiza o princpio democrtico pela participao popular e pelo prin-
cpio da cooperao. [...] H que se ressaltar efetivamente a fora do Municpio. Depoimentos histricos
revelam-se oportunos: Napoleo Bonaparte, na entrada do sculo XIX, escreveu da campanha a um de
seus Ministros: Vou comear a fortuna da Frana pela prosperidade dos Municpios. A. Franois Vivien, em
sua obra tudes Administratives, de 1845, sentenciou positivamente que Cst dans la commune que naissent
les premiers sentiments que attachement ls hommes au sol natal.
114
Os Municpios so entes fundamentais para a descentralizao do poder
concretizando o ideal democrtico.
Neste sentido, leciona Hans Kelsen (1998, p. 445-451):
A descentralizao permite uma aproximao maior da idia de democracia
do que a centralizao. Essa idia o princpio de autodeterminao. A democracia
exige a conformidade mxima entre a vontade geral expressa na ordem jurdica e a
vontade dos indivduos sujeitos ordem, por essa razo, a ordem jurdica criada
pelos prprios indivduos por ele obrigados, de acordo com o princpio da maioria.

No Brasil, se for observada a alma dos ditames constitucionais, ter-se-
como pressuposto mximo a realizao da igualdade material, do bem-estar cole-
tivo que contm, entre os seus instrumentos, a municipalizao e, por meio dela,
o desenvolvimento e a efetivao dos instrumentos de desenvolvimento
urbanstico, que buscam o desenvolvimento econmico e social.
Considerando a necessidade de se salvaguardar o bem-estar coletivo,
imperioso que os municpios voltem suas atenes e atuaes para a ordenao
do espao urbano, visando a que a propriedade pblica e privada cumpram a sua
funo social, uma vez que somente com sua correta utilizao ter-se- o atendi-
mento da democratizao das cidades, isto , uma cidade voltada para todos que
nela habitam e no apenas para a minoria que hoje dispe dos benefcios da cidade
legal, a qual ignora a cidade informal, aquela que fantasia ser esta invisvel, e que cada
vez se torna mais concreta e real
3
. Para isso, faz-se necessria a implementao dos
3 Pertinente a colocao de Lvia Maria Armentano Koenigstein Zago (2001, p. 327), ao observar que o
ser humano, hoje, mais do sapiens urbano, o homem da cidade, que vive na cidade, que depende da
cidade. [...] Pela carncia de planejamento, de investimentos, de viso, de uma poltica sria e adequada, a
cidade bem-estar transformou-se em cidade do mal-estar individual e coletivo. Agigantou-se, tornou-se
catica e protagonista de dramas, de misria, solido, stress, de desumanidade. 2. Este panorama aliado, no
sculo passado, ainda to perto e j to distante, aos movimentos de sociabilizao (dos sentimentos, da
propriedade, da empresa), da democratizao e do ressurgimento da nfase nos direitos humanos e sociais
so condutores de disposies expressas na Constituio brasileira sobre a funo social da propriedade,
sobre a urbanizao e sobre a exigncia da lei federal disciplinadora garantidora da vida nas cidades. [...]
Assim sendo, a funo social elemento integrante e constitutivo do prprio conceito de propriedade, no
se admitindo, hoje, falar-se ou conceituar-se a propriedade despida de sua funo social.
115
intrumentos urbansticos previstos no mbito legal e constitucional, possibilitando
uma ordenao urbanstica adequada. A propriedade passou a ter uma signifcao
pblica, diretamente ligada aos direitos sociais previstos nas Constituies, s po-
dendo ser exercida desde que em consonncia com os preceitos que enunciam
estes direitos.
Com a preciso que lhe peculiar, Edsio Fernandes (2002, p. 09) leciona:
Rompendo de vez com a tradio civilista e com a concepo individualista
do direito de propriedade imobiliria que tm orientado grande parte da
doutrina jurdica e das interpretaes dos tribunais ao longo do proces-
so de urbanizao intensiva, e culminando assim um processo de reforma
jurdica que comeou na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e
o Estatuto da Cidade propem uma mudana do paradigma da funo
social da propriedade e da cidade atravs da reforma da ordem jurdico-
urbanstica municipal.
Cumpre-se ter como mxima absoluta a inexistncia de propriedade desco-
nectada da sua funo social, o que se verifca de forma expressa no Brasil segundo o
disposto nos arts. 5, XXIII, 156, 182 e 183
4
, todos da Constituio Federal brasileira
de 1988.
A funo social da propriedade deve ser entendida como aquela que atende
o bem-estar da coletividade por meio da convivncia harmoniosa dos indivduos em
sociedade. Pressuposto tambm inarredvel o direito moradia, que no Brasil se
verifca somente a partir de 2000, por meio da Emenda Constitucional n 26, na qual
se tem, dentre os direitos fundamentais, nos termos do art. 6 da CF/88, o direito so-
cial de moradia, o qual no se confunde com o direito de propriedade, corroborando
a necessidade de uma adequada poltica urbana em consonncia com a tributao
imobiliria.
4 CF/88: art. 5 [...]XXIII garantido o direito de propriedade; XXIII a propriedade atender a sua
funo social; art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: I direito tributrio, fnanceiro, penitencirio, econmico e urbanstico; art. 30. Compete aos Mu-
nicpios: [...] VIII promover, no que couber, adequao do ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano [...].
116
Ex positis, a partir das premissas apontadas, tem-se que os Municpios pos-
suem meios para fazer valer as suas competncias, entre eles instrumentos voltados
no s arrecadao de receitas, mas tambm ao controle de condutas positivas
ou negativas que levem ao bem comum. Deve-se contar com instrumentos urbans-
ticos que visam concretizar a funo social das cidades, como o parcelamento e a
edifcao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriao, a outorga
onerosa do direito de construir, a transferncia de potencial construtivo, a usucapio
especial urbana, os estudos de impacto de vizinhana, e as operaes urbanas
consorciadas, este objeto da presente anlise, o que no Brasil est devidamente
contido na legislao brasileira, conforme a Lei n 10.257/2001, chamada de Estatuto
da Cidade, marco jurdico que pode servir de modelo para a Amrica Latina nas
questes urbansticas.
Marco jurdico constitucional e infraconstitucional
De acordo com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), quando trata da
poltica urbana, o art. 182, 2, menciona expressamente a propriedade urbana, inse-
rindo-a no contexto de normas e planos urbansticos, vinculando sua funo social
ordenao da cidade, expressa no Plano Diretor.
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P-
blico municipal, conforme diretrizes gerais fxadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem- estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da polti-
ca de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exi-
gncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
A propriedade urbana formada e condicionada pelo direito urbanstico
a fm de cumprir a sua funo social especfca, realizar as funes urbansticas e
propiciar moradias, condies adequadas de trabalho, de recreao, de circulao,
realizando as funes sociais da cidade.
117
Como pressupostos constitucionais a serem observados pela urbanizao
tem-se, segundo a expressa previso dos arts. 3, 5, XXIII, 183, 225 e 182, da CF/88:
- funo social da propriedade;
- pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade;
- desenvolvimento sustentvel;
- igualdade e justia social;
- bem coletivo;
- segurana;
- bem-estar dos cidados;
- equilbrio ambiental;
- plano diretor;
- participao popular.
Hodiernamente, deve-se conquistar o equilbrio entre as formas de desen-
volvimento econmico e o desenvolvimento social e humano da cidade, observando-
se os pressupostos constitucionais, sejam de ordem principiolgica, sejam de ordem
normativa.
H ainda que se observar, segundo o art. 30 da CF/88, que aos Municpios
cabe executar a poltica urbana, legislando sobre o interesse local, suplementando
a legislao estadual e federal no que couber, ordenando seu territrio, por meio de
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo.
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fxados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou per-
misso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
118
VI - manter, com a cooperao tcnica e fnanceira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e fnanceira da Unio e do Estado,
servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territo-
rial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano; (destaques nossos).
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observa-
da a legislao e a ao fscalizadora federal e estadual.
Em termos infraconstitucionais, o Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257,
de 10 de julho de 2001, uma lei que permite aos Municpios com plano diretor
possuir mecanismos de correo e alterao urbanstica para o desenvolvimento do
permetro urbano, hoje uma das principais preocupaes do novo sculo.
De fundamental importncia ressaltar as diretrizes estabelecidas como mar-
co da estruturao urbanstica das cidades:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao
da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comu-
nidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a ini-
ciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao,
em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento
das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas
do Municpio e do territrio sob sua rea de infuncia, de modo a evitar e
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente; V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transpor-
te e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao
119
e s caractersticas locais; VI ordenao e controle do uso do solo, de forma
a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de
usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edifcao
ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d)
a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao
ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a
degradao ambiental; VII integrao e complementaridade entre as ativida-
des urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do
Municpio e do territrio sob sua rea de infuncia; VIII adoo de padres
de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis
com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio
e do territrio sob sua rea de infuncia; IX justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes do processo de urbanizao; X adequao dos instru-
mentos de poltica econmica, tributria e fnanceira e dos gastos pblicos aos
objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos
geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos
sociais; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos; XII proteo, preservao e
recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder P-
blico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da po-
pulao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanizao, uso e ocupao do solo e edifcao, consideradas a situao
socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV simplifcao da
legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias,
com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e
unidades habitacionais; XVI isonomia de condies para os agentes pblicos
e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao pro-
cesso de urbanizao, atendido o interesse social.
120
Para alcanar as diretrizes elencadas no art. 2 do Estatuto, este enumera
uma srie de instrumentos que podero ser utilizados. Nos termos do art. 4 do
mesmo diploma legal, tem-se: o planejamento, institutos polticos e jurdicos, institu-
tos de direito civil, estudos, institutos tributrios, fnanceiros e instrumentos urba-
nsticos, entre eles (art. 4, V, p) as operaes urbanas consorciadas, previstas
especifcamente no art. 32 da mesma Lei.
Art. 32. Lei municipal especfca, baseada no plano diretor, poder delimitar
rea para aplicao de operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de inter-
venes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal,
com a participao dos proprietrios, moradores, usurios per-
manentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em
uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias so-
ciais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre ou-
tras medidas:
I a modifcao de ndices e caractersticas de parcelamento,
uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das nor-
mas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorren-
te;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes exe-
cutadas em desacordo com a legislao vigente. (os destaques no
so do original).
Por fm, so prescries cogentes as contidas nos arts. 33 e 34 da Lei n
10.257/01:
Art. 33. Da lei especfca que aprovar a operao urbana consorciada cons-
tar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I defnio da rea a ser atingida; II programa bsico de ocupao da
rea; III programa de atendimento econmico e social para a populao
diretamente afetada pela operao; IV fnalidades da operao; V estu-
do prvio de impacto de vizinhana; VI contrapartida a ser exigida dos
121
proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da
utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta
Lei; VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado
com representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso
VI deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfca de que trata o caput, so nulas
as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas
em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especfca que aprovar a operao urbana consorciada poder
prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certifcados
de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utili-
zados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1 Os certifcados de potencial adicional de construo sero livremente
negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea
objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certifcado de potencial
adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os
padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite
fxado pela lei especfca que aprovar a operao urbana consorciada.
Frise-se que o Estatuto d nfase gesto democrtica da cidade, fazendo
com que todas as diretrizes sejam debatidas com a participao da populao e de
associaes representativas da comunidade, com a promoo de audincias e consul-
tas pblicas, permitindo a parceria pblico-privada, visando melhoria estrutural das
cidades, alm do bem-estar social e ambiental, para que efetivamente se atinja a funo
social das cidades, fm maior do Estado Social Democrtico de Direito brasileiro.
Instrumentalizao jurdica do instituto em anlise
O objeto de estudo do Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas fo-
ram as operaes urbanas consorciadas, espcie do gnero operaes urbanas, pre-
vistas expressamente no art. 32 do Estatuto das Cidades.
122
Visou-se no s a anlise jurdica conceitual, como tambm a anlise de
questes que contribuam para a sua implementao prtica de operaes urbanas
consorciadas, o que se fez por meio de perguntas e respostas selecionadas e discuti-
das em grupo, o qual era formado por tcnicos especializados na rea do urbanismo
e do direito urbanstico nacional.
Segundo a prescrio legal vigente, Lei n 10.257/01, so requisitos para a
implementao das operaes urbanas consorciadas:
- lei municipal baseada no plano diretor;
- deve ser formado um conjunto integrado de intervenes e medidas co-
ordenadas pelo Poder Pblico;
- direitos e deveres de cada categoria, preestabelecidos em lei municipal;
- deve existir uma instncia para confitos (categorias, Ministrio Pblico e
Poder Pblico);
- consulta pblica;
- participao dos proprietrios, moradores (locatrios, usufruturios, fami-
liares dos proprietrios, enfteutas, etc.), usurios permanentes (estudantes, comer-
ciantes, comercirios, etc.) e investidores privados;
- coordenao exclusiva pelo Poder Pblico;
- as atividades no podem ser delegadas iniciativa privada.
Os objetivos legitimadores das operaes urbanas consorciadas so:

- transformaes urbansticas estruturais;
- melhorias sociais;
- valorizao ambiental.
As medidas decorrentes da implementao das operaes so: alterao do
parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo e de normas edilcias, considerando
o impacto ambiental e a regularizao de construes.
A lei municipal especfca para a implementao da operao urbana
consorciada dever conter:
123
- defnio da rea a ser atingida;
- programa bsico de ocupao;
- programa de atendimento econmico e social da populao envolvida;
- fnalidades da operao;
- estudo de Impacto de Vizinhana;
- contrapartida da iniciativa privada;
- transparncia e participao da sociedade civil.
Deve-se observar ainda que os valores obtidos na operao so aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana, sob pena de improbidade adminis-
trativa (Lei n 8.429/92), sendo possvel, nesse caso, a interposio de Ao Popular
(art. 5, LXXIII, da CF/88).
possvel a emisso de Certifcados de Potencial Adicional de Construo alie-
nveis em leilo ou para pagamento das obras (CEPACs), com o lanamento antecipado
no mercado fnanceiro de ttulos do estoque de potencial construtivo. O problema a
possvel desvinculao da compra do potencial e da posse do lote, o que pode
acarretar especulao, o que deve ser evitado.
Questes Debatidas. Perguntas e Respostas
Foram debatidas no Seminrio Brasil-Frana diversas questes, as quais so
seguidas pelas respostas correspondentes, a seguir expostas:
A Operao Urbana Consorciada (OUC) operao urbana integrada e/
ou interligada?
Operao Urbana Integrada, pois se trata de uma relao jurdica plurilateral, en-
volvendo no s o Poder Pblico e os proprietrios, como tambm os moradores,
usurios permanentes e investidores.
Se a Operao Urbana Consorciada decorre de um acordo de vontades,
qual seria o percentual de aprovao dos envolvidos para a sua efetivao?
124
Parte do grupo tcnico afrma que se deveria obter uma aprovao de 80% ou 2/3 de
todos os envolvidos, seguindo o esclio de Jos Afonso da Silva
5
. Parte do grupo tc-
nico ressaltou a possibilidade da aprovao por maioria simples, isto , a aprovao de
metade mais um dos presentes no momento da votao pela aprovao da operao.
Outra parte do grupo afrmou que deve haver um processo de debate qualifcado
que legitimar o procedimento, devendo ser efetivada a informao por meio do Po-
der Pblico. Dever ser verifcado quem legitimado para anuir no processo.
Sero revogadas as licenas e autorizaes expedidas pelo Poder Pblico
anteriormente ao plano da OUC? E as expedidas posteriormente ao pla-
no da OUC?
Para o grupo, a licena concedida anteriormente, sendo vlida e em tendo sido fei-
tas as fundaes da obra, dever a princpio ser respeitada, devendo, no entanto,
prevalecer o interesse coletivo. Eventual valor a ser indenizado, neste caso, poder
integrar o plano da operao. Construes feitas por etapas devem ser analisadas. As
autorizaes so atos administrativos precrios e em princpio no esto sujeitas
indenizao.
possvel a utilizao compulsria para imveis construdos?
possvel tal interpretao em face do dispe a Lei n 10.257/01, Estatuto da Cidade.
As OUC e a emisso de CEPACs so compatveis com a revitalizao de
reas centrais? E com reas que visam manuteno de favelas e constru-
o de moradias sociais?
Sim, mas a rea dever ser preferencialmente ampla (parte do grupo). O Estatuto
no impede a eleio de reas no contnuas defnidas no plano da operao (parte
do grupo). um instrumento importante para a revitalizao dos centros a partir da
realidade local.
5 Direito Urbanstico brasileiro, 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 361.
125
Podem ser pagos tributos com CEPACs?
No possvel o pagamento de tributos com CEPACs (art. 3 do Cdigo Tributrio
Nacional, Lei n 5.172/66).
Se a populao for removida para outra rea no delimitada pela opera-
o, confgurar-se-ia investimento captado ilegalmente?
Em regra sim. Afrmando o compromisso com a segurana da posse e do bem-estar
da populao diretamente afetada, considerando-se a rea das intervenes e poss-
veis reas de compensao
6
.
Todo e qualquer proprietrio ou morador permanente dever oferecer
contrapartida?
Apenas os contratantes devero dar contrapartida; a mais-valia incorporada pelos
no contratantes dever ser cobrada por outros instrumentos, entre eles instrumen-
tos tributrios, como a Contribuio de Melhoria.
Como deve ser calculado o valor da contrapartida (alterao de uso, alte-
rao dos ndices de loteamentos, alterao do coefciente de aproveita-
mento, etc.)? Este clculo deve constar na lei especfca?
Por meio de frmulas matemticas especfcas, as quais podero ser inseridas no
contrato ou em Decreto, a lei dever conter o conceito de contrapartida.
legtima a privatizao de rea de preservao ambiental e cultural in-
serida na OUC?
6 Alice Gonzles Borges esclarece que se deve assegurar, segundo o Estatuto da Cidade, a justa distribuio
dos benefcios e nus decorrentes da urbanifcao das reas e o efetivo atendimento econmico e social
das populaes diretamente atingidas pelas medidas, visto que no passado, operaes semelhantes eram
acompanhadas simplesmente da expulso ou da excluso social dos antigos moradores (Operaes Urba-
nas Consorciadas: os consrcios intermunicipais como instrumentos de realizao do estatuto da cidade. In
Wagnes Jnior, Luiz Guilherme da Costa. Direito Pblico Estudos em homenagem ao Professor Adilson
Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 4).
126
Devero ser tratadas segundo os princpios constitucionais e prescries legais.
Recursos decorrentes da OUC podem ser entendidos como recursos f-
nanceiros, humanos e patrimoniais?
Sim, todas as formas de contrapartida, seja fnanceira, humana ou patrimonial, podem com-
por a operao urbana consorciada.
Deve-se fazer licitao para a revenda de imveis pblicos resultantes da
OUC? E para a contratao de terceiros para a execuo das obras, servi-
os e compras com recursos pblicos?
Sim. Deve-se seguir o regime jurdico da Lei de Parceria Pblico-Privada (Lei n
11.079/2004).
Os investidores privados que entraro como partcipes da operao de-
vero ser escolhidos por licitao em face da lucratividade resultante da
mesma?
Sim, em face dos leiles pblicos (CEPACS) ou outra modalidade de licitao. Deve-
se observar o regime jurdico das PPPs (Lei n 11.079/2004), aprofundando estudos
para a anlise no s de preo, mas das vantagens qualitativas oferecidas pelos
partcipes.
A instrumentalizao jurdica de direitos e obrigaes dos partcipes da
OUC se dar por contrato, convnio ou outro instrumento sui generis?
7

Contrato.
7 Pergunta segundo o texto de Thoshio Mukai. Operaes Urbanas Consorciadas. In Frum de Direi-
to Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 6, n. 34, p. 80-84, jul./ago.2007. O autor escla-
rece que desde logo descartamos o convnio, eis que aqui h contribuies dos partcipes mas com
retorno para a consecuo do objeto comum. (...) E como todos eles, obrigados a contribuir para a
execuo da operao, devero, ao fnal, receber benefcios do empreendimento, haver na relao,
direitos e obrigaes, o que nos leva essa relao para a natureza jurdica de um contrato.
127
H a necessidade da formao de um Comit Gestor de Operao ou de
um Conselho?
Sim, para se ter a legitimidade do procedimento da operao.
A OUC se caracteriza como consrcio?
No, o consrcio pblico se confgura pela participao de entes pblicos; a OUC
uma operao urbana integrada, caracterizada pela parceria pblico-privada.
Qual a importncia da existncia de um cadastro urbano multifnalitrio
atualizado no Municpio?
fundamental a existncia no s do cadastro como tambm da Planta de Valores
Genricos atualizada. Dever ser parte integrante da lei especfca municipal a defni-
o das moradias sociais.
Os debates foram integrados, profundos e efcientes, tendo sido possvel uma
dialtica inovadora, com concluses inditas, contribuindo para o amadurecimento de
questes fundamentais sobre as operaes urbanas consorciadas, temtica de extrema
importncia para o desenvolvimento das cidades brasileiras.
O Brasil e o mundo comeam a se defrontar com um problema que marcar
o terceiro milnio, a superpopulao das cidades e a necessidade da reordenao do
espao urbano. Estes problemas podero ser solucionados se houver a conscientizao
dos governantes da necessidade da aplicao efciente dos instrumentos criados para
atender a funo social da propriedade, como o planejamento municipal; os institutos
tributrios e fnanceiros, em especial a efetivao da tributao imobiliria; os institutos
jurdicos e polticos, em especial as operaes urbanas consorciadas; o estudo de
impacto ambiental e de vizinhana; o reconhecimento da posse e sua converso em pro-
priedade; a aplicao do Estatuto da Cidade em sua integralidade e a observncia da Lei
de Responsabilidade Fiscal, buscando devolver a todos os cidados da polis a dignidade da
pessoa humana, que composta pelo direito moradia, que se insere de maneira nuclear
no princpio do mnimo vital e a todos os demais direitos fundamentais dos cidados.
128
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Aspectos
Financeiros e
Econmicos
da Operao
Urbana
133
Aspectos Financeiros e Econmicos da Operao Urbana
Os aspectos fnanceiros e econmicos referem-se no somente ao fnan-
ciamento das obras previstas nas Operaes Urbanas, mas tambm estratgias de
controle e distribuio de valorizao imobiliria, o que interferir diretamente na
ocupao do espao delas decorrente.
No caso brasileiro, observa-se que os mecanismos para recuperao da
mais-valia, decorrente da melhoria no ambiente urbano, passaram por modifcaes
concomitantes prpria evoluo no conceito de Operao Urbana. Atualmente
o aspecto mais emblemtico deste tema diz respeito aos Certifcados de Potencial
Adicional de Construo CEPACs, forma prevista no Estatuto da Cidade, para pa-
gamento da contrapartida fnanceira. O instrumento deve prever a elaborao de
modelagens econmicas e fnanceiras como estratgias de captao de recursos para
sua implementao.
Na Frana, assim como no Brasil, as questes relativas aplicao do instru-
mento envolvem a busca pelo equilbrio fnanceiro entre o custo das intervenes
e a valorizao gerada, de modo que o Poder Pblico possa recuperar, por meio da
valorizao imobiliria, recursos sufcientes para cobrir as despesas da operao. No
entanto, os papis e atribuies dos diversos atores envolvidos diferem da dinmica
brasileira.
135
O Cepac (Certifcado de Potencial Adicional
de Construo) como Instrumento
de Captao de Mais-valias Urbanas e
Financiamento de Grandes Projetos Urbanos
1

Paulo Sandroni
Economista, professor da Escola de Administrao de Empresas da FGV
(So Paulo) e consultor. Atuou na Administrao Pblica na cidade de So
Paulo na rea de Planejamento Urbano (Operaes Urbanas e Interliga-
das) e Transportes. Fellow do Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge,
Mass,USA) e Professor Visitante do HIS (Institute for Housing and Urban
Development Studies da Universidade Erasmus de Rotterdam (Holanda).
Introduo
A captao de mais-valias urbanas criadas pelo desenvolvimento intenso
das cidades brasileiras nas ltimas dcadas um processo cada vez mais importante
para o fnanciamento da implantao de infraestrutura e urbanizao de favelas com
o objetivo de construir uma cidade equilibrada, no s do ponto de vista econmico,
mas tambm do social e ambiental.
A mais-valia urbana em geral resultante do prprio processo de cresci-
mento das cidades sendo que a demanda por mais espao de construo e o carter
no reprodutvel do solo resultam numa elevao dos respectivos preos.
O fenmeno est intimamente ligado expanso da demanda que encontra re-
lativa rigidez da oferta. Mas na medida em que a demanda por mais solo para construo
1 O presente texto sntese de pesquisa realizada com fnanciamento do Centro de apoio pesquisa
GV-Pesquisa da Escola de Administrao de Empresas da Fundao Getlio Vargas de So Paulo.
136
depende de acessibilidade ao mesmo, o problema que se coloca : quem proporciona os
meios de acesso e utilizao do solo como espao de construo?
Geralmente o custeio dessa expanso (estradas, ruas, avenidas, tneis, pontes,
rede de esgotos, iluminao, abastecimento de gua etc.) tem sido realizada com recur-
sos pblicos. No entanto, a valorizao que os terrenos agora dotados de infraestru-
tura obtm, vinha sendo apropriada, no passado, pelos proprietrios destes terrenos,
exceto nos raros casos em que se aplicava o dispositivo de contribuio de melhoria
2
.
A valorizao poderia decorrer tambm da simples mudana de usos nos
terrenos j acessveis (ou relativamente acessveis), quando, por exemplo, um terreno
que antes era considerado rural passava a ser urbano.
As mudanas na capacidade construtiva em terrenos j urbanos e de fcil aces-
so poderiam provocar tambm forte valorizao, apropriada no passado por seus pro-
prietrios. Em todos os casos, ocorria um enriquecimento dos proprietrios sem que
estes houvessem feito qualquer esforo para tal valorizao. Estar-se-ia diante de caso
tpico de enriquecimento sem justa causa
3
.
A idia de que essa valorizao territorial no deveria ser apropriada integral-
mente pelo proprietrio foi pouco a pouco sendo introduzida nos debates durante os
anos 70, o que se plasmou na chamada Carta do Embu
4
, abrindo o caminho para a aprova-
o de instrumentos legais que tiveram dois pontos de referencia bsicos: a Constituio
2 Uma das primeiras manifestaes de contribuio de melhoria talvez tenha sido a Taxa de Pavimentao
cobrada na cidade de So Paulo durante os anos 20 do sculo passado. Como um instrumento legal a con-
tribuio de melhoria aparece pela primeira vez na Constituio Federal de 1934 que, em seu artigo 124,
rezava: Provocada a valorizao do imvel por motivos de obras pblicas (...) (o governo) poder cobrar
aos benefciados a contribuio de melhorias.
Este instrumento esteve presente em todas as Constituies posteriores, sendo que na de 1988 em seu
artigo 145, inciso III, mantm o princpio da contribuio de melhorias, mas permite que a cobrana seja
feita pelo custo (custo da obra rateada entre os benefciados) ou a mais-valia (a valorizao que
pode ser superior ou inferior ao custo cobrada proporcionalmente dos benefciados).
Ver, SANDRONI, Paulo, Plusvalas Urbanas em Brasil: creacin, recuperacin y apropriacin em la ciudad de
So Paulo, in Smolka, Martim, Furtado, Fernanda, Recuperacin de Plusvalas em America Latina: alternativas
para el desarrollo urbano, Eurelibros, Lincoln Institute, Santiago 2001. Ver tambm BIAVA, Adriano, Contribui-
o de Melhoria (necessidade de inovao fscal). So Paulo, IPE/USP, 1986.
3 Ver RABELLO, Snia, O conceito de justa indenizao nas expropriaes imobilirias urbanas: justia
social ou enriquecimento sem causa?, separata da Revista Forense, vol. 388.
137
Federal de 1988, nos artigos 182 e 183, e a Lei Federal n 10.257, tambm denominada
Estatuto da Cidade
5
, aprovada em 2001 e regulamentando os dois artigos mencionados.
Os artigos 182 e 183 traziam, e ao mesmo tempo consolidavam, princpios
que, embora j presentes em legislao anterior, ganharam novo status ao constarem
do texto constitucional. Dois princpios tiveram especial destaque: a) a separao entre
o direito de propriedade territorial urbana e o direito de construir; e, b) a funo social
da propriedade territorial urbana.
verdade que instrumentos de captura de valorizao ou mais-valias j exis-
tiam, especialmente em So Paulo, antes da Constituio de 1988. As Contribuies de
Melhoria e as Operaes Interligadas
6
j eram praticadas antes da Constituio Federal
4 A Carta do Embu foi o documento resultante de um seminrio realizado na cidade homnima do
Estado de So Paulo, em meados dos anos 70 onde juristas, urbanistas, arquitetos e socilogos e outros
profssionais se reuniram para discutir o problema da questo urbana no Brasil e estabeleceram uma
srie de diretrizes, entre as quais se pode destacar o princpio do solo criado e da outorga onerosa do
direito de construir, ambos convergindo para o pagamento de contrapartidas econmicas se o proprie-
trio de um terreno fosse benefciado com direitos adicionais de construo, isto , com direitos que
fossem mais alm dos dispositivos de zoneamento existentes. Ver SANDRONI, Paulo, op.cit.
5 O Estatuto da Cidade a denominao dada Lei Federal n 10.257, de 2001, e que tem por fnalidade estabele-
cer uma srie de mecanismos e dispositivos que tornam o planejamento e as intervenes do Poder Pblico nos
meios urbanos muito mais favorveis ao interesse pblico. Muitos destes mecanismos j haviam sido consagrados
em leis anteriores, mas o grande avano do Estatuto da Cidade foi consolid-los numa pea nica e articulada, alm
de criar dispositivos novos. Deve-se destacar especialmente a consagrao no estatuto da Cidade do princpio da
funo social da propriedade territorial e a separao entre o direito de construir e o direito de propriedade.
6 As Operaes Interligadas constituram um dispositivo criado por lei mediante o qual proprietrios privados ou
do setor pblico, em troca de alteraes nos ndices e caractersticas de uso e ocupao do solo em terrenos de sua
propriedade, doam Prefeitura Municipal de So Paulo um determinado nmero de Habitaes de Interesse Social
(HIS) para contribuir com o desfavelamento. Durante o perodo em que esteve em vigor, esta lei permitiu a realizao
de cerca de 150 operaes na cidade de So Paulo e as contrapartidas alcanaram cerca de 120 milhes de dlares
e a construo de cerca de 13 mil Habitaes de Interesse Social. As primeiras iniciativas para a formulao desse
dispositivo legislativo surgiram em 1986, durante a gesto Jnio Quadros na Prefeitura de So Paulo. Um projeto de
lei contendo os principais elementos para a realizao dessas operaes foi aprovado por decurso de prazo e sancio-
nado como a Lei n 10.209. As primeiras Operaes Interligadas, no entanto, s comearam a ser realizadas em 1988.
No fnal daquele ano, foi promulgada a Lei n 10.676, que aprovou o Plano Diretor, o qual, em seu artigo 20, criou a
Comisso Normativa de Legislao Urbana (CNLU), que substitua a Comisso de Zoneamento, e que passou a ter
a competncia de aprovar as Operaes Interligadas. Em 1994, a Lei n 10.209 sofreu alteraes importantes. Na
aprovao do projeto do Executivo, que criava a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, foram acrescentados dois
artigos que mudavam a sistemtica de aprovao das Operaes Interligadas, restringindo as zonas onde estas po-
deriam ser realizadas e transferindo para a Cmara de Vereadores o poder de aprov-las (especialmente as maiores)
em instncia fnal. Em outubro do mesmo ano, o Executivo municipal enviou outro projeto de lei anulando tais modi-
fcaes e devolvendo CNLU as atribuies de aprovao fnal dos projetos. Este projeto foi aprovado em maio de
1995. As Operaes Interligadas foram defnitivamente desativadas em 1998, sob a alegao de que ao pratic-las o
executivo municipal estaria interferindo com atribuies do Poder Legislativo.
138
de 1988 e somadas s Operaes Urbanas durante os anos 90 contriburam com a ex-
perincia acumulada para a regulamentao dos artigos 182 e 183 (Estatuto da Cidade).
O fato que ao adaptarem suas leis orgnicas nova Constituio, as Admi-
nistraes Municipais poderiam incorporar os dispositivos dos artigos mencionados
e proceder respectiva regulamentao. Ato contnuo, elas poderiam utilizar tais
instrumentos, como aconteceu com a Prefeitura do Municpio de So Paulo depois
da aprovao de sua Lei Orgnica, no incio dos anos 90.
As Operaes Urbanas foram propostas na cidade de So Paulo logo de-
pois da aprovao de sua Lei Orgnica, e trs delas foram aprovadas pelo Legislativo
no transcorrer daquela dcada. Especifcamente as Operaes Anhangaba-Centro, a
gua Branca e a Faria Lima
7
.
2. O que Uma Operao Urbana?
Uma Operao Urbana consiste num instrumento legal (lei aprovada pela
Cmara de Vereadores e sancionada pelo Prefeito) aplicado numa regio da cidade,
com permetro defnido, para a qual se desenvolve um projeto de intervenes do
Poder Pblico visando dotar e/ou aprimorar a infraestrutura (inclusive habitaes de
Interesse Social, no caso de existncia de favelas no permetro, e proteo ambiental)
e utilizao de equipamentos urbanos adequados ao adensamento desejado.
Para tanto, utiliza o conceito de solo criado, isto , a Administrao obtm
recursos fnanceiros a partir da outorga onerosa do direito de construir adicional-
mente em relao s restries impostas pela Lei de Zoneamento (a legislao que
estabelece as normas de uso e ocupao do solo).
Ao contrrio das Operaes Interligadas, nas quais as contrapartidas fnan-
ceiras se traduzem em construo de Habitaes de Interesse Social fora do terreno
7 Em So Paulo, j foram apresentados e aprovados vrios projetos de Operao Urbana, como o do
Anhangaba-Centro, gua Branca, Faria Lima e gua Espraiada. Com a aprovao do Plano Diretor da
cidade de So Paulo, em 2002, foram criadas mais nove Operaes Urbanas: Vila Leopoldina, Vila Maria-
Carandiru, Rio Verde-Jacu-Pssego, Diagonal Sul, Diagonal Norte, Vila Sonia, Celso Garcia, D. Pedro II e
Taguatinga, sendo a OU Rio Verde-Jacu a nica aprovada at agora.
139
objeto da operao, em troca de direitos de edifcao superiores aos estabelecidos
pelo zoneamento, nas Operaes Urbanas tais recursos so utilizados no interior do
permetro que delimita a rea onde se realizar a operao, na forma de investimen-
tos infraestruturais, virios, moradias de baixa renda etc.
3. A Partilha das Mais-valias Criadas
Nas Operaes Anhangaba-Centro e gua Branca, a captura de mais-valias
criadas pela outorga de direitos adicionais de construo ocorria pelo clculo ou
estimativa da valorizao proporcionada pelos novos direitos de construo e se es-
tabelecia por meio de uma frmula de clculo
8
, ou seja, quanto dessa valorizao seria
8 Os critrios para o clculo das contrapartidas econmicas utilizados nas Operaes Urbanas e Interli-
gadas so os seguintes:
Clculo da contrapartida pelo critrio da Valorizao do Terreno:
A frmula utilizada : Ch = K1*(Vt2 Vt1)*AT , onde:
Ch Contrapartida a ser paga em HIS.
Vt2 Valor de mercado do m2 de terreno depois da mudana dos ndices urbansticos.
Vt1 Valor de mercado do m2 de terreno de acordo com a legislao vigente (antes da concesso do
benefcio).
AT rea do terreno para o qual solicitado o benefcio.
K1 Coefciente que determina de que forma ser repartida a valorizao do terreno.
Exemplo: Suponhamos que um empreendedor que possui um terreno de 2000 m2 com um coefciente de
aproveitamento 2 (ou seja podendo construir 4000 m2 ) deseje aumentar o coefciente de aproveitamen-
to a 3 para poder edifcar 6000 m2. Suponhamos tambm que o m2 do terreno na regio fosse de US$
1000, em terrenos onde o coefciente de aproveitamento fosse 2 e de US$ 1600, onde o coefciente de
aproveitamento fosse 3.
Supondo que o K1 (forma de repartir a valorizao) fosse de 60%, ou seja, a administrao municipal
receberia 60% da valorizao em casas populares, teramos o seguinte resultado:
Ch = K1*(Vt2-Vt1)*AT = 0,60*(1600-1000)*2000 = 720.000
Ch = US$ 720.000 o equivalente a 60 HIS, considerando um preo mdio de US$ 12.000 cada uma.
Clculo da contrapartida pelo critrio do Terreno Virtual:
Nesse caso, a frmula utilizada :
Ch = K1*K0*Aa*Vt1/CA, onde:
Ch Contrapartida a ser paga em HIS.
Vt1 Valor de mercado do m2 de terreno de acordo com a legislao vigente (antes da concesso do
benefcio).
K1 Coefciente que determina de que forma ser repartida a valorizao do terreno.
Aa rea adicional expressa em m2, que a diferena entre rea construda total do empreendimento
depois da concesso do benefcio, e a rea construda permitida pela lei vigente.
CA Coefciente de aproveitamento do terreno objeto de OI.
K0 0,70. Como o terreno virtual no poderia ter o mesmo valor que o terreno objeto de OI se estima
seu valor em 70% do terreno real.
Utilizando os nmeros do exemplo anterior tem-se:
Ch = 0,60*0,70*2000*1000/2 = 420.000
Ch = US$ 420.000 o equivalente a 35 HIS.
140
apropriada pela Administrao Municipal e quanto para o proprietrio do terreno e/
ou empreendedor imobilirio
9
.
Este valor variava entre 50% e 60% como mnimo
10
e poderia ser maior,
mas no menor. Em outras palavras, a valorizao proporcionada pelos novos direitos
de construo era partilhada entre o proprietrio do terreno e a Administrao P-
blica que os concedia.
Portanto, ambos ganhavam com a operao, embora no passado, quando de
eventuais mudanas no zoneamento, a valorizao era integralmente apropriada pelo
proprietrio do terreno.
Com a adoo da outorga onerosa lcito dizer que houve um avano, pois
agora a Administrao Publica passava a se apropriar de pelo menos parte da valori-
zao criada por seu intermdio.
No entanto, era lcito tambm argumentar que, uma vez que a valorizao
era devida exclusivamente uma concesso do Poder Pblico este deveria se
apropriar de sua totalidade. Ou melhor, o proprietrio do terreno nada faz e se apro-
pria de parte da valorizao proporcionada por uma concesso do Poder Pblico.
Do ponto de vista jurdico, esta apropriao seria indevida. Mas se deve considerar o
processo em sua dimenso histrica e poltica: seria uma mudana radical passar de
9 Em geral, quem fazia a proposta de Operao Urbana (ou Interligada) era o empresrio depois de ter
comprado o terreno de um particular. Nesse caso, a frao da valorizao que no era entregue Adminis-
trao Municipal fcava em seu poder e funcionava como se ele tivesse comprado terrenos adicionais pela
metade do preo, nos casos em que a contrapartida negociada fosse de apenas 50%.
10 Nas Operaes Interligadas, o mnimo a ser apropriado pela Administrao Municipal era 50%. Na
Operao Urbana gua Branca, o mnimo foi estabelecido em 60%. Na Operao Urbana Faria Lima, a
contrapartida (ou outorga onerosa) seria paga desde o incio com Cepacs. No entanto, como os Cepacs
no haviam ainda sido aprovados, o art.21 determinava o seguinte: Durante o prazo de vigncia desta lei,
a outorga onerosa de que trata o artigo 6 da Lei poder ser efetuada em dinheiro at a primeira emisso
e colocao pblica ou privada do Certifcado de Potencial Adicional de Construo CEPAC desta Ope-
rao Urbana pelo poder Executivo, ou no caso de no emisso do CEPAC. O pargrafo 2 deste artigo
dizia: Os clculos dos valores da contrapartida sero feitos com base na lei vigente na data da emisso da
Certido de Uso do Solo. A legislao em vigor no momento em que as primeiras propostas na Operao
Urbana Faria Lima foram aprovadas e que consideravam contrapartidas era a lei de Operaes Interligadas, e
estas estabeleciam 50% como mnimo, o que foi utilizado como referencial na OU Faria Lima at a aprovao
dos Cepacs, em 2004.
141
uma situao na qual o Poder Pblico no se apropriava de nada para o caso extremo
no qual se apropriaria de toda a valorizao.
Mesmo com essa limitao (apropriar-se de apenas parte do valor criado
pelo prprio Poder Pblico), pode-se dizer que foi um importante passo no sentido
de uma melhor e menos injusta distribuio da riqueza gerada pelo desenvolvimento
urbano.
4. Os Impactos de uma Operao Urbana
necessrio salientar tambm que uma Operao Urbana provocava impac-
tos alm de seus limites e tais impactos necessitam ser avaliados. Aqui no se trata
apenas da infraestrutura fsica adicional necessria para atender rea construda adi-
cional, mas tambm aqueles relacionados com as alteraes nos preos dos terrenos,
e os impactos ambientais.
A valorizao de um terreno causada pela mudana de seu coefciente de
aproveitamento (relao entre rea de construo e rea do terreno), mudana de
uso (rural para urbano, residencial para comercial etc.) ou taxa de ocupao (relao
entre a rea ocupada pelo primeiro andar de uma edifcao e a rea do terreno) sig-
nifca um aumento geral de seu potencial construtivo e, portanto, um impacto sobre
a infraestrutura existente.
Um dos impactos mais importantes sobre o trnsito, ou seja, o projeto a ser
realizado com os adicionais de direitos de construir, via de regra, transforma-se num
polo gerador de trnsito. A assimilao dessa nova demanda por viagens seja por
meio do transporte pblico ou por meio de transporte privado feita pela infraestru-
tura viria existente ou por novas instalaes fnanciadas com parte e/ou a totalidade
da valorizao paga Administrao Pblica como contrapartida econmica.
Nesse caso, existiria apenas uma forma oblqua de pagar pelos impactos
negativos criados pelo prprio projeto sobre a infraestrutura. No passado, estes
impactos eram resolvidos com investimentos pblicos custeados pelo oramento.
Portanto, um avano o fato de o empreendedor pagar pelos impactos negativos
142
provocados no entorno. Alem disso, nem sempre tais impactos exigem a utilizao de
todos os recursos da contrapartida econmica
11
.
Os impactos sobre os preos dos terrenos no interior do permetro e
em reas adjacentes so inevitveis. Geralmente os preos tendem a se elevar, o
que provoca movimentos de expulso dos moradores de mais baixa renda que no
tm condies de pagar os novos preos, seja para aquisio de moradia seja para
enfrentar os novos aluguis. O nico instrumento efcaz para evitar este processo
de excluso social (gentrifcao) a declarao de certas reas como de interesse
social, ou Zeis (Zonas Especiais de Interesse Social). Este dispositivo existente no
Estatuto da Cidade e incorporado em algumas OU impede que a valorizao de
terrenos assim considerados se eleve, pois neles a nica possibilidade de constru-
o edifcar moradias sociais destinadas aos setores de baixos ingressos.
Todavia, a valorizao nas demais reas pode provocar movimentos de gen-
trifcao parciais, nos quais setores de classe mdia baixos so substitudos por
camadas de renda mais elevada, o que se aplica tambm s edifcaes destinadas a
negcios: pequenas lojas e escritrios sendo substitudos por edifcios comerciais e
de servios de alto padro.
5. O Problema do Pagamento da Contrapartida Econmica
Embora a outorga onerosa constitusse um instrumento importante de avano
na captura de mais-valias, a utilizao prtica enfrentava alguns obstculos. O primeiro
deles estava relacionado com o clculo da contrapartida. Este era feito por intermdio
de uma formula
12
que determinava a participao mnima do Poder Pblico na valoriza-
11 O caso da Operao gua Branca interessante de ser mencionado. Um dos maiores projetos, lo-
calizado no terreno da antiga fbrica Matarazzo (o projeto do Centro Empresarial gua Branca) previa
a construo de cerca de 200 mil m2 de rea adicional com edifcios comerciais e de servios. Mas os
edifcios que seriam construdos ali no utilizariam a Av. Francisco Matarazzo para seu trfego e sim uma
Avenida paralela que utilizaria uma faixa do terreno do prprio projeto e que interligaria a Estao Ter-
minal Barra Funda com a Avenida Santa Marina e na extenso com a Avenida Marginal Tiet, ajudando a
desafogar a Avenida Francisco Matarazzo com o trfego que, partindo do Terminal Barra Funda, desejasse
alcanar a Marginal.
12 Ver nota 7.
143
o proporcionada pelos novos ndices urbansticos e que na maior parte dos casos era
de 50% (Operaes Interligadas), mas que no caso da OU gua Branca era de 60%.
Embora esse dispositivo proporcionasse fexibilidade nas negociaes entre
o setor publico e os empreendedores, em muitos casos prevaleceu de parte dos pri-
meiros uma mentalidade entre burocrtica e conivente de conceder as autorizaes
sempre com esse mnimo de contrapartida. verdade tambm que a possibilidade de
cobrar mais do que o mnimo abria o caminho para o chamado processo de criar
difculdades pretendendo inicialmente cobrar acima do mnimo para vender fa-
cilidades, reduzindo para o mnimo e desviando a totalidade ou parte da diferena.
Qualquer que tenha sido a motivao perdeu-se uma oportunidade de arre-
cadar mais ao estabelecer os 50% como norma.
Outro problema era o momento em que a contrapartida era paga. Esta
somente era estimada depois do projeto ter sido aprovado do ponto de vista ar-
quitetnico e urbanstico. Mas o efetivo pagamento, nas OU iniciais, gua Branca e
Anhangaba-Centro, era feito no diretamente em dinheiro, mas em obras escolhidas
pelo empreendedor dentre um menu de alternativas de intervenes de infraestru-
tura (e tambm de habitaes de interesse social) constantes da lei da prpria Ope-
rao Urbana e precifcadas pela Administrao Pblica. E tais obras eram realizadas
na medida em que o empresrio desenvolvia seu prprio projeto.
Portanto o timing de implantao da infraestrutura complementar depen-
dia do ritmo de construo da obra ou da realizao do projeto. Se este por alguma
razo sofresse um atraso ou mesmo fosse interrompido, a infraestrutura tambm
sofreria um atraso ou uma interrupo e no limite poderia deixar de ser feita
13
.
13 No caso da Operao Urbana gua Branca, a contrapartida calculada para o projeto da Ricci Engenharia
a ser executado na antiga Fbrica Matarazzo alcanava quase 20 milhes de dlares e seriam entregues como
obras escolhidas de um menu de intervenes da prpria OU. O empresrio comeou a executar seu projeto,
tendo construdo 4 das 13 torres projetadas para o terreno e foi entregando a contrapartida na forma da ex-
tenso da Avenida Auro de Moura Andrade, localizada no interior de seu terreno. Todavia, por razes do ciclo
do mercado imobilirio, o empresrio no teve condies de prosseguir construindo suas torres e a Avenida
fcou no meio do caminho, isto , no foi completada (ainda) sua ligao com a Avenida Santa Marina.
144
Outro problema importante para a obteno das contrapartidas econmicas
consistia no fato de os projetos serem apresentados numa seqncia, entrando numa
fla para serem examinados pelos grupos tcnicos. A primeira anlise a ser feita era a via-
bilidade do projeto do ponto de vista arquitetnico e urbanstico. Somente depois de ter
sido superada esta etapa, isto , do projeto ter sido aprovado desse ponto de vista tinha
incio o clculo das contrapartidas econmicas e das negociaes correspondentes.
A capacidade de anlise e de aprovao dos projetos do ponto de vista ar-
quitetnico e urbanstico constitua em muitos casos um verdadeiro gargalo para que
as contrapartidas pudessem ser calculadas e obtidas em maior escala e com maior
velocidade.
Em sntese, existiam dois grandes problemas relacionados com a forma pela
qual as contrapartidas econmicas eram obtidas:
a) A contrapartida econmica era paga em obras (escolhidas de um menu)
realizadas pelo prprio empreendedor, na medida em que desenvolvia seu projeto. Se
o projeto demorasse a ser iniciado ou fosse interrompido por alguma razo, o mes-
mo aconteceria com as obras que estivessem sendo realizadas (inclusive habitaes
de Interesse Social)
b) O montante de contrapartidas dependia da quantidade de propostas apro-
vadas na unidade de tempo. Algumas propostas poderiam requerer um tempo relativa-
mente longo para que as questes arquitetnicas e urbansticas fossem solucionadas, o
que poderia signifcar demora no recebimento das contrapartidas econmicas.
6. A Criao dos CEPACS (Certifcado de Potencial Adicional de Construo)
O Cepac (Certifcado de Potencial Adicional de Construo) foi criado ba-
sicamente para separar a contrapartida econmica da realizao do projeto que lhe
deu origem.
Criado em maro de 1995, no municpio de So Paulo, pelo ento Secretrio
de Planejamento Municipal, Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque, foi destinado
145
inicialmente a fnanciar a ampliao da Avenida Faria Lima. Negociados em leiles em
Bolsa de Valores, estes certifcados seriam emitidos pela Administrao Municipal e
vinculados s reas objeto de Operaes Urbanas. Seriam negociados por meio de
leiles eletrnicos e permitiriam que empreendedores particulares obtivessem, por
meio deles, direitos de construir em cada terreno alm do determinado pela Lei de
Zoneamento, mas dentro dos limites fxados em cada Operao Urbana. Os Cepacs
poderiam tambm ser utilizados em leiles privados para pagar fornecedores e even-
tuais indenizaes decorrentes de desapropriaes necessrias para as intervenes
urbansticas, desde que aceitos pelos interessados.
Os recursos assim obtidos seriam aplicados pela Prefeitura no permetro
de uma Operao Urbana que, dessa forma, no necessitaria realizar desembolsos
prvios se ali desejasse realizar obras virias ou de outra natureza.
Como se tratava de uma operao mercantil, isto , venda a termo do direi-
to de construir uma determinada quantidade de metros quadrados em determinada
regio, no provocaria nenhum aumento no endividamento do municpio cujo limite
mximo j havia sido alcanado, no caso de So Paulo.
Os Cepacs, embora constitussem uma forma interessante de transformar
mais-valias urbanas em recursos fnanceiros por meio da venda dos ttulos corres-
pondentes, no prosperaram logo aps a sua criao, isto , no foram utilizados ime-
diatamente para receber contrapartidas e fnanciar as intervenes urbanas previstas
na Operao Urbana Faria Lima.
As razes ainda no foram perfeitamente esclarecidas. Existem, no entanto,
algumas hipteses. A mais provvel que o governo Paulo Maluf (1993-1996) neces-
sitava de um grande montante de recursos em curto prazo no apenas para pagar
fornecedores como para realizar novas obras virias de grande vulto, em relao s
quais faltavam recursos oramentrios.
Os Cepacs constituam um instrumento novo no mercado, e no era garan-
tido para a Prefeitura que estes papis receberiam a adeso imediata dos investidores,
uma vez que existiam dvidas sobre o clculo do valor de face destes ttulos e a
146
dinmica de sua valorizao. possvel tambm que a introduo de um novo ttulo
no mercado atrapalhasse a realizao de uma operao mais importante para a Pre-
feitura: a aprovao pelo Senado da emisso de ttulos da dvida interna do municpio
para o pagamento de precatrios.
No entanto, talvez o mais importante tenha sido a dvida jurdica que essa
proposta suscitou, pois, no entender de algumas instncias judiciais, a emisso des-
tes ttulos aumentaria a dvida pblica do municpio quando j havia alcanado seu
limite.
A batalha jurdica que se vislumbrava talvez tenha reduzido o mpeto do
governo para a concretizao dos Cepacs e, at a aprovao do Estatuto da Cidade
em 2001, que trouxe esta possibilidade para todo o territrio nacional, os Cepacs
no haviam ainda sido autorizados no municpio de So Paulo como forma de rece-
bimento de contrapartidas econmicas.
A aprovao da Operao Urbana gua Espraiada (Lei n 13.260, de de-
zembro de 2001) contemplou a utilizao deste instrumento de fnanciamento e a
recuperao de mais-valias urbanas que j havia sido includo no Estatuto da Cidade
aprovado no mesmo ano, generalizando sua utilizao como uma forma de fnancia-
mento vlida em todo o territrio nacional.
A utilizao de Cepacs nas Operaes Urbanas Faria Lima e gua Espraiada
foi fnalmente encaminhada para aprovao pela Cmara de Vereadores do Municpio
de So Paulo, em 2004, durante a gesto de Luis Carlos Fernandes Afonso na Se-
cretaria de Finanas do Municpio
14
. A primeira negociao de direitos adicionais de
construo ocorreu em julho de 2004, por meio de prego eletrnico na Bolsa de
Valores de So Paulo, na Operao Urbana gua Espraiada, quando foram vendidos
100.000 Cepacs ao valor unitrio nominal de 300 reais, apurando-se um total de 30
milhes de reais.
14 Ver AFONSO, Luis Carlos Fernandes. Cepacs Certifcados de potencial adicional de construo: a ex-
perincia de So Paulo, in Programa Nacional de Capacitao de Cidades, De CESARE, Cludia, CUNHA,
Eglaisa Micheline Pontes, Ministrio das Cidades, Braslia, 2007.
147
No fnal de 2004 foi realizado o primeiro leilo de Cepacs na Operao
Urbana Faria Lima, tendo sido ofertados 90.000 Cepacs a um preo inicial de R$
1.100,00 cada, mas vendidos apenas 9.091, com arrecadao de cerca de 10 milhes
de reais. Um segundo leilo, realizado em novembro de 2006, tambm fracassou, pois
foram postos venda 10.000 a R$ 1.100,00 Cepacs e vendidos (sem gio) apenas
2.729 com uma arrecadao de cerca de apenas 3 milhes de reais.
Esse fracasso nas vendas de Cepacs, ou aparente desinteresse do setor pri-
vado na rea mais dinmica da cidade (Avenida Faria Lima), do ponto de vista dos
investimentos imobilirios, deveu-se conjuno de vrios fatores.
7. Quais foram estes fatores?
A introduo dos Cepacs como nica forma de obteno de direitos adicio-
nais de construo na Operao Urbana Faria Lima resultou no encarecimento do
m para o empreendedor.
A prtica de fxao de contrapartidas econmicas na OU Faria Lima, como
j se assinalou, limitou-se aos 50% da valorizao obtida com os benefcios como
contrapartida mnima.
Entretanto, o valor determinado em lei para cada Cepac em R$ 1.100,00,
mesmo convertido por um fator que poderia signifcar um nmero de m maior do
que 1 (a maioria), ou menor do que 1 (a minoria), dependendo do setor onde fosse
ser aplicado, elevava substancialmente o valor do m a ser pago pelos empreendedo-
res se comparado com o mtodo utilizado at ento, de cobrana de 50% da valori-
zao do terreno.
Quando a aprovao dos Cepacs pela Cmara de Vereadores de So Paulo
tornou-se iminente, muitos empreendedores anteciparam as licenas para seus projetos
nos quais se utilizariam os procedimentos anteriores no clculo das contrapartidas.
Dessa forma, quando o primeiro leilo de Cepacs na OU Faria Lima foi lanado
esta carteira de projetos aprovados segundo os mtodos de clculo de contrapartidas
148
anteriores inibia naturalmente a demanda. Em outras palavras, os empreendedores no
necessitavam adquirir m adicionais por meio de Cepacs, pois j os haviam garantido em
licenas de construo obtidas de acordo com o mtodo anterior.
possvel tambm que empresrios tenham preferido comprar Cepacs na
adjacente OU gua Espraiada, no qual o preo inicial de R$ 300,00 era bem inferior
aos R$ 1.100,00 da OU Faria Lima, provocando em certo canibalismo de investi-
mentos entre as duas.
Alm disso, o ciclo do mercado imobilirio ainda se encontrava em baixa e
o segundo leilo foi realizado menos de uma semana antes do trmino do mandato
da Prefeita Marta Suplicy, que havia perdido as eleies, isto , no foi reeleita, o que
trazia certa insegurana aos investidores.
Para que se tenha uma idia dos diferenciais entre o que se pagava antes e o
que se pagaria com o uso dos Cepacs, elaborou-se um quadro no qual estas diferen-
as podem ser avaliadas (ver Anexo n1).
Foram selecionados 12 projetos, residenciais e no residenciais, entre
grandes, pequenos e mdios, e todos aprovados no ano 2000 segundo as nor-
mas anteriores. A partir da calculou-se quanto estes mesmos empreendedores
pagariam pelo uso dos Cepacs em 2004 quando este instrumento foi aprovado e
tornou-se a nica forma de obteno de direitos de construir tanto na OU Faria
Lima, como na OU gua Espraiada.
Como se pode observar, a soma total das contrapartidas, utilizando-se
o mtodo anterior, elevou-se a quase 62 milhes de reais. Se estes 12 projetos
fossem aprovados pagando como contrapartidas os Cepacs esta soma se elevaria
a quase 281 milhes, o que signifcaria cerca de 350% a mais em termos nominais.
Calculando uma taxa de infao de 20% entre as duas datas ter-se-ia uma diferena
de cerca de 260% a mais em termos reais (Ver Anexo n1).
interessante notar tambm que mesmo sem fazer a comparao com os
Cepacs, o preo pago pelos empreendedores de acordo com o mtodo anterior
149
foi inferior ao determinado pela Planta Genrica de Valores, com algumas excees:
Mappin e Pablo Siemenson. Por outro lado existem pontos extremos nos quais o
valor pago foi extraordinariamente inferior ao da PGV, como no caso do projeto
Duomo.
Ressalte-se que esses dados so apenas aproximados e uma generalizao
a partir deles poderia conter uma considervel distoro, pois o nmero de casos
relativamente pequeno, e um deles (o da Eletropaulo) representa cerca de 50% do
valor total arrecadado.
Alm disso, necessrio pesquisar com mais detalhes a razo que permitiu
ao projeto da Duomo pagar to pouco (R$ 61/m) quando a Planta Genrica de Valo-
res indicava R$ 3.176/m (o que muito elevado), e outros, como o Mappin, pagaram
consideravelmente acima (R$ 813/m) da Planta Genrica ( R$ 574/m).
8. Os Leiles de Cepacs na OU Faria Lima
Embora os dois primeiros leiles na OU Faria Lima tivessem fracassado, o
terceiro se revestiu de grande xito (2007) quando foram vendidos todos os 156.730
Cepacs a um preo de R$ 1.240,01 (a partir de um preo inicial no leilo de R$
1.225,00), isto , com um aumento de quase 13% em relao ao valor nominal inicial
de R$ 1.100,00 e com uma substancial arrecadao de R$ 194 milhes. possvel que
em 2007 a carteira de projetos aprovados pelos empreendedores segundo as regras
antigas j tivessem se esgotado e o ciclo ascendente no setor imobilirio justifcasse
esse crescimento da demanda. Tal suspeita reforada pelo fato de terem sido ven-
didos todos os 83.788 Cepacs oferecidos no primeiro leilo, de 2008, a um preo de
R$1.538,01 a partir de um preo inicial de R$1.300,00, com gio de quase 40% sobre
o valor inicial nominal de R$ 1.100,00, e arrecadao de cerca de 129 milhes de reais.
Em fevereiro de 2009 foi realizado o quinto leilo no qual foram oferecidos 100.000
Cepacs a um preo de 1.700,00 reais, tendo sido vendidos 55.612, proporcionando uma
receita de cerca de 94 milhes de reais. Com os dois ltimos leiles da OU Faria Lima,
o potencial construtivo adicional de um dos seus setores (Olimpadas com 95.565m),
para fns no residenciais, foi totalmente esgotado. Isso signifca que nesta regio no
podero ser utilizados Cepacs que futuramente sejam vendidos nesta OU.
150
Na Operao Urbana Faria Lima ocorreram tambm (at 2008) 10 leiles
privados ou colocaes privadas quando empreiteiros ou fornecedores da Prefeitura
aceitaram receber por obras realizadas no permetro da OU Faria Lima suas faturas em
Cepacs. A arrecadao por Cepacs por meio dessa modalidade alcanou cerca de 137
milhes de reais. Esta possibilidade signifca outra potencialidade interessante, pois no
necessrio organizar leiles formais pblicos para o pagamento de compromissos, dan-
do ao Cepac um carter de quase-moeda, agilizando, dessa forma, a execuo de obras.
A soma de todas as receitas por Cepacs at fevereiro de 2009 e consideran-
do ambas as modalidades alcanou cerca de 567 milhes de reais.
9. Os Leiles e a Arrecadao Por Meio de Cepacs na OU gua Espraiada
Na Operao Urbana gua Espraiada foram realizados mais oito leiles
alm do primeiro mencionado anteriormente: em dezembro de 2004 foram oferta-
dos 70.000 a um preo inicial de R$ 310,00 e vendidos apenas 16.899, gerando uma
arrecadao de cerca de 5,2 milhes de reais; em novembro de 2005 foram ofertados
56.500 Cepacs a um preo inicial de R$ 370,00, e todos vendidos com um pequeno
gio, fcando em R$ 371,00 e gerando uma arrecadao de cerca de 21 milhes de
reais. Em maio de 2006 foi realizado mais um leilo, tendo sido oferecidos 180.000
Cepacs com preo inicial de R$ 370,00 e vendidos sem gio (125.969), gerando uma
arrecadao de cerca de 46,6 milhes de reais.
Em janeiro de 2007, foram oferecidos 50.000 Cepacs a R$ 400,00 e vendidos
todos a R$ 411,00, gerando 20.550 milhes de reais. Em abril de 2007 foram oferecidos
100 mil Cepacs a um preo de R$ 411,00 e vendidos todos a R$ 411,02 arrecadando-
se 41 milhes de reais. No ms seguinte, em maio, foram oferecidos 167.781 Cepacs
e vendidos 158.773 ao preo de 441,00, gerando 62 milhes de reais. Em 2008 foram
realizados mais dois leiles. O de fevereiro merece um comentrio especial, pois apre-
sentou algumas caractersticas peculiares. Foram oferecidos 186.740 Cepacs a um preo
inicial de R$ 460,00 e foram todos eles vendidos a um preo de R$ 1.110,00, isto , com
um gio de 141% em relao ao preo inicial do leilo! A arrecadao com este leilo
alcanou cerca de 207 milhes de reais. As razes pelas quais o preo tenha subido
tanto no esto claras. Mas se algum tentou fazer uma manobra especulativa no se
151
deu muito bem, pois alguns meses depois foi realizado outro leilo, em outubro, onde
foram colocados 650.000 Cepacs (a maior oferta de unidades at agora em um nico
leilo) a um preo inicial de R$ 535,00, sendo vendidos apenas 379.650 a este mesmo
preo, gerando uma arrecadao de cerca de 203 milhes de reais. possvel que o ciclo
expansivo imobilirio, que alcanou seu auge em junho de 2008, em So Paulo, tenha
motivado esta elevao de preo do Cepac no leilo de fevereiro daquele ano. Com os
primeiros sinais de retrao dos fnanciamentos e a crise internacional a partir de se-
tembro provavelmente infuram para que o preo em outubro tenha cado a menos da
metade do registrado em fevereiro e apenas 58% dos Cepacs tenham sido vendidos.
Na OU gua Espraiada foi realizado apenas um leilo privado: em 2007 foram
oferecidos 9.008 ao preo de R$ 411, tendo sido arrecadados cerca de 3,7 milhes de
reais. O total arrecadado nesta OU, at 2008, somou cerca de 643 milhes de reais.
O total arrecadado nas duas OU, onde os Cepacs podem ser utilizados,
alcanou, at fevereiro de 2009, R$ 1.116.110.000,00, aproximadamente.
Deve-se considerar tambm que os recursos arrecadados pelos Cepacs,
enquanto no forem utilizados no pagamento de obras, podem ser aplicados no mer-
cado fnanceiro, e at 2007 o total auferido como receita fnanceira somava cerca de
33 milhes de reais nas duas OU consideradas.
10. A Utilizao dos CEPACS
Os Cepacs somente podem ser utilizados por um empreendedor dentro do
permetro da Operao Urbana para a qual foram emitidos. Os recursos obtidos por
sua venda esto vinculados a um uso determinado, isto , ao fnanciamento de uma
ou mais intervenes especifcadas dentro do menu total de obras previsto para uma
Operao Urbana.
A Lei que cria uma OU (a qual deve estar vinculada a um Plano Diretor) deve
prever a quantidade total de Cepacs a serem emitidos e que sero vendidos mediante
leilo, cujos recursos arrecadados sero utilizados para o pagamento de obras necess-
rias ao desenvolvimento da prpria operao urbana e/ou em desapropriaes.
152
Cada OU determina um mximo de m de construo que o permetro
comporta, tanto para fns residenciais como no residenciais, sendo que cada setor
do permetro participa com uma porcentagem desse estoque.
No caso da OU Faria Lima (com rea total de 450 ha.), o estoque total ini-
cial somava 2.250.000 m e quase a metade j havia sido negociada antes da entrada
em vigor dos Cepacs, isto , como outorga onerosa. Quando os Cepacs entraram
em vigor em 2004 restavam 1.310.000 m. Uma vez que os leiles privados e p-
blicos realizados at fevereiro de 2009 haviam vendido cerca de 366 mil Cepacs e
como cada Cepac pode equivaler a mais de um m, dependendo da regio na qual
for utilizado, estima-se que ainda restam cerca de 960 mil m a serem vendidos na
OU Faria Lima.

No caso da OU gua Espraiada (com rea total de 1.450 ha.), todas as con-
trapartidas econmicas tm sido pagas por meio de Cepacs. O estoque mximo a
ser vendido de 4.850.000 m e convertidos em Cepacs representariam 3.750.000
unidades. At 2008, haviam sido vendidos 983.539 Cepacs, ou 26% do total existente.
Pode-se observar que a Administrao Municipal ainda dispe de grande
estoque de Cepacs a serem vendidos, o que afasta por enquanto o receio de con-
trole do mercado de potenciais construtivos nestas OU por parte do setor privado
mediante manipulaes especulativas.
A maior parte daqueles que adquiriram Cepacs so empreendedores que
necessitaram dos mesmos para os seus projetos e no se tem notcia (ainda) da for-
mao de um mercado secundrio desses papis, embora existam cerca de 200 mil
Cepacs vendidos, mas ainda no utilizados na OU gua Espraiada.
A aquisio de Cepacs pelos interessados poder resultar em sua utilizao
de acordo com trs destinaes bsicas:
a) Para ter direito a construir uma rea superior (at o limite de quatro
vezes a rea do terreno que o mximo nas OU Faria Lima e gua Espraiada) qual
o terreno teria direito antes da OU ter sido aprovada;
153
b) para uma mudana de uso; e
c) para mudanas na taxas de ocupao.
Para efetivar o seu uso, o portador dever vincular tais mudanas e os Cepacs
respectivos a um terreno determinado, garantindo o exerccio destes direitos antes de
esgotados os estoques dos mesmos no setor onde tais terrenos esto localizados.
Essa ltima condio tem um signifcado interessante, pois na medida em que
os estoques de cada setor forem se esgotando, os preos dos Cepacs nos leiles deve-
ro incorporar um gio crescente e, nesse caso, se a Administrao Pblica souber con-
duzir estrategicamente os leiles, poder obter ganhos suplementares importantes.
11. A Emisso dos Cepacs
A emisso dos Cepacs feita pelo Poder Pblico Municipal e sua quantidade
total no poder ultrapassar o limite estabelecido na Lei de cada Operao Urbana.
Cada emisso de Cepacs dever especifcar o seguinte:
a) A Operao Urbana onde os Cepacs podero ser utilizados;

b) quais sero as obras e intervenes urbanas que sero fnanciadas com
os recursos obtidos com a venda de Cepacs;
d) o valor total da emisso;
e) o preo de cada Cepac
15
;
15 O preo de cada Cepac era de R$ 1.100,00, fxado na Operao Urbana Faria Lima e foi considerado
elevado pelo mercado e, depois de uma primeira sondagem, a Administrao Municipal resolveu mant-lo,
mas aumentando o nmero de m2 a que cada um dava direito. Assim se estabeleceu uma nova tabela de
converso, que pode ser observada no Anexo 3. No caso da Operao Urbana gua Espraiada, o preo do
Cepac foi fxado em R$ 300,00. Em regies como a Berrini, que constitui praticamente uma extenso da
Avenida Faria Lima, onde cada Cepac dava direito a 1m2, o preo foi evidentemente baixo.
154
f) a quantidade de Cepacs emitida;
g) a tabela de converso de Cepacs em m2 ou mudana de uso.
Cada interveno no permetro de uma Operao Urbana constante do
menu global de obras ser objeto de uma emisso especfca de Cepacs, sendo que a
quantidade mxima de ttulos oferecidos ser igual ao resultado da diviso do custo
total estimado da interveno, pelo valor mnimo de emisso de Cepacs. Dessa forma,
cada Operao Urbana poder ter vrias emisses de Cepacs, cada uma objeto de
um ou mais leiles.
Por exemplo, a primeira emisso de Cepacs na Operao Urbana gua Es-
praiada esteve vinculada a duas intervenes no interior de seu permetro: a) a cons-
truo da Ponte Estaiada sobre o Rio Pinheiros; e b) a construo de 600 habitaes
de interesse social para os moradores da favela Jardim Edith. Embora j tenha sido
arrecadado nos vrios leiles correspondentes a essa primeira emisso mais do que
o necessrio para o fnanciamento da ponte, as 600 habitaes de interesse social
no foram at o momento construdas e nem solucionado o caso dos moradores da
citada favela.
Uma nova emisso de Cepacs somente poder ser feita para fnanciar novas
obras se:
a) as obras anteriores tiverem sido concludas;

b) todos os Cepacs da emisso anterior tiverem sido adquiridos; e
c) todos os recursos necessrios concluso da obra ou obras da inter-
veno anterior tenham sido assegurados por meio de depsito em conta bancria
vinculada.
Essas condies visam dar maior credibilidade s emisses de Cepacs e
tambm proporcionar elementos que sinalizem aos investidores a valorizao futura
de seus projetos. Alm disso, permitem avaliar o aumento de preos nos futuros lan-
155
amentos de Cepacs, uma vez que as obras pblicas tendem a valorizar o entorno de
onde elas se realizam.
Nesse caso, pode-se dizer que as mais-valias futuras esto sendo criadas no
apenas pelos investimentos pblicos em infraestrutura, mas tambm pelos prprios
investimentos do setor privado. Ao construir, por exemplo, um edifcio comercial de
alto padro, numa rea onde existiam anteriormente pequenas residncias unifamilia-
res de classe mdia, o empreendedor imobilirio est exercendo uma presso de ele-
vao do preo do m2 nos terrenos vizinhos, pois estes deixaro de ter seu highest
and best use relacionado com fns residenciais de classe mdia (menor) e passaro
a ter seu maior e melhor uso determinado pelo preo do m2 para fns comerciais
(maior) e, portanto, estaro contribuindo para criar valor que poder ser capturado
pelo setor pblico com a elevao do preo dos Cepacs
16
.
12. A Gesto e a Fiscalizao das Operaes Urbanas
No caso das OU na cidade de So Paulo, a fscalizao do emprego dos recur-
sos obtidos e o acompanhamento das obras e as informaes prestadas pela Adminis-
trao Municipal ao mercado de responsabilidade da Caixa Econmica Federal.
A operacionalizao realizada por um Grupo de gesto coordenado pela
Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), subordinada Prefeitura Municipal, cuja
atribuio defnir e implementar o programa de investimentos das Operaes Ur-
banas assim como a aplicao dos recursos oriundos da venda dos Cepacs.
Estas funes de fscalizao e gesto adquirem importncia relevante uma
vez que a emisso de Cepacs no constitui a simples venda de um ttulo fnanceiro, mas
sim de uma venda associada com a utilizao de recursos a um fm determinado.
16 Esta elevao de preos provocar inevitavelmente tendncias excluso dos mais pobres da rea.
Para evitar este processo de gentrifcao, uma das medidas possveis a declarao de certas reas
como Zonas Especiais de Interesse Social. Isto , zonas onde na totalidade ou em parte da rea os em-
preendedores podero construir apenas Habitaes de Interesse Social. Dessa forma, os preos nestas
reas no aumentaro como nas demais, o que poder contribuir para a permanncia de setores com
renda inferior no permetro.
156
Alm disso, tratando-se de um mecanismo novo no mercado necessrio
que o mesmo ganhe credibilidade e obtenha a confana daqueles que o compram e
da comunidade em geral.
A Gesto est encarregada tambm de elaborar um Plano de prioridades
para a utilizao dos recursos disponveis e o controle da emisso de Cepacs at o
esgotamento fnal da rea adicional de construo prevista para OU.
O timing da colocao de Cepacs nos leiles e a quantidade oferecida
tm tambm um importante carter estratgico para que cada leilo possa extrair o
mximo de valor em cada momento. Isso signifca que o Grupo de Gesto da Emurb
dever manter estrita colaborao com a Secretaria de Finanas do Municpio encar-
regada da anlise das condies de mercado e as condies tcnicas da colocao
dos ttulos no mercado.
13. Os Riscos dos Cepacs
Como qualquer ttulo lanado no mercado fnanceiro, os Cepacs apresen-
tam riscos. Como se trata de um ttulo novo e que tem como objeto direitos de
construo, torna-se necessrio que os compradores em particular e o mercado
em geral tenham conhecimentos dos riscos envolvidos. E tais riscos relacionados
abaixo constam dos editais nos quais os leiles so determinados pelos rgos
emissores.
Como valores mobilirios negociveis em Bolsa de Valores seu preo pode
aumentar ou diminuir, dependendo de aspectos relacionados no apenas com a si-
tuao do mercado imobilirio, mas tambm das condies do mercado fnanceiro
em geral.
O primeiro ponto a destacar que o Cepac no constitui um direito de cr-
dito contra o Poder Pblico Municipal como so, por exemplo, os ttulos da dvida p-
blica. O Cepac permite direitos de construir, os quais so outorgados onerosamente
pelo Poder Pblico e adquiridos por um empresrio imobilirio que dele necessita
para a concretizao de seu projeto.
157
Ao leiloar Cepacs, o que o governo municipal est fazendo alienando um
patrimnio que lhe pertence, que o direito de construir. Nesse sentido, no signi-
fca aumento da dvida pblica do municpio, uma vez que o proprietrio no pode
reivindicar sua restituio acrescida de juros e nem mesmo solicitar indenizao se o
mesmo no puder ser utilizado em setores onde o total de m2 j tenha sido utilizado
por terceiros, com anterioridade, por exemplo.
Alm disso, o preo dos Cepacs praticado em determinado leilo pode
tornar-se superior ao preo do m2 em terrenos onde o Cepac pretender ser utili-
zado, pois os preos de mercado podem sofrer alteraes para mais ou para menos,
dependendo do ciclo atravessado pelo mercado imobilirio (veja-se anteriormente
o que ocorreu com o leilo de fevereiro de 2008, na OU gua Espraiada). Este fato
tambm no d lugar ao pagamento de qualquer compensao por parte do Poder
Pblico. Ou melhor, adquirir direitos de construo pagando por m2 mais do que o
mercado exigiria
17
por terrenos reais existentes no permetro de uma OU um risco
da prpria operao fnanceira e que deve ser assumido pelo investidor imobilirio.
a) Os riscos jurdicos:
Os riscos jurdicos esto relacionados com dois aspectos
i) Os riscos relacionados com todas as leis, decretos etc. que criaram e re-
gulamentaram a possibilidade de existncia dos Cepacs;
ii) Os riscos relacionados com todas as leis, decretos relacionados com a
Operao Urbana onde os direitos de construo permitidos pelos Cepacs podem
ser exercidos.
17 Na verdade, o exerccio de direitos adicionais de construo somente poder ocorrer se o possuidor
dos Cepacs tiver um terreno real. Dessa forma, se ele comprou Cepacs por um preo elevado poder
ser compensado se ainda no tiver comprado seu terreno, onde tais direitos sero exercidos, pois ao
faz-lo contar com preos mais baixos. No entanto, tanto na Operao Urbana Faria Lima como na gua
Espraiada a tendncia tem sido a elevao do preo do m2 e no sua reduo. Agora, depois da concluso
da Ponte Estaiada articulando a Avenida Roberto Marinho com ambas as margens do Rio Pinheiros, a
tendncia uma valorizao adicional na OU gua Espraiada na expectativa do prolongamento da avenida
at a Rodovia dos Imigrantes.
158
Se depois de aprovada uma Operao Urbana existirem aes judiciais que
impeam a distribuio e a utilizao de Cepacs e/ou de atividades vinculadas aos
mesmos, tais aes devem ser tornadas pblicas para que os investidores saibam os
riscos jurdicos que esto correndo.
b) Os riscos do mercado imobilirio:
O mercado imobilirio sofre fortes infuncias dos ciclos pelos quais a
economia nacional atravessa, bem como a situao econmica internacional, espe-
cialmente a atividade fnanceira. Os preos do solo podem sofrer fortes quedas
(assim como acentuadas elevaes) e no existe remdio para evitar eventuais
perdas para aqueles compradores que tenham adquirido na alta conjuntura para
construir ou aqueles que desejam apenas especular
18
com tais ttulos fnanceiros
no mercado, formando um mercado secundrio. O ciclo imobilirio em So Paulo
atingiu um auge em meados de 2008 para sofrer forte queda a partir de setembro
daquele mesmo ano. O exemplo j mencionado da OU gua Espraiada sintomti-
co: em fevereiro de 2008 os Cepacs foram vendidos por R$ 1.110, 00 e em outubro
por apenas R$ 535,00.
Alm disso, deve-se considerar que a poltica econmica geral e a direcio-
nada ao setor pode sofrer mudanas e isto pode alterar os preos dos Cepacs. Por
exemplo, quando a taxa de juros se eleva, em geral o preo do solo tende a cair e
com isto o descasamento entre o preo pago pelos Cepacs e o preo do m2 em
determinada regio.
Outra causa de alterao dos preos dos Cepacs pode ser as novas exign-
cias ambientais (cada vez mais frequentes) que alterem as normas de construo e
tenham infuncia sobre os usos.
18 Especular com Cepacs talvez seja algo que ainda est fora dos planos dos investidores no
mercado financeiro, especialmente na OU gua Espraiada. A principal razo que a Administrao
Municipal ainda possui um considervel estoque para vender e poder faz-lo a qualquer momento
evitando uma escassez artificial da oferta o que essencial para a elevao dos preos, embora no
caso da OU Faria Lima o setor Olimpadas j tenha seu estoque de m2 adicionais esgotado para
projetos no residenciais.
159
c) Os riscos representados pela entidade emissora:
A entidade emissora responsvel pela observncia da legislao urbanstica
municipal. Esta legislao, que garante a emisso dos Cepacs, pode sofrer alteraes
devido a uma lei estadual ou federal, ou estas leis de instncia superior podem provo-
car atrasos na realizao de intervenes urbansticas relacionadas com a venda de
Cepacs. Por exemplo, novas exigncias ambientais podem retardar a construo de
obras virias ou de outra natureza previstas no plano de obras de uma OU.
Isso pode alterar o preo de mercado desses ttulos (no caso da formao
de um mercado secundrio) e no limite retirar a legitimidade ou a credibilidade dos
mesmos reduzindo o interesse pela sua compra em novos leiles e provocando even-
tuais perdas para seus possuidores.
tambm necessrio ressaltar que embora a Administrao Municipal tenha a
funo, em conjunto com o legislativo, de propor projetos de lei sobre questes urbanas
do municpio, estas leis podem ser modifcadas, e se tal acontece no sentido de alterar
os elementos fundamentais que permitiram a emisso dos Cepacs, isto poder provo-
car mudanas substantivas no valor dos Cepacs em circulao ainda no utilizados
19
.
d) Os riscos dos prprios Cepacs:
Este tipo de ttulo fnanceiro uma novidade no Brasil, e talvez apenas a
Colmbia tenha algo que se assemelhe (a Lei n 388, de 1997). Entre ns, mesmo
as aplicaes na Bolsa de Valores em aes de empresas conhecidas mundialmente,
como a Vale do Rio Doce e a Petrobrs, somente agora nos ltimos anos tm atrado
um numero maior de investidores.
um ttulo peculiar porque sem data de vencimento e que no pode ser
resgatado por quem o emitiu. E mesmo entre os investidores na atividade imobili-
19 Esta possibilidade remota, uma vez que aprovado o Plano Diretor torna-se a Lei mxima no
municpio. muito pouco provvel que uma legislao estadual ou Federal tenha condies de
mudar seus dispositivos.
160
ria ele ainda no alcanou pleno conhecimento, embora j tenham sido feitos cerca
de 13 leiles pblicos, somados os realizados na OU Faria Lima e na OU gua
Espraiada.
Isso signifca que o nmero de compradores dever ser inicialmente peque-
no e as aquisies feitas com a fnalidade de uso imediato (construo e realizao
de projetos) e no a especulao (compra na expectativa de aumento de preo no
curto prazo). O nico caso de aparente tentativa de aambarcamento ou compra
total de todos os Cepacs colocados venda com fnalidade especulativa parece ter
tido um resultado negativo, pois, conforme j mencionado, o preo do ttulo depois
de ter subido muito, em fevereiro de 2008 (leilo OU gua Espraiada), caiu mais de
50% aproximadamente nove meses depois.
Pelas mesmas razes apontadas anteriormente o Cepac dever ser um ttu-
lo de baixa liquidez, o que poder representar um obstculo para que se forme um
mercado secundrio (em curto prazo), onde eventuais interessados podero adquirir
os Cepacs necessrios para seus projetos sem ter que recorrer ou esperar os leiles
da Administrao Pblica.
Na medida em que a Administrao Pblica contar ainda com uma quanti-
dade grande de Cepacs a serem vendidos, a existncia de um mercado secundrio
no seria indicador de prticas especulativas, pois a oferta ainda seria controlada
pelo emissor dos ttulos. A razo parece ser simples: se um interessado em adquirir
Cepacs souber que a Administrao Pblica poder lanar um novo leilo a qualquer
momento, oferecendo estes ttulos a um valor nominal mais baixo do que o vendido
no mercado secundrio, poder esperar at que tal acontea. Isso tornaria invivel a
formao desse mercado secundrio (com fns especulativos) at que o estoque de
Cepacs nas mos da Administrao Municipal tenha se reduzido a um mnimo
20
.
As vendas de Cepacs esto vinculadas realizao de determinadas obras
por parte da Administrao Municipal e no existem garantias de:
20 Ver nota 16.
161
- que sero vendidos todos os Cepacs necessrios ao fnanciamento de
determinada obra; e
- caso os recursos arrecadados no sejam sufcientes, a Administrao Mu-
nicipal no tem a obrigao de utilizar dinheiro oramentrio para terminar a obra.
Portanto, se os investidores que compraram Cepacs e os utilizaram em seus
projetos e esperam uma valorizao ulterior deste pelas obras que seriam cons-
trudas com os recursos arrecadados pela Administrao Municipal podem ter suas
expectativas frustradas.
e) O risco de inadimplncia e descasamento nos fuxos de recursos:
Os Cepacs podem ser pagos a prazo. A Administrao Municipal admite at
10 parcelas e, portanto, h um risco de inadimplncia dos compradores.
No existe forma de prever se as parcelas sero pagas no vencimento ou
no. Assim, existe a possibilidade de uma defasagem entre a entrada dos recursos e
as despesas com a(s) obra(s) s quais os Cepacs esto vinculados.
O uso dos Cepacs est tambm sujeito a restries. Como j se assinalou,
as Operaes Urbanas Faria Lima e gua Espraiada esto divididas em setores e cada
um deles possui um mximo de rea adicional de construo. Embora os Cepacs
possam ser utilizados em qualquer setor do permetro, se em algum deles este mxi-
mo tiver sido alcanado, os Cepacs em mos do setor privado no podero mais ser
utilizados naquele setor, o que pode reduzir parte do seu valor.
Os Registros dos Cepacs e as condies para transform-los em ttulos mobi-
lirios: Para que possam se transformar em ttulos mobilirios e vendidos em Bolsas de
Valores os Cepacs devem ser autorizados pela CVM (Comisso de Valores Mobilirios).
A CVM, por meio da Instruo n 401, de 29/12/2003, estabeleceu as normas
sobre os registros de negociao e distribuio pblica dos Cepacs, cujos elementos
mais importantes so os seguintes:
162
- Os Cepacs no podero ser oferecidos no mercado sem prvio registro
na CVM da Operao Urbana qual estejam vinculados;
- a solicitao de registro da OU ser formulado pelo Municpio emissor dos
Cepacs e dever ser instrudo com os seguintes documentos, entre outros: o Plano
Diretor aprovado no municpio contendo a OU; a Lei especfca aprovando a OU e
a autorizao para a emisso de Cepacs; Decreto Municipal especfco autorizando a
emisso dos Cepacs; comprovante de aceitao do registro de negociao dos Ce-
pacs por Bolsa de Valores ou por entidade do mercado de balco (mercado secund-
rio) organizado, se for o caso; caso a opo seja por mercado de balco (secundrio)
no organizado na capa do prospecto de lanamento dos Cepacs dever constar o
seguinte aviso:
Os valores mobilirios objeto da presente oferta no sero negociados em Bolsa
de Valores ou em sistema de mercado de balco organizado, no sendo assegurada a dis-
ponibilidade de informaes sobre os preos praticados ou sobre negcios realizados (Ver
Editais de lanamento dos diversos leiles de Cepacs).
f) Elementos adicionais:
A Administrao Municipal dever informar a situao atualizada nas quais
os Cepacs podem ser utilizados; o prazo estimado para seu trmino; a quantidade de
Cepacs distribudos pblica e privadamente
21
e, consequentemente, a quantidade de
Cepacs que ainda podem ser distribudos.
A Administrao Municipal dever comunicar imediatamente CVM e ao mer-
cado a existncia de estudos, projetos de lei ou iniciativas que possam produzir altera-
es no Plano Diretor ou em aspectos que possam infuir sobre o preo dos Cepacs.
21 A inteno tornar um ttulo ainda desconhecido num investimento confvel para que os potenciais
construtivos adicionais possam ser vendidos e as obras necessrias para a recuperao, renovao ou
revitalizao de uma regio possam ser fnanciadas. As colocaes privadas permitem que a Administrao
Municipal pague servios, obras e indenizaes por desapropriaes com Cepacs (desde que o credor
aceite), o que constitui uma forma de moeda no oramentria e que no provoca endividamento.
163
A Administrao Municipal tambm dever divulgar ampla e imediatamente qual-
quer fato ou ao relevante relacionada com as operaes com Cepacs de maneira a ga-
rantir aos investidores acesso s informaes que possam direta ou indiretamente afetar
o valor dos Cepacs ou infuir sobre deciso de investimentos nestes ttulos imobilirios.
A Administrao Municipal dever proporcionar um estudo de viabilidade
contendo as seguintes informaes: valor de mercado dos imveis do interior do
permetro da Operao Urbana; os efeitos das intervenes programadas sobre os
imveis existentes; anlise da demanda por direitos adicionais de construo no pe-
rmetro; estudo de impacto ambiental e de vizinhana, e forma de determinao da
quantidade mxima de Cepacs que poder ser emitida na OU.
Os recursos obtidos com a venda de Cepacs somente podero ser utiliza-
dos nas seguintes atividades:
Regularizao territorial, execuo de programas e projetos de Habitaes
de Interesse Social; constituio de reservas de terras; ordenamento e direciona-
mento de expanso urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
criao de espaos pblicos e reas verdes; criao de unidades de conservao ou
proteo de outras reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse his-
trico, cultural ou paisagstico.
14. Concluses e Recomendaes
As novas concepes sobre a valorizao fundiria decorrente do desenvol-
vimento urbano que surgiram nos anos 70 no Brasil representaram um grande passo
adiante, no sentido de tornar as cidades sustentveis do ponto de vista econmico,
social e ambiental.
Os novos instrumentos legais e institucionais que foram criados a partir destas
concepes, destacando-se os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988 e sua
regulamentao pela Lei n 10.257, de 2001, tambm denominada Estatuto da Cidade,
proporcionaram s Administraes Municipais ferramentas poderosas para a interven-
o no meio urbano no sentido de proporcionar um desenvolvimento equilibrado.
164
Os conceitos de solo criado e a outorga onerosa, bem como a separao do
direito de propriedade do direito de construir representaram peas fundamentais na
concepo de Operaes Urbanas que constituem instrumentos muito promissores
para promover o desenvolvimento de reas perifricas, a regenerao de reas de-
gradadas, a renovao de centros histricos e a instalao de novas infraestruturas,
especialmente as virias, e a construo de habitaes de interesse social.
A forma de captura de mais-valias geradas por direitos adicionais de cons-
truo tiveram um expressivo avano quando nas novas Operaes Urbanas (Faria
Lima e gua Espraiada). As frmulas anteriores de clculo das contrapartidas econ-
micas deram lugar aos Cepacs.
O uso de Cepacs permite uma captura maior de valor na medida em que o
preo pago por m2 pelo empreendedor imobilirio por seus direitos adicionais de
construo (ou mudana de uso) se aproxima mais dos preos de mercado do que
segundo a frmula anterior. No entanto, h que se ressaltar que o preo do Cepac
nasceu claramente defasado na OU gua Espraiada (R$ 300,00), embora posterior-
mente tenha se elevado a R$ 411,00, em 2007, at passar por um mximo de R$
1.110,00, em fevereiro de 2008, para depois cair para R$ 560,00, em outubro do
mesmo ano.
Embora o preo do Cepac tenha se elevado de R$1.100,00 (preo mnimo
estabelecido em lei) para R$ 1.700,00 (preo alcanado no leilo de fevereiro de 2009)
deve-se considerar que em alguns setores da Faria Lima, como no setor Pinheiros ou
Olimpadas, o Cepac representa 2 ou mais m2, o que signifca que, dependendo da fase
do ciclo imobilirio, pode haver interesse dos empreendedores em comprar Cepacs
para realizar seus empreendimentos. possvel, no entanto, que em momentos de
retrao da atividade imobiliria, pagar cerca de 850 reais por direito de construir
adicionalmente (caso da ltima compra de Cepacs fevereiro de 2009 utilizado onde
cada um d direito a construir 2 m2), pode no ser uma alternativa rentvel.
O preo dos Cepacs ser fortemente infuenciado pela variao dos es-
toques existentes em poder da Administrao Pblica. Na medida em que esses
estoques se esgotarem como j aconteceu no setor Olimpadas da Faria Lima para
165
empreendimentos no residenciais , os preos tendero a aumentar, especialmente
se o esgotamento ocorrer em setores especfcos dentro de cada OU, como, por
exemplo, na Berrini, para uso no residencial na OU gua Espraiada, e na Helio Pele-
grino, para uso residencial na OU Faria Lima.
A Administrao Municipal dever desenvolver uma estratgia especial para
aproveitar a escassez relativa de direitos de construo e transform-la em maior
receita para o municpio, por meio de uma dosagem da quantidade de Cepacs vendida
em cada leilo. Por exemplo, deve-se evitar leiles de grandes quantidades de Cepacs
de uma s vez, como aconteceu em outubro de 2008 quando na OU Aua Espraiada
foram oferecidos 650 mil Cepacs e vendidos apenas 58% sem a formao de gio.
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op. cit.
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SMOLKA, Martim O. and MULLAHY, Laura. Perspectivas Urbanas: Temas crticos em
Polticas de suelo em Amrica Latina. The Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge,
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SMOLKA , Martim y Amborski, David, Captura de Plusvalias para el desarrollo urbano: una
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TOLEDO, Roberto Pompeu de. A Capital da Solido: uma historia de So Paulo das
origens a 1900. So Paulo: Objetiva, 2003.

169
ANEXO 1 rea adicional, preo pago por m2, valor total pago e valor total
que seria pago em Cepacs em 12 projetos selecionados da OU Faria Lima
REA
ADICIONAL
(m2)
PREO
PAGO/ m2
(R$)
VALOR TOTAL
PAGO (em
reais)
PREO PGV
/m2
m2 /
CEPAC
PREO
DO m2 EM
CEPACS
ANO
VALOR TOTAL
EM CEPACS
(em reais)
ELETROPAULO 104167 286 29.791.762 320 0,8 1375 2000 43.229.625
DUOMO 18486 61 1.127.646 3176 0,5 2200 2000 40.669.200
TECELAGEM LADY 13840 206 2.851.040 469 1,0 1100 2000 5.224.000
MAPPIN 7971 813 6.480.423 574 1,0 1100 2000 8.768.100
MUNIR ABBUD 19554 173 3.382.842 350 0,9 1222 2000 23.894.988
IBISA 15518 495 7.681.410 2174 0,8 1375 2000 21.337.250
BUENO NETO 9444 466 4.400.904 469 1,0 1100 2000 10.388.400
PABLO SIEMENSON 6300 340 2.142.000 321 2,5 440 2000 2.772.000
MAC. INVESTIMENTOS 8489 121 1.027.169 447 1,5 733 2000 6.222.437
SEISA MESTER 8761 150 1.314.150 332 2,6 423 2000 3.705.903
TECNISA 5000 222 1.110.000 447 1,5 733 2000 3.665.000
VIVENDA NOBRE 3465 176 609.840 332 2,6 423 2000 1.465.695
TOTAL 61.919.186 281.342.598
ANEXO 2 Equivalncias entre Cepacs em m2 nos setores da OU Faria Lima
Nota: A equivalncia acima se refere a projetos residenciais. Se o projeto for destinado a comercio e/ou
servios as equivalncias so as seguintes:
1a 0,8; 1b 1,5; 1c 1,7; 1d 1,8; 2a 0,5; 2b 0,6; 2c 0,8; 2d 0,5; 2e 1,2; 3a 0,8; 3b 1,0; 3c 1,0
; 3d 1,5; 4a 0,6; 4b 0,9; 4c 1,2 ; 4d 1,0.
A primeira tabela de equivalncias, modifcada pela apresentada acima, permitia a construo de uma quantidade
menor de m2 por Cepac, tanto para fns residenciais como no residenciais. As equivalncias eram as seguintes:
Setor m
2
/cepac
1a -1,2 m
2
1b -1,8 m
2
1c -2,6 m
2
1d -2,8 m
2
2a -0,8 m
2
2b -0,9 m
2
2c -1,1 m
2
2d -1,3 m
2
2e -1,8 m
2
3a -1,2 m
2
3b -1,2 m
2
3c -2,5 m
2
3d -1,5 m
2
3e -2,5 m
2
4a -0,9 m
2
4b -2,0 m
2
4c -2,0 m
2
4d -2,0 m
2
Cada Cepac vale R$ 1.100,00
2,5 m
2
2,0 m
2
2,0 m
2
2,0 m
2
0,9 m
2
1,2 m
2
1,3 m
2
0,9 m
2
1,1 m
2
1,1 m
2
1,1 m
2
0,8 m
2
2,8 m
2
1,8 m
2
2,0 m
2
2,6 m
2
1,8 m
2
1,2 m
2
2,8 m
2
2,6 m
2
1,2 m
2
2,0 m
2
1,5 m
2
170
Residenciais: 1a 1,0; 1b 1,5; 1c 2,0; 1d 1,8; 2a 0,6; 2b 1,0; 2c -1,0; 2d 0,6; 2e -1,2; 3a 1,0; 3b
1,0; 3c-1,2; 3d- 1,2; 3e- 1,8; 4a 0,8; 4b- 1,0; 4c 1,5; 4d 1,2.
No Residenciais: 1a 0,8; 1b 1,2; 1c 1,7; 1d 1,5; 2a 0,5; 2b 0,6; 2c -0,8; 2d 0,5; 2e -1,0; 3a 0,8;
3b 0,8; 3c-1,0; 3d- 1,0; 3e- 1,5; 4a 0,6; 4b- 0,9; 4c 1,2; 4d 1,0.
171
Aspectos Econmicos e
Financeiros de uma Operao
Urbana Ilustrao com o Caso
de Paris Rive Gauche (PRG)
1
Dominique Adam
Diretor Administrativo e Financeiro da Empresa de Eco-
nomia Mista de Operaes Urbanas de Paris SEMAPA.
Formado em Cincias Econmicas e ex-aluno da Escola
Nacional dos Tributos. responsvel pelos oramentos,
as contas e o fnanciamento das operaes da SEMAPA.
Diretorias vinculadas: contabilidade e fnanceiro, controla-
doria de gesto e dos oramentos, licitaes.
As operaes de planejamento urbano desenvolvidas na Frana visam geral-
mente propiciar uma forma de equilbrio econmico permitindo o autofnanciamen-
to da operao, ou seja, permitindo custear as obras de estruturao da cidade por
meio das receitas geradas pela operao (terrenos edifcveis e outorga onerosa dos
direitos de construir), sem comprometer o oramento da Prefeitura.
172
O programa:
- Habitaes: 430.000m - 5000 unidades em que 1000 habitaes so estudantis
- Escritrios: 700.000m - 60.000 empregados
- Equipamentos Comerciais: 660.000m
BNF 250.000m
Universidade 210.000m
- Parques e jardins: 10 hectares
O projeto:
- Criao de emprego
- Unir a 13 Regio Administrativa ao Sena
- Desenvolvimento econmico de Paris
- Variedade urbana
- Desenvolvimento Sustentvel
173
O bairro Massna:
Universidade: 210.000m
Escritrios: 120.000m
Habitaes: 70.000m
O papel da SEMAPA:
- Aquisio dos terrenos
- Defnio do projeto urbano e dos projetos de arquitetura
- Implantao de infra-estrutura
- Cesso do direito de construir
174
Desafos e problemtica econmica do planejamento
O planejamento urbano envolve desafos econmicos potencialmente im-
portantes, dado que a operao urbana, por intermdio dos equipamentos realizados,
a principal fonte de valorizao dos terrenos e imveis das reas em questo.
No entanto, tais desafos tambm constituem uma problemtica que o go-
verno local precisa solucionar, pois a valorizao esperada pela operao representa,
ao mesmo tempo, importante mais-valia potencial para o proprietrio, como tambm
altssimo nus (terrenos, infraestrutura) para a Prefeitura. De fato, os equipamentos
criados por uma operao urbana tornam os lotes edifcveis, ou ainda, melhoram os
acessos (vias, transporte coletivo) e o ambiente urbano (jardins, praas, extenso das
redes de abastecimento de gua). Tais equipamentos valorizam os terrenos, fonte de
mais-valia fnanceira para seus os proprietrios e as incorporadoras que iro cons-
truir imveis.
Para o governo local, os equipamentos so onerosos e seu custo pode vir a
afetar os moradores (por meio da tributao local), ao passo que apenas ou princi-
palmente os proprietrios e incorporadoras que sero benefciados por eles.
Os atores econmicos envolvidos no processo de valorizao econmica
so, em primeiro lugar, os proprietrios de imveis, suscetveis de realizar mais-valia
com a cesso de seus terrenos. Durante a realizao da operao, os partcipes sero,
principalmente, empresas de engenharia civil, arquitetos e demais prestatrios, todos
suscetveis de alavancar o seu faturamento com a operao. No incio da operao,
os atores econmicos essenciais sero as incorporadoras que iro adquirir os lotes
e construir os imveis; de fato, elas podem realizar mais-valia sobre a cesso dos
imveis construdos por intermdio da operao.
Entre os atores econmicos, o governo local tambm desempenha papel da
maior relevncia, j que fcar com os equipamentos criados. Nas operaes urbanas
consorciadas desenvolvidas na Frana, um conjunto de equipamentos pblicos deve
ser entregue gratuitamente pela operadora ao governo local. Com isso, a comunidade
ser potencialmente benefciada pela valorizao econmica gerada pela operao
175
urbana, pois, sem ela, o governo local que deveria assumir esses equipamentos no
prprio oramento.
O marco jurdico e econmico necessrio para almejar o equilbrio eco-
nmico
O marco jurdico e econmico pretendido, para se realizar uma operao
urbana, visa garantir o seu fnanciamento, de modo que o custo das obras pese
sobre os benefcirios das licenas de construo que sero valorizadas pela ope-
rao. Este custo transferido por meio das transaes fundirias realizadas no
mbito da operao.
Consequentemente, esse marco jurdico e econmico precisa propiciar o do-
mnio sobre o fundirio (com aquisies, ou instrumentos: declaraes de utilidade
pblica, desapropriaes, etc.). Tambm precisa garantir o domnio sobre os imveis:
devem ser claramente defnidos o permetro da operao urbana, as autorizaes de
urbanismo, os critrios de emisso das licenas de construo. Por fm, preciso gerar
uma valorizao sufciente, de modo que o custo das obras de urbanizao seja reper-
cutido aos seus benefcirios por meio da venda dos terrenos e da outorga onerosa.
Nas operaes realizadas na Frana, pelas operadoras (pblicas ou privadas),
o processo econmico se estende desde a aquisio dos lotes at a sua posterior
revenda, com seu potencial construtivo, incluindo as obras de urbanizao.
O processo econmico de realizao se d dentro do marco jurdico da
concesso, cuja premissa fazer com que o usurio (aquele que compra os direitos
de construir) arque com o custo do investimento (a urbanizao). As sucessivas eta-
pas requerem a prvia contratao da operadora, pelo governo local, por intermdio
de licitao e, a seguir, a atribuio de uma concesso de operao urbana, cumprindo
procedimento que garanta a observncia do princpio de igualdade dos candidatos. Pode
ento se passar para a realizao das aquisies fundirias, pela operadora, compras estas
acordadas ou por desapropriao. As infraestruturas projetadas podem ento ser realiza-
das pela operadora. Por fm, os lotes urbanizados e os direitos de construir podem ser
vendidos pela operadora.
176
O risco econmico da operao
O risco econmico de uma operao urbana funo das incertezas relacio-
nadas com o patamar de receitas esperado, bem como com o nvel real de despesas.
Pode no ser alcanado o equilbrio pretendido entre receitas e despesas, no oramen-
to inicial da operao, requerendo assim posteriores alteraes.
A meta, para o governo local, recuperar a valorizao (com a venda dos
lotes e a outorga onerosa dos direitos de construir) para cobrir as despesas da ope-
rao.
Devem ser considerados vrios elementos para administrar o risco, todavia,
em primeiro lugar, deve-se comprovar que a operao tem condies de valorizar os
terrenos e os direitos de construir. A valorizao (a mais-valia) que o governo local
almeja captar (por meio da sua operadora) deve ser sufciente para fnanciar as obras;
caso contrrio, a operao ser defcitria e o governo local arcar com este nus.
O risco econmico tambm funo das incertezas, quanto magnitude da
valorizao esperada, e o seu prazo de realizao; tais incertezas, potencialmente agu-
das, impactam diretamente o equilbrio econmico da operao. Da mesma forma,
os custos da urbanizao so incertos, potencialmente altos, e a sua variao gera os
mesmos efeitos no equilbrio da operao.
A reduo dos riscos econmicos de uma operao pode ser conseguida, com-
partilhando esses riscos com parceiros, portanto, compartilhando tambm o lucro da
operao. Na operao PRG, a postura adotada na avaliao do risco e da sua reduo
leva em considerao as incertezas relacionadas ao custo do fundirio e seu carregamento
fnanceiro, bem como o risco em termos de receitas.
O compartilhamento do risco passa pela implantao de parceria entre o
governo local e o principal proprietrio (Sncf Rede ferroviria nacional) por meio
de Termo de Compromisso sobre o permetro fundirio, o preo dos terrenos e o
cronograma das aquisies. Essa parceria complementada, na rea fnanceira, por
uma clusula de participao nos resultados da operao: os valores de aquisio dos
177
terrenos do proprietrio parceiro so reajustados pelo valor dos produtos obtidos
da operao (cesso dos terrenos e outorga onerosa, aps urbanizao).
Outro elemento que contribui para a reduo do risco da operao, uma
clusula de equilbrio, includa no convnio da operao urbana, prev a recompra, pela
Prefeitura, de reas pblicas, de modo a manter o equilbrio da operao. So as reas
das infraestruturas (ruas, praas, etc.) realizadas para a operao.
O contexto fnanceiro
No plano fnanceiro (recursos de caixa), o objetivo ser capaz de cobrir o
ciclo das despesas, pois antecedem as receitas pretendidas, que sero recebidas ape-
nas aps comercializao dos terrenos urbanizados, portanto, depois da realizao
dos equipamentos, que exigem vultosos desembolsos.
Visando reduzir o valor dos adiantamentos ou do emprstimo necessrio,
uma parceria pode prever que os terrenos necessrios para a operao somente
sero pagos conforme o ritmo das necessidades (obras a serem realizadas). Essa
parceria s possvel com um proprietrio de grande porte (Sncf ou governo local)
e acompanhada por uma clusula de participao nos resultados.
Austerlitz
178
De modo resumido, devem ser administrados vrios fatores importantes. Pri-
meiro, as despesas antecedem as receitas, j que terrenos e direitos de construir so va-
lorizados pela urbanizao realizada. Depois, as receitas podem demorar a acontecer, e o
prazo depende da vendabilidade da rea; pode ser de alguns anos antes de gerar entradas
de recursos signifcativas. Em consequncia, pode surgir a necessidade de um fnancia-
mento importante, representando parte relevante do oramento total da operao.
Em todo caso, o preo de mercado dos terrenos pode ser contratado, como
mencionado acima, diminuindo a incidncia negativa sobre o caixa. Por outro lado, o
governo local pode avalizar os emprstimos necessrios, para facilitar a sua liberao.
Cabe lembrar que recorrer a um fnanciamento clssico (sem parceria espe-
cfca) gera sistematicamente elevadas necessidades de fnanciamento. E, mais uma vez, as
etapas sucessivas incluem a aquisio e o aporte fnanceiro dos terrenos, a realizao das
obras de infraestrutura e o pagamento dessas despesas por meio de emprstimo bancrio
ou liberao de recursos do governo local. somente numa segunda fase que a arrecada-
o gerada pela venda dos terrenos e a outorga onerosa permite restabelecer o equilbrio
do caixa e iniciar o pagamento das parcelas dos emprstimos ou a devoluo dos recursos
adiantados pelo governo local, e, no fm da operao, efetuar o repasse do supervit ao
governo local (ou pedir a compensao do resultado defcitrio pelo governo local).
Tolbiac
179
Para Paris Rive Gauche, a parceria entre Prefeitura e Sncf limitou o volu-
me de recursos fnanciados graas a um acordo que determina o preo dos ter-
renos, a previso da sua data de aquisio e a indexao do seu preo. A limitao
do aporte fnanceiro dos terrenos ferrovirios, prevista pelo convnio com a Sncf,
um dispositivo que restringe a necessidade de fnanciamento, ao permitir que a
operadora adquira os terrenos na hora de realizar as obras, ao invs de faz-lo no
incio da operao. Por outro lado, o aval do governo local para os fnanciamentos
contribui para diminuir o seu custo, pois um governo local representa, via de regra,
um risco bom para o banco que empresta recursos. O pagamento diferido dos
terrenos da Prefeitura tambm constitui signifcativa fonte implcita de fnancia-
mento para PRG.
Alm disso, so utilizados instrumentos mais clssicos de fnanciamento, em
especial com os bancos: para o longo prazo, um crdito renovvel, que inclui um perodo
de carncia, com aval do governo local; para o curto prazo, a mobilizao de crditos
comerciais, quando so frmadas as cesses de terrenos e outorgas onerosas. Por ou-
tro lado, adiantamentos inter-operaes, resultando do compartilhamento do caixa das
operaes urbanas, podem trazer um complemento de fnanciamento, desde que opera-
es superavitrias estejam em andamento ao mesmo tempo e que seu lucro no tenha
quer ser repassado de imediato ao governo local.
Massna Bruneseau
180

em m
Habitaes 430.000
5000 habitaes sendo 1000 estudantis
Atividades 405.000
Servios/Atividades/Equipamentos privados
Comrcios (150.000 m)
Grandes equipamentos 660.000
Biblioteca Nacional da Frana (250.000)
Universidade (210.000)
Escritrios 700.000
50 a 55.000 empregos diretos
Total da rea 2.200.000
PARIS RIVE GAUCHE
PROGRAMA
181
SAEM capital de 762.000 euros
(5.000.000 francos)
Status: Sociedade Annima de Economia Mista
Cidade de Paris 57%
SNCF 20%
SEM Construo/Gesto/RIVP 12%
Estado 5%
Regio da Ile de France 5%
Diversos (precedente SEM SAEMAR-LAHIRE) 1%
Total 100%
Cidade de Paris
SNCF
SEM
Construo/Gesto/RIVP
Estado
Regio da Ile de France
Diversos (precedente SEM
SAEMAR-LAHIRE)
Previso dos encargos e produtos
Paris Rive Gauche
3.245 M euros (aproximadamente 31/12/06)
DESPESAS RECEITAS
Aquisio e situao dos terrenos
- Aquisio dos terrenos
- Demolies
- Disoluio
1235
10
25
Cesso de encargos fnanceiros
- Escritrio
- Habitao (todos os programas)
- Universidade
- Outros (comrcios/ empresas pblicas)
1800
345
295
550
Subtotal 1270 40% Subtotal 2990 92%
Obras/Operaes
- Cobertura das vias
- VRD
- Programas especfcos
(estacionamentos, ponte Massna, ou-
tros (obras provisrias))
515
350
125
125
235
Participao VP
(controle de fundos, avenida de France, V.
Auriol, estacionamentos)
195
Tributos fnanceiros e encargos imateriais
- Tributos fnanceiros
- Estudos/controles
- Remunareo da operao
- Outros
335
215
150
50
Outras Participaes
BNF
Outros produtos
produtos fnanceiros
33
27
Total 3245 100% 3245 100%
183
Aspectos Financeiros e Econmicos na
Estruturao de Operaes Urbanas
1

Lus Carlos Fernandes Afonso
Economista ps-graduado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Ex-Secretrio
de fnanas nas cidades de So Paulo, Campinas e Santo Andr. Atualmente pesquisador
associado da Fecamp Fundao Economia de Campinas, ligado ao Instituto de Economia
da Unicamp. Diretor Executivo do Centro de Estudos de Polticas Pblicas da Faculdade de
Campinas (Facamp) e Diretor de Investimento da Petros (Fundo de Penso da Petrobrs).
A experincia brasileira com Operaes Urbanas tem se intensifcado nos
ltimos anos, particularmente aps a promulgao do Estatuto da Cidade. Todavia,
apesar dos avanos, ainda h muito a ser feito.
Esse tema suscita discusses apaixonadas e, por isso, nem sempre permea-
das por avaliaes mais centradas nas funcionalidades e menos nas implicaes ideo-
lgicas que rodeiam o assunto.
Existem aqueles que vem, no mecanismo das operaes urbanas, uma for-
ma de acentuar as disparidades entre reas de uma cidade, por captar a mais-valia e
utiliz-la exclusivamente no permetro defnido pela operao, normalmente associa-
das s regies mais valorizadas do mercado imobilirio. Segundo estes crticos, isto,
por si s, inibiria o carter redistributivo da venda da outorga onerosa.
1 Este artigo foi elaborado com base nas discusses do grupo de trabalho GT2 Aspectos Financeiros
e Econmicos da Operao Urbana, cujo debatedor foi Luis Carlos Fernandes Afonso. Participaram do
grupo: Beatriz Lima, Carolina Baima Cavalcanti, Daniela Abritta Cota, Ervio de Almeida, Fabola Garcia
Vander Lirde, Felipe Nunes Coelho Magalhes, Flvia Assis Lage, Francisco Luciano Lima Brasileiro, Heraldo
Marinelli, Ivana Tavares Colvara, Jos Menelau Neto, Luiz Paulo Leal, Maria Luisa Carneiro Chaves, Paulo
Saad, Rosane Biasotto e Srgio Moraleida Gomes.
184
Em outro extremo, os defensores dessa modalidade a vem como um meca-
nismo importante de fnanciamento ao Poder Pblico local, particularmente na oferta
de investimentos em infraestrutura urbana, transformando o benefcirio direto (o
dono da terra) em fnanciador desse investimento.
Mesmo procurando respeitar os argumentos dos dois lados dessa questo
a partir das experincias brasileiras e internacionais (particularmente a francesa)
na estruturao econmico-fnanceira das operaes urbanas , pode-se perceber
que existem muitas possibilidades de aplicao desse conceito, e a anlise das suas
potencialidades o objetivo deste artigo.

Assim, apresentar-se- a experincia da cidade de So Paulo na emisso de
Cepacs (Certifcado de Potencial Adicional de Construo), como uma das formas de
fnanciamento de infraestrutura nas operaes urbanas criadas e aplicadas no Brasil,
e ser abordada tambm, a experincia francesa.
Espera-se que este registro contribua para a avaliao e estruturao das
estratgias econmico-fnanceiras das operaes urbanas e, assim, enfrentar os desa-
fos para viabilizar investimentos de infraestrutura urbana, necessrios ao desenvolvi-
mento das cidades brasileiras.
Investimentos Urbanos nas Cidades Brasileiras
As cidades brasileiras, principalmente as de maior porte, vivem um grande
dilema no seu planejamento administrativo e urbano, para dar viabilidade s obras
complexas e de alto custo, aprovadas no Plano Diretor da cidade.
Essas so, normalmente, grandes obras de infraestrutura e reurbanizao,
necessrias para garantir o crescimento ordenado da cidade e pensadas para o longo
prazo, buscando antecipar as solues dos problemas originados pelo desenvolvi-
mento urbano.
Quase sempre, grandes intervenes so totalmente fnanciadas com recursos
do Tesouro Municipal ou via emprstimos que depois viram dvidas. Por lanarem mo
185
dos recursos do oramento, essas obras absorvem verbas de toda a cidade, mas somen-
te as regies em que so realizadas se benefciam diretamente seja com a valorizao
dos imveis, seja com as novas oportunidades de negcios e empreendimentos.
Assim, se o governante aplica os recursos da cidade nas grandes obras ne-
cessrias ao planejamento do futuro, no ter como fnanciar outras obras igualmente
necessrias e quase sempre muito mais urgentes, concentradas nas regies mais ca-
rentes e, portanto, menos atrativas aos investimentos privados.
Outro problema do fnanciamento exclusivamente pblico para essas gran-
des obras est no impacto no caixa municipal e a consequente falta de recursos
para as aes de custeio, como sade e educao, por exemplo.
Deve-se lembrar, ainda, que quando um governante tem que fnanciar as
grandes obras pontuais com o dinheiro de toda a cidade pode ser acusado de estar
favorecendo uma determinada regio ou os interesses dos investidores imobilirios.
No entanto, fato que muito difcil impedir que interessados concentrem investi-
mentos nas reas recm valorizadas por sua proximidade com grandes obras pbli-
cas. A especulao faz parte do jogo do mercado.
O que vem sendo feito no sentido de tentar disciplinar a questo criar meca-
nismos que possam angariar recursos privados que fnanciem, ainda que parcialmente, as
grandes obras de infraestrutura, reurbanizao e reestruturao dos espaos pblicos.
Isso pode ser feito por meio de leis que criam Operaes Urbanas Con-
sorciadas, dentro dos limites do Estatuto da Cidade (lei federal de 2001) e do Plano
Diretor do municpio.
Operaes Urbanas Consorciadas
Uma lei de Operao Urbana (OU) defne um espao geogrfco de espe-
cial interesse para o desenvolvimento urbano e prope projetos urbansticos espe-
cfcos para ele. Discrimina tambm as obras a serem realizadas sob coordenao
da Prefeitura.
186
Por meio das leis de Operaes Urbanas pode-se modifcar, entre outras
coisas, a altura mxima para construes nas vrias reas da regio e os limites para
parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, devendo considerar sempre o im-
pacto ambiental e social dessas modifcaes.
Por exemplo, uma lei de Operao Urbana pode permitir uma rea de cons-
truo maior do que a prevista na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo
desde que de acordo com o Plano Diretor e as diretrizes de preservao ambiental
e interesse social nele expressos.
Assim, se o proprietrio de um terreno estiver interessado em construir
at o novo limite determinado, por conta da valorizao esperada na regio a partir
das intervenes e obras, a Prefeitura pode conceder a ele um direito adicional de
potencial construtivo, mediante contrapartida fnanceira. Essa concesso conhecida
como outorga onerosa. Os recursos angariados devero ser usados estritamente
para as obras defnidas pela operao.
No entanto, a outorga onerosa (apesar da inegvel importncia de
trazer dinheiro privado para financiar total ou mesmo parcialmente obras
pblicas) apresenta alguns problemas: o primeiro deles a concertao dos
negcios nas mos dos proprietrios dos imveis e terrenos atingidos dire-
tamente pela operao urbana e o conseqente lucro pela sua valorizao.
Outro ponto que a outorga s se transforma em receita para a Administra-
o depois que o governo j aplicou, via Tesouro Municipal ou emprstimos,
recursos nas obras necessrias, impactando negativamente o fluxo financeiro
da Administrao.
Desafo de antecipar os recursos para a realizao de obras de infraestru-
tura urbana
As Operaes Urbanas como meio de fnanciar obras de infraestrutura
preservando os recursos oramentrios vm sendo utilizadas mesmo que com
pouca freqncia nas cidades brasileiras, em experincias com diferentes graus de
xito.
187
Na cidade de So Paulo, algumas das OU mais conhecidas seja pela dimen-
so, seja pela polmica da suas execues , tm sido palco desse debate. Mas a ques-
to que se impe como primordial garantir o fuxo de investimentos para viabilizar
fnanceiramente essas operaes, dada a carncia de recursos pblicos e a enorme
necessidade de outras demandas a serem atendidas pelos governantes locais.
Com esses conceitos em mente, e lanando mo das legislaes existentes
(Constituio, Estatuto da Cidade, Plano Diretor de So Paulo e leis afns), a Prefei-
tura de So Paulo, na gesto 2001/2004, criou uma alternativa indita, fruto de uma
delicada engenharia poltica, administrativa e fnanceira, para levantar recursos priva-
dos para o fnanciamento de grandes obras urbanas.
Por meio da criao, e posterior lanamento, dos Certifcados de Potencial
Adicional de Construo os Cepacs (possibilidade que j vinha sendo discutida h
algum tempo, mas cuja difculdade de implementao impedia sua aplicao), a Admi-
nistrao de So Paulo dava incio a uma nova prtica de investimento na cidade.
Operaes Urbanas: o papel dos Cepacs
O uso desses certifcados pelas Prefeituras j estava disciplinado desde
2001, pelo Estatuto da Cidade, todavia a Prefeitura de So Paulo foi pioneira na sua
aplicao ao conseguir aprovar o Cepac como ttulo mobilirio, junto Comisso de
Valores Mobilirios (CVM), em dezembro de 2003.
Para isso, foi necessrio um longo processo criativo e negocial, capaz de
transformar essa boa idia em uma prtica concreta, vivel, segura e transparente,
atrativa para os investidores e socialmente justa para o conjunto da cidade.
O preo fnal de venda desses papis, assim como os dos certifcados de
cada nova operao urbana, defnido em processo de leilo previsto na lei e so
negociados pela Bolsa de Valores de So Paulo. O direito de construo expresso
no ttulo pode ser executado a qualquer momento. Por suas caractersticas, esses
papis podem interessar investidores imobilirios com negcios na regio, empresas
de construo civil ou qualquer outro investidor.
188
A operao determina que somente ser possvel realizar novos leiles e
venda de ttulos depois que seja comprovada a vinculao dos recursos j arrecada-
dos em vendas anteriores.
Esses recursos no vo para o Tesouro Municipal, mas fcam depositados em
uma conta parte, sujeita auditoria externa constante, para garantir que cada centa-
vo arrecadado para uma determinada operao urbana seja aplicado exclusivamente
na sua execuo.
A quantidade de ttulos a serem emitidos, previstos na lei, deve ser menor
do que o potencial de construo estimado da rea abrangida pela operao urbana,
o que gera escassez dos papis no mercado e, portanto, permite esperar grande po-
tencial de valorizao.
Um importante fator de proteo constitudo pelas regras de transparncia:
a cada trs meses, a Prefeitura deve atualizar e publicizar as informaes sobre as obras,
expondo o andamento da operao, os custos realizados, a forma de aplicao dos
recursos e a situao atual das reas nas quais os Cepacs ainda podero ser utilizados.
A compra dos Cepacs permite ao setor privado ser parceiro no investimen-
to em reas da cidade que sejam objeto de operaes urbanas e que, por isso, tero
grande valorizao.
Permite tambm a Prefeitura receber, desses investidores privados, os re-
cursos necessrios para executar essas operaes e realizar as obras de grande por-
te previstas, o que garantiria a valorizao do preo da terra e, consequentemente,
aumentaria a procura pelos Cepacs e sua valorizao, formando um circuito de gran-
de potencial de ganho para todos.
Por outro lado, nessa mecnica, o dinheiro dos impostos fca reservado para inves-
timento do Poder Pblico nas reas mais pobres e em servios e obras de carter social.
Mais ainda: com esse instrumento, muda-se a relao do Poder Pblico com
os investidores privados. Ao oferecer garantias de transparncia e controle nas per-
189
misses de alterao de rea construda, os Cepacs difcultam relaes de compadrio
de administraes com grandes especuladores, focos de corrupo presentes em
muitas cidades. Com isso, outro benefcio pode ser alcanado: melhora-se o nvel da
relao com os parceiros privados dispostos a trabalhar com o Poder Pblico.
Diferentemente das operaes de outorga onerosa, praticamente sem risco
para quem as solicita, a aquisio de Cepacs para uso futuro ou investimento im-
plica riscos tambm aos investidores: por estarem sujeitos s variaes de mercado,
podem ser afetados pela prpria liquidez deste ttulo.
No entanto, essas incertezas so comuns em investimentos de capital, e os
Cepacs apenas devolvem ao mercado a parcela de risco negocial que lhe inerente,
prtica, at ento, pouco comum nas relaes pblico-privadas no Pas.
certo que a venda dos certifcados de adicional de potencial construtivo no
resolve nem, por outro lado, estimula a especulao imobiliria, mas um instrumen-
to econmico-fnanceiro criativo e que no impede a aplicao de outros mecanismos
de controle sobre esse problema, como o uso, por exemplo, do IPTU progressivo, tam-
bm indicado no Estatuto da Cidade.
Com os Cepacs consegue-se transferir para a sociedade parte do lucro a
ser alcanado pelos investidores, antes mesmo do investimento ser realizado. Pode-
se, ainda, prever aes de melhoria e recuperao dos equipamentos pblicos na
regio abrangida pela operao, alm de aumentar a arrecadao de IPTU, ISS e taxas
na regio pela sua valorizao e aumento da atividade econmica , benefciando,
assim, toda a cidade.
Dessa forma, com mais recursos, libera-se o caixa municipal para outros
processos de interveno urbana, nas reas menos atrativas, criando novos focos
de desenvolvimento local. Isso pode criar um novo crculo virtuoso, de crescimento
qualitativo, econmico e ambiental, gerando empregos, melhorando as condies de
segurana e diminuindo as diferenas sociais, ainda que, do ponto de vista individual,
apenas poucos continuem lucrando com o processo dinmico de crescimento ou
retrao da economia.
190
O Caso Francs
O ponto de partida na estruturao das OU na Frana que elas devem
ser autofnanciveis. Este princpio evidencia a necessidade de uma engenharia eco-
nmico-fnanceira muito precisa e articulada com o projeto urbano, para viabilizar a
operao. Para atingir tal propsito, a captao da mais-valia estruturada de modo
que todo o custo recaia sobre os benefcirios diretos.
Destaca-se que a capacidade do Poder Pblico em captar a mais-valia de inves-
timentos em infraestrutura urbana depende diretamente do valor potencial da terra no
permetro da operao. Assim, em cidades maiores e mais estruturadas, esse potencial
sem duvida muito maior, o que ajuda a explicar os sucessos das operaes francesas.
Uma questo importante colocada nas OU francesas descompasso entre
o fuxo das despesas e os das receitas: no incio da operao, os desembolsos feitos
pela estruturadora da operao vinculada, necessariamente, ao Poder Pblico so
maiores (seja pela compra dos terrenos vazios, seja pelos investimentos inicias de
projeto e primeiras obras). Nas fases posteriores, as entradas de recursos compen-
sam esses desembolsos e tornam a operao equilibrada.
A complexidade da estruturao da operao est nesse ntimo planejamento
econmico-fnanceiro com o projeto urbano e o cronograma das intervenes. Utiliza-
se, para tanto, formas bem elaboradas de captao de recursos, desde os emprstimos
na forma clssica at a mobilizao dos crditos da operao (direitos creditrios).
Nos grfcos a seguir, pode-se ter uma idia desses fuxos fnanceiros. Trata-
se dos dados da Operao Urbana Paris Rive Gauche (PRG), apresentada pela
Semapa, empresa francesa de economia mista responsvel pela estruturao e viabi-
lizao da Operao.
Essa talvez seja a grande diferena entre as OU francesas em comparao
com as brasileiras: a capacidade de o Poder Pblico equacionar esse descompasso
fnanceiro com as despesas das intervenes urbanas, fundamentais para gerao da
mais-valia e, assim, criar potencial de captao.
191
Assim, a opo francesa de captao de mais valia nas operaes urbanas
consorciadas segue o tradicional, ou seja, faz a captao posteriormente s interven-
es urbanas e, portanto, aos gastos pblicos (o que implica a grande capacidade de
antecipao de recursos por parte do Poder Pblico). No entanto, reconhece-se que
o modelo francs combina tambm estratgias ousadas para a captao de recursos,
o que permite o fnanciamento das obras pelo retorno da mais-valia que se d,
neste caso, de maneira integral.
Destaque-se que, no caso francs, a estruturadora da OU a detentora no
apenas do direito de construir, que ser negociado, mas tambm dos terrenos vazios no
permetro da operao.
Dessa forma, a venda do direito de construir e dos terrenos possibilitam
uma forma extremamente efciente de captao de valorizao: toda ela reverte, ao
fm do processo, aos cofres pblicos. Mas elas impem, em contrapartida, uma capa-
cidade enorme de mobilizao fnanceira inicial.
E essa situao que, levando em conta as diferenas de recursos dispo-
nveis entre as cidades francesas e brasileiras, difculta a reproduo integral deste
modelo no Brasil. As cidades brasileiras enfrentam os refexos do pacto federativo
brasileiro, o que resulta, infelizmente, na baixa capacidade de investimento local.
192
ANEXO
A aplicao do CEPAC o caso da Operao Urbana gua Espraiada na
cidade So Paulo
CARACTERSTICAS BSICAS DA
OPERAO URBANA CONSORCIADA GUA ESPRAIADA
Emissora: Prefeitura do municpio de So Paulo, sob coordenao da EMURB
Banco coordenador da
emisso:
BB BI (Banco do Brasil Banco de Investimentos)
Distribuio:
MARGINAL
PINHEIROS
Os Cepacs podem ser colocados pblica ou privadamente. As distribui-
es pblicas sero realizadas mediante um ou mais leiles pblicos na
SOMA (Sociedade Operadora do Mercado de Ativos), para fnanciamento
das intervenes a que se destinam. Os Cepacs sero colocados privada-
mente quando forem utilizados diretamente para pagamento de obras e
desapropriaes previstas nas intervenes a que se destinam, bem como
o oferecimento em garantias de fnanciamentos obtidos junto a instituies
fnanceiras para custeio das referidas intervenes
Quantidade de Cepacs a
serem emitidos:
At 3.750
Preo unitrio mnimo ini-
cial do CEPAC:
R$ 300,00 (trezentos reais)
Conta vinculada:
Os recursos obtidos com a alienao dos Cepacs so vinculados ao f-
nanciamento das intervenes, devendo, tais recursos, serem mantidos na
conta vinculada
Custo estimado da opera-
o urbana:
R$ 1.125.000.000,00 (um bilho e cento e vinte e cinco milhes de reais)
Prazo estimado da ope-
rao:
15 (quinze) anos
Conta em que sero man-
tidos os recursos obtidos
com a alienao dos Ce-
pacs:
Caixa Econmica Federal Agncia 1004 c/c 003-701-2 Titular: EMURB
Agente fscalizador: Caixa Econmica Federal CEF
Coordenadora da opera-
o:
EMURB
Natureza dos Cepacs:
Valor mobilirio utilizado como meio de pagamento de contrapartida e re-
presentativo de direitos urbansticos adicionais, observadas as limitaes de
estoque por setor da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. Os
Cepacs no representam direito de crdito contra a PMSP ou a EMURB
Escriturao dos Cepacs: Banco do Brasil
Negociao:
Os Cepacs sero admitidos negociao na SOMA. Uma vez alienados em
leilo patrocinado pela PMSP, os Cepacs podero ser livremente negocia-
dos no mercado secundrio at o momento em que sejam vinculados a um
lote dentro do permetro da operao urbana
193
Tabela de Converso Cada CEPAC
representa os seguintes direitos:
Setores da Operao
Urbana Consorciada
gua Espraiada
Para rea adicional
de construo
Para rea de terreno refe-
rente modifcao de usos
e parmetros
Jabaquara 3 m 2 m
Brooklin 1 m 1 m
Berrini 1 m 2 m
Marginal Pinheiros 2 m 2 m
Chucri Zaidan 1 m 2 m
Estoque por setor: A operao urbana tem um estoque de 3.750.000 m (trs milhes
e setecentos e cinqenta mil metros quadrados) e est dividida em
setores, cada qual com estoques especfcos:
Brooklin: At 1.500.000 m (um milho e quinhentos mil metros qua-
drados)
Berrini: At 250.000 m (duzentos e cinqenta mil metros quadrados)
Marginal Pinheiros: At 600.000 m (seiscentos mil metros quadrados)
Chucri Zaidan: At 2.000.000 m (dois milhes de metros quadrados)
Jabaquara: 500.000 m (quinhentos mil metros quadrados) obriga-
toriamente utilizados nesse setor, ou seja, dos 3.750.000 m disponveis,
restam 3.250.000 m para os demais setores
Emisses: Cada interveno ou grupo de intervenes ser objeto de uma
emisso de Cepac, sendo que a quantidade mxima de ttulos que
poder ser ofertada ser igual ao resultado obtido pela diviso do
valor do custo total da interveno, pelo valor mnimo da emisso. A
operao urbana ter, portanto, vrias emisses de Cepacs, cada qual
podendo ser objeto de um ou mais leiles.
Novas emisses: Uma nova emisso de Cepacs somente poder ser feita pelo mu-
nicpio de So Paulo, para fnanciar nova interveno ou grupo de
intervenes se:
I for concluda a interveno ou grupo de intervenes anterior; ou
II tiver sido efetivamente distribuda, de forma privada ou pblica,
a totalidade dos Cepacs emitidos para custeio da interveno ou
grupo de intervenes anterior; ou
III forem assegurados, comprovadamente, por meio de depsito na
conta vinculada,os recursos necessrios concluso da interveno ou
grupo de intervenes anterior.
Fiscalizao: A CEF ser responsvel por fscalizar o emprego dos recursos obti-
dos com a distribuio pblica de Cepacs exclusivamente nas inter-
venes das operaes urbanas, bem como acompanhar o andamen-
to das referidas intervenes e assegurar a sufcincia e veracidade
das informaes que sero periodicamente prestadas pelo municpio
ao mercado
194
Prestao de Contas da emisso de Cepacs
da Operao Urbana gua Espraida
2
Relatrio Trimestral Instruo CVM n 401/2003
Operao Urbana Consorciada gua Espraiada Cepac
Empresa: Empresa Municipal de Urbanizao Emurb
Perodo: 4 Trimestre / 2007
Operao: Certifcados de Potencial Adicional de Construo Cepac
QUADRO I - PROGRAMA
CEPAC R$
Total da Operao 3.750.000 1.125.000.000
1 Distribuio (14/07/04) 660.468 198.140.400
Saldo da 1 Distribuio 361.100 108.330.000
2 Distribuio (10/01/07) 317.781 95.334.300
Colocaes Privadas Programa 90.979 36.486.089
Saldo da Operao
3.041.872
-
QUADRO II - OFERTA PBLICA
E COLOCAO PRIVADA - 1 DISTRIBUIO
Leilo/Coloca-
o Privada
Data Ofertado Colocado
Saldo em
CEPAC
Valor
Mnimo
Valor
Realizado
R$
Conso-
lidado Ano
2004
1 leilo 20/07/2004 100.000 100.000 560.468 300 300 30.000.000
35.238.690
2 leilo 22/12/2004 70.000 16.899 543.569 310 310 5.238.690
2005
3 leilo 29/11/2005 56.500 56.500 487.069 370 371 20.961.500 20.961.500
2006
4 leilo 31/05/2006 180.000 125.969 361.100 370 370 46.608.530 46.608.530
Total - 406.500 299.368 361.100 - - 102.808.720 -
2 Os dados abaixo esto disponveis no site da CVM - Comisso de Valores Mobilirios. http://www.cvm.gov.br,
acesso em 2009.
195
QUADRO III - OFERTA PBLICA
E COLOCAO PRIVADA - 2 DISTRIBUIO
Leilo/Coloca-
o Privada
Data Ofertado Colocado
Saldo em
CEPAC
Valor
Mnimo
Valor
Realizado
R$
Consolida-
do Ano
2007
1 leilo 30/01/2007 50.000 50.000 267.781 400 411 20.550.000
130.609.991
2 leilo 25/04/2007 100.000 100.000 167.781 411 411,02 41.102.000
2005
3 leilo 29/05/2007 167.781 158.773 9.008 411 411 65.255.703
2006
4 leilo 30/08/2007 - 9.008 - 411 411 3.702.288
317.781 317.781 - - - 130.609.991
QUADRO IV - COLOCAES PRIVADAS PROGRAMA
Leilo / Colocao Privada Data Colocado
Valor
Realizado
R$
Consolidado
Ano
2006
Colocao
Privada
30/11/2006 22.657 371 8.405.747 8.405.747

2007
Colocao
Privada
01/10/2007 12.413 411 5.101.743 28.080.342
Colocao
Privada
30/10/2007 10.018 411 4.117.398
Colocao
Privada
26/11/2007 3.304 411 1.357.944
Colocao
Privada
30/11/2007 9.738 411 4.002.318
Colocao
Privada
26/12/2007 32.849 411 13.500.939
Total
- 90.979 - 36.486.089 -
Gesto de
Operaes
Urbanas
199
Gesto de Operaes Urbanas:
Por ser um instrumento de coordenao de aes, sobretudo entre o Poder
Pblico e a iniciativa privada, a gesto das Operaes Urbanas, para ser bem sucedida,
pressupe a superao das vises setoriais e a articulao da ao dos vrios rgos
e nveis de governo envolvidos. Envolve, alm disso, uma abordagem cooperativa na
relao entre o Poder Pblico e os empreendedores privados, tendo em vista a
coordenao dos interesses e expectativas dos diversos atores envolvidos, no que
se refere ao projeto de cidade proposto, que, no raro, so distintos e at mesmo
antagnicos.
No caso do Brasil, um aspecto fundamental da gesto diz respeito s formas
de participao popular e de controle social, as quais devem estar previstas nas leis
de criao das Operaes Urbanas. Refora-se aqui que o desenvolvimento de um
trabalho social efetivo sinal do sucesso desse tipo de iniciativa. Alm disso, comum
vincular o sucesso de uma operao urbana segurana do negcio, ou seja, conti-
nuidade de sua implementao, de sua pilotagem, no termo francs.
Assim, para viabilizar a gesto, podem ser criadas diferentes instncias, com
as funes de planejar, coordenar, fscalizar e participar, nas quais os atores interes-
sados interagem desde a proposio at a implementao da Operao Urbana, tais
como parcerias pblicas, pblico-privadas, consrcios, OSs, OSCIPs, entre outros.
Na Frana, de acordo com experincias recentes, possvel apresentar,
dentro de um mesmo territrio, vrios tipos de gesto. A inteno combinar a
necessidade de melhor distribuio dos papis entre os setores pblico e privado e
de enfrentamento das realidades econmicas prprias de cada operao, mostrando
que novos arranjos no s so possveis como tambm desejveis.
201
Projeto Urbanstico
Recife-Olinda
Organizao: Amlia Reynaldo
Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal de Pernambuco, Doutora pela Uni-
versitat Politcnica de Catalunya. Coordenadora do projeto urbanstico Recife-Olinda
(2003-2006) e professora da Universidade Catlica de Pernambuco. Membro do Comit
Cientfco da Universidade Catlica desde janeiro de 2007.
Apresentao
A frente atlntica que se estende da Colina Histrica de Olinda ao Parque
da ex-Estao Rdio Pina, no Recife, apesar de abrigar uma das maiores densidades de
patrimnio cultural material e imaterial do Pas e de ser dotada de extraordinria be-
leza de paisagem natural e construda e de equipamentos de escala metropolitana, tem
sido ocupada de forma rarefeita, subutilizada e, em vrios pontos, degradada. A idia de
tratar este territrio como um mbito especial est expressa a partir dos anos de 1990
por meio do Metrpole 2010 (1998) e Metrpole Estratgica (2002), desenvolvidos em
parceria com a Fundao de Desenvolvimento Municipal do Governo do Estado de Per-
nambuco e prefeituras, que o elegeram como territrio de oportunidades para a atrao
de empreendimentos. Adicionalmente, o plano do Complexo Turstico Cultural Recife-
Olinda (2003), elaborado pelas prefeituras do Recife e Olinda, prope intervenes e
instrumentos para promover a integrao do planejamento e da gesto territorial com
a gesto das atividades turstico-culturais do centro da Regio Metropolitana do Recife.
A complexidade, a multidimensionalidade e as oportunidades deste territ-
rio cobram a superao das vises setoriais e a articulao da ao dos vrios rgos
e nveis de governo envolvidos. O resultado deste entendimento e a conjugao de
esforos e interesses gerou a assinatura, entre os poderes executivos federal, estadu-
al e municipais do Recife e de Olinda, de um Acordo de Cooperao Tcnica (2005)
202
visando implementao do plano do Complexo Turstico Cultural e, particularmen-
te, a elaborao e implementao do projeto Recife-Olinda. Assim, foi constitudo um
Conselho Poltico, um Ncleo Gestor e uma Cmara Temtica, esta ltima dedicada,
exclusivamente, ao projeto Recife-Olinda.
Estrutura do modelo de gesto
Esse enquadramento institucional coordena a elaborao de uma proposta
urbanstica para a rea de 322 ha., dos quais 237 ha. esto localizados no Recife e 85
em Olinda, que se viabilizar por intermdio de uma operao urbana, cujas diretrizes
urbansticas e estratgia de implementao so defnidas em conjunto pelos governos
federal e estadual de Pernambuco e pelas Prefeituras do Recife e de Olinda, com a
participao e consultoria da Organizao Social Ncleo de Gesto do Porto Digital
e da empresa pblica portuguesa Parque Expo.
203
1. Delimitao Geogrfca
O projeto Recife-Olinda incide e repercute sobre um territrio caracte-
rizado pelas zonas de Interveno, de Enquadramento e de Abrangncia, segundo a
participao de cada uma na operao urbana proposta:
ZONA DE ABRANGNCIA (ZA): compreende as reas do entorno das Zonas
de Interveno e de Enquadramento e so consideradas, na anlise e na articulao
de investimentos e programas, inserindo e relacionando as Zonas de Interveno em
um contexto mais amplo. Coincide com o polgono do Complexo Turstico Cultural
Recife-Olinda.
ZONA DE ENQUADRAMENTO (ZE): compreende as reas imediatamente
contguas s de Interveno e ao longo da rodovia PE-15, com caractersticas morfo-
lgicas e tipolgicas diversas, que podero ser objeto de futuras operaes urbanas,
ou que sero consideradas e/ou requalifcadas na nova proposta urbanstica.
ZONA DE INTERVENO (ZI): compreende as reas predominantemente ocio-
sas ou com usos passveis de desativao e as ocupadas por assentamentos precrios.
Dela fazem parte doze setores que sero objeto, ora de nova proposta urbanstica
(quando vazios), ora de urbanizao e reabilitao urbana (quando habitados):
Setor 1 - Istmo e Coqueiral: localizado entre o Recife e Olinda, em parte conf-
gurada como estuarina do rio Beberibe. Confgura o entorno da Colina Histrica de
Olinda, Cidade Patrimnio Cultural da Humanidade (Unesco, 1982).
Setor 2 - Vila Naval: localizado entre a Avenida Cruz Cabug e a bacia de Santo
Amaro. Est parcialmente ocupada, na atualidade, pela Vila dos Ofciais e Praas da
Marinha do Brasil.
Setor 3 - Porto do Recife: um dos mais emblemticos territrios do projeto pela
conjugao de solo porturio e das primeiras urbanizaes do Recife. Na atualidade,
o solo porturio apresenta parte de sua rea sem uso ou subutilizada, com desloca-
mento de atividades para o Porto de Suape.
204
Setor 4 - Cais Jos Estelita (A) e Cais de Santa Rita (B): rea fundamental para a ar-
ticulao sul e centro do Recife e contm em seu interior os trilhos de antigas linhas frreas,
hoje desativadas e que confguram um obstculo integrao da cidade s frentes de gua.
Setor 5 - Ilha do Maruim: antigo vilarejo de pescadores. Constitui, na atualidade,
um assentamento de baixa renda, localizado s margens do rio Beberibe e do canal
da Malria, em Olinda, com aproximadamente 1,9 mil habitantes.
Setor 6 - Santo Amaro: a favela est formada por vrias comunidades, algumas
com nvel razovel de urbanizao como, por exemplo, a de Santa Terezinha, que foi
objeto de obras de saneamento e melhorias urbanas, na metade dos anos de 1990.
Com fachada para as avenidas Agamenon Magalhes e Odorico Mendes, desfruta de
uma localizao privilegiada, porm ainda carente de obras de urbanizao. habita-
da por cerca de 12 mil pessoas.
Setor 7 - Comunidade do Pilar: localizada em rea contgua zona porturia do
Recife e nas proximidades das fbricas da Pilar e da pequena igreja de Nossa Senhora
do Pilar. Pequenas e insalubres unidades habitacionais e comerciais ocupam aproxima-
damente quatro quadras do antigo traado e os leitos das vias que lhe do fachada.
A rea detm um dos piores ndices de Desenvolvimento Humano do Recife e est
habitada por aproximadamente 500 famlias.
Setor 8 - Salgadinho: formado por pequenos lotes e ruas estreitas transversais que a
articulam com a avenida Agamenon Magalhes. A rea deve abrigar por volta de 1,7 mil
habitantes, com uso predominantemente residencial, exceto nos lotes de testada para a
Agamenon Magalhes, onde esto instaladas pequenas empresas. Esse setor caracteriza-se
como de baixo padro urbanstico, sem explorao da sua potencialidade para a instala-
o de empreendimentos, dada as excelentes condies de acessibilidade que apresenta.
Setor 9 - Azeitona: parte de um conjunto de assentamentos informais de baixa
renda, situado em reas alagadas s margens do canal de Azeitona, do Lago de Pulsa-
o e do rio Beberibe, nos bairros de Stio Novo, Salgadinho e Peixinhos, em Olinda.
contguo ao Setor 8 e vizinho ao Nascedouro de Peixinhos, sendo parcela da rea
de propriedade da Unio.
205
Setor 10 - Coque: ocupao irregular e precria localizada s margens do rio Capi-
baribe e caracterizada pela alta densidade populacional e ausncia de espaos livres,
infraestrutura urbana e equipamentos coletivos. Sua formao data de 1920, substi-
tuindo antigos manguezais por sucessivos aterros e teve origem com a construo
dos primeiros mocambos do Recife. A rea est classifcada como Zeis e habitada em
cerca por 19 mil pessoas.
Setor 11 - Coelhos: tradicional ocupao contgua ao bairro da Boa Vista, no cen-
tro do Recife, caracteriza-se pela alta densidade populacional e ausncia de espaos
livres, infraestrutura urbana e equipamentos coletivos. A rea est classifcada como
Zeis e habitada mais ou menos por 6,5 mil pessoas.
Setor 12 - Braslia Teimosa: a atual Zeis Braslia Teimosa teve sua origem em um
antigo vilarejo de pescadores, nos anos de 1950. Constitui, na atualidade, um dos mais
representativos assentamentos de baixa renda em processo de urbanizao, no Reci-
fe, graas luta de sua populao para permanecer neste stio. Apresenta um estgio
signifcativo de reurbanizao, inclusive, recentemente, foi objeto de uma interveno
que substituiu as palaftas por uma via litornea, ganhando uma nova faixa de praia e
equipamentos coletivos e de lazer. Tem uma populao por volta de 19 mil pessoas.
Delimitao das zonas de interveno (ZI), enquadramento (ZE) e abrangncia (ZA).
206
Dos 3.222.662 m2 que constituem a Zona de Interveno, verifca-se que
os setores 2, 3, 4, 6, 7, 10, 11 e 12 totalizam 2.366.134 m (73,42%), fazendo parte
do municpio do Recife, enquanto os setores 1, 5, 8 e 9 totalizam 856.528 (26,58%),
fazendo parte do municpio de Olinda.
2. Objetivo
O projeto Recife-Olinda uma proposta de desenvolvimento urbano de
escala metropolitana que busca a reabilitao urbana e ambiental por meio da me-
lhoria das infraestruturas; da mobilidade, dos transportes e da rede de equipamentos
coletivos e servios comunidade; valorizao do espao pblico e da paisagem;
proteo dos ecossistemas naturais e constituio da estrutura ecolgica urbana
(margens, reas permeveis e reas plantadas); valorizao do patrimnio cultural
(stios, edifcios, achados arqueolgicos, etnografa); acessibilidade s frentes de gua;
ampliao da centralidade metropolitana; atrao de novos residentes e fxao dos
Perspectiva da Zona de Interveno (ZI).
207
atuais, em decorrncia das melhorias implementadas e das condies de habitabilida-
de da populao existente e criao de novos empregos.
3. Caracterizao Urbanstica
Grande parte do solo a ser utilizado na operao urbana do projeto de
propriedade da Unio, sendo atualmente utilizada pela Marinha do Brasil (Vila Naval),
pela PORTOBRAS (Porto do Recife) e pela RFFSA (Cais Jos Estelita), alm de reas
sem utilizao como o Coqueiral e o Istmo de Olinda, embora estejam sob a guarda
da Marinha do Brasil. No total, a rea de terreno pertencente Unio corresponde a
145 ha., o que representa 44,9% da superfcie total de interveno.
Patrimnio Histrico e Arqueolgico
A rea do projeto engloba alm de uma srie de edifcios signifcativos iso-
lados, cinco stios histricos: Colina Histrica de Olinda e bairros do Recife, Santo
Antnio, So Jos e Boa Vista. Nestes stios histricos est concentrada a maior parte
das edifcaes mais signifcativas quanto ao valor artstico, cultural e histrico, onde
se destacam, em particular, as igrejas com suas torres que so elementos marcantes
na paisagem, tanto no centro do Recife quanto na Colina Histrica de Olinda.
possvel perceber, tambm, a existncia de edifcaes tombadas dentro da
rea de interveno, nas quais se destacam, principalmente, as fortifcaes do Brum
e das Cinco Pontas.
Ainda na Zona de Interveno encontra-se o conjunto de armazns portu-
rios ao longo da Avenida Alfredo Lisboa, que confgura o bairro e a cidade do Recife
como uma cidade porturia, conforme sua vocao natural, e o conjunto da igreja de
Santo Amaro das Salinas e do Cemitrio dos Ingleses.
A Zona de Interveno est situada sobre um stio arqueolgico urbano,
parcela signifcativa das reas de ocupao originais de Olinda e Recife, portanto
passvel de vestgios que, uma vez encontrados, sero valorizados na proposta urba-
nstica.
208
Referncias Urbanas
A rea do projeto Recife-Olinda se insere em territrio histrico, testemunho
da evoluo urbana dessas duas cidades.
O stio histrico de Olinda conserva grande parte do seu traado original, que
remonta ao sculo XVIII, e cujo vazio das ruas e largos defnido pelo cheio construdo
estabelecido na periferia das quadras. As ruas estreitas e tortuosas, determinadas em
parte pela topografa acidentada, abrem-se em largos e adros que antecedem os monu-
mentos religiosos, criando, vez por outra, visadas surpreendentes do mar e do Recife. O
revestimento em pedra das vias e a predominncia dos materiais construtivos originais,
como as esquadrias em madeira, a caiao branca sobre a massa de revestimento e os
umbrais em pedra calcria, reforam o ar histrico da cidade.
Colina Histrica de Olinda: sobre o fundo azul do oceano e a intensa luz do sol, complementa ainda a
paisagem olindense o verde das fruteiras, presentes nos quintais internos s quadras, os sobrados cobertos
em telha cermica e a verticalidade das torres sineiras das igrejas.
209
J no Recife, a interface do projeto Recife-Olinda se d em reas urbanas,
testemunhas de ocupaes sobrepostas ocorridas em vrias pocas, desde a holan-
desa, no sculo XVII, at a caracterstica dos dias atuais.
Encontram-se traados e ocupaes do perodo colonial, de origem holandesa
e portuguesa, como no Porto do Recife e bairros de So Jos e Santo Antnio; moderni-
zao da rea porturia, datada do incio do sculo XX, com clara infuncia do ecletismo
francs no traado urbano e na sua arquitetura; trechos urbanos propostos em planos
modeladores, como o conjunto da Avenida Guararapes, em Santo Antnio, construdo na
dcada de 1940; e, por fm, ocupaes baseadas nos conceitos do urbanismo moderno,
caracterizadas por torres isoladas assentadas sobre pilotis.
Traado urbano de infuncia ecltica e armazns porturios.
Como em Olinda, a ocupao dos bairros de Santo Antnio e So Jos com-
posta por ruas estreitas defnidas pelo casario, muitas delas ainda revestidas em pedra.
Essa malha urbana acentuada por largos, ptios, adros e praas, localizados em frente
s igrejas, aos edifcios pblicos e ao Mercado de So Jos.
210
Alm da verticalidade das torres das igrejas, pontuam a paisagem da cidade
as cpulas da Baslica Nossa Senhora da Penha, do Palcio da Justia, da Casa da Cul-
tura, antiga Casa de Deteno, da Assemblia Legislativa e da Faculdade de Direito.
A confuncia do Recife e Olinda confgura um tecido urbano de natureza
metropolitana, pela localizao de equipamentos como o Centro de Convenes, a
antiga fbrica Tacaruna, o Parque Arcoverde (Espao Cincia), o Parque de Diverses
Mirabilndia, o Shopping Tacaruna, o Chevrolet Hall e a Escola de Aprendizes Mari-
nheiros.
A riqueza histrica e urbana contida na Zona de Interveno do projeto
Recife-Olinda e no seu entorno imediato indica, por um lado, referncias a serem
seguidas e, por outro, cuidados na abordagem da rea.
Meio Ambiente
A plancie costeira, onde se insere o projeto Recife-Olinda, mescla ambien-
tes naturais do passado, como os bosques de mangue margeando os rios e canais,
com um meio urbano carente de espaos verdes e de cuidados especiais sobre os
recursos naturais.
As praas de gua formadas pelos rios Capibaribe e Beberibe conectam-se
ao mar formando um esturio de forte apelo paisagstico. A componente ambiental
destaca-se no cenrio natural e urbano e cobra solues que minimizem os impactos
oriundos das atividades sociais e econmicas, ora respeitando as reas de preser-
vao permanente, ora recuperando ambientes outrora degradados pelas ativida-
des antrpicas. Nesse contexto, impulsionado pela possibilidade de recuperao das
guas dos rios, o projeto cumprir com seu papel desenvolvendo infraestrutura de
saneamento na Zona de Interveno e no seu entorno.
Pretende-se buscar a sustentabilidade ambiental por meio do uso de mate-
riais e energias alternativas; melhorar a coleta de lixo; devolver populao a Praia
Del Chifre; disponibilizar reas verdes, numa composio com os bosques marginais
de mangue, atenuando o efeito trmico; atrair a avefauna Regio Metropolitana do
211
Recife; e valorizar as atividades tradicionais de pesca e mariscagem, que uma das
metas do projeto a mdio e longo prazo.
Incluso Scio-Territorial
A incluso social um dos objetivos do projeto e se concretiza, entre outras
iniciativas, mediante intervenes de urbanizao em Milagres, Maruim, Santo Amaro,
Coque, Coelhos, Braslia Teimosa, Azeitona e Pilar. Um dos objetivos do projeto
integrar plenamente estes assentamentos cidade, abrindo novas possibilidades de
desenvolvimento humano e econmico para estas comunidades.
Outro aspecto relevante consiste na defnio de solo para nova proviso
habitacional popular conectada com o comrcio e os servios, que deve alcanar
140 mil m
2
de rea construda, distribudos nos diversos setores da Zona de Inter-
veno.
A incluso social no resultar apenas das intervenes diretas. Assim, o
prprio desenho urbano contempla a localizao de equipamentos comunitrios (es-
colas, centros de sade, per de apoio pesca, mercados etc.) no interior e nas reas
limtrofes da ZI e uma extensa rea livre s margens das frentes de gua, de modo a
servir igualmente s populaes do entorno, ampliando, assim, a disponibilidade de
espao pblico de qualidade para todos os nveis de renda.
inquestionvel que a realizao do empreendimento ser um fator deter-
minante de gerao de emprego, quer durante ou aps a fase de construo, pelo que
dever ser defnida uma estratgia de desenvolvimento econmico e social.
4. Participao
A informao, o envolvimento da populao e a opinio pblica so de de-
cisiva importncia para o xito do projeto. fundamental que tanto o cidado co-
mum quanto os agentes polticos, econmicos e culturais participem diretamente no
processo de tomada de decises sobre as propostas, j que sua contribuio ser
fundamental para o sucesso da sua concretizao.
212
A memria do lugar, em especial do Porto do Recife e do Cais Jos Estelita,
enquanto antigos grandes polos de atividade econmica e de emprego na rea, bem
como o registro coletivo de todas as discusses posteriores tendentes sua transfor-
mao, tornam particularmente sensvel o papel da opinio pblica neste processo.
A populao e os agentes econmicos devem expressar suas reais expecta-
tivas, interesses e anseios em relao interveno, tendo j como ponto de refern-
cia as propostas ora apresentadas.
5. Proposta
Perspectiva volumtrica da proposta urbanstica.
Bairro do Recife, em primeiro plano.
O projeto urbanstico abrange um contnuo urbano com cerca de 7 km de ex-
tenso, onde se prope 800 mil m de reas livres; dotao de equipamentos comunitrios
e tursticos; articulao da cidade s frentes de gua; urbanizao de reas urbanas degra-
dadas; diversidade funcional e melhoria e ampliao da infraestrutura existente, distribudas
nos 12 setores da Zona de Interveno (ZI):
213
Setor 1 Istmo e Coqueiral
Territrio com aproximadamente 700 mil m de superfcie e objeto de uma
ocupao cautelosa (75 mil m de rea construda, coefciente mdio de 0,1), que con-
jugue as especifcidades da preservao com a sustentabilidade econmica: garantia das
visadas da Colina Histrica de Olinda; garantia da relao da Colina Histrica com a
plancie e a caracterstica de espao de transio entre os centros histricos do Recife
e de Olinda; garantia da viabilidade econmica e a qualidade urbanstica da ocupao;
abertura de acesso frente de gua e recuperao da rea estuarina do rio Beberibe.
Uso: equipamentos culturais.
Istmo e Coqueiral: planta baixa
214
Setor 2 Vila Naval
A rea de 378 mil m de superfcie se caracteriza pela diversidade de usos do
entorno, solo localizado entre um corredor de transporte metropolitano (Avenida Cruz
Cabug) e a bacia de Santo Amaro, presena de equipamentos de escala metropolitana
(Shopping Tacaruna, Chevrolet Hall, grandes hospitais, parque de diverses etc.) e por
construes singulares, classifcadas como stios histricos municipais, como o cemitrio
dos Ingleses, antiga fbrica Tacaruna, Igreja de Santo Amaro das Salinas e Hospital de
Santo Amaro. A ocupao proposta defne duas quadras para construo de unidades do
mercado popular de habitao, comrcio e servio, destinadas aos usurios do sistema
fnanceiro popular da Caixa Econmica Federal. O setor poder receber 357 mil m de
nova construo (coefciente de edifcabilidade mdio de 0,9) e um total de 261 mil m
de reas livres pblicas. A diversidade funcional perseguida por intermdio da proposta
de edifcios para escritrios, comrcio, habitao, novas edifcaes para a moradia e
lazer de Praas e Ofciais da Marinha do Brasil e equipamentos de lazer. A frente dgua
se confgura como a praa de gua de Santo Amaro e no interior da rea se projeta
uma nova ponte para o Recife, que articula o oeste ao Bairro do Recife.
Istmo e Coqueiral: perspectiva volumtrica da ocupao proposta
215
Vila Naval: planta baixa da ocupao proposta.
Vila Naval: perspectiva volumtrica da ocupao proposta.
216
Setor 3 Bairro do Recife
Reestruturao do solo com cerca de 580 mil m de superfcie, caso o Porto
do Recife venha a reduzir a sua funo porturia e destinar parte da rea s atividades
urbanas; manuteno do cais norte; agregao de novas funes porturias (terminal
martimo e de passageiros); valorizao do patrimnio histrico e urbano: Forte do
Brum, Terminal de acar e silos porturios; resgate do antigo caminho de articulao
entre o Recife e Olinda; destinao de parte da rea para o mercado popular de habi-
tao, comrcio e servio; diversidade funcional: tercirio e habitao, distribudos em
580 mil m de rea construda ou um coefciente mdio igual a 1; passeios pblicos na
frente dgua e construo de nova ponte que articula a rea ao oeste do Recife, atravs
da Vila Naval. Os espaos livres pblicos propostos para a rea alcanam 420 mil m.
Bairro do Recife: planta baixa da ocupao proposta.
217
Setor 4 Cais Jos Estelita e Cais de Santa Rita
O territrio de 629 mil m de superfcie, atravessado por antigas infra-
estuturas ferrovirias, caracteriza-se por sua oportunidade de articular a cidade
existente com a frente de gua e objeto de uma interveno que prope 561 mil
m de rea construda (coefciente de edifcabilidade mdio de 0,9) e visa a valo-
rizao do patrimnio histrico: Forte das Cinco Pontas e seu entorno histrico
confgurado pelos bairros de So Jos e Santo Antnio; destinao de parte da rea
para o mercado popular de habitao, comrcio e servio; diversidade funcional;
passeios pblicos na frente dgua e outras reas livres pblicas somam 367 mil m
de superfcie.
Cais Jos Estelita e Cais de Santa Rita: planta baixa da ocupao proposta.
218
Cais Jos Estelita e Cais de Santa Rita:
perspectiva volumtrica da ocupao proposta.
219
Setor 5 - Ilha do Maruim
rea com 85 mil m de superfcie e ocupada por 1,8 mil moradores de
baixa renda (Olinda). Ser objeto de interveno que contemple a construo de
novas unidades habitacionais, dotao de equipamentos coletivos, comunitrios e
de gerao de renda (construo do per de apoio aos pescadores); passeios p-
blicos e via de contorno; urbanizao e recuperao ambiental da orla e acesso
frente de gua.
Ilha do Maruim: ocupao existente.
220
Ilha do Maruim: interveno proposta, j iniciada pela Prefeitura de Olinda.
221
Setor 6 - Santo Amaro
rea com 390 mil m de superfcie e ocupada por 15,6 mil moradores de
baixa renda. Ser objeto de interveno que contemple a construo de novas uni-
dades habitacionais, equipamentos coletivos, comunitrios e de gerao de renda;
passeios pblicos e espao pblico e de lazer ao longo do canal que corta a rea;
articulao com a cidade e acesso frente de gua.
Santo Amaro: ocupao existente.
222
Santo Amaro: interveno proposta.
223
Setor 7 Pilar
Urbanizao da rea por meio da construo de novas unidades habita-
cionais, comrcio, servio e equipamentos coletivos, comunitrios e de gerao de
renda; acesso frente de gua; articulao da ocupao com o entorno; criao de
espaos pblicos e de lazer comunitrio e valorizao do patrimnio histrico: Igreja
do Pilar.
Pilar: ocupao existente.
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Setor 8 Salgadinho
Reestruturao da ocupao da rea; agregao de novas funes de carter
metropolitano; destinao de parte da rea para o mercado popular de habitao,
comrcio e servio; diversidade funcional: escritrios, habitao, comrcio e equipa-
mentos tursticos e de lazer; reduo das barreiras virias; articulao da rea com o
Parque Arcoverde, o coqueiral e o istmo de Olinda; e passeios pblicos.
Salgadinho: ocupao existente. Interveno no desenhada.
225
INTERVENO EM REAS DE BAIXA RENDA, SETORES 9 A 12
Os resultados fnanceiros da operao sero aplicados, prioritariamente,
na reurbanizao de 1, 67 milhes de m de superfcie ocupada por 43 mil morado-
res de baixa renda (Azeitona, Coque, Coelhos e Braslia Teimosa), por intermdio
da construo de novas unidades habitacionais, comrcio, servio e equipamentos
coletivos, comunitrios e de gerao de renda; articulao da comunidade com a
cidade formal; criao de espaos pblicos e de lazer comunitrio e recuperao
das frentes de gua.
6. Implementao
Sociedade Implementadora
A implementao do projeto requer a criao de uma entidade que agregue
as responsabilidades e as atribuies dos quatro entes pblicos envolvidos gover-
nos federal, estadual de Pernambuco e municipais do Recife e Olinda e detenha a
agilidade da iniciativa privada.
Esta sociedade implementadora constitui-se como elemento eminentemen-
te prtico da operao, sendo a entidade responsvel, por si ou por meio de terceiros,
pela realizao de todos os atos necessrios execuo da interveno programada.
Ao assumir as mesmas obrigaes das entidades pblicas que a constituram, celebra-
r, para o efeito, instrumento contratual adequado que garanta o cumprimento dos
objetivos e responsabilidades impostos pelo Poder Pblico.
Os terrenos objeto da interveno sero disponibilizados sociedade im-
plementadora, que os incorporar ao seu patrimnio, assumindo, em contrapartida,
com os seus fundadores, a responsabilidade pelo desenvolvimento do projeto de
reabilitao a implementar, bem como a obrigao de assegurar o cumprimento das
diretrizes urbansticas e objetivos sociais especfcos acordados. Esta sociedade ter,
necessariamente, de legitimar a sua interveno nos terrenos, ao longo de todas as
fases do projeto, desde o primeiro momento at a alienao dos lotes e/ou das edi-
fcaes j construdas.
226
Este modelo permite garantir uma adequada e equilibrada articulao en-
tre defnio e acompanhamento de objetivos pblicos com um modelo de gesto
privado, tradicionalmente mais adaptado a uma execuo mais dinmica na tica
do projeto. Permite, ainda, um melhor relacionamento com os agentes econmi-
cos interessados em participar na operao, seja como investidores/compradores,
seja como fnanciadores.
A sociedade implementadora inicialmente pensado nos moldes de uma
OS ou OSCIP dever viabilizar a execuo do projeto, sempre na tica do con-
trole pblico e da agilidade da iniciativa privada, far os estudos necessrios, de-
senvolver os projetos executivos, mobilizar a participao popular e viabilizar o
debate pblico.
Criao de um Consrcio Pblico Recife-Olinda de Gesto, que ter natureza
jurdica de direito pblico: autarquia especial, vinculada estrutura administrativa
da Unio, dos governos estadual e municipais do Recife e Olinda com atribuies
de planejar o desenvolvimento do espao urbano preservando os princpios que
orientam as melhores prticas de gesto ambiental, da coeso social e da promo-
o do desenvolvimento cultural, turstico, social e econmico; e atuar de forma
integrada com entidades pblica ou privada, nacional ou internacional, no planeja-
mento e na execuo da gesto urbana, buscando solues urbansticas, ambien-
tais, sociais, jurdicas e econmicas adequadas s necessidades do projeto. Ser
responsvel pela reurbanizao e regularizao fundiria dos setores ocupados
por populao de baixa renda e pela obteno:
a) da aprovao, licenciamento e fscalizao de projetos, obras e atividades;
b) do recebimento e alienao dos bens imveis;
c) das licenas ambientais.
227
O consrcio criado dever realizar a implantao do projeto, executando direta-
mente ou contratando:
a) os projetos de infraestrutura;
b) os servios urbanos;
c) os equipamentos pblicos, espaos livres e reas de lazer.
responsvel pela elaborao da poltica de comunicao social para divulgao e
esclarecimento da sociedade, a potencializao das atividades econmicas e cultu-
rais e dos assentamentos j existentes e a promoo da atrao de novos morado-
res, usurios e empreendimentos.
Entre as atribuies do consrcio est a de defnir a estratgia de regulao urba-
nstica geral, demarcar os permetros e traar as diretrizes para a viabilizao de
operaes urbanas consorciadas, e efetivar a articulao com entidades pblicas e
privadas nacionais e estrangeiras, visando obteno de recursos e parcerias para
investimentos, elaborao e/ou execuo de projetos, obras e servios.
A estrutura institucional do consrcio dar-se- por meio da Assemblia Geral, do
Conselho de Administrao, do Conselho Fiscal, das Cmaras Tcnicas e da Dire-
toria Executiva (Diretor Presidente, Administrativo, de Servios Urbanos, Jurdico,
de Desenvolvimento Econmico e Social). A representao legal do consrcio ser
exercida pelo Chefe do Poder Executivo (eleito em Assemblia Geral), que presidi-
r o Conselho de Administrao e indicar o Diretor Presidente.
Proposta Polis/Consultoria Ministrio das Cidades, 2005.
228
reas de Construo
A seguir apresentar-se- uma primeira aproximao das reas de construo
a serem produzidas no projeto e passveis de venda em lotes, exceto as do mercado
popular e as das novas vilas da Marinha:
Quadro de reas.
Etapas de Implementao
O plano prev a criao de 1,29 milhes de m de novo terreno urbano, infraes-
truturado, o qual se planeja esteja completamente vendido num prazo de 15 anos e inclui
um forte componente de lotes para equipamento turstico e comunitrio, representando
229
estes 7,34% e 13,75% respectivamente, soluo que viabiliza a multifuncionalidade do ter-
ritrio, dinamizando sua vocao de utilizao pblica e de atividades de lazer. Os cerca de
400 mil m de novo solo edifcvel o solo livre representa 66% do total devem gerar
1,3 milho de m de construo, do qual pouco mais de 10% esto destinadas ao mercado
popular de habitao, comrcio e servio. Do total de 7.696 novas unidades habitacionais
propostas, 1.826 so destinadas ao mercado popular, o que representa 23,7% do total.
Investimentos em Infraestrutura
Os investimentos em infraestrutura previstos esto repartidos por Setor e
distribuem-se da seguinte forma:
Investimento em infraestruturas.
230
Existem situaes que podem permitir uma reduo dos valores apresenta-
dos, nomeadamente no que se refere s redes hidrulicas e de esgoto, uma vez que
admissvel a partilha de investimentos no reforo dos anis da rede de abastecimento
de gua, com a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), assim como
no que se refere ao conjunto de estaes elevatrias de esgotos e emissrios e, por
ltimo, em relao s redes eltricas, cujo cenrio considerado opta por redes sub-
terrneas, situao mais onerosa.
Adicionalmente, devem ser mobilizados recursos da ordem de 100 milhes
de reais em fnanciamentos para proviso de habitao popular.
Anlise de Viabilidade Econmico-Financeira
O projeto apresenta uma Taxa Interna de Retorno (TIR) sobre o capital
investido, considerando-se um cenrio-base de 12,7% a.a., com um horizonte de ope-
rao de 15 anos.
Para se chegar a essa taxa, a modelagem econmico-fnanceira assume um
conjunto de pressupostos e premissas que considera a atual situao macro-econ-
mica de Pernambuco e do Pas assim como a projeo de cenrios futuros, elabora-
dos por especialistas, que do consistncia s projees e simulaes realizadas para
obteno desta TIR.
Foi realizada uma ampla pesquisa de mercado, enfocando a atual estrutura
da oferta imobiliria da regio Nordeste e o histrico da demanda por produtos
imobilirios, das vrias classes sociais, assim como uma projeo futura do compor-
tamento da demanda sobre o prisma da reestruturao da oferta imobiliria e das
variveis que afetam tal comportamento.

De posse dos resultados das pesquisas foram simuladas situaes limites
para a obteno do coefciente Retorno/Risco do empreendimento. Na mdia, o
coefciente encontrado aponta para um grau de risco aceitvel sobre todas as refe-
rncias de mercado utilizadas para tomada de deciso de investidores do mercado
imobilirio.
231
As alternativas ao modelo econmico-fnanceiro apresentado versam sobre: (1)
Reformulao do modelo, mas conservando-se dentro da mesma lgica; (2) Mode-
lo econmico-fnanceiro com reduo de reas no Cais Estelita e no Porto do Re-
cife; (3) Outro tipo de engenharia fnanceira (Fundos de Investimento Imobilirio);
(4) Combinao de ambas as formulaes.
1. Reformulao do modelo econmico-fnanceiro: modifcao da forma de fnan-
ciamento (reduo do pagamento de juros, das despesas com publicidade, marke-
ting, gesto, coordenao e fscalizao) e a utilizao dos excedentes fnanceiros
obtidos no fnanciamento das demais etapas; diviso do projeto em quatro etapas
sequenciais, embora entrelaadas em alguns perodos e reduzindo a durao total
do projeto de 15 para 14 anos.
2. Se as reas de construo do Cais Estelita e do Porto do Recife forem reduzidas,
a rea total do projeto baixar dos 1.291.000 m do projeto original para cerca
de 587.000 m, o que signifca uma queda de 55% nas reas mais valorizadas e de
maior potencial econmico. Esta reduo poderia inviabilizar ou comprometer o
projeto como um todo. Isso no signifca que seja invivel a interveno urbanstica
na frao do Cais Estelita e da Vila Naval que esteja disponvel. Outros modelos
econmico-fnanceiros podero ser propostos de tal forma que o processo de
reordenamento urbano se concretize.
3. Utilizao do mecanismo dos Fundos de Investimento Imobilirio (criados pela
Lei n 8.668/93 e regulamentados e fscalizados pela Comisso de Valores Mobili-
rios). Do ponto de vista do investidor (pequeno, mdio ou grande), os FII podem
ser uma boa opo de rentabilidade, especialmente em pases onde a taxa de juros
baixa ou se aproxima de patamares competitivos com investimentos produtivos,
como o presente caso.
5. Combinao das duas formas anteriores signifca a utilizao dos mecanismos
presentes nas duas concepes anteriores: conserva-se a estrutura do FII, mas o
que se coloca como garantia o terreno com infraestrutura (seus preos so cal-
culados como se tivesse infraestrutura e a implantao desta feita com recursos
oriundos das vendas das cotas do FII).
Proposta Polis/consultoria Ministrio das Cidades, 2005.
232
Crditos
Parque Expo 98
Alexandre Rocha, Antnio Neves Antnio Pedro Martins, Antnio Quaresma,
Carlos Barbosa (coordenao geral), Cristina Pinto Guedes, Eduardo Moreira,
Elsa Moraes, Elvira Fonseca, Fernando Nunes da Silva, Francisco Lampreia, Gi-
sela Mascarenhas, IPESPE (subcontratada), Lus Cachada, Lus Miguel Rodrigues,
Lus Miranda, Lus Vassalo Rosa, Maria Alexandra Dias, Maria Joo Domingues,
Multiconsultoria (subcontratada), NORIGEM (subcontratada - maquete fsica),
Nuno Correia, Paulo Alcobia, Paulo Carreira da Silva, Srgio Ferreira Alves e
Tiago Rocha.
Governo de Pernambuco
Amanda Cavalcante, Amlia Reynaldo (coordenao geral), Clemente Coelho Jnior,
Eleusina Sarmento, Joo Azevedo, Marlia Albuquerque, Margarida Monteiro, Rafaela
Cavalcanti, Ricardo Pessoa de Melo, Silvana Rocha e Zilda Figueiredo.
A partir de janeiro de 2007, a coordenao geral passou a ser exercida pelo arquiteto
Zeca Brando.
Governo Federal
Ministrio das Cidades: Marcos Mendona, Margareth Uemura, Marta Lagreca e
Raquel Rolnik; Ministrio do Planejamento e Gesto: Alexandra Reschke, Paula
Santos e Paulo Roberto Ferrari; Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN): Fernanda Gusmo, Frederico Almeida, Gisela Montenegro,
Jurema Arnault e Marta DEmery; Ministrio da Cultura (Monumenta): Erica
Diogo.
Marinha do Brasil
Catarina Pastl.
Prefeitura de Olinda
Deana Pontual, Joo Falco, Maria de Jesus Costa, Maria Milet Pinheiro, Oswaldo Lima
Neto, Snia Calheiros e Teresa Zirpoli.
233
Prefeitura do Recife
Herclio Maciel, Joo Roberto Peixe, Manoela Xavier Matos, Nancy Siqueira Nery e
William Bernardo Mendes.
Porto Digital
Leonardo Guimares e Valrio Veloso.
Grupo de Trabalho Mobilidade
Cristina Aroucha, Goldberger Nunes, Isabel Lins, Joo Azevedo, Jos Guelfer de Mo-
rais, Karla Moury Fernandes, Manoel Marinho, Mrcio Saraiva, Maria de Lourdes Albu-
querque, Maria Ivana Cassund, Neide Cirne, Silvana Rocha (coordenao) e Taciana
Ferreira.
Grupo de Trabalho Meio Ambiente
Andra Olinto, Clemente Coelho Jnior (coordenao), Fernando Lopes, Lcia Veras,
Maria Lcia de Oliveira e Tereza Ucha.
Grupo de Trabalho Comunicao
Amlia Reynaldo, Anneliese Pires, Herclio Maciel, Hugo Figueiredo, Joo Roberto
Peixe (coordenao), Kssia Arajo, Margarida Monteiro, Slvia Valadares e Snia Ca-
lheiros.
Ncleo Gestor do Plano do Complexo Turstico Cultural Recife-Olinda
Governo Federal: Luiz Fernando de Almeida, Marta DEmery Alves, Paula Santos,
Raquel Rolnik e Suzana Dickmann; Governo de Pernambuco: Alexandre Valena, Am-
lia Reynaldo, Cludio Marinho e Romero Pereira; Prefeitura do Recife: Alfredo Bertini,
Florival Carvalho, Joo da Costa e Joo Roberto Peixe; Prefeitura de Olinda: Joo de
Arruda Falco, Oswaldo Lima Neto, Samy Paiva e Snia Coutinho Calheiros;
Cmara Temtica do projeto Recife-Olinda:
Governo Federal: Catarina Pastl, Fernanda Maria Buarque de Gusmo, Frederico
Almeida, Gisela Amado Montenegro, Isabel Sales de Melo Lins, Leonardo Jos Ma-
234
chado Brant, Margareth Uemura, Paulo Ferrari; Governo Estadual: Amlia Reynaldo,
Carlos Jos Santana, Fernando Jordo, Fernando Nunes, Guilherme Cavalcanti, Jos
Guelfer, Kleber Dantas, Leonardo Guimares e Lus Castanha; Prefeitura do Recife:
Fernando Duarte Fonseca, Herclio Maciel, Marco Tlio Rodrigues, Maria do Cu,
Marlia Oliveira, Nancy Nery, No Srgio, Raissa Longman Rocha e William Bernan-
do; Prefeitura de Olinda: Deana Pontual, Maria de Jesus Nunes, Maria Milet e Siana
Barbosa de Albuquerque.
Durante a elaborao dos trabalhos, at junho de 2005, a Administrao da Parque
EXPO fez-se representar pelo arquiteto Lus Piques Serpa.
235
Concepo e Realizao
das Operaes Urbanas,
a Servio de um
Projeto Urbano Global
e Sustentvel
1
2
Diretor Geral Adjunto da Agncia de Urbanismo de Bordeaux -
AURBA. Engenheiro de Obras Pblicas e Arquiteto-Urbanista.
Trabalha principalmente com as relaes entre projeto urbano,
planejamento territorial e redes de transportes, na perspectiva
do desenvolvimento sustentvel, envolvendo tanto os processos
de crescimento urbano em grande escala quanto a programao
operacional no mbito local dos projetos urbanos articulados aos
transportes coletivos em corredores exclusivos.
Ao reintegrar as operaes urbanas consorciadas nos planos locais de urba-
nismo, a lei chamada de SRU (Solidariedade e Renovao Urbana), votada pelo governo
francs em 2002, reformou sobremaneira a forma como estas vinham sendo utilizadas.
Antes relegadas ao urbanismo operacional, por oposio ao urbanismo regulamen-
tar, que inclua a totalidade das transformaes urbanas regidas pelo direito dos solos,
tinham gerado, de certa forma, um modo de fazer a cidade de duas velocidades.
De um lado, a operao urbana, que mobilizava o Poder Pblico e era
realizada fora do direito dos solos e, do outro, o urbanismo regulamentar, que ge-
renciava a atuao privada, por meio da norma e da regra. Apesar dessa superfcial
2 Este artigo foi escrito com contribuies da equipe do Programa de Reabilitao de reas Urbanas Cen-
trais a partir da apresentao feita pelo autor no Seminrio Brasil-Frana de Operaes Urbanas.
236
apresentao, percebem-se facilmente os riscos desse sistema que, rapidamente,
atingiu seus limites ao concentrar a ao pblica em operaes cada vez mais des-
conectadas do contexto global e, a contrario, dando a impresso de que a Adminis-
trao Pblica estaria se desinteressando do urbanismo corriqueiro, aquele gerado
pelo regulamento.
Ao reintroduzir o urbanismo operacional no projeto global, a lei de SRU
ajudou a voltar para premissas fundamentais, trazendo a questo da coerncia da
operao urbana com relao estratgia global da regio metropolitana, bem como
dando instrumentos de negociao e monitoramento da qualidade da operao ao
longo do seu desenvolvimento.
Idealizando o projeto da operao urbana em funo do planejamento
urbano global
A estratgia implementada na Grande Bordeaux afrmou com toda cla-
reza seus objetivos, ao longo da elaborao dos documentos-guias, que regem o
futuro do territrio para daqui a 10/20 anos: a luta contra o espraiamento urbano
na periferia, incluindo a produo de 5.000 unidades residenciais ao ano, na regio
metropolitana; reequilibrar os deslocamentos, em benefcio do transporte cole-
tivo, em torno de um novo sistema de transporte, o Veculo Leve sobre Trilhos
(VLT), projetado prioritariamente para atender os centros urbanos e os polos de
emprego.
237
Destino Geral dos Solos
Reviso do Plano Diretor da regio metropolitana Bordelaise
Projeto julgado pelo Comit Sindical do Sysdau em 31 de maro de 2000
Rede de infraestrutura:
Autoestrada e anel virio
Entroncamento
Via de ligao e de distribuio
Via local
Ligao em estudo
Via de passagem ou de cruzamento possvel
Via frrea
Via frrea a construir
Ligao do TGV
Aeroporto, pista de pouso, PEB
Zona de expanso urbana:
Zona urbana multifuncional adensvel e de renovao
urbana
Zona predominantemente econmica
Zona de defesa nacional
Zona urbana e de expanso urbana com risco de inun-
dao e protegida
Grandes equipamentos:
Espao com funes majoritariamente centralizadas
Plo de desenvolvimento econmico
Plo universitrio
Plo hospitalar
Plo turstico, esportivo e de lazer
Espaos naturais:
Espao natural urbano
Espao predominantemente natural
Espao de proteo natural por razes econmicas,
ambientais e paisagsticas
Espao natural descontnuo
Curso dgua
rea de expanso
Espaos rurais:
Espao agrcola
Espao silvcola ou espao ocupado por forestas
238
Legenda:
Renovao urbana (ZAC, PAE...)
Expanso urbana
Stio de reconstruo econmica
Stio de desenvolvimento econmico
Espao pblico prioritrio
Permetro destinado a projeto de desenvolvimento
Reabilitao e valorizao de centro histrico
Grande Projeto das Cidades de Bessons
Cenon Floriac Iormont
Espao Natural
Stio natural comunitrio existente/ a projetar
Parque paisagstico existente
Parque paisagstico a projetar
Projetos do consrcio intermunicipal 2005-2015
Grandes equipamentos a cu aberto e de lazer
Delimitao do espao aberto para a CUB
Principais caminhos abertos
Rede de bondes (existentes/ em operao em 2008)
Estao de transferncia
3 etapa operacional do projeto da linha de bonde
3 etapa do projeto da linha de bonde ulterior
Extenso da linha do TCSP linha D (traado em estudo)
Parques de controle e programados
Estao ferroviria
Cruzamentos urbanos em fase de projeto e previstos
Alargamento dos anis virios para 2 x 3 vias, de acordo
com as normas de autoestradas RN 89
unidade urbana de Bordeaux - (traado de
um percurso vlido com o plano departa-
mental de itinerrio, passeios e trilhas)
239
A questo da densidade, no mago do processo participativo, antes da
operao
Os ltimos 30 anos foram marcados, na Frana, por uma expanso urbana
sem precedentes, caracterizada, nas grandes metrpoles, mas tambm em volta
das cidades de porte mdio, pela criao de extensas reas de casas unifamilia-
res, como modelo predominante. Tido como resposta a determinadas aspiraes
sociais tais como a valorizao da esfera ntima e culturais a relao com
a natureza , esse modelo est sendo questionado, por ser grande consumidor
de espao, amplamente dependente do carro particular e por criar situaes de
isolamento e vulnerabilidade econmica, em caso de perda do emprego. Por isso,
hoje em dia, a noo de densidade encontra novo alento junto aos atores da vida
pblica (operadores urbanos, polticos), mas tambm moradores, conscientes da
necessidade de economizar espao e de encontrar uma nova relao de proxi-
midade com as facilidades urbanas. Isso requer um trabalho pedaggico, onde o
projeto de operao urbana ser profundamente questionado, quando abordar o
conceito de densidade, nas opes relacionadas com a forma urbana, que consti-
tuiro o cerne do processo participativo prvio operao. Este debate sobre a
forma urbana s vezes muito tcnico colocar tambm as problemticas do
meio ambiente e do quadro de vida, onde cabe o conceito de eco-bairro, poupa-
dor de energia, favorvel biodiversidade e aberto aos modos de deslocamento
chamados de alternativos (bicicleta, caminhada).
240
Vinte e quatro habitaes unifamiliares:
zona subdividida em 24 lotes, cada um ocupado
por uma famlia
Habitaes coletivas e espaos gastronmicos
Acima de 5000m, com um coefciente de ocupao do solo
de 0,5 pode-se construir 2500m de superfcie aberta divi-
dida assim:
Um imvel de onze andares:
os espaos abertos so utilizados como es-
tacionamentos e playground. A manuteno
aumenta os encargos coletivos;
Dois imveis de dois andares:
um espao aberto ocupado por estaciona-
mento, no permitindo rea aberta de lazer;
241
Quadra compacta baixa
Almere - C. de Portzamparc
IAT: 1
altura: 3 pavimentos + Cob
taxa de ocupao: 85%
lote: 1 ha
Quadra fechada miolo vazio
Rotterdam - F. Van Dongen
IAT: 2,5
altura: 3 / 11 pavimentos
taxa de ocupao:
lote: 100 x 350 m
242
Quadra semi-aberta
Viena - Zaha Hadid
IAT: 1,4
altura: 5 pavimentos
taxa de ocupao: 81 %
lote: 2.700 m
Quadra aberta
Suisse/St Gallen - Baumschlager & Eberle
IAT: 1
altura: 5 pavimentos
taxa de ocupao:15 %
lote: 2 ha.
243
A escolha de um procedimento de operao urbana para defnir, na fonte,
os termos da relao pblico-privado
Durante muito tempo consideradas uma curiosidade, por nossos parceiros
europeus, as operaes urbanas francesa e seu sutil jogo de atores, entre pblico
e privado, por meio das sociedades de economia mista, registraram certo sucesso at
os anos 2000, todavia, atualmente, levantam dvidas em vrios aspectos: a primeira
que, salvo exceo ocorrida na Frana, o ato de reestruturar cabia quase que ex-
clusivamente iniciativa pblica. Embora o setor privado conduzisse determinadas
operaes, quer por delegao de servio pblico, quer por concesso, a defnio
do contedo das operaes e seu fnanciamento cabiam ao poder pblico. No
contexto atual de desengajamento do Estado e dos governos locais, este cenrio est
sendo amplamente questionado. Em segundo lugar, trata-se de encontrar dispositivos
mais abertos, mais adequados concorrncia exigida pela Comunidade Europia, mas
tambm mais fexveis com relao s realidades econmicas presentes, conforme
cada operao: especulao fundiria, remediao dos terrenos, fnanciamento das re-
des, etc. Por isso, ao combinar a necessidade de melhor distribuio dos papeis entre
pblico e privado e de enfrentamento das realidades econmicas prprias de cada
operao, procura-se ampliar o leque de escolha dos procedimentos, encontrando
solues a la carte e parcerias pblico-privado, nas quais o setor pblico mantm
a funo de regulador e negociador com o setor privado. O exemplo de Bordeaux
Norte, no qual convivem uma Operao Urbana Consorciada privada sob concesso,
uma operao pblica gerenciada diretamente pela Prefeitura e uma Operao Ur-
bana Consorciada pblica, realizada por uma operadora privada, retrata a diversidade
dos dispositivos implementados.
244
Bordeaux Lago
Plano de juno de projetos no setor acima de Bordeaux Norte
245
Les Bassins Flots
Parceria entre a Prefeitura de Bordeaux e a CUB
2
, que lidera, desde 1999,
os estudos para a operao urbana da regio de Les Bassins Flots em Bordeaux.
Muitas hipteses j foram pensadas e numerosos projetos de infraestrutura foram
feitos para um local onde h:
- preo elevado dos terrenos no equipados e poludos pelas atividades
industriais ocorridas;
- ocupao territorial pblica dbil: em torno de 15%; e
- custo da operao elevada em razo da ausncia de redes e de equipamen-
tos no setor.
O projeto teve uma nova dinmica em 2009: um arquiteto urbanista ser de-
signado no primeiro semestre para defnir um esquema urbano e o seu procedimen-
to operacional para a operao no local. Poder ser confado ao arquiteto a funo
de Conselheiro para o andamento do projeto. Desde a sua nomeao, ele integrar a
operao que a Municipalidade e a CUB executaro rio acima.
A Prefeitura e a CUB faro a operao a fm de que os habitantes e os atores
econmicos participem da defnio dos traos fundamentais do projeto. Por esse dilo-
go, a Prefeitura integrar os desejos e levar em conta os temores dos moradores com o
objetivo de desenvolver o quarteiro inovador e harmonioso.
A operao mistura habitao, escritrios, comrcio e equipamentos pblicos.
- Estado do projeto: est sendo defnido.
- Localizao: boulevard Edouard Vaillant / Alfred Daney / Dupr de St-Mau-
re / rive de la Garonne.
- As obras ainda no foram iniciadas.
2 CUB Communaut Urbaine de Bourdeaux A Comunidade Urbana de Bordeaux: foi criada em
1 de janeiro de 1968. Agrupa 27 comunidades com trs objetivos: projetar grandes equipamentos
urbanos, modernizar os servios urbanos e desenvolver a economia local.
246
- Natureza do programa: operao urbana de um novo quarteiro.
- Financiamento: CUB /Porto Autnomo / Unio Europia.
- Parceria: CUB / Porto Autnomo de Bordeaux / Prefeitura de Bordeaux.
3 ZAC Zones dAmnagement Concert: so os espaos no interior dos quais uma coletividade
pblica ou um estabelecimento pblico decide intervir para realizar uma operao urbana e equi-
par o terreno. o caso de terrenos em que essa coletividade ou estabelecimento os adquiriu com
vistas a ced-los ou conced-los posteriormente ao Poder privado ou pblico.
Comunidade Urbana de Bordeaux Setor da bacia do rio Garrone
Berges du Lac
O projeto consiste na realizao de um novo quarteiro misto com habitao
e comrcio tirando proveito das vantagens da proximidade do Lago e da estao de
Tramway no corao do quarteiro. A parte oeste da operao destinada a habitaes,
ao comrcio e aos equipamentos pblicos, enquanto na parte leste, limtrofe ao polo
comercial de Auchan, poder acolher uma extenso que permita recompor a fachada do
centro atual sobre a avenida dos Quarenta Jornais. No total, so 1800 habitaes, sendo
30% social, que sero construdas dentro dos 5 anos na nova ZAC
3
. A construo dessas
habitaes ser acompanhada por um conjunto de equipamentos pblicos: dois grupos
escolares; um ginsio; um equipamento cultural; um espao polivalente agrupando equipa-
mentos destinados primeira infncia, idosos e um espao dedicado s associaes.
- Estado do projeto: em andamento / dossi de criao da ZAC aprovado
em dezembro de 2006.
247
- Localizao: avenue des Quarante Journaux - avenue Marcel Dassault.
- Incio das obras: prevista para o incio de 2009 / 600 habitaes todos os
anos durante trs anos.
- Fim das obras: primeira fase prevista para 2010 / ltima prevista para 2012.
- Natureza do programa: 1 800 habitaes (30 % de habitaes sociais),
equipamentos pblicos de aproximadamente 12 500 m2.
- Projeto: Devillers architecte urbaniste / Agence Brochet - Lajus Peyo.
- Execuo: CUB (Bouygues amnageur), Ville de Bordeaux.
A margem do lago
27 ha. de terreno, de propriedade do consrcio intermunicipal
Consulta junto a operadoras para a realizao de um bairro misto, com:
- Realizao de bairro residencial, um dos grandes componentes do plano-guia
de estruturao de Bordeaux Norte
- Incluso de empreendimento comercial
- Uma proposta Alta Qualidade Ambiental, ao de destaque conduzida no ter-
ritrio de Bordeaux norte
248
A programao para um bairro animado
Moradia (1.300 unidades no mnimo)
- Um empreendimento que atenda as orientaes do PLH, de diversidade social
e intergeracional
- Diversifcao da situao das unidades e do seu tamanho
Produtos diversifcados
- Unidades em pequenos prdios coletivos
- Imveis casas (3 a 6 unidades)
- Casas unifamiliares
Distribuio das unidades por situao
- Aluguel 40%
- Aluguel subsidiado social (PLUS ou equivalente) 25 %
- Aluguel subsidiado intermedirio 7.5 %
- Aluguel no subsidiado ou investidor 7.5 %
- Compra 60 %
- Arrendamento social 20 %
- Compra mercado 40 %
Distribuio das unidades por tamanho
- Quarto e sala grande estdio 10 %
- 2 Quartos e sala 35 %
Equipamentos
Previso de escola e equipamentos privados de proximidade, relacionados com
lazer ou esporte
Atividades comerciais e de servios: 7.2 ha. de terreno dedicados s atividades
Jardins-passeios: 7,3 ha. de terreno
249
Viabilidade Cenrio 1
Atividades comerciais apartadas do bairro residencial
Terreno parte norte: 19 ha
Terreno parte sul: 12 ha
Habitaes: de 1100 1400
Superfcie comercial:
Terreno: 4,4 h (440x100m)
Comrcio: 22.000m
Estacionamento exterior: total 20.500m
250
Habitao
Talude de proteo sonora
No quarteiro residencial
Edifcio de servios gerais
Cenrio 1 Vista axonomtrica parcial/corte demonstrativo
Estacionamento de carga/descarga
CORTE AA
251
Viabilidade - Cenrio 2
Atividades comerciais implantadas na rua Quarante
Journaux em frente ao supermercado Auchan
Terreno parte norte: 19 ha
Terreno parte sul: 12 ha
Habitaes: de 1100 1400
Superfcies comerciais:
Terreno: 5ha
Comrcios: 19.000m
2
Estacionamento de superfcie
252
Sustentar a qualidade urbana ao longo do projeto um dispositivo a ser
ajustado na fonte
Quanto mais aberto o jogo de atores, mais estes se multiplicam, mais pre-
mente se faz a necessidade de monitoramento da qualidade, ao longo de toda a
operao urbana.
O fato de um dos grandes pontos positivos das Operaes Urbanas Con-
sorciadas parisienses ter sido a sua integrao no tecido urbano, isso se deve, em
grande parte, ao papel dos arquitetos e urbanistas-coordenadores, responsveis pela
fscalizao e ajustes, na fase de projeto e de realizao dos diversos lotes e fases da
Modifcaes no espao aps Operao Urbana
253
operao, em toda a sua complexidade. No entanto, isso tambm requer, cada vez
mais, estipular e compartilhar regras comuns em territrios mutantes, vizinhos ou
alvos de operaes emergentes e futuras.
Assim, foram desenvolvidos em Bordeaux o Guia de qualidade urbana e
desenvolvimento sustentvel
4
e a Carta de qualidade urbana da regio Hauts de Ga-
ronne
5
, documentos que ilustram a necessidade de compartilhar, em meio a mltiplos
atores, os fundamentos do ato urbano que, vez ou outra, ocorre num detalhe: tratar
um andar trreo, reformar uma encruzilhada, tratar um crrego.
Isso no tira nada da necessidade de lanar mo de urbanistas-coordenado-
res, verdadeiramente referentes do territrio, mas sim, os ajuda a colocar os termos
do monitoramento da qualidade pelo qual respondem.
4 Guia elaborado por Mario Cecconi e Fabien Derse entre fevereiro e agosto de 2007 como parte de um
programa de mestrado. destinado a polticos eleitos e planejadores e tem o objetivo de acompanhar a
evoluo do desenvolvimento sustentvel em uma cidade.
5 Documento elaborado pela AUrba, em 2004, que prope a aplicao de princpios que resultam em
aes complementares nos espaos pblicos, com o objetivo de reforar a identidade dos quarteires
e reconstruir em pouco tempo a paisagem urbana. Destina-se ao pblico em geral, mas principalmente
a mestres de obras e queles que trabalham no projeto global do territrio de onze operaes urbanas.
Tambm tem como pblico os investidores que utilizam a concesso ou permisso de construir. A carta
possui diretrizes relacionadas qualidade urbana, paisagstica e arquitetnica e usa como ferramentas
didticas:
- planos de composio urbana para situar os projetos em uma expanso territorial e recapitular as aes
possveis nos espaos pblicos e privados;
- arquivos para ilustrar as solues espaciais favorveis realizao de uma cidade jardim e de uma cidade
de bairro;
- um caminho favorvel s escolhas arquitetnicas pertinentes.
255
Seminrio Brasil-Frana
de Operaes Urbanas:
O Debate Sobre Gesto
de Operaes Urbanas
1

Fabricio Leal de Oliveira
Arquiteto e Urbanista pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da UFRJ, Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Atualmen-
te trabalha no Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos, de
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
I. Introduo
O tema gesto das operaes urbanas abarca aspectos de todas as de-
mais temticas (aspectos jurdicos, aspectos econmico-fnanceiros e aspectos
urbansticos) tratadas no Seminrio, uma vez que se refere aos processos de ela-
borao, implementao e monitoramento das operaes, assim como s formas
de apropriao social dos seus resultados.
1 Este artigo foi elaborado com base nas discusses do grupo de trabalho GT4 - Gesto das Operaes
Urbanas, cujo debatedor foi Fabrcio Leal de Oliveira. Participaram do grupo: Alessandra Guimares Car-
valho, Ana Carolina Maciel Conceio, Ana Maria Pereira Pires Pereira, Andr Luiz de Souza Castro, Carlos
Henrique Reis Malburg, Cludia Muricy, Dione Deise Laurindo Pereira, Flvio Danilo Torre, Joana DArc
Couto Soares, Juliana Chequer Chammas, Ktia Kauark Leite, Lvia de Oliveira Monteiro, Luiz Flvio Moura
de Carvalho, Magnlia de Melo Juc, Maria Helena de Lima Coutinho, Milton Botler, Natlia Aguiar Mol,
Patrcia Maria Nogueira Marchesini, Paulo Roberto Barroso Soares, Rogrio Veiga Aranha, Rosane Biasotto,
Rossana Honorato, Sarah Lcia Alves Frana e Tatiana Ambrsio Batista.
Embora o propsito seja apresentar uma compilao dos principais pontos do debate e no as opinies do
autor sobre o tema. Registre-se que, por mais fel que se pretenda a traduo da discusso, a neutralidade
sempre impossvel e mesmo indesejada, uma vez que mascara intenes sempre presentes , da a
necessidade de enfatizar a responsabilidade exclusiva do autor sobre o contedo deste relato.
256
De fato, a gesto das operaes foi tratada com maior ou menor profun-
didade em praticamente todas as apresentaes dos expositores franceses e brasi-
leiros e no apenas pelos expositores da Mesa 4: Gesto das Operaes Urbanas, que,
pretendia-se, constituiria a principal referncia para o Grupo de Trabalho 4. Assim,
a sntese de questes para a discusso que iniciou os trabalhos do Grupo teve que
recuperar pontos tratados pelos expositores em todas as Mesas do Seminrio e no
apenas na sua Mesa especfca.
De acordo com as orientaes da coordenao do Seminrio, o GT 4 Ges-
to de Operaes Urbanas deveria tratar dos seguintes aspectos das operaes ur-
banas:
modelos de gesto, instrumentos e mecanismo de operao formatos de
parcerias pblicas, pblico-privadas, modelos de operaes urbanas;
a Operao Urbana como um campo de relao entre governo local e
outras instituies;
objetos e tipos de operao, fases, formas de participao popular e con-
trole social;
elaborao e montagem de estruturas de participao social em projetos
de operaes urbanas;
desenvolvimento de trabalho social vinculado a processos de planejamen-
to e intervenes em reas centrais.
Caberia a este grupo de trabalho, sem dvida, a abordagem dos aspectos po-
lticos e institucionais das operaes urbanas, inclusive os que manifestam no campo
urbanstico articulao entre plano, projeto urbano, programa, desenho, execuo
das OU , econmico-fnanceiro , especialmente no que se refere deciso de
implementao da operao urbana e avaliao do seu custo de oportunidade
(porque esse projeto e no outro?) e jurdico.
Dado o curto tempo e o largo escopo da tarefa, os pontos elencados foram,
em maior ou menor medida, tratados no debate realizado no segundo dia do Semi-
nrio. Alguns puderam ser desenvolvidos em recomendaes gerais, outros foram
destacados para maior aprofundamento e estudo.
257
II. Questes Gerais para Discusso
As exposies realizadas no Seminrio permitiram que fosse destacado um grupo
de questes gerais para a discusso no GT 4:
1. O conceito de Operao Urbana
Uma questo preliminar levantada em muitas das apresentaes no Seminrio
aquela que interroga o prprio conceito de operao urbana. Sobre o que se discute
quando se aborda o tema no Brasil: a operao urbana regida pelas diretrizes e princ-
pios do Estatuto da Cidade
2
ou a prtica brasileira de implantao do instrumento (o
que se faz sob este rtulo no Brasil)?
Segundo o Estatuto da Cidade, a elaborao de uma operao urbana (i)
deve prever a captura de mais imobilirias geradas por investimentos pblicos, (ii)
exige o papel coordenador do Poder Pblico municipal e a participao delibera-
tiva com controle social dos moradores e usurios permanentes e, tambm, (iii)
a promoo da incluso social e a valorizao ambiental
3
. A gesto do processo ,
obrigatoriamente, pblica e municipal, sendo vedada a delegao para instituies
privadas.
J a prtica brasileira parece mais voltada para dar legitimidade fexibi-
lizao das normas urbansticas e venda de excees lei para implantao de
projetos pouco relacionados ou mesmo reforadores das grandes desigualdades
nas cidades brasileiras. Alm disso, nem sempre as justifcativas para implantao de
operaes urbanas relacionam, claramente, as mudanas realizadas na legislao s
melhorias nas condies vida ou na estruturao urbana.
2 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo
Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e in-
vestidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e a valorizao ambiental (Estatuto da Cidade, art. 32, 1).
3 Este ponto recupera as nfases da apresentao de Benny Schasberg, Secretrio Nacional de Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades, na abertura do Seminrio.
258
Outra leitura da Operao Urbana aquela que a v como um grande
projeto urbano e, sendo assim, como um evento com expresso territorial capaz
de promover uma ruptura no processo de desenvolvimento urbano, seja no que diz
respeito s formas de reproduo da cidade ou de apropriao social do espao,
ou, ainda, s formas de planejamento e gesto das cidades. Da a importncia da
avaliao do contexto com o qual interage uma operao urbana, especialmente (i)
o contexto poltico para a sua elaborao, implementao e monitoramento o
que inclui a prospeco sobre as possibilidades de sua apropriao social e (ii) o
contexto institucional, o histrico legislativo do municpio e suas prticas de gesto,
em particular os processos de defnio de prioridades no oramento municipal e
as formas de relao entre Poder Pblico e atores sociais.
2. Gesto de Confitos
Entre as interrogaes necessrias para a avaliao da gesto das ope-
raes urbanas, podem ser destacadas as formas como os confitos emergem no
processo das operaes e como so tratados pelo Poder Executivo Municipal
como se d o processo de incorporao das demandas, por meio de quais canais
institucionais e em quais momentos do processo.
Uma avaliao de processos de gesto de operaes urbanas deveria incluir,
entre os tpicos de investigao, os procedimentos adotados para fomentar a demo-
cracia participativa e a montagem de estruturas de participao social. Entre eles:
a abertura de canais de discusso para defnio dos projetos e programas
das OU e os procedimentos de seu controle social;
as formas de monitoramento;
a existncia de conselhos gestores das OU (composio e carter deli-
berativo ou consultivo).
3. Pr-Requisitos para a Gesto de uma Operao Urbana
Os expositores franceses destacaram, com bastante nfase, a importncia
de estudos aprofundados para a realizao de operaes urbanas. As informaes
259
detalhadas sobre o territrio de implantao da operao e sobre os seus eventuais
impactos foram apresentados como tpicos fundamentais que do instrumentos para
a elaborao, implementao e o monitoramento das operaes urbanas.
Apesar de no terem sido destacados aspectos polticos fundamentais
relacionados aos diferentes contextos de implantao das operaes como, por
exemplo, as operaes urbanas se relacionam com processos de fortalecimento ou
enfraquecimento de atores sociais especfcos , foram enfatizados os processos
transparentes de gesto nos processos franceses, que envolveriam a ampla dispo-
nibilizao de informao e a discusso de todas as etapas de implementao dos
projetos.
Outro pr-requisito abordado, direta ou indiretamente, ao longo de todo
o seminrio, refere-se capacidade institucional dos municpios brasileiros, pois
muito poucos reuniriam as condies ideais ou mesmo mnimas para a gesto
de operaes urbanas que exijam informao de qualidade (sistemas de informa-
o georreferenciada, cadastros imobilirios atualizados etc.), capacitao do corpo
tcnico municipal, mecanismos de controle social e estrutura institucional para
montagem da operao.
4. Anlise Crtica das Prticas
Os expositores paulistanos
4
mencionaram as crticas existentes s experin-
cias na cidade de So Paulo, que concentra a maioria das experincias de operaes
urbanas brasileiras com histrico importante de implantao e cujo principal exem-
plo a Operao Urbana Faria Lima serviu de referncia para a redao dos artigos
32 a 34 do Estatuto da Cidade.
Somando s crticas especfcas mencionadas outras tambm disponveis na
literatura, podem ser apontadas como pontos da crtica s prticas brasileiras de
operao urbana:
4 Paulo Sandroni e Nadia Somekh, responsveis, respectivamente, pelas exposies brasileiras na Mesa 2: Aspec-
tos Econmico-Financeiros das Operaes Urbanas e na Mesa 3: Aspectos Urbansticos das Operaes Urbanas.
260
a defnio do programa da operao de acordo com interesses dos capi-
tais imobilirio, fnanceiro ou comercial;
a concentrao do gasto pblico nas reas de interesse do capital imobilirio;
a precariedade da participao popular na defnio do programa;
a falta de mecanismos de distribuio de renda;
o perigo de fnanceirizao do desenvolvimento urbano (crtica especfca
realizada por Whitaker e Fix
5
experincia paulistana, tendo como referncia o cir-
cuito de valorizao do Cepac e sua efetivao ou na Operao Urbana);
a desarticulao entre a operao urbana e o planejamento da cidade,
especialmente no que se refere falta de um projeto urbanstico global ao qual s
operaes urbanas se relacionem;
a assuno, pelo Poder Pblico, de todos os riscos fnanceiros das OU en-
quanto o fnanciamento, os riscos e os prejuzos so pblicos, os principais benefcios
costumam ser apropriados pelos investidores (em geral investidores imobilirios) que se
benefciam das novas condies normativas e urbansticas viabilizadas pelas operaes;
a no incluso dos custos indiretos nos totais dos custos das operaes;
os processos de gentrifcao gerados por operaes urbanas.
5. A Elaborao de Operaes Urbanas
No que se refere elaborao de operaes urbanas, podem ser destacadas
as seguintes contribuies das exposies e discusses:
a) Articulao com o planejamento:

Os expositores franceses destacaram a importncia da articulao da ope-
rao urbana no processo de planejamento urbano, ou sua articulao com planos
regionais, metropolitanos, municipais ou locais. Segundo alguns dos expositores, na
Frana as operaes seriam relacionadas e articuladas a um plano e a uma concepo
5 Em 2001, Joo Whitaker e Mariana Fix realizaram uma crtica contundente sobre os Cepacs em artigo publi-
cado na Folha de So Paulo com o ttulo A urbanizao e o falso milagre do Cepac (Folha de So Paulo, 17 de
abril de 2001). Mariana Fix, especialmente, dedicou-se crtica das operaes urbanas paulistanas, com livro e
diversos artigos publicados sobre o tema.
261
de cidade, o que se ope viso fragmentada que predomina no Brasil. citado, por
exemplo, o caso, em Paris, das operaes urbanas inseridas em uma estratgia global
de valorizao do leste municipal.
b) Custo de oportunidade e participao social:
Uma questo-chave diz respeito s formas de avaliao do custo de oportu-
nidade da OU e s formas de defnio da prioridade do gasto pblico, especialmente
quanto aos canais de informao e participao acionados para este fm. Por outro lado,
fundamental qualifcar o tipo de participao na defnio do programa: se aberta
populao em geral ou apenas participao dos atores que contribuem (fnanciam) ou
so fundamentais para a sua realizao (os ditos atores relevantes ou stakeholders);
c) A justifcativa para a operao:
A avaliao das justifcativas para a realizao de uma OU deveria considerar
em quais campos de legitimao se encontram os argumentos favorveis s mudanas da
legislao e a quem elas mais benefciam. fundamental esclarecer o contexto poltico
da justifcativa, assim como os itens considerados no clculo econmico ou as relaes
(caso existentes) entre os novos parmetros urbansticos e a criao de novas condi-
es para ocupao.
d) Formas de cooperao interinstitucional:
A importncia da cooperao entre municpios, entre nveis diferentes de
governo e entre setores do governo.
e) Desenho da operao e territrio de implementao:
As operaes de Rive Gauche (Paris) e Recife/Olinda tm elementos em
comum (aquisio de terreno, investimento em infraestrutura e venda com direitos
de construir vinculados), mas o mesmo mtodo pode ser adequado ou no, depen-
dendo da capacidade de investimento pblico e do seu custo de oportunidade, tendo
em vista as diferenas entre a capital francesa e as carncias da capital nordestina.
262
f) Reserva de rea para habitao de interesse social (HIS):
Na discusso sobre a obrigatoriedade de reserva de rea para habitao
de interesse social no mbito de operaes urbanas, preciso reter as diferenas
que a expresso HIS tem na Frana (inclui habitao para uma faixa da classe mdia)
e no Brasil (voltado para os estratos de renda mais baixa).
g) Financiamento da OU:
A avaliao das formas de participao pblica e privada no fnanciamento das
OU (se voluntria ou impositiva, por meio da regulamentao dos instrumentos do
Estatuto) fundamental para a avaliao da distribuio dos seus riscos e benefcios. No
caso de Recife/Olinda, como em outros exemplos brasileiros, o Poder Pblico assume
todos os riscos da operao.
h) O compromisso poltico com as OU:
O compromisso poltico com o projeto leva a que o sucesso seja garan-
tido com investimentos pblicos, que podem ser crescentes no caso de fracas-
sos iniciais. Geralmente as OU precisam de um investimento pblico ncora para
atrair investimentos privados (caso da OU Faria Lima) e h casos de fracassos em
projetos pblicos (no necessariamente operaes) que comprovam que o com-
promisso poltico pode culminar em investimentos pblicos crescentes vide, por
exemplo, os investimentos no Teleporto Rio de Janeiro ou nos equipamentos dos
Jogos Pan-americanos de 2007, no Rio de Janeiro.
6. A Implementao de Operaes Urbanas
Foram apontados como pontos a ser aprofundados na implementao de
uma operao urbana:
as formas de construo de compromissos e garantias entre os atores
sociais envolvidos na operao especialmente Poder Pblico e iniciativa privada;
a segurana jurdica;
263
a defnio da unidade executora da OU: deve corresponder a um setor da
Prefeitura ou deve ser criada uma estrutura institucional especfca de gesto?
tempo de elaborao e realizao total de uma OU: a operao Rive Gau-
che tem um horizonte de implantao de 24 anos; a de Bordeaux, 7 anos; a OU Faria
Lima tem um histrico de mais de 10 anos.
7. O Monitoramento de Operaes Urbanas
Quanto ao monitoramento de operaes urbanas, foram citadas as condi-
es polticas, institucionais e tcnicas necessrias.
8. A Apropriao Social das Operaes Urbanas
No balano das experincias de realizao de operaes urbanas, alm do
cotejamento entre programa planejado e seus resultados alcanados, devem ser ava-
liadas as formas de sua apropriao social.
9. Gesto de Operaes Urbanas em reas Centrais
Finalmente, foi levantada a necessidade de reservar um espao para a discus-
so no tema central do Seminrio, que privilegia a elaborao de operaes urbanas
para a reabilitao de reas centrais. Sobre este aspecto, o foram enfatizados os se-
guintes pontos:
a) A utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade para a promoo da
ocupao dos vazios urbanos nas reas centrais, ainda que conhecidas as difculdades
polticas de sua regulamentao e implementao.
b) A necessidade de perseguir o objetivo central de promoo do acesso a
terra urbanizada e bem localizada para todos (MCIDADES).
c) A promoo de habitao de interesse social em reas valorizadas por
meio da (i) criao de zonas de especial interesse social, (ii) construo subsidiada
de habitao de interesse social e (iii) locao social. Sobre os dois primeiros pontos
264
foram levantadas as difculdades de manuteno da populao de baixa renda; sobre
o ltimo (locao social, comum na Frana), foram levantadas diversas questes rela-
cionadas sua viabilidade, tendo em vista a necessidade de gesto pblica dos imveis
e as enormes diferenas entre o passivo social na Frana e no Brasil.
d) As formas de defnio do polgono da interveno se restritos ao cen-
tro tradicional ou se ampliado para incorporar reas adjacentes.
e) As especifcidades das propostas para os centros urbanos. Entre os casos
tratados no Seminrio, podem ser anotados:
Caso de So Paulo programa voltado para a diversidade e apropriao po-
pular do centro. A volta das sedes administrativas para o centro contrasta com o caso
de Belo Horizonte, com a retirada da administrao pblica estadual para a periferia.
Todos os projetos apresentados propunham alguma forma de recuperao
do ambiente urbano em Bordeaux foi produzido um guia de qualidade urbana para a
elaborao de projetos.
Bordeaux programa voltado para a moradia, atividades econmicas e
nfase na melhoria da mobilidade urbana.
Recife-Olinda programa de revitalizao do centro histrico e renovao
do centro expandido, com destaque para a importncia turstica e cultural.
III. Os Resultados do Processo de Discusso
Aps a realizao dos debates sobre as questes colocadas acima alm de
muitas outras , foram destacados para apresentao em plenrio um conjunto de
questes a considerar para a elaborao, implementao e monitoramento de opera-
es urbanas, alm de recomendaes para a gesto municipal.
As concluses do GT 4 sobre a gesto das operaes urbanas se organiza-
ram em torno dos seguintes pontos:
1. Resgate do protagonismo do Poder Pblico.
2. Estrutura de gesto de operaes urbanas aspectos operacionais.
265
3. Participao popular na elaborao, implantao e monitoramento de
operaes urbanas.
4. Condies institucionais para a realizao de operaes urbanas.
5. Recomendaes para a elaborao de lei de operaes urbanas.
6. Recomendaes para a realizao de operaes urbanas em reas cen-
trais programa e contedos.
Estes pontos so apresentados a seguir, tendo como base os quadros sin-
tticos preparados pelo GT 4 e apresentados para todos os participantes do Semi-
nrio.
1. Resgate do protagonismo do Poder Pblico
Registro do GT 4 apresentado no Seminrio
Idia/questo central: fundamental resgatar o papel de controle do Poder P-
blico sobre as operaes urbanas. A distoro causada pelo excessivo protagonis-
mo da iniciativa privada na conduo de operaes urbanas no Brasil (em contras-
te com o exemplo francs) pode queimar/inviabilizar um instrumento importante
para a estruturao urbana disponvel para a administrao municipal.
Polmicas: Delegao de alguns aspectos da gesto para estruturas privadas,
como a criao de instituies privadas (agncias de urbanismo) a servio do
Poder Pblico no mbito de realizao/elaborao de operaes urbanas.
Comentrios: Embora a grande maioria dos presentes defendesse o protagonis-
mo do Poder Pblico na gesto das operaes urbanas alguns consideraram o
termo protagonismo suave demais para corresponder plena gesto e coorde-
nao pblica de todos os processos. Houve tambm quem se sensibilizasse pela
apresentao de Jean-Baptiste Rigaud que, tendo como referncia a experincia de
Bordeaux, defendeu uma maior delegao de funes e poderes para as instituies
privadas.
266
2. Estrutura de gesto de operaes urbanas aspectos operacionais
Idia/questo central: Necessidade de criao de uma estrutura de planejamen-
to municipal que abranja tambm os aspectos jurdicos e econmico-fnanceiros. A
necessidade de continuar o processo de discusso sobre os aspectos operacionais
da OU estrutura de gesto, metodologia, aspectos tcnicos etc. Vinculao do
processo de gesto da operao a um sistema centralizado de planejamento e
controle.
Polmicas: 1) Criao de uma estrutura autnoma do ponto de vista administra-
tivo-fnanceiro para a gesto das operaes urbanas. 2) Uma estrutura geral para
operao urbana x cada caso uma estrutura adequada.
Comentrios: O tempo de discusso no Seminrio no foi sufciente para que fos-
sem aprofundados os aspectos operacionais das operaes urbanas, ainda que te-
nham sido destacados alguns pontos fundamentais, como a necessria articulao
com um sistema de planejamento. Embora todos os participantes que manifestaram
sua opinio tenham levantado a necessidade de criao de uma estrutura institucional
de apoio gesto de operaes, no se chegou a um acordo sobre o escopo ou o
carter dessa estrutura.
267
3. Participao popular na elaborao, implantao e monitoramento de
operaes urbanas
Idia/questo central: Instaurar um processo de interao com a populao
desde o incio em todas as etapas do processo de operaes urbanas. Instituio
de canais formais de participao.
Recuperar da experincia francesa a idia de dar transparncia a todo processo de
elaborao, implementao e monitoramento da operao urbana. Na experincia,
o governo local apresenta os objetivos, as justifcativas do conjunto e de cada etapa
do processo e institui a idia do Livro Branco documento onde, aos poucos,
o governo local apresenta os aspectos tcnicos e polticos referentes ao processo
e incorpora/registra o processo de construo da operao com participao da
populao.
Comentrios: No houve divergncia quanto necessidade de ampliar a partici-
pao da populao no processo de defnio e gesto de operaes urbanas no
Brasil. Foi dado destaque especial necessidade de conferir maior transparncia aos
processos, em especial por meio de um processo de transmisso da informao e
de abertura para participao da populao em todas as etapas de construo das
operaes. Como um exemplo de mecanismo de transparncia na gesto, foi includa
a experincia francesa tal como relatada por Jean-Baptiste Rigaudy.
268
4. Condies institucionais para a realizao de operaes urbanas
Idia/questo central: Qual a estrutura mnima para a realizao de operaes
urbanas? Necessidades: sistemas de informao, capacitao tcnica, estrutura insti-
tucional. Adequar a formatao da OU s condies institucionais existentes.
Comentrios: Outro ponto sobre o qual no houve divergncias diz respeito s
condies institucionais para a realizao de operaes urbanas, especialmente no
que se refere disponibilidade e s condies de gesto da informao, capacitao
do quadro tcnico das Prefeituras municipais e estrutura institucional j referida
no tpico 2. Estrutura de gesto de operaes urbanas aspectos operacionais. Foi co-
mentado, por exemplo, que praticamente nenhum municpio brasileiro teria condi-
es institucionais, hoje, de promover a gesto adequada de uma operao como a
OU Faria Lima, realizada em So Paulo, e que inspirou o artigo especfco do Estatuto
da Cidade.
Como concluso, a maior parte do grupo manifestou-se favorvel recomendao
de uma implementao cautelosa das Operaes Urbanas que preveem que o for-
mato, o tipo e o escopo da operao devem se adequar s condies institucionais
existentes.
269
5. Recomendaes para a elaborao de lei de operaes urbanas
Polmica: Incluir na operao urbana a obrigatoriedade de investimentos (em
discusso: reserva de reas, subsdios diversos, urbanizao etc.) em habitao de
interesse social x posies contrrias que enfatizam que no se deve fechar ainda
mais o contedo j registrado no Estatuto.

Comentrios: No houve acordo, entre os membros do GT 4, sobre a obri-
gatoriedade de reserva de rea para habitao de interesse social dentro do
permetro da operao urbana, em contraste com a idia geral que prevaleceu
no Seminrio.
6. Recomendaes para a realizao de operaes urbanas em reas cen-
trais programa e contedos
(a) Implantao de instrumentos constitucionais do Estatuto para ocupao dos
vazios urbanos (inclusive para edifcaes subutilizadas).
(b) Discutir a possibilidade da locao social como forma de evitar a gentrifcao
e atrair com maior velocidade a ocupao desses vazios com populao de baixa
renda.
(c) Evitar a segregao dos projetos habitacionais (estmulo da diversidade, mix
de usos e tipologias residenciais de baixa e mdia renda). Segundo a experincia
francesa, quanto menor a escala de interveno mais efcaz a produo de uma
diversidade interna.
(d) Criao de Zeis e da fgura do imvel de especial interesse social, alm de
aes de regularizao fundiria considerada tambm a amplitude dada pelas Leis
11.481/2007 e 11.483/2007.
270
Comentrios Finais
Alm dos pontos destacados, os participantes do GT 4 recomendaram que
fosse implementado um processo de capacitao em operaes urbanas voltado para
tcnicos e gestores pblicos.
As polmicas que surgiram no debate e a necessidade de maior aprofun-
damento dos aspectos operacionais das OU revelam que as questes que cercam a
temtica sugerem, no mnimo, uma abordagem cautelosa do tema, em oposio dis-
seminao da adoo da OU como panacia para a implantao de grandes projetos
urbanos.

Ouc

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Operaes urbanas: anais do seminrio Brasil - Frana / Ministrio das

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