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Necessidade de lei para remanejamento de

recursos oramentrios e inaplicabilidade
da Lei Estadual n. 12.503/97 (Programa
Estadual de Conservao da gua) a
autarquia municipal
PRESTAO DE CONTAS MUNICIPAL N. 710.086 RELATOR: AUDITOR GILBERTO DINIZ
RELATRIO
Versam os presentes autos sobre prestao de contas do gestor responsvel pelo Departamento
Municipal de gua e Esgoto de Lima Duarte, referente ao exerccio fnanceiro de 2005.
1. irregular a abertura de crditos oramentrios por decreto com o fm
de remanejar recursos para entidade autrquica, pois o remanejamento de
recursos exige prvia autorizao legislativa (art. 167, VI, CF/88).
2. O dirigente de entidade autrquica no responsvel pela execuo de
crditos oramentrios irregularmente abertos por decreto do chefe do Poder
Executivo Municipal.
3. As autarquias de servios de abastecimento de gua devem obedincia s
normas ambientais, contudo no se sujeitam Lei Estadual n. 12.503/97, pois,
criadas por lei, prestam servio pblico de forma direta e descentralizada, no
se confundindo com concessionrias e permissionrias de servio pblico,
cuja obrigatoriedade de investimento na proteo e na preservao ambiental
est prescrita em lei.
EMENTA: PRESTAO DE CONTAS DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE
GUA E ESGOTO AUTARQUIA IRREGULARIDADES I. CRDITOS
SUPLEMENTARES ABERTOS POR DECRETOS REMANEJAMENTO DE
RECURSOS SEM AUTORIZAO LEGISLATIVA NECESSIDADE DE
LEI RESPONSABILIDADE DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL
IMPROCEDNCIA DA IRREGULARIDADE II. INVESTIMENTOS NA
PROTEO E PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE INAPLICABILIDADE
DA LEI ESTADUAL N. 12.503/97 AUTARQUIA
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Na anlise tcnica, a fs. 21-39, fcaram constatadas irregularidades que ensejaram a abertura de
vista ao ento gestor, Sr. Manoel Gomes, que se manifestou a fs. 47-110, tendo a unidade tcnica
procedido ao reexame da defesa a fs. 112-121.
O Auditor dson Arger, a fs. 122-123, opinou pela regularidade com ressalvas das contas sob
exame.
O Ministrio Pblico de Contas, a fs. 124, manifestou-se pela irregularidade das contas.
o relatrio, no essencial.
MRITO
Analisados os autos, aps manifestao do prestador e da unidade tcnica, em sede de reexame,
atenho-me s irregularidades remanescentes destes estgios:
Da Execuo Oramentria
Balano Oramentrio
Crditos Adicionais Abertos no Exerccio
A unidade tcnica apontou no relatrio a fs. 22-24 que:
a) O Balano Oramentrio no foi elaborado de forma correta, uma vez que o total da
despesa apresentado na coluna fxao, R$594.914,00, diverge daquele consignado na Lei
Oramentria Anual para o exerccio sob anlise, R$487.014,00, a fs. 5. Ressaltou que, no
Quadro de Crditos Adicionais, a fs. 6, no consta autorizao para abertura de crditos
suplementares, tendo a entidade informado, no demonstrativo da Lei Oramentria, a fs. 5,
que todos os crditos foram abertos por decretos do Executivo e relacionados na prestao
de contas do prefeito do municpio em questo.
b) Foram empenhadas despesas alm do limite de crditos autorizados no valor de
R$84.661,68, o que contraria o disposto no art. 59 da Lei Federal n. 4.320/64, considerando
que a despesa empenhada foi de R$571.675,68 e os crditos legalmente autorizados foram de
R$487.014,00.
Na defesa apresentada, a fs. 48-49, o gestor argumentou que o percentual de 12% estabelecido no
oramento para a abertura de crditos suplementares no Demae no deve ser calculado sobre o
detalhamento de despesas da autarquia municipal, uma vez que, pelo princpio da universalidade,
o oramento de cada um dos entes federados deve conter o total de receitas e despesas de todos
os seus fundos, rgos e entidades, facilitando a ao fscalizadora do Legislativo e a consolidao
das contas nacionais. Alegou que, dessa forma, no procede o apontamento quanto abertura de
crditos suplementares acima do valor autorizado na Lei Oramentria, pois tal anlise dever ser
feita em conjunto com a prestao de contas do chefe do Executivo municipal.
Para verifcao dos crditos suplementares citados, anexou, a fs. 53-67, cpias dos decretos
relativos aos crditos suplementares abertos no exerccio, bem como novo Quadro de Crditos
Adicionais, a fs. 52, no qual foram listados os instrumentos formais de suplementao
oramentria da entidade.
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Quanto elaborao do Balano Oramentrio, o gestor informou que inexiste a divergncia
apontada, uma vez que o montante de R$107.900,00 corresponde aos crditos suplementares
abertos na entidade, os quais tiveram como fonte de recursos anulaes de dotaes oramentrias
da Prefeitura Municipal.
A unidade tcnica, em reexame dos autos, a fs. 112-113, consignou que as realocaes de recursos
sob as formas de transposio, remanejamento ou transferncia de uma categoria de programao
para outra, ou de um rgo para outro, s podem ser utilizadas mediante prvia autorizao
legislativa, conforme determina o inciso VI do art. 167 da Constituio Federal de 1988. Como no
foi apresentada lei especial autorizando o procedimento adotado pela entidade, as irregularidades
inicialmente apontadas foram ratifcadas.
No entanto, conforme se verifca nos decretos apresentados a fs. 53-67, de abertura de crditos
pelo Poder Executivo, os recursos remanejados originaram-se de crditos previstos em oramento,
que foram destinados autarquia.
Trata-se, pois, de realocao de um ente pblico, com destinao de recursos oramentrios de
um rgo para outro, com caractersticas de remanejamento. A propsito, J. Teixeira Machado Jr. e
Heraldo da Costa Reis pontifcam que:
h uma profunda diferena entre os crditos adicionais e as tcnicas de transposio,
remanejamento e transferncia de recursos oramentrios. No caso dos crditos adicionais,
o fator determinante a necessidade da existncia de recursos; para as demais alteraes, a
reprogramao por repriorizao das aes o motivo que indicar como se materializaro.
Esses autores apontam quatro motivos que podem dar origem aos crditos adicionais:
a) variaes de preo de mercado dos bens e servios a serem adquiridos para consumo
imediato ou futuro; b) incorreo no planejamento, programao e oramentao das
aes governamentais; c) omisses oramentrias; d) fatos que independem da ao
volitiva do gestor. Por outro lado, os remanejamentos, transposies e transferncias de
recursos de uma dotao para outra ou de um rgo para outro tero sempre um nico
motivo: repriorizaes das aes governamentais.
Como se depreende, as fguras do artigo 167, VI, da Constituio tero como fundamento
a mudana de vontade do Poder Pblico no estabelecimento das prioridades na aplicao
dos seus recursos, fato que, pela prpria natureza, demanda lei especfca alterando a lei
oramentria. o princpio da legalidade que exige, no caso, lei em sentido estrito; o
princpio da exclusividade que informa que ela especfca.
No caso, ao que parece, intencionou o chefe do Executivo proceder ao remanejamento dos recursos
para a autarquia, porquanto editou os respectivos decretos de abertura de crditos. No entanto, para
fns de remanejamento, a teor do que dispe o inciso VI do art. 167 da Constituio da Repblica
de 1988, no se desincumbiu da necessria e prvia autorizao legislativa, medida que, conforme
inciso III do art. 165 da mesma Carta, deveria ter sido providenciada pelo gestor municipal, a quem
foi atribuda competncia exclusiva para tal.
E, sendo assim, no vejo como atribuir responsabilidade ao dirigente da entidade que apenas
executou os crditos oramentrios de acordo com os decretos editados pelo chefe do Executivo.
Recomendo, portanto, ao atual gestor, adotar procedimentos que deem suporte ao do Legislativo
e do Executivo, com vistas regularidade do ordenamento oramentrio e fnanceiro no mbito da
autarquia sob estudo.
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Recursos a Ttulo de Preservao Ambiental
A unidade tcnica apontou, a fs. 32, que, no Comparativo da Despesa, a fs. 14-17, no foram
orados recursos a ttulo de Proteo e Preservao das Bacias Hidrogrfcas, sendo que a Lei
Estadual n. 12.503, de 30/05/97, em seu art. 2, determina que a autarquia deve investir, na proteo
e na preservao ambiental da bacia hidrogrfca em que ocorrer a explorao, o equivalente a,
no mnimo, 0,5% (meio por cento) do valor total da receita operacional ali apurada no exerccio
anterior ao do investimento.
Na defesa apresentada, o prestador alegou, a fls. 50, que, no exerccio financeiro de 2005,
teve dificuldades financeiras para atender demanda da comunidade local, pois a receita
operacional no cobriu as despesas do perodo, o que comprovado pelo Balano Oramentrio
a fls. 9, que registra o repasse de recursos financeiros pela Prefeitura Municipal no montante
de R$65.000,00.
Afrmou ainda que, no exerccio subsequente, a administrao do Demae cuidou da aplicao
do montante cumulativo exigido para 2005 e 2006, apurando a aplicao de percentual acima
do legalmente exigido, no causando prejuzo ao errio nem populao local, o que pode ser
averiguado na prestao de contas do exerccio fnanceiro de 2006.
E anexou aos autos, a fs. 81-110, o Projeto de Sensibilizao Comunitria para Limpeza e
Preservao do Crrego Bom Retiro, do qual o Demae parceiro.
No reexame dos autos, a unidade tcnica (fs. 114-115) informou que, ao analisar o Comparativo da
Despesa Autorizada com a Realizada, extrado da PCA/2006 (fs. 118), constatou a no realizao
de despesa dessa natureza, contrariando a afrmao do prestador, diante do que manteve o
apontamento inicial.
Penso, porm, que o apontamento no deve prosperar.
Com efeito, dispe a Lei Estadual n. 12.503, de 30/05/97:
Art. 1 Fica institudo o Programa Estadual de Conservao da gua, com o objetivo de
proteger e preservar os recursos naturais das bacias hidrogrfcas sujeitas a explorao
com a fnalidade de abastecimento pblico ou de gerao de energia eltrica.
Art. 2 Para a consecuo dos objetivos previstos nesta lei, as empresas concessionrias
de servios de abastecimento de gua e de gerao de energia eltrica, pblicas e
privadas ficam obrigadas a investir na proteo e na preservao ambiental da bacia
hidrogrfica em que ocorrer a explorao, o equivalente a, no mnimo, 0,5% (meio
por cento) do valor total da receita operacional ali apurada no exerccio anterior ao
do investimento.
Pargrafo nico Do montante de recursos fnanceiros a ser aplicado na recuperao
ambiental, no mnimo 1/3 (um tero) ser destinado reconstituio da vegetao
ciliar ao longo dos cursos de gua, nos trechos intensamente degradados por atividades
antrpicas.
[...]
Art. 5 A empresa concessionria de servio de abastecimento de gua e de energia
eltrica na data de publicao desta lei dispor de 180 (cento e oitenta) dias para realizar
as adaptaes necessrias ao seu cumprimento.
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Observa-se que a retrocitada lei instituiu uma obrigao e que a sujeio passiva da obrigao
legalmente instituda aponta para as empresas concessionrias de servios de abastecimento de
gua e de gerao de energia eltrica.
A referncia a empresas concessionrias recomenda que se tenha em mente a regra do caput do art.
175 da Constituio da Repblica: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Especifcamente no mbito municipal, tal referncia ainda est presente no inciso V do art. 30
do mesmo diploma constitucional, ao dispor que compete aos municpios organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,
includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
Perceba-se que, em matria de servios pblicos, os preceptivos constitucionais referem, de maneira
explcita, a uma prestao direta; e, implicitamente, a uma prestao indireta, associada ao regime
de concesso ou permisso.
Pe-se, por vezes, o problema de situar, nesse esquema dplice prestao direta versus prestao
indireta , as autarquias de servio. Em termos mais simples, a prestao de servios pblicos por
autarquias caracteriza prestao direta ou prestao indireta?
Colhem-se em doutrina, aqui e acol, subsdios valiosos para enfrentar a questo. Nenhum, penso
eu, to esclarecedor como o que nos proporcionou Crmen Lcia Antunes Rocha (Estudo sobre
concesso e permisso de servio pblico no direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 27-28):
A forma de prestao direta dos servios pblicos pode ser centralizada, o que ocorre
quando a entidade, pelos rgos administrativos que lhe compem a pessoa poltica, os
desempenha; ou descentralizada, quando a entidade personaliza o servio e retira do
centro orgnico da Administrao Pblica esta nova pessoa jurdica criada. Distribui-
se a este outro centro personalizado e com competncia especfca para determinado
servio a prestao pblica e direta, conquanto descentralizada, do servio defnido e
cuja prestao transferida para esta entidade. Por esse procedimento autarquiza-se o
servio, que no deixa de ser pblico apenas por no ser prestado pelo centro orgnico
administrativo da entidade poltica, nem deixa de ser responsabilidade direta e prestao
publicamente personalizada da entidade, que esta a natureza da pessoa jurdica criada
e que absorve a prpria caracterizao do servio que seu objeto e exclusivo objetivo e
justifcao de existncia.
A autarquizao do servio pblico forma de prestao direta descentralizada desta
atividade pela entidade de Direito Pblico, criada especifcamente para esta fnalidade.
Por isso se tem afrmado que a autarquia no fala em nome do Estado; antes, o Estado
falando, operando, prestando a atividade, que de sua competncia e responsabilidade
indisponveis. (grifo nosso).
Acolhendo esse ensinamento, concluo que a prestao de servios pblicos por autarquias no
caracteriza prestao indireta, mas sim prestao direta. Mais: se no se trata de prestao indireta,
no h que se cogitar, o mais das vezes, nas fguras a ela associadas da concesso e da permisso.
Por isso, afrmo que, por via de regra, autarquias no so nem concessionrias nem permissionrias
de servio pblico.
A fm de afastar quaisquer dvidas quanto a essa assertiva, passo a examinar o tema sob mirada
diversa. Comeo por transcrever norma inserida tambm no j mencionado art. 175 da Constituio
Federal:
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Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos,
o regime especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de
caducidade, fscalizao e resciso da concesso ou permisso;
Em face do dispositivo constitucional retrotranscrito, inegvel o carter contratual das concesses
e das permisses de servios pblicos.
Essa contratualidade confrmada na legislao infraconstitucional, especialmente na Lei n.
8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos
previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias. Destaco naquela lei nacional:
Art. 1 As concesses de servios pblicos e de obras pblicas e as permisses de servios
pblicos reger-se-o pelos termos do art. 175 da Constituio Federal, por esta Lei, pelas
normas legais pertinentes e pelas clusulas dos indispensveis contratos.
[...]
Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno
atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
No h, por assim dizer, concesso ou permisso sem que exista contrato.
Por outro lado, cedio que os servios prprios de uma autarquia lhe so atribudos por lei.
Conforme a lio de Diogenes Gasparini (Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2008,
p. 318-319):
As autarquias so criadas por lei especfca (CF, art. 37, XIX), e, mesmo que a Constituio
assim no dispusesse, a criao dessas entidades sempre dependeria de lei. De fato, por ser
uma nova pessoa, sujeito de direitos e obrigaes, e por se tratar de um desdobramento do
prprio Estado, exige-se lei para sua criao, cuja iniciativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo (art. 61, 1, II, e, da CF). Essa lei deve, substancialmente, prescrever a criao
da autarquia (fca criada ou criada), indicar sua sede, seus objetivos, seu patrimnio ou
como ser posteriormente constitudo pelo Executivo, sua estrutura bsica organizacional
(rgos, executivo e deliberativo, e cargos), forma de nomeao dos dirigentes, o regime
estatutrio de seus servidores. O quorum e o nmero de deliberaes para aprovao dessa
lei so os previstos no Regimento Interno do Legislativo competente. Observe-se que essa
lei o coroamento do processo administrativo onde foi devidamente demonstrado o
interesse pblico na criao da autarquia e analisados os aspectos de legalidade e mrito
dessa criao.
[...]
A lei, como vimos, deve atribuir, com preciso, autarquia os fns a que visa alcanar.
H de ser assim, pois o que se busca com a criao dessa entidade, alm da descentralizao
administrativa, a especialidade de funo. Sendo assim, seus administradores no
podem promover qualquer alterao nesses fns ou objetivos, nem diminu-los em
prestgio de outros, pois o interesse pblico no est sua livre disposio. (grifo nosso).
Ora, se a mesma lei de criao que tem de atribuir autarquia as respectivas funes (noutros
termos, os servios que por ela sero operados), impossvel sequer imaginar um futuro contrato
que viesse, de maneira substancial, a dispor sobre essa matria. E exatamente esse inimaginvel
contrato constituiria a essncia da concesso ou da permisso, que, por isso mesmo, reputo
inimaginveis.
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Perceba-se que tambm por esse outro caminho se chega concluso de que, em geral, autarquias
no so nem concessionrias nem permissionrias de servio pblico.
Estabelecida essa premissa, analiso especifcamente o caso destes autos.
A Lei n. 893/92, do Municpio de Lima Duarte, estatui:
Art. 1 Fica criado o Departamento Municipal de gua Esgoto (DAE) entidade autrquica,
que reger-se- pelas disposies desta Lei.
[...]
Art. 3 O DAE exercer sua funo em todo o Municpio de Lima Duarte competindo-lhe
com exclusividade:
[...]
II Operar, manter, conservar e explorar diretamente os servios de gua potvel e
de esgoto sanitrio;
[...]
VII exercer quaisquer outras atividades relacionadas com o sistemas pblicos de gua
potvel e esgoto sanitrio, compatveis com suas fnalidades.
A superveniente Lei Municipal n. 895/92 limitou-se a alterar a denominao da entidade, de DAE
para Demae.
O Demae de Lima Duarte , pois, uma autarquia criada para operar servios pblicos, includo
o de abastecimento de gua. Indubitavelmente, o Demae de Lima Duarte no se inclui entre as
empresas concessionrias de servio de abastecimento de gua, essas sim que, juntamente com as
empresas concessionrias de servios de gerao de energia eltrica, esto
obrigadas a investir, na proteo e na preservao ambiental da bacia hidrogrfca em que
ocorrer a explorao, o equivalente a, no mnimo, 0,5% (meio por cento) do valor total da
receita operacional ali apurada no exerccio anterior ao do investimento (caput do art. 2
da Lei Estadual n. 12.503/97).
Com essas consideraes, revendo posicionamentos anteriores, tenho por insubsistente o
apontamento segundo o qual teria havido descumprimento da Lei Estadual n. 12.503/97.
Anoto, por fm, que a circunstncia de as autarquias municipais operadoras do servio de
abastecimento de gua caso do Demae de Lima Duarte no estarem submetidas ao regime da
Lei Estadual n. 12.503/97, absolutamente no as exime do cumprimento de seus deveres para com
o meio ambiente, conforme estabelecidos na Constituio da Repblica (art. 23, VI; art. 225) e em
normas infraconstitucionais esparsas.
Concluso: com fulcro nas disposies do inciso I do art. 48 da Lei Complementar n. 102/08
c/c o inciso I do art. 250 da Resoluo TC 12/08 (RITCEMG), proponho que sejam julgadas
regulares, sob o aspecto formal, as contas anuais apresentadas pelo Sr. Manoel Gomes, Dirigente
do Departamento Municipal de gua e Esgoto de Lima Duarte, no exerccio fnanceiro de 2005.
No presente caso, desconsiderei o apontamento da unidade tcnica quanto ausncia de
investimentos de recursos na proteo e na preservao ambiental, consoante art. 2 da Lei Estadual
n. 12.503/97, uma vez que o Demae de Lima Duarte, autarquia criada para operar servios pblicos,
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includo o de abastecimento de gua, no se insere entre as empresas concessionrias de servio
de abastecimento de gua. Essas sim, juntamente com as empresas concessionrias de servios de
gerao de energia eltrica, esto obrigadas a investir, na proteo e na preservao ambiental da
bacia hidrogrfca em que ocorrer a explorao, o equivalente a, no mnimo, 0,5% do valor total da
receita operacional apurada no exerccio anterior ao do investimento.
Na esteira de deciso precedente deste Colegiado em casos anlogos, deixei de considerar, tambm,
o apontamento tcnico relativo abertura de crditos suplementares sem recursos fnanceiros, nos
termos assentados na fundamentao desta proposta de voto, porquanto no vejo como atribuir
responsabilidade ao dirigente da entidade, que apenas executou os crditos oramentrios de
acordo com decretos editados pelo chefe do Poder Executivo municipal, o qual no se desincumbiu
da necessria e prvia autorizao legislativa para remanejamentos dos crditos previstos em
oramento, que foram destinados autarquia.
A ocorrncia deve ser comunicada Diretoria de Controle Externo dos Municpios para que sirva
de subsdio ao planejamento das aes de fscalizao deste Tribunal na municipalidade, mxime
no Demae.
Recomendo ao atual gestor e ao responsvel pelo controle interno adotarem procedimentos
sistemticos de acompanhamento da programao e da execuo oramentrias, objetivando
orientar as aes de mesmo sentido, no mbito do Legislativo e do Executivo municipais.
Recomendo, tambm, ao atual gestor, que sejam mantidos organizados todos os documentos
relativos aos atos de gesto praticados no exerccio fnanceiro em tela, os quais devero ser
disponibilizados a esta Corte mediante requisio ou durante as aes de fscalizao a serem
realizadas na municipalidade. E que determine ao responsvel pelo Servio de Contabilidade
estrita observncia dos atos normativos desta Corte no preenchimento dos relatrios do Siace/
PCA, objetivando evitar reincidncia de divergncias que comprometam a fdedignidade dos
demonstrativos e a validade das informaes prestadas a este Tribunal.
Ao responsvel pelo rgo de Controle Interno, recomenda-se o acompanhamento da gesto
municipal, nos termos do art. 74 da Constituio da Repblica de 1988, alertando-o de que, ao
tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dever dar cincia ao Tribunal de
Contas, sob pena de responsabilidade solidria.
Ressalto que a manifestao deste Colegiado nos autos no impede a apreciao posterior de
atos relativos ao mencionado exerccio fnanceiro, em virtude de representao, denncia de
irregularidades ou da prpria ao fscalizadora desta Corte de Contas, sob a tica fnanceira,
patrimonial, oramentria, contbil ou operacional, com enfoque no exame da legalidade,
legitimidade, economicidade, efcincia e efccia.
Aps o cumprimento dos procedimentos cabveis espcie, com fulcro nas disposies do inciso I
do art. 176 do RITCEMG, o arquivamento dos autos se impe.
A prestao de contas em epgrafe foi apreciada pela Segunda Cmara na Sesso do dia 27/10/2011, presidida
pelo Conselheiro Eduardo Carone Costa; presentes o Conselheiro Sebastio Helvecio, Conselheiro Mauri
Torres e Auditor Gilberto Diniz. Foi aprovado, por unanimidade, o voto do relator, Auditor Gilberto Diniz.