Cuadernos para La Democracia I PDF

Cuadernos de Gobernabilidad
Democrtica
Este ejemplar es un borrador. La versin
definitiva de esta publicacin se encuen-
tra en la ltima instancia del proceso de
edicin.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PAR EL DESARROLLO (PNUD)
Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe
Rebeca Grynspan
Coordinador del Proyecto
Fernando Caldern
Coordinadora del Programa de Gobernabilidad Democrtica
Myriam Mndez Montalvo
Equipo de consultores
Benjamn Arditi, Guillermo Campero, Patricia Espinoza, Adolfo Figueroa,
Sonia Fleury, Hernando Gmez Buenda, George Gray Molina, Martn Hopenhayn,
Rodrigo Mrquez Arellano, Carolina Moreno Bravo, Gerrit Stollbrock,
Juan Carlos Tedesco, Edelberto Torres Rivas
Equipo PNUD:
Mara Eugenia Bveda, Caterina Colombo, Gerardo Noto, Emilio Sampietro
CIUDADANA
Y DESARROLLO
HUMANO
Cuaderno de Gobernabilidad
Democrtica I
Fernando Caldern
(Coordinador)
La publicacin de este trabajo es posible gracias al cofinanciamiento
de la Unin Europea.
Portada: XXX
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesaria-
mente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su
Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin independien-
te, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consulto-
res del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007 1 UN Plaza,
New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica
2007, Siglo XXI Editores Argentina S. A.
ISBN
Impreso en
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina Made in Argentina
ndice
Prlogo 9
REBECA GRYNSPAN
Presentacin de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica 13
MYRIAM MNDEZ-MONTALVO
Introduccin 15
FERNANDO CALDERN
PARTE I
Reflexiones preliminares 29
1. Ciudadana y desarrollo humano 31
FERNANDO CALDERN
PARTE II
La ciudadana social y las nuevas condiciones del desarrollo 65
2. Trabajo y ciudadana 67
GUILLERMO CAMPERO
3. Los patrones de exclusin e inclusin social 97
SONIA FLEURY
4 Ciudadana de geometra variable y empoderamiento
social: una propuesta 123
BENJAMN ARDITI
5. Inclusin social, nuevos procesos de socializacin
y ciudadana social en Amrica Latina 149
JUAN CARLOS TEDESCO
6. La dimensin cultural de la ciudadana social 169
MARTN HOPENHAYN
7. Desarrollo econmico y ciudadana en Amrica Latina 201
ADOLFO FIGUEROA
PARTE III
Situaciones de ciudadana y desarrollo humano 217
8. Desarrollo humano sin ingresos: tres hiptesis
sobre ciudadana y desarrollo humano en Bolivia 219
GEORGE GRAY MOLINA - PATRICIA ESPINOZA
9. Ciudadana y desarrollo humano en Brasil 241
SONIA FLEURY
10.Desarrollo sin ciudadanos: el modelo chileno
de los ltimos veinte aos 273
RODRIGO MRQUEZ ARELLANO - CAROLINA MORENO BRAVO
11.La democracia y el conflicto armado en Colombia 297
HERNANDO GMEZ BUENDA - GERRIT STOLLBROCK
12.Guatemala: ciudadana, etnicidad y democracia
con bajo desarrollo humano 317
EDELBERTO TORRES-RIVAS
Los autores 341

Prlogo
Rebeca Grynspan
Amrica Latina se encuentra al trmino de un ciclo de reformas eco-
nmicas y transicin hacia la democracia. Si bien el rgimen democrtico
es hoy un patrimonio generalizado de la regin, an resta desarrollar y
fortalecer las capacidades de actores y organizaciones polticas para resol-
ver de manera eficaz los problemas que plantea el desarrollo y la misma
democracia. El futuro de la gobernabilidad y el desarrollo humano estn
directamente asociados con la capacidad que gobiernos y ciudadanos pose-
an para lograr una mejor calidad de la misma democracia.
En el marco de su reflexin sobre Amrica Latina, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), trabaja sobre dos planos
especficos: democracia y desarrollo humano. Tal reflexin concibe a la
democracia no slo como un rgimen poltico, sino como una forma de
gobierno que permite ampliar la participacin de las personas y, de este
modo, brinda el contexto propicio para que las sociedades se involucren
en las decisiones que afectan su desarrollo humano.
En particular, el informe La democracia en Amrica Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos (PNUD, 2004)
1
, subraya la necesi-
dad de continuar fortaleciendo la democracia como rgimen y espacio
1
Para mayor detalle vase PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.

10 Ciudadana y desarrollo humano
de expansin de una ciudadana integrada. La nocin de ciudadana
integrada considera que el ciudadano de hoy debe acceder a sus dere-
chos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos con-
forman un conjunto indivisible y articulado. Es decir, cada plano de la
ciudadania requiere y posibilita al otro. de la . Por tal motivo, se utiliza
el apelativo de integrada, al aludir a la ciudadana que se desea alcan-
zar. Uno de los dilemas presentes en Amrica Latina es la naturaleza
desintegrada de la ciudadana, es decir, su avance irregular y asimtri-
co, fuente de tensiones y frustraciones que inhiben el avance del desa-
rrollo humano.
2
Por su parte, los Informes Nacionales de Desarrollo Humano del
PNUD en la regin se han concentrado en las capacidades de las perso-
nas, ms que en el mercado o el Estado como ejes del desarrollo, y en la
necesidad de potenciarlas a fin de expandir el Desarrollo Humano. Los
variados Informes Nacionales de Desarrollo Humano buscan desde dis-
tintas perspectivas y temticas contribuir con una agenda de polticas
pblicas orientadas hacia una mayor equidad y hacia una sustantiva dis-
minucin de la pobreza.
Para el PNUD, la gobernabilidad democrtica es un elemento cen-
tral del desarrollo humano, porque a travs de la poltica en democra-
cia, y no slo de la economa, se pueden generar condiciones econmi-
co-sociales ms justas que permitan incrementar las capacidades sociales
y polticas de las personas y las sociedades. En la medida en que la demo-
cracia posibilite mecanismos de dilogo y debate, incluya a los diferen-
tes grupos presentes en las sociedades, y las instituciones pblicas se for-
talezcan y sean ms eficientes ser posible aumentar los niveles de
desarrollo humano. La democracia es el marco propicio para abrir espa-
cios de participacin poltica y social, sobre todo a quienes ms sufren:
los pobres y las minoras tnicas y culturales.
Son esta clase de motivos, los que han impulsado al PNUD a profun-
dizar el anlisis sobre la calidad de la democracia y el desarrollo humano.
En el presente caso, a travs de una serie de cuadernos de trabajo sobre
gobernabilidad y bsqueda de estrategias de prevencin de las crisis.
Este primer Cuaderno aborda el vnculo entre Ciudadana y Desarro-
llo Humano. Se trata de una primera tentativa de articular ambos con-
ceptos, puesto que consideramos que la sociedad y quienes la integran
deben constituir el eje del desarrollo y de la democracia.
Consecuentes con el principio de pluralidad del PNUD, este volu-
men no es la excepcin y presenta en sus pginas diferentes ideas, pos-
2
PNUD (2004), op. cit.
Prlogo 11
turas y pensamientos. En este sentido, profundizar el debate, precisa del
l intercambio de opiniones y estas pginas son un aporte muy significa-
tivo para tal fin.
En primer lugar, el documento repasa el marco conceptual que arti-
cula ciudadana y desarrollo humano y, luego, se presentan los estudios
relativos a las lneas temticas desarrolladas por diversos especialistas en
Desarrollo Humano y por coordinadores de Informes Nacionales de
Desarrollo Humano.
Es un placer invitarle a iniciar la lectura de este libro. Bienvenido el
dilogo. Bienvenido el debate. Bienvenida sea una democracia fortaleci-
da en toda Amrica Latina.
Presentacin de los Cuadernos
de Gobernabilidad Democrtica
Myriam Mndez Montalvo*
Este primer numero de la serie de Cuadernos de Gobernabilidad Demo-
crtica, sobre Ciudadana y Desarrollo Humano, constituye una iniciati-
va regional de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Los Cuadernos de
Gobernabilidad Democrtica peridicamente pondrn a disposicin del lec-
tor los resultados del trabajo de anlisis, investigacin y debate puestos en
marcha por los distintos proyectos que se impulsan a travs del rea de
Gobernabilidad Democrtica de la Direccin Regional.
Amrica Latina ha estado marcada en las ltimas tres dcadas por pro-
cesos de profundo y constante cambio en mltiples dimensiones. En lo
poltico, asistimos a un ciclo histrico de democracia: los pases de la
regin realizaron sus transiciones desde regmenes autoritarios, pusieron
fin a prolongados y violentos conflictos y lograron institucionalizar, como
nunca antes, aspectos esenciales del rgimen democrtico. Asimismo, en
lo econmico, en lo social y lo cultural, los pases de la regin han enca-
rado transformaciones en contextos de creciente globalizacin. A partir
de demandas de los gobiernos y los actores nacionales, el PNUD desde su
trabajo tanto regional como nacional viene promoviendo la reflexin y el
* Asesora Regional - Gobernabilidad Democrtica-Direccin Regional para Amrica
Latina y el Caribe, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
debate amplio sobre estos fenmenos teniendo en cuenta la pluralidad y
diversidad de Amrica Latina.
Apuntamos al tema de la gobernabilidad, entendida como la forma en
que los diversos actores del juego poltico se relacionan entre s para pro-
veer a la solucin de los problemas comunes. Y destacamos que ese juego
de interaccin sociopoltica debe asumir el carcter de gobernabilidad
democrtica, ecualizando las soluciones a las demandas ciudadanas con
las instituciones en una suma positiva, que permita a la vez crear mas ciu-
dadana y mas y mejor institucionalidad.
Por lo expuesto y atendiendo a los Objetivos del Milenio de Naciones
Unidas, los principales temas que se abordarn en este primer nmero de
los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica se refieren a cuestiones de carc-
ter poltico-institucional, de constante debate en la regin, as como los
referidos a la situacin de la ciudadana en materia de inclusin y exclu-
sin social, pobreza, desigualdad y diversidad, tanto tnica, cultural como
de gnero.
Los ensayos y anlisis que se presentan en este primer numero de los
Cuadernos son el fruto del trabajo que el Proyecto de Desarrollo de la
Democracia en Amrica Latina impuls desde la publicacin en el 2004
del Informe Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciu-
dadanas y ciudadanos con el valioso apoyo de la Unin Europea. Han sido
elaborados por un grupo de acadmicos y analistas bajo la coordinacin
de Fernando Caldern, junto con el apoyo equipo del Proyecto Regional
del PNUD sobre Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo
para fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina
(PAPEP).
Esperamos que los Cuadernos se tornen en insumos de importancia
para el debate constante que, da a da, se est dando acerca de las vas de
la gobernabilidad democrtica en la regin, particularmente en aquellos
pases donde para canalizar demandas polticas y sociales nuevas y no tan
nuevas, se exploran formas institucionales y caminos de institucionaliza-
cin inditos. El ciclo histrico de democracia que vive la regin as como
la actual coyuntura macroeconmica favorable, ofrecen una oportunidad
para identificar y discutir una agenda de cambios que apunten a una
mayor inclusin social (en defensa no slo de los sectores mas populares
sino tambin de los estratos medios), a fin de cimentar la vuelta al desa-
rrollo y la construccin de ciudadana democrtica en los pases de Am-
rica Latina.
Finalmente queremos hacer constar nuestro agradeciendo a la Unin
Europea por el apoyo para permitir la difusin de estos anlisis.
Introduccin
Fernando Caldern
Las sociedades cambian constantemente y estn organizadas sobre la
base de relaciones de orden y conflicto. Hoy, en sociedades de cambio ace-
lerado como las latinoamericanas, se combinan formas de orden y de con-
flicto del ciclo industrial y nuevas formas de produccin social que apenas
estn emergiendo desde el interior del nuevo sistema tecnoeconmico e
informacional. Crisis y cambio son, pues, los signos distintivos de la poca.
La regin latinoamericana, gracias a los cambios asociados con la glo-
balizacin, las reformas estructurales y los procesos de democratizacin
que ha sufrido estos ltimos treinta aos, est cambiando su estructura
social y estara surgiendo un nuevo tipo de sociedad. Es decir, nuevamen-
te se estara atravesando un momento de transicin societal. Tal momen-
to plantea nuevos problemas, desafos y oportunidades a la democracia y
al desarrollo. El presente texto explora algunas caractersticas y rasgos de
este cambio a partir de una serie de ensayos conceptuales, temticos y
nacionales. Y aspira a dar cuenta de los cambios a partir de una mirada
centrada en el desarrollo humano y la ciudadana.
Para abordar las relaciones entre ciudadana y desarrollo humano en
Amrica Latina, esta publicacin parte de un breve balance conceptual de
los problemas y luego presenta dos tipos de contribuciones. Las primeras
indagan la cuestin desde la perspectiva de la inclusin y la exclusin social
y sus efectos en las nuevas relaciones en el mundo del trabajo, las polticas
sociales, la agencia social, el desarrollo econmico, la reproduccin cul-
tural y la socializacin. Las segundas recogen una serie de experiencias
nacionales notables en las que la relacin entre desarrollo humano y ciu-
dadana se analiza problemticamente y a partir de las caractersticas par-
ticulares de los procesos histricos de cada pas. As, se estudia la relacin
no siempre fructfera sobre ciudadana y desarrollo en Chile; el papel de
las economas de pequea y mediana escala en Bolivia; el espacio pblico,
el crecimiento econmico y la equidad en Brasil; la democracia y el con-
flicto armado en Colombia; la etnicidad, la ciudadana y la exclusin en
Guatemala, y las relaciones en el espacio pblico entre ciudadana y desa-
rrollo humano en Honduras.
En una breve sntesis, a continuacin se destacan algunos de los prin-
cipales argumentos en estos anlisis y sus propuestas para profundizar una
estrategia de trabajo que haga ms fructfera la relacin entre desarrollo
humano y ciudadana.
En la primera parte, Guillermo Campero analiza las limitaciones de los
sistemas de representacin de los trabajadores y las nuevas condiciones laborales, a
partir de la premisa de que la ciudadana poltica requiere de la ciudada-
na social, ya que la desigualdad y la insatisfaccin de necesidades bsicas
se traducen en exclusin, e interferiran con la capacidad de deliberacin
pblica y la solidaridad como vnculo social. Ambas dimensiones de la ciu-
dadana deben tener una institucionalidad capaz de brindar los mecanis-
mos para que stas se ejerzan y se relacionen. En consecuencia, el grado
de ciudadana estar vinculado a la solidez de los tres elementos mencio-
nados previamente: reconocimiento, redistribucin y participacin.
A partir de las ya clsicas tesis de Castells, Campero se pregunta qu
est en juego en este nuevo paradigma laboral y seala cuatro factores: a)
La nueva divisin del trabajo, con un aumento notable del sector servicios,
ha fragmentado e incrementado la rotacin en el mercado laboral, y ya no
puede considerarse como el mecanismo de inclusin por excelencia; por
ende, para que el trabajo siga ofreciendo oportunidades y derechos, deben
garantizarse oportunidades de acceso a empleos de buena calidad; b) el
acceso a la sociedad del conocimiento, ya que se ha estrechado la relacin entre
el nivel educativo, la capacitacin especializada y la calidad del empleo
obtenido; c) la ruptura de la brecha tecnolgica, dado que el acceso y uso de
nuevas tecnologas constituyen recursos de conocimiento y cultura que
contribuyen al ejercicio de la ciudadana, por lo tanto, deben ser expan-
didos de forma universal a todos los individuos e incorporados por medio
de decisiones pblicas y privadas de mediano plazo, y d) las nuevas relacio-
nes laborales que se derivan de este nuevo modelo, marcadas por un cre-
ciente grado de individualizacin en la relacin entre el trabajador y la
Introduccin 17
empresa. Esto debilita las condiciones institucionales para lograr consen-
sos sociales y polticos, y le dificulta al Estado la implementacin de pol-
ticas generales. De modo que es necesario reformular los sistemas de
representacin para que garanticen un umbral mnimo de cooperacin
que permita contar con redes de proteccin social para todos los sectores
laborales y sociales, especialmente los ms vulnerables.
Sonia Fleury aborda el tema de las polticas sociales y el acceso limitado que
tienen a ellas los ciudadanos. Repasa la evolucin reciente de la demo-
cracia en Amrica Latina, destacando que no se ha logrado superar las
limitaciones impuestas por la democracia representativa. Para Fleury se
requiere un nuevo modelo democrtico que asocie la democracia repre-
sentativa con la democracia deliberativa, a fin de generar las condiciones
necesarias para la concertacin social en una esfera pblica ampliada, que
permita la creacin de un nuevo pacto poltico y que combata la exclusin
social. Esto es particularmente relevante en Amrica Latina, ya que, debi-
do a sus altos niveles de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad demo-
crtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la inclusin
social. Por otro lado, considera que la expansin de la ciudadana deman-
da procesos innovadores de gestin pblica que induzcan a la construc-
cin de nuevos sujetos polticos y a su insercin en el ejercicio del poder
poltico y la apropiacin de la riqueza social. Aqu, Fleury hace hincapi
en que es imposible combatir la exclusin en los pases de la regin sin
redistribuir la riqueza.
En su anlisis destaca la relevancia de las polticas sociales que contie-
nen un criterio de justicia social y que deberan ser guiadas por los prin-
cipios de reconocimiento, participacin y redistribucin. La bsqueda de
una nueva institucionalidad para la democracia que atienda simultnea-
mente esos principios marcara el actual momento de generacin de una
articulacin entre innovacin social e innovacin institucional.
Fleury, asimismo, repasa los sistemas de proteccin social de Amrica
Latina y concluye que su principal problema mayoritariamente causado
por las reformas liberales es el acceso limitado de sus beneficiarios, lo
cual torna necesario una nueva configuracin de las polticas sociales. Esta
configuracin pasara por desvincular los beneficios sociales de la inser-
cin laboral o de la capacidad de contribuir con el sistema y vincularla
exclusivamente a la condicin de ciudadana. Es decir, implementar pol-
ticas sociales universales. Fleury tambin enfatiza la necesidad de mejorar
la redistribucin de la riqueza.
Benjamn Arditi basa su trabajo en el hecho de que la sociedad deman-
da y ejerce formas de empoderamiento complementarias a la electoral, y en el
reconocimiento de que se ha debilitado la hegemona de los partidos pol-

ticos. En consecuencia, busca desarrollar audaces propuestas que empo-
deren a los excluidos y expandan sus posibilidades de accin colectiva.
Para Arditi, las polmicas ms recientes que intentan destacar ciertos
conflictos existentes en torno a la ciudadana, identificaran problemas y
plantearan cuestiones que podran modificar el carcter estrictamente
liberal de la ciudadana y de la poltica. En particular, segn Manin (1998)
est ocurriendo una metamorfosis de la ciudadana y Bobbio se refiere a
la inclusin como una expansin de la esfera de competencia ciudadana.
Esto puede entenderse como la configuracin de un escenario poltico
postliberal. Esta condicin posee dos sentidos: a) como indicador de que
las demandas democrticas clsicas de empoderamiento ciudadano se des-
plazan en otra direccin, y b) como sntoma de que el campo y el alcance
de la poltica incluyen pero, a la vez, sobrepasan el esquema liberal de la
representacin territorial dentro del Estado soberano.
A partir de este debate, y retomando algunas tesis de Offe y Schmitter,
Arditi elabora una polmica propuesta para empoderar a la ciudadana,
cuyos objetivos son reforzar la democracia y la capacidad de intervencin
poltica de colectivos humanos organizados que no centran su campo de
accin en el plano electoral. El autor recupera ideas de Offe (1992), quien
identifica como respuesta a la crisis de gobernabilidad de las democracias
el papel de los grupos de inters organizados, que son incorporados como
socios del gobierno para reducir el umbral de conflictos y mejorar la ges-
tin pblica. Esta representacin funcional o corporativismo liberal, para
Offe, genera un circuito secundario en la poltica, que Schmitter denomina
ciudadana secundaria o segundo nivel de la poltica. Este ltimo habra
propuesto reforzar la democracia por medio de la institucionalizacin del
segundo nivel de la ciudadana, otorgndoles reconocimiento poltico y
financiamiento pblico a los actores que operan en ese nivel, dado que en
las sociedades modernas los grupos de inters cuentan con un rol poltico
cada vez ms preponderante.
La propuesta consiste en ofrecerles financiamiento a los grupos orga-
nizados de la sociedad que cumplan con ciertos requisitos, a cambio
de regulacin. Con esto se pretende: a) asignar un estatus semipblico a
los grupos de inters; b) financiarlos a travs de contribuciones obligato-
rias (impuestos pagados por los contribuyentes); y c) dejar que sean los
ciudadanos quienes asignen los recursos a las diversas organizaciones.
Adolfo Figueroa busca determinar la relacin entre desarrollo econmico,
desigualdad y ciudadana con especial referencia al caso de Amrica Latina.
El concepto de desarrollo econmico que usualmente se utiliza en la
ciencia econmica es la combinacin de dos variables: el nivel de ingreso
medio y el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso nacional.
Introduccin 19
El desarrollo econmico ser mayor dado un cierto nivel de desigual-
dad cuanto mayor sea el ingreso medio y, para un determinado nivel de
ingresos, cuanto menor sea la desigualdad. Segn este criterio, los pases
del primer mundo poseen un grado de desarrollo mayor que los del ter-
cer mundo: no slo tienen mayor nivel de ingresos sino tambin menor
desigualdad en la distribucin del ingreso. La paradoja que ha surgido en
el marco de la globalizacin es que las disparidades entre el primer y el
tercer mundo no se han reducido.
Con respecto a Amrica Latina, Figueroa seala que, dado su alto
grado de desigualdad y el consecuente marco de inestabilidad prevale-
ciente, la regin no ha progresado en trminos de crecimiento ni de equi-
dad y, por ende, sigue detentando altos niveles de exclusin social. Las
reformas econmicas no han arrojado los resultados esperados, y no han
tomado en cuenta la desigualdad en los activos polticos, es decir, en ciu-
dadana. Esta desigualdad, afirma Figueroa, es un factor esencial del desa-
rrollo. Sera necesario, entonces, introducir innovaciones institucionales
en el campo de la ciudadana. Invertir en ciudadana es un paso previo
para invertir en capital humano, por ende, se requiere una poltica de
desarrollo. Resulta clave, antes que nada, determinar quines seran los
agentes del cambio, capaces de generar estas polticas innovadoras.
Martn Hopenhayn explora los problemas relativos al dbil reconoci-
miento multicultural asociado con exclusin social. Afirma que los derechos eco-
nmicos, sociales y culturales buscan democratizar la ciudadana, y que
existe un amplio consenso con relacin a la interdependencia entre el res-
peto a las libertades civiles, el ejercicio de los derechos polticos y el acce-
so de las personas a los bienes, servicios y prestaciones que fomenten el
bienestar. Esta interdependencia, adems de tica, es prctica: la ciuda-
dana social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y polti-
cos. A mayor libertad de expresin y asociacin, e igualdad en el ejercicio
de los derechos polticos y de la ciudadana, mayor ser la presencia de los
grupos excluidos en decisiones que inciden en las polticas distributivas.
Consecuentemente, mayores sern las condiciones de traducir ciudadana
poltica en ciudadana social. En estas interrelaciones, se refuerza la per-
tinencia del vnculo entre reconocimiento, participacin y redistribucin.
Hopenhayn inscribe, en el contexto del derecho a la autorrealizacin,
las demandas por derechos de los indgenas, afrodescendientes, mujeres
y jvenes. La etnicidad, el gnero y la generacin son principios constitu-
tivos de identidad que han ido adquiriendo cada vez mayor importancia,
y los individuos pertenecientes a esos grupos articulan sus demandas,
denunciando las discriminaciones que padecen. Esos grupos han sufrido
y sufren las mayores privaciones de ciudadana. De esa manera, la desi-

gualdad va de la mano de la diferencia; es decir, se produce una negacin
del otro que se transforma en exclusin social y poltica.
Si bien ha habido importantes avances en Amrica Latina sobre
todo en materia de gnero y juventud persisten brechas sociales y de
poder que condenan a aquellos grupos a situaciones de mayor pobreza y
exclusin. Entonces, resulta imperativo que la ciudadana social incor-
pore la mediacin cultural, a fin de incluir entre sus fundamentos el reco-
nocimiento del otro en tanto otro. Por lo tanto, la ciudadana debe ser
ampliada para buscar una mayor participacin basada en la diferencia, la
interculturalidad y el multiculturalismo. Hopenhayn propone avanzar
hacia un multiculturalismo proactivo que compatibilice la libre autode-
terminacin de los sujetos y la diferenciacin en cultura y valores, la par-
ticipacin y voz pblica de actores culturales en la deliberacin pblica,
y polticas econmicas y sociales que hagan efectivos los derechos de
segunda generacin. Esto debera traducirse en una reduccin de las bre-
chas de ingresos, patrimonio, adscripcin, seguridad humana y acceso al
conocimiento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afir-
mar la diferencia y la autonoma. Hopenhayn concluye con una serie de
propuestas concretas en educacin, salud, trabajo y proteccin social,
territorio y autonoma.
Esta primera parte finaliza con un artculo de Juan Carlos Tedesco refe-
rido a las instituciones de socializacin y cohesin social. Una de las principales
caractersticas del nuevo capitalismo sera su capacidad para erosionar las
bases sobre las que se asentaban los procesos de inclusin social del capi-
talismo industrial, y la dificultad para reemplazarlas por otras de eficacia
similar, o compatibles con las exigencias de cohesin social requeridas por
la democracia.
Frente al carcter relativamente incluyente del capitalismo industrial,
el nuevo capitalismo por el contrario provoca la erosin de los meca-
nismos institucionales de integracin. El cambio ms significativo se advier-
te en el funcionamiento de esos mecanismos que ahora se basan, esen-
cialmente, en la lgica de la demanda. Internet, la televisin por cable y
la escuela centrada en la lgica del alumno-cliente invierten el
esquema existente en el capitalismo industrial.
Los procesos clsicos de integracin social, basados en la incorpora-
cin al mercado de trabajo y a la ciudadana, propios del Estado-nacin,
tuvieron un desarrollo precario y parcial en los pases de Amrica Latina.
Es decir, los Estados-nacin latinoamericanos son dbiles en trminos de
su funcin integradora. En este marco de exclusin se estn produciendo
las transformaciones de los procesos de socializacin, asociadas a los pro-
cesos de globalizacin en el nuevo capitalismo.
Introduccin 21
Tedesco seala, en primer lugar, que las caractersticas de la familia
estn atravesando importantes modificaciones. Son conocidos los cambios
en la composicin familiar, como las importantes modificaciones en los
roles paternos y maternos. Adems, afirma que se estn produciendo cam-
bios en los contenidos de la socializacin y en la forma en que dichos con-
tenidos son transmitidos. Puede decirse que el proceso de socializacin
familiar enfrenta una crisis de transmisin, dado que hoy en da la fami-
lia ya no se basa en el principio de autoridad. Entonces, al transformarse
la familia en una red integrada por individuos solidarios pero iguales,
no hay transmisin sino intercambio.
Otro factor que estudia Tedesco es el nuevo papel de la escuela. Advier-
te que, a diferencia de los pases avanzados donde la escuela cumpli su
rol integrador, en Amrica Latina las opciones fueron educar o no educar,
integrar o excluir culturalmente. En este marco de debilidad del proceso
integrador por medio de la escuela aparecen nuevos procesos culturales
que erosionan todava ms su rol como agencia de socializacin. La pecu-
liaridad de Amrica Latina es que la cultura escolar comienza a masificarse
una vez que ha adquirido las caractersticas de una cultura empobrecida,
obsoleta y relativamente aislada de los patrones culturales vigentes fuera
de la escuela. Adems, la prdida de eficacia socializadora de esta institu-
cin se ha producido en un contexto de cambios sociales, econmicos y
culturales que redefinen el comportamiento ciudadano y los contenidos
de su formacin.
Para Tedesco, los problemas mencionados deben ser enfrentados
mediante la implementacin de estrategias subjetivas que fomenten la
cohesin democrtica; es decir, reconocer la importancia subjetiva que los
nuevos fenmenos sociales plantean a la teora y la accin poltica. En par-
ticular, plantea una serie de medidas para ser aplicadas en la escuela y en
la socializacin de las elites.
La segunda parte del libro presenta diversas experiencias nacionales,
en las que los problemas en torno a la ciudadana y el desarrollo humano
adquieren caractersticas especficas que responden a los procesos hist-
ricos, polticos, econmicos, sociales y culturales de cada pas. Sin embar-
go, en todos ellos puede verse cmo los problemas de inclusin/exclusin
social y la demanda por una ciudadana ms amplia, universal y activa, con-
fluyen en la necesidad de una reconstruccin del espacio pblico que posi-
bilite el desarrollo de una democracia ms incluyente.
En el caso de Bolivia, George Gray Molina y Patricia Espinosa presen-
tan tres hiptesis sobre ciudadana y desarrollo humano a partir de un
repaso de la historia reciente del pas y de su evolucin socioeconmica,
la que se habra traducido en desarrollo humano sin ingresos. Los auto-

res afirman que el patrn de desarrollo humano sin ingresos ha gene-
rado, adems de pobreza, ciudadanos a medio tiempo. En el futuro, la
relacin entre ciudadana y desarrollo humano debera enfatizar la impor-
tancia de reconocer la nueva estructura social del pas y que las institu-
ciones y las polticas pblicas incorporen esa estructura.
La primera hiptesis sostiene que detrs de la necesidad de construir
una economa de base ancha, se encuentra una estructura social abigarra-
da y en proceso de cambio. La sociedad boliviana empez a crear mecanis-
mos alternos de movilidad social durante los ltimos treinta aos, los cuales
configuran la estructura social dominante de hoy en da. Los desafos refe-
ridos a la expansin de la base productiva conducen a una nueva articula-
cin entre actores y sectores econmicos y, sobre todo, entre nuevos sujetos
sociales que anteriormente no eran visibilizados. La economa popular boli-
viana se ha constituido como una formacin social y econmica compleja.
La segunda hiptesis postula que es necesario reconocer que detrs de
los procesos de ampliacin de ciudadana social y econmica existen techos
de vidrio resistentes al cambio intergeneracional. Por ejemplo, los migran-
tes aymars o quechuas no pueden quebrar la brecha de los deciles inferio-
res de la distribucin del ingreso. Un resultado importante de este proceso
de segmentacin social es el comportamiento poltico de los ltimos veinte
aos. La gobernabilidad democrtica construida sobre esa segmentacin se
tradujo en un proceso de erosin poltica y, especialmente, social.
La tercera hiptesis afirma que a partir del triunfo del Movimiento al
Socialismo (MAS) en las ltimas elecciones acceden al gobierno nuevos
actores sociales y econmicos surgidos en el curso de los ltimos treinta
aos. Esto sugiere resaltar algunos puntos. En primer lugar, la victoria del
MAS parecera indicar el comienzo de un nuevo ciclo poltico ms que
una revalorizacin de la democracia. En segundo lugar, este nuevo ciclo
est siendo construido por actores formados en el perodo neoliberal; es
decir, son una suerte de hijos contestatarios. Tal vez las tensiones entre
ciudadana y desarrollo humano encuentran en este desempate coyuntu-
ral un camino para construir una nueva comunidad ciudadana, basada en
la diversidad y la igualdad social y poltica.
El tema de la ciudadana y el desarrollo humano en Brasil es analiza-
do por Sonia Fleury, quien afirma que el enfoque del desarrollo humano
debe ser ampliado con una perspectiva que coloque la construccin del
espacio pblico en el centro del debate. En este contexto, que Fleury iden-
tifica como la construccin y expansin de la ciudadana, el individuo-
agente cede su lugar al sujeto poltico. Si bien el desarrollo humano ha
convivido con las polticas asistenciales de combate a la pobreza, su inefi-
cacia para reducir la desigualdad demuestra la necesidad de formular nue-

Introduccin 23
vas estrategias. En este sentido, se requiere la construccin de una esfera
pblica, plural e inclusiva, mediante la implementacin de polticas pbli-
cas universales y a travs de la bsqueda de una nueva institucionalidad,
en la que la generacin de espacios pblicos sea a la vez inducida y con-
trolada por el Estado y la sociedad.
Sin embargo, el papel protagnico del Estado en la generacin de
espacios pblicos y en la induccin de la subjetivacin no puede reforzar
el autoritarismo; por el contrario, debe introducir mecanismos de coges-
tin para que los sectores organizados de la sociedad participen en el
manejo de las cuestiones pblicas. Tambin debe tomarse en cuenta que
la comunidad de ciudadanos slo se construir sobre la base de un ima-
ginario colectivo, todava centrado en la nacin, aunque los ciudadanos
se identifican cada vez ms con su ciudad y con el mundo globalizado. Este
imaginario slo podr generarse colectivamente a partir de un proyecto
nacional de desarrollo, autnomo y sostenible, que plantee a la democra-
cia como directriz y a la inclusin social como prerrequisito.
Fleury describe la historia del sistema de seguridad brasileo y las razo-
nes por las cuales en Brasil persisten condiciones sociopolticas que repro-
ducen estructuras que impiden que el crecimiento econmico se traduz-
ca en una mayor equidad. Por ltimo, Sonia Fleury realiza propuestas para
revertir esta situacin, que enfatizan la necesidad de construir un espacio
pblico, de contar con nuevos horizontes normativos y de tomar en cuen-
ta la nueva estructura de la sociedad.
Con respecto a Chile, Rodrigo Mrquez y Carolina Moreno muestran
que los niveles de desarrollo humano de los ltimos veinte aos son atri-
buibles, en gran medida, a las propuestas y acciones polticas de la Con-
certacin. Tanto la matriz de desarrollo que ha construido la concertacin
como sus logros tienen un sujeto central: el Estado. Este Estado es moder-
nizador, con un alto nivel de institucionalizacin y una notable capacidad
de accin. La Concertacin, desde el retorno de la democracia, habra
recogido la opinin pblica y los intereses de los chilenos, quienes se han
expresado a travs del voto. Sin embargo, segn los autores, la ciudadana
carece de planos para expresarse como sujeto efectivo y por lo tanto no se
ha constituido en sujeto activo del desarrollo humano, sino en ciudada-
nos pasivos o de de baja intensidad.
El proceso iniciado por la Concertacin estara entrando en una etapa
de inflexin. Mrquez y Moreno muestran los lmites para el desarrollo
humano desde una ptica estatal y poltica y la ausencia de una dinmica
de accin ciudadana. Es decir, una dinmica en la que el ciudadano sea
sujeto y no slo objeto del desarrollo. En este contexto, surgen interro-
gantes: cmo se construye una nueva opcin que retome lo mejor de la
experiencia vivida?, cules sern las propuestas polticas?, y cul ser el
rol de la ciudadana en ellas?
En el caso colombiano, Hernando Gmez Buenda trata las repercu-
siones del conflicto armado sobre la democracia en Colombia, especial-
mente sobre los derechos polticos y civiles y la participacin ciudadana.
Gmez Buenda desagrega los efectos del conflicto armado en el centro y
la periferia, y destaca la relevancia de un espacio pblico participativo que
articule democracia y desarrollo.
El autor seala que en la periferia, donde los grupos armados poseen
mayor injerencia, existe en distintos grados un Estado alterno
donde no hay democracia. Las consecuencias directas en estas zonas se
relacionan con la violacin de los derechos que definen al Estado de dere-
cho; es decir, el conflicto afecta el ejercicio de todos los derechos civiles
que son la base constitutiva y el supuesto del sistema poltico democrti-
co. Adems, restringe el derecho a la libertad de expresin y de asocia-
cin, obstruyendo la formacin y el fortalecimiento de grupos sociales. De
igual manera, el conflicto atentara contra los derechos polticos, puesto
que limita severamente las posibilidades de ejercer el derecho al voto y el
ejercicio del derecho a ocupar cargos pblicos. El conflicto tambin ha
incidido de forma negativa en la participacin directa de la gente, impi-
diendo que se profundice la democracia.
Con respecto a las repercusiones indirectas en los centros urbanos, el
conflicto ha afectado al sistema democrtico, ya que, sobre todo en el cen-
tro del pas, se ha producido una demanda desesperada de seguridad que
redund en una disposicin de los actores polticos a aceptar restriccio-
nes en los derechos polticos y civiles. Asimismo, ha incidido de forma indi-
recta en el ejercicio de los derechos a la libre informacin y la libre expre-
sin, estigmatizando la lnea de pensamiento de determinados sectores.
Por su parte, los derechos sociales constituyen uno de los grupos de
derechos ms golpeados en Colombia. En efecto, la pobreza se mantiene
en niveles superiores al 50%. Gmez Buenda seala que en el sistema
democrtico todos los actores sociales poseen el mismo derecho a que sus
demandas y opiniones sean incluidas en la agenda pblica y a luchar por
que las polticas pblicas satisfagan esas demandas. Sin embargo, en
Colombia la estigmatizacin de las reivindicaciones sociales ha derivado
en que los grupos sociales no puedan ejercer libremente su derecho de
asociacin ni de expresin. Esto, a su vez, ha restringido las posibilidades
de expandir los derechos sociales, dado que la imposibilidad de convocar
a la ciudadana a participar y a apoyar las demandas hace muy difcil que
la expansin de los derechos sociales sea incluida en la agenda pblica.
El estudio de Edelberto Torres Rivas sobre el caso de Guatemala analiza

Introduccin 25
la evolucin de la democracia guatemalteca y las desigualdades sociales, en
particular las diferencias etnoculturales. Torres Rivas hace hincapi en la nece-
sidad de que en Guatemala se reconozcan los nuevos patrones sociales a fin
de incluir a la poblacin indgena en los procesos de toma de decisiones y de
contar con un Estado que asegure la inclusin de todos los ciudadanos.
El autor sostiene que la formacin de ciudadana debe ser un pro-
ceso acumulativo de integracin social y participacin poltica, produc-
to del modelo de regulacin que el Estado implemente frente a los dos
ejes que condicionan la constitucin de la ciudadana: la desigualdad
social que excluye a los pobres y la diferencia cultural que excluye a los
indgenas.
Para Torres Rivas el Estado democrtico tendr dificultades para con-
solidarse si se mantiene la actual situacin del pas. Son necesarios un
amplio debate pblico que redunde en mayor participacin y menor desi-
gualdad y el respeto por la multietnicidad, que se ve limitada por prcti-
cas de discriminacin y racismo que impiden avanzar en su organizacin.
Si el Estado no se fortalece y no es democrtico, si no extirpa sus races
coloniales, no podr ser plural. Los obstculos para que el desarrollo
humano contribuya a incorporar a los indgenas y a los pobres como ciu-
dadanos son numerosos. Se requieren polticas para superar la pobreza
con otras que permitan adquirir poder y autonoma a los grupos mayas.
Esto ltimo se vincula con un fortalecimiento ciudadano, con acciones
afirmativas en el campo poltico y, en suma, con la autonoma para el suje-
to tnico vuelto ciudadano poltico.
Ms all de los procesos histricos analizados y las reflexiones mencio-
nadas subyace la necesidad de una mayor fundamentacin terica sobre la
transicin del tipo de sociedad mencionado al principio de esta introduc-
cin. La complejizacin de la sociedad no slo ha supuesto una aceleracin
en los mecanismos y las formas de la diferenciacin social o funcional,
1
sino
tambin el desarrollo de nuevas formas de reproduccin sociocultural vin-
culadas a la informacin, el conocimiento y la comunicacin. Estaramos
ante sociedades estructuradas en redes y jerarquizadas en flujos de comu-
nicacin capaces de estructurar nuevas formas de poder. En este contexto
de cambio, el desarrollo est cada vez ms asociado al desarrollo de las capa-
cidades sociales, tanto en el plano personal como colectivo.
2
Vale la pena detenerse un poco en la idea (y en los lmites) de la repro-
duccin de la sociedad puesto que en este concepto radicara la funda-
1
Para un anlisis torico de la complejizacin de la sociedad y sus repercusiones sobre
la poltica, vase Caldern y Lechner(1998).
2
Por ejemplo, Mann (1991)argumenta que las sociedades estn constituidas por ml-
tiples redes socioespaciales de poder que se superponen y se cruzan.
mentacin del momento de transicin que viviran las sociedades de la
regin. Para Habermas, los cambios se generan cuando la estructura de
un sistema de sociedad no es capaz de resolver problemas en funcin de
su conservacin como tal. Asimismo, las crisis se producen por imperati-
vos del propio sistema e implican, no un cambio de algunos elementos,
sino de la misma identidad del sistema (Habermas, 1975: 16-18).
Las modificaciones en el sistema de la sociedad producto del cambio de
alguno de sus elementos no implicaran necesariamente que ste entre en
crisis, ya que la crisis slo se expresa cuando los miembros de la sociedad
experimentan los cambios de la estructura como crticos para el patrimonio
sistmico y sienten amenazada su identidad social. De modo tal que la cri-
sis sucedera cuando la amenaza a la identidad del sistema pone en riesgo
la cohesin social, es decir, cuando la sociedad se orienta (va el malestar)
hacia el cambio o la anomia, porque la base de consenso de las estructuras
normativas resulta daada. Los estados de crisis se presentan como una
desintegracin de las instituciones sociales (Habermas, 1975: 16-18).
Empero, que los miembros de una sociedad sean conscientes de la cri-
sis, no implica que sta exista objetivamente. La objetividad de la crisis radi-
ca en la existencia de problemas de autogobierno no resueltos. En gene-
ral, los miembros de la sociedad no son conscientes de ello pero los
problemas repercuten en sus conciencias de manera especfica, y as corre
peligro el tejido social.
Sera preciso captar la relacin entre inclusin social (entendida como
sistema de instituciones en que se socializan sujetos hablantes y actuan-
tes, lo que implica un modo de vida estructurado por medio de smbo-
los) e integracin sistmica (entendida como rendimientos de autogo-
bierno especficos de un sistema autorregulado, lo que implica capacidad
de los sistemas de sociedad para conservar sus lmites y su patrimonio
dominando la complejidad de un ambiente inestable). El tema consistira
en asociar mundo de vida (valores y normas cuya funcin es fundamental
en la cohesin social) y sistema (mecanismos de autogobierno). Es nece-
sario, por ende, analizar tanto los aspectos que hacen al autogobierno
como aquellos que le dan validez.
Por lo tanto, cabe preguntarse: cules son tanto los mecanismos de
autogobierno como los sistemas de valores que ponen en crisis la inclu-
sin social? En qu medida sociedades con fuertes problemas de inte-
gracin social como las latinoamericanas pueden asumir y sobrellevar una
crisis de su sistema de sociedad hacia una mayor inclusin? y qu rol le
toca all al ciudadano(a)? Y ms precisamente los cambios producidos por
los procesos de globalizacin estn significando una crisis del mbito de
la ciudadana, que no sera capaz de resolver, en su propia lgica y en sus

Introduccin 27
mismos elementos, su reproduccin como sistema? Y, en esta direccin,
qu nuevos roles les competeran a la democracia y el desarrollo? Cul
es, en definitiva, la nueva sociedad o la nueva estructura social que emer-
ge y qu desafos y autotransformaciones se le presentan al ciudadano?
Por cierto, responder estas preguntas constituye toda una estrategia de
investigacin. Aqu, slo se inician algunas argumentaciones e hiptesis
desde la perspectiva del desarrollo humano y la ciudadana. Pero la cues-
tin de fondo es comprender el tipo de sociedad y de desarrollo posible(s)
y el orden cultural y poltico que ellos implican.
Todas estas reflexiones son el resultado de la integracin de una serie
de estudios y trabajos realizados en los ltimos dos aos. Es preciso men-
cionar, en primer lugar, el borrador presentado en el seminario sobre Ciu-
dadana y Desarrollo Humano que llev a cabo el PNUD en octubre de
2005, como tambin el documento de proyecto que me toc coordi-
nar sobre estrategias de fortalecimiento de la ciudadana social. En
ambos trabajos fueron cruciales la cooperacin, las crticas y los comenta-
rios de los colegas all presentes. Esperamos que este esfuerzo sea slo el
disparador de nuevos debates y una puerta para enriquecer las perspecti-
vas de estudio del desarrollo humano.
Para finalizar, deseo agradecer a todos los que han hecho posible este
texto: a los colegas de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Cari-
be y particularmente a Rebeca Grynspan, Directora del PNUD para Amri-
ca Latina. Tambin a mis colegas del PNUD en Argentina y a su Represen-
tante Residente Carlos Felipe Martnez, que siempre estuvieron dispuestos
a echarnos una mano en el logro de ste y otros trabajos. Mi agradecimien-
to tambin es para Caterina Colombo, quien colabor en la elaboracin del
documento conceptual que da inicio a este texto; a Gerardo Noto, quien me
apoy con ideas y con la gestin del texto; y a Emilio Sampietro y a Eugenia
Bveda por su apoyo en la realizacin de este estudio.
Buenos Aires, agosto 2007
Bibliografa
Caldern, F. y Lechner, N. (1998), Mas all del Estado, ms all del mercado la demo-
cracia, La Paz, Plural Editores.
Habermas, J. (1975), Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amo-
rrortu.
Manin, B. (1998), Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza.
Offe, C. (1992), Ingobernabilidad. Sobre el renacimiento de teoras conservadoras
de la crisis, Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Madrid, Sistema.
Parte I
Reflexiones preliminares

1. Ciudadana y desarrollo humano
Fernando Caldern
Introduccin
En las ltimas dos dcadas, la regin ha experimentado importantes
cambios que modificaron su perfil. Las nuevas realidades exigen repensar
los enfoques de la democracia y el desarrollo.
Los cambios son diversos, y las situaciones y los resultados nacionales,
distintos. Sin embargo, resulta fcil constatar que se ha perdido peso en
la economa mundial, que se ha mantenido y complejizado la desigualdad
y que la pobreza a pesar de algunos avances contina siendo una ame-
naza estructural. La democracia ha avanzado en varios planos, pero los
problemas polticos e institucionales persisten y la desconfianza en los sis-
temas de representacin poltica crece en todas partes. Estamos frente a
un horizonte abierto, con nuevas limitaciones y oportunidades. En el cen-
tro se encuentran los cambios experimentados por la sociedad y las posi-
bilidades de gestin poltica.
En el plano analtico, los enfoques centrados exclusivamente en el
mercado o en la economa parecen insuficientes para enfrentar los nue-
vos problemas y oportunidades generados por el cambio global. Desde una
perspectiva diferente, el enfoque de desarrollo humano que viene pro-
moviendo el PNUD coloca el acento en las capacidades de las personas,
ms que en el mercado o el Estado, como ejes del desarrollo. En el mismo
sentido, el informe La democracia en Amrica Latina plantea la necesidad de
promover una democracia de ciudadanos y coloca el nfasis en el fortale-
cimiento de las capacidades polticas de la sociedad. Es probable que
ambos planteamientos constituyan referentes importantes para reorientar
los enfoques del desarrollo y la democracia.
En el presente libro se aspira a indagar conceptualmente la cuestin
a partir de una visin que pretende articular ciudadana y desarrollo huma-
no en el contexto de las nuevas condiciones sociales ya producidas por la
globalizacin.
Esta visin supone que la sociedad y las personas que la conforman
constituyen el centro de toda reflexin sobre el desarrollo humano. Por
encima de cualquier factor, interesa el ser humano devenido actor, es
decir, el ser humano abierto a la accin creativa y dotado de voluntad y
capacidad para transformar su relacin con los otros, con su entorno y
consigo mismo. En los regmenes democrticos, esta comprensin del ser
humano como actor se asocia estrechamente a la nocin de ciudadana.
Ser ciudadano implica estar incluido en una red de relaciones socia-
les que permitan actuar, reproducirse y cambiar. Supone tambin formar
parte de una colectividad de ciudadanos. Se trata, entonces, de ser parte
de un tejido social y cultural para poder actuar como ciudadano. En una
perspectiva democrtica, la inclusin social y el reconocimiento deben
entenderse como partes de un proceso relacional de construccin de una
comunidad de ciudadanos.
1
Para poder actuar e incidir en su vida, los
grupos excluidos tendrn que transformar sus necesidades y derechos en
demandas institucionales y en pautas de accin y desarrollo.
El desarrollo humano es, pues, una ptica que busca el incremento de
las capacidades de los actores (ciudadanos, organizaciones, movimientos
sociales, etc.) para que construyan su libertad y decidan, en funcin de sus
valores y aspiraciones, el tipo de vida que desean tener. Precisamente por
esto la inclusin y la exclusin en sociedades diversas como las actuales
son temas cruciales para el desarrollo de las personas y sus sociedades. La
inclusin supone reconocer las diferencias en muchos planos (culturales,
sociales, econmicos, etc.), pero tambin construir un plano de igualdad
poltica y jurdica en el que las distintas libertades se puedan desarrollar.
Es decir, supone el ejercicio poltico, social y civil del ciudadano. Por eso,
1
En el informe La democracia en Amrica Latina se afirma: Se trata de discutir cmo se puede
avanzar hacia una ciudadana integral, lo que supone poner en el centro a la poltica como forma
de que el ciudadano, y ms precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en deci-
siones sustanciales. La globalizacin es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admi-
tir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformacin tecnolgica y de la expan-
sin de los mercados debe aceptarse sin reflexin y sin accin (PNUD-PRODDAL, 2004: 195).
Para una teora de la comunidad de ciudadanos, vase Schnapper (1994).
Ciudadana y desarrollo humano 33
bajo regmenes democrticos, el ciudadano es el sujeto y el objeto del desa-
rrollo y de la misma democracia.
Los cambios vinculados a la globalizacin, no slo las reformas estruc-
turales sino especialmente las transformaciones en los campos de la tecno-
economa, la comunicacin y el informacionalismo, generaron nuevos pro-
blemas en torno de la matriz social, tanto a nivel de desarrollo humano como
de la ciudadana. Cambiaron las conformaciones nacionales y estatales, y tam-
bin las estructuras sociales en trminos de sus patrones de inclusin y cohe-
sin social, de reproduccin cultural y de estructuras de socializacin. Las
sociedades latinoamericanas ya no son lo que eran hace veinte aos: hoy
resultan ms complejas y cada pas enfrenta desafos especficos. Estamos,
pues, frente a nuevos interrogantes para la poltica y sus vinculaciones con
un nuevo tipo de desarrollo, que es fundamental estudiar y comprender.
Hoy, los enfoques sobre la ciudadana y el desarrollo humano tienen
que responder de manera especfica y con nuevos cdigos a estos cam-
bios, y orientarse adecuadamente para aprovecharlos, segn la direccin,
la intensidad y la pertinencia que tengan a escala nacional y regional. El
presente texto propone un anlisis de las caractersticas de estos proble-
mas, tanto en los campos temticos especficos como en las experiencias
relevantes de los casos nacionales.
En sntesis, se busca: 1) plantear las nuevas condiciones sociales de la
ciudadana y el desarrollo en la globalizacin, 2) analizar el rol del espa-
cio pblico y sus vinculaciones con la ciudadana y el desarrollo, 3) pro-
poner la necesidad de horizontes normativos y, finalmente, 4) desarrollar
nuevos temas y experiencias nacionales de cambio.
1. Las nuevas condiciones sociales de la ciudadana
y del desarrollo humano en la globalizacin
El mundo vive la transicin de una sociedad centrada en el trabajo y
la industria hacia otra centrada en el conocimiento y la informacin.
2
Como consecuencia de estos procesos de transformacin histrica hay una
creciente complejizacin y diferenciacin de las sociedades, tanto en el
interior de sus relaciones como en las relaciones entre sociedades desa-
rrolladas y sociedades en vas de desarrollo. Adems, el Estado perdi
poder frente a la constitucin de actores supranacionales, y capacidad pol-
tica a favor de los mercados abiertos, los que le result prcticamente
imposible regular. Dadas las caractersticas de los mercados, esta prdida
2
Para mayor detalle vanse Castells (1996-1997); UNDP (1999), y Touraine (2003).

de capacidad poltica estatal provoc que no pudiesen garantizarse nive-
les mnimos de equidad e inclusin social.
Sin embargo, no todas las sociedades y sus Estados se vinculan de la
misma manera a los procesos de cambio y globalizacin; de modo tal que
pueden distinguirse al menos dos formas: o se da una vinculacin pasiva
con tendencia a la descomposicin social, o una vinculacin ms proacti-
va que estimula el desarrollo de capacidades para incidir en esos procesos
desde las particularidades histricas. As, parece que cuanto mayor sea la
capacidad de una sociedad para manejar los cdigos modernos, mejor ser
la calidad de su matriz socioeconmica interna y ms slidas sus institu-
ciones democrticas, por lo que tendr mejores condiciones para enfren-
tar los procesos de cambio mencionados (y viceversa, es decir, mientras
menos sea su capacidad de manejar los cdigos modernos, ms baja ser
la calidad de su matriz socioeconmica interna y ms dbiles sus institu-
ciones democrticas, por lo cual las condiciones para enfrentar los cambios
en curso sern, ms desfavorables).
3
La pregunta para los pases de Amrica Latina, que, como la mayora
de las regiones del mundo, vive tambin esta transicin, es con qu baga-
je cuentan para desempear un papel activo en ella. Qu capacidades de
ciudadana y desarrollo tienen para enfrentar el conjunto de desafos que
plantea hoy la globalizacin? Es sostenible la globalizacin?
1.1 La globalizacin y el surgimiento de la sociedad de la informacin
En el mundo globalizado en que vivimos, los intereses del capital, los recur-
sos tecnolgicos y cientficos el desarrollo de conocimientos en ciencia y tec-
nologa y la capacidad de obtener y procesar informacin y las capacidades
polticas de los Estados nacionales se vuelven fundamentales para acceder a
los beneficios que ste brinda.
4
En este nuevo marco, la interdependencia
entre pases y regiones aument y la desigualdad es un problema central.
5
El impulso bsico de los procesos de globalizacin viene dado por la
tecnoeconoma, pero abarca tambin los mbitos cultural, poltico, jur-
dico y tico.
6
Su rasgo central es que implica una interconexin simult-
3
Para mayor detalle vase Caldern y Castells (2003).
4
Sin embargo, los Estados nacionales, precisamente debido a los procesos de globali-
zacin y frente al poder cada vez mayor de los actores supranacionales, fueron perdiendo
capacidad de ejercer soberana nacional, pero no campo de accin. El Estado parece haber-
se colocado del lado de los mercados y alejarse de la sociedad, cuestin que hoy se est revi-
sando poltica y acadmicamente. Para una discusin sobre este tema vanse, entre otros,
Beck (1998); Habermas (1998); y ODonnell (2006).
5
La globalizacin ha incrementado la desigualdad global. Esto se ve reflejado en los docu-
mentos de Cukrowski (2006), y Mehrotra (2006). Vase tambin Banco Mundial (2006).
nea entre diferentes sectores considerados econmicamente valiosos, de
distintos pases y regiones. Esto es posible gracias a las nuevas tecnologas
de informacin que permiten concebir el espacio sin lmites y el tiempo
como nico para todos los habitantes del planeta.
7
Pero, en sus mismos
orgenes, pone de manifiesto la desigualdad que supone tanto en las rela-
ciones entre las distintas sociedades como al interior de ellas mismas,
donde un ncleo est conectado globalmente y puede actuar en el mundo,
mientras que la mayora vive su insercin de manera precaria y pasiva, y
sobre todo experimenta las consecuencias negativas de estos procesos.
Este nuevo tipo de sociedad, que Castells denomina sociedad-red o
informacional, se construye en torno a los avances en la tecnologa de la
informacin, que posibilita la flexibilizacin de la gestin del capital y la
descentralizacin e interconexin de las empresas. Otros rasgos de esta
sociedad-red son: el aumento del poder del capital con respecto al del tra-
bajo, que implica un cambio profundo en las relaciones laborales y en la
regulacin de los mercados de trabajo; la desrregulacin de los mercados
con una intervencin mnima, cuando no inexistente, de los Estados; la
intensificacin de la competencia econmica global en un contexto de
diferenciacin cultural; la globalizacin del sistema financiero y la crea-
cin de nuevos bloques econmicos.
8
Como la globalizacin incluye nicamente a los sectores considerados
econmicamente valiosos de los distintos pases, regiones o ciudades, pro-
dujo una gran desigualdad, y en un mismo pas o regin conviven zonas
incorporadas a ella y otras que permanecen en la miseria y la exclusin.
Entonces, aunque estos procesos abren nuevas oportunidades, las desi-
gualdades aparentemente crecen, pues la apertura de los mercados depen-
de de las capacidades de los pases, las empresas y el capital humano. Si
bien, en teora, el acceso a los mercados es libre y las normas que rigen la
competencia son laxas, los pases desarrollados limitan de hecho la entra-
da de bienes y servicios a sus mercados segn su conveniencia, mientras
que los pases en vas de desarrollo no pueden hacerlo, lo que deja en evi-
dencia que las reglas de la globalizacin no son iguales para todos. Lo
mismo ocurre en relacin con el mercado cultural, liderado por empre-
sas de comunicacin internacionales con base en los pases desarrollados
6
Kliksberg (2002).
7
Rocher hace una diferenciacin entre internacionalizacin, mundializacin y globa-
lizacin. La primera se refiere a los intercambios (econmicos, polticos y culturales) entre
las naciones; la segunda, a la ampliacin de esos intercambios por el mundo gracias a los
avances en el transporte y las comunicaciones, y la tercera, al surgimiento de un sistema-
mundo como un referente en s mismo, posible por la simultaneidad en la interconexin,
que hace que las sociedades puedan funcionar como un todo. Vase Rocher (2001).
8
Vanse Castells (1996); Castells (2001), y Castells (2006).
especialmente Estados Unidos que tienen un alcance global y deter-
minan qu se consume culturalmente.
Adems, aunque los mercados globalizados pueden ser eficientes, no son
equitativos. Segn el Informe sobre Desarrollo Hymano (IDH) 2005, la dis-
tribucin mundial del ingreso se parece a una copa de champagne. En la parte
de arriba, donde la copa es ms ancha, el 20% ms rico de la poblacin obtie-
ne tres cuartas partes del ingreso mundial. En la parte inferior del pie [],
el 40% ms pobre contiene slo 5% del ingreso mundial y el 20% ms pobre,
slo el 1,5%.
9
Estos datos reflejan el problema de la desigualdad entre pa-
ses y al interior de ellos mismos. A esto hay que agregar que hoy los pases
compiten con empresas transnacionales cuyos beneficios y ganancias supe-
ran en diversos casos el Producto Interno Bruto (PIB) de muchos de ellos.
La globalizacin tecnoeconmica no gener un mayor nivel de empleo
ni la expansin de trabajos ms calificados. Por el contrario, increment la
flexibilizacin de los mercados laborales, generando inestabilidad e inseguri-
dad laboral. Adems, como la velocidad de los avances tecnolgicos es mayor
que la de la capacitacin de la fuerza laboral, los trabajadores que no pueden
seguir el ritmo van perdiendo habilidades a medida que avanza la tecnologa.
Este factor del empleo tambin redunda en mayor inequidad. La intensifica-
cin de los movimientos migratorios tiene que ver con estos procesos, y si bien
las fronteras se han abierto en sentido comercial, no ocurri lo mismo para
los inmigrantes que, en su mayora por cuestiones econmicas vinculadas a la
falta de empleo o de polticas, se ven expulsados de sus lugares de origen,
muchas veces incluso para trabajar en condiciones indignas.
stos son los aspectos inequitativos de la globalizacin que producen
una gran exclusin socioeconmica, mayor pobreza y menores niveles de
participacin social y poltica. Como consecuencia, se debilitan las condi-
ciones de la ciudadana y el mismo rgimen democrtico, que pierde legi-
timidad al no poder responder de manera eficaz a la gente, que se enfren-
ta a los procesos descritos.
Los gobiernos de los pases en vas de desarrollo tomaron medidas
para insertarse en la economa global que afectaron significativamente a
la mayora de la poblacin, pues disminuy su seguridad social por la rees-
tructuracin de la economa (principalmente por la privatizacin de
empresas nacionales y la liberalizacin de los mercados).
10
El Estado dej
9
PNUD (2005: 41).
10
Este proceso no se dio de igual manera en todos los pases, aunque sigui ms o menos
esta norma en los latinoamericanos. En el sudeste asitico el proceso de modernizacin e inser-
cin en la globalizacin fue, contrariamente a lo dicho, liderado por Estados fuertes. Amrica
Latina, Chile y en menor medida Costa Rica muestran experiencias diferentes de las del resto
de los pases. Vase Ohno (1996). Para el caso de Chile: Castells,(2005).
de asegurar y gestionar el bienestar social al abandonar o disminuir sus
responsabilidades sociales.
En el plano de la poltica, la globalizacin y la visin economicista que
la acompa pusieron de manifiesto sus lmites.
11
La poltica, en general,
no logra orientar y dirigir estos nuevos procesos. Entre los cambios que se
viven en este campo se destacan: la ampliacin del espacio en el que acta
la poltica que desde lo nacional se extiende a lo regional y global y
un debilitamiento de la representacin poltica nacional cuando sta deja
de responder a las aspiraciones y demandas de la gente frente a la nueva
situacin, en la que unos pocos sectores privilegiados participan activa-
mente en la globalizacin mientras aumentan, al mismo tiempo, las dis-
tancias sociales. Adems, la nocin del tiempo en general y del tiempo
poltico en particular se modific: las experiencias pasadas ya no son ti-
les para afrontar los tiempos que corren y el futuro, que era la apuesta de
la poltica, aparece difuso luego de la crisis de los grandes relatos histri-
co-polticos. Esto provoca que la poltica se centre slo en el presente y
pierda perspectiva de largo alcance, lo cual afecta la toma de decisiones y
la misma gobernabilidad.
Los actores sociales y polticos clsicos han sido incapaces de dar res-
puesta a la nueva situacin; nuevos movimientos sociales, desde los aos
ochenta, han planteado crticas puntuales al nuevo patrn econmico y
han demostrado la debilidad de los clsicos movimientos sociales como los
sindicatos que, en la reestructuracin, perdieron fuerza y poder. Esos movi-
mientos se vinculan ms a la vida cotidiana, a las discriminaciones de gne-
ro, al dao ecolgico, al rescate de identidades comunitarias que refuer-
zan el lazo social, que a la poltica. Sin embargo, tampoco han sido una
respuesta efectiva a su crisis, porque la falta de articulacin entre ellos y la
puntualidad de sus demandas los debilita, e impide que tengan una visin
ms global y profunda de los cambios. Con todo, el nuevo movimiento
antiglobalizacin y, sobre todo, los denominados de alterglobalizacin,
que demandan un nuevo tipo de globalizacin, expresan el malestar y la
crtica frente a estos procesos y constituyen una nueva forma, global, de
hacer poltica.
12
11
Para mayor detalle vanse Ocampo (2005) y Birdsall y Menezes (2005).
12
Wiewiorka desagrega en dos grandes grupos a los nuevos movimientos sociales que han
emergido a partir de fines de la dcada del 70: i) Movimientos globales y ii) Movimientos anti-
sociales, que a su vez pueden clasificarse en: Antimovimientos globales, Terrorismo global y
Antisemitismo global. Para mayor detalle, vase Wiewiorka (2005). Por su parte, Castells sos-
tiene que este movimiento democrtico, compuesto por mltiples actores a travs de una red
de relaciones complejas, no es anti sino por una globalizacin distinta: propugna un meca-
nismo y un debate sobre los contenidos de la globalizacin, replantea el control social y pol-
tico de la economa y la tecnologa a partir de la sociedad y la poltica. Pero, como no es un
Todas estas cuestiones presentes en el mundo globalizado modifican las
relaciones entre Estado, sociedad y economa, y entre Estados nacionales y
organismos transnacionales. Mientras los Estados pierden soberana, aunque
no posicin estratgica en la globalizacin, las economas refuerzan una
dependencia asimtrica (donde las ms dbiles estn a expensas de las ms
fuertes) y las sociedades generan nuevos vnculos de atraccin y rechazo cul-
tural entre unas y otras.
13
En este contexto, se crean condiciones para que,
desde religiones e ideologas fundamentalistas, se rechace a travs de la vio-
lencia una globalizacin que excluye a muchos, y se refuercen identidades
primarias tnicas, territoriales o nacionales en oposicin a estos procesos de
globalizacin.
1.2 Amrica Latina en la globalizacin
En los ltimos treinta aos la regin vivi un doble proceso de cambio
asociado tanto a la globalizacin como a los rasgos especficos de las eco-
nomas y los procesos polticos nacionales. Por un lado, se pas de econo-
mas desarrollistas centradas en la creacin del mercado interno y en la
sustitucin de importaciones a economas basadas en la apertura de los
mercados; por el otro, se experimentaron transformaciones polticas vincu-
ladas a la transicin de regmenes autoritarios a democrticos. Las nuevas
dinmicas sociales generadas por estos cambios condicionan el futuro.
Si bien en cada pas los resultados de estos procesos fueron diferentes,
en general la regin como un todo avanz en trminos de logros demo-
crticos, pero los saldos econmicos y sociales condicionan el desarrollo y
la misma democracia. La desigualdad, la pobreza y los lmites de la legiti-
midad institucional siguen siendo tareas pendientes.
14
Adems, en este
actor en s, necesita la mediacin poltica. [] En cierto modo es el embrin de una sociedad
civil global. [] Es un movimiento social red, intentando conectar nodos del Estado-red que
emerge en la sociedad red y en un contexto de redes globales de riqueza, informacin y poder.
As pues, parece que la configuracin concreta de actores sociales parte de actores locales y
nacionales, tanto reivindicativos como identitarios, especficos de cada pas, que despus van
conectndose y superando sus estrechos lmites en ese movimiento alternativo por una glo-
balizacin que generaliza sus proyectos y les proporciona alcance operativo en el nivel en
donde se decide hoy por hoy la suerte de las sociedades, el nivel global. Vanse Chiriboga
(2003), y Loazyza (2003). Para mayor detalle sobre estos temas vanse, tambin, Wiewiorka
(2005); Caldern (coord) (2003) y Grzybowski (2004).
13
Hoy en da, las sociedades estn ms abiertas a las oportunidades de conocer nuevas
culturas, pero en un contexto homogeneizador dado por los medios masivos. Esto no supri-
me, sin embargo, la tensin entre esa tendencia unificadora de los gustos e interpretacio-
nes culturales y la fragmentacin de pblicos y la posibilidad de expresar la diversidad cul-
tural como nunca antes. Vanse Hopenhayn (2003), y Fajnzylber (2003).
14
De acuerdo con datos de CEPAL, en 2005, 38.9% de los latinoamericanos se encon-
traba por debajo de la lnea de pobreza.
perodo, a pesar de los esfuerzos realizados, Amrica Latina perdi relati-
vamente importancia en la economa mundial y en el sistema multilateral
de toma de decisiones.
15
En algunos pases de la regin los menos, cuando se mantuvo cier-
ta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopo-
lticos, cuando se aplicaron las reformas de manera ms o menos hetero-
doxa y las condiciones econmicas lo permitieron, se pudo enfrentar
mejor las crisis, y los resultados en trminos de desarrollo y democracia
fueron diversos. El caso paradigmtico es Chile. En cambio, en los pases
con matrices sociopolticas inestables, recursos econmicos insuficientes
y una aplicacin ms o menos ortodoxa de las reformas estructurales, los
resultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron preca-
rios sino que provocaron crisis institucionales muy graves. sta es la situa-
cin de la mayora de los pases de la regin y ello condiciona los ritmos
de la evolucin de la poltica y la democracia en el futuro.
La situacin actual de Amrica Latina frente a la globalizacin requie-
re actores polticos y sociales que sean capaces de orientar los nuevos pro-
cesos en un contexto tan difcil como el esbozado. Actores que puedan
construir un desarrollo humano con inclusin. Para ello como vienen sugi-
riendo los informes nacionales de desarrollo humano, se precisa fortale-
cer la democracia, expandir la ciudadana, reformar la educacin, dar
transparencia y eficacia a la burocracia estatal, lograr legitimidad estatal y
promover un modelo de desarrollo humano con un enfoque econmico
informacional, dinmico y sostenible.
16
En condiciones sociales y econmicas limitadas, como se pregunta el
informe La democracia en Amrica Latina, qu eleccin sobre cuestiones
sustantivas pueden hacer los ciudadanos?
17
Al respecto seala algunas
reflexiones a partir de repensar la relacin entre globalizacin y desarro-
llo democrtico PNUD(2004:192-195): sostiene que si bien la globaliza-
cin foment la democracia, tambin limit a los Estados, afectando su
legitimidad. Hoy se cuestionan los roles limitados del Estado en la orien-
15
Por ejemplo, de acuerdo con datos del Banco Mundial, Amrica Latina en 1990 con-
centraba 6,3% del PIB mundial, mientras que en 2005 ese porcentaje se redujo a 5,6%.
16
Para mayor detalle vanse los siguientes informes nacionales de desarrollo humano:
PNUD Bolivia (2002), PNUD Chile (1998) y PNUD Mxico (2002) entre otros. Vase tam-
bin Caldern (2003).
17
PNUD (2004:192). El Informe sostiene que la globalizacin deja al descubierto la
contradiccin entre la necesidad de la diversidad que demanda un importante grado de
autonoma de los pases y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas y
un mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales la
capacidad de regulacin normativa slo en cuestiones relativamente marginales. En este
sentido, adquiere significado la pregunta referida ms arriba.
tacin del desarrollo de la sociedad y en la promocin de ciudadana. El
Estado tendra que seguir velando por la inclusin social, aunque con
menos herramientas, ya que un requerimiento para insertarse en la glo-
balizacin (por parte de los organismos internacionales de financiamien-
to y por la movilidad del capital financiero) es precisamente que el Esta-
do intervenga menos en la regulacin de las economas nacionales. Esto
no significa que deba aceptarse la pasividad estatal, sino que se tratara ms
bien de generar mayor autonoma para enfrentar estos procesos fortale-
ciendo mbitos de negociacin a nivel regional.
La democracia adquiere as significacin real en los procesos naciona-
les, puesto que la ciudadana se expresa dentro de los lmites nacionales. El
logro de mayor desarrollo democrtico requiere representacin y partici-
pacin de los distintos actores en la toma de decisiones, y qur stas incidan
en el desarrollo de sus sociedades. Desde los mbitos donde se genera pol-
tica democrtica debera ser posible contrarrestar los efectos excluyentes de
la globalizacin; esos mbitos, adems, deberan fortalecer la democracia.
Un asunto de importancia al respecto es que, como muchas decisio-
nes en la actualidad se toman fuera de los mbitos democrticos, e inclu-
so desde afuera, los ciudadanos tienden a restarle lealtad y valor a la demo-
cracia. Esta cuestin es de particular cuidado y el informe la plantea con
gran preocupacin.
La generacin de espacios con mayor autonoma, donde se asuman
los problemas sociales y de desarrollo, es clave tanto en trminos nacio-
nales como regionales. No se trata de crear nuevas instancias, sino de que
los Estados estn dispuestos a tratar polticamente estos temas. Se tratara
de reconstruir la nacin y la regin de manera tal que se fortalezcan y com-
plementen. Ello requiere un marco respetuoso de la diversidad entre los
distintos pases y al interior de ellos mismos.
18
Si se desea promover un desarrollo sustentable en Amrica Latina se
necesita una suerte de cambio sustancial en el denominado desarrollo
informacional; o, en otras palabras, una explosin de conocimiento basa-
da en la ciencia, en la tecnologa y en la educacin, [pues] mientras las
sociedades latinoamericanas aseguren que la prxima generacin de nios
estar equipada con educacin y destrezas para ser productiva en una eco-
noma mundial de alta tecnologa, la regin puede esperar amplias mejo-
ras en el bienestar material en los aos que se avecinan.
19
Una relacin positiva entre nuevas tecnologas y desarrollo humano
requiere una amplia difusin del progreso tcnico en la sociedad para
18
PNUD (2004: 192-195).
19
Sachs (1999).
dinamizar las sinergias y complementariedades entre conocimiento, pro-
duccin y equidad.
20
Es decir, desarrollar capacidades informacionales y
tcnicas de manera que incidan en las opciones del desarrollo cultural que
se persigue.
21
En este sentido, el primer Informe de Desarrollo Humano del milenio
plante la necesidad de realizar una reflexin sobre la vinculacin entre
el progreso tcnico, expresado en las nuevas tecnologas, y el desarrollo
humano. Segn este informe, el progreso tcnico ha sido y debe ser una
herramienta esencial para el desarrollo de las naciones. Sin embargo, la
desigual capacidad de creacin, difusin y utilizacin de las nuevas tec-
nologas (la brecha tecnolgica), el desfase entre las prioridades de la
agenda mundial de innovacin y desarrollo y las necesidades vitales de
la poblacin mundial (la brecha de prioridades), as como los posibles
riesgos socioeconmicos, ecolgicos y sanitarios de su aplicacin inten-
siva, plantean un reto global: las innovaciones tecnolgicas deben ir acompa-
adas de innovaciones en materia de polticas pblicas para acercar la tecnolo-
ga a las personas y para que sta sea un instrumento efectivo de reduccin de la
pobreza.
Ya en 1987, Fajnzylber planteaba la necesidad de modificar el patrn
de desarrollo de Amrica Latina, cuya modernizacin se caracterizaba por
una asimetra creciente entre el elevado componente de imitacin y el
componente marginal de innovacin econmico-social, poltica y cultural.
El patrn de desarrollo regional, segn su enfoque, fue ms resultado de
un proceso imitativo que de una reflexin sobre carencias y potencialida-
des internas.
22
La escasa incorporacin de progreso tcnico y el dbil apor-
te de reflexin original seran las causas por las que el crecimiento eco-
nmico de nuestros pases no se asoci a la consecucin de mayores niveles
de equidad. El casillero vaco del crecimiento con equidad sera enton-
ces el reto pendiente del desarrollo humano en Latinoamrica, fenme-
no que estara vinculado a la incapacidad de las sociedades para abrir la
caja negra del progreso tcnico.
La causa de este problema radicara en el origen mismo de las forma-
ciones latinoamericanas, su institucionalidad, el contexto cultural y un con-
junto de factores econmicos estructurales cuya vinculacin con lo sociopo-
20
El Informe de Desarrollo Humano de 2001 hace referencia principalmente a los lti-
mos progresos en materia de tecnologas de la informacin y de la comunicacin, as como
a la biotecnologa. Su principal hiptesis es que la mundializacin y las nuevas tecnologas
pueden constituir una oportunidad para el desarrollo humano (UNDP, 2001).
21
Para una tentativa de vinculacin especfica entre cultura e informacionalismo vase
PNUD Bolivia (2004).
22
Fajnzylber entenda la reflexin como la agregacin de valor intelectual a los recur-
sos humanos y naturales disponibles (Fajnzylber, 1987).
ltico es compleja pero indiscutible.
23
En el plano econmico, una atencin
exclusiva a la necesidad de abrir los mercados internos habra intensificado
la modernidad de escaparate, debilitado la frgil base empresarial y acen-
tuado la insercin va los recursos naturales. Es preciso, por tanto, avanzar simul-
tneamente hacia la articulacin econmica social interna y la insercin slida en la
economa internacional. Para Fajnzylber, pretender la insercin internacional
por la va de la exclusin parcial de sectores sociales y regiones resulta iluso-
rio, como resulta frgil una propuesta de articulacin interna sin una refle-
xin profunda sobre la necesidad de insertarse en la globalizacin.
Las reflexiones de Fajnzylber mantienen vigencia casi veinte aos des-
pus de la publicacin de su artculo, pues la insercin latinoamericana
en los procesos de cambio tecnolgico y de globalizacin sigui un patrn
que parece intensificar esa modernidad de escaparate.
Repensar el papel que juega el progreso tcnico en el crecimiento
con equidad reclamado por Fajnzylber, o en el desarrollo humano con-
ceptualizado por Sen y retomado por el PNUD, plantea el reto de recon-
siderar esos factores institucionales, sociales, culturales, econmicos y pol-
ticos que impiden abrir la caja negra del progreso tcnico y que
configuran el escenario del subdesarrollo en nuestros pases.
24
En esta perspectiva, parece clave entender una dinmica relativamen-
te nueva de inclusin/exclusin que hoy est en el centro del devenir
tanto de la democracia como del desarrollo humano en la regin. Quie-
nes estn incluidos en el mundo formal de la economa y de la poltica
estn subordinados a relaciones dependientes e inciertas, pues en el con-
texto de la transformacin productiva estn a expensas de los vaivenes de
la economa de mercado. Precisamente por ello, su capacidad de accin
colectiva tiende a debilitarse, ya que el tipo de insercin refuerza com-
portamientos particularistas que logran fortalecerse cuando se defiende
una individualizacin en funcin del mercado del trabajo y del consumo.
Por su parte, quienes estn excluidos constituyen un grupo cada vez ms
heterogneo; ellos, como nunca antes en la historia del capitalismo, se han
vuelto prescindibles en el mercado de trabajo, pugnan por integrarse de
alguna manera, aunque ms no fuera en los mrgenes del sistema, y se
refugian en identidades comunitarias de diverso tipo, pero tambin crean
nuevas estrategias de vida y subsistencia que les permiten enfrentar su pro-
pia reproduccin con creatividad y valenta. Son los que patentizan con
ms fuerza la necesidad de un Estado de derecho.
23
Fajnzylber (1987).
24
Para mayor detalle vanse CEPAL (1990); CEPAL (1992) y Ocampo (2005).

1.3 Las nuevas condiciones socioculturales
Pareciera fundamental pensar nuevas categoras sociales que explican
los mecanismos de la desigualdad y el poder. Sen, por ejemplo, critica el
uso indiscriminado de la expresin exclusin social, vinculndola a la
nocin de pobreza como privacin de capacidades, e indaga su conteni-
do en la relacin social que supone. Si se entiende la pobreza como bajos
ingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin social, pero si se
la entiende como privacin de capacidades, puede asociarse a ella. Y aun-
que los bajos ingresos implican vivir con privaciones, ellos no son la nica
influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica para sealar
que una vida empobrecida es aquella en la que se carece de libertad para
ejercer actividades consideradas importantes para una persona. Pobreza,
en su enfoque, es privacin de capacidades. Hay capacidades y funciona-
mientos sobre los que las personas tienen buenas razones para valorarlos;
por ejemplo, existen buenas razones para valorar no ser excluidos de las
relaciones sociales y ser parte de la vida de la comunidad sin sentimientos
de vergenza, autocensura, discriminacin, etc. Adems, ser excluidos de
relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten opor-
tunidades de vida, como por ejemplo ser excluido de la oportunidad de
tener empleo o de recibir crditos, lo que puede conducir a un empo-
brecimiento econmico, que a su vez puede generar otras privaciones
(como quedarse sin vivienda, estar mal nutrido, etc.). La exclusin social
puede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades as
como una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.
25
En este sentido, la inclusin servira para promover capacidades huma-
nas. Sen enfoca el anlisis de la pobreza y la exclusin en sus rasgos rela-
cionales: la pobreza es vista como carencia de libertad para realizar ciertas
cosas valoradas. La importancia de la idea de exclusin social descansa en
que enfatiza el rol de los rasgos relacionales en la privacin de capacidades
y, as, en la experiencia de la pobreza. Por ello, para Sen hay que ser cuida-
doso en el uso del trmino para designar cualquier tipo de privacin, ya que
lo fundamental es que se refiere a relaciones sociales. De este modo, los
bajos ingresos por s solos no produciran exclusin social, pero s sus efec-
tos (dificultades para estudiar, autocensura, etc.), pues inciden en las rela-
ciones sociales. Asimismo, el ser excluido puede constituir en s mismo una
privacin y tener una importancia intrnseca. Por ejemplo, no poder rela-
cionarse con otros y tomar parte en la vida de la comunidad puede empo-
brecer directamente la vida de la persona. Es una prdida en s misma, suma-
25
Sen (2000: 5).
da a cualquier otra privacin generada de manera indirecta. Este es un
caso de relevancia constitutiva de la exclusin social (Sen, 2000: 3).
Los siguientes cuatro puntos, de alguna manera, sintetizan las nuevas
condiciones sociales de la democracia y el desarrollo en la globalizacin,
y quiz puedan incidir en la reconstitucin de escenarios de una renova-
da ciudadana con mayor desarrollo humano.
i. La globalizacin viene generando asimetras en los patrones de inclusin y
exclusin, tanto simblicas como materiales.
Si bien es posible detectar disposiciones polticas para lograr una
mayor inclusin democrtica, el funcionamiento de la economa de
mercado muchas veces impulsa tendencias hacia una mayor exclusin.
Esto se manifiesta en la precarizacin del trabajo, la distribucin regre-
siva del ingreso y la segmentacin territorial y residencial, as como en
la menor calidad de la educacin y la salud y en una desigual conec-
tividad electrnica. Las promesas de interaccin a distancia y de libre
acceso a la informacin, junto con la democratizacin poltica y la
mayor transparencia de las instituciones, contrastan con la prdida de
cohesin social, el debilitamiento de los sentimientos de pertenencia
colectiva y la mayor desigualdad en el interior de las sociedades nacio-
nales, todos fenmenos que los nuevos patrones productivos no slo
no mitigan sino que incluso pueden exacerbar.
Las paradojas abundan en esta nueva dinmica entre inclusin y
exclusin. Por ejemplo, mientras se universaliza cierto consumo
meditico, la segmentacin en la conectividad interactiva produce
nuevas brechas en educacin, poder y comunicacin; mientras avan-
za la cobertura escolar, se segmentan los logros educativos por gru-
pos socioeconmicos, con la consiguiente reproduccin intergene-
racional de la pobreza; mientras la sociedad de la informacin
mejora la distribucin de las imgenes, empeora la distribucin de
la riqueza; mientras se crean condiciones para un mayor espacio
poltico y tecnolgico para el multiculturalismo, la penetracin de
los grandes emporios mediticos y los patrones de consumo que
transmiten tienden a homogeneizar estilos de vida que aparecen
como los nicos posibles.
El vnculo entre inclusin simblica y material hoy es difuso porque,
mientras el acceso a recursos materiales es obstaculizado por una dis-
tribucin del ingreso que no mejora (ms an, se agrava en pero-
dos de recesin con el aumento del desempleo en los grupos de
menores ingresos), se expande el acceso a bienes simblicos tales
como la educacin formal, la televisin y la informacin. Esta suer-

te de desbalance permitira proponer que existen ms posibilidades
de lograr inclusin social a partir del campo simblico que del eco-
nmico. La idea de que el uno y el otro eran parte de un crculo vir-
tuoso se ve desmentida por los datos.
Probablemente Amrica Latina es la regin en desarrollo con la
mayor brecha entre consumo simblico y material, lo que se com-
prueba al contrastar la distribucin del ingreso y la difusin de los
bienes culturales mencionados. Esto resulta central para pensar el
problema de la distancia entre las expectativas de inclusin e inclu-
sin social efectiva. Los problemas de reproduccin cultural y de
socializacin afectan la cotidianidad del ejercicio ciudadano.
ii. Existe mayor complejizacin de los sistemas de inclusin y exclusin social.
Las nuevas prcticas sociales o culturales no se orientan como en el
pasado hacia un eje de lucha focal (el Estado, el sistema poltico o
la nacin como su expresin territorial), sino que se diseminan en
una pluralidad de campos de accin, de espacios de negociacin de
conflictos, de territorios e interlocutores. Las demandas sociales, o
son estrictamente puntuales y locales, o se deslocalizan espacial-
mente, ya sea porque la complejidad de las sociedades modernas
provoca una diversificacin cada vez mayor en su contenido y en la
expresin poltica de los actores, o porque esas demandas son menos
susceptibles de ser agregadas con las de los grandes sindicatos y los
partidos polticos, pues hoy se vinculan ms a temas puntuales de la
vida cotidiana y del mundo simblico, no subsumibles en grandes
categoras generales; o porque muchos grupos locales se conectan a
la red para posicionarse primero a escala global, y que sea la comu-
nidad global la que presione a los gobiernos nacionales para que res-
pondan a sus reclamos locales, en una dinmica local-global-nacio-
nal que rompe todos los esquemas histricos. Emergen, as, nuevas
movilizaciones sociales y proyectos polticos con experiencias en el
mbito global con rasgos neodesarrollistas que cuestionan los resul-
tados de las reformas estructurales.
Asimismo, la creciente diferenciacin de los sujetos por su insercin
en los nuevos procesos productivos o comunicativos y la mayor visi-
bilidad de la cuestin de las identidades, hace que los distintos gru-
pos sociales y las demandas de inclusin se crucen cada vez ms con
el tema de la afirmacin de la diferencia, las polticas de reconoci-
miento y la promocin de la diversidad. Campos de autoafirmacin
cultural que antes eran competencia exclusiva de negociaciones pri-
vadas y autorreferencias de los sujetos colectivos, hoy pasan a ser
competencia de la sociedad civil. Grupos tnicos y de gnero, prin-
cipalmente, claman por ser reconocidos en su singularidad y por
contar con derechos especficos, o por la aplicacin a su caso en par-
ticular de los derechos universales. Discriminacin positiva, derecho
al autogobierno y polticas diferenciadas en educacin son algunos
ejemplos que emanan de esta situacin. Por todo lo mencionado,
estas sociedades pueden considerarse policntricas.
26
En este contexto, aparecen al menos tres temas clave en torno a la
redefinicin de la ciudadana: la redefinicin de las relaciones cul-
turales a escala nacional y global, que enfatiza la vinculacin entre
identidades culturales y ciudadana; el reconocimiento de las dife-
rencias en sociedades cada vez ms diversas; y el reconocimiento de
los derechos a la participacin del ciudadano en las temticas de
desarrollo humano vinculadas especialmente a la globalizacin.
iii. La migracin refuerza los patrones de exclusin social y acenta la cultura de
la desigualdad.
Un tema estratgico del devenir de la democracia y el desarrollo en
la regin est asociado con los movimientos poblacionales o la
migracin, incrementada por los procesos de globalizacin a nivel
nacional, regional y global. El fenmeno migratorio que existe hoy
en Amrica Latina parece estar ms relacionado con los cambios glo-
bales que con los patrones migratorios asociados al modelo de sus-
titucin de importaciones. La migracin afecta la sostenibilidad del
desarrollo en el conjunto de los pases involucrados. Hoy, ni el fun-
cionamiento de varias economas latinoamericanas podra explicar-
se sin las remesas enviadas desde el exterior, ni la calidad de vida de
los pases desarrollados sin la presencia de estos trabajadores. Este
fenmeno obliga a repensar los temas de la multiculturalidad y la
ciudadana y su vinculacin con las instituciones de la democracia.
Los inmigrantes muestran de manera patente la calidad del multi-
culturalismo y de la democracia (que por lo general no les recono-
ce derechos ciudadanos), as como los imaginarios sociales en torno
a temas de empleo, acceso a bienes y servicios, y la aceptacin o el
rechazo cultural.
Las migraciones exponen de manera abierta el tema de la diferen-
cia, la precariedad econmica y social, la desigualdad y la discrimi-
nacin racial y xenfoba, plantendose una tensin entre un deseo
26
Un primer anlisis del carcter policntrico de las sociedades latinoamericanas puede
verse en Caldern y Lechner (1998).
de fortalecimiento ciudadano y pluralista y la discriminacin recin
mencionada. Esta discriminacin debilita los lazos de inclusin
social, pues, al no ser aceptados por la sociedad que los recibe, los
inmigrantes tenderan a retraerse sobre su propia cultura. Otros
fenmenos asociados son la prdida de la condicin ciudadana y la
consiguiente reduccin de sus derechos, la estigmatizacin, la pre-
ferencia de inmigrantes provenientes de ciertos pases en relacin
con otros y las identificaciones simplistas de las cuales son objeto y
que generan una incomprensin de su realidad.
Como los conflictos interculturales son cada vez ms relevantes en
la organizacin del poder y el orden de los Estados, las polticas de
desarrollo humano tendran que tomar en cuenta la calidad de la
trama de relaciones de los inmigrantes, puesto que, mientras ms
puedan disfrutar de derechos ciudadanos, mejor ser el proceso de
inclusin y menor la discriminacin. Ello requiere, sin embargo, que
se discutan valores democrticos de equidad e igualdad a partir de
los cuales se acepte como ciudadanos a los inmigrantes, porque si
prevalece una visin instrumental de mercado los resultados en tr-
minos de integracin sern escasos. Estos temas son discutidos par-
ticularmente en algunos pases receptores, no obstante, existen
pocos estudios sobre migracin, globalizacin y democracia.
Los procesos de globalizacin simblica y cultural pueden cumplir
un rol importante aunque paradjico en este contexto, pues si bien
permiten compartir referencias de carcter global, stas son apro-
piadas desde las diversas culturas locales. Este fenmeno genera que
el sentimiento de desarraigo propio de los inmigrantes (reforzado
por el hecho de no ser plenamente aceptados en la sociedad recep-
tora) se viva de manera compleja: por un lado, compartir referen-
cias simblicas globales los hace parte de una cultura global (lo que
dara un marco de igualdad simblica); por el otro, la necesidad de
no perder la propia identidad favorece la recreacin de prcticas cul-
turales por fuera de los territorios locales, proceso en el que se pro-
duce una apropiacin de smbolos globalizados desde las propias
particularidades en contextos extraterritoriales.
El fenmeno actual de la migracin pone en el tapete de discusin
el tema del desarrollo humano, de la exclusin social y la desigual-
dad cultural. Si bien existen condiciones para ampliar el multicul-
turalismo (lo que ocurre en el plano de los procesos simblicos glo-
bales), los inmigrantes tienden a recrear sus culturas en sociedades
donde, mayoritariamente, poseen un estatus preciudadano. En este
sentido, es central promover polticas de reconocimiento, tanto en
el plano cultural, como en el de los derechos ciudadanos.
iv. En la sociedad de la informacin, la inclusin y la exclusin social adquie-
ren nuevas especificidades.
Se vive una poca de transicin de sociedades industriales a socie-
dades red o en la red, de economas de capital fsico a economas
de conocimiento e informacin, de sociedades de produccin y tra-
bajo a sociedades de comunicacin y consumo, del modelo de Esta-
do-nacin al modelo global interdependiente. En este contexto de
cambio, los usos de las redes en la configuracin de nuevos espacios
pblicos, en la comunicacin y el acceso a la informacin, en la visi-
bilidad de los actores y en los nuevos vnculos con otros, podran
tener gran impacto sobre el desarrollo humano. La capacidad inte-
gradora de la red es tan exhaustiva como el potencial de exclusin
para quienes no acceden a ella. La ciudadana se juega aqu en un
terreno donde la amenaza de exclusin se vuelve ms intangible,
pero no por ello menos real.
La marcha hacia la sociedad de la informacin genera nuevas for-
mas de inclusin y exclusin relacionadas con una nueva divisin
social del trabajo. Los sectores que mejor se integran son los vincu-
lados a la produccin de conocimientos (y que incorporan conoci-
miento a su produccin), los que tienen sistemas y estructuras fle-
xibles, y los que invierten en tecnologa de informacin. La
globalizacin slo incluye a los sectores considerados econmica-
mente valiosos para la red y para los nuevos mercados, agravando la
desigualdad dentro de los propios pases, regiones y ciudades. Cada
vez ms se tiende a entender la exclusin como exclusin con res-
pecto a la sociedad-red, vale decir, con respecto a la tecnologa, el
conocimiento y los nuevos mercados.
Desde un punto de vista positivo, el acceso de diversos actores a los
medios interactivos puede ejercer un impulso incluyente en las socie-
dades latinoamericanas. Abundan los ejemplos en los que el uso de
nuevos bienes culturales y comunicacionales permiti la conexin
horizontal entre importantes grupos tnicos, organizaciones femi-
nistas, grupos ecologistas y diversas ONG. Todos ellos son actores
que se movilizan para plantear demandas particulares y que encuen-
tran en la red y en los medios un espacio de comunicacin y de
encuentro con otros interesados en la defensa de los mismos temas.
Esto demuestra que las nuevas redes de comunicacin horizontal
pueden incrementar el protagonismo de sujetos anteriormente auto-
rreferentes. De igual manera, se abre una amplia gama de opciones
de acceso a la informacin (sobre servicios, derechos y demandas

compartidos), de influencia en la opinin pblica (al disponer de
estaciones radiales, acceder a redes informatizadas, difundir videos),
de fiscalizacin de la discriminacin mediante el uso de Internet
(que permite debatir asuntos pblicos en tiempo real), entre otras.
Sin embargo, tambin en este plano existen asimetras que repro-
ducen patrones excluyentes. Sera preciso discutir cmo contra-
rrestar las asimetras que emergen cuando unos actores capitalizan
tecnologa comunicativa para hacerse presentes y otros no. O tam-
bin, cmo promover los medios tcnicos idneos, y el conoci-
miento sobre su manejo, que favorezcan un juego democrtico
incluyente en la sociedad de la informacin. Cmo hacer frente
a la nueva brecha entre informatizados y desinformatizados para
no ahondar desigualdades en el plano de las representaciones sim-
blicas que circulan por la red, puesto que mientras unas pueden
ejercer influencia en la toma de decisiones polticas, otras, por ser
electrnicamente invisibles, pueden ser polticamente excluidas?
Todos stos constituyen nuevos temas para pensar desde la
regin.
27
1.3 Ciudadana activa
En este contexto, debera potenciarse a los actores polticos y socio-
econmicos para que sean capaces de reconstruir en un marco de
diversidad de actores y situaciones la idea y el propsito de una inclu-
sin social creciente que garantice un mayor desarrollo humano. Se
trata, en definitiva, de reconstituir la nacin en la globalizacin, susten-
tndola en una ciudadana renovada y activa que articule democracia y
desarrollo.
Una ciudadana activa implica combinar complementariamente liber-
tad e igualdad. El rgimen poltico no garantiza por s mismo la evolucin
de la sociedad en este sentido; son las prcticas y orientaciones de los acto-
res las que pueden profundizar la democracia. La libertad, de acuerdo con
27
En Amrica Latina se advierte una creciente frustracin de expectativas por parte de la
poblacin. Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del desarrollo huma-
no, como la reduccin de la mortalidad infantil y la expansin de la expectativa de vida. Tam-
bin han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnologa y comunicacin: en
promedio, de acuerdo con datos de CEPAL (2006) entre 1990 y 2004 la cantidad de lneas tele-
fnicas y telfonos celulares por cada 100 habitantes creci casi 7 veces, y la de usuarios de Inter-
net, ms de 39 veces. Pero, al mismo tiempo, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad
son enormes. Por consiguiente, se tiene una poblacin ms educada e integrada a la vida cul-
tural moderna, pero excluida en trminos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte frustra-
cin de expectativas que, sin lugar a dudas, afecta la vida poltica de las personas.
Sen, se entiende como la capacidad de las personas de optar por el tipo
de vida que desean vivir segn sus valores y aspiraciones, y de evaluar e
incluso asumir otras opciones.
28
El concepto se respalda en la idea de que
la diversidad es un valor intrnseco de la libertad y que la igualdad, que
rene libertades diversas, es un producto de aqulla porque supone e
implica las libertades de todos. En este sentido, el desarrollo y la demo-
cracia deben ser decididos por todos en un nuevo espacio pblico donde
los ciudadanos hagan la democracia.
El Estado podra jugar un rol estratgico en la formacin de actores
autnomos y en la recreacin de una conciencia de nacin y de regin en
la globalizacin, y la poltica podra potenciarse equilibrando lo econ-
mico y lo social, la igualdad y la diferencia, con conciencia de que los cam-
bios toman tiempo y exigen consistencia y sentido de justicia.
El desarrollo democrtico actual, tal como se sostiene en el informe
La democracia en Amrica Latina, requiere el fortalecimiento de una ciuda-
dana activa, mediante la puesta en prctica de una poltica generadora de
poder democrtico que, a su vez, depende de una poltica consistente que
lo promueva. En los pases latinoamericanos es posible impulsar una
democracia de ciudadanos asociada con niveles progresivos de equidad y
dinmicas eficaces de lucha contra la pobreza. Esto implica avanzar en la
construccin de una ciudadana centrada en los derechos civiles, polti-
cos, sociales y culturales.
Como se indic, los cambios globales plantean nuevos desafos a la
regin y es necesario fortalecer la democracia como rgimen y espacio
de expansin de la ciudadana, con especial nfasis en la participacin
activa de la sociedad y sus actores. Una perspectiva de fortalecimiento
de los derechos sociales y culturales no implica, por otra parte, soslayar
los derechos civiles y polticos. Por el contrario, un enfoque integrado
coincidente con el planteado en PNUD (2004) supone una inte-
raccin entre sus componentes, donde lo poltico-institucional viabili-
za lo social, y donde, inversamente, los avances en lo social legitiman lo
institucional. En la medida en que los actores y las instituciones expan-
dan su capacidad de innovacin y adaptacin a los cambios sociales y
globales, las amenazas percibidas respecto de esos cambios podrn ir
revirtindose a favor de una percepcin de nuevas oportunidades y
potencialidades.
29
28
Sen (1999).
29
El informe apela a una democracia de ciudadana, concebida no slo en funcin del
rgimen poltico y del goce de derechos polticos, sino tambin orientada por los derechos
civiles y sociales. El reconocimiento y la garanta de realizacin de los tres tipos de ciudadana
(civil, poltica y social) llevaran a disfrutar de una ciudadana integral (PNUD, 2004: 25-31).
Los artculos comprendidos en este libro se inscriben en una lnea de
reflexin crtica sobre la relacin entre democracia y desarrollo. En estos
nuevos tiempos, el fortalecimiento de la democracia y la estabilidad pol-
tica son requisitos esenciales para la inversin y el crecimiento de la eco-
noma. Instituciones slidas y Estados activos, crebles y orientados por
actores coherentes y con capacidad de manejo del cambio, y de gestin
institucional de conflictos, son la base de una nueva dinmica social fun-
damentada en una lgica de las capacidades.
En este sentido, un punto central es la capacidad de accin de la ciu-
dadana y de las instituciones de la democracia para resistir mejor los ries-
gos y manejar mejor las oportunidades que plantean los procesos de cam-
bio global. Cmo se redefinirn los ciudadanos de cara a las actuales
sociedades policntricas? Cmo se posicionar a s misma la ciudadana
social en sociedades altamente internacionalizadas, organizadas en fun-
cin del conocimiento y la informacin, y donde los fuertes mecanismos
de diferenciacin social tienden a reforzar la desigualdad preexistente?
Cmo construir ciudadana, cuando se est redefiniendo un orden mul-
ticultural altamente conflictivo y que excluye poltica y econmicamente
a los grupos ms dbiles? Desde la perspectiva de la ciudadana cmo se
redefinirn los ya limitados mecanismos de cohesin social, dado que las
instituciones encargadas de la socializacin, como la familia y la escuela,
manifiestan serios problemas de reproduccin social?
Se vive un momento de cambio en el que, si bien es fundamental
resolver viejas demandas de derechos humanos bsicos (que, por lo
dems, cada da se reciclan en la globalizacin), el surgimiento de nue-
vos derechos y demandas de diverso tipo (culturales, tnicas, ecolgicas,
de gnero, de informacin, sexuales, etc.) plantea espacios de expansin
ciudadana que los mecanismos institucionales y los Estados escasamen-
te pueden procesar. Estara en germen una suerte de movimiento de ciu-
dadana asincrnica que entrecruza derechos de diverso tipo, intensi-
dades y direcciones, dando lugar a nuevos desafos que el Estado, la
democracia y el desarrollo tienen que enfrentar. La cuestin es cmo se
construyen agendas para encararlos.
1.5 Propuesta analtica
Una primera aproximacin conceptual para enfrentar la desigualdad
y analizar de forma integral la ciudadana tendra que explorar los niveles
de articulacin entre el reconocimiento ciudadano (reconocimiento de iden-
tidades); los tipos de participacin a los que el ciudadano accede y que
puede ejercer (participacin); y los niveles de distribucin de los recursos
sociales, econmicos y culturales (distribucin).
30
A partir de ah se pueden
elaborar opciones de polticas de desarrollo y nuevos mecanismos institu-
cionales para regular el conflicto. La condicin es que stos sean perti-
nentes para cada situacin nacional o histrica.
El nivel de integracin y sinergia entre los tres principios que organi-
zan la ciudadana (reconocimiento, participacin y distribucin) deter-
minara las capacidades o debilidades ciudadanas para actuar en un
mundo en cambio, y enfrentar los procesos globales en aras de aprovechar
las oportunidades y revertir las rigideces en materia de pobreza, exclusin
y desigualdad social.
31
Hipotticamente, las relaciones entre reconocimiento, participacin
y distribucin no son unvocas:
Cuando la tensin principal se encuentra entre el reconocimiento y
la distribucin, la cuestin en juego sern las opciones de polticas
sociales (produccin y distribucin de bienes pblicos);
cuando la tensin est entre el reconocimiento y la participacin, la
cuestin en juego ser la regulacin institucional del conflicto, y
cuando la tensin est entre la participacin y la distribucin, la cues-
tin en juego ser la capacidad de transformar los derechos en
demandas efectivas.
Por otra parte, como ya se mencion, los cambios globales producen
transformaciones en las sociedades nacionales en diversos mbitos de la
economa, la poltica, el mundo social y la cultura, e inciden en la con-
formacin de una nueva estructuracin de la sociedad. Son particular-
mente relevantes los cambios en los patrones de exclusin/inclusin y sus
relaciones con la multiculturalidad y la identidad, la socializacin y la inser-
cin en la sociedad de la informacin. En todos estos aspectos hay actores
y necesidades, instituciones que regulan los conflictos y polticas pblicas
que producen y distribuyen bienes. De cmo se trabajen estas variables
depender si los cambios se convierten en oportunidades o se empanta-
nan como problemas de los que se torna difcil emerger. Algo similar ocu-
rre con la llamada crisis de la poltica y de los partidos.
30
Esta conceptualizacin est sustentada en el proyecto Estrategias de fortalecimiento de la
ciudadana social, elaborado durante 2005, en el marco de las actividades del PRODDAL.
31
Cada pas podra presentar distintas situaciones de articulacin entre las tres dimen-
siones sealadas y, por lo tanto, el nivel de desarrollo de las capacidades de ciudadana ten-
der a ser diferente. Estas situaciones son dinmicas y pueden atravesar por niveles diferentes
de articulacin en contextos especficos tambin diversos. Se tratara de identificar los ras-
gos centrales que explican las posibilidades y limitaciones de la capacidad de accin ciuda-
dana en las distintas sociedades.
En el debate terico contemporneo sobre la ciudadana, la lnea inicia-
da por Marshall, que distingue entre derechos polticos, civiles y sociales, es
un referente analtico fundamental.
32
Su principal legado es la incorpora-
cin de los derechos sociales al mbito de los derechos de ciudadana, antes
integrados en los derechos civiles y polticos. La inclusin de los derechos
sociales como derechos ciudadanos fue promovida por los Estados de bie-
nestar, impulsores de la igualdad social a travs de la prestacin de servicios
sociales referidos a estos derechos. Sin embargo, en sociedades policntricas
no se observa en la actualidad una acumulacin de formas diversas de ciu-
dadana, como sostuvo Marshall, sino una implosin de derechos, una trans-
formacin de los derechos civiles y polticos a travs de la inclusin de nue-
vos sujetos sociales (de gnero, nios, minoras sexuales), junto al
surgimiento de nuevas esferas de derecho (como la ecologa, la reproduc-
cin, la informacin) y una mutacin (en general declinacin) de derechos
sociales aparentemente consolidados; en particular, aquellos ligados al
mundo del trabajo.
33
2. El espacio pblico
La idea de democracia de ciudadanas y ciudadanos est asociada a la
renovacin de la poltica, a una democracia de lo pblico y a una socie-
dad deliberativa; en definitiva, supone un retorno a la idea republicana de
espacio pblico como bien comn.
34
En este enfoque, la poltica tiene un
papel estratgico en el desarrollo.
El espacio pblico es el lugar de encuentro de los ciudadanos donde
se debate y genera opinin pblica. Se trata del lugar donde se crea lazo pol-
tico entre los ciudadanos y donde stos participan de la poltica. Esta idea de
espacio pblico supone la existencia de actores e individuos con autonoma
y capacidad de plantear y argumentar sus ideas y opiniones sobre la vida en
comn; es, en fin, el lugar donde se debate y se discuten las prioridades y
metas de una sociedad.
35
Mientras ms slida sea la red de articulacin y argu-
32
Marshall (1965).
33
Sorj (2005: 31). Vase tambin, Manin (1992).
34
En este sentido, Viroli seala que la virtud cvica se trata de una virtud para hombres
y mujeres que quieren vivir con dignidad y, sabiendo que no se puede vivir dignamente en
una comunidad corrupta, hacen lo que pueden y cuando pueden, para servir a la libertad
comn: ejercen su profesin a conciencia, sin obtener ventajas ni aprovecharse de la necesidad
o debilidad de los dems; su vida familiar se basa en el respeto mutuo, de modo que su casa
se parece ms a una pequea repblica que a una monarqua (Bobbio y Viroli, 2002). Tam-
bin vase Manin (1987).
35
Para Habermas, El dominio pblico se ubica por fuera de las instituciones del Esta-
do y sirve como foro para la discusin sobre las normas pblicas. Benhabib (1996) cues-

mentacin en el espacio pblico, mayores son las probabilidades de que una
sociedad pueda lograr una mejor participacin a escala global.
36
El espacio pblico supone as la interaccin de actores con capacidad
poltica para expresar sus argumentos y debatir en forma libre en condi-
ciones de igualdad con otros.
La capacidad poltica de la sociedad y de sus actores, que se expresa
en este espacio, tendra que vincularse a:
i. El ejercicio poltico. La dignidad humana, que constituye la esen-
cia del ejercicio ciudadano, est vinculada al derecho a hacer
poltica. El ejercicio poltico es lo que nos distingue como huma-
nos
37
y el derecho a la ciudadana, a ejercer libremente la accin
poltica propia con otros, es el fundamento de la democracia.
Asimismo, el logro de una ciudadana activa, que articule las ciu-
dadanas social, poltica y civil en la deliberacin social, depen-
de de la capacidad poltica de los actores, vinculada al ejercicio
poltico.
ii. La produccin de libertad, entendida como bien colectivo. La libertad (o
la no dominacin) es un bien colectivo porque cumple dos con-
diciones: a) es un bien social, ya que la no dominacin no implica
la ausencia de otros, sino la existencia de lmites que evitan que
algunas personas dominen a otras, y b) es un bien comn, pues la
no dominacin slo est asegurada cuando los sectores ms vul-
nerables no sufren dominacin.
38
As, la libertad como no domi-
nacin debe darse tanto a nivel de la sociedad (de ah su carcter
colectivo) como individualmente. Ambas son inseparables y, en
esta lnea de pensamiento, el Estado juega un rol central promo-
tiona la posicin de Habermas en tanto este autor no abordara el tema de la diversidad en
el espacio pblico y sostiene que las decisiones que all se tomen se planteen como separa-
das de los mbitos institucionales de toma de decisiones. Segn Benhabib, los mbitos del
debate pblico y de la toma de decisiones deben ir juntos, pues, de lo contrario, se fortale-
ce la separacin entre lo sustantivo (que se da en el espacio del debate) y lo instrumental
(que se da en el mbito de la toma de decisiones).
36
Castells hace referencia a los nuevos procesos polticos que contribuyen a la crisis
de la democracia liberal clsica, mientras que fomentan el surgimiento de una nueva
democracia electrnica, inserta en la revolucin de la sociedad informacional. La expre-
sin democracia electrnica trata de resumir los nuevos condicionamientos de la rela-
cin entre el sector pblico y la opinin pblica, ante el nuevo paisaje social. Este tema
es fundamental para la reformulacin del espacio pblico. Para mayor detalle, vase Cas-
tells (1996-1997).
37
As, para Hannah Arendt: nicamente la prdida de la comunidad poltica es la que
puede expulsar al hombre de la humanidad, citada por Lechner (1988).
38
Petit (1997).
viendo la libertad en ambos sentidos para vincularla al desarrollo
y a la ciudadana.
39
iii. La capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos que tiene
la poltica. La poltica tiene un poder constructivo de espacios donde
distintos actores intercambian argumentos y propuestas para gene-
rar opciones o acuerdos. Ese intercambio slo puede darse en base
al mutuo reconocimiento de identidades que incluso se redefinen
en el encuentro poltico. En este sentido, la poltica debera hacer-
se cargo de la pluralidad social, cultural y poltica de las sociedades.
Lo nacional debe comprenderse como producto de la pluralidad, y
al Estado y los partidos les cabe la tarea de propiciar una dinmica
poltica pluralista e institucional, en contextos donde en gran medi-
da la participacin es fragmentada, particularista y a menudo cor-
porativa, lo que inhibe la construccin de consensos nacionales en
funcin de objetivos colectivos bsicos.
40
iv. La promocin de la idea de un desarrollo compartido asociado a la demo-
cracia. La democracia se vincula al desarrollo humano porque viabi-
liza el derecho fundamental de participar polticamente en las deci-
siones que afectan la propia vida, establece mecanismos que ayudan
a proteger a las personas de grandes catstrofes econmicas y pol-
ticas y, sobre todo, porque puede favorecer el desarrollo humano a
travs de la ampliacin de la participacin poltica ciudadana que
genere mayor equidad social y econmica y establezca prioridades
de poltica pblica.
41
v. El desarrollo como producto de la accin de ciudadanos activos que se hacen
en el espacio pblico democrtico, espacio en el que se reproducen virtudes y
valores republicanos.
En esta lnea, los temas vinculados al ejercicio poltico, a la libertad
como bien colectivo, a la deliberacin, al logro de acuerdos y a una socia-
39
Para una primera aproximacin a la idea del estado de lo pblico en el desarrollo
humano, vase el Informe Desarrollo Humano de 1993. En este informe, se afirma que el
concepto de mercados amigables para las personas implica el trabajo conjunto del Estado
y los mercados. Dado que, en la prctica, tanto los Estados como los mercados son guiados
por estructuras de poder, el informe sugiere que ambos deberan ser guiados por la gente.
Mercados y Estados deberan trabajar en tndem y la gente debera ser lo suficientemente
empoderada para controlarlos de forma efectiva (UNDP, 1993).
40
Caldern (2002)t.
41
Vase PNUD (2004).
lizacin ciudadana permanente, constituyen asuntos que encuentran en
el espacio pblico un mbito democrtico de manifestacin. Las virtudes
pblicas se relacionan con la construccin colectiva de la dignidad indivi-
dual y la conciencia de la necesidad de un modo de vida democrtico.
42
El espacio pblico es, entonces, el lugar de participacin y expresin
poltica. Sin embargo, en tiempos de globalizacin, la poltica, si no est
en crisis, tiene enormes dificultades para enfrentar los cambios. Al res-
pecto, una conclusin de la conferencia realizada en Mxico en septiem-
bre de 2004, en el marco del informe La Democracia en Amrica Latina, enfa-
tizaba que la poltica hoy no tiene la fuerza para contrapesar los poderes
fcticos. Los partidos polticos, en general, no han podido asumir la com-
plejidad del mundo actual, lo que ha llevado a una suerte de quiebre de
la representacin partidaria como forma nica de participacin poltica.
Si bien se trata de un fenmeno global, en Amrica Latina los lmites de
una ciudadana integral lo agudizan. Es fundamental, en este sentido,
recuperar la autoridad de la poltica y hacer hincapi en su capacidad cre-
adora de espacios pblicos.
Cmo salir de este impasse? Parece necesario idear y construir una
forma de asociacin poltica que rescate su dimensin tica, a partir de la
cual se cree una relacin entre los participantes que permita hablar de un
espacio pblico compartido, e integrar la dimensin tico-normativa de la
poltica, sin omitir su carcter pragmtico, generador de poder y de con-
diciones para el desarrollo.
Se tratara de crear una comunidad poltica de diferentes donde la
identidad se establezca a travs de compartir reglas que organicen la
relacin civil entre actores y ciudadanos que, de otro modo, estaran
preocupados por sus proyectos particulares. Esta forma moderna de
comunidad poltica se sustenta en un vnculo dado por un inters pbli-
co comn. No tiene una forma predefinida; se construye de manera
constante.
43
Empero, esto no significa que el rgimen democrtico tenga garan-
tas intrnsecas para profundizarse a s mismo. Slo la representacin y
participacin ciudadana pueden conducir a una tendencia hacia la igual-
dad social que profundizara la democracia.
44
Esto finalmente lograra
42
Para un debate sobre estos temas, vanse Bobbio y Viroli (2002: 15) y Petit (1997).
43
Mouffe (1996). Vase tambin PNUD (2004: 195).
44
Los cambios necesarios para hacer posible la sostenibilidad del rgimen demo-
crtico deberan provenir de la interaccin de la sociedad y el sistema institucional. Cabe
sealar que esa interaccin no est exenta de conflictos. Toda sociedad necesita apelar,
a la vez, al orden y el conflicto, y el manejo de la tensin entre ambos es lo que permite
avanzar en democracia.
una convergencia cada vez mayor entre ciudadana poltica, civil y ciu-
dadana social.
En sociedades cada vez ms globales, con mutaciones constantes, resul-
ta fundamental una visin ms dinmica de la ciudadana, una visin cen-
trada en la ampliacin permanente del espacio pblico, donde debatir y
elaborar los problemas a escala local, nacional o global, segn se vayan pre-
sentando.
La ciudadana, segn el informe La democracia en Amrica Latina,
45
abar-
ca un espacio mayor que el del rgimen poltico y sus reglas instituciona-
les, y hoy se considera que el ciudadano pleno debe acceder a sus dere-
chos civiles, sociales, polticos, econmicos y culturales de manera
integrada, y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articula-
do. Un desafo poltico es superar la naturaleza desintegrada de la ciuda-
dana, es decir, su irregularidad y asincrona, que producen tensiones y
frustraciones que inhiben el avance del desarrollo humano. Para ello resul-
tara importante reconocer el papel de la ciudadana poltica como por-
tadora de una igualdad compleja que permita avanzar en los otros pla-
nos.
46
El ciudadano es el sujeto de la democracia y la ciudadana implica
la existencia de igualdad bsica dada por el solo hecho de pertenecer a
una comunidad poltica, de compartir un mismo espacio pblico.
47
Ello
supone que todos los individuos, en tanto ciudadanos, tienen iguales dere-
chos y deberes. Sin embargo, en cada pas la democracia y el ejercicio de
la ciudadana tienen sus propias particularidades socio-histricas. La cues-
tin es cmo redefinir el ejercicio ciudadano en sociedades de cambio ace-
lerado como las latinoamericanas.
Que la sociedad elija el espacio pblico como lugar para realizar sus
orientaciones de desarrollo puede constituir una opcin que beneficie
intereses individuales, pero en la medida en que estos se extiendan hacia
el conjunto de la sociedad, sus beneficios tendern a ser colectivos. El espa-
cio pblico y los acuerdos que puedan surgir en l sern ms eficientes
mientras mayores sean las oportunidades particulares de una amplia gama
45
PNUD (2004). Vase, adems, Touraine (1994), quien afirma que el juego demo-
crtico supone a la vez la representacin, las reglas del juego y la participacin ciudadana.
46
La idea de igualdad compleja de Walzer supone que existen diferencias en los otros
planos de la vida social pero que, en el plano poltico, en la ciudadana, habra un elemen-
to de igualdad que permitira avanzar. Sen retoma la idea de libertad como fuerza que poten-
ciara la igualdad y posibilitara el desarrollo (Walter, 1993). Para mayor detalle vase tam-
bin el captulo I del informe de 2005, PNUD (2005).
47
Como plantea Schnapper, en toda nacin democrtica, la poltica instituye lo social.
[] La ciudadana, en ese sentido, no fue solamente un atributo jurdico y poltico, [sino]
el medio seguro de adquirir estatus social, la condicin necesaria incluso si ella no era
concretamente siempre suficiente, para que el individuo pudiera ser plenamente reco-
nocido como un actor en la vida colectiva (Schnapper, 1994).
de ciudadanos. Probablemente esto convertira al espacio pblico en un
bien comn, pues beneficiara a todos. En este sentido, el espacio pbli-
co sera un recurso para el desarrollo humano, primero porque es legti-
mo y segundo porque puede constituir un medio eficiente para tomar
decisiones sociales colectivas.
48
3. La necesidad de horizontes normativos
La distancia existente entre las necesidades de la sociedad y las posi-
bilidades de la poltica marca la inflexin histrica que vive la regin.
Para que esa distancia sea superada se precisan horizontes normativos
de sentido que trasciendan la fragmentacin y que apelen a una relacin
fecunda entre ciudadana y desarrollo humano. Desde este enfoque, se
requiere argumentar al menos en una doble dimensin normativa: la pri-
mera, referida a las normas procedimentales que organizan la vida democrti-
ca en la lnea de lo que Pizzorno denomin solidaridad procedimen-
tal;
49
la segunda, referida a valores propios de la cultura democrtica,
como las virtudes cvicas o la libertad real. Estas dos dimensiones nor-
mativas estn relacionadas, pues procedimientos y valores son parte de
un mismo proceso.
Este tema tambin se vincula a la relacin entre el orden vigente y el
orden posible, planteada por Lechner,
50
y a la congruencia del orden ins-
titucional con el tipo de desarrollo posible, planteada hace aos por Medi-
na Echavarra.
51
Los procedimientos en la poltica entendida sta como un sistema
de expectativas y reconocimientos recprocos no son meramente for-
males, sino formas comunicativas que establecen normas de reciprocidad
y solidaridad procedimental. Esta visin supone un enfoque constructivo de
la poltica, que debe respetar pero tambin producir nuevas identidades
y orientaciones, lo que implica reconocer el pluralismo como un valor
constitutivo de la democracia.
Adems, en la democracia moderna, los procedimientos pueden modi-
ficarse, ya que sta no tiene principios incuestionados. Como dice Lechner
48
Al respecto, Sen trabaja la nocin de eleccin colectiva racional y la idea del desa-
rrollo individual como compromiso colectivo. Vase Sen (2003).
49
Pizzorno (1985).
50
El orden posible est marcado por la relacin entre lo que es (lo real) y lo deseado
(que es visto como utopa, como lo imposible). Vase Lechner (1987).
51
Medina Echavarra (1964).
(1987): El relativismo de valores tambin relativiza las reglas del juego. No
hay procedimientos verdaderos u objetivos, sino acuerdos contractuales que
establecen un derecho, pero no un deber. No ofrecen garantas en el senti-
do de una obligacin tica. [] Un pacto sobre las reglas de juego slo sera
ticamente vinculante por referencia a una normatividad externa. Esto tiene
que ver con valores, con el sentido de la democracia.
Entre los valores y las virtudes de la cultura democrtica, interesa aqu
destacar el de libertad, entendida, segn Sen, como compromiso social.
De acuerdo con este autor, la expansin de la libertad es a la vez el fin prin-
cipal del desarrollo y el medio para alcanzarlo.
52
Como fin, las libertades
son fundamentales para el enriquecimiento de la vida; como medio, las
libertades se interrelacionan de modo tal que los avances en unas liberta-
des contribuyen a alcanzar otras.
53
Como agente, el individuo se relaciona con el rol instrumental de la
libertad. Un mayor grado de libertad mejora la posibilidad de las perso-
nas de ayudarse e influir sobre el mundo. Sen (1996) denomina a esto
capacidad de agencia de los individuos y utiliza la palabra agente para
definir a quienes actan y logran cambios, los que pueden expresarse en
funcin de sus propios valores y objetivos. En este sentido, la capacidad de
una persona de ser agente (actor, segn la denominacin de Touraine)
consiste en el grado de libertad para hacer y conseguir, en un proceso de
bsqueda, las metas y los valores que estime relevantes.
54
Desde esta pers-
pectiva, el rol de agente de las personas, en tanto integrantes de una socie-
dad y participantes activos en la economa, la poltica y el campo de lo
social, es fundamental para el desarrollo.
El desarrollo es visto, entonces, como la expansin de las libertades que
poseen las personas para vivir de acuerdo con los valores que aprecian.
55
Esas
libertades permitiran evaluar los cambios ocurridos y, a la vez, ser un factor
decisivo para impulsarlos. La formacin de los valores y la evolucin de la
tica social forman parte del desarrollo y a ellos debe prestarse tanta aten-
cin como a los mercados y las instituciones, las que, por otra parte, dada su
diversidad requieren ser comprendidas de forma integral. La expansin de
las libertades individuales se logra a partir de un compromiso social. Dicho
compromiso est asociado a la idea de una ciudadana que construye, en un
espacio pblico deliberativo, su propia promesa colectiva para lograr metas
tanto colectivas como individuales.
52
Sen (1999) y Sen (2003).
53
A partir de este rol instrumental de las libertades, Sen plantea distintos tipos de liber-
tades instrumentales que refuerzan la idea de complementariedad entre normas y valores.
54
Sen (1997).
55
Sen (1999).
Estas ideas sobre los horizontes normativos en democracia llevan a la pre-
gunta sobre la relacin entre los ciudadanos y el Estado, y sobre los lmites y
las posibilidades de ampliar los derechos y asegurar su sostenibilidad.
Como argumenta Sorj, un mbito privilegiado donde se expresa esta
relacin es el de los derechos civiles (que se constituyen en contra del
poder discrecional del Estado), los derechos polticos (que expresan inte-
gracin y participacin del ciudadano dentro del Estado) y los derechos
sociales (que expresan demandas del ciudadano al Estado).
56
La diferencia entre los distintos tipos de derechos se asociara a la dife-
rencia de valores. Algunos derechos pueden establecer relacin de oposi-
cin (por ejemplo, el derecho de propiedad contra los derechos distribu-
tivos, o el derecho a la informacin contra el derecho de privacidad). El
reconocimiento de las consecuencias antinmicas que sustentan los dife-
rentes derechos es fundamental para comprender la dinmica poltica,
social e ideolgica de la modernidad; indica la necesidad de no confun-
dir derechos (como sistema de valores) con Derecho (como ordenamiento
jurdico).
57
En este sentido, existira una doble reivindicacin que fundamen-
tara un enfoque renovado del desarrollo humano y que supone la pre-
sencia de valores que establecen una relacin de oposicin en la prc-
tica: por un lado, la bsqueda del pleno ejercicio de la libertad
individual se sostiene en valores individualistas; por otro, la bsqueda
de igualdad entre todos los ciudadanos en una comunidad nacional se
funda en valores colectivos y solidarios. La antinomia que surge de esta
doble reivindicacin promueve la existencia de un Estado que vele por
la seguridad individual y, al mismo tiempo, por la integracin de los ms
desfavorecidos en la vida social.
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Parte II
La ciudadana social y las nuevas
condiciones del desarrollo

2. Trabajo y ciudadana
Guillermo Campero
1. El concepto de ciudadana social
El concepto de ciudadana poltica, en su formulacin ms general,
se refiere a que ser miembro de una comunidad poltica supone el acce-
so y ejercicio de derechos civiles formalmente establecidos y normalmen-
te conocidos como derechos polticos constitucionales.
La nocin de ciudadana poltica, por su parte, segn Aon (2002)
plantea que los sujetos para poder ser efectivamente ciudadanos polticos,
requieren ciertas condiciones para que tal ciudadana se realice y no sea
solamente un estatus puramente formal.
Estas condiciones se refieren al acceso a ciertos recursos bsicos para
el ejercicio de derechos y deberes. Tales recursos seran bsicamente eco-
nmicos, sociales y culturales. La no discriminacin en el acceso a esos
recursos constituye la condicin necesaria y suficiente de la ciudadana
poltica plena. De forma que la ciudadana en su sentido ms integral, de
acuerdo con esta autora, precisa un modelo de Estado que denomina de
bienestar democrtico.
La ciudadana comprende, de este modo, derechos civiles o polticos,
pero no se agota en ellos, porque stos slo explicitan la idea de una igual-
dad jurdica por cierto fundamental, pero que no garantiza por s sola
la capacidad de ejercerla con autonoma por los sujetos.
La tesis bsica parte de la idea de que para ser ciudadano y participar
plenamente en la vida pblica un sujeto necesita encontrarse en una cier-
ta posicin socioeconmica y cultural. Por lo tanto, la nocin de ciudada-
na no puede ser independiente de estas dimensiones, puesto que las desi-
gualdades y las situaciones de insatisfaccin de necesidades bsicas
interfieren claramente con la capacidad de deliberacin y la solidaridad
como vnculo social de cohesin.
Esta concepcin de la ciudadana considera, en consecuencia, que ser
ciudadano no puede quedar reducido al mbito de la titularidad de dere-
chos polticos, sino que exige la satisfaccin de derechos sociales. Incor-
pora al concepto de ciudadana las condiciones para el ejercicio de capa-
cidades y la participacin en los resultados o frutos sociales.
Los derechos polticos, cuando estn asociados a los derechos sociales
necesarios para asegurar su ejercicio, dotan a los sujetos de mayor y mejor
capacidad para proteger sus necesidades e intereses fundamentales fren-
te a la arbitrariedad del poder. Del poder estatal, pero tambin de los
poderes fcticos y del poder del mercado.
Dicho de otra forma, la ciudadana se constituye cuando se logra una
asociacin armoniosa entre libertad e igualdad. La libertad, y en particu-
lar la libertad individual, base fundamental de la democracia, requiere
condiciones bsicas de igualdad para poder ser ejercida. De lo contrario,
la libertad puede ser puesta en cuestin si ella no aparece como accesible
a consecuencia de la exclusin de muchos de las condiciones materiales y
culturales para ejercitarla.
No se trata de que la libertad requiera del igualitarismo o igualdad
en todo, sino, siguiendo a Bobbio, (1995) de igualdad en algo. Algo
que cada comunidad social requiere definir o pactar y que evoluciona
histricamente.
2. Un intento de contribucin adicional: el concepto de
balance histrico en la construccin de la ciudadana social
En nuestra opinin, si la ciudadana poltica (derechos constituciona-
les), como lo seala Aon requiere de la ciudadana social (acceso a recur-
sos econmico-sociales y culturales), ambas dimensiones requieren, a su
vez, de una institucionalidad capaz de proveer los mecanismos para que
ellas se ejerzan y se relacionen. En consecuencia, si aceptamos lo anterior,
el mayor o menor grado de ejercicio de la ciudadana (poltica y social)
estar vinculado a la solidez de cada uno de los tres elementos menciona-
dos y a la mayor o menor relacin armnica entre ellos.
Trabajo y ciudadana 69
Lo anterior implica que cada uno de estos elementos y los actores
involucrados juegan un papel de soporte de los otros y de limitacin o
contrapoder entre ellos. En consecuencia, los derechos polticos requie-
ren de los derechos o recursos sociales y culturales y de reglas de proce-
dimiento institucionales. Pero al mismo tiempo que se requieren, tam-
bin en su relacin se establecen lmites entre ellos, de modo tal que
ninguno de stos ni y sus actores se impongan sobre el otro. Esto es lo
que permite sugerir la idea de que el ejercicio de la ciudadana opera, en
definitiva, como un balance de articulacin y de limitacin entre estos
componentes.
Con base en este razonamiento podramos sugerir el siguiente diseo
para la figura triangular propuesta en la metodologa:
Cuanto ms armnico, equilibrado y sinrgico sea este balance,
mayor ser la densidad de acceso y ejercicio de la ciudadana. Cuanto
menos armnico, ms desequilibrado y menos sinrgico, entonces habr
mayor debilidad de acceso y ejercicio de ella y consecuentemente mayor
exclusin.
Si aceptamos la hiptesis sugerida podramos concluir que cada tipo de
sociedad puede presentar distintas situaciones de balance y que tales situa-
ciones no son estticas sino histricas, esto es, que se pueden dar diferen-
tes balances en distintos momentos de la vida de las comunidades sociales.
En consecuencia, para identificar lo que est en juego en la relacin
inclusin/exclusin ciudadana en cada sociedad en un momento deter-
minado requerimos observar la situacin de su balance, o mejor, el pro-
ceso de constitucin de tal balance entre los tres componentes antes sea-
lados. En otras palabras, donde radica la cuestin central que explica
principalmente su capacidad de ser ms o menos incluyente en un deter-
minado momento.
Ciudadana poltica
(Derechos polticos)
RECONOCIMIENTOS
Institucionalidad
(Reglas de procedimiento)
PARTICIPACIN
Ciudadana social
(Recursos econmicos,
sociales y culturales)
DISTRIBUCIN
As, s lo que define la situacin en un momento histrico dado en una
sociedad es la existencia de derechos poltico-constitucionales y una institu-
cionalidad, ambos razonablemente constituidos y estables, pero un dbil acce-
so a recursos econmico-sociales y culturales, lo que ser el nudo de la debi-
lidad ciudadana (y por tanto de la exclusin) estar situado principalmente
en el ngulo de la distribucin de bienes socioeconmicos y culturales.
En otro escenario, el nudo que genera exclusin puede ser la existencia
de derechos polticos limitados o la debilidad de los actores para ejercerlos,
pese a que exista una institucionalidad y acceso a recursos socioeconmicos
y culturales razonablemente adecuados. En este caso, probablemente ser el
tema de la representacin y el reconocimiento de los sujetos como actores
polticos el ncleo de la fragilidad de la ciudadana.
Una tercera situacin puede corresponder a la debilidad de la institu-
cionalidad para que los actores puedan operar poltica y socialmente, lo
que situara el tema de los obstculos a la ciudadana en el mbito de la
participacin, pues habra acceso a derechos polticos y socioculturales,
pero incapacidad para operarlos a travs de procedimientos estables y
reconocidos.
Es posible tambin encontrar situaciones en las que dos de los tres ele-
mentos presenten fragilidad, e incluso todos ellos.
Si construimos un cuadro analtico provisorio sobre la base de lo anterior
podra elaborarse el siguiente esquema como ejercicio de su eventual utilidad
para identificar situaciones de mayor o menor exclusin ciudadana.
Reconocimiento Distribucin Participacin
Derechos polticos Derechos sociales Institucionalidad
y culturales
(Ciudadana (Ciudadana (Reglas de
poltica) social) procedimiento)
Ciudadana integral
(acceso a reconocimiento
poltico, distribucin
de recursos econmico- + + +
sociales y culturales y a
mecanismos de
participacin)
Ciudadana con acceso
a distribucin de recursos
econmico-sociales y
- + +
culturales, pero dbil
reconocimiento poltico
de los actores.
Reconocimiento Distribucin Participacin
Derechos polticos Derechos sociales Institucionalidad
y culturales
(Ciudadana (Ciudadana (Reglas de
poltica) social) procedimiento)
limitado o exclusin
ante la distribucin
+ - +
de un capital de
recursos sociales
y culturales.
Ciudadana con
dbil o limitado acceso
a formas de participacin
institucionales + + -
eficaces para
representar y transformar
necesidades en demandas.
Ciudadana con
reconocimiento
poltico bsicamente + - -
restringido a mecanismos
electorales.
a mecanismos de
participacin formales
de representacin de
necesidades, pero con
- - +
bajo reconocimiento
poltico y dbil acceso
a la distribucin de
recursos sociales
y culturales.
a la distribucin de
recursos polticos, sociales
y culturales, pero con
limitado reconocimiento
poltico y dbil acceso
- + -
a mecanismos de
participacin para la
representacin de
necesidades
transformables en
demandas.
Ausencia de ciudadana - - -
Estos ocho escenarios hipotticos pueden proporcionarnos un primer
acercamiento clasificatorio de situaciones, orientado a identificar lo que
est en juego como variable principal de las debilidades o fortalezas de
la construccin de ciudadana. Con todo, el anlisis debiera concentrarse
en las relaciones entre los componentes y sus actores examinando los pro-
cesos a que dan lugar. En otros trminos, las acciones de los actores pol-
ticos y sociales orientadas a recomponer los balances cuando la asimetra
entre ellos genera exclusiones. Ello implica, en definitiva, identificar los
ncleos de conflicto, los consensos y disensos sobre el orden poltico, el
orden econmico social y cultural, y el orden institucional. Esto es, situar
los escenarios en su contexto procesal.
De este modo podramos acceder a un anlisis que nos dote de un
esquema dinmico en que la unidad de anlisis, esto es, las estrategias de
fortalecimiento de la ciudadana, puedan ser observadas a travs de un
enfoque que las examine en funcin de la construccin procesal de los
balances entre los componentes polticos, socioeconmicos, culturales e
institucionales.
3. Trabajo y ciudadana
a) Derechos laborales y derechos sociales: el paradigma de origen
Durante el siglo XX, el significado del trabajo y del acceso a ste fue
adquiriendo progresivamente el sentido de un mecanismo integrador y de
vnculo social generador de derechos y ciudadana. Tal es as, que en algu-
nos juristas e incluso cientistas polticos se observa un uso indiferenciado de
la nocin de ciudadana social, alusiva a una ciudadana plena que incor-
pora, adems de los derechos civiles y polticos, los derechos econmicos,
sociales y culturales, y ciudadana laboral, comprensiva de los derechos de
los trabajadores. Con ello, el trabajo asalariado fue instalndose progresiva-
mente como un potente vehculo institucional de integracin social en la
medida en que le atribua derechos de primera relevancia, incluso de rango
constitucional, con amplio reconocimiento internacional, y que se entenda
operaba como una puerta de acceso al ejercicio de los derechos polticos
(Miravet, P. 2000).
As, el conjunto de los derechos econmicos y sociales nace como un
derivado de los derechos laborales, a tal punto que ambos grupos de dere-
chos se consolidan conjuntamente como norma jurdica. En efecto, sobre
el derecho al trabajo y a la seguridad social se construy el paradigma de
los derechos econmicos y sociales constitutivos de una ciudadana plena,
que en una perspectiva histrica progresiva decantaron en una nueva ciu-
dadana que incrementaba los tradicionales derechos civiles y polticos
(Pautssi, 2001).
b) Surgimiento de un nuevo paradigma
Como lo sealan Ernesto Ottone y Crisstomo Pizarro (2004), esta-
mos frente al surgimiento de una nueva era, equivalente a la experien-
cia vivida con la aparicin de la sociedad industrial. Es lo que hoy se
llama globalizacin.
Ella conlleva procesos sociopolticos y cambios econmicos y cultura-
les de enorme magnitud, que han sido ampliamente examinados.
Las diferentes comunidades nacionales muestran una variedad de reac-
ciones sociales, polticas y culturales, segn el grado de oportunidad, incer-
tidumbre o amenaza que observan subjetiva u objetivamente en tal proceso.
La expectativa de oportunidades nuevas se conjuga con el desmoro-
namiento progresivo de las cartas de navegacin cultural y socialmen-
te conocidas, que mal o bien otorgaban ciertas certezas o rutas de com-
portamiento a seguir. Los modos de vida y convivencia que configuraban
el orden social antiguo, con sus ventajas y limitaciones, se ven cuestiona-
das. Un sentimiento de perplejidad, y a veces de oposicin a lo que acon-
tece, tiende a recorrer el espritu de los ms diversos sectores sociales. Per-
plejidad o reaccin defensiva ante lo no bien conocido, ante reglas del
juego an no bien dominadas, ante la incerteza de los resultados que tales
reglas pueden ofrecer.
Pero al mismo tiempo aparecen individuos, comunidades, grupos, o
segmentos sociales que apuestan a las nuevas oportunidades, arriesgan a
innovar, y asumen un cierto liderazgo del cambio convirtindose en nue-
vas elites dirigentes. Conviven as liderazgos de cambio y liderazgos de
resistencia en el mundo social, poltico, laboral, que se entrecruzan, de las
formas ms variadas.
La sociedad se encuentra en una fase de bsqueda, a la vez angustio-
sa y expectante, de orientaciones que le permitan acceder a una idea de
lo que ser, o de lo que aspira que sea, el orden social emergente.
En el centro de esta idea a configurar se encuentra el interrogante de
qu tipo de ciudadana en lo poltico y en sus fundamentos econmico
sociales, culturales e institucionales es posible construir.
Es a esto a lo que queremos contribuir con las reflexiones de este texto,
concentrndonos en una de sus dimensiones: el mundo del trabajo como
fuente de ciudadana social en el nuevo contexto.
4. Impactos en el mundo del trabajo como fuente
de ciudadana
En ese contexto, el trabajo, en tanto recurso econmico, social y cultural
que constituye una de las fuentes que contribuyen a la configuracin de la
ciudadana social, componente adems de las capacidades individuales y
colectivas para el ejercicio de la ciudadana poltica, es, tal vez, uno de los
espacios de la vida social que se sitan en el centro de los cambios.
Los procesos antes mencionados estn produciendo diversos efectos
en la naturaleza del trabajo, las relaciones laborales a nivel macro y micro
social, el funcionamiento de los mercados de trabajo, los sistemas de remu-
neracin y de proteccin social, la formacin y capacitacin, as como
transformaciones en la gestin y diseo organizacional de las empresas y
en la relacin entre stas y el mercado, para mencionar algunos de los
impactos ms difundidos. Todo ello impacta y transforma el rol del traba-
jo y de los trabajadores en la constitucin de la ciudadana poltica, social
y cultural (Castells, 2003).
Estos efectos han sido examinados por algunos analistas como virtuo-
sos en lo fundamental, y por otros como negativos e incluso catastrficos.
Sin embargo, no resulta fundado ni realista situarse en pticas polares. Es
en esta perspectiva que examinaremos algunos de los principales efectos
de la globalizacin y la innovacin tecnolgica asociada a ella en el mundo
del trabajo, y su impacto sobre ste como componente constitutivo de la
ciudadana social.
Qu est juego en el nuevo paradigma del orden laboral?
Siguiendo a Castells (2003), podemos sugerir, por lo menos, cuatro
factores para responder a esta pregunta.
De la colectivizacin a la desagregacin: la nueva divisin del trabajo
Las tendencias ms visibles en la configuracin de la nueva divisin del
trabajo incluyen el crecimiento acelerado de los trabajos en servicios, ms
especializados y con un mayor componente tecnolgico y de conoci-
miento. El trabajo se organiza en unidades ms pequeas y crece la desa-
gregacin de funciones productivas y de servicios que antes estaban con-
centradas en grandes empresas, y que ahora se desarrollan fuera de ellas,
conectndose a travs de mltiples formas de encadenamiento, a veces
ms autnomo y a veces ms dependiente. Incluso, muchas de estas uni-
dades desagregadas y de menor tamao han logrado crear nuevos nichos
de mercado para nuevos tipos de productos y servicios ms sofisticados.
Todo esto est diversificando y segmentando como nunca antes el merca-
do laboral y de productos, las calificaciones y competencias, las carreras
laborales, los requerimientos de reconversin y la movilidad ocupacional.
Si el tema de la ciudadana social en el mundo del trabajo se concentraba en lo
que algunos autores llamaron la democracia industrial (Marshall, 1950), en el
nuevo escenario, la desagregacin ya aludida nos plantea el paso del espacio de cons-
titucin de esta ciudadana desde un universo colectivo fundamentalmente homo-
gneo a un universo que se caracteriza progresivamente por la individuacin y la
diversidad. El trabajo, como recurso econmico, social y cultural de la ciu-
dadana, ya no puede pensarse solamente como la adquisicin o amplia-
cin de derechos y condiciones de progreso colectivo, aplicables a un suje-
to homogneo, sino como derechos y oportunidades asociadas a sujetos
que se caracterizan por su diversidad de situaciones.
Aqu, hay un nudo conflictivo a resolver. Si bien, ciertos derechos
fundamentales en el trabajo continan siendo universales, surge el impe-
rativo de configurar derechos y condiciones de progreso que reconozcan
y expresen la diversidad y la naturaleza cambiante de ella.
El tema de la inclusin o exclusin no se centra entonces en la con-
troversia acerca de si la diversificacin o desagregacin constituyen por s
mismas un proceso estructural de debilitamiento de las capacidades ciu-
dadanas fundadas en el trabajo, sino en cmo ellas no se disocian de las
oportunidades de progreso econmico, social y cultural.
Una consecuencia importante de lo anterior es que no puede afir-
marse que el trabajo o en este caso, el empleo clsico, permanente y, en
unidades estables contine siendo el parmetro de una situacin de
inclusin. Una sociedad puede tener un ncleo con esas caractersticas y
al mismo tiempo un alto desempleo por las barreras de entrada a un mer-
cado laboral sobreprotegido. Inversamente, otra sociedad puede tener un
alto grado de empleabilidad en un mercado laboral de alta rotacin. Lo
que habr que observar es si la rotacin est asociada o no a precariedad
econmica y de protecciones sociales. El punto en juego es, entonces, la cali-
dad del empleo y la existencia de oportunidades para acceder a ste como indicado-
res de inclusin o exclusin, y no necesariamente su carcter permanente,
en el sentido arriba mencionado.
Acceder a la sociedad del conocimiento: trabajo y educacin
Por otra parte, mucho ms gente que nunca antes en la historia, tanto
en trminos absolutos como relativos, se encuentra involucrada en una
relacin ms estrecha y decisiva entre el nivel y calidad de la educacin
adquirida, la capacitacin especializada y las oportunidades de trabajo de
mejor nivel.
El dominio de las tecnologas de informacin y comunicacin y el acce-
so a ellas se convierte en una herramienta cada vez ms indispensable.
La capacidad de los trabajadores de adquirir y aplicar conocimiento
innovador es un capital que favorece la productividad y la competitividad
de la empresa. Pero de lo que se trata es de que sea tambin un capital del
trabajador, que no puede ser completamente apropiado por la empresa; que
constituya un capital personal del trabajador, una reserva necesaria a su
movilidad profesional. El trabajador aumenta as su capacidad de negocia-
cin y de circulacin en el mercado de trabajo. En otras palabras, el punto
en juego en este tema es que la educacin aumente sus oportunidades de emple-
abilidad, factor fundamental de sus oportunidades de progreso en econo-
mas con alto nivel de movilidad laboral. Potenciar este capital de emplea-
bilidad, sustentado en el dominio de conocimiento innovador por el
trabajador, es una cuestin sustantiva para dotarlo de recursos, no slo tc-
nicos, sino tambin culturales, para ejercer sus capacidades ciudadanas.
En sntesis, como nos dice Castells, se trata de que el acceso al cono-
cimiento innovador potencie sujetos ms autnomos en el contexto de un
mundo del trabajo cada vez ms diversificado y desagregado.
Romper la brecha tecnolgica: el impacto de las nuevas tecnologas
En el contexto anterior, un punto central se refiere a los impactos de
la incorporacin de nuevas y cambiantes tecnologas en el empleo.
Diversos analistas han sostenido que las nuevas tecnologas y el nuevo
orden econmico-social como tal producen desempleo. Sin embargo, Cas-
tells nos seala que, empricamente, la mayor parte de los estudios que se
han hecho y han sido muchsimos sobre la relacin entre tecnologa
y prdida de empleo, muestran que no hay tal relacin mecnica. Lo que
ocurre, segn este autor, es que en muchos pases la implantacin de lo
que se ha llamado la nueva economa y sus componentes de innovacin
tecnolgica ha sido realizada de manera abrupta, sin considerar los nece-
sarios procesos de adaptacin a las nuevas realidades del funcionamiento
econmico y de los procesos tecnolgicos asociados a ste. En muchos
casos, esta implantacin ha obedecido, en el mundo privado, al mero cri-
terio de obtener ganancias econmicas de corto plazo, ya sea reempla-
zando trabajo por tecnologa o enfrentando las inestabilidades propias de
un mercado nacional e internacional altamente cambiante recurriendo al
mecanismo ms simple: despedir gente. Y, en el mundo pblico, se ha limi-
tado a adoptar, en muchos casos, polticas simplistas, como reducir la capa-

cidad reguladora del Estado dejando al mercado la configuracin de las
decisiones que ordenan el funcionamiento econmico y la adopcin de
las nuevas tecnologas.
Sin embargo, hoy est claro, particularmente en los pases ms avanza-
dos, que ninguna de esas formas primarias y primitivas de insertarse en los
nuevos procesos, econmicos y tcnicos conduce al xito de las empresas,
al progreso de las personas, y menos al xito de los pases. Por el contrario,
en muchos casos ha sido fuente de crisis y fracasos con secuelas graves en
un mundo global y fuertemente interrelacionado como el que vivimos.
Por ello, lo que observamos hoy en estas sociedades avanzadas es la
superacin de esta mirada miope y la orientacin decidida hacia la adop-
cin de polticas pblicas y privadas capaces de regular, conforme a las
caractersticas propias de sus realidades laborales y sociales, la velocidad,
ritmo y extensin de la implantacin de formas de organizacin econ-
mica y laboral compatibles con la globalizacin y las tecnologas asociadas
a sta. Es lo que se ha llamado economa institucional.
Sin embargo, tampoco es cierto, nos recuerda Castells, lo que dicen
algunos tecncratas: que, por definicin, las nuevas tecnologas crean auto-
mticamente ms empleo. No es as. Depende. Depende de qu tecnolo-
ga, de qu puesto de trabajo, de qu formacin, de qu polticas de la
empresa, de qu polticas de los gobiernos. En ltimo trmino, si el sector
pblico y el sector privado toman seriamente en consideracin lo antes
sealado, la tendencia debiera ser que el empleo tienda a aumentar y no
a disminuir en el mediano y largo plazos. Ello, porque la innovacin tec-
nolgica es un sustento imprescindible para la ampliacin y la creacin
incesante de nuevos mercados y para la supervivencia de las empresas en
un mundo altamente competitivo.
En consecuencia, el acceso y uso de nuevas tecnologas constituyen un
recurso de conocimiento y cultura que aporta al ejercicio de la ciudada-
na. El punto en juego es que ellas se expandan de manera universal al con-
junto de los individuos y comunidades sociales y que su incorporacin sea el resul-
tado de decisiones pblicas y privadas de largo plazo. Polticas que correspondan
a un proceso regulado, orientado hacia la productividad y competitividad
y no a la sustitucin de puestos de trabajo como respuesta cortoplacista.
La representacin: las nuevas relaciones laborales
El tipo de relaciones laborales derivado de este nuevo modelo, difun-
dido a nivel mundial como consecuencia del hecho de que las empresas
tienen la necesidad de emplear trabajadores de distintas formas, en dis-
tintos tiempos, con distintas situaciones laborales exigidas por la adapta-

bilidad a los cambios y facilidades por la tecnologa, impone condiciones
constantemente cambiantes a los mercados laborales internos y externos
a las empresas. Ello est produciendo un proceso progresivo de indivi-
dualizacin de la relacin entre trabajador y empresa.
Aqu hay dos cuestiones a destacar:
La primera es que la individuacin de la fuerza de trabajo, cuando limi-
ta en extremo sus dimensiones colectivas y de cooperacin, hace que los
trabajadores tengan cada vez ms una relacin tambin muy individuali-
zada con su empleador, o con su contratante. Aquellos trabajadores con
altas calificaciones y poder de mercado pueden lograr buenos resultados
de negociacin con la contraparte empleadora, incluso sin requerir de aso-
ciarse con otros. Pero todos aquellos que no tienen un poder individual
de mercado, al ser individuos genricos, reemplazables por mquinas o
por trabajo importado de otras partes, pierden capacidad de negociacin,
aun cuando se asocien.
La segunda cuestin es que con la fragmentacin de las empresas y con
la individualizacin creciente del trabajo y de los trabajadores, la capaci-
dad de diferenciacin de la fuerza de trabajo es tal que la capacidad de
agregacin de las relaciones laborales disminuye. Es muy difcil mantener
la agregacin de la fuerza de trabajo a nivel de negociacin colectiva cuan-
do la negociacin se individualiza. Con lo cual se est produciendo en
todos los pases una fuerte baja de la capacidad de representacin, por
ejemplo, a travs de la afiliacin sindical.
Esto plantea varios problemas: por una parte, debilita las condiciones
institucionales para lograr consensos sociales y polticos en las sociedades.
Un sistema de relaciones industriales estable, aunque sea conflictivo,
requiere capacidad de agregacin de demandas laborales y capacidad tam-
bin de interlocucin del Estado, el sistema poltico y las empresas con
esas demandas. La individuacin del trabajo y la diferente capacidad de
negociacin que de ella se deriva, no resuelve el procesamiento de las cues-
tiones macro sociales y laborales, que son el marco en que esas negocia-
ciones tienen lugar.
Por otra parte, no solamente se afecta la existencia de un sistema de
relaciones laborales estable a nivel de empresa y de sociedad, sino que se
debilitan las capacidades organizativas del Estado para desarrollar polti-
cas de bienestar a nivel general, porque, en la medida en que la relacin
del trabajador con la empresa tiende a ser completamente individual, hay
una relacin cada vez ms distante entre ese trabajador y, por ejemplo, el
sistema general de seguridad social.
Si esta individuacin del trabajo y de la relacin con la empresa y el
Estado se potencian al extremo, el conjunto del beneficio de relaciones
industriales estables puede entrar en crisis y crear una cultura dbil de soli-
daridad social.
En consecuencia, el punto en juego es cmo se reformulan los sistemas de
representacin para garantizar un umbral mnimo de cooperacin, que per-
mita disponer de redes sociales de proteccin para los sectores laborales
y sociales no slo ms vulnerables, sino para toda la comunidad, como con-
dicin poltica y cultural de su desarrollo y de una sociabilidad democr-
tica. De lo contrario, las tensiones sociales y polticas pueden poner en ries-
go la percepcin de legitimidad del sistema econmico, social y poltico
(Boenninger, 1997).
5. El trabajo como recurso socioeconmico y cultural de la
ciudadana: un ejercicio del modelo de balance
As como en el anlisis global del acceso y ejercicio de la ciudadana
se sugiri que poda resultar til examinar los procesos de relacin de
sinergia y contrapeso entre ciudadana poltica, ciudadana social e insti-
tucionalidad, para identificar los nudos conflictivos y las estrategias en
juego de los actores que definan las situaciones de inclusin-exclusin,
ello tambin se puede aplicar al mundo del trabajo (que se sita en el
campo de los recursos econmico-sociales y culturales). Este ejercicio
puede proveernos de hiptesis acerca de los parmetros de inclusin-
exclusin que definen tal situacin en una comunidad social y los proce-
sos y estrategias de los actores en una perspectiva relacional.
As, la cuestin a observar es la relacin entre los factores identificados
en la configuracin del nuevo orden laboral , y si existe entre ellos un balan-
ce armonioso o no. En este ltimo caso, se trata de ver cul de ellos estara
jugando el papel del eslabn ms dbil y por tanto, el rol de elemento prin-
cipal de desequilibrio que genera condiciones de limitacin al acceso a los
recursos para el ejercicio de la ciudadana social. Asimismo, si en un anlisis
procesal la debilidad de uno o ms factores se identifican como persistentes
en el tiempo, entonces podremos caracterizar un patrn de inclusin-exclu-
sin para una sociedad determinada en lo que hace al orden laboral. Pero
como el tipo de relaciones entre los componentes y la debilidad o fortaleza
de ellos pueden ser distintos y variables en el tiempo para distintos tipos de
sociedades, entonces probablemente identifiquemos distintos patrones de
inclusin o exclusin para las diferentes comunidades sociales en el tiempo.
Slo si se encontrara que la evidencia muestra una regularidad, en las
diferentes comunidades sociales, en los componentes que generan recu-
rrentemente exclusin, podramos hablar de un modelo de exclusin pro-

pio del nuevo orden social y econmico en configuracin y asociado a la
globalizacin, como se ha sostenido por autores crticos a ste.
Nuestra hiptesis se orienta ms bien por la idea ya mencionada al ini-
cio de este punto. Esto es, que nos encontramos en una situacin de cam-
bio epocal y que por la magnitud del mismo, las situaciones de inclusin-
exclusin corresponden a complejos y a menudo traumticos procesos de
ajuste en el paso del mundo industrial al mundo de la sociedad global y la
economa y sociedad del conocimiento, y no necesariamente a un patrn
ya configurado como estructural al nuevo modelo.
La figura siguiente pretende ilustrar lo anterior:
En sntesis, si consideramos los cuatro componentes en juego elabo-
rados anteriormente (aunque sin duda pueden existir ms) los puntos a
identificar son al menos tres:
Cules son las relaciones entre estos componentes? Se trata de una
relacin de equilibrio ms o menos sinrgico o ms bien desbalan-
ceado, en la que algunos elementos presentan mayor insuficiencia
que otros?
Si hay desbalance, puede identificarse uno, o ms de un compo-
nente, que presente particular insuficiencia?
Cul es la accin o estrategia de los actores laborales, del Estado y
del sistema poltico para recomponer un balance ms sinrgico?
Con base en este ejercicio de anlisis podramos configurar un exa-
men relacional de actores y procesos destinado a elaborar, por una parte,
Sistemas de
representacin
Calidad del
empleo
Oportunidad
de
empleabilidad
Situacin
de la brecha
tecnolgica
los patrones de inclusin-exclusin, identificando los componentes que
explican mejor las diversas situaciones y, por otra parte, el tipo de polti-
cas orientadas a fortalecer los recursos socioeconmicos, culturales o de
representacin, segn cul de los elementos presente mayor fragilidad.
Nuevamente, a modo de ejercicio, podemos sugerir las siguientes situa-
ciones del proceso de inclusin-exclusin aplicando el modelo de anlisis
sugerido:
Si el componente ms frgil es la representacin, entonces lo que est
en juego es la institucionalidad del modelo de relaciones laborales;
Si el componente dbil es la calidad del empleo, nos encontramos ante
una situacin en la que lo que est en juego son las regulaciones sala-
riales, de condiciones de trabajo y de proteccin social que se carac-
terizan por ser precarias o abiertamente insuficientes;
Si el nudo insuficiente se encuentra en las oportunidades de emplea-
bilidad, la cuestin en juego es el acceso y dotacin de recursos de
competencias para movilizarse con oportunidades reales en un mer-
cado de trabajo progresivamente caracterizado por la rotacin;
Si lo que se manifiesta ms precario es el acceso al conocimiento inno-
vador y la oportunidad de que el trabajador adquiera un capital social
propio de conocimiento, lo que est en juego es el sistema de edu-
cacin y capacitacin, la gestin organizacional de las empresas y la
difusin ms universal del acceso a las nuevas tecnologas y los nue-
vos saberes.
En definitiva, los recursos sociales, econmicos y culturales que constitu-
yen los factores que configuran una de las bases de la ciudadana (Aon),
mbito al cual pertenecen los que provienen del mundo del trabajo, pueden ser
objeto de un anlisis sistmico, que relacione los factores de inclusin-
exclusin que se manifiestan en ste, estableciendo el balance entre ellos
en situaciones diversas para cada comunidad social, y que identifique las
estrategias de los actores concernidos para fortalecer su equilibrio y recom-
poner sus condiciones de asociacin sinrgica. Ello nos dota de elemen-
tos para contribuir, desde la esfera del mundo del trabajo, a un examen
multidimensional y relacional de los procesos de inclusin-exclusin ciu-
dadana ms global que considere los mbitos de: reconocimiento (ciudada-
na poltica que corresponde a los derechos civiles); distribucin (ciu-
dadana social a la que pertenecen los recursos y dimensiones del
trabajo) y participacin (ciudadana procesal que refiere al acceso a
medios institucionales para representar necesidades y transformarlas en
demandas).
6. Algunas lneas de polticas a ser examinadas por el proyecto
en el mbito del fortalecimiento de una ciudadana social
inclusiva en el mundo del trabajo
La cuestin de los sistemas de representatividad
Los actores sociales requieren proponerse polticas que les permitan
tener la capacidad de mantener una conexin genuina con los segmentos
sociales que buscan representar. Ello significa no slo que su cobertura de
los mismos sea lo ms amplia posible, sino que sean capaces de disponer
de una metodologa que recoja la evolucin de sus aspiraciones, intereses
y condiciones de existencia y que sea capaz de expresarlos y ofrecer resul-
tados.
En sociedades sometidas a cambios veloces, como las que nos toca vivir,
las expectativas y las reivindicaciones tienden a evolucionar permanente-
mente conforme a los distintos equilibrios y balances que se producen en
y entre los rdenes poltico, econmico-social y cultural. Ello plantea un
desafo a las polticas, que involucra, redefinir permanentemente la nocin
y los sistemas de representatividad, as como su institucionalidad.
En ese contexto resulta fundamental, tanto para las relaciones labo-
rales como para el conjunto de los actores sociales, polticos y culturales y
el Estado:
Explorar cmo se promueve una pedagoga permanente de sondeo de las rea-
lidades de los representados. El propsito es evitar el riesgo de que los
actores se comporten conforme a orientaciones de accin pura-
mente corporativas, en las que sus objetivos terminan reducindo-
se a aquellos de supervivencia o reproduccin de las organizaciones,
de sus dirigentes y de los cuadros que las administran, y a la reitera-
cin de agendas y temas que la realidad va superando. La conse-
cuencia de esto es la progresiva separacin entre representantes y
representados y, lo que es tan serio o ms que lo anterior, que su par-
ticipacin en las prcticas de dilogo con el Estado y el sistema pol-
tico termine determinada por estos intereses.
Fortalecer a los actores y sus organizaciones como agentes con capacidad de
ser reconocidos como referentes genuinamente ciudadanos. El propsito es
dotarlos de capacidades para constituirse como sujetos sociales que
dispongan no slo de una fuerza cuantitativa, sino tambin de una
fuerza simblica, moral y cultural que les haga ser identificados como
actores necesarios para la gobernabilidad democrtica de los temas
del desarrollo socioeconmico, poltico y cultural.
La sociedad requiere que los actores sociales sean reconocidos como
necesarios, no slo por su fuerza para imponerse, sino por su ima-
gen y legitimidad social. Se trata de una capacidad que podra cali-
ficarse como expresiva de valores, historia y compromiso con el inte-
rs general de la sociedad. Ello genera ms certidumbre en los
actores polticos y en la sociedad en general respecto de que la defen-
sa de los intereses propios de un sector social no sern percibidos
como amenazas a otros sectores sociales e impuestos slo por su
potencial de presin corporativa. Se evitan as las situaciones a suma
cero. Es esto lo que aporta ms a su calidad de interlocutores vli-
dos tanto en el seno de los procesos de negociacin como frente a
los ciudadanos en general.
Generar incentivos para invertir en asociatividad. Incentivos que estn
vinculados por cierto a la capacidad de ofrecer resultados, pero igual-
mente a promover por parte de la gente sentimientos culturales de
vinculacin con las organizaciones sociales. Cuando existe esta orien-
tacin a invertir en asociatividad, ello explica en buena medida por
qu organizaciones sociales que han pasado por perodos de debili-
dad de cobertura y de fuerza, repentinamente emergen como acto-
res con gran poder de convocatoria, que a veces va ms all de su pro-
pio sector de representacin. Es el caso de la Central Unitaria de
Trabajadores en Chile en las movilizaciones sociales de 1983, que fue-
ron la antesala de los procesos que llevaron a la recuperacin de la
democracia en ese pas.
Promover capacidad de agregacin de intereses. El propsito es promo-
ver polticas que doten de competencias a las dirigencias y a sus
bases, para articular sus reivindicaciones particulares en torno a
principios de orden ms general que otorguen sentido a la agenda
de dilogo y negociacin con otros actores, con el sistema poltico
y con el Estado.
Las reivindicaciones particularistas, si se encierran en s mismas, sin
capacidad de proyectar a la sociedad su vinculacin con los grandes temas
del desarrollo, carecern de la fuerza convocante y de la aceptacin social
necesaria para ser percibidas como orientadas a contribuir al bienestar
general de la sociedad y no slo de un grupo en particular.
La debilidad para agregar intereses en el sentido antes mencionado
puede llevar a que se genere una dispersin de demandas y posiciones que
impida identificarlas como parte del progreso general de la sociedad. Asi-
mismo, dificultar su tratamiento a travs de la deliberacin social y la
capacidad de sta de ofrecer respuestas coherentes.
Generar capacidad de hacer procesables las demandas. Esto se refiere a que
las demandas, reivindicaciones o posiciones expresadas por los acto-
res deben tener la capacidad de elaborarse en trminos tales que
puedan ser procesadas como materias objeto de polticas pblicas.
En efecto, la metodologa de elaboracin de aqullas implica que
puedan ser traducidas en polticas precisas que sean capaces de ser
recogidas por el sistema poltico y el gobierno y dar lugar a legisla-
cin o regulaciones. Lo anterior contribuye a desideologizar la nego-
ciacin y la deliberacin y, por tanto, a que las posiciones puedan ser
objeto de tratamientos precisos y no abstractos y que los acuerdos o
consensos, de alcanzarse, puedan ser llevados a la prctica.
La cuestin de la calidad del empleo
No cabe duda de que la estabilidad del crecimiento es una condicin
indispensable para promover incentivos a la inversin productiva capaz de
crear empleos. Pero la creacin de empleos no es condicin suficiente
para asegurar el progreso si no se asegura la calidad de los mismos.
Si este punto constituye uno de los nudos problemticos en una socie-
dad determinada, en trminos de lo que est en juego en la polmica
inclusin-exclusin, resulta relevante para los actores, el sistema poltico
y el Estado considerar las siguientes polticas:
Promover la inversin en recursos humanos. El propsito es elevar las
competencias profesionales que aumenten las condiciones de pro-
ductividad y competitividad de los trabajadores y las empresas.
Disear una institucionalidad laboral, tanto a nivel macro como a nivel de
empresa. El propsito es regular los procesos de flexibilizacin de la
organizacin y del mercado de trabajo asociados a los cambios pro-
ducidos en esas esferas preservando, simultneamente, las exigen-
cias de adaptacin de las empresas a estos procesos y las proteccio-
nes y oportunidades que requieren los trabajadores. Ello implica
considerar iniciativas orientadas a:
reformular las regulaciones legales vigentes sobre contratacin y despido. El
propsito es establecer normativas que asocien la aplicacin de for-
mas de flexibilidad, cuando estas se apliquen por necesidades eco-
nmicas o tcnicas, con instrumentos de proteccin bsica a la esta-
bilidad en el empleo.
elaborar formas contractuales apropiadas para aquellos sectores que se desem-
pean en trabajos eventuales o transitorios. El propsito es disear ins-
trumentos de contratacin que correspondan a la naturaleza de este
tipo de trabajos, que tienden a extenderse cada vez ms en los diver-
sos sectores de la actividad econmica. De hecho, podra sugerirse
que tales formas de trabajo se estn constituyendo en las modalida-
des ms comunes de actividad productiva, por lo cual, el continuar
denominndolas atpicas podra no ser, a estas alturas, una defini-
cin apropiada. Ms an, lo que parece ser cada vez ms atpico es
la contratacin a tiempo indefinido.
generacin de sistemas ms integrales de proteccin para los trabajadores en
la eventualidad de que pierdan su empleo por despido. Esta materia cons-
tituye uno de los factores que contribuyen de manera importante a
la definicin de empleos de calidad. Normalmente existen regula-
ciones que otorgan distintos tipos de retribucin pecuniaria por
tiempo de servicio. Parece clave incorporar en la agenda propuestas
que prevean beneficios de capacitacin y seguridad social, as como
acceso a servicios de salud pblica para las familias mientras se man-
tenga la situacin de desempleo.
promocin de mecanismos de flexibilidad pactada. La agenda debiera abor-
dar tambin formas innovadoras para enfrentar situaciones de ajus-
te de mercado que pueden afectar a las empresas, buscando que la
respuesta no sea necesariamente el despido.
Algunas de las posibilidades que pueden ser examinadas son la sus-
pensin temporal de los contratos, la redistribucin de las jorna-
das de trabajo, la reduccin de jornadas, entre otras alternativas,
incluyendo estas materias en las regulaciones de la negociacin
colectiva.
salarios y productividad en la negociacin colectiva. Promover la vin-
culacin de los salarios a la productividad, asocindolos a un indi-
cador de medicin de aqulla. Este indicador tendra que consi-
derar tanto la productividad del trabajo como de la empresa
considerada la unidad econmica. Ello permitira disponer de un
criterio ms objetivo para la determinacin de los salarios y podra
ofrecer una oportunidad de tecnificacin que colabore a superar
las tensiones que a menudo produce su tratamiento, sobre todo a
nivel de empresa.
contratos colectivos de mediano o largo plazo. Explorar la iniciativa de pro-
mover contratos colectivos de largo plazo podra dotar a trabajado-
res y empresas en economas de mercado, que estn a menudo mar-
cadas por ciclos de expansin y de contraccin, de instrumentos
eficaces para establecer mecanismos de prevencin frente a tales
situaciones.
La cuestin de las oportunidades de empleabilidad
As como la calidad del empleo cuando se tiene puede constituir
uno de los ncleos centrales en la relacin inclusin-exclusin en el campo
laboral, tambin la posibilidad de acceder a oportunidades de ocupacin
en un mercado laboral caracterizado por su alta movilidad, rotacin y
transformacin tecnolgica, a menudo se constituye en un foco de tensin
que puede llegar a ser tan central como el anterior.
Si esto es lo que est en juego de manera principal en el mundo del
trabajo en una comunidad social determinada, parece importante sugerir
el examen de diferentes polticas orientadas a enfrentar tal situacin.
Entre ellas:
Intermediacin y certificacin de competencias.
El propsito es promover el establecimiento de sistemas, tanto pbli-
cos como privados, y regulados por una autoridad competente, de inter-
mediacin e informacin sobre las oportunidades del mercado de tra-
bajo, as como sobre las ofertas de capacitacin y su pertinencia.
Esta poltica tendra que considerar la implementacin de sistemas
pblico-privados de certificacin de competencias profesionales, que
proporcionen informacin estandarizada acerca de las calificaciones
profesionales de los trabajadores. De esta forma, se dispondra de un
conocimiento adecuado del nivel y calidad tcnico profesional de la
fuerza de trabajo y se podra relacionar mejor la oferta y demanda
de trabajo a nivel nacional.
Una poltica de salario mnimo nacional.
El propsito sera examinar la conveniencia de considerar rangos en
materia de salario mnimo nacional. Por ejemplo, en ciclos de expan-
sin, un salario mnimo nacional uniforme que evolucione confor-
me a los indicadores de crecimiento, puede constituir una medida
positiva, sin efectos negativos sobre el empleo. En cambio, en ciclos
de desaceleracin o recesin, establecer rangos de montos diferen-
ciados, por ejemplo, menores para quienes buscan acceder por pri-
mera vez al mercado de trabajo, puede ser eventualmente una medi-
da favorable para limitar los efectos del desempleo, sobre todo entre
los jvenes y mujeres. De la misma forma, un salario mnimo menor
para quienes han cumplido su ciclo laboral pero que buscan rein-
corporarse al trabajo, puede tambin ayudar a generar oportunida-
des de empleo para ellos.
Proteccin social.
El propsito sera la identificacin de nuevas y ms eficaces modali-

dades de acceso a la seguridad social de los sectores laborales someti-
dos a regmenes contractuales transitorios, parciales o de autoempleo.
La inexistencia de modalidades de nuevo tipo apropiadas a las for-
mas de trabajo emergentes, marcadas por la movilidad y la rotacin,
genera la consecuencia de que estos sectores queden a menudo
excluidos de los beneficios de seguridad social.
Derechos laborales.
El propsito sera identificar nuevos contenidos que asuman los tipos
de derechos laborales y protecciones sociales apropiadas para los tra-
bajadores que se desempean en las situaciones de mercados de alta
movilidad, rotacin y cambio tecnolgico.
Ello, porque la forma concreta de definir los derechos fundamentales
en el trabajo no es necesariamente la misma en las condiciones actua-
les que aquellas que caracterizaron los modelos econmicos anterio-
res. Los principios en que se fundan los derechos fundamentales en
el trabajo, manteniendo su naturaleza universal, pueden ser perfecta-
mente compatibles con las caractersticas de economas liberalizadas.
Lo importante a identificar es la modalidad especfica que stos pue-
dan adquirir en situaciones nuevas y en constante cambio.
Promocin de instituciones tripartitas destinadas a producir informacin y
recomendaciones en materia de indicadores de productividad y de innovacio-
nes de gestin empresarial.
El propsito sera proponerse la implementacin de un mecanismo
que permita establecer una instancia independiente del gobierno
(agencia pblica) pero con su participacin, altamente tecnificada,
que elabore informaciones confiables para las partes.
Su finalidad sera que tanto trabajadores como empleadores y el pro-
pio gobierno pudiesen disponer de referencias objetivas para iden-
tificar los obstculos y oportunidades que presentan los mercados
laborales para ofrecer oportunidades de empleo, a fin de generar
regulaciones y polticas que contribuyan a facilitar la insercin de los
trabajadores en ellos.
Ampliar el campo de accin de los sindicatos.
El propsito es examinar cmo extender el papel de las organiza-
ciones sindicales, tanto a nivel de empresa como supraempresa, para
permitirles una accin propositiva, tanto por medio de la nego-
ciacin colectiva, cmo por otros mecanismos bipartitos o triparti-
tos en las decisiones relativas a como perfeccionar los instrumen-
tos orientados a elevar la calidad, la productividad y el diseo
organizacional de las empresas, as como las regulaciones de los mer-
cados de trabajo.
La cuestin de la superacin de la brecha tecnolgica
La exclusin de la ciudadana social, y con especial impacto en el
mundo del trabajo, se origina cada vez ms en lo que algunos autores han
llamado la brecha tecnolgica (Castells, 2004).
ste puede ser uno de los mbitos de desequilibrio o desbalance cuyo
efecto se convierta en uno de los principales nudos a resolver en la rela-
cin inclusin-exclusin. Ello es as, porque lo que est en juego aqu es,
en definitiva, la perspectiva de oportunidades no slo de calidad del
empleo, sino sobre todo de empleabilidad, nocin que se refiere a las
competencias para acceder al mercado de trabajo en condiciones ade-
cuadas a la alta movilidad laboral y la velocidad del cambio tcnico que
impone la insercin en la economa global.
En consecuencia, resulta clave y estratgico proponerse examinar y
someter a deliberacin con los actores sociales, polticos, culturales y el
Estado qu orientaciones de poltica corresponde identificar para enfren-
tar este desafo.
Conviene entonces sugerir algunas lneas de poltica que configuren
una agenda bsica de debate. Entre ellas, cabe considerar en una prime-
ra aproximacin las siguientes:
La gestin de la empresa
La cuestin es cmo superar el rezago innovador en las polticas y prc-
ticas de gestin que una abundante evidencia seala como principal fac-
tor explicativo de las insuficiencias para abordar los nuevos temas en mate-
ria de relaciones laborales, sistemas de retribucin al trabajo y otros
aspectos que generan brechas de productividad y competitividad entre las
empresas (Spoerer, 2004).
Las polticas de despliegue de nuevas tecnologas, particularmente las
de Informacin y Comunicacin (TIC) que muchas empresas han incor-
porado, es una condicin necesaria, pero no suficiente, del mejoramien-
to de la competitividad. Los incrementos de productividad son margina-
les si slo se innova en ellas sin una poltica de redefinicin de la gestin
que les otorgue sentido de largo plazo, conforme a los propsitos de ele-
var seriamente la competitividad.
Segn estudios de la consultora Mckinsey, innovaciones tecnolgicas
de amplio despliegue (superiores al 75%) slo impactan en un 2% en el
mejoramiento de la productividad y la competitividad. Por el contrario,
un despliegue similar en polticas de mejoramiento de prcticas de ges-
tin tiene un impacto de 8% en el mejoramiento de ambas variables y su
relacin. De concurrir ambos factores con igual despliegue, la produc-
tividad y competitividad se incrementan en hasta un 20% (Spoerer,
2004).
Las inversiones en tecnologas de la informacin y comunicacin, son
parcialmente responsables de los aumentos en productividad y competi-
tividad de la economa de los Estados Unidos en la ltima dcada. Las
empresas que inviertieron en esas tecnologas por arriba de lo normal
registraron aumentos en productividad de hasta cuatro veces en compa-
racin con aquellas con inversiones por debajo de lo normal.
Pero la parte ms importante de los aumentos en productividad y com-
petitividad son los procesos y modos de trabajo; en otras palabras, la mane-
ra en que se utiliza esa infraestructura tecnolgica. Es lo que se ha dado
en llamar capital organizacional, que incluye las mejores prcticas y ruti-
nas de una empresa, sus depsitos de conocimiento dentro de las bases de
datos y las cabezas de los empleados, y los valores culturales y sociales den-
tro de la organizacin.
La generacin del capital organizacional est relacionada directa-
mente con la manera en que se coordina y comunica la informacin en
una compaa. Los procesos de informacin y comunicacin mejoran por
medio de tecnologas de la informacin, pero no explican, por s solos, su
contribucin a los aumentos de productividad y competitividad.
En otras palabras, son muy pocos los beneficios que se obtienen sola-
mente con inversiones en tecnologa. Para que los beneficios sean impor-
tantes, las inversiones deben ir acompaadas de capital organizacional.
El aprendizaje organizacional
Lo anterior exige el desarrollo de polticas de aprendizaje organiza-
cional que hagan posible la capacidad de gestin apropiada para poten-
ciar la innovacin tecnolgica y el conocimiento, en la perspectiva de ele-
var sostenidamente la productividad y la competitividad a los rangos que
exige la economa global, adoptar nuevas formas de retribucin al traba-
jo y generar relaciones laborales asociativas.
El aprendizaje organizacional es un proceso continuo de transforma-
cin que desarrolla habilidades, incorpora tecnologas, acrecienta las capa-
cidades de intervencin de la organizacin sobre s misma y sobre su entor-
no, fortalece su capital social e incrementa su productividad agregando
ms valor como resultado de sus acciones.
El aprendizaje organizacional debe trabajar principalmente sobre la
cultura y las prcticas propias de la realidad de las empresas y las econo-
mas, ms que en base a modelos formales, que son referencias impor-

tantes, pero que a menudo constituyen recetas instrumentales de valor
muy genrico.
El aprendizaje organizacional, as concebido, requiere polticas desti-
nadas a desencadenar el capital social colectivo (confianza, sentido de pro-
psito comn, disposicin de ensayo-error ante nuevas situaciones) y el
sentido de equipo (de pertenencia), as como el capital social autnomo
(potencial innovador del trabajador).
Un buen clima y una buena cultura organizacionales reposan en tres
variables: a) infraestructura apropiada para un trabajo ambientalmente
satisfactorio y en condiciones de seguridad; b) retribucin al trabajo e
incentivos ligados a la productividad, competitividad y a oportunidades de
innovacin de los trabajadores que permitan acumulacin de capital aut-
nomo; c) calidad de los flujos comunicacionales, del capital social y del
estilo de direccin. Esta ltima variable es la clave ante las tendencias
actuales. La calidad de las relaciones laborales depende casi enteramente
de ella.
Como lo demuestran las economas y empresas exitosas, la incorpora-
cin de todos los sectores a una gestin organizacional comunicativa con-
tribuye a un mejor involucramiento social e institucional en su aplicacin.
Las relaciones interpersonales, la confianza, fundan una tica de la
comunicacin.
Trabajo y educacin
Las polticas que hemos mencionado conducen necesariamente a
plantearse las relaciones entre trabajo y educacin. Ello implica examinar
qu tipo de polticas de formacin del capital humano es el adecuado en
el contexto de las exigencias de congruencia de aqul con los desafos de
productividad y competitividad, innovacin tecnolgica y autonoma del
trabajador en un mundo globalizado,
La investigacin en este campo ha logrado probar que las competen-
cias clave que hoy se requieren en el mundo del trabajo precisan estar fun-
dadas en lo que se ha llamado en los pases anglosajones capacidades lite-
rarias, entendidas en el ms amplio sentido de capacidades de
conocimiento humanstico, ms que slo tcnico. Ello sera una base
cada vez ms imprescindible de las competencias y habilidades para reali-
zar trabajos de complejidad variable. Adems de saber una tcnica es nece-
sario comprender lo que se hace, y ello es esencial para desarrollar poten-
cialidades de innovacin (The Economist, 2004).
Segn estos estudios, un incremento de 1% en las capacidades litera-
rias de una poblacin en pases con un nivel relativo semejante de desa-

rrollo, se asocia con un incremento eventual de 2,5% relativo en la pro-
ductividad y competitividad del trabajo, y con un incremento de 1,5% en
el PIB per cpita.
En resumen, la capacidad de entender lo que se hace y de expresar lo
que se quiere hacer condensa las competencias bsicas del capital huma-
no. Esto es consistente con los numerosos estudios que relacionan la pro-
ductividad y la competitividad con el desarrollo de la capacidad crtica, la
disciplina social y la capacidad reflexiva de la poblacin.
Este redescubrimiento del valor de polticas que potencien una edu-
cacin humanista est en lnea con las necesidades de adaptabilidad y fle-
xibilidad de la produccin en la actualidad. Esto pareciera contradecir las
necesidades de formacin de especialistas y de un conocimiento cada vez
ms particularizado. Sin embargo, la contradiccin es slo aparente. Por
una parte, lo que se afirma es que las especializaciones deben inscribirse
en un marco amplio de cultura que les otorgue pertinencia y capacidad
operativa en el mundo real. Por otra parte, los especialistas que requiere
la productividad no son los autmatas soados por los industriales de la
primera parte del siglo XX. La pesadilla de Chaplin en Tiempos Modernos
se agot como modelo. En la actualidad, incluso los trabajos repetitivos se
organizan en series, variaciones y rotaciones, que apelan no slo a capa-
cidades musculares y reflejas, sino a conservar las habilidades mentales del
trabajador. En ambientes competitivos sta es una exigencia de racionali-
dad en el uso de los recursos.
Lo que de hecho se observa en muchas instituciones modernas son sis-
temas ricos en informacin pero pobres en significado por carencias de
una formacin intelectual humanista. Se podra postular que el incre-
mento de informacin sin ese tipo de formacin es directamente propor-
cional a su prdida de significado, y que la habilidad para encontrar sen-
tido a la informacin est en el centro de las competencias que exige la
competitividad. En esto se juega la diferencia entre sistemas de sobrevi-
viencia y sistemas orientados a la calidad de vida, entre cantidad y varie-
dad, entre una economa simple y una economa de la cultura.
En consecuencia, una poltica que relacione adecuadamente trabajo
y educacin es aquella que logre establecer puentes y pasarelas bien aco-
pladas entre la formacin humanista y la formacin tcnica, rompiendo
la separacin clsica entre ellas. Esto es una responsabilidad pblica y pri-
vada; de las empresas y de las instituciones educativas. La separacin entre
empresas y entidades educativas es otra barrera que hay que eliminar pro-
gresivamente. Educacin humanista y tcnica slo pueden realizarse en
un sistema conectado entre ambas instancias.
Los nuevos saberes necesarios
Conforme con lo anterior, las polticas de vinculacin entre trabajo y
educacin para asociar conocimiento humanista y competencias tcnicas
requieren adems identificar los nuevos tipos de saberes que produzcan
un acoplamiento virtuoso y no meramente formal.
En la economa globalizada, existe una acelerada obsolescencia de pro-
ductos, procesos, tecnologas y conocimientos (stos se duplican cada dos
aos). Pasamos, as, de la ciencia hecha (stock), a la ciencia hacin-
dose en flujo continuo. La gestin de este tipo de conocimiento en cam-
bio permanente exige conceder importancia a las llamadas variables blan-
das (particularmente la cultura organizacional y los procesos de
aprendizaje continuo) y no slo a las variables tecnolgicas, pues ellas,
como se dijo, estn transformndose recurrentemente y requieren una
capacidad de adaptacin a esas transformaciones.
Ms que el conocimiento explcito (ciencia), importa el conoci-
miento tcito (saberes operacionales) y el conocimiento circulante
(saberes de adaptacin al cambio que surge de la experiencia). Las pol-
ticas de formacin deben ser capaces de proveer competencias para pasar
desde la aplicacin del conocimiento (mando y control) a prcticas
reflexivas capaces de hacer frente a imprevistos (contingencias, riesgos).
Ms que los productos, importan los procesos. Ms que las personas
individualmente consideradas en sus competencias, importa la calidad de
las relaciones que establecen entre ellas para hacer circular el conoci-
miento que se est produciendo constantemente por la innovacin tec-
nolgica y la experiencia prctica de su aplicacin.
Se trata entonces de promover una formacin que dote de capacida-
des orientadas a prcticas reflexivas. Ms que conocimiento y competen-
cias, la gestin de flujo continuo requiere de actitudes pertinentes (aper-
tura, flexibilidad, colaboracin).
Ante el flujo continuo y acelerado del conocimiento, lo que se hace
progresivamente exigible son incrementos significativos de aprendizaje
simultneo individual y organizacional. Ello permite que una flexibili-
dad laboral robusta y competitiva est basada, ms que en la estabilidad
clsica, en la empleabilidad del trabajador. Es decir, en la capacidad de
manejarse en la empresa y en el mercado de trabajo desplazndose entre
posiciones de trabajo (polivalencia) que le permitan seguir el flujo con-
tinuo de transformaciones generadas por el cambio tcnico y la expe-
riencia. Estas capacidades son tambin las que permitirn adquirir capi-
tal autnomo de conocimiento para movilizarse en el mercado de
trabajo.
La inversin en capacitacin, en los trminos antes descritos (antes,
durante y despus del empleo), es en consecuencia exigible a las empre-
sas como contrapartida de la flexibilidad contractual.
Los vnculos estrechos entre empresa e instituciones de formacin tc-
nica y humanista para la adopcin de programas pertinentes a la califica-
cin en lo que hemos llamado nuevos saberes, son clave ante la relacin
flexibilidad/empleabilidad, por la importancia del capital cultural y rela-
cional (potencialidad y calidad de los vnculos sociales) que es necesario
proporcionar al trabajador y, en general, a todos los niveles de quienes
operan en esa relacin.
Una pobreza de capacidades como la identificada es un factor clave
para explicar la no retencin en el mercado laboral de las personas que
acceden a ste sin esa formacin. Ella determina la precariedad de los
puestos de trabajo a que acceden, y hace persistente el crculo vicioso
pobreza/baja empleabilidad.
El gran descubrimiento de la economa reciente es el valor econmi-
co de la relacin entre conocimiento, sociabilidad y cultura. El problema es
que la afirmacin del valor de la cultura se ha situado en el inicio de algu-
nos anlisis o en la conclusin de otros, sin que se haya avanzado signifi-
cativamente, operativamente, en lograr que las variables culturales atra-
viesen y contaminen el desarrollo completo de los anlisis econmicos.
Enfrentar la brecha de la asimetra de acceso al conocimiento
para el desarrollo competitivo entre el mundo avanzado y el mundo
que aspira al desarrollo
Mientras para las economas desarrolladas el tema se plantea en tr-
minos de ciencias y tcnicas, calidad en la innovacin y continuidad en la
educacin, para otros el problema se plantea en la discontinuidad y en la
fundacin de condiciones crticas de la acumulacin cultural. El asunto
para los ms pobres es elaborar y aplicar polticas que conduzcan a cons-
tituir las condiciones previas necesarias a la produccin de conocimientos
y las condiciones de su circulacin y reproduccin; el sentido cultural y
econmico de la creatividad y del aprendizaje; las condiciones de su arrai-
go y desencadenamiento; la creacin de una masa crtica cultural que favo-
rezca la fusin y la reaccin en cadena del comercio, el emprendimiento
y el conocimiento.
Desde el punto de vista de las economas subdesarrolladas, el desafo
de los nuevos factores productivos no se plantea en trminos de calidad o
de innovacin lineales. No es cuestin de una continuidad que requiere
adecuaciones de las capacidades existentes sino, en trminos radicales, de
la creacin de un complejo propio de recursos, la formacin de una masa
crtica cultural capaz de desencadenar y sustentar el crecimiento.
Las polticas orientadas a lograr los propsitos anteriores son fundamen-
tales, al menos por dos factores que tienen que ver con la creciente comple-
jidad de la economa: la entrada incesante de nuevos actores al sistema pro-
ductivo y, por el aumento de presin de la competencia, la diversificacin y
sofisticacin de la demanda. El primer factor condiciona la innovacin como
un imperativo de sobrevivencia; el segundo, como una oportunidad de crea-
tividad. Ambas formas de enfrentar el mercado coexisten y se transmiten al
trabajo en un balance cuya inclinacin decide la calidad de las relaciones labo-
rales, tanto como la orientacin y la calidad del esfuerzo innovador.
La nica manera de contrarrestar la destruccin de empleos en un
mundo globalizado es, por lo tanto, generar un ciclo permanente, autosus-
tentado, acumulativo y sistemtico de generacin de innovaciones en pro-
ductos, mercados y modelos de negocio. La destruccin de empleos gene-
rada por las innovaciones de procesos slo puede ser compensada, y
superada, por las innovaciones de productos, mercados y modelos de nego-
cio que permitan producir y vender otros bienes, o bienes con mayor valor
agregado, o con mejor posicionamiento y marca, o en distintos mercados.
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3. Los patrones de exclusin e inclusin social
1
Sonia Fleury
2
Acerca de democracias y ciudadanas
La evolucin del debate reciente sobre democracia en Amrica Lati-
na no ha sido capaz de superar las limitaciones impuestas por el modelo
de democracia representativa, asumido como parmetro para el rediseo
de la institucionalidad. La tesis que se defiende aqu es que slo con un
nuevo modelo de democracia que asocie la democracia representativa con
la democracia deliberativa se generarn las condiciones necesarias para la
concertacin social en una esfera pblica ampliada, que permita la crea-
cin de un nuevo pacto poltico, capaz de dar sustento a las polticas pbli-
cas redistributivas.
Fundamentalmente, la reconstruccin de la esfera pblica implica un
proceso que requiere la institucionalizacin del conflicto y su negociacin,
requisitos que no son aceptados fcilmente en nuestras sociedades. En
otras palabras, el desarrollo de una cultura de la democracia depende de
que se constituyan actores sociales (Touraine, 1996) capaces de producir
formas de organizacin y recursos estratgicos que les permitan ser inclui-
1
Notas para el taller Las nuevas condiciones sociales y polticas para el desarrollo huma-
no, organizado por el PNUD, Buenos Aires, 14-16 septiembre de 2005.
2
Docente de la EBAPE, Fundacin Getulio Vargas,
www.ebape.fgv.br/pp/peepsfleury@fgv.br
dos en procesos de negociacin y construccin de proyectos hegemni-
cos. Consecuentemente, la inclusin social implica tratar el tema de la desi-
gual distribucin de recursos y poderes, y no puede ser restringida a medi-
das de combate a la pobreza. La incapacidad de las elites latinoamericanas
de relacionar las condiciones de pobreza y exclusin social con sus com-
portamientos polticos y acciones econmicas, les permite, al mismo tiem-
po, atribuir alta prioridad a las polticas sociales, criticar la omisin del
Estado y no involucrarse en este cambio necesario (Reis, 2000).
En el escenario de una economa globalizada y subordinada a un pro-
ceso de especulacin del capital financiero sin precedentes, potenciado
por las tecnologas informticas, las economas dependientes se vuelven
prisioneras de un ciclo perverso, en el cual las condiciones de gobernabi-
lidad son evaluadas por agencias financieras privadas, que definen los ndi-
ces de riesgo para los inversores internacionales. Crear las condiciones
para atraer la inversin extranjera de capitales, voltiles en su mayora,
pasa a ser un punto crtico del que dependen los gobiernos para admi-
nistrar la moneda y el dficit, aun cuando esto signifique aumentos espe-
culativos de intereses, que perjudican principalmente a los trabajadores y
los productores nacionales y transforman las economas dependientes en
exportadoras de capital bajo la forma del pago de la deuda contrada para
garantizar la estabilidad de la economa.
La ausencia de perspectivas de engancharse en este nuevo proceso de
acumulacin hace que grupos de poblacin e incluso regiones sean pro-
gresivamente excluidos de los beneficios de la vida social. Reis (2001) ha
denominado crisis hobbesiana, las consecuencias polticas que surgen
como resultado de la fragmentacin social de la globalizacin y la reafir-
macin del mercado, lo que se suma a la penetracin del narcotrfico (vio-
lencia urbana, aumento de la criminalidad, inseguridad). Para este autor,
en este caso, lo que est en juego es el mantenimiento del orden y la segu-
ridad, un problema constitucional de preservacin de la autoridad con
inclusin social, que seran los fundamentos de una sociedad democrtica.
La identificacin de la democracia con el Estado democrtico de dere-
cho (democratic rule of law) es defendida por ODonnell (2001): La demo-
cracia no es tan slo un rgimen democrtico, sino tambin un modo par-
ticular de relacin entre Estado y ciudadanos, y entre los propios
ciudadanos, bajo un tipo de Estado de derecho que, junto con la ciuda-
dana poltica, sostiene la ciudadana civil y una red completa de rendi-
cin de cuentas.
Los derechos civiles y los derechos polticos seran el principal apoyo del
pluralismo, adems de ser una condensacin de relaciones de poder de los
individuos y asociaciones. Por tanto, su ampliacin a todos los ciudadanos
Los patrones de exclusin e inclusin social 99
dentro de un Estado de derecho en vigencia, sumado a las condiciones
impuestas al ejercicio del poder en materia de rendicin de cuentas, seran
los requisitos para considerar a los individuos como sujetos jurdicos, o ciu-
dadanos, con derechos y deberes derivados de su pertenencia poltica y, por
ende, con autonoma personal y responsabilidad por sus acciones.
El corazn de la democracia residira en la ampliacin de los derechos
civiles y en la efectividad de la legalidad estatal para difundirse en forma
igualitaria sobre todo el territorio nacional. Para ODonnell (2002), en
muchas de las democracias latinoamericanas persisten reas marrones,
donde la legalidad del Estado no llega y donde prevalecen las relaciones
de poder personalistas, patrimoniales y mafiosas. En estos casos, el Estado
sera territorialmente evanescente y las burocracias estaran colonizadas
por intereses privados.
En el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo econmico y social tiene
como rasgo ms notorio precisamente el elevado nivel de desigualdad y
exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede separarse de la bs-
queda de soluciones para la inclusin social y la reduccin de la desigual-
dad. La creacin de mecanismos de inclusin social definida por Cal-
dern (1995) como la capacidad que tiene la sociedad para construir una
ciudadana activa, eliminar las barreras discriminatorias en el mercado y
diseminar una cultura de la solidaridad es nuevamente planteada desde
el punto de vista poltico.
De la misma manera, uno de los aspectos singulares del proceso de
consolidacin democrtica en Amrica Latina es el resurgimiento de la
disyuntiva entre los diferentes elementos que componen la ciudadana, lo
que abre cursos particulares, llenos de contradicciones. Mientras que los
derechos polticos se encuentran prcticamente universalizados, los dere-
chos civiles todava no estn garantizados, y los derechos sociales, en
muchos casos, sufren retrocesos como consecuencia de los planes recesi-
vos de ajuste econmico.
El hecho de que los derechos civiles hayan antecedido a los derechos
polticos en los pases desarrollados, mientras que en Amrica Latina se
vive el proceso inverso, llev a ODonnell (1998) a identificar las demo-
cracias latinoamericanas como no cvicas, con predominio de una ciuda-
dana de baja densidad. Los derechos civiles y las libertades polticas son
los principales soportes del pluralismo y de la diversidad, adems de crear
las condiciones para el ejercicio de una autoridad burocrtica que rinda
cuentas de sus actos. Por estas razones, la propuesta de ODonnell se orien-
ta hacia la conquista de los derechos civiles como una cuestin estratgi-
ca para consolidar la democracia en la regin, admitiendo que la desi-
gualdad tambin es producto de la ausencia del Estado de derecho.
El estudio sobre la democracia en Amrica Latina del PNUD La
democracia en Amrica Latina termina proponiendo la transicin desde
una democracia electoral hacia una democracia de ciudadanos.
Al trasponer la racionalidad poltica en direccin a la racionalidad social,
el debate sobre la democracia tiene que encontrar sus fundamentos ms all
de la institucionalizacin de las reglas de competencia poltica. El retorno
del ciudadano, como fundamento del poder poltico, se impone. Sin embar-
go, la concepcin de ciudadana an involucra muchas cuestiones polmi-
cas, lo que nos lleva a preguntar qu entendemos por ciudadana.
La existencia de un sistema poltico basado en el supuesto de una
igualdad bsica de ciudadanos libres es la esencia misma de la democra-
cia. Segn ODonnell (2002) en el documento que sirvi de base terica
para el Informe del PNUD (2004), el ciudadano debe ser visto como un
agente, esto es, un ser autnomo, razonable y responsable, que goza de
dos tipos de derechos: derechos que son libertades, tales como asociacin,
expresin, acceso a la informacin, y derechos de participacin, entendi-
da como el derecho a elegir y, eventualmente, ser electo para posiciones
de gobierno. Sin embargo, existe otra concepcin que adoptamos de la
ciudadana, entendida como dimensin pblica de los individuos, lo que
presupone un modelo de integracin y de sociabilidad, que trasciende los
intereses egostas del individuo en el mercado, en direccin a una actitud
generosa y solidaria. La transicin de una comunidad de relaciones inter-
personales primarias para la comunidad abstracta de los ciudadanos fue
alcanzada por la participacin, racional y afectiva, en una comunidad pol-
tica formalmente constituida como Estado-nacin.
El ciudadano como sujeto autnomo que puede elegir y construir
alternativas debe ser pensado mas all del individualismo posesivo y de una
concepcin de autonoma que se opone a la necesidad del otro, vista como
condicin de dependencia o tutela. El ciudadano solamente puede gozar
de manera plena de su autonoma mediado por la construccin colectiva
del espacio publico y sus instituciones. (Oliveira, 2001).
La expansin de la ciudadana para englobar los derechos sociales, que
trascienden la concepcin formal de igualdad y la visin individualista de
la ciudadana, debe basarse en un principio de justicia que cohesiona la
comunidad de ciudadanos. Las dificultades tericas para insertar los dere-
chos sociales como atributos de la ciudadana son derivadas, segn Bob-
bio (1992), de la antinomia entre derechos civiles y sociales, siendo los pri-
meros expresin de las libertades, y los segundos expresin de poderes.
Para este autor, los derechos y libertades, se basan en un supuesto estado
natural de los hombres, en el cual la libertad precedera a la sociabilidad.
Los derechos sociales, al revs, son histricos y no naturalmente fundados,
tratndose de exigencias que se concretizan en la demanda de una inter-
vencin pblica, y suelen ser satisfechos solamente en un determinado
nivel de desarrollo econmico y tecnolgico.
La cuestin social fue y contina siendo el lugar donde se constituyen
los actores sociales que buscan introducir en el terreno poltico sus nece-
sidades, transformadas en demandas. De la misma manera, las polticas
sociales son el modo como el Estado interpela a los ciudadanos, resignifi-
cando as los contenidos conflictivos mediante tecnologas apropiadas, des-
politizando las demandas que a l se dirigen y, finalmente, redefiniendo
el significado de la ciudadana.
En los ltimos aos, los aparatos de poltica social construidos duran-
te la vigencia del pacto corporativo el perodo de las reformas sociales
fueron reformados en Amrica Latina, con una aceptacin sin preceden-
tes en otras sociedades. Este fenmeno se debe a diversos factores: por
ejemplo, la identificacin de los beneficios como privilegios, la burocrati-
zacin y el clientelismo como prcticas predominantes, para no mencio-
nar la corrupcin y la incapacidad de responder con estos aparatos a las
nuevas demandas ciudadanas.
Al mismo tiempo, las demandas democrticas canalizaron las reivin-
dicaciones para la construccin de un nuevo patrn de polticas sociales,
libre de la tutela de la condicin de trabajo, para asociarse universalmen-
te a la condicin de ciudadana. En algunos pases, estas demandas se plas-
maron en la legislacin constitucional de las democracias emergentes, en
sistemas universales, descentralizados y participativos de polticas sociales.
Sin embargo, la crisis fiscal del Estado, el predominio del pensamiento
liberal y de la orientacin de los organismos internacionales en pro de pol-
ticas sociales focalizadas, y el reflujo de los movimientos sociales reivindica-
tivos fueron suficientes para que en los ltimos aos se conformara un nuevo
patrn de poltica social para la regin, basado en la individualizacin del
riesgo, medidas de combate a la pobreza y la financierizacin de la protec-
cin de las capas medias.
Este patrn suele caracterizase por la segmentacin de las polticas
sociales de acuerdo con el poder adquisitivo de cada grupo, de modo que
se disean sistemas duales de servicios sociales, o sea, pblicos para los
pobres y de mercado para quienes los pueden pagar. La inexistencia de
mecanismos de solidaridad entre ricos y pobres acarrea un enorme peso
al Estado, que tiene que soportar los costos de la pobreza. Como conse-
cuencia, se asiste a la ruptura de la solidaridad forjada en el perodo popu-
lista entre los estratos medios y la poblacin ms pobre. Al mismo tiempo,
esta segmentacin de las polticas sociales se traduce en condiciones dife-
renciadas de ciudadana e implica la separacin entre los derechos socia-

les para los que tienen recursos (en el populismo los recursos eran sobre
todo polticos y ahora son financieros) y los beneficios sociales para los
pobres, a quienes no se les atribuyen derechos.
El deterioro de las condiciones de vida de las capas medias, la inesta-
bilidad del mercado laboral, la incapacidad de las polticas asistenciales
dirigidas a combatir la pobreza, la ineficiencia y precariedad de los siste-
mas de atencin universalizados generan, constantemente, nuevas formas
de articulacin de la poblacin alrededor de la cuestin social. La consti-
tucin de actores polticos, formas organizativas, articulaciones innova-
doras entre el Estado, el mercado y la comunidad demuestran que la con-
ciencia y la participacin de la ciudadana se estn procesando en el
mbito de las polticas y los derechos sociales, y reafirman que ste sigue
siendo el curso particular de construccin de la democracia.
La expansin de la ciudadana
Es comn el uso de metforas (Jamur, 1997) para hablar de lo social
edificio, campo, tejido, etc. y aunque cada una de ellas sugiere distin-
tas formas analticas y estrategias polticas, sin embargo, todas remiten a la
cuestin central acerca de la integracin social. Es decir, de los vnculos que
se establecen entre los individuos, que involucran tambin a las institucio-
nes, para garantizar la formacin de una comunidad que, a pesar de las ten-
siones existentes, guarda un cierto nivel deseable de cohesin social.
Nos interesa tratar lo social a partir de su emergencia como cuestin
social, es decir, como reconocimiento de nuevos problemas que apare-
cen en la arena poltica a partir de la trasformacin de las necesidades en
demandas, proceso que slo puede ser realizado concomitantemente con
la propia construccin de nuevos sujetos polticos. Por lo tanto, la cues-
tin social pasa a ser reconocida en tanto que es politizada por los actores
que, a travs de la construccin de sus identidades y la formulacin de pro-
yectos y estrategias, retoman la problemtica de la integracin y de la nece-
sidad de recrear los vnculos sociales.
En este sentido, la emergencia de la cuestin social es siempre un ana-
lizador, porque desvela las contradicciones sociales y expone las fragilida-
des de la construccin poltica de una comunidad cohesionada, como
suele ser el caso de la violencia en Amrica Latina. La exclusin social
emerge, pues, como nuestra cuestin social en los das actuales.
La exclusin se refiere a la no incorporacin de una parte significati-
va de la poblacin a la comunidad social y poltica, a la negacin sistem-
tica de sus derechos de ciudadana despojndola de derechos o encu-

briendo la desigualdad de tratamiento ante la ley y las instituciones pbli-
cas y a los impedimentos para su acceso a la riqueza producida en el pas
(Fleury, 2003a).
De una forma ms profunda, la exclusin implica la construccin de
una normatividad que separa a los individuos impidiendo su participacin
en la esfera pblica. Se trata de un proceso relacional y cultural, que regu-
la la diferencia como condicin de no inclusin, presentando tambin una
manifestacin territorial, sea como gueto o tugurio.
Esta fractura sociopoltica, que se manifiesta en la convivencia en una
misma sociedad de una doble institucionalidad (Santos, 1993) una
democrtica y otra excluyente, impide la construccin de las dimensio-
nes nacional, republicana y democrtica, resta legitimidad al ejercicio de
poder y restringe la esfera pblica (Fleury, 2003b).
En definitiva, sostenemos que el enfrentamiento de la exclusin social
implica la transformacin de la institucionalidad, que se consolid como
soporte material de una esfera pblica restringida. La expansin de la ciu-
dadana requiere procesos innovadores de gestin pblica, que permitan
el reconocimiento o induzcan a la construccin de nuevos sujetos polti-
cos y a su insercin en el ejercicio del poder poltico y en la apropiacin
de la riqueza social. Se trata de revisitar la teora de la ciudadana para bus-
car adecuarla a las transformaciones en la estructura de las sociedades pos-
modernas, en especial en aquellas en que el proyecto de modernizacin
fue excluyente y fundado en regmenes y culturas autoritarias.
La posibilidad de generar democracias inclusivas en un proceso de
expansin de la ciudadana requiere de una profunda transformacin de
la cultura elitista predominante, en una cultura poltica radicalmente
democrtica, basada en la tica del reconocimiento del otro como legti-
mo participe de la esfera pblica.
En pases como los latinoamericanos, en los que la exclusin tiene un
fuerte contenido econmico, no es posible combatirla sin una redistribu-
cin de la riqueza. No obstante, el combate de la exclusin no se reduce
a esta dimensin econmica, ya que sta, a pesar de ser la dimensin fun-
damental, no existe aislada del contexto sociocultural que la legitima y la
reproduce. En otras palabras, la concentracin de la riqueza es un fen-
meno poltico que, sancionado culturalmente, impide la constitucin de
sujetos capaces de reivindicar su insercin en la esfera pblica.
El surgimiento de la cuestin social requiere y reivindica su manejo
por medio de polticas e instituciones especficas, en general, las llamadas
polticas sociales. Por supuesto, una misma demanda ser respondida de
diferentes maneras, en contextos polticos, culturales e institucionales dife-
rentes, generando diversos patrones de proteccin social.
El surgimiento y la reciente proliferacin de organizaciones y movi-
mientos sociales solidarios, demuestran la capacidad de reaccin de la
sociedad y de los gobiernos locales frente a la amenaza de su descompo-
sicin, recreando posibilidades de articulacin social. De la misma forma,
gobiernos locales que ganaron ms poder a partir de los procesos de des-
centralizacin demuestran su capacidad innovadora en la construccin de
un imaginario colectivo para las ciudades, como parte de los procesos de
expansin de la ciudadana que se hacen acompaar por profundas trans-
formaciones en la institucionalidad del aparato estatal. Se observa que la
dinmica de lucha y combate a la exclusin tiene una dimensin emanci-
padora, capaz de generar la constitucin de nuevos sujetos sociales y de
nuevas formas de reivindicacin del ejercicio de ciudadana, adems de
inaugurar posibilidades de alteracin de la dimensin institucional del
Estado, dando lugar a nuevas formas de cogestin pblica (Genro, 1997).
Sin embargo, el mismo sistema que crea la exclusin crea una res-
puesta reproductora de su dinmica, como en el caso de la identificacin
de exclusin con violencia, que pretende ser combatida por medio del
consumo de armas y otros instrumentos de aumento de la seguridad, ven-
didos en el mercado.
As, nuestra cuestin social la exclusin requiere para su encua-
dramiento la ubicacin de diferentes actores de la sociedad, inaugura nue-
vas formas de sociabilidad, define un campo estratgico de luchas, cons-
truye nuevos sujetos y nuevas subjetividades, exige el desarrollo de nuevos
saberes y tecnologas, produce nuevas estrategias de reconstruccin del
orden poltico y de la ubicacin de las demandas sociales y apunta en el
sentido de los procesos de trasformacin de las estructuras institucionales
estatales, enfrentndose con estrategias conservadoras de reproduccin
del orden.
Las polticas sociales
La reflexin sobre la complejidad del concepto de poltica social debe
tener en cuenta tres ideas que aaden elementos importantes a dicha refle-
xin. La primera de ellas se relaciona con la contradiccin inherente a la
propia fusin de los trminos poltica y social. En tanto poltica habla
de un poder de asignacin coercitiva de valores, ejercido por el Estado, el
trmino social se refiere a la sociedad, esfera de interaccin de los indi-
viduos y grupos, movilizados voluntariamente a partir de sus intereses. En
ese sentido, la expresin poltica social denota, etimolgicamente, la
contradiccin de la separacin entre Estado y sociedad, creando una esfe-

ra nueva, lo social, imposible de convivir con la concepcin poltica libe-
ral, que slo considera las esferas del Estado y del mercado. De la misma
manera, la poltica remite a la sociedad, a la construccin de identidades,
valores, sujetos y coaliciones.
Una contribucin importante a la comprensin de las polticas socia-
les fue el planteo de stas como metapolticas, defendida por Santos
(1993), en la medida en que la poltica social provee los principios que
permiten ordenar opciones trgicas, entre distribucin y concentracin
de riquezas, visto que toda poltica social efectiva sera una poltica redis-
tributiva. Podemos aadir que la poltica social es una metapoltica, ms
que por ser distributiva lo que no siempre ocurre, porque tambin
provee el criterio para la inclusin y/o exclusin de los individuos en la
comunidad de los ciudadanos.
Por ende, debemos comprender que las polticas sociales traen con
ellas un criterio de justicia que debe guiarse por los principios del reco-
nocimiento y de la redistribucin (Fraser, 2001). El reconocimiento mutuo
es la bases de la ciudadana, como hiptesis poltico-jurdica igualitaria
(Fleury, 1997). Sin embargo, los mecanismos institucionales que garanti-
zaran el ciclo virtuoso del capitalismo en los pases centrales el sistema
de representacin poltica, la burocracia weberiana y la ciudadana
homognea e indiferenciada son incapaces de enfrentar con xito las
limitaciones actuales a la expansin de la ciudadana.
La bsqueda de una nueva institucionalidad para la democracia, que
sea capaz de atender conjuntamente los principios de reconocimiento, par-
ticipacin y redistribucin, marca el momento actual de bsqueda de una arti-
culacin entre innovacin social e innovacin institucional.
El presupuesto central del reconocimiento es la base de una esfera
pblica democrtica, como orden simblico relacional, que constituya el
espacio donde los sujetos as constituidos afirmen su identidad e inter-
camben significados que den sentido y direccin a sus acciones (Fleury,
2003a). La igualdad requerida en la esfera pblica se construye poltica-
mente, ya que en la naturaleza humana lo que se encuentra es la diferen-
cia o singularidad (Arendt, 1993).
Sin embargo, las polticas sociales deben ser analizadas en los mlti-
ples aspectos involucrados en este complejo proceso que va desde los valo-
res a las normas e instituciones y mecanismos de gestin.
El concepto de poltica social, aunque sea delimitado por las acciones
pblicas, gubernamentales o no, que estn volcadas para dar respuestas a
las demandas que tienen origen en el proceso de reproduccin de los indi-
viduos en una sociedad, es bastante complejo, en tanto involucra:
una dimensin valorativa, fundada en un consenso social, que res-
ponde por las orientaciones y normativas que permiten escalonar
prioridades y tomar decisiones;
una dimensin estructural, que recorta la realidad de acuerdo a sec-
tores, basados en la lgica disciplinar y en las prcticas y estructuras
gubernamentales;
el cumplimento de funciones vinculadas tanto a los procesos de legi-
timacin como a los de acumulacin, en la reproduccin de la estruc-
tura social;
procesos poltico-institucionales y organizativos relativos a la toma de
decisiones sobre la identificacin de los problemas, el escalona-
miento de prioridades y el diseo de estrategias, as como la asigna-
cin de recursos y medios necesarios al cumplimento de metas;
un proceso histrico de formacin de actores polticos y su dinmi-
ca relacional en las disputas por el poder; y
generacin de normas, muchas veces legales, que definen los crite-
rios de redistribucin e inclusin en una determinada sociedad.
Las polticas sociales se configuran a partir de mltiples determinan-
tes que actan de forma simultnea pero muchas veces conflictiva, resul-
tando en un campo de elevada y cambiante complejidad. Para el campo
de la poltica social confluyen mltiples intereses, concurrentes y compe-
titivos, que algunas veces suelen organizarse en coaliciones amplias, gene-
rando consensos que dan sustentabilidad a las polticas, aun sin negar las
contradicciones entre los diferentes intereses involucrados. El diferencial
en el peso de los intereses involucrados va a atribuir a las polticas sociales
caractersticas distintas, configurando modelos ms o menos inclusi-
vos/excluyentes, as como relaciones polticas distintas (paternalista, clien-
telista, corporativa, ciudadana). El campo de la poltica social est tambin
determinado por la dinmica del proceso de acumulacin, que provee las
contingencias que delimitan las posibilidades de accin y la misma ampli-
tud y mecanismos de satisfaccin de las necesidades sociales. Cada vez ms
las polticas sociales se insertan en la lgica de la reproduccin del capital
en las formas de socializacin de los costos de reproduccin del trabajo,
consumo de mercancas y reproduccin ampliada del capital financiero,
tanto como en los diferentes tipos de seguros sociales.
Las polticas sociales se materializan en instituciones y organizaciones,
cuyos procedimientos y mecanismos estructuran este campo y dan forma al
propio Estado (el Estado ampliado). Son, por lo tanto, expresin materia-
lizada en el Estado de la relacin de fuerzas en la sociedad. Sin embargo,
son a su vez campo de lucha por significados y conquista de hegemona.
Las polticas sociales son espacios de incorporacin de tecnologa en
la medida en que el consumo de los servicios sociales es mediado por la
interaccin entre profesional y usuario. Como practicas sociales, incorpo-
ran y desarrollan conocimientos en el proceso de reproducir o cambiar la
estructura social.
Estos factores actan de forma simultnea y concurrente, delimitando
el campo social y las posibilidades y lmites de la intervencin en este
campo. En cada sociedad, el peso que se les atribuye a aquellos factores
as como las relaciones que se establecen entre ellos, definen una cons-
truccin histrica y poltica concreta: los sistemas nacionales de protec-
cin social.
Patrones de proteccin social
La emergencia de la cuestin social es parte del proceso ms general
de desarrollo del capitalismo, en el cual las relaciones sociales y econmi-
cas fueron duramente afectadas por los procesos de industrializacin y
urbanizacin, que rompieron las relaciones tradicionales de autoridad y
de solidaridad, y generaron nuevos actores colectivos cuyas necesidades
suelen convertirse en nuevas demandas polticas.
Las reivindicaciones por igualdades socioeconmicas en un contexto
de democracias de masas generaron un conjunto de polticas e institucio-
nes, como respuesta a los problemas de la pobreza y de la desigualdad. Ese
conjunto fue denominado Welfare State o Estado de Bienestar Social, inclu-
yendo bajo ese nombre tanto las polticas e instituciones como la exten-
sin de los derechos sociales de ciudadana.
La transformacin de necesidades sociales en demandas es producto
de la interaccin y de la capacidad poltica de los agentes econmicos y
sociales generados en este contexto de transformacin. La mayor parte de
los estudios identifica en la homogeneidad de la clase trabajadora, en su
alta capacidad de organizacin, su proyecto reformista y las posibles alian-
zas con los trabajadores rurales las variables clave para la emergencia de
sistemas ms universales de proteccin social. Cuando estas condiciones
no se presentan, los sistemas de proteccin social suelen perpetuar la frag-
mentacin de los trabajadores en diferentes categoras de beneficiarios o
excluidos de las polticas sociales.
La existencia de procesos econmicos exitosos es tambin crucial para
la definicin de las condiciones de financiamiento de los sistemas de pro-
teccin social que sern diseados. Igualmente, la existencia de mecanis-
mos institucionales privados o estatales es determinante de la capacidad y
recursos que cada sociedad tiene para implantar su sistema de proteccin
social. Las instituciones y los actores institucionales basan su actuacin en
los valores e ideologas que son hegemnicos en cada sociedad, estable-
ciendo criterios de inclusin, redistribucin y exclusin de las polticas
sociales.
Los sistemas de proteccin social son, por lo tanto, un producto de
este intrincado juego de fuerzas sociales que se materializa en una insti-
tucionalidad propia, que son los sistemas de organizacin y las modalida-
des de gestin de las polticas sociales. Estas organizaciones pueden ser
analizadas por su patrn de gastos, cobertura o beneficios concedidos,
pero tambin pueden y deben ser evaluadas por los resultados de su actua-
cin, que se expresan en los indicadores sociales.
Sin embargo, los sistemas de proteccin social no son meramente el
producto de una dada situacin econmica, poltica y social, porque al
disear estos sistemas estamos interfiriendo en esta realidad, generando
nuevas condiciones, por ejemplo. El mix pblico/privado existente a par-
tir de cada uno de los sistemas de proteccin social es capaz de alterar el
peso de los agentes econmicos en trminos del balance entre Estado y
mercado. Por otro lado, los sistemas de proteccin social, al incluir de
forma universal o estratificada, y al excluir a algunos individuos, estarn
definiendo modalidades diferentes de ciudadana, o sea, de relacin entre
Estado y sujetos sociales.
En otros trminos, a partir de los modelos de proteccin y, ms gene-
ralmente, de las polticas sociales se est, constantemente, rediseando la
composicin de la estructura social en trminos de la distribucin de
poder y de recursos. En resumen, las polticas sociales, son fruto de la din-
mica de la esfera pblica conformada en cada sociedad, al mismo tiempo
que son un factor esencial en la materializacin y transformacin de la
misma esfera pblica.
Tipos ideales de proteccin social
Analizando algunos casos histricos en pases industrializados y las dife-
rentes tipologas de la proteccin social, (Fleury, 1997) se puede formular
una propuesta que pretende agrupar las diferentes caractersticas de los
tipos ideales de proteccin social. En ella, adems de los elementos ideo-
lgicos y valorativos que estn en la base de los sistemas, se sealan los ele-
mentos organizativos e institucionales que viabilizan la implementacin
de las opciones polticas adoptadas en cada caso. Por ende, en esta tipo-
loga se subrayan las relaciones entre los modelos de proteccin social y
las condiciones de ciudadana generadas en cada caso. Se pretende subra-

yar que los sistemas de proteccin social, aunque puedan brindar benefi-
cios similares, suelen proyectar efectos polticos en relacin con la ciuda-
dana que pueden ser altamente diferenciados.
Los diferentes modelos pueden ser entendidos a partir de la modali-
dad de proteccin social que provee los criterios de organizacin de la
incorporacin de las demandas sociales, por medio de una institucionali-
dad especfica. As encontramos las siguientes modalidades de la protec-
cin social: asistencia social, seguro social y seguridad social. Por otro lado,
tomando la expresin jurdica y poltica de la articulacin Estado/socie-
dad en cada una de las modalidades, encontramos, respectivamente, las
relaciones de ciudadana invertida, ciudadana regulada y ciudadana univer-
sal. Los rasgos principales de los tres tipos identificados pueden ser resu-
midos en el cuadro 1.
Cuadro 1. Modelos de proteccin social
Rasgos / modalidad Asistencia Seguro Seguridad
Denominaciones Residual Meritocrtico Institucional
Ideologa Liberal Corporativa Socialdemcrata
Principio Caridad Solidaridad Justicia
Efecto Discriminacin Manutencin Redistribucin
Status Descalificacin Privilegio Derecho
Finanzas Donaciones Porcentaje salarial Presupuesto
Actuarial Fondos Acumulacin Reparticin
Cobertura Focal Ocupacional Universal
Beneficio Bienes/servicios. Proporcin salario Mnimo vital
Acceso Prueba de medios Afiliacin Necesidad
Administracin Filantropa Corporativa Pblica
Organizacin Local Fragmentada Central
Referencia Poor laws Bismark Beveridge
Ciudadana Invertida Regulada Universal
Fuente: Sonia Fleury, 1997, p. 141.
El modelo de proteccin social cuyo eje central reside en la asistencia
social tiene lugar en contextos socioeconmicos que enfatizan el mercado
autoregulable, donde las necesidades son satisfechas de acuerdo a los intere-
ses individuales y la capacidad de cada uno de adquirir los bienes y servicios.
Los valores dominantes son la libertad y el individualismo y la igualdad de
oportunidades, capaces de generar condiciones diferenciadas de competen-
cia en el mercado. El nfasis en el mercado brinda a la accin pblica un lugar
mnimo, complementario a este mecanismo bsico, asumiendo en conse-
cuencia un carcter compensatorio y discriminatorio sobre aquellos grupos
sociales que demostraron su incapacidad para mantenerse adecuadamente
en el mercado. Por eso, el modelo es tambin conocido como residual, sien-
do organizados fondos y donaciones que son administrados por organizacio-
nes voluntarias, privadas o publicas, guiadas por una perspectiva educadora y
de caridad. Otra caracterstica es su carcter temporal, de emergencia y pun-
tual, generando estructuras fragmentadas y discontinuas de atencin social.
Las acciones asistenciales deben dirigirse a los focos de pobreza o gru-
pos vulnerables, bajo una prueba de medios que ateste su incapacidad finan-
ciera. El acto de recibir un beneficio, aunque tenga carcter permanente,
no transforma al individuo en poseedor de un derecho, ya que su concesin
depender permanentemente del poder discrecional de un funcionario.
En ese sentido, la asistencia social tiene ms un carcter propiamente
preventivo y punitivo que el de una garanta de los derechos de la ciuda-
dana, lo que se evidencia en los rituales de descalificacin de los involu-
crados en tales prcticas, y hasta en la prdida de otros derechos de la ciu-
dadana. Por esas razones, se denomina esta relacin social ciudadana
invertida (Fleury,1984), ya que el individuo o grupo objetivo pasa a ser
objeto de la poltica como consecuencia de su propio fracaso social.
El seguro social tiene como caracterstica central la cobertura de los
grupos ocupacionales a travs de una relacin contractual tal como fue
implantado por Bismarck en Alemania. Basado en los principios de soli-
daridad que surgieron con la formacin de la clase trabajadora industrial,
no deja de conjugar estos valores con el principio del mrito, por el cual
los individuos debern recibir compensaciones proporcionales a sus con-
tribuciones al seguro. Sancionado por el Estado, tiene una fuerte presen-
cia de la burocracia, que reconoce y legitima las diferencias entre los gru-
pos ocupacionales, en bsqueda de la lealtad de los beneficiarios.
El esquema financiero del modelo del seguro social revela una aso-
ciacin entre poltica social e insercin laboral, ya que recibe contribu-
ciones obligatorias de empleadores y empleados, como porcentaje de la
planilla salarial, a las cuales suele sumarse una contribucin estatal. El
modelo tripartito de gestin expresa claramente la naturaleza corporati-
va de este mecanismo de organizacin social, cuyo objetivo es el manteni-
miento del estatus socioeconmico de la persona, en situaciones de pr-
dida de la capacidad de trabajo, asegurndole aquello que ha cotizado, y
condiciones semejantes a las que tena como trabajador activo.
La acumulacin de las reservas se adecuaba a esta perspectiva, como
tambin la relacin proporcional entre contribucin y beneficio. La orga-
nizacin altamente fragmentada de las instituciones sociales expresa la
concepcin de los beneficios como privilegios diferenciados de las cate-

goras de trabajadores. En la medida en que los derechos sociales son con-
dicionados para la insercin laboral de los individuos, Wanderley Santos
(1979) la llam ciudadana regulada, en referencia a la regulacin ejer-
cida por la insercin en la estructura productiva.
En el tercer modelo, la proteccin social asume la modalidad de seguri-
dad social, designando un conjunto de polticas pblicas que, inspiradas en
un principio de justicia social, garantiza a todos los ciudadanos el derecho a
un mnimo vital, socialmente establecido. Su referencia histrica es el Plan
Beveridge, de 1942, en Inglaterra, donde se estableci un nuevo modelo de
orden social, basado en desvincular los derechos sociales de la relacin con-
tractual establecida para los asalariados. El carcter igualitario del modelo est
basado en el aseguramiento de un patrn mnimo de beneficios de forma uni-
versalizada, independientemente de las contribuciones anteriores. El acceso
a los beneficios sociales depende slo de la necesidad de los individuos.
Al desvincular los beneficios de las contribuciones se establece un
mecanismo de redistribucin a travs de las polticas sociales, que tienen
como objetivo corregir las desigualdades generadas en el mercado. Ese
modelo fue tambin llamado institucional, en la medida en que gene-
ra un sistema de polticas e instituciones pblicas capaz de asegurar, de
forma integrada y centralizada, la coordinacin de la ejecucin de esas
polticas.
El Estado juega un papel central tanto en la administracin como en
el financiamiento del sistema, que destina recursos importantes del pre-
supuesto pblico para el mantenimiento de las polticas sociales. Los recur-
sos del sistema no son acumulados, siendo el mecanismo actuarial el de
reparto, en la medida en que los gastos son cubiertos con el total de recur-
sos recaudados. En ese sentido, se dice que se establece un compromiso
entre generaciones, en el cual la generacin actual, que es la que est con-
tribuyendo, est pagando los beneficios de la generacin que le antece-
di, y as sucesivamente. Se reconoce en este modelo de poltica social el
predominio de la relacin de ciudadana universal, en la medida en que
los beneficios sociales son asegurados, como derechos, de forma univer-
salizada a todos aquellos que los necesiten.
Conocidos los tres modelos de proteccin, algunas observaciones adi-
cionales deben ser aadidas:
A pesar de sus diferencias, hay un supuesto bsico comn acerca del
modelo de desarrollo econmico necesario para su implementacin. Se
supone la existencia de un crculo virtuoso de la economa, en el cual el
desarrollo econmico es capaz de generar una tendencia al pleno empleo,
acompaada del crecimiento de la masa salarial. Por fuera de esas condi-
ciones, ninguno de esos modelos es viable.
Resulta necesario clarificar que no existe un curso ascendente e irre-
versible de desarrollo de la proteccin social. De la misma manera, la
opcin de los modelos no es determinada por el desarrollo econmico de
un pas, sino ms bien por sus tradiciones, ideologas y opciones polticas.
No existen sistemas concretos que reproduzcan los modelos puros. En
ese sentido, cuando se habla de una realidad concreta, tratamos de iden-
tificar las ideologas y modelos hegemnicos, que conviven contradicto-
riamente con otras modalidades y las subordinan a la lgica dominante.
Segn Esping-Andersen (1995), hay una disfuncin creciente entre los
esquemas de seguridad social y las nuevas necesidades y riesgos que resultan
de los cambios en la estructura familiar, la estructura ocupacional y el ciclo de
vida. Sin embargo, las respuestas a la crisis del Welfare State fueron muy distin-
tas, de acuerdo a los mecanismos polticos y de representacin de intereses y
de construccin de consenso poltico previamente creados en cada sociedad.
Bajo la influencia de la OECD, los sistemas de proteccin social euro-
peos estn siendo reformados en direccin a polticas de activacin, basa-
das en la creencia de que es mejor que las personas trabajen que quedar-
se recibiendo transferencias de ingresos en programas pblicos. Variando
desde el modelo mas punitivo del Welfare to Work hasta otras abordajes
de promocin de la empleabilidad, tales polticas fueron ampliamente
difundidas, pero son evaluadas como teniendo ms impacto en la retri-
ca poltica que en la practica (Hvinden, 2000).
Hacia una caracterizacin de los modelos de poltica social
en Amrica Latina
En Amrica Latina pueden encontrarse algunos de los ms antiguos,
fuertes y complejos mecanismos de ingeniera poltica e institucional en
el campo del seguro o seguridad social. Los pases pioneros en la intro-
duccin de leyes de proteccin social de este tipo, en el Cono Sur, ante-
cedieron a pases como los Estados Unidos y a otros que hoy da se desta-
can en el campo de la proteccin social como los pases nrdicos.
El estudio comparativo desarrollado por Mesa-Lago (1978), permiti
clasificar diferentes pases de Amrica Latina y el Caribe de acuerdo a un
conjunto de variables, y agruparlos en tres grupos, de acuerdo al criterio
de antigedad de los sistemas de seguridad social: los pioneros, los media-
nos y los tardos.
Dicha clasificacin se basa en criterios histricos y destaca particular-
mente el momento en el cual cada pas empez a ocuparse de la protec-
cin social de sus habitantes por medio de sus polticas pblicas. El punto
de arranque es importante tanto porque permite ubicar las corrientes de
desarrollo que se vivan en la poca y que le dan un sello muy claro a la
orientacin de las polticas sociales, como tambin porque cuanto ms
temprano se haya iniciado dicha atencin son mayores los grados de
madurez institucional alcanzados. La madurez institucional se relaciona
tanto con la cobertura alcanzada como con la relacin entre contribu-
yentes y beneficiarios del sistema. A mayor madurez, crece la cobertura,
como tambin el nmero de beneficiarios por contribuyente.
Pero, ms que una perspectiva historiogrfica, el caso de los pases pio-
neros incluye a economas que iniciaban su proceso de industrializacin
por sustitucin de importaciones, con una clase obrera compuesta por
inmigrantes europeos en un contexto de ausencia de una clase hegem-
nica burguesa y de predominio del Estado en la conduccin de la poltica
de desarrollo.
Los pases pioneros son los que tempranamente, hacia los aos veinte,
empezaron el desarrollo de medidas de proteccin social para su poblacin.
Entre ellos se encuentran: Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Cuba. En los
dems pases se identifica el origen fragmentado del sistema, donde cada
institucin protege un grupo ocupacional diferente por medio de subsiste-
mas independientes, que se diferencian de acuerdo a la capacidad de cada
grupo para negociar privilegios con los gobernantes a cambio de legitimi-
dad poltica. No es sorprendente, entonces, que la evolucin de los sistemas
resultara en una seguridad social estratificada, con una estructura pirami-
dal en la cual hay en el pice relativamente pocos grupos de asegurados pro-
tegidos por los subsistemas privilegiados, en tanto en la base queda la mayo-
ra de la poblacin cubierta por sistemas ms pobres.
Como consecuencia de la presin de los grupos con sistemas ms dbi-
les, la evolucin de estos sistemas se tradujo en una cierta masificacin,
aunque estratificada, de privilegios, en tanto la expansin de la cobertura
no elimina la estratificacin previamente existente. Dichos beneficios res-
ponden a los intereses y el poder corporativo de los grupos de asegurados,
generando irracionalidades, crisis financieras y ausencia de polticas igua-
litarias, adems de implicar un fortalecimiento de las estructuras de repre-
sentacin corporativa que involucran Estado y sociedad, en detrimento de
la consolidacin de identidades y autonomas.
Aunque los grupos de pases intermedios y tardos sean poco consisten-
tes en su caracterizacin, no permitiendo una previsin del curso posterior
del desarrollo de sus sistemas, el trabajo de Mesa Lago fue fundamental al
identificar la estratificacin de la cobertura, conjugada con un mayor o
menor grado de fragmentacin institucional, como las caractersticas cen-
trales de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe.
En la raz de la estratificacin, el autor encuentra el poder de los gru-

pos de presin para negociar con el Estado privilegios diferenciales (Mesa-
Lago, 1978). Las otras fuerzas frecuentemente operan en respuesta a, en
anticipacin a, o como mediadores de las demandas de los grupos de pre-
sin. Es cierto que en algunos pases el papel del Estado fue protagnico,
en tanto en otros los grupos organizados de trabajadores ejercieron una
presin que explica la emergencia y desarrollo de la seguridad social. Sin
embargo, en ambos casos, la seguridad social se conform como un siste-
ma de privilegios estratificados, sin universalizar la condicin de igualdad
y sin asegurar los derechos ciudadanos. As, importa entender la dinmi-
ca estructural del poder en nuestras sociedades. Ella se funda en el uso de
criterios particulares para la asignacin de los recursos pblicos, en un
proceso de negociacin entre grupos sociales y sectores de la burocracia
que genera, por un lado, privilegios diferenciales e incorporacin discri-
minada, dificultando la formacin de identidades colectivas y, por otro,
cooptacin y legitimacin del uso patrimonial del poder. Fundamental-
mente, la institucionalizacin de la proteccin social en tales circunstan-
cias es parte de la negacin de la ciudadana universal en Amrica Latina
y el Caribe (Santos, 1979; Abranches, 1982; Fleury, 1997; Fedozzi, 1997).
Filgueira y Filgueira (2002) proponen una clasificacin que combine la
estratificacin con la exclusin social y encuentran los tipos de universalismo
estratificado, los pases duales y los pases excluyentes. En el primer tipo esta-
ran los pases en los cuales ms del 90% de la poblacin esta cubierta por
las polticas de proteccin social, con algunos efectos redistributivos, aun en
sistemas que preservan la estratificacin de los grupos ocupacionales. Encon-
tramos en este tipo a Argentina, Uruguay y Chile.
En los regmenes duales, grupo compuesto por Brasil y Mxico, cerca
de la mitad de la poblacin est protegida por los sistemas sociales, en
tanto que la otra mitad, en cambio, no lo est. Por eso se trata de sistemas
duales. Son pases cuyo desarrollo econmico se caracteriz por una ele-
vada heterogeneidad regional, siendo su caracterstica el proceso de sus-
titucin de importaciones apoyado por las rentas provenientes de econo-
mas primarias con alta intensidad de mano de obra. En los grupos
poblacionales asegurados predomina, entonces, un modelo de incorpo-
racin corporativo, y los sistemas de proteccin amortiguan la estratifica-
cin, teniendo el gasto de nuevo un carcter redistributivo. En los secto-
res populares de las zonas de menor desarrollo econmico predominan
formas clientelares de incorporacin de las demandas.
En el tercer grupo, con regmenes excluyentes, son unos pocos los que
se benefician del gasto pblico social. Los niveles de cobertura son bajos
y, en general, hay una apropiacin por parte de las elites de los beneficios
sociales (aunque en educacin los mismos pases se presenten como reg-

menes duales). Esta apropiacin de los beneficios hace que el Estado se
convierta en un Estado depredador, que ahonda las diferencias. En este
grupo estaran: Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salva-
dor, Nicaragua, Bolivia y Ecuador.
Las reformas de las polticas sociales finales del siglo XX
en Amrica Latina
Desde los aos setenta, Amrica Latina ha experimentado muchos pro-
yectos de reforma social, especialmente en lo referente al sistema de salud y
de proteccin de la seguridad social. Esos intentos de reforma formaron parte
del contexto cambiante de la democratizacin del sistema poltico y, al mismo
tiempo, de la actualizacin del modelo econmico productivo. Tambin
hubo un rediseo del papel del Estado, como medio de enfrentar la crisis fis-
cal y de crear las condiciones necesarias para reinsertar las economas regio-
nales en un proceso productivo global ms integrado y competitivo.
Las reformas de los sistemas de salud y seguridad social constituyen, por
lo tanto, aspectos importantes de la reforma total del Estado que se ha ido
llevando a cabo en la regin, cambiando las relaciones previas entre el gobier-
no y los agentes sociales y econmicos. Tomamos el ejemplo de las reformas
recientes en sistemas de salud en la regin y encontramos que los resultados
del proceso de reforma dependen de un conjunto de variables distintas en
cada pas. Estas son: los valores que orientan la poltica de reforma, la estruc-
tura institucional existente de los servicios de atencin de la salud, los invo-
lucrados en el sector salud y sus estrategias para apoyar u oponerse a las medi-
das de reforma, la capacidad del gobierno de llevar a cabo acciones, etctera.
Adems, el momento oportuno para la reforma del sector salud,
tomando en cuenta dos procesos importantes a nivel macro, la crisis eco-
nmica con las polticas de ajuste estructural y la transicin hacia regme-
nes ms democrticos, parece constituir una variable fundamental para
explicar las diferencias entre propuestas, contenidos, instrumentos y coa-
licin de apoyo (Fleury, Belmartino y Baris, 2000).
Sin embargo, en estos procesos se pueden notar varias tendencias
generales, como la descentralizacin de la administracin de la atencin
de la salud; la constitucin de una red pluralista de proveedores, ya sean
pblicos o privados; y un tejido complejo de relaciones que incluye a finan-
ciadores y proveedores.
Asimismo, en muchos pases de la regin los sindicatos estn per-
diendo el control que tenan anteriormente sobre el sistema de seguridad
social, desde que los gobiernos introdujeron mecanismos de mercado para
aumentar la competencia entre los proveedores. Por consiguiente, la divi-

sin tradicional entre el sistema del Ministerio de Salud y el sistema de
salud de la seguridad social est pasando por enormes transformaciones.
Uno de los resultados posibles sera la integracin de ambos sistemas, para
generar un sistema nacional de salud. Otra posibilidad sera la creacin
de un sistema de seguro privado para reemplazar el seguro social tradi-
cional. La tercera, podra ser la expansin del seguro social de salud,
mediante un seguro pblico para los pobres.
En tres casos estudiados encontramos modelos de reformas que optaron
por una de estas vas: el modelo dual en el caso de Chile, el modelo universal
en el caso de Brasil y el modelo plural en el caso de Colombia (Fleury, 2003c).
La reforma de la atencin de la salud podra ser un mecanismo esencial
para consolidar la democracia en la regin, porque el sector salud podra ser
un medio importante en la inclusin de los pobres como beneficiarios de las
polticas pblicas. Esto es as debido a su capacidad de empoderar a los ciu-
dadanos, mediante un proceso participativo descentralizado de toma de deci-
sin, que crea las condiciones para mejorar la calidad y eficiencia de los ser-
vicios pblicos, con un nuevo formato de gerencia pblica.
Los tres ejemplos de reforma analizados intentan resolver los mismos
problemas, con el fin de aumentar la eficiencia, garantizando el acceso
universal a los servicios de salud con diferentes disposiciones institucio-
nales: sistemas dual, universal o plural (Fleury, 2003c). En el modelo dual,
o va el mercado, el Estado se hace cargo de los pobres y los que tienen
capacidad contributiva compran un seguro en el mercado. En el modelo
universal, el Estado debe garantizar el directo universal a la salud en un
sistema nico de atencin. En el sistema plural, el Estado va a modelar un
sistema que involucra proveedores y aseguradoras privadas en competen-
cia por los recursos de las contribuciones y subsidios.
Innegablemente, todos los sistemas de atencin de la salud estn
pasando por cambios fundamentales en lo referente a su constitucin pol-
tica, as como en sus modalidades organizativas y financieras, y se orientan
hacia una configuracin ms pluralista y competitiva. Fundamentalmen-
te, las reformas estn ampliando la cobertura de los pobres y, por ende,
reduciendo la exclusin. Sin embargo, dentro de todas ellas an persiste
una estratificacin de los usuarios y de los beneficios, y en algunos de los
nuevos modelos la segmentacin se encuentra incluso acentuada.
Mientras la antigua estratificacin se fundaba en la accin colectiva del
grupo, la nueva estratificacin estar determinada por la capacidad de los
individuos de contribuir directamente o a travs de subsidios pblicos
a su propio plan de beneficios. De continuar esta situacin, las reformas
lograrn modernizar el sector, a costa de que la regin se aleje an ms
del ideal de equidad, generando condiciones que amenazan la goberna-

bilidad democrtica en la regin.
Al lado de las reformas de los sistemas universales de polticas sociales,
los gobiernos, la sociedad civil e incluso los empresarios, han creado nume-
rosos programas y proyectos de combate a la exclusin social y a la pobre-
za. Muchos de los programas gubernamentales nacionales estn dedica-
dos a la generacin de mecanismos de focalizacin y transferencias de
ingresos a los grupos poblacionales situados por debajo de las lneas de
pobreza. En general, como los recursos son escasos y la pobreza abun-
dante, el universo de aquellos que llenan los criterios no est cubierto por
los programas. Adems, tales beneficios son considerados temporarios,
requieren una contrapartida de los usuarios por ejemplo, que los nios
frecuenten la escuela y sean vacunados y no garantizan derechos de ciu-
dadana. En gran parte, los programas focalizados se desarrollan por
medio de una institucionalidad al margen de aquella destinada a los que
tienen derechos sociales garantizados, distancindose de una perspectiva
de universalizacin de derechos ciudadanos.
En este sentido, tales beneficios proporcionan un alivio en las situacio-
nes de pobreza de los beneficiarios, pero no problematizan ni crean instru-
mentos eficaces de inclusin social. El tratamiento de la exclusin social ha
sido mucho mas profundizado en las discusiones y en la implementacin de
polticas sociales en Europa. En este sentido, encontramos los estudios de
Brugu, Gom y Subirats (2002), que tratan las polticas contra la exclusin
a partir de una matriz multidimensional. Sin embargo, la dinmica multidi-
mensional de la exclusin social no nos autoriza a pensar que la inclusin
social pueda ser tratada a partir de una matriz reversa a la de exclusin. Nues-
tros estudios nos llevan a concebir la inclusin a partir de un continuo de
desarrollo de la ciudadana, que va desde la mera capacidad de manutencin
e reproduccin biolgica a la emancipacin, pasando por el marco de la
regulacin o la garanta estatal de los derechos de la ciudadana. Pero nues-
tro reto actual es pensar la inclusin desde la perspectiva del desarrollo de
los sujetos polticos, la alteracin de las estructuras y de la distribucin del
poder y de la transformacin de la institucionalidad del Estado, pues una
nueva dinmica de una esfera pblica ampliada requiere de nuevos sujetos
polticos y de una nueva institucionalidad del Estado.
Reflexiones finales
1. La persistencia de la desigualdad y de la exclusin siguen siendo las
caractersticas centrales del patrn de proteccin social en Amrica
Latina, como consecuencia de la opcin poltica de proteger bsi-

camente a aquellos insertados en el mercado formal de trabajo, de
acuerdo con su capacidad de negociacin de los derechos y debe-
res. Si es cierto que las reformas recientes pudieron aumentar la
inclusin en la proteccin social, este hecho no ha significado ni la
expansin de la ciudadana ni la reduccin de las desigualdades. La
posibilidad de ruptura con este patrn reside en la desvinculacin
de los beneficios a la insercin laboral y/o a la capacidad de contri-
bucin, para vincularse solamente a la condicin de ciudadana.
2. Las reformas sociales de carcter liberal redujeron el papel de las
polticas sociales a la focalizacin en el modelo de asistencia y tuvie-
ron como consecuencias la individualizacin de los riesgos y de la
pobreza misma. Fueron eliminados los mecanismos corporativos de
poltica social, basados en la solidaridad laboral, creando un sistema
dual, en base a la competencia en el mercado y a la individualiza-
cin de riesgos por un lado, y la base a la atencin a los pobres por
parte del Estado, ONG y voluntariado, por otro lado. Tal dualizacin
rompi los pocos vnculos sociales entre las capas medias y los
pobres, con fuertes implicaciones negativas para futuras posibilida-
des de integracin social. Con relacin a los pobres asistidos, las pol-
ticas sociales no han garantizado derechos sociales inherentes a la
condicin de ciudadana y, menos an, posibilidades de autonoma
e insercin en la comunidad poltica.
3. La nueva configuracin constitucional de las polticas sociales uni-
versales que ha resultado de los procesos de democratizacin ha
inaugurado los derechos sociales como parte de la condicin de la
ciudadana. A pesar de haberse implantado en un contexto socio-
econmico adverso, y opuesto en varios aspectos a la atribucin de
responsabilidad al Estado, se ha revelado como un importante
medio de transformacin tanto de ste como de la sociedad, en la
construccin de la democracia en algunos pases. El inters pbli-
co surge como una concepcin plural y descentralizada, a partir
de la institucionalizacin de los nuevos espacios de participacin
y de articulacin, y como una nueva mediacin entre el Estado y
la sociedad, que pone de manifiesto los conflictos en las prcticas
de negociacin. Reconociendo las diferencias y los conflictos como
parte del proceso poltico, la cultura deliberativa requiere la exis-
tencia de igualdades polticas, de justicia en los actos de palabra y
de aceptacin del otro como interlocutor.
4. Si las polticas sociales estn enfocadas en la construccin simultnea
de la ciudadana y de los gobiernos democrticos, se hace necesaria
una actuacin positiva de los gobernantes en el sentido de aumentar
las capacidades y los recursos tcnicos y polticos de los sectores ms
marginados, permitindoles participar en el juego poltico en condi-
ciones menos desfavorables. Se trata de un equilibrio difcil, en el que
se requiere que el Estado posibilite las condiciones para la autoorga-
nizacin de la sociedad, que favorezca el incremento del capital social,
sin que esto implique una prdida de la autonoma de las organiza-
ciones sociales y su vinculacin al aparato del Estado. Contradictoria-
mente, en sociedades con diferencias sociales marcadas, la construc-
cin de espacios pblicos no estatales es fruto de la accin del Estado,
que se abre para dividir el poder poltico y que instaura el principio
de equivalencia de los sujetos polticos. Adems, paradjicamente,
estos espacios son tambin fruto de la accin poltica de los movi-
mientos sociales que cuestionan el monopolio del Estado como ges-
tor de las polticas pblicas, al mismo tiempo que reivindican la garan-
ta estatal de los derechos sociales.
5. La experiencia reciente ha demostrado que el proceso de descentrali-
zacin combinado con la cogestin ha generado un enorme potencial
de innovacin social, transformando las estructuras gubernamentales
y las formas de gestin pblica y permitiendo, de esta manera, la inclu-
sin de los sectores anteriormente excluidos de la condicin de ciu-
dadana. Para ello, la estrategia a adoptar es el fortalecimiento del
poder local, concibiendo lo local no tanto como un territorio, o como
una instancia administrativa de gobierno, sino como una sociedad local
que, segn Arocena (1995), supone el respeto a una identidad colec-
tiva expresada en valores y normas interiorizadas por sus miembros,
conformando un sistema de relaciones de poder constituido en torno
a procesos locales de generacin de riqueza. Esta concepcin de lo
local, construido permanentemente, es el espacio de la inclusin social,
conciliando la ciudadana con la comunidad, ya que, a diferencia de
las elites, es slo en este nivel donde los sectores populares pueden
organizarse y participar (Crouch, 1999).
6. Nuestra tesis es que la construccin de la democracia en la regin intro-
duce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta generacin
(adems de los derechos civiles, polticos, sociales y generales) que
corresponde a la demanda de una gestin deliberativa de las polticas
pblicas, y en particular de las polticas sociales. No obstante, la ten-
sin entre lo local, lo nacional y lo mundial definen una nueva terri-
torialidad para la ciudadana, cuyo desarrollo en todos estos mbitos
no est exento de la posibilidad de que los diferentes derechos sean
reivindicados en distintos mbitos (derechos humanos y ambientales
a escala mundial, derechos polticos y sociales a escala nacional y dere-

chos de participacin a escala local) lo que conduce a la disociacin
de sus elementos y dificulta la concretizacin de la ciudadana.
7. Las condiciones necesarias para la innovacin social dependen tanto
del grado de autonoma generado por la descentralizacin como de
los nuevos acuerdos y la redefinicin de los papeles estratgicos ya
existentes (Tendler, 1998). Dependen tambin de la capacidad de los
dirigentes para movilizar y valorar a los funcionarios pblicos en la
redefinicin de la misin institucional, comprometindolos con los
desafos del proceso de democratizacin de la gestin. El punto fun-
damental es, sin duda, la comprensin de la importancia de la aper-
tura de las estructuras estatales de planificacin y de gestin a la socie-
dad, para que se puedan crear procesos democrticos de cogestin,
con reglas claramente definidas. La divisin del poder es la base de la
generacin de la gobernabilidad local, requerida en la transforma-
cin de la gestin de las estructuras tradicionalmente comprometidas
con el clientelismo y la corrupcin. Basndonos en las experiencias
ya conocidas, podemos identificar algunos elementos comunes a
aquellas polticas que son capaces de alcanzar este objetivo, entre los
que destacan, adems de la creacin de espacios pblicos de repre-
sentacin y de negociacin, la gestin de conflictos y el desarrollo de
tecnologas de gestin capaces de canalizar las demandas sociales, de
propiciar la generacin de consensos y de permitir la planificacin, el
control y la coordinacin en un contexto no tecnocrtico.
8. Es imposible imaginar una ciudadana concreta que prescinda del
componente territorial, en el que la igualdad de los ciudadanos supo-
ne un acceso semejante a los bienes y servicios mediante una adecua-
da gestin del territorio. Santos (1996) propone un modelo cvico, des-
tacando como componentes esenciales la cultura y el territorio. El
componente cvico implica la definicin previa de una civilizacin, una
visin comn del mundo y de la sociedad, del individuo en tanto ser
social y de sus reglas de convivencia. El territorio no desempea ya un
papel pasivo, sino que constituye un dato activo, que debe considerar-
se como un factor y no exclusivamente como un reflejo de la sociedad.
Algunas experiencias de descentralizacin sectorial encuentran sus
lmites en la incapacidad para realizar una poltica intersectorial que
contemple la necesidad de movilizar a la sociedad local en torno a una
concepcin de ciudadano/ciudad, capaz de gestionar las condiciones
de desarrollo local. La posibilidad de que un proyecto sectorial conta-
mine a otros sectores es real, aunque no garantice la construccin de
un proyecto integrado en el territorio.
9. La democratizacin radical del Estado, como bien expresa Fedozzi

(2000) requiere una relacin entre participacin y resultados mate-
riales, bajo pena de desgaste de la base objetiva que sustenta la cre-
dibilidad popular en el proceso de participacin social. En este sen-
tido, la movilizacin sin redistribucin puede ser uno de los factores
que van agravando la crisis permanente de gobernabilidad en Am-
rica Latina. En la medida en que las esferas pblicas democrticas
de cogestin permanezcan restringidas a las polticas sociales, se
encontrarn limitadas al debate sobre la asignacin de los recursos
escasos, sin la posibilidad de interferir concretamente en los facto-
res responsables de la generacin de los problemas sociales. La cons-
truccin de esferas democrticas de cogestin en el nivel local, gene-
rando condiciones de gobernanza y de gobernabilidad local, se
enfrenta a un contexto nacional conservador, cuya resistencia a los
cambios en las formas del ejercicio del poder y en la gestin de las
polticas pblicas puede acarrear un aumento de las tensiones y frus-
traciones polticas de consecuencias imprevisibles.
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4. Ciudadana de geometra variable
y empoderamiento social: una propuesta
1
Benjamn Arditi
El tema de esta intervencin
Este documento forma parte de una iniciativa que busca dar respuesta a
problemas generados por la brecha entre democracia electoral y demandas
distributivas mediante intervenciones dirigidas a fortalecer la ciudadana
social y a contribuir con ello a la gobernanza (gobernance) democrtica.
El contexto en el cual se inserta este trabajo se caracteriza por el agota-
miento del paradigma que inspira a los programas de superacin de la
pobreza, pero tambin por el hecho de que la sociedad demanda y ejerce
modos de empoderamiento suplementarios al electoral y por el reconoci-
miento de que se ha debilitado la hegemona de la cual gozaban los parti-
dos y la poltica partidista en trminos de la accin y la deliberacin en torno
a los grandes problemas que afectan a la comunidad. La respuesta conser-
vadora a estos desarrollos ha consistido en aumentar las medidas asisten-
cialistas o en desplazar la provisin de servicios sociales al mercado como
alternativa al Estado. Se apuesta a que las demandas de salud, educacin,
vivienda o pertenencia se vern reducidas mediante el eventual derrame
hacia abajo de los beneficios generados por una posible expansin econ-
1
Documento elaborado para el seminario Estrategias para el Fortalecimiento de la
Ciudadana Social, organizado por PNUD, Buenos Aires, 14 al 16 de septiembre de 2005.
mica. Una respuesta de corte progresista, en cambio, busca desarrollar pro-
puestas polticas para empoderar a los excluidos y ampliar sus cauces de
accin colectiva. Aqu se toma partido por esto ltimo.
El primer paso para desarrollar una propuesta de este tipo consiste en
reconocer que el concepto de ciudadana en su acepcin moderna naci
de la mano del liberalismo y que su vigencia a lo largo de una historia aza-
rosa de poco ms de dos siglos dependi de las instituciones republicanas
del Estado liberal. Efectivamente, cuando hablamos de ciudadana reco-
nocemos que la experiencia relevante no es la ateniense sino la que
comienza a gestarse en Europa central a partir del siglo XVIII. Es una
poca marcada por la Ilustracin que propugna el uso pblico de la razn,
por la formacin de las grandes maquinarias estatales con creciente capa-
cidad de intervencin en la sociedad y por los inicios del pensamiento pol-
tico liberal con su reivindicacin de las libertades individuales en los cam-
pos del pensamiento y de la iniciativa empresarial. A partir de entonces,
el lugar de la ciudadana qued confinado al espacio del Estado sobera-
no, dado que ste era la nica instancia con la capacidad y los medios para
validar derechos, hacer cumplir obligaciones y castigar a quienes las infrin-
gan. La idea de ciudadana tambin adquiri ribetes liberales al ser enten-
dida en primer lugar como defensa de la sociedad ante el arbitrio estatal
y luego como modo de participacin de la sociedad en cuestiones que afec-
taban a la comunidad. Esto ltimo se haca a travs de la libre expresin
de la opinin pblica pero ms tarde tambin mediante la relacin de
equivalencia entre ciudadana, sufragio y representacin, que pas a ser
el rasgo distintivo de la visin liberal-democrtica de la poltica. Este ori-
gen liberal y el modo de validacin estatal de la ciudadana establecieron
su cdigo bsico y establecieron, a la vez, sus lmites. Hoy, claro, el marco
estatal de la ciudadana es cuestionado, y tambin lo es su formato liberal.
Pero tambin debemos tener presente que la ciudadana suele ser defi-
nida a partir del esquema desarrollado por Marshall en su clebre tipologa
gentica (Marshall 1965; vase tambin Caldern 2005: 16-17). Segn sta, el
anlisis de los procesos que fueron configurando la idea moderna de ciuda-
dana demuestra que primero vinieron los derechos civiles, luego los polti-
cos y por ltimo los sociales. Es un esquema progresivo y acumulativo cuya
manifestacin ms alta consiste en una topografa con tres estratos o niveles
de ciudadana. Para los comentaristas de Marshall, la salud de la ciudadana
depende del resultado de un escrutinio continuo para determinar la vigencia
o el dficit de los derechos que forman parte de esta topografa. Una ciuda-
dana plena es aquella que integra de manera armoniosa los estratos civil, pol-
tico y social. Esta visin tiene el inconveniente de carecer de referente emp-
rico en Amrica Latina, debido al desfase entre la retrica de los derechos y
Ciudadana de gemometra variable y empoderamiento social 125
su vigencia efectiva, lo cual plantea preguntas acerca de si el problema radica
en que la realidad no est a la altura del referente o si hay algo ms que pode-
mos decir acerca de un uso formalista de la tipologa de Marshall.
La exposicin que sigue a continuacin comienza precisando los
aspectos bsicos de la visin liberal para luego discutir los motivos por los
cuales stos han sido cuestionados o resultan problemticos en la actuali-
dad. Luego se examina la utilizacin que se ha hecho del esquema de
Marshall. Se propone que la armona slo puede ser excepcional pues la
ciudadana es una categora que se verifica siempre en una polmica, y
que el carcter integral de la ciudadana es subvertido por la geometra
variable y la condicin metaestable de sta. Posteriormente, se ofrece un
esbozo de propuesta acerca del fortalecimiento de la ciudadana social
mediante un proyecto de reforma poltica basado en el reconocimiento
de organizaciones sociales como organizaciones semipolticas, y el posible
financiamiento pblico de las mismas.
Los antecedentes liberales de la ciudadana
El liberalismo concibi a la ciudadana como un mecanismo para limitar
el poder autocrtico del soberano y fiscalizar el quehacer de las autoridades
pblicas. En un comienzo, esta visin no tena nada de democrtica. Haber-
mas sostiene que la esfera pblica que califica como esfera pblica liberal,
cosa que sus comentaristas suelen olvidar naci del mbito privado a medi-
da que los particulares se reunan para discutir temas de inters comn. Ms
adelante, el uso pblico de la razn a travs de la participacin en debates
crticos racionales busc promover la accountability o responsabilidad del Esta-
do ante la sociedad, as como la legislacin basada en la ratio antes que en la
voluntas del soberano (Habermas 1989: 27, 52-53, 140, 175-176, 179).
Ciudadana como participacin electoral
Ello requera libertades civiles para que la gente pudiera opinar pero no
implicaba democracia en el sentido contemporneo de sufragio universal.
Adems, como es sabido pero de todos modos conviene recordar, esta forma
liberal de lo pblico se configur y funcion durante largo tiempo sobre la
base de la exclusin de mujeres y asalariados. Macpherson (1968) es muy
claro con respecto a la ausencia de democracia cuando seala que hubo un
Estado liberal con separacin de poderes, electorado restringido y vigencia
de libertades pblicas mucho antes de que existiera un Estado liberal demo-
crtico. Agrega que el sufragio la ciudadana poltica o derechos de segun-

da generacin vino mucho despus y permiti que surgiera el trmino
compuesto democracia liberal. sta era una democracia concebida como
gobierno representativo, con la divisin de tareas que ello implica: los ciu-
dadanos eligen a sus representantes y fiscalizan el desempeo de stos y de
otras autoridades a travs de la opinin pblica, pero la actividad de gober-
nar y de elaborar decisiones vinculantes queda en manos de sus represen-
tantes. En esta visin, el campo semntico de los conceptos de ciudadana y
sufragio se sobreponen y los llamados derechos sociales o de tercera gene-
racin aparecen no tanto como suplemento sino como derechos paralelos a
los polticos. De ah que para el liberalismo la ciudadana es primordialmente
ciudadana poltica en su sentido electoral, y la poltica es una actividad aco-
tada al campo electoral y a los intercambios entre partidos y entre gobierno
y oposicin en el espacio fsico del Estado soberano.
Ciudadana como realidad estatal
Esto nos remite a la doble relacin que mantiene la ciudadana con el
Estado. Por un lado, los derechos y obligaciones asociados con ella estn ins-
criptos en el entramado jurdico del Estado y es ste el encargado de reco-
nocer esos derechos y de hacer efectiva la posibilidad de ejercerlos, aunque
a menudo lo haga de manera discrecional, y es a su vez el responsable de exi-
gir el cumplimiento de las obligaciones y castigar las violaciones de las mis-
mas. Este nexo se puede explicar en parte por los procesos de centralizacin
del poder mediante los cuales los Estados adquirieron una capacidad de
intervencin y coaccin extraordinaria, pero tambin se debe a que duran-
te los casi 350 aos del sistema internacional surgido del Tratado de Westfa-
lia el Estado fue la unidad poltica decisiva: el derecho internacional slo
reconoca como actores polticos a los Estados soberanos y no aceptaba auto-
ridad por encima de stos. Salvo el Estado, no haba a quin recurrir para el
reconocimiento de derechos o la denuncia de violaciones de los mismos. Por
otro lado, si la vigencia de la ciudadana slo tiene sentido en el marco del
Estado soberano, es comprensible que la poltica tambin estuviera confina-
da al territorio del mismo y que todo lo que estaba allende sus fronteras fuera
clasificado como poltica internacional o relaciones exteriores, ambas atri-
buciones del gobierno, no de los ciudadanos. Recordemos a modo de ilus-
tracin que durante el siglo XIX el liberalismo combati duramente las pre-
tensiones internacionalistas del movimiento obrero por considerarlas
subversivas del orden poltico. Para todo efecto prctico, la poltica se haca
en casa y el desconocimiento de esto por parte de otros Estados o de orga-
nizaciones afincadas en ellos constitua una injerencia fornea inaceptable,
una intromisin en los asuntos internos de un Estado. Los regmenes mili-

tares en Amrica Latina hicieron suya esta consigna de origen westfaliano
pero de factura jurdica liberal en la denominada lucha contra la subversin.
Pero las fuerzas progresistas tambin lo hicieron. Esgrimieron el principio
de autodeterminacin en las guerras de liberacin nacional libradas duran-
te el proceso de descolonizacin, as como el de no intervencin para
denunciar y resistir las amenazas imperialistas en casos como Cuba, Viet-
nam y la Nicaragua sandinista.
Ciudadana como individualismo e igualdad formal
El tercer y ltimo componente de esta ciudadana es la idea de accin
poltica que se desprende del individualismo doctrinario de la tradicin libe-
ral. Los individuos, no los grupos, son sujetos de derechos, y como corola-
rio de ello, la poltica es cosa de individuos soberanos que manifiestan sus
preferencias en las urnas. Pero adems, como bien dice Schmitter (2005:
252), la democracia liberal se caracteriza por su reivindicacin de la igual-
dad poltica formal y su indiferencia hacia la desigualdad sistmica (si es
informal) en la distribucin de beneficios, la representacin de intereses y
la bsqueda de influencia. El liberalismo subsume su indiferencia hacia la
desigualdad sistmica bajo la igualdad jurdica ante la ley y la igualdad pol-
tica como electores. Esto no es poca cosa, pero indica con claridad que, a
diferencia del pensamiento socialista, la igualdad social no es objetivo prio-
ritario en su concepcin de la poltica. Esta lgica reaparece en la reflexin
acerca de las transiciones democrticas en los aos ochenta. Para el grueso
de los transitlogos, aunque de manera destacada ODonnell y Schmitter
(1986), la transicin designa un cambio de rgimen poltico sin que ello
implique modificar las relaciones de propiedad, frecuentemente por moti-
vos tcticos que en la prctica funcionaron como criterios doctrinarios, y al
igual que en la tradicin liberal, la cuestin social queda relegada al campo
de las polticas pblicas. Esto tampoco es poca cosa, pero reconfirma que
para la igualdad tiene por as decirlo un estatuto ntico y no ontolgico:
nadie discutira que es preferible que no haya grandes diferencias sociales,
pero si las hay, ellas no afectan sustancialmente la idea o el ejercicio de la
ciudadana en democracia.
Polemizando con la ciudadana liberal
No es un secreto que esta ciudadana haya sido cuestionada desde sus
inicios. Tal vez lo novedoso es que las polmicas ms recientes no contra-
ponen a la democracia representativa con la directa, o al liberalismo con
el socialismo, sino que identifican problemas y plantean cuestiones que a
veces modifican el carcter estrictamente liberal de la ciudadana y de la
poltica. Esto no es bueno o malo en s mismo. Slo nos dice que ha habido
o que estn ocurriendo cambios en la idea de ciudadana. Cmo debemos
entenderlos? En una primera aproximacin podemos examinarlos siguien-
do el criterio de lectura propuesto por Manin (1998) para dar cuenta de las
transformaciones experimentadas por el gobierno representativo en los lti-
mos ciento cincuenta aos: al igual que en el caso de la representacin, esta-
ramos ante una metamorfosis y no una crisis de la ciudadana.
Podemos encontrar un antecedente de esta metamorfosis en una obser-
vacin que hiciera Bobbio. Segn l, a comienzos del siglo XX la pregunta
por la democracia era quin vota?, mientras que en la segunda mitad del
siglo la pregunta era dnde se puede votar? (Bobbio 1989: 220). Resulta
evidente que Bobbio no se est refiriendo a la inclusin en el sentido clsico
de la expansin del sufragio (el quin vota) sino que la entiende como una
expansin de la esfera de competencia ciudadana (el dnde podemos
votar). Por ello sus dos preguntas se pueden reformular en una sola de la
siguiente manera: cules son los mbitos en los cuales podemos deliberar y
decidir sobre cuestiones que afectan a nuestra vida? Este antecedente sirve
como punto de partida para dar una imagen de pensamiento para pensar la
metamorfosis de la ciudadana. Esta metamorfosis es el sntoma de una con-
dicin que si bien no es antiliberal, s parece ser menos liberal que en el pasa-
do e incluso apuntara hacia la configuracin de un escenario poltico pos-
liberal. El trmino posliberal se usa aqu en dos sentidos:
como indicador de que las demandas democrticas clsicas de empo-
deramiento ciudadano, concebidas en trminos de quines tendr-
an derecho a participar en procesos de designacin de autoridades
pblicas lo que Macpherson (1968) denomina el derecho y la
capacidad para hacer y deshacer gobiernos mediante el sufragio
se desplazan en otra direccin, por ejemplo, hacia el campo de las
promesas incumplidas de la democracia, y se enuncian como deman-
das por el empoderamiento social de los ciudadanos;
como sntoma de que el campo y alcance de la poltica incluyen pero
a la vez rebasan el esquema liberal de la representacin territorial den-
tro del Estado soberano, esto es, como sntoma de que el Estado no es
el contenedor absoluto del espacio ciudadano o de la poltica misma.
Ni uno ni otro sentido es novedoso, y tampoco implica que se agot el
impulso del proyecto liberal. Si ello fuera as, el argumento replicara la
banalidad de la tesis acerca del fin de la historia, slo que con signo opues-

to. El prefijo pos no se remite al abandono u ocaso del formato liberal
sino a la metamorfosis de la ciudadana y la poltica, al exceso de stas en
relacin con el formato liberal. Para entender cmo ha estado ocurrien-
do esta transformacin hay que mencionar algunas crticas que se les han
hecho a los tres aspectos de la ciudadana ya mencionados.
El individualismo en disputa: la dimensin colectiva de la conquista
de derechos individuales
Se puede acaso pensar en la ciudadana y la verificacin de los dere-
chos asociados con ella en trminos del individualismo doctrinario de la
tradicin liberal? El debate reciente en torno al multiculturalismo pone
esto en cuestin al plantear derechos especiales para grupos especiales.
Ejemplos arquetpicos son la demanda de derechos colectivos para pue-
blos originarios, as como las cuotas de participacin de mujeres en orga-
nizaciones polticas o las cuotas para minoras en el acceso a empleo y
educacin superior. Esto subvierte el universalismo de un derecho igual
para individuos iguales propugnado por el liberalismo. Pero la visin
individualista de la accin poltica fue disputada mucho antes por pen-
sadores tan dismiles como Kelsen (1980 [1929]) y Schmitt (1991
[1932]), quienes sostenan que la poltica adquiri un carcter irreme-
diablemente grupal a partir de la instauracin del sufragio universal y la
consiguiente irrupcin de las masas en el escenario institucional de aqu-
lla. Para Kelsen, por ejemplo, la democracia contempornea es una
democracia mediata, no inmediata. La mediacin est dada por los par-
tidos polticos, actores que desplazan a los notables del parlamentaris-
mo clsico del siglo XIX y rompen con la relacin directa entre repre-
sentantes y representados. Por su parte, Schmitt describe a la poltica
como conjunto de relaciones antagnicas entre amigos y enemigos, usan-
do el plural de manera intencional para desmarcarse del individualismo
de la visin liberal.
En trminos ms generales, podemos invocar el razonamiento de Bali-
bar, quien sostiene que la ciudadana designa a un sujeto que se resiste a
ser subditus de un soberano o mero subjectus llamado a cumplir la ley sin
gozar del derecho de hacer esa ley. La ciudadana es para l la forma de
subjetividad reida con el sometimiento, y como tal, es una categora
estrictamente poltica. La ciudadana as entendida se refiere al hecho de
que a partir de la Revolucin Francesa se comienza a pensar que la huma-
nidad de los individuos humanos se define por el carcter inalienable de
sus derechos, y que stos se conquistan colectivamente, esto es, poltica-
mente, lo cual implica una prctica y una tarea de emanciparse ellos
mismos de toda forma de dominacin y sujecin a travs de un acceso uni-
versal y colectivo a la poltica (Balibar, 2000: 192).
En esta interpretacin la idea de ciudadana experimenta un cambio: la
emancipacin no es vista simplemente como un asunto de individuos sobe-
ranos sino que requiere una conquista colectiva de derechos a travs del acce-
so a la poltica en un sentido mucho ms amplio que el de la dimensin elec-
toral. Diremos algo respecto de esto ms adelante. Por lo pronto hay que dar
una definicin mnima de lo que se entiende por emancipacin. Es como
sigue: se puede hablar de emancipacin o de poltica emancipatoria cuando hay una
disputa acerca de si las condiciones actuales o si se prefiere, las relaciones sociales
vigentes alientan o daan la igualdad y la libertad, y acerca de si otro mundo es o
no es posible. Aqu, los trminos igualdad y libertad no tienen un conteni-
do especfico, sea ste abstracto, como en el enunciado todos los individuos
nacen libres e iguales, o ms concreto, como en la promesa de igualdad
radical una vez que se haya eliminado la propiedad privada en una futura
sociedad sin clases. Hay que entenderlos ms bien en su dimensin prefor-
mativa o, mejor an, en el marco de los procesos de verificacin de su per-
formatividad. Basndonos en la propuesta de Rancire acerca de qu es lo
que se entiende por desacuerdo (1996, 2000), diremos que igualdad y liber-
tad funcionan como operadores lgicos, y que stos no tienen una existen-
cia polticamente relevante al margen de esfuerzos singularizados en casos
especficos que buscan demostrar qu es lo que se desprende de ellos: en qu
sentido son universales y en qu tan slo ideologa que enmascara relaciones
de sometimiento. El estatuto de estos operadores debe ser verificado a travs
de una polmica o un desacuerdo. Agregar al respecto ms adelante.
El reconocimiento y las disputas en torno al nexo entre ciudadana
y Estado
Solemos dar por sentado que el Estado es el encargado de reconocer
derechos ciudadanos y de velar por su vigencia, lo cual tcnicamente es
correcto, pero nos equivocaramos si restringimos la cuestin de los derechos
slo al marco estatal. No se debe confundir el estatuto formal de los derechos
con su vigencia y efectividad. Organismos tales como Human Rights Watch
o Amnista Internacional surgieron precisamente porque hay Estados, algu-
nos de ellos con regmenes democrticos de larga data, que los desconocen
o que los reconocen selectivamente de acuerdo con su conveniencia polti-
ca. Slo podemos imaginar qu calificacin obtendran los Estados si tam-
bin existieran organismos dedicados al escrutinio pblico del respeto por
el derecho a la tierra, a la vivienda, a la salud o la educacin. stos estn con-
sagrados en el grueso de las Constituciones latinoamericanas pero no fun-

cionan como derechos efectivos. Tal como Kelsen (1980) haca la distincin
entre la nocin ideal y real de pueblo, habra que hacer lo propio con el Esta-
do en relacin con el respeto o no de los de derechos de ciudadana, sean
civiles, polticos o sociales.
La delimitacin estatal de los derechos es tambin insuficiente debido
a que la evidencia histrica nos revela que los derechos de ciudadana a
menudo se han ejercido mucho antes de su reconocimiento formal. Los
obreros europeos los asumieron en la prctica mucho antes de que stos
fueran reconocidos. En los aos de la resistencia al autoritarismo en Am-
rica Latina miles de argentinos, bolivianos, brasileos, chilenos y para-
guayos protestaban en contra de gobiernos renuentes o abiertamente con-
trarios a reconocerles derecho alguno. Sin pedirle permiso a nadie se
arrogaban en los hechos el estatuto paradojal de ciudadanos sin derechos
de ciudadana.
Tenemos que considerar adems el impacto de la dimensin supraesta-
tal. Un referente obligatorio al respecto es la reflexin de Arendt acerca de
la situacin vivida por grandes masas de desplazados que perdieron la pro-
teccin estatal de sus derechos al ser expulsadas o al tener que escapar de
sus pases de origen durante la Segunda Guerra Mundial. Quedaron fuera
de una comunidad poltica. Cmo sortear ese limbo jurdico en el que se
encuentran los aptridas en materia de derechos? Arendt propone un dere-
cho a tener derechos (1987: 430) que transciende la dimensin estatal de
stos. Su propuesta es, si se quiere, una insinuacin temprana de la trans o
supraestatalidad de derechos y por consiguiente, del debilitamiento del
nexo causal necesario y exclusivo entre derechos y Estado que hoy pro-
pugnan en todo el mundo los defensores de los derechos humanos y los
guerreros globales que buscan modificar las relaciones desiguales entre el
norte y el sur. Hay varios elementos que refuerzan esta tendencia.
Held (1997) seala que el orden internacional surgido en la posgue-
rra al que denomina modelo Naciones Unidas introduce un cam-
bio importante en el esquema estrictamente estatal imperante hasta enton-
ces: el derecho internacional comienza a reconocer que los individuos y
los pueblos tambin son sujetos de derechos.
En el campo humanitario esto se plasma en la Carta de las Naciones
Unidas de 1945, y en el mbito regional en el Pacto de San Jos que ade-
ms crea la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ni los derechos
humanos ni su proteccin tienen patria porque transcienden la estatali-
dad. Algo similar ocurre con las convenciones en torno al trabajo infantil
o la discriminacin de la mujer.
El efecto combinado de estos desarrollos es el surgimiento de una suer-
te de imperativo categrico que entra en conflicto con el principio de no
intervencin que hoy constituye el ltimo bastin de la soberana westfa-
liana. Esto, claro est, puede debilitar la capacidad de decisin y el mar-
gen de maniobra de los Estados, como sugiere Castells (en Caldern 2005:
34), aunque probablemente menos que la accin de los actores econmi-
cos multinacionales o el papel regulador de las agencias multilaterales en
materia comercial y financiera. Pero dicho debilitamiento no implica el
ocaso de la forma Estado en cuanto tal sino un cuestionamiento de la sobe-
rana o autarqua poltica de la que supuestamente solan gozar los Esta-
dos soberanos, lo cual abre la posibilidad de que se pueda recurrir a ins-
tancias supra y transestatales para validar derechos ciudadanos.
Se puede ir ms lejos utilizando la expresin ciudadanos del mundo
empleada por Ernesto Che Guevara para designar el estatuto poltico de los
sujetos opositores al sistema imperante. Sabemos que esta ciudadana es irre-
levante para el derecho internacional. Esto no se debe slo al hecho de que
la figura ciudadano del mundo no est estipulada en ningn corpus jur-
dico sino tambin porque no hay un gobierno mundial o un foro delibera-
tivo planetario con capacidad de generar decisiones vinculantes en tono a
esta figura, y menos an con la fuerza necesaria para hacer valer esas deci-
siones. A lo sumo tenemos experiencias acotadas como la que permite el Tra-
tado de Maastricht al otorgar a ciudadanos de un pas de la Unin Europea
que se han radicado en otro el derecho al sufragio y a ser candidatos a pues-
tos de representacin popular en el mbito municipal. Pero ciudadanos del
mundo es una consigna y no una figura jurdica, y por ello su fuerza ilocu-
cionaria no reside en su formalizacin jurdica sino en su ejercicio de facto.
Ejemplo de ello es la gama de individuos, grupos y coaliciones que se consi-
deran a s mismos ciudadanos del mundo y que en la prctica actan como
tales al margen de cualquier reconocimiento por parte de Estados soberanos
u organismos internacionales.
Lo hacen a travs de la accin radical directa de grupos como Greenpe-
ace o de los colectivos de hacktivistas que sabotean los servidores de la OMC
o de gobiernos nacionales, de pacifistas que se instalan como escudos huma-
nos en zonas de conflicto armado, de activistas de derechos humanos, de
promotores de las campaas de comercio justo, de redes de defensa inter-
nacionales en materia de gnero y de derechos de la infancia descritas por
Keck y Sikkink (2000), y as por el estilo. Tambin hay iniciativas a nivel regio-
nal en el Mercosur de quienes buscan incidir sobre los gobiernos de los pa-
ses miembros para transformar una integracin basada en la competitividad
y la atraccin de inversiones en una basada en una agenda comn de ciuda-
dana social. Un ejemplo de ello es el Programa Mercosur Social y Solidario
(http://www.mercosursocialsolidario.org/) impulsado por ONG de los pa-
ses miembros, o el Proyecto Mercosur Solidario de la OIT. Como sugiere

Grugel, estas y otras iniciativas como el Instituto Mercosur Social o el Obser-
vatorio Social surgen desde las llamadas comunidades epistmicas de indi-
viduos y grupos profesionales articulados en ONG y centros de investigacin
que buscan estimular el debate pblico en torno a la exclusin y construir
plataformas organizacionales para impulsar cambios a nivel interguberna-
mental (Grugel, 2005: 1065). En suma, no hay ciudadana global pero s hay
un empoderamiento ad hoc que hace que la expresin ciudadano del
mundo sea legalmente invisible e institucionalmente inexistente, pero no
por ello ineficaz en trminos de la accin colectiva.
Esto no quiere decir que el reconocimiento formal por parte del Estado
sea irrelevante. Por el contrario, es til y necesario en la medida en que gene-
ra una jurisprudencia poltica que funciona como un recurso para dar cauce
institucional al tratamiento de conflictos distributivos e incluso para generar
nuevos derechos. Ms adelante se esboza una propuesta para la formaliza-
cin de un segundo circuito de la poltica como una de las posibles estrate-
gias de fortalecimiento de la ciudadana social. Pero por el momento slo se
intenta subrayar que el reconocimiento no es la ltima palabra para el ejer-
cicio de la ciudadana. El corolario de este argumento es sencillo. Lo que est
en juego es menos un simple reconocimiento del otro que una interminable
puesta en escena de desacuerdos en el sentido descrito ms arriba en
torno a lo que es un derecho, a lo que se necesita para castigar a sus viola-
dores o a lo que significa reconocer la igualdad. Eso es exactamente lo que
hicieron los excluidos del siglo XIX, los luchadores por la democracia en
Amrica Latina y los guerreros globales que disputan la reduccin de la
poltica y la ciudadana al espacio de los Estados soberanos. Todos ellos pole-
mizaron acerca de lo que significan la igualdad, la inclusin y la propia idea
de poltica. Tomaron a la igualdad y la exclusin como operadores lgicos
que deban ser singularizados en casos concretos, que tenan que ser some-
tidos a un proceso de verificacin polmica. Diremos entonces que la pol-
mica o el desacuerdo son consustanciales con la idea de ciudadana y, por
ende, que (a) no son meros accidentes que pueden o no sucederle a sta y
(b) tampoco son resabios de pocas predemocrticas.
Polemizando la desigualdad socioeconmica en democracia
La igualdad, junto con la solidaridad, es la Cenicienta de la Revolucin
Francesa. Resolver la relativa indiferencia de la ciudadana liberal con res-
pecto a la desigualdad enfrenta dificultades formidables, aunque slo sea
por el hecho de que todas las democracias que conocemos radican en pa-
ses con sistemas econmicos capitalistas. Esto, claro, no significa que todo
capitalismo sea democrtico sino que las democracias realmente existentes
se encuentran en pases capitalistas. La constatacin de que ste es el marco
econmico de las democracias es importante pues nos obliga a reconocer
que la igualdad formal de los ciudadanos coexiste con la distribucin desi-
gual de beneficios resultante de la competencia en el mercado.
Pero si la desigualdad es un hecho cotidiano, por qu han sido tan
escasas las revoluciones contra el capital? Velasco (2006) da una respues-
ta plausible a partir de su lectura de Downs y Schumpeter, diciendo que
ello se debe a que la poblacin de bajos recursos limit voluntariamente
sus demandas distributivas debido a sus expectativas de llegar a gozar de
los beneficios del mercado. Para este autor, ello tuvo dos consecuencias.
Una es que los sectores populares renunciaron tcitamente a abolir el capi-
talismo, mas no a sus derechos y demandas sociales. Ello cre una tarea
enorme para las democracias, a saber, la de dar respuesta a esas expecta-
tivas. Pero salvo excepciones tan honrosas como pasajeras, los Estados lati-
noamericanos han sido incapaces de dar respuesta efectiva a estas expec-
tativas, principalmente debido a su debilidad fiscal. A modo de ilustracin,
Velasco menciona que la carga tributaria de los pases latinoamericanos a
finales de la dcada de 1990 representaba el 16,1% del PIB, contra 28,7%
en los pases industrializados, mientras que la tributacin al ingreso indi-
vidual era de 0,9% y 7,1% del PIB respectivamente, y en trminos de desi-
gualdad, el ndice Gini promedio de la regin pas de 0,532 en 1990 a
0,546 en 2003 (vanse tambin los datos aportados por Gurrieri y Sainz,
2005). La segunda consecuencia, siempre segn Velasco, es que esta debi-
lidad de los Estados no implic que stos violaran los derechos civiles y
sociales o que no tuvieran inters en ellos, sino sencillamente que carec-
an de la capacidad y de los recursos para protegerlos y promoverlos. Esto
explica en parte el desencuentro entre democracia y justicia distributiva.
La democracia en Amrica Latina se ha conseguido procedimientos elec-
torales pero no ha logrado convertirse en un marco para el tratamiento
poltico de los conflictos distributivos.
A pesar de la persistencia de la desigualdad, o precisamente debido a ella,
las demandas distributivas han estado presentes desde que surgiera la socie-
dad de mercado y en algunos casos se han multiplicado como resultado de
las polticas de ajuste de las dos ltimas dcadas. Basta con mencionar las
movilizaciones recientes de los piqueteros y otros grupos organizados en
Argentina, de los cocaleros en Bolivia, los sin tierra en Brasil o los campesi-
nos empobrecidos en Paraguay. En ocasiones, estas movilizaciones dificultan
la gobernabilidad y en otras pueden colocar a la institucionalidad democr-
tica al borde del colapso. Lo importante es que, en la experiencia cotidiana
de los excluidos, sin un umbral mnimo de bienestar que debe ser defini-
do la democracia no puede ser realmente democrtica.
Visto desde una perspectiva analtica ms amplia, las demandas distri-
butivas disputan la reduccin de la ciudadana democrtica a la partici-
pacin electoral. Los rasgos distintivos de quienes luchan por demandas
e iniciativas que amplen la ciudadana para incluir la cuestin social son
los siguientes:
sus orientaciones culturales, su reivindicacin de la dignidad de quie-
nes son excluidos por ser pobres, indgenas o mujeres, y su puesta
en discurso de demandas distributivas se inspiran en el socialismo,
pero a diferencia de sus antecesores leninistas, persiguen la equidad
sin pretender abolir el capitalismo, el comercio internacional o la
ciudadana liberal;
esto no significa que sean un simple maquillaje para recubrir la mise-
ria y frustracin engendradas por el mercado y las polticas neolibe-
rales con un manto de sensibilidad hacia la protesta social, por lo
cual sera improductivo enmarcar el tratamiento de la desigualdad
en la vieja dicotoma de reforma o revolucin;
frecuentemente se trata de iniciativas y coaliciones que se insertan
en redes internacionales informales que, aprovechando los recursos
de Internet y las posibilidades de viajar, permiten el intercambio
regular de informacin, personas, recursos cognitivos y tcticas, lo
cual introduce un elemento cosmopolita en la accin poltica de
quienes enuncian demandas distributivas en la actualidad;
por ltimo, al igual que la idea liberal de la ciudadana, buscan un
empoderamiento poltico de la gente, pero a diferencia del libera-
lismo, entienden el empoderamiento no como el derecho a partici-
par en la designacin de las autoridades pblicas sino como un dere-
cho a participar en las decisiones que afectan la distribucin de los
beneficios econmicos para as poder gozar de una vida ms digna.
Lo anterior es absolutamente crucial, pues establece un desplaza-
miento que nos lleva de una visin electoral de la ciudadana a otra que
incorpora lo social, o que pone en la agenda democrtica el tema de los
recursos necesarios para ejercer la ciudadana en sociedades desiguales.
No se trata de un esquema binario de lo uno o lo otro, y tampoco de un
simple argumento gentico que marca la distancia entre algo que dej de
ser y algo distinto que est comenzando. El desplazamiento mencionado
apunta a una nocin de ciudadana ampliada que no desconoce el impac-
to de la ciudadana poltica liberal y de hecho hace uso de ella con el pro-
psito de empoderar a quienes reivindican la igualacin de condiciones.
Dicho de otro modo, el retorno de la cuestin social en la agenda impli-

ca demandar servicios, polticas pblicas y justicia para todos, pero su
impacto va ms all de esto pues intenta articular el tratamiento de deman-
das distributivas con la idea de democracia.
Ciudadana como concepto de geometra variable
Pero queda por discutir el uso que se le ha dado a la topografa de los
derechos ciudadanos propuesta por Marshall, a saber, que debe haber una
integracin armnica de los derechos civiles, polticos y sociales. Reco-
nozcamos primero que esto no siempre ha sido formulado as. En la expe-
riencia latinoamericana reciente se ha tendido a aceptar que la ciudada-
na no implica necesariamente la coexistencia de estos tres niveles. En el
debate acerca de la transicin a la democracia, por ejemplo, se discuti
ampliamente la distincin que proponen ODonnell y Schmitter (1986)
entre la liberalizacin de los regmenes autoritarios mediante la expansin
de los derechos civiles y la democratizacin de los mismos mediante el uso
efectivo del sufragio para hacer y deshacer gobiernos. La transicin pro-
piamente dicha implicara pasar del nivel de derechos civiles al nivel pol-
tico del sufragio. La dimensin social qued ausente de este esquema ana-
ltico, tal vez acertadamente, pues no era considerada como rasgo
distintivo de un rgimen poltico democrtico. Sin embargo, a medida
que las transiciones dejaban el lugar a las consolidaciones de los nuevos
regmenes, las promesas incumplidas de la democracia poltico-electoral
se hacan ms visibles y apareca con gran fuerza el tema de su deuda con
respecto a las demandas de igualdad. Los conflictos distributivos pasaron
a ser un sntoma del papel de Cenicienta asignado a la ciudadana social
durante las transiciones y en la poltica electoral en general.
En respuesta a esto la discusin contempornea de la democracia ha dado
un giro hacia la reivindicacin de la ciudadana social, el tercer estrato del
esquema de Marshall. Se da por sentado que la ciudadana debe ser integral
en el sentido de que el ciudadano de hoy debe acceder armoniosamente a
sus derechos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos con-
forman un conjunto indivisible y articulado (PNUD-PRODDAL, 2004: 26).
Este abordaje tiene sus mritos, en especial el de poner en la agenda de
debate pblico la pregunta acerca de si la brecha o el divorcio entre demo-
cracia electoral y justicia social o entre poltica y equidad es tica y pol-
ticamente sostenible. La respuesta es que no es sostenible ni puede serlo. No
se puede disentir con esto, pero la formulacin y el tratamiento que se le ha
dado a la pregunta s es discutible. El problema radica en el tipo de inter-
vencin que se desprende del criterio normativo que la inspira que la ciu-

dadana integral es deseable, posible y necesaria y del formalismo de la
ingeniera conceptual utilizada para pensar la realizacin de dicho criterio.
El criterio da por sentado que puede haber una relacin armoniosa entre
los tres niveles de la topografa de Marshall, y que si no la hay, ello se debe a
factores externos a la ciudadana. Es consecuencia de cosas tales como el indi-
vidualismo resultante de ms de dos dcadas de neoliberalismo o la escisin
entre pas legal y pas real debido a la falta de voluntad, falta de inters o falta
de capacidad para hacer valer esos derechos. Las estrategias de fortaleci-
miento de la ciudadana social apuntaran a remediar esos obstculos
mediante programas de superacin de la pobreza o llamados de atencin
para que la poltica d respuesta a las demandas de igualdad.
Hay bastante de cierto en esto, pero no es una explicacin satisfacto-
ria. Primero, por algo que indicaba Offe en el debate acerca de la ingo-
bernabilidad, a saber, que la sobrecarga del sistema poltico hace difcil
responder a toda demanda expresada, o lo que sostiene Donolo acerca de
que el sistema poltico slo identifica demandas formuladas, lo cual signi-
fica que alguien debe encargarse de la puesta en discurso de esas deman-
das para que sean tratadas por el sistema poltico. Y segundo, que es lo que
me parece ms importante, esa respuesta tiene problemas porque el dfi-
cit de integracin y armona se debe a aspectos endgenos de la ciudada-
na, en especial al estatuto polmico de su historia y su prctica. Parafra-
seando el acertado ttulo del libro de Lechner sobre la constitucin del
orden colectivo, podemos decir que lo que est en juego de manera per-
manente es la conflictiva y nunca acabada construccin de la ciudadana
deseada. Esto implica dos cosas para el criterio de armona.
Una de ellas es que, como ya se indic en la discusin precedente,
quien dice ciudadana se remite necesariamente a los antagonis-
mos y a los actores que se constituyen en torno a esos antagonismos
pues el estatuto mismo de la ciudadana se verifica a travs del trata-
miento de casos concretos en una polmica. Esto ocurre cuando
alguien le exige al funcionario pblico que no lo discrimine por ser
indgena, pobre o mujer, cuando un grupo de trabajadores deman-
da el derecho a ser escuchado por la patronal, o simplemente cuan-
do hacemos uso del derecho al sufragio que genera conflictos entre
nosotros y ellos durante las elecciones y asimetras entre mayoras y
minoras despus de ellas. La armona de una ciudadana integrada
y el conflicto propio de las demandas ciudadanas no son buenos
compaeros de ruta y hay que optar por uno u otro.
La segunda observacin es que se puede hablar de la lucha por la ciu-
dadana en cualquiera de los niveles de la topografa de Marshall slo a
condicin de aceptar que la integracin armnica de stos es irrele-
vante. Si uno se manifiesta como ciudadano es porque la armona ya se
perdi. El propugnar la centralidad de la polmica o del conflicto des-
plaza el tratamiento de los efectos del neoliberalismo o de la distincin
entre pas legal y pas real al terreno poltico. ste se caracteriza por
colectivos que deliberan, luchas y traiciones, avances y derrotas, nego-
ciaciones y concesiones que rompen con cualquier idea de equilibrio.
Qu tipo de estrategias para el fortalecimiento de la ciudadana social
se desprende de un enfoque que rescata el carcter polmico de la idea
misma de ciudadana? Incluye cosas tales como la asignacin de un por-
centaje mayor del PIB a educacin, salud y vivienda o la sensibilizacin de
los partidos ante las demandas sociales. En esto, un enfoque como ste
coincide con lo que propondra alguien que siga el criterio normativo de
la integracin armnica. Donde ambos difieren es en que el punto cen-
tral de una plataforma basada en la perspectiva polmica consiste en desa-
rrollar mecanismos polticos capaces de empoderar a los excluidos y
ampliar sus cauces de accin colectiva. Este empoderamiento pone el nfa-
sis en la capacidad de actuar poner en discurso las demandas, incidir
sobre la opinin pblica para fortalecer su tratamiento, canalizar la volun-
tad colectiva para obtener respuestas, y plantear nuevos derechos. Sin ello,
no se estara potenciando instancias propiamente societales capaces de
generar iniciativas para validar su ciudadana social, no se saldra del hori-
zonte dibujado por el paradigma asistencialista de la ciudadana social o
del que surge con el Estado benefactor. Tampoco se lograra ofrecer
modos de formulacin y gestin de demandas diferentes a los existentes.
Hay una suerte de desarrollo desigual y combinado de los niveles de la
ciudadana. No se trata de replicar el argumento de Trotski sino de usar su
enunciado para describir el acceso diferenciado a la ciudadana modifican-
do el tratamiento habitual que se le da a esta cuestin. Dicho de otro modo,
no es que algunos logran acceder a una ciudadana ms efectivamente que
otros, cosa por lo dems evidente, sino que hay que desplazar el problema
para pensar, pues, el fracaso o el xito como posibilidades internas a la pro-
pia definicin de ciudadana.
Podemos percibirlo remitindonos al carcter contingente de los dere-
chos o al carcter metaestable de su validez. Algo es metaestable cuando
cambia tan imperceptiblemente que parece ser estable. Con los derechos
ciudadanos ocurre algo parecido. Hablamos de derechos, exigimos que se
los respeten, protestamos por su atropello, todo ello a pesar de su presunta
estabilidad jurdica, o al menos su consagracin en cdigos legales. Al mar-
gen de que estn consagrados por el ordenamiento jurdico, los derechos
no siempre se respetan. Ya vimos algo respecto de esto. Uno puede ejer-
cer sus derechos ciudadanos en el plano cvico y poltico al participar en
una asamblea de productores agrcolas que debate una postura unificada
ante las autoridades municipales, pero esos derechos pueden ser desco-
nocidos al ser detenido por la polica. Pero tambin se puede dar el caso
de una persona que tiene resueltas sus necesidades de salud, educacin o
jubilacin a travs del mercado y que puede verse impedida de ejercer sus
derechos polticos debido a la existencia de un gobierno autoritario, aun-
que en democracia el hecho de gozar de la ciudadana poltica no impli-
ca que vaya a votar regularmente. Aqu los derechos son diferenciados no
por su ausencia sino por la falta de inters en ejercerlos. Ambos casos ilus-
tran distintas combinaciones de derechos, o distintos modos de darse de
la ciudadana.
Tambin podemos analizar esto desde una ptica ms analtica. Los diag-
nsticos coinciden en sealar que el acceso a los derechos a la vivienda, a la
salud, a la educacin e incluso a buscar la felicidad (algo que en la historia
poltica reciente slo fue planteado por los revolucionarios estadouniden-
ses en su declaracin de independencia) no est resuelto y por ende la ciu-
dadana est incompleta. Tendramos acceso a uno, tal vez a dos de los tres
estratos del trptico de Marshall. Estos derechos estn ligados connotativa-
mente con los excluidos, los pobres o las minoras, es decir, con los de abajo.
Es por ello que la demanda poltica de ciudadana social y de los derechos
asociados con ella resulta pertinente en especial para quienes han sido
excluidos del mercado o damnificados por ste. En circunstancias norma-
les, los ricos o las capas acomodadas de la clase media no los necesitan ni se
interesan por ellos, salvo si su ausencia conlleva mayores costos laborales.
En lo personal desplazan su demanda por estos satisfactores a otro mbito,
el del derecho a consumir y de poder encontrar objetos de consumo en el
mercado. Entre los satisfactores estn los seguros mdicos privados y de cali-
dad, colegios y universidades privadas, programas de ahorro privado para la
jubilacin y un largo etctera que incluye empresas de seguridad personal,
medios de transporte privados, y as por el estilo.
Ms all de la obviedad de esta observacin, hay un elemento nove-
doso consistente en las consecuencias analticas que podemos extraer
para la ciudadana. Diremos que no hay una equivalencia conceptual
entre una y otra forma de resolver demandas, pero tambin que grosso
modo hay distintas maneras de acceder a la ciudadana, una mediante
la poltica y otra a travs del mercado, y que por lo mismo, en un mismo
espacio comunitario coexisten distintas combinaciones ciudadanas. La
ciudadana puede ser descrita as como una categora de geometra
variable. Si ponemos el nfasis en la dimensin metaestable de sta la
geometra variable revela distintas combinatorias de la ciudadana,
incluso para un mismo grupo. Si nos movemos al plano ms analtico y
decimos que esta geometra est compuesta por tres posibles compe-
tencias (civil, poltica y social) y dos posibles mbitos de resolucin (el
poltico-estatal y el mercado), habr siempre una no coincidencia entre
competencias y mbitos y por consiguiente otro tipo de combinatoria
de los modos de darse de la ciudadana. En uno y otro caso estaramos
ante una ciudadana de geometra variable.
Qu idea de comunidad se desprende de este enfoque para pensar la
ciudadana? Bsicamente, la comunidad deja de ser percibida como cuer-
po objetivo al cual se ingresa o se sale, y pasa a ser algo disputado y por
consiguiente siempre en proceso de formacin.
Aqu nuevamente debemos recurrir a Rancire, quien sostiene que
para que exista la poltica debe haber sujetos nombrados, sujetos de
enunciacin que hacen posible decir nosotros los trabajadores, muje-
res, excluidos o lo que sea. Estos distintos nosotros nombran a un suje-
to para exponer un dao y crear una comunidad en torno a una dispu-
ta particular que pone en evidencia la ausencia de la comunidad. No hay
una comunidad puesto que los agravios y reclamos que dan pie para
que surjan sujetos de enunciacin unen y separan a los interlocutores en
una disputa. La polmica deviene sntoma de lo que Rancire denomi-
na la comunidad ausente, del hecho de que la comunidad an no exis-
te pero est siendo producida. De ah que la paradoja que se da en las
polmicas concernientes a la universalidad es que hay (o podra haber)
una comunidad en la medida en que su existencia es continuamente dis-
putada. Uno debe poner en escena un topos polmico para manejar un
dao y demostrar un derecho a ser incluidos. La argumentacin polti-
ca debe construir el escenario de su propia validez que de hecho es el
espacio comn para el manejo de un dao en el seno de una polmi-
ca. Es por ello que no se puede afirmar que hay una comunidad o no hay
nada, sino ms bien que tenemos la poltica del entremedio en el sen-
tido de que siempre estamos desafiando el espacio comunal existente y
reinstituyndolo al mismo tiempo.
Un esbozo de propuesta para el fortalecimiento
de la ciudadana social
La discusin precedente busc resaltar puntos de conflicto en torno
a la ciudadana que heredamos de la tradicin liberal, sensibilizndo-
nos acerca de la necesidad de hablar del carcter colectivo de las con-

quistas de derechos individuales, del tipo de problemas que suscita la
brecha entre democracia (electoral) y justicia (social), de la creciente
dificultad de reducir cuestiones relacionadas con el reconocimiento de
derechos y la conceptualizacin de los intercambios polticos slo al
marco de los Estados soberanos, e insistiendo en el carcter polmico
de derechos relacionados con la igualdad. Tambin discutimos la
nocin de concatenacin armnica de derechos ciudadanos por ser sta
una perspectiva falsificada por el ejercicio de la ciudadana en un marco
de conflictos.
Algunos de estos puntos crticos pueden ser desarrollados como tantos
ejes temticos en relacin con la ciudadana social. Por ejemplo, la dimensin
supranacional de la poltica podra explorarse ms analizando el impacto de
las redes internacionales de defensa; el tratamiento del binomio igualdad-desi-
gualdad y su impacto sobre la gobernabilidad democrtica puede analizarse
a partir de las crticas hechas por economistas como Sachs o Stiglitz (2002) a
las polticas de ajuste de los organismos multilaterales, o de la discusin acer-
ca de iniciativas tales como el Impuesto Tobin sobre los movimientos especu-
lativos del capital, y as por el estilo (vase Arditi, 2004).
Pero aqu se ha optado por presentar una lnea de trabajo en torno a
una propuesta de reforma poltica que, retomando ideas de Schmitter, se
inserta en la condicin posliberal mencionada antes. La propuesta tiene
dos objetivos. Uno de ellos es fortalecer la democracia realmente existen-
te, esto es, una que coexiste con un rgimen econmico capitalista, y el
otro es reforzar la capacidad de intervencin poltica de grupos organiza-
dos que no centran su campo de accin en el plano electoral. En parte,
ello est vinculado a uno de los problemas mencionados por Gurrieri y
Sinz cuando sealan que la obtencin de trabajo e ingresos derivados de
ste refuerza la dignidad de las personas al reducir su dependencia de la
accin gubernamental (2005: 5). Slo que en vez de trabajo, hablaremos
de los recursos que podran nivelar el campo de juego de aquellos que
hacen una puesta en discurso y una puesta en accin de demandas igua-
litarias en conflictos distributivos.
La especificacin de una lnea de trabajo o un esquema propositivo
tan temprano en la investigacin es una decisin tctica. Es algo ms que
un diagnstico del estado actual del debate en torno a la ciudadana, lo
cual (a) facilita la tarea de identificar sus pro y sus contra polticos de
manera ms clara y directa imaginando el tipo de escenarios en los cuales
podra o no funcionar, y (b) en caso de concluir que no es de gran utili-
dad, puede ser descartada ya en las primeras fases del proyecto. Veamos
en qu consiste esta propuesta.
Neocorporativismo y segundo circuito de la ciudadana
Cuando Offe (1992) reflexiona acerca de la crisis de gobernabilidad
de las democracias avanzadas en la dcada de 1970 identifica dos tipos
de respuestas conservadoras a la misma. Una de ellas consiste en el for-
talecimiento de mecanismos de control y la introduccin de medidas
que hoy denominaramos neoliberales privatizacin de servicios, out-
sourcing, reduccin del empleo pblico o racionalizacin de servicios
. Todas ellas buscan reducir la sobrecarga del gobierno debido a las cre-
cientes demandas distributivas en un contexto de crisis fiscal. La otra
respuesta es el papel de los grupos de inters organizados, que son
incorporados como socios del gobierno en la elaboracin de iniciativas
legislativas y polticas pblicas para reducir el umbral de conflicto y
mejorar la eficacia de la gestin pblica. Esto ltimo es interesante para
nosotros. Offe seala que la ingobernabilidad brinda un poderoso
incentivo para reemplazar las formas de representacin territorial por
formas de representacin funcional. En otras palabras, para desarrollar
mecanismos de integracin y administracin de conflictos sobre la base
de lo que l denomina corporativismo liberal (1984: 190-191). Al igual
que el corporativismo clsico, ste tambin introduce instancias con-
sultivas, procesales y resolutivas para institucionalizar las relaciones
entre los organismos estatales y los grupos de inters organizados y, ade-
ms, asigna a stos un estatuto semipblico, es decir, poltico. Con ello
desarrolla un modo de relacin directo entre grupos de inters y agen-
cias gubernamentales que crea un circuito de intercambios polticos al
margen de las instituciones de la democracia representativa. Offe des-
cribe a estos esquemas corporativos como parte de un incipiente cir-
cuito secundario de la poltica. Schmitter tambin, aunque prefiere
hablar de una ciudadana secundaria o de un segundo nivel de la
poltica. Ambos ven a este circuito ya no como una reaccin conserva-
dora a la ingobernabilidad sino ms bien como una propuesta innova-
dora acerca de la poltica ms all de la ciudadana primaria caracters-
tica de la poltica partidaria.
Schmitter incluso propone un proyecto de reforma poltica para
reforzar la democracia mediante la institucionalizacin de un segundo
nivel de la ciudadana que no privatiza el Estado sino que expande la
esfera pblica. Propone hacerlo mediante el reconocimiento poltico y
el financiamiento pblico de los actores que operan en l. Parte de una
constatacin elemental, a saber, que el pensamiento democrtico tra-
dicional considera a los ciudadanos individuales como los nicos acto-
res relevantes, mientras que en la sociedad moderna los grupos de inte-

rs juegan un papel poltico cada vez ms prominente. Hemos visto esto
en la crtica al individualismo doctrinario del liberalismo. Adems, dice,
si bien la concepcin liberal de la democracia se basa primordialmen-
te en la competencia electoral entre partidos polticos, los grupos de
inters plantean formas de deliberacin, negociacin e identificacin
simblica al margen de la representacin electoral. Tal es el caso de los
esquemas corporativos y de las organizaciones sociales mencionados
anteriormente. Con todo, los grupos de inters no pueden ser tratados
de la misma manera que los individuos pues tienen mayor poder que
stos, son de carcter permanente y no son sujetos morales. Y, aunque
exigen los mismos derechos que los partidos polticos y se ven a s mis-
mos como exponentes de formas democrticas ms radicales, no se
puede dar por sentado que todos ellos sean prima facie democrticos. Si
el objetivo es fortalecer la democracia aceptando la existencia de estos
grupos, agrega, entonces se debe regular su funcionamiento.
Financiamiento pblico y estatuto semipoltico de organizaciones
sociales
Un modo de hacerlo es ofrecindoles financiamiento a cambio de
regulacin. La propuesta de Schmitter tiene tres puntos centrales:
asignar un estatuto semi-pblico a los grupos de inters:
financiarlos a travs de contribuciones obligatorias;
dejar que los propios ciudadanos en vez del Estado se encarguen
de asignar los fondos a las distintas asociaciones.
El financiamiento provendra de un impuesto especial cobrado a
cada contribuyente. Schmitter calcula que si se implementara su pro-
puesta en los Estados Unidos y se estableciera un monto nico de 25
dlares por contribuyente, habra un total de casi 2.500 millones de
dlares disponible para los grupos que se mueven en el circuito secun-
dario. El financiamiento estara limitado a organizaciones que cumplen
ciertos requisitos. Schmitter (1992: 424-425) menciona los siguientes:
seguridad de interlocucin con las autoridades pblicas para inter-
venir en deliberaciones relevantes relativas a aspectos legislativos
y a su puesta en prctica en los respectivos dominios de inters;
aceptacin como miembros de las asociaciones de todos los indivi-
duos, empresas, familias, etc., cuyo inters recaiga en el dominio de
representacin autodefinido por aqullas, sin discriminacin por afi-

liacin partidaria, sexo, raza, etctera;
garantas de participacin directa de la organizacin en la puesta
en prctica de polticas pblicas, y posibilidad de que polticas rele-
vantes sean administradas al mximo posible a travs de los canales
asociativos;
garanta de que las autoridades pblicas no intervendrn en las
deliberaciones internas ni en las decisiones de las asociaciones,
salvo para asegurar el cumplimiento de los requisitos establecidos
en cuanto a su estatus y de lo aplicable en los mbitos civil y penal;
procedimiento especial de registro y acreditacin para todas las aso-
ciaciones que operen bajo la agrupacin comprometida en la activi-
dad de representacin e intermediacin de intereses;
garanta de procedimientos democrticos para elegir a todos los fun-
cionarios ejecutivos en las asociaciones, y responsabilidad de stos
ante la membresa en pleno, con requisitos para proteger los dere-
chos de minoras;
prohibir la promocin o exaltacin de la violencia, el racismo, o cual-
quier forma de comportamiento criminal por parte de las organiza-
ciones;
informacin pblica de los ingresos y egresos de las asociaciones;
prohibicin de actividades que generen ganancias;
prohibicin a sus miembros de contribuir a financiar partidos, movi-
mientos, u otras asociaciones de inters;
acceso a fondos pblicos, por contribuciones obligatorias de los ciu-
dadanos y distribuidas por pagars, adems de los fondos obtenidos
por contribucin de los propios miembros;
Las organizaciones que califican seran consideradas como institu-
ciones cvicas o semipblicas, e incluidas en el formulario de declara-
cin de impuestos. Cada contribuyente tendra pagars por el monto
de su impuesto y los distribuira de acuerdo con sus preferencias. Los
cupones seran el equivalente de los votos en el mbito de la ciudada-
na primaria. Este proceso generara un circuito poltico paralelo en el
que los posibles beneficiarios competiran por los cupones-votos. Sch-
mitter sostiene que el circuito de la ciudadana secundaria no reemplaza
sino que opera como suplemento de las instituciones polticas liberales.
Lo ve como una opcin democrtica posliberal en el contexto de la
sociedad moderna, donde la ubicuidad de los intereses privados dif-
cilmente permite hablar del inters general.
La experiencia espaola del 0,5
Esta propuesta no es tan hipottica como parece. En algunos pases ya
existen experiencias similares, aunque menos ambiciosas. Tal es el caso de
Espaa, donde hace algunos aos el Gobierno incluy una seccin cono-
cida popularmente como el 0,5 en el formulario de declaracin del
Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). El contribuyente puede
decidir si el 0,52% de sus impuestos se destinar a la Iglesia catlica o a los
Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Relaciones Exteriores
quienes a su vez lo canalizan mediante un concurso pblico a proyectos
presentados y ejecutados por agrupaciones sin fines de lucro. Aunque
el contribuyente slo puede optar entre estos dos beneficiarios, el 0,5
demuestra la viabilidad operativa de la propuesta de Schmitter. Trtese de
un impuesto pequeo, voluntario u obligatorio, o de un esquema como
el que se ha puesto en marcha en Espaa, el financiamiento pblico de
organizaciones sociales permite dar continuidad a los proyectos de orga-
nismos de derechos humanos, de igualdad de gnero, de ayudas al desa-
rrollo, de trabajo con migrantes, etc. Adems, es un instrumento que inci-
ta a las organizaciones beneficiarias a adoptar mecanismos democrticos
y a someterse a escrutinio pblico a cambio de dicho financiamiento.
Tal vez lo ms interesante de esta experiencia es que ilustra una posibi-
lidad democrtica muy distinta de la ciudadana primaria de la esfera libe-
ral. La categora bsica no es el ciudadano elector, sino el contribuyente; la
participacin poltica no se refiere al proceso de constitucin de autorida-
des territoriales, sino al proceso de asignacin del presupuesto estatal; la
competencia entre los posibles beneficiarios no es entre partidos polticos,
sino entre organizaciones que compiten por el financiamiento provenien-
te del 0,52%; los contendientes no son beneficiados con cargos pblicos,
sino con fondos; y, por ltimo, tal como en las pugnas electorales hay incer-
tidumbre acerca de los resultados, tambin la hay en la competencia entre
las instituciones: no se sabe de antemano qu porcentaje del IRPF ir a uno
u otro de los candidatos de esta contienda por fondos pblicos.
Algunas objeciones a esta propuesta
No se trata de una propuesta universalmente vlida dado que su apli-
cabilidad vara de un caso nacional a otro, y es claro que tampoco resuel-
ve todos los problemas y aspiraciones en torno a la ciudadana social. Es
slo una de las posibles estrategias de fortalecimiento de la misma desde
la perspectiva del empoderamiento social. Entre las crticas que se pueden
hacer a esta propuesta se pueden mencionar las siguientes:
Objecin 1: Los Estados latinoamericanos son grandes pero dbiles en
materia fiscal y no habra cmo o por qu debilitarlos an ms brindando
financiamiento a las organizaciones sociales.
El sealamiento acerca de la debilidad financiera de los Estados es inob-
jetable. Ya se mencion en este documento que la carga tributaria y la tribu-
tacin a los ingresos personales son extremadamente bajas en los pases lati-
noamericanos. La viabilidad de la propuesta al menos en su forma actual
parece estar circunscrita a pases relativamente prsperos, o al menos a aque-
llos pases con una masa razonablemente elevada de contribuyentes y meca-
nismos de control fiscal eficientes. Pero tambin cabe preguntarse por qu
resulta ms aceptable otorgar financiamiento pblico a los partidos polticos
a pesar de la debilidad de las finanzas pblicas y del descrdito relativamen-
te extendido de la poltica y de los polticos profesionales. La consigna core-
ada por los manifestantes argentinos durante la crisis de diciembre de 2001,
Que se vayan todos, que no quede uno solo, resume de manera admirable
este sentimiento compartido por segmentos importantes de la ciudadana
latinoamericana, notablemente los jvenes y los jubilados, adems de quie-
nes se sienten excluidos de la escena poltica por motivos econmicos, tni-
cos o de otro tipo. Retirar el financiamiento que reciben los partidos u otor-
garles un financiamiento a las organizaciones sociales son dos opciones que
pueden ser consideradas como actos de genuina justicia fiscal.
Objecin 2: La propuesta slo se dirige a organizaciones, lo cual invier-
te la lgica individualista de la ciudadana liberal, abre las puertas para que
la participacin poltica de grupos organizados se convierta en una com-
petencia oligrquica y monoplica por el financiamiento pblico, y ade-
ms deja desamparado al componente desorganizado de la sociedad al no
ser contemplado en esta propuesta.
Estas aseveraciones son correctas, pero hay dos posibles argumentos que
permitiran justificar la propuesta a pesar de ello. El primer argumento es
muy sencillo: se advirti desde el inicio que se trata de una de las estrategias
de fortalecimiento de la ciudadana social, no la nica, por lo cual sera ile-
gtimo exigir que una propuesta dirigida a grupos organizados d respuesta
a las necesidades de individuos que carecen de voz y capacidad de accin en
materia distributiva. El segundo argumento replica lo que deca Kelsen acer-
ca de la distincin entre pueblo ideal y real: el primero incluye a todos aque-
llos sujetos a una autoridad pblica, mientras que el segundo slo a quienes
gozan de derechos polticos, pero ms especficamente a quienes los ejercen,
e hilando ms fino an, a quienes se juntan entre s formando partidos pol-
ticos para incidir sobre la voluntad estatal. Mutatis mutantis, podemos decir
algo parecido acerca de las organizaciones sociales.
Posibles ventajas de la propuesta
Desde un punto de vista operativo, esta opcin, en la medida en que
genera un espacio adicional para el intercambio poltico, puede contri-
buir a contrarrestar la deslegitimacin de la poltica partidaria debido a la
corrupcin de las elites o a su alejamiento de las demandas sociales.
Paralelo a ello, el empoderamiento de grupos de inters no slo
mediante su posible financiamiento pblico sino principalmente gracias
a su estatuto semipblico es importante para la gobernanza democrtica.
Magnette seala que, a diferencia del gobierno en su sentido tradicio-
nal, la gobernanza [governance] contempornea no est atada a institu-
ciones cerradas y no es prerrogativa exclusiva de polticos profesionales,
dado que se refiere a los esquemas de toma de decisiones que incluyen a
un conjunto ms vasto de instituciones con una igualmente amplia de acto-
res y procesos (Magnette, 2003: 144). La gobernanza, agrega, es un com-
plemento de otras formas de participacin y responsabilidad (accountability)
y no su sucedneo (p. 145). La institucionalizacin de la participacin de
los grupos de inters puede contribuir a esta gobernanza en dos sentidos:
la presencia de actores sociales ayudara a contrarrestar las preocupacio-
nes electorales de los partidos polticos a travs de su puesta en discurso y
su tratamiento de propuestas distributivas en el marco de las instituciones
deliberativas de la democracia, lo cual a su vez contribuira a revitalizar la
poltica y a reducir la distancia entre igualdad y democracia.
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5. Inclusin social, nuevos procesos
de socializacin y ciudadana social
en Amrica Latina
Juan Carlos Tedesco
1. Introduccin
Una de las principales caractersticas del nuevo capitalismo,
1
es su sig-
nificativa capacidad para erosionar las bases sobre las cuales se asentaban los
procesos de integracin social del capitalismo industrial y la dificultad para
reemplazarlas por otras, de eficacia similar o compatible con las exigencias
mnimas de cohesin social que requiere la gobernabilidad democrtica. La
incorporacin al mercado de trabajo desde el punto de vista econmico y la
incorporacin a la nacin desde el punto de vista poltico fueron los dos pila-
res fundamentales de la integracin social capitalista. Desde este punto de
vista, el capitalismo industrial era un capitalismo con una fuerte capacidad
o vocacin inclusiva, definida por la existencia de vnculos entre los dife-
rentes sectores sociales basados en las relaciones de explotacin en el pro-
ceso productivo y en procesos de identificacin personal y social construidos
a travs de la adhesin y la lealtad a determinados valores nacionales.
El carcter inclusivo del capitalismo industrial se expres a travs de
la creacin de mecanismos o aparatos institucionales responsables de la
transmisin de mensajes culturales capaces de generar esos niveles de
1
La expresin nuevo capitalismo est tomada de Luc Boltansky y Eve Chiapello
(1999).
adhesin y de aceptacin de los patrones de conducta exigidos por el fun-
cionamiento del sistema social. Desde este punto de vista, es posible sos-
tener que el capitalismo industrial tena necesidad de producir y postular
un pensamiento hegemnico, es decir, un pensamiento capaz de pro-
vocar los comportamientos de adhesin y aceptacin reclamados por el
funcionamiento del sistema. Esta fuerte vocacin hegemnica se puso de
manifiesto a travs de la creacin de mecanismos institucionales como la
escuela universal obligatoria, que tenan una caracterstica fundamental:
funcionaban bsicamente sobre la lgica de la oferta. La escuela (al igual
que la familia y la TV en general ), estaba basada en la concentracin del
poder del lado del emisor de los mensajes culturales, lo cual le otorgaba
un fuerte poder homogeneizador e integrador.
El nuevo capitalismo, en cambio, provoca la erosin de estos meca-
nismos institucionales de integracin y, al menos por ahora, no parece
tener capacidad para generar nuevas bases institucionales de cohesin
social. Desde este punto de vista, se podra sostener que estamos en un
escenario social caracterizado por la escasa vocacin hegemnica con la
cual funcionan los aparatos culturales. La debilidad de la vocacin hege-
mnica del nuevo capitalismo se pone de manifiesto a travs de los nue-
vos patrones de funcionamiento de las instituciones responsables de la pro-
duccin y la transmisin de bienes culturales. En este sentido, el cambio
ms significativo se aprecia en la lgica de funcionamiento de esas insti-
tuciones, que ahora se basan mucho ms en la lgica de la demanda que
en la de la oferta. Internet, la TV por cable (y la escuela basada en los
mecanismos de respuesta a las demandas del alumno-cliente), invierten
el esquema existente en el capitalismo industrial. Apoyarse en la deman-
da y no en la oferta tiene consecuencias muy significativas sobre la din-
mica de los procesos de integracin social.
Obviamente, apoyarse en la demanda no significa que desaparezcan
los mecanismos de imposicin y dominacin cultural. Al respecto, y sim-
plemente como ilustracin de la envergadura del debate que abren estas
cuestiones, es oportuno retomar algunas de las hiptesis de Dominique
Wolton (2000) sobre las nuevas tecnologas de la informacin y, en parti-
cular, sobre Internet. Wolton nos advierte que poner el centro de la din-
mica cultural en la demanda de los usuarios no es, necesariamente, un
mecanismo ms democrtico que el basado en el control de la oferta. Para
formular una demanda es necesario dominar los cdigos de acceso a la
comprensin de las necesidades y a la expresin de esa demanda a travs
de los canales pertinentes, tanto discursivos como institucionales. En este
sentido, la emancipacin, el desarrollo personal, la libertad, pasan primero
por la oferta, pues es ella la que permite constituir los marcos de referen-

Inclusin social, nuevos procesos de socializacin y ciudadana social 151
cia a partir de los cuales se podr expresar, ulteriormente, la demanda.
Wolton nos recuerda que uno de los efectos ms importantes de la domi-
nacin sociocultural consiste, precisamente, en no pedir ms que lo que
uno ya tiene. La simple adecuacin a la demanda, en ltima instancia,
implica reforzar la dominacin. Sin embargo, el cambio en los modos de
dominacin no es neutral en cuanto al papel de los actores sociales y a los
contenidos mismos de la socializacin.
Los procesos clsicos de integracin social basados en la incorporacin
al mercado de trabajo y a la ciudadana propia del Estado-nacin tuvieron
un desarrollo precario y parcial en los pases de Amrica Latina. En lo que
aqu nos interesa, alcanza con recordar que hacia 1980, es decir, despus
de ms de un siglo y medio de sancionada la independencia de la mayor
parte de nuestros pases, slo seis de ellos (Argentina, Chile, Costa Rica,
Cuba, Panam y Uruguay) tenan alrededor del 90% de su poblacin en
edad escolar incorporada a la enseanza obligatoria. Adicionalmente, es
necesario recordar que esos pocos pases llegaron a esa meta pocos aos
antes de 1980, es decir, casi cien aos despus de sancionadas las normas
legales que obligaban a escolarizar a toda la poblacin.
En la misma direccin, tambin puede afirmarse que la pica militar
vinculada a la lucha por la creacin de los Estados nacionales tampoco
tuvo una clara connotacin nacional. La guerra por la independencia
tuvo mas bien carcter regional. Bolvar y San Martn pelearon por enci-
ma de fronteras nacionales. Las guerras que dieron lugar a los actuales
Estados nacionales fueron, en ese sentido, guerras internas, y la incorpo-
racin al servicio militar obligatorio constituye un mbito sobre el cual
deberamos hacer estudios ms profundos acerca de su papel como factor
de integracin social.
Un fenmeno similar puede apreciarse en lo que respecta a la incor-
poracin al mercado de trabajo. Tambin en esta dimensin son excep-
cionales los casos donde la incorporacin precaria al mercado informal
no represente porcentajes importantes de la fuerza de trabajo.
Estamos, pues, ante Estados-nacin dbiles en su funcin integradora,
funcin orientada a constituir lo que Guillermo ODonnell menciona
como un foco de identidad colectiva para los habitantes de un territorio, cuyo
xito se expresa a travs de los niveles de credibilidad que alcanzan los men-
sajes emitidos desde el Estado (ODonell, 2004: 179).
La debilidad del Estado para obtener credibilidad genuina en sus men-
sajes est acompaada por el fortalecimiento (en sentido espurio) de las
modalidades de imposicin, expresadas a travs del autoritarismo y la rup-
tura del orden constitucional o, en el nivel de la organizacin del Estado,
el centralismo y la negacin de la diversidad.
Es en ese contexto de debilidad que se producen las transformaciones
actuales, vinculadas a los procesos de globalizacin y mundializacin que
actan, a diferencia de los pases capitalistas avanzados, sobre estructuras
que ya eran dbiles antes del impacto erosionador del nuevo capitalismo.
A partir de estas consideraciones iniciales, es posible avanzar en el an-
lisis de las transformaciones en los procesos de socializacin y los nuevos
desafos que se presentan a la educacin como proceso de formacin del
ciudadano.
2. Socializacin y crisis de transmisin
Como se sabe, la descripcin clsica del proceso de socializacin dis-
tingue la existencia de dos fases principales: la socializacin primaria y la
socializacin secundaria (Berger y Luckman, 1995). La primera efectua-
da durante la niez y habitualmente en el seno de la familia, es aquella
por la que el individuo adquiere el lenguaje, los esquemas bsicos de inter-
pretacin de la realidad y los rudimentos del aparato legitimador de dicha
realidad. La segunda, en cambio, es todo proceso posterior que introdu-
ce al individuo ya socializado a nuevos sectores del mundo objetivo de su
sociedad. Los anlisis del proceso de socializacin tambin destacaron que
las dos caractersticas ms importantes de la socializacin primaria eran la
carga afectiva con la cual se transmiten sus contenidos y la identificacin abso-
luta con el mundo tal como lo presentan los adultos.
Estas caractersticas de la familia y del proceso de socializacin, sin
embargo, estn sufriendo modificaciones significativas. Son bien conocidos
los cambios en la composicin familiar, la expansin de la familia nuclear,
la reduccin del nmero de hijos, el crecimiento de las uniones libres y del
nmero de hijos que viven slo con uno de sus progenitores (mayoritaria-
mente la madre), la ausencia de la figura paterna o el cambio frecuente de
dicha figura, la disociacin entre padre biolgico y padre psicolgico y las
modificaciones muy importantes en los roles del padre y de la madre en el
seno del comportamiento familiar (vase, por ejemplo, Arriagada, 2001).
Pero adems de estos cambios en la estructura y composicin de la
familia, tambin se aprecian cambios importantes en los contenidos de la
socializacin y en las formas como dichos contenidos son transmitidos. En
este sentido, tambin se ha producido una significativa fragmentacin y
diferenciacin de procesos segn los contextos socioeconmicos y cultu-
rales. Exagerando un poco los trminos del problema, podra decirse que
el rasgo comn a todas las formas actuales que asume el proceso de socia-
lizacin familiar es la crisis de la transmisin.
Zaidi Ladi (2000), evocando los anlisis de Hanna Arendt y de Pierre
Legendre, constata que la transmisin resulta de una articulacin entre
tres elementos: (i) el reconocimiento de una referencia absoluta que crea
una obligacin con respecto a las generaciones futuras; (ii) la existencia
de mbitos institucionales donde dicha obligacin tiene lugar, y (iii) la
aceptacin de ciertas mediaciones que slo tienen sentido porque la trans-
misin se inscribe en una dimensin de largo plazo. La crisis de la trans-
misin en la sociedad actual se produce, segn Ladi, porque ninguna de
estas condiciones logra mantener su vigencia.
La transmisin efectuada en el seno de la familia ya no se apoya en la
aceptacin del principio de autoridad, en la existencia de una paternidad
simblica, sino que el nico principio vlido es el principio democrtico
o, dicho en otros trminos, la relativizacin de las opiniones. La paradoja
de esta situacin, segn Ladi, es que la democracia se extiende a la vida
privada y al mbito de los estilos de vida, al mismo tiempo que pierde
importancia en el mbito de la vida pblica. Para decirlo en palabras del
propio Ladi, la lgica ciudadana coloniza el espacio privado en el mismo
momento en que parece desertar del espacio pblico. Si la familia se
transforma en una red integrada por individuos solidarios pero iguales, ya
no hay transmisin sino intercambio. Las preguntas que esta situacin pro-
voca son decisivas para las relaciones entre generaciones, tanto para las
que tienen lugar entre padres e hijos, como entre adultos y jvenes y maes-
tros y alumnos: cmo pensar la transmisin en una sociedad que no reco-
noce otro valor ms que el valor de cambio? Qu sentido otorgar a la idea
de transmisin en una sociedad donde el saber es pensado y percibido
como algo cada vez ms fluido, amenazado de obsolescencia permanente
y medido en funcin de su utilidad econmica?
La crisis de la funcin de transmisin intergeneracional est asociada
a una de las caractersticas ms importantes del contexto cultural del
nuevo capitalismo: la concentracin en el presente. Las transformaciones
son tan profundas, que se viven como una ruptura con el pasado. Se dilu-
ye la idea de continuidad histrica y todo aparece como nuevo y funda-
cional. La ruptura con el pasado, sin embargo, no abri las perspectivas a
un futuro distinto sino a una significativa ausencia de futuro. La incerti-
dumbre, la ausencia de ptimos fijos, la idea de que nada es ni ser esta-
ble, provoca serias dificultades para elaborar cualquier perspectiva de larga
duracin. Algunas de las consecuencias que provoca esta concentracin
en el presente en la formacin de la personalidad y en las relaciones socia-
les fueron sealadas por Richard Sent (2000) en su anlisis sobre los hijos
de las familias estudiadas por el mismo Sennett hace varias dcadas. La
concentracin en el presente o, en sus propios trminos, el nada a largo
plazo, es un principio que corroe la confianza, la lealtad y el compro-
miso mutuos. En este sentido, la dinmica temporal del mundo del tra-
bajo y de la vida ciudadana, donde todo se juega en el presente, genera
un conflicto bsico con la dinmica de la vida familiar, donde tiene un
lugar importante lo intemporal, lo permanente y lo absoluto. El problema,
sostiene Sennett, pasa a ser ahora [...] cmo proteger las relaciones fami-
liares para que no sucumban a los comportamientos a corto plazo, el modo
de pensar inmediato y, bsicamente, el dbil grado de lealtad y compromiso
que caracterizan al moderno lugar de trabajo (Sennett, 2000: 25).
Los postulados de estos estudios estn apoyados en evidencias empri-
cas propias de los sectores sociales incluidos en los nuevos modos de orga-
nizacin social. Si bien asumimos que existen fuertes tendencias a la frag-
mentacin, la diversidad y la heterogeneidad de situaciones, estos anlisis
tienden a ser presentados como vlidos para el conjunto de la sociedad.
Habitualmente, la validez de esta generalizacin se apoya en la hipte-
sis segn la cual estaramos ante tendencias dominantes que si bien en
estos momentos afectan a un sector de la poblacin, tenderan a dominar
al conjunto o, al menos, a orientar el comportamiento del conjunto. El
aumento de la desigualdad y la exclusin ponen en duda, sin embargo, la
posibilidad de tendencias comunes. Los fenmenos producidos por las
nuevas configuraciones sociales afectan de manera muy distinta a los dife-
rentes sectores sociales.
En trminos generales es posible sostener que las familias de los sec-
tores populares, desfavorecidos, excluidos o marginales, reciben los efec-
tos destructores de los nuevos procesos sociales pero tienen mucho menos
posibilidades de aprovechar las respuestas que el propio sistema elabora
para atender a las demandas que generan esos procesos. As, por ejemplo,
la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo o al empleo informal
no est acompaada por estrategias de proteccin social. Un indicador
elocuente de este fenmeno es que la incorporacin de la mujer al traba-
jo no est acompaada por la expansin de la oferta de servicios de aten-
cin temprana a la niez.
Los datos disponibles indican que mientras en los pases avanzados un
porcentaje superior al 70% de los nios ingresa a servicios de atencin
temprana a los 3 aos de edad, en los pases de Amrica Latina algunos
ingresan a los 4 o 5 aos de edad y en ningn caso la cobertura logra alcan-
zar a 70% de los nios.
La necesidad de esta atencin temprana est tan o ms justificada en
los estratos ms pobres de la sociedad que en los estratos medios y altos.
Algunos estudios indican que en un porcentaje muy alto de las familias
con hijos pequeos, todos los adultos trabajan y no existen adultos que se
hagan cargo de la atencin de los hijos. La ausencia de adultos produce
al menos tres tipos diferentes de problemas: los nios pequeos se que-
dan solos o al cuidado de otros nios en edad escolar, los nios son lleva-
dos al lugar de trabajo de los padres o son dejados al cuidado de adultos
sin ninguna preparacin para esa tarea (UNESCO, 2005).
En algunos escenarios latinoamericanos se puede agregar a este inven-
tario de situaciones, asociadas a la incorporacin de la mujer al mercado
de trabajo, el fenmeno de ausencia de trabajo para los hombres. El cam-
bio del rol masculino tradicional tambin se vive de manera muy diferen-
te en los sectores medios y altos que en los sectores populares. Mientras
en los primeros responde a una lgica de igualdad de gnero y de enri-
quecimiento del rol de padre a travs de un mayor involucramiento en la
crianza de los hijos, en los sectores socialmente excluidos se vive como una
prdida, como un ataque a la dignidad del hombre, tradicionalmente res-
ponsable por garantizar la satisfaccin de las necesidades materiales de la
familia.
La ausencia de adultos tambin est acompaada por otra situacin
que tiene consecuencias importantes sobre el proceso de socializacin: la
presencia de adultos que nunca han trabajado. La expansin del fen-
meno del embarazo prematuro es bien conocida y los estudios al respec-
to coinciden en sealar que tiene lugar particularmente en los sectores
populares.
2
Otra dimensin importante para el anlisis de los efectos diferencia-
les que tienen los cambios sociales y culturales sobre los distintos sectores
sociales se refiere a la dimensin temporal. La concentracin en el pre-
sente, la ausencia de largo plazo, etc., tienen un significado completa-
mente distinto segn los sectores sociales. Mientras en los sectores altos se
trata de obtener ganancias aqu y ahora, en los excluidos se trata de sobre-
vivir y superar las situaciones de emergencia, que impiden formular pro-
yectos de vida y tener perspectivas de futuro.
Los efectos de estos fenmenos sobre la socializacin de las nuevas
generaciones no han sido an estudiados en profundidad, en gran medi-
da porque son fenmenos nuevos y con caractersticas dinmicas. Sin
embargo, es plausible suponer que estamos ante cuestiones cuya profun-
didad y complejidad no pueden ser subestimadas: qu consecuencias
tiene el hecho de socializarse con adultos que nunca han trabajado? Qu
efectos socializadores tiene la ausencia de proyecto? Qu sucede cuando
2
Para el caso argentino, las estadsticas existentes indican que alrededor del 15% de los
recin nacidos tienen madres menores de 19 aos. Ese promedio nacional oculta impor-
tantes diferencias regionales, asociadas obviamente a condiciones de pobreza. Mientas en
la ciudad de Buenos Aires el porcentaje baja al 6%, en las provincias del Norte llega al 20%.
los factores de integracin como el trabajo y la familia se debilitan y su
espacio es ocupado por agentes integradores dbiles como la TV, el
deporte o la msica?
Por un lado, la ausencia de adultos que transmitan una determina-
da visin del mundo abre mayores posibilidades de libertad para la cons-
truccin de identidades. Alain Touraine se ocup de sealar las posibi-
lidades que abran estos procesos en la construccin del sujeto
(Touraine, 1994, 1997). Pero el mismo Touraine adverta sobre las pro-
tecciones institucionales que requeran estos procesos de construccin
del sujeto. El problema es que asistimos precisamente a una erosin sig-
nificativa de las bases institucionales con las cuales funciona la sociedad,
particularmente visible en las sociedades o en los sectores sociales afec-
tados por procesos de precarizacin y de exclusin. Los nuevos sistemas
institucionales parecen basarse en la idea de no hacerse cargo del desti-
no de las personas. Cuando las condiciones materiales no aseguran esta
capacidad de ejercer autnomamente la posibilidad de definir un pro-
yecto y elegir las opciones ms apropiadas, lo que presenciamos es la
generalizacin de la anomia, la ingobernabilidad y la apelacin a las for-
mas mas tradicionales de dominacin.
En estos contextos, me parece oportuno introducir el debate acerca de
los procesos de reproduccin social que se estn generando en este nuevo
capitalismo. El aumento de la desigualdad y la transmisin intergeneracio-
nal de capitales sociales tan desiguales genera condiciones de fuerte deter-
minismo en los destinos sociales de las personas. No es casual, por ello, que
aparezcan en estos momentos conceptos que aluden a condiciones de rigi-
dez en las posibilidades de movilidad social: empleabilidad para las posibilida-
des de conseguir trabajo, accesibilidad para las posibilidades de uso de las nue-
vas tecnologas de informacin y educabilidad para las posibilidades de xito
en el proceso escolar (Tudesco, 2000; Lpez, 2005).
El punto sobre el cual sabemos muy poco es cmo se procesa subjeti-
vamente esta realidad de excluyentes y excluidos o, dicho de otra mane-
ra, cmo se procesa la construccin del nosotros: quines entran en esa
categora? Cules son las bases sobre las cuales se construye la identidad
colectiva del nosotros? Qu representacin se hace del diferente y cmo
se construye? Qu consecuencias tiene sobre la construccin del sujeto y
de su identidad la debilidad bsica de las relaciones de confianza que debe-
ran existir en los procesos de socializacin primaria?
3
3
Testimonios y anlisis de estos fenmenos en el contexto de la poblacin desplazada
en Colombia puede verse en E. Castaeda (2005).
3. Nuevo papel de la escuela
La escuela universal y obligatoria cumpli su funcin integradora a tra-
vs de la promesa de permitir a todos el acceso a los cdigos de la moder-
nidad (lectura, escritura, desarrollo bsico de la racionalidad entendida
como pensamiento lgico y adhesin a determinados valores y actitudes
que definan el comportamiento ciudadano). En los pases avanzados, la
escuela cumpli su papel integrador a travs de la imposicin de un deter-
minado patrn cultural y el debate gir en torno a quin defina los con-
tenidos del proceso integrador. Los clsicos debates sobre el laicismo en
los pases donde el conflicto se planteaba entre la Iglesia y el Estado o los
debates acerca de la distribucin de responsabilidades entre el gobierno
central y los poderes locales fueron las formas ms paradigmticas de esta
situacin.
En Amrica Latina, en cambio, las opciones fueron educar o no edu-
car, integrar o excluir culturalmente. El indicador ms elocuente de la
debilidad del proceso de integracin cultural a travs de la escuela es el
fracaso en el aprendizaje de la lectura y la escritura. La expansin cuanti-
tativa de la cobertura escolar fue acompaada por ndices muy altos de
repeticin, abandono y bajos logros de aprendizaje, al punto tal que Am-
rica Latina es la regin en el mundo con las mayores tasas de repeticin
escolar, que se concentra precisamente en los primeros grados de la escue-
la bsica.
En este contexto de debilidad del proceso integrador a travs de la
escuela, aparecen los nuevos procesos culturales, que erosionan an mas
su papel como agencia de socializacin. Tal como fuera expuesto ya en
otros trabajos, es posible sostener que la peculiaridad de Amrica Latina
consiste en que la cultura escolar comienza a masificarse cuando ella ha
adquirido las caractersticas de una cultura empobrecida, obsoleta y rela-
tivamente aislada de los patrones culturales que rigen fuera de la escuela.
En este sentido, los modelos culturales que se ofrecen a las masas de pobla-
cin que recin se incorporan al sistema educativo ni siquiera son total-
mente representativos de los modelos ms dinmicos de la cultura con-
tempornea, como fue el caso de la expansin escolar a fines del siglo XIX
en los pases centrales.
Las polticas educativas de los aos noventa, centradas fundamental-
mente en reformas institucionales orientadas a descentralizar la adminis-
tracin escolar y otorgar mayor poder a la demanda y autonoma a las
escuelas, favorecieron los procesos de fragmentacin y ruptura de la cohe-
sin. La prdida de eficacia socializadora de la escuela aument significa-
tivamente porque ya no slo era ineficaz con los sectores excluidos sino
que comenz a serlo tambin con los sectores sociales ms favorecidos. La
escuela, y en especial los educadores, dejaron de ser agentes de socializa-
cin representativos de los aspectos ms dinmicos de la cultura y tambin
dejaron de ser transmisores y reproductores del patrimonio cultural.
Uno de los indicadores ms directos de este cambio en el papel y la
funcin social de los docentes se encuentra en los datos disponibles acer-
ca del consumo cultural, de los niveles de confianza y del dominio que los
docentes tienen de las nuevas tecnologas de la informacin. Una encues-
ta efectuada en cuatro pases de la regin (Tenti Fanfani, 2005) indica que
los maestros y profesores tienen consumos culturales de muy baja densi-
dad, niveles muy altos de desconfianza hacia el conjunto de las institucio-
nes y actores sociales (Parlamento, partidos polticos, Fuerzas Armadas,
Justicia, sindicatos, empresarios, etc.) y slo confan en ellos mismos y,
segn los contextos, en la Iglesia y en la prensa.
Pero la prdida de eficacia socializadora de la escuela se produce en
un contexto de cambios sociales, econmicos y culturales que redefinen
el comportamiento ciudadano y, en ese sentido, tambin redefinen los
contenidos de su formacin. Para expresarlo sintticamente, es posible
sostener que en estos nuevos contextos, la tarea ms importante en tr-
minos de formacin de la ciudadana se refiere la formacin del ncleo
estable, de los marcos de referencia, que permitirn enfrentar los cambios
permanentes a los cuales nos somete la produccin cultural del nuevo
capitalismo. Dichos marcos de referencia son tanto culturales como cog-
nitivos. Desde el punto de vista cultural, las informaciones y las opciones
de conductas son procesadas a travs de una serie de operaciones de iden-
tificacin, de reconocimiento, de diferenciacin, de adhesin o de recha-
zo, que suponen la existencia de un ncleo cultural bsico, desde el cual
es posible elegir y responder a los mensajes culturales. Desde el punto de
vista cognitivo sucede algo similar: el acceso a las informaciones provoca
procesos de comparacin, asociacin, transferencia, etc., que dependen
del desarrollo intelectual del sujeto. Cuando este ncleo cultural y cogni-
tivo no est constituido o lo est muy dbilmente, los riesgos de alienacin
y de dependencia aumentan considerablemente, ya que la oferta de los
nuevos medios y agencias de socializacin supone que los usuarios ya tie-
nen las categoras y las capacidades de observacin, de clasificacin, de
comparacin, etc., necesarias para procesar e interpretar el enorme cau-
dal de datos que ellos ponen a nuestra disposicin.
Cules deben ser los contenidos de este ncleo duro del desarrollo
cognitivo y cultural y cmo se deciden, constituyen motivos de debate muy
importante. En realidad, el eje que divide las posiciones en este campo
pasa por decidir si los contenidos de ese ncleo duro deben ser discutidos
socialmente o deben ser decididos en forma individual y privada. En la
medida en que los aparatos culturales del pasado actuaban desde la ofer-
ta y en esa oferta el Estado tena un papel preponderante, la discusin
sobre el contenido de los marcos de referencia asuma cierto carcter
pblico. Las nuevas modalidades de produccin cultural estn, en cam-
bio, basadas en tecnologas manejadas por grandes consorcios de empre-
sas privadas que actan siguiendo la lgica del beneficio a corto plazo y/o
del control de las demandas de la poblacin consumidora. El interrogan-
te y el desafo que se abre en este nuevo contexto pasa por definir moda-
lidades de participacin alternativas al autoritarismo del control estatal y
al individualismo asocial de la lgica privada.
Desde el punto de vista de los contenidos de los marcos de referencia,
sera posible sintetizarlos en dos de los pilares de la educacin del siglo XXI
definidos en el informe de la comisin de la UNESCO presidida por Jacques
Delors: aprender a aprender y aprender a vivir juntos (vase UNESCO, La educa-
cin encierra un tersoro). No parece necesario describir aqu el contenido de
estos ejes de accin, que responden a la dimensin cognitiva el primero y a
la cultural el segundo. Lo que interesa destacar es, en ltima instancia, que
el desarrollo de esos pilares supone introducir en la escuela la posibilidad de
vivir experiencias que no se producen naturalmente en el espacio externo
a la escuela. Aprender a aprender implica un esfuerzo de reflexin sobre las
propias experiencias de aprendizaje que no pueden desarrollarse sin un gua,
sin un modelo, sin un acompaante cognitivo (Delacte, 1997), que slo
la actividad educativa organizada puede proporcionar. Aprender a vivir jun-
tos, por su parte, implica vivir experiencias de contacto con el diferente, expe-
riencias de solidaridad, de respeto, de responsabilidad con respecto al otro,
que la sociedad no proporciona naturalmente. La escuela puede, en este sen-
tido, recuperar su funcin cultural a travs del desarrollo de experiencias
que no tienen lugar en la cultura externa. Dicho de otra manera, la escuela
puede cumplir un papel cultural y social significativo si asume un cierto grado
de tensin y conflicto con la cultura. Su papel no es adecuarse a la cultura
popular, ni tampoco, por supuesto, aislarse ni vaciarse de contenidos por la
va del empobrecimiento de los contenidos que ella transmite.
Las condiciones para que la escuela pueda cumplir este papel son
tanto institucionales como pedaggicas. El principio bsico radica en la
idea de autonoma para el desarrollo de propuestas curriculares. Pero esta
cuestin de la autonoma debe ser objeto de un cuidadoso anlisis con-
textual. La historia reciente de las transformaciones educativas muestra
que la idea de la autonoma puede ser defendida desde posiciones opues-
tas, que oscilan entre la autonoma como desrresponsabilizacin por parte
del Estado (posicin visible en las reformas educativas de muchos pases
pobres, donde este concepto fue el argumento para bajar los costos y el
papel del Estado en el financiamiento de la educacin, con consecuencias
claramente regresivas desde el punto de vista de la distribucin de la ofer-
ta educacional) hasta la autonoma como parte de un proyecto poltico-
educativo destinado a permitir mayor participacin de las familias y de los
docentes en la elaboracin de proyectos pedaggicos pertinentes a las
necesidades bsicas de aprendizaje de los alumnos. En todo caso, la idea
central consiste en recuperar el carcter de la escuela como espacio donde
es posible programar experiencias discutidas socialmente. Esta alternati-
va se opone tanto a la salida individual asocial, de los que promueven la
idea de educarse en el seno de la familia y a travs de mecanismos basados
en las nuevas tecnologas de la informacin, como a la de aquellos que
promueven una escuela supeditada a los dictmenes del poder estatal, uni-
forme y promotora de un solo modo de ver y de concebir el mundo.
De este anlisis se desprende una conclusin obvia, referida a la cen-
tralidad de los docentes como actores sociales y como profesionales de los
procesos de transmisin cultural. La literatura sobre este tema es abun-
dante y apunta a comprender las races de lo que se ha dado en llamar el
malestar docente. Dicho malestar, que atraviesa situaciones objetivas muy
diferentes, tiene ms que ver con la crisis de transmisin a la que nos refe-
rimos en los puntos anteriores que con situaciones vinculadas a condicio-
nes materiales de trabajo.
Obviamente, estas reflexiones sobre el papel de la educacin y de la
escuela pueden ser consideradas como ingenuamente voluntaristas.
Cmo podran la educacin y sus formas institucionales tradicionales
desarrollar una accin contracultural tan importante como la que aqu se
sugiere? Responder a esta pregunta escapa a los lmites de estas notas, que
slo llegan a plantearla. Sin embargo, es importante al menos admitir la
legitimidad de un postulado voluntarista.
Este postulado voluntarista se expresa, desde el punto de vista de las pol-
ticas educativas, en el reconocimiento de la importancia de un conjunto de
variables asociadas a la dimensin subjetiva de los actores. Dicho en pocas
palabras, la investigacin acerca de las experiencias pedaggicas exitosas en
contextos desfavorables revela que el xito est asociado a la presencia de
una serie de factores tales como la confianza en la capacidad de aprendiza-
je de los alumnos, el compromiso y la responsabilidad por los resultados, la
capacidad para definir un proyecto y otorgar sentido a la accin tanto indi-
vidual como colectiva. Sealar la importancia de estos factores no implica
negar la necesidad de aumentar los recursos materiales (tiempo de apren-
dizaje, equipamiento, infraestructura edilicia, textos, computadoras, salarios
de los docentes, etc.). El punto es que todos estos insumos materiales pue-

den romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje si estn
asociados a la presencia de estos factores subjetivos.
Reconocer la importancia de la dimensin subjetiva de los fenmenos
sociales plantea nuevos problemas a la teora y a la accin polticas.
4
Las
polticas sociales destinadas a enfrentar los problemas asociados a la pobre-
za suelen ser polticas de masas, con escasas o nulas posibilidades de per-
sonalizacin. Slo en contextos donde la pobreza afecta a sectores redu-
cidos de poblacin y donde existe una relativa abundancia de recursos,
parece posible plantearse la posibilidad de personalizar las estrategias de
intervencin. En situaciones donde es preciso atender contingentes muy
numerosos con pocos recursos, la tentacin de ignorar la dimensin sub-
jetiva del problema es muy fuerte. Sin embargo, nadie puede suponer, bajo
el pretexto de la necesidad de atender necesidades masivas, que la subje-
tividad es menos necesaria en los servicios destinados a sectores de bajos
recursos que en los servicios para poblacin de altos recursos.
Los estudios sobre polticas compensatorias en educacin, por ejem-
plo, ponen de relieve los lmites de las estrategias de carcter masivo (lo
mismo para todos), pero tambin son elocuentes en cuanto a mostrar las
dificultades que existen para incorporar la dimensin subjetiva en los
modelos de gestin de dichas polticas.
5
En este sentido, el concepto de
resiliencia puede contribuir a identificar los aspectos subjetivos que debe-
ran ser tenidos en cuenta por las polticas masivas. Dicho en otros trmi-
nos, estaramos ante la posibilidad de avanzar en el diseo de polticas de
subjetividad, tema muy complejo pero que es preciso comenzar a desarro-
llar.
6
Siguiendo esta lnea de anlisis, lo que sigue es un intento de identi-
ficar aquellos aspectos que aparecen en el trayecto de construccin de un
sujeto y que tienen vinculacin directa con el trabajo pedaggico, espe-
cialmente en el mbito de la escuela. Una poltica educativa que preten-
diera asumir el reto de la subjetividad debera si este anlisis fuera vli-
do hacerse cargo de estas dimensiones.
Desde el punto de vista de las personas, se destacan la capacidad para
formular un proyecto y la capacidad para elaborar una narrativa acerca de
su situacin, aspectos fundamentales en lo que algunos denominan el pro-
4
Un aporte importante al anlisis de los procesos subjetivos asociados a situaciones de
exclusin social puede verse en Dustchazky y Corea (2002).
5
Vase, por ejemplo, OEA/Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2002.
6
Una significativa dimensin del rechazo de vastos sectores de poblacin a las polticas
gubernamentales se explica ms por las representaciones subjetivas asociadas a dichas pol-
ticas que por sus consecuencias objetivas. La subjetividad no se reduce desde esta pers-
pectiva a la intimidad de una persona: segn la feliz expresin de Alain Ehrenberg, la
subjetividad se ha transformado en una cuestin colectiva. Sobre este tema, vase el inte-
resante captulo que se dedica a la subjetivad en Martucelli, 2002.
ceso de construccin de un sujeto. Desde el punto de vista de las condi-
ciones, mencionaremos la confianza por parte de adultos significativos en
la capacidad del sujeto para superar la situacin. La fertilidad se deriva,
en gran parte, del hecho de que estas dimensiones ya han sido sealadas
desde la propia prctica pedaggica como muy importantes para el tra-
bajo educativo.
Proyecto
Los estudios sobre escuelas o alumnos que logran superar condiciones
muy adversas indican que una de sus caractersticas es que disponen de un
proyecto para el futuro. En un sentido ms amplio, ser capaz de elaborar
un proyecto es un aspecto central en el proceso de construccin de un
sujeto. La sociologa se ha encargado de mostrar que la capacidad y la posi-
bilidad de elaborar un proyecto estn socialmente determinadas. Al res-
pecto, es posible evocar los estudios donde se advierte que la ausencia de
proyectos es uno de las factores ms significativos en la caracterizacin de
la pobreza. Esta carencia se ha acentuado en las ltimas dcadas, como
consecuencia de los cambios sociales y econmicos, que aumentaron sig-
nificativamente los niveles de incertidumbre sobre el futuro. En un
mundo en cambio y fuera de control, no existe otro punto de apoyo que
el esfuerzo del individuo para transformar las experiencias vividas en cons-
truccin de s como actor, sostuvo Alain Touraine para explicar el con-
cepto de sujeto. Pero este proceso de construccin del sujeto (que pasa
bsicamente por la capacidad de definir un proyecto de vida) requiere
apoyos institucionales, particularmente los que brindan la familia y la
escuela. Desde esta perspectiva, es posible recuperar los anlisis y pro-
puestas que enfatizan la necesidad de concebir la tarea educativa como
una tarea de orientacin.
Narrativa
En segundo lugar, se destaca la importancia del relato como factor
clave en la superacin de condiciones de adversidad y en el desempeo
ciudadano. La posibilidad de articular en un relato las imgenes y repre-
sentaciones vinculadas a la situacin personal o grupal es un elemento fun-
damental en el proceso destinado a fortalecer la capacidad de expresar
demandas y necesidades y de comprender lo que sucede.
Fortalecer la capacidad de producir relatos, de establecer nexos lgi-
cos entre distintas representaciones, supone tener un fuerte dominio del
cdigo de la lectoescritura. Desde este punto de vista, la justificacin acer-

ca de la prioridad que debe asumir el aprendizaje de la lectoescritura en
las estrategias destinadas a mejorar la calidad de la educacin, adquiere
un nuevo estmulo y sentido.
Confianza
En tercer lugar, queremos mencionar la importancia de la presencia
de un adulto o de adultos significativos que brinden confianza en la capa-
cidad de las personas para superar la situacin adversa, ya sea a travs del
afecto, la proteccin, la estimulacin o el reconocimiento a la existencia
del sujeto. La confianza ha sido objeto de frecuentes anlisis en los estu-
dios sobre el papel que juegan las expectativas del docente sobre la capa-
cidad de aprendizaje de los alumnos en los resultados del aprendizaje. El
clsico estudio de Rosenthal sobre el efecto Pygmalion es uno de los ms
frecuentemente evocados para justificar la importancia que reviste la acti-
tud del docente y sus expectativas en la determinacin del fracaso o el
xito escolar.
Pero los estudios y la experiencia indican que la confianza es un obje-
to difcil de administrar. Las representaciones que tanto alumnos como
maestros tienen de s mismos o de los otros son objetos construidos en
forma lenta y slida. Exagerando un poco nuestra disponibilidad de cono-
cimientos, podramos decir que conocemos relativamente bien el conte-
nido y los procesos de construccin social de las representaciones, pero
sabemos muy poco o nada acerca de cmo modificarlas. La pedagoga
enfrenta aqu una de sus barreras ms serias, ya que la modificacin de
estos estigmas implica un trabajo contracultural.
Familia y educacin inicial
El anlisis sobre los cambios en las dinmicas familiares obliga a pos-
tular estrategias de accin que tiendan a enfrentar los dficits de aten-
cin en los primeros aos de vida, antes del ingreso a la escuela. Los an-
lisis acerca del proceso de reproduccin de las desigualdades permiten
sealar que para romper el crculo vicioso de padres pobres-hijos pobres,
es fundamental intervenir en el momento donde se produce la forma-
cin bsica del capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir
en las familias y en la primera infancia. Existen numerosas evidencias
que indican el escaso poder compensador de las desigualdades que tiene
la educacin formal, si interviene una vez que las desigualdades ya han
sido creadas.
Desde este punto de vista, el anlisis tradicional acerca del vnculo
entre educacin y equidad social requiere una reformulacin importan-
te. Siempre se ha insistido en la idea segn la cual la educacin es un fac-
tor crucial de equidad social y las evidencias empricas que avalan esta
hiptesis son numerosas y bien conocidas por todos. Pero las situaciones
sociales creadas por la nueva economa sugieren la necesidad de postular
la relacin inversa y preguntarse: cunta equidad social es necesaria para
que haya una educacin exitosa?.
Esta situacin sugiere que una parte fundamental de la explicacin del
problema de las dificultades para elevar los resultados en la accin esco-
lar de los alumnos de familias desfavorecidas est vinculada a las condicio-
nes con las cuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condiciones se refie-
ren a dos tipos de factores: (a) un desarrollo cognitivo bsico, que se produce
en los primeros aos de vida y est vinculado a una sana estimulacin afec-
tiva, buena alimentacin y condiciones sanitarias adecuadas; y (b) una
socializacin primaria adecuada mediante la cual los nios adquieren los
rudimentos de un marco bsico que les permita incorporarse a una insti-
tucin especializada distinta a la familia, como la escuela.
Las informaciones disponibles sobre movilidad intergeneracional en
pases desarrollados indica que en el largo plazo no se han producido
modificaciones importantes en trminos de reproduccin hereditaria de
la estructura social, con la excepcin de los pases nrdicos, donde la
pobreza infantil es prcticamente inexistente. En este sentido, los datos
indican que resulta mucho ms importante el capital social y cultural de
las familias que su nivel de ingresos. Las polticas al respecto deberan, por
ello, atacar las desigualdades en trminos de recursos culturales disponi-
bles en las familias, que favorezcan un proceso de socializacin primaria
destinado a promover un adecuado desarrollo cognitivo bsico (vase
Esping-Andersen, 145-146).
El pacto educativo
Disear y aplicar estrategias educativas como las postuladas en este an-
lisis exige transformar la educacin en una poltica de Estado, elaborada
y asumida por el conjunto de los sectores sociales. Las polticas educativas
trascienden los perodos gubernamentales y la experiencia histrica
demuestra que slo con pactos y alianzas slidas es posible lograr xitos
en este campo. Algunos autores se han ocupado de destacar las caracte-
rsticas de los pactos y de las alianzas educativas generadas a lo largo de la
historia de los pases latinoamericanos, as como de sus conflictos y sus rup-

turas (Cassasus, 1995; Braslavsky, 1995). Los pactos del pasado, sin embar-
go, eran productos ms orgnicos, asociados a alianzas de hecho entre
diferentes sectores y actores sociales de una estructura social caracteriza-
da por la presencia de proyectos que, en algunos casos exitosamente y en
otros no, tenan fuertes caractersticas inclusivas. Los nuevos pactos, en
cambio, son o pretender ser el producto deliberado, intencional, de
la negociacin entre esos diferentes actores sociales, para enfrentar as las
tendencias a la fragmentacin, la ruptura y la exclusin tanto de los sec-
tores ms pobres de la poblacin como de los sectores que ocupan la cpu-
la de la estructura social.
7
En este contexto, y tal como se expresara en un texto escrito a comien-
zos de la dcada del 90,
postular la necesidad del consenso implica aceptar que el logro de los objeti-
vos educacionales no puede quedar librado exclusivamente a la dinmica del
mercado ni a la capacidad de cada grupo social para competir en dicho mer-
cado. La convocatoria a un consenso educativo nacional adquiere sentido en
el marco de una estrategia de desarrollo que persiga objetivos de transfor-
macin productiva y equidad social. Slo en el contexto de un acuerdo glo-
bal sobre la estrategia de desarrollo es posible construir nuevas alianzas e iden-
tificar los puntos de coincidencia y los de conflicto entre todos los sectores
sociales (Tedesco, 1992).
En sntesis, los pactos son necesarios para enfrentar la dinmica neo-
liberal o fundamentalista, pero al mismo tiempo son ms exigentes en tr-
minos de articulacin entre saber experto y lego, en trminos de supera-
cin de visiones particularistas y de la significacin social de las cuestiones
sobre las cuales los ciudadanos son convocados a pactar. Estas dificultades,
sin embargo, tambin incrementan significativamente la necesidad de los
pactos. El aspecto ms importante sobre el cual es preciso basar el anlisis
acerca de cmo superar esas dificultades consiste en reconocer la impor-
tancia del aspecto reflexivo, voluntario, consciente, claramente poltico,
que asume la tarea de construir los pactos educativos.
El pacto no es un instrumento vlido en s mismo, sino que constituye
un procedimiento consistente con un proyecto social basado en la idea de
construir una sociedad equitativa y dinmica. En ese contexto, por lo
tanto, concertar polticas educativas es parte de un proceso ms general
7
A. Giddens llam la atencin, con acierto, sobre la existencia de procesos de desafi-
liacin en los dos extremos de la estructura social. En la base del sistema se producen fen-
menos de expulsin mientras que en la cpula se ponen de manifiesto conductas de auto-
exclusin y de desrresponsabilizacin. Vase Giddens (1999).
de fortalecimiento de la ciudadana y de construccin de un orden pol-
tico democrtico. Desde esta perspectiva filosfico-social, los procesos de
concertacin democrtica son una forma de ejercicio de la solidaridad
consciente y reflexiva que exigen las nuevas estructuras sociales. La soli-
daridad reflexiva reclama un fuerte sentido de pertenencia colectiva, a par-
tir del cual es posible aceptar la idea de la redistribucin directa de los bie-
nes. La educacin juega, en este sentido, un doble papel: es objeto de
redistribucin y, al mismo tiempo, es el instrumento para formar los valo-
res de solidaridad que permitan tomar la decisin de redistribuir. Pero en
el contexto latinoamericano, es necesario no perder de vista que un pacto
educativo debe ser percibido y asumido como un mdulo importante de
un pacto ms amplio de lo que recientemente la CEPAL ha denominado
el pacto de cohesin social. Sin equidad y sin cohesin social, el creci-
miento econmico ser insostenible y las crisis de gobernabilidad provo-
carn niveles de inestabilidad poltica incompatibles con los requeri-
mientos del crecimiento y del ejercicio de la democracia. Colocar los
pactos educativos en el marco de la construccin de pactos de cohesin
social supone reconocer que intervenir en las dimensiones econmicas,
particularmente en la distribucin del ingreso, tiene un efecto educativo
muy relevante. En este sentido, es posible recuperar todo lo que se refie-
re a mejorar las condiciones de educabilidad de los alumnos como fun-
damento necesario para que las estrategias pedaggicas sean exitosas.
Comentario final: la formacin de las elites
Todo el anlisis acerca de la ciudadana social tiende a poner el acen-
to en la situacin de los excluidos, lo cual es absolutamente legtimo por-
que es en ellos donde se expresan los dficits ms importantes. Sin embar-
go, desde el punto de vista de la formacin del ciudadano, es igualmente
importante considerar el proceso de formacin de las elites. Ya Giddens
seal hace tiempo que los excluidos no son slo los de abajo, sino tam-
bin los de arriba. Los sectores ms favorecidos socialmente estn cor-
tando sus vnculos con el resto de la sociedad y dejando de asumir sus res-
ponsabilidades pblicas.
Desde este punto de vista, una educacin que pretenda formar para
vivir juntos debe otorgar igual importancia a la formacin de las elites. En
este nuevo capitalismo, para vivir juntos es necesario querer vivir juntos.
El anlisis de Thurow sobre el caso de los Estados Unidos le permiti sos-
tener que:
Los problemas con este modelo de desarrollo econmico no son econmicos.
Podra funcionar para los norteamericanos capacitados tal como funciona para
los ingenieros de software en Bangalur, en India. Los problemas ni siquiera son
realmente polticos. India es un ejemplo de que en los pases pueden coexistir
grandes desigualdades internas durante largos periodos de tiempo sin que esta-
llen polticamente. Los problemas son bsicamente morales. Vive uno en una
buena sociedad si esa sociedad permite de manera consciente que una gran
parte de sus ciudadanos se vaya del primer mundo y se convierta efectivamen-
te en trabajadores que ganan salarios del tercer mundo? (Thurow, 2000).
Esta pregunta, que Thurow reduce al mbito nacional de los Estados
Unidos, debe ser entendida a nivel planetario. Podemos aceptar vivir en
un mundo que deje afuera un porcentaje muy importante de la poblacin?
ste es el dilema. Slo si no aceptamos esta situacin tiene sentido explo-
rar las alternativas tcnicamente ms eficaces para lograr el objetivo tico-
poltico de una sociedad justa.
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6. La dimensin cultural
de la ciudadana social
Martn Hopenhayn
I. Alcances sobre ciudadana social
I.1 La perspectiva de la igualdad de derechos
Mientras los derechos civiles y polticos apuntan a garantizar las liber-
tades bsicas, la representacin y la delegacin de la voluntad de los indi-
viduos a representantes en el Estado, los Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (DESC, o derechos de segunda generacin) buscan demo-
cratizar la ciudadana social. Existe, adems, un consenso amplio sobre la
interdependencia entre el respeto a las libertades civiles, el ejercicio de
derechos polticos y el acceso de las personas a bienes, servicios y presta-
ciones que garantizan o promueven el bienestar. Esta interdependencia se
explicita en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 y
en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
de 1966.
Tal indivisibilidad no es slo tica sino tambin prctica: la ciudadana
social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y polticos. Por-
que en la medida que los DESC prescriben como deber de los Estados,
promover mayor integracin al trabajo, a la educacin, a la informacin y
el conocimiento, y a las redes de proteccin e interaccin sociales, permite
mejorar las capacidades de los ciudadanos para la participacin en insti-

tuciones polticas, el ejercicio positivo de la libertad, la presencia en el di-
logo pblico, en asociaciones civiles y en el intercambio cultural. E inver-
samente, a mayor libertad de expresin y asociacin, y mayor igualdad en
el ejercicio de derechos polticos y de ciudadana en sentido republicano
(como ingerencia de los ciudadanos en los asuntos pblicos), ms pre-
sencia de los grupos excluidos en decisiones que inciden en polticas dis-
tributivas; y por tanto, mayores condiciones de traducir ciudadana polti-
ca en ciudadana social.
En base a las consideraciones precedentes, el desarrollo orientado por
el marco normativo de los derechos humanos supone que tanto el Estado
como la sociedad, y sobre todo la articulacin entre ambos, se inspiran en
un contrato tico de ciudadana. Tal contrato supondra que la forma de
organizar el desarrollo, vale decir, los esfuerzos y polticas conjuntas para
darle direccin, buscan compatibilizar los siguentes componentes de la
vida colectiva: el desarrollo productivo con el pleno ejercicio de las liber-
tades individuales; un orden democrtico que permite formas represen-
tativas efectivas de arbitrar conflictos, aplicar polticas y distribuir poderes;
una estructura distributiva y de provisin de servicios que optimiza, con-
forme al grado de recursos socialmente producidos, la satisfaccin de
necesidades bsicas para toda la poblacin; la promocin de la integracin
e inclusin sociales, sobre todo a travs del mundo del trabajo pero no
exclusivamente por esta va; y el pleno respeto a la diversidad cultural, plas-
mado en instituciones idneas, que permite el desarrollo de distintas iden-
tidades colectivas y previene contra toda forma de discriminarlas.
Muestra, en este sentido, claras semejanzas con el paradigma del desa-
rrollo humano, por cuanto todo lo anterior concurrira en mejorar las
capacidades de las personas para que puedan ejercer el poder y la liber-
tad de desarrollar sus vidas conforme a sus valores y proyectos.
1
Tam-
bin coincide con un enfoque de desarrollo con equidad, por cuanto supo-
ne un esquema de distribucin progresiva de oportunidades, combinada
con una dinmica positiva de crecimiento econmico.
Segn Norberto Bobbio, la razn de ser de los derechos sociales como
la educacin, el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razn igua-
1
Las siete libertades a las que hace referencia el Informe Mundial de Desarrollo Huma-
no correspondiente al ao 2000, sitan en gran parte las metas a las que apunta el enfoque
de derechos: libertad de la necesidad, para disfrutar de un nivel de vida digno; de la discri-
minacin, ya sea en razn del gnero, la raza, el origen nacional o tnico o la religin; liber-
tad para desarrollar y hacer realidad la potencialidad humana de cada uno; para tener un
trabajo decente, sin explotacin; libertad del temor, de las amenazas contra la seguridad per-
sonal, de la tortura, de la detencin arbitraria y otros actos violentos; de la injusticia y las vio-
laciones al imperio de la ley; y libertad para expresar opiniones, formar asociaciones y par-
ticipar en la adopcin de decisiones (Vase PNUD, 2000).
La dimensin cultural de la ciudadana social 171
litaria puesto que tienden a hacer menos grande la desigualdad entre
quienes tienen y quienes no tienen, o a poner un nmero de individuos
siempre mayor en condiciones de ser menos desiguales respecto a indivi-
duos ms afortunados por nacimiento o condicin social: (Bobbio, 1995,
p. 151). Un desarrollo basado en la ciudadana social conlleva, pues, la
decisin de una sociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homoge-
neidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad inclu-
yente que asegura a todos las oportunidades de participar en los benefi-
cios de la vida colectiva y en las decisiones que se toman respecto de cmo
orientarla.
Una sociedad de iguales implica una sociedad justa. Para John Rawls,
esto ltimo obliga a considerar a cada persona como digna y moral, lo que
significa tambin que una sociedad puede garantizar el acceso para todos
a ciertos bienes sociales tales como derechos, libertades, ingresos para una
vida decente, poder para participar en las relaciones colectivas y, en con-
secuencia, los fundamentos bsicos para promover la autoestima en cada
cual. Ms an, segn Rawls, la eficacia econmica debe subordinarse a esta
justicia poltica de iguales libertades y de igualdad de oportunidades
(Rawls, 1971).
La titularidad de derechos sociales, entendida como el acceso univer-
sal a un umbral de prestaciones e ingresos que aseguran la satisfaccin de
necesidades bsicas, constituye la definicin misma de ciudadana social,
tal como fue planteada originalmente por T. H. Marshall (1950). Para
Marshall, la ciudadana social abarca tanto el derecho a un modicum de
bienestar econmico y seguridad, como a tomar parte en el conjunto de
la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los
estndares prevalecientes en la sociedad:(Gordon, 2003: 9). De esta
manera, estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho bsi-
co de pertenencia a la sociedad, vale decir, de participacin e inclusin.
Es desde esta nocin fundamental de pertenencia que se entiende como
derecho ciudadano el poder disfrutar de mnimos acordes con niveles de
progreso y bienestar medios de una sociedad.
Pero en el caso de los DESC, a diferencia de los derechos civiles y pol-
ticos, el trnsito desde el de jure al de facto requiere de mediaciones adi-
cionales, tales como la disponibilidad de recursos, un contrato social de
base para el reparto de excedentes en funcin de la plena realizacin de
los DESC, una especial consideracin de cmo distintos actores sociales y
culturales entienden la realizacin de tales derechos, y la capacidad de la
sociedad de organizarse para demandar. En efecto, si el modelo ideal de
cumplimiento de los derechos civiles y polticos es el de un Estado per-
manentemente autorefrenado, el modelo ideal de realizacin de los DESC
es el de una sociedad permanentemente autoactivada (y en su represen-
tacin, o en su defecto, el de un Estado activamente protector) (CEPAL,
1997: 19). De modo que la vigencia de los DESC y de la ciudadana
social depende en importante medida de la movilizacin e institucio-
nalizacin socialmente construidas.
Adems, a diferencia de los derechos civiles y los polticos, que son
universales y formales, los sociales tienen sentido slo si se conciben como
aspiraciones a prestaciones concretas, y estas ltimas no pueden ser uni-
versales sino particulares y selectivas (Gordon, 2003: 10). Quin decide,
y cmo se decide, qu prestaciones en salud y educacin satisfacen ple-
namente el derecho social a salud y educacin, en circunstancias en que
las sociedades son dinmicas y la salud cambia con los perfiles demogr-
ficos y epidemiolgicos, mientras la educacin desplaza hacia arriba el
umbral mnimo requerido para participar con mayores posibilidades del
mundo productivo? Y cmo garantizar el derecho al trabajo en una eco-
noma de la informacin que opera reduciendo los empleados de planta
de las firmas, en una economa voltil que se contrae y expande a ritmos
acelerados, o en una inflexin histrica en la que se disocia el incremen-
to de la productividad de la expansin del empleo?
I.2 Derechos sociales en la perspectiva de la autodeterminacin
Distinta es la concepcin de la ciudadana social cuando se plantea
desde la perspectiva de las posibilidades efectivas de los sujetos para exten-
der sus campos de autodeterminacin y autorrealizacin. Desde esta pti-
ca, la ciudadana civil, poltica y social se define y evala en funcin de la
construccin de proyectos individuales y colectivos. A travs de la lucha y
el ejercicio de los derechos, los individuos y grupos reivindican sus deman-
das en aras de transformar la sociedad de manera que las estructuras e ins-
tituciones sean ms congruentes con sus propios proyectos de vida. En este
sentido, la demanda por ciudadana social est hoy estrechamente vincu-
lada a los nuevos mecanismos de autorrealizacin que han acompaado
los procesos de globalizacin (Wagner, 1997). Y parte fundamental de esta
problemtica son las transformaciones culturales que han trastocado los
patrones de integracin social. En este contexto se plantea la tensin en
la relacin entre los grupos sociales basadas, por ejemplo, en su identidad
cultural y adscriptiva, y las polticas pblicas dirigidas hacia ellos.
La autodeterminacin est indisolublemente ligada al concepto de
libertad positiva, que siempre tuvo dos dimensiones: la libertad de parti-
cipar en la construccin de sociedad, y las oportunidades provistas por la
sociedad. Hay que recordar que el concepto de libertad propio del mode-

lo de la Ilustracin tena un componente activo importante. En otras pala-
bras, implicaba hacer cosas para mejorar las condiciones de existencia en
nombre de la humanidad. Sin embargo, como bien seala Bauman citan-
do a Isaiah Berlin, el concepto de libertad en boga hoy es preminente-
mente negativo. En otras palabras, libertad es libertad de eleccin, lo cual
en el discurso neoliberal se traduce en menos Estado y ms dinero en el
bolsillo (Bauman, 2001: 81). En este sentido, tal como lo planteaba Han-
nah Arendt, hay en la actualidad una tensin importante entre el concepto
de libertad y la poltica. Esta tensin constituye el trasfondo bajo el cual se
diluyen las posibilidades de una construccin ciudadana, ya que cuando el
Estado reconoce la prioridad y la superioridad de las leyes del mercado sobre
las leyes de la polis, el ciudadano se transmuta en consumidor, y un consu-
midor exige cada vez ms proteccin y acepta cada vez menos la necesidad
de participar en el funcionamiento del Estado (Bauman, 2001: 165).
Tenemos, pues, un dficit en materia de ciudadana social.
En este contexto, la limitacin de la teora clsica sobre la ciudadana
de Marshall, tal como se plante antes, es que define la ciudadana como
la posesin de un conjunto de derechos, lo que puede entenderse como
ciudadana pasiva. Una ciudadana social activa, por el contrario, desta-
ca la importancia de que los ciudadanos participen activamente en los pro-
cesos de construccin de sociedad. A juicio de Kymlicka y Norman, avan-
zar en este mbito constituye el primer desafo en cuanto a la ciudadana.
El segundo desafo tiene que ver con la capacidad de incorporar el cre-
ciente pluralismo social y cultural en la definicin de la ciudadana (Kym-
licka y Norman, 1997). En este sentido Walzer, consciente de la creciente
politizacin de las cuestiones sociales e identitarias, subraya la importan-
cia de una construccin ciudadana basada en identidades adscriptivas.
En este marco se inscriben las pginas que siguen, entendiendo que
la demanda por derechos de los indgenas y afrodescendientes, las muje-
res y los jvenes tiene lugar tanto en el mbito civil y poltico como social.
Si entendemos que la etnicidad, el gnero y la generacin son principios
constitutivos de identidad que van adquiriendo cada vez ms importancia,
y que los individuos pertenecientes a estos grupos articulan sus demandas
denunciando las discriminaciones que surgen a partir de stos, es necesa-
rio concentrarse en el espacio de la ciudadana social, por ser sta la que
est en juego cuando hablamos de derecho a la autorrealizacin.
Quedan todava largos caminos por recorrer tanto respecto de la igual-
dad de oportunidades como de la igualdad de agencia, esto es, la capacidad de
convertirse en agente. En este sentido, como plantea Bello, la exclusin
social no puede ser percibida nicamente como sinnimo de marginali-
dad y carencia material, sino como un complejo dinmico que alude a lo
material, pero tambin al sentido de pertenencia a una comunidad, al dis-
frute de los beneficios del crecimiento econmico y del acceso a los bie-
nes simblicos y materiales, y al respeto a la diversidad (y a la integracin
en la diversidad) (Bello 2004: 73). De all la importancia de avanzar hacia
la superacin de las desigualdades en el mbito de la libertad de realiza-
cin de los proyectos de vida (Fitoussi y Rosanvallon, 1997). En este marco
la politizacin de la identidad, y de diversos espacios sociales en general,
es un claro ejemplo de las nuevas formas de ejercicio de la ciudadana sur-
gidas en el mundo durante las ltimas dcadas (Bello, 2004: 88).
II. El vnculo entre negacin cultural y exclusin social
II.1 Compleja desigualdad
La igualdad, implcita en el discurso de la ciudadana social, se estrella
contra desigualdades que en Amrica Latina ostentan tristes rcords mun-
diales. El siguiente grfico 1 es elocuente al mostrar no slo que nuestra
regin es la de mayor desigualdad, sino que adems es la que tiene un grado
mayor de dispersin en esa desigualdad. Por otra parte, la inequidad es un
rasgo que acompaa desde larga data a las sociedades de la regin, siendo
la consecuencia de la accin conjunta de estructuras econmicas, sociales,
de gnero y tnicas altamente segmentadas. Estas estructuras se reproducen
intergeneracionalmente a travs de mltiples canales.
En lo que sigue en estas pginas interesa destacar con mayor fuerza el
vnculo entre desigualdad y condiciones culturales y adscriptivas. Pueblos
indgenas, poblaciones afrodescendientes, mujeres, migrantes, campesi-
nos y otras minoras (o mayoras) definidas por cultura o adscripcin han
sido las ms privadas de ciudadana social y sugerentemente, de poder
poltico. Factores de raza, etnia, territorio y edad imprimen, a la deman-
da de ciudadana social, especificidad sociocultural respecto de los grupos
que la reclaman. La desigualdad va de la mano, pues, con la diferencia.
Nada ms elocuente para entender las mediaciones culturales de la ciu-
dadana social que el caso de las minoras tnicas, o de la discriminacin por
razones de raza y etnia. No porque sea el nico caso, pero s porque es el
ms claro respecto de los problemas que en la regin se plantean con rela-
cin a la dimensin cultural de la ciudadana social. Primero, porque las
minoras encarnan secularmente al actor en que se da con ms claridad el
vnculo entre negacin cultural y exclusin social. De este modo, los indi-
cadores respecto de los pueblos indgenas, por ejemplo, son un termostas-
to particularmente revelador de la desigualdad que afecta a otros grupos dis-

criminados o excluidos, como los afrodescendientes, las mujeres, los jve-
nes, o los migrantes. En efecto, si ya se ha vuelto un lugar comn decir que
la mujer indgena en Amrica Latina padece de una discriminacin triple
en tanto mujer, en tanto pobre y en tanto indgena (de gnero, de clase y
de raza), tambin se puede sostener que el caso de las poblaciones indge-
nas y afrodescendientes encarna el cmulo de discriminaciones que carac-
teriza en diferentes grados y a distintos efectos la situacin del conjun-
to de grupos excluidos y discriminados. En segundo lugar, y como veremos
ms adelante, las minoras plantean los problemas jurdicos y polticos ms
fuertes en trminos de demandas socioculturales, dado que con ellas inter-
pelan la racionalidad misma del reparto social, de la base individual del dere-
cho, y de la soberana del Estado-nacin.
Grfico 1. Amrica Latina y el Caribe: la regin ms desigual del mundo
Fuente: Banco Mundial,World Develoment Indicators y CEPAL.
a/: Promedio regional ponderado por la participacin de la poblacin de los pases en sus
respectivos totales regionales. Para cada pas se utiliz el coeficiente de Gini ms reciente
dentro del perodo 1985-2004.
b/: 30 pases, c/: 5 pases, d/: 12 pases, e/: 8 pases, f/: 20 pases, g/: 27 pases, h/: 22 pases.
II.2 La negacin del otro: dficit de ciudadana y exclusin sociocultural
La discriminacin tnico-racial no puede ser entendida sin los facto-
res estructurales e histricos de su conformacin, as como tampoco sin
sus vnculos con los procesos socioeconmicos y polticos que perpetan
la desigualdad y discriminacin en el tiempo. As, la esclavitud y la domi-
0
10
20
30
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50
60
A f ric a Sub
Sa ha ria /
As ia de l Sur c / A sia de l Es t e y
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frica sub
Sahariana b/
45,41
GINI Mximo Mnimo Percentil 75 Percentil 25
32,56
43,14
37,82
57,12
32,27
34,00
Asia del
Sur c/
Asia del Este
y el Pacfico d/
Medio
Oriente y
frica del
norte e/
Amrica
Latina y
Caribe f/
Europa del
Este y Asia
Central g//
OECD h/
nacin colonial de los grupos afrodescendientes e indgenas son antece-
dentes que ayudan a entender en perspectiva histrica los procesos actua-
les de exclusin econmica, poltica y social.
La negacin del otro como forma de discriminacin cultural se trans-
muta histricamente en forma de exclusin social y poltica. En la moder-
nidad latinoamericana y caribea el problema de la exclusin se expresa
en el hecho de que la regin tiene la peor distribucin del ingreso en el
mundo. Por cierto, la exclusin social se asocia hoy a factores sociodemo-
grficos, a las dinmicas (o insuficiencias dinmicas) de acumulacin de
la riqueza y de los factores productivos, y a las brechas educacionales, entre
otros factores. Sin embargo, la negacin originaria de la cultura e identi-
dad del otro constituye una estructura de discriminacin tnico-racial en
torno a la cual se adhiere, con mayor facilidad, la exclusin que adviene
en las dinmicas de modernizacin (Caldern, Hopenhayn y Ottone,
1996). As, la negacin del otro constituye un cimiento cultural desde el
cual se construyeron culturas polticas excluyentes y poco democrticas.
Tanto en lo poltico como en lo social y cultural, nuestros pases han man-
tenido formas espurias de modernizacin con ciudadanos plenos, parcia-
les y negados. Entre lo reprimido, lo desvalorizado y lo invisibilizado, la
igualdad ciudadana permanece como deuda pendiente. La falta de ciu-
dadana social tiene su factor cultural que le subyace.
Esta negacin del otro se extiende desde el otro racial hacia distintos
otros: mujer, campesino, marginal urbano, pobre, y migrante ese otro
extranjero, sobre todo si no es blanco y migra desde pases caracterizados
por una mayor densidad de poblacin indgena o afrodescendiente.
Pero an hoy los pueblos indgenas y la poblacin afrodescendiente son
los ms pobres de la regin, presentan los peores indicadores socioeco-
nmicos, con escaso reconocimiento cultural y acceso a instancias deciso-
rias. La mayor parte de los estudios existentes seala que los pueblos ind-
genas en Amrica Latina viven en condiciones de extrema pobreza
(Pasacharopoulos y Patrinos, 1994; Patrinos y Hall, 2004; Hopenhayn y
Bello, 2001). Las principales causas de la situacin de pobreza de los pue-
blos indgenas son atribuidas a las reformas liberales del siglo XIX, que
tuvieron como objetivo la introduccin de la nocin de propiedad priva-
da de las tierras (Plant, 1998). Entre los factores de su situacin de pobre-
za destacan la prdida progresiva de tierras, el quiebre de las economas
comunitarias, el menor acceso a los servicios educativos y de salud, y la
estructura y dinmica de la insercin laboral. Los indgenas y afrodescen-
dientes reciben menores remuneraciones por trabajos comparables a los
del resto de la poblacin, y tienen ms probabilidades de trabajar en el
sector informal de la economa, sin proteccin social ni sindicalizacin.
A modo de ejemplo, en Guatemala, al ao 1989, el 83% de los ind-
genas trabaj en el sector informal, mientras los no indgenas en el mismo
sector constituan el 54%. Al ao 2005 la informalidad indgena decay al
81% y la no indgena al 59 %, y dentro de cada etnia las cifras referidas a
las mujeres superan a las de los hombres (Adams, 2002). Tambin sucedi
con los afrodescendientes: en Brasil, la proporcin de trabajadores negros
en situacin de empleo precario fue mucho mayor que la de los trabaja-
dores blancos en todos los aos comprendidos entre 1992 y 2001, en los
dos sexos y en todas las franjas etarias, situndose siempre en torno a dos
tercios o ms de la poblacin ocupada. Entre los jvenes negros de 16 a
24 aos, el ndice siempre super los 70 puntos porcentuales y lleg a
alcanzar el 76% en el caso de las mujeres negras (Borges Martins, 2004).
2
Grfico 2. Amrica Latina (14 pases): incidencia de la extrema pobreza
de indgenas y afro descendientes como mltiplo de la incidenciaen el resto
de la poblacin
(lnea de un dlar por da)
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos pases.
Las desigualdades por sexo han sido largamente documentadas para el
1.0 1.0
1.6
1.8
1.8
2.1 2.1
2.2
2.3
2.8 2.8
3.3
5.9
7.9
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1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
2
Con respecto a las diferencias observadas en la remuneracin promedio, hay que sealar
que se generan en el mercado de trabajo y obedecen a la segmentacin ocupacional y a un
fuerte componente de discriminacin salarial basada en la raza. En Brasil, entre 1992 y 2001,
el salario de los negros no super el 51% del de los blancos. Al desagregar los datos por sexo
se verifica que la retribucin de los hombres negros nunca lleg a la mitad de la de los hom-
bres blancos, y aunque entre las mujeres la brecha es ligeramente menor, la remuneracin
promedio de las negras no lleg en ningn momento a ms de 53% de la de las blancas. Las
cifras muestran que en todos los niveles de escolaridad, en los dos sexos y en todos los aos,
entre 1992 y 2001 la remuneracin de la poblacin negra oscila entre 60% y 80% del ingre-
so de los blancos con el mismo nivel educativo (Borges Martins, 2004).
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60
70
50
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30
20
10
0.0
caso latinoamericano, afectando sobre todo el acceso al mundo laboral
y las condiciones de trabajo, la vulnerabilidad en los hogares, el pleno
ejercicio de la ciudadana y los derechos reproductivos, siempre en per-
juicio de las mujeres. Hay en la regin una mayor presencia femenina
en los hogares pobres, fenmeno que se manifiesta con mayor intensi-
dad entre las mujeres en edad activa, de 20 a 59 aos de edad. A su vez,
en las zonas urbanas de la regin, la proporcin de hogares encabeza-
dos por mujeres que se encuentran en situacin de indigencia es mayor
que la de los hogares con jefatura masculina, con una brecha que en los
casos de Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Panam y Repblica Domini-
cana supera los 5 puntos porcentuales. Adems, entre 1990 y 2002 ha
aumentado la presencia de hogares con jefatura femenina dentro del
total de hogares en situacin de pobreza extrema en un nmero consi-
derable de pases.
Con todo, desde el punto de vista estadstico los puntos de corte utili-
zados para clasificar entre quienes son pobres y no pobres limitan y redu-
cen la visibilidad a un amplio contingente de poblacin femenina que, aun
cuando habita en hogares no pobres, es individualmente pobre y vulne-
rable a la pobreza conforme a la distribucin de ingresos, roles y riesgos
entre miembros al interior del hogar (porque existe un menor acceso a
recuros econmicos y es mayor la falta de autonoma econmica). Como
puede verse en el siguiente grfico, al diferenciar entre ingresos per cpi-
ta de los hogares y de los individuos, se hace mucho ms aguda la discri-
minacin en perjuicio de las mujeres en el segundo caso.
En trminos territoriales, hay que destacar que la incidencia de la
pobreza y extrema pobreza, como tambin de los rezagos en salud y edu-
cacines ms intensa en zonas urbanas. En Amrica Latina, el 37% de la
poblacin rural es indigente, a la vez que en las reas urbanas la tasa es del
13% (grfico 4). No obstante, en gran parte debido a la creciente urbani-
zacin en la regin, desde el ao 2002 el nmero de indigentes urbanos
supera el correspondiente a las zonas rurales. Segn las estimaciones al
ao 2004, 52 millones del total de 96 millones de personas en extrema
pobreza en Amrica Latina vivan en zonas urbanas.
En sntesis, raza, etnia y gnero son elementos determinantes en la
estratificacin ocupacional, en la estructuracin de las oportunidades
sociales y en la distribucin de recompensas materiales y simblicas. A
estos grupos se suman recientemente, como colectivos que ven especial-
mente trabado el acceso a la plena ciudadana social, los inmigrantes y la
juventud.
Grfico 3. Distribucin por sexo en quintiles (zonas urbanas, promedio simple
15 pases):
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases.
Grfico 4. Amrica Latina
a
/: evolucin de la indigencia por rea geogrfica,
1990 - 2005
b
/
(en porcentajes y millones de personas)
Fuente: CEPAL, a partir de proyecciones efectuadas sobre la base de las encuestas de hoga-
res de los respectivos pases.
a/ Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait.
b/ Las cifras para 2004 corresponden a una proyeccin.
Grfico 1. Distribucin por sexo en
quintiles segn ingreso per cpita de
los hogares.
Poblacin de 15 aos y ms
Grfico 2. Distribucin por sexo en
quintiles segn ingreso individual de
las personas.
Poblacin de 15 aos y ms
9 3
88 8 9
4 5
43
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1990 2000 2005
2 2 .5
1 8. 1
1 6 .9
15 .3
1 1 .7 11 .9
4 0. 4
3 7 .8
3 3. 5
0
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15
20
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35
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1990 2000 2005
Naci onal Urb ana Rur al
El caso de la juventud tambin llama la atencin. Si bien sus ndices
de pobreza no superan los del promedio de la poblacin, tienen ms
dificultades de integracin social. Con ms aos de escolaridad formal
que las generaciones precedentes, duplican o triplican el ndice de
desempleo respecto de esas generaciones. En otras palabras, estn ms
incorporados en los procesos consagrados de adquisicin de conoci-
mientos y formacin de capital humano, pero ms excluidos de los espa-
cios en que dicho capital humano puede realizarse, a saber, el mundo
laboral y la fuente de ingresos para el bienestar propio. A modo de ilus-
tracin, si en 1990 slo el 25,8% de los jvenes de 20 a 24 aos en Am-
rica Latina haba completado la educacin secundaria, en el 2002 este
ndice ascenda a 34,8%. Sin embargo, a principios de esta dcada el
desempleo adulto promedio en la regin alcanzaba al 6,7%, mientras
el juvenil suba a 15,7% (CEPAL-OIJ, 2004). Adems, aumentan rpi-
damente los aos requeridos de escolaridad formal para acceder a tra-
bajos con buenas perspectivas de movilidad social en el futuro. A modo
de ejemplo, hacia el ao 2002, y como promedio para la regin, el por-
centaje de jvenes entre 15 y 29 aos de edad, con 10 a 12 aos de
logros educacionales (muy por encima del promedio latinoamericano),
ocupados en empleos de baja productividad, alcanzaba el 38,1% para
los hombres y 45,6% para las mujeres (CEPAL-OIJ, 2004). Ms educa-
dos y ms desempleados o mal empleados simultneamente, los jvenes
probablemente viven esta paradoja con sabor a injusticia, ya que el
mismo proceso educativo les ha transmitido tambin la idea de que los
mayores logros se traducen en mejores opciones de empleo a futuro.
Bajo estas formas de desigualdad se acumulan desventajas sistmicas y
formas de discriminacin encarnadas en prcticas cotidianas. Con todo,
hay que destacar avances realizados por la mayora de los pases de la
regin durante la ltima dcada, tanto en lo relativo a etnia como a gne-
ro y juventud. Estos avances son de institucionalidad poltica, de legisla-
cin y justicia, y de polticas sociales que consideran la variable adscripti-
va para llegar con mejor y mayor impacto a grupos cuya vulnerabilidad o
desventaja se asocian a estos rasgos. Pero el paso del de jure al de facto no es
evidente. Subsisten con fuerza las brechas sociales y de poder que conde-
nan a estos grupos a situaciones de mayor pobreza y exclusin, o que les
imponen mayores barreras de integracin social que a otros grupos de la
sociedad.
III. La mediacin cultural: de la ciudadana social al
multiculturalismo proactivo
III. 1 Ciudadana cultural y reconocimiento del otro
Lo anterior confirma un imperativo que puede parecer obvio, pero
est pendiente: cuando se incorpora la mediacin cultural, la ciudadana
social debe incluir entre sus fundamentos el reconocimiento de la legiti-
midad del otro en tanto otro. Esto implica trascender la dicotoma entre
derechos de carcter cultural, como la lengua, la identidad, las creencias
o las formas colectivas de organizacin, y los derechos econmicos y socia-
les, como el derecho al trabajo, a una vivienda digna o a la educacin. Y
en algunos casos, implica conciliar derechos individuales con derechos
colectivos (como los reclamos de autogobierno y soberana territorial de
pueblos indgenas)
La ciudadana social queda interpelada por la historia (viva) de nega-
cin cultural: se tensa la matriz liberal-individualista como tambin la pr-
dica universalista de los derechos humanos, con deudas colectivas, pero
particulares. Los sistemas instituidos de reparto desde el Estado social no
se rigen por la misma racionalidad que las aspiraciones colectivas de gru-
pos definidos por cosmovisiones o tradiciones diversas; y los derechos con-
sagrados tienen su fundamento en el individualismo jurdico y no en dere-
chos colectivos. O bien porque el referente de pertenencia colectiva de un
grupo especfico (el caso ms paradigmtico es el de minoras tnicas auto-
definidas como pueblos), puede no coincidir para nada con el referente
universal de pertenencia. As, por ejemplo, el derecho a la organizacin
y a la participacin poltica, en un marco de reconocimiento y respeto a
las identidades, puede ser tan importante para las personas como otros
derechos sociales, tales como el acceso a un empleo decente o a educa-
cin de calidad.
En este punto, la doctrina de los derechos humanos y los principios
democrtico-liberales, que afirman la universalidad de los derechos y la
igualdad ante la ley de todas las personas, encuentran problemas para dar
cuenta de la situacin. Los pueblos indgenas, por ejemplo, plantean hoy
derechos de tercera generacin, no universalizables, que tendran un
carcter colectivo (derechos de pueblo y no de personas), y que contra-
dicen el carcter individual-liberal de los derechos universalmente reco-
nocidos. Adems, la lucha contra las desigualdades basadas en las catego-
ras adscriptivas exige el recurso institucional de las discriminaciones
positivas en favor de las categoras desfavorecidas o de la paridad en las
cuestiones de gnero. Esto implica, en el extremo, compatibilizar los dere-

chos individuales universales y el principio de igualdad ante la ley con el
reconocimiento de grupos con derechos especficos.
3
III.2 Hacia un multiculturalismo proactivo
Las crecientes visibilidad y fuerza de demandas sociales que se despla-
zan desde reclamos seculares de acceso al empleo o a la proteccin social,
a nuevos reclamos vinculados a la identidad o a la dimensin ms simb-
lica del reparto, plantean el reto de cmo responder, desde el Estado, a
las mediaciones culturales de la ciudadana social. La creciente diferen-
ciacin de los sujetos por su insercin en nuevos procesos productivos o
comunicativos, y la mayor visibilidad de la cuestin identitaria, implican que
la ciudadana se cruza cada vez ms con el tema de la afirmacin de la dife-
rencia, las polticas de reconocimiento y la promocin de la diversidad cul-
tural y de gnero.
Campos de autoafirmacin cultural que antes eran competencia exclu-
siva de negociaciones privadas y dinmicas acotadas a pequeos grupos y
territorios, hoy pasan a ser competencia de la sociedad civil, de conversa-
cin hacia afuera y del devenir-poltico y el devenir-pblico de reivindi-
caciones asociadas.
4
Minoras tnicas y grupos de gnero, grupos de jve-
nes, migrantes, enfermos de SIDA, usuarios de servicios, entre otros,
claman por ser reconocidos en su singularidad y contar consecuentemente
con derechos especficos, o con aplicacin especfica de derechos univer-
sales. Accin afirmativa y discriminacin positiva, compensacin por
daos histricos, derecho al autogobierno y polticas diferenciadas en edu-
cacin son algunos ejemplos. La ciudadana se repiensa ya no entre igua-
les sino entre diferentes. O entre iguales y diferentes.
Nuevas esferas que emanan de la subjetividad o la identidad, hoy son
politizadas y llevadas a la lucha por derechos y compromisos: prctica
sexual, consumo simblico y material (segmentado por status, pero tam-
bin diferenciado por cdigos y lenguajes de los nuevos pblicos de los
mercados culturales), demandas de autonoma local o regional, minoras
de credo, culturas tribales arcaicas y posmodernas, disciplinas escolares y
carcelarias, en fin, prcticas institucionales diversas. Todo ello trasciende
su ncleo de pertenencia y se proyecta a un dilogo pblico en que se
espera cambiar la opinin pblica, revertir los estigmas que pesan sobre
3
Probablemente, el debate ms exhaustivo respecto de la confrontacin entre el con-
cepto liberal de derecho y la emergencia de derechos de carcter colectivo en pueblos ind-
genas puede verse en Kymlicka, 1996.
4
Fueron los movimientos de mujeres los que histricamente tendieron el puente entre
lo privado y lo pblico bajo el lema lo personal es poltico.
algunos grupos y ampliar la tolerancia. Se combinan en la agenda pol-
tica temas donde se alternan demandas propias de los actores sociales
en el sistema poltico (remuneraciones no discriminadoras, derecho a la
tierra, proteccin sanitaria, derechos y libertades del consumidor), con
otras demandas que tienen que ver con la afirmacin de identidades gru-
pales y, por lo mismo, difciles de traducir en polticas de reparto social
(Hopenhayn, 2005).
La ciudadana definida como la titularidad de derechos pide ser
ampliada para buscar una mayor participacin basada en la diferencia, la
interculturalidad y el multiculturalismo. El reclamo de ciudadana se des-
plaza hacia la igualdad en la diferencia, pero al mismo tiempo al recono-
cimiento de las especificidades de la diferencia. En este campo no es tanto
la relacin tutelar o asistencial del Estado la que marca el pulso, sino la
accin de los propios grupos de mujeres, migrantes, jvenes y minoras
tnicas en la lucha por mayor reconocimiento de sus derechos, poder deli-
berativo, mrgenes de autoderminacin, conquistas sociales y cambios ins-
titucionales.
Los factores culturales, territoriales o de adscripcin devienen temas
de ciudadana activa, entendida en sentido republicano como prctica y
demanda de participacin y pertenencia. Y a mayor presencia en el mbi-
to poltico, en la comunicacin de masas y en el imaginario colectivo, mayo-
res son las conquistas en derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y
culturales. Ciudadana poltica y bienestar social son las dos caras comple-
mentarias, como la afirmacin de la diferencia y la promocin de la igual-
dad. Si por un lado la pobreza y la exclusin se nutren de estos factores de
adscripcin, en contraste hay cada vez mayor conciencia ciudadana res-
pecto del derecho a la diversidad y la identidad. Se da, adems, la asime-
tra entre quienes consiguen hacer or su voz porque tienen una posicin
de mayor poder poltico y de negociacin colectiva, y que por tanto logran
la tutela y proteccin de sus derechos, y quienes, con menor poder e
influencia, no logran realizar esos mismos derechos. Por lo mismo, un
orden basado en derechos sociales tiene que ocuparse de contrabalancear
la relacin de poderes e influencias, a fin de evitar el crculo vicioso en que
los ms excluidos social y culturalmente son los ms dbiles polticamente.
La poltica de la diferencia requiere, en primera instancia, de un orden
democrtico basado en la igualdad ciudadana. Se trata de afirmar la per-
tenencia tnica o de gnero desde la exigencia de una ciudadana polti-
ca que iguala en derechos a los integrantes de una sociedad, partiendo por
el derecho a la diferencia. Este derecho puede, a su vez, plasmarse en una
amplia gama de reformas institucionales, desde la definicin pluritnica
y plurinacional de un Estado-nacin, hasta la discriminacin positiva o
accin afirmativa en favor de estos grupos, que les permite remover barre-
ras, por motivos de adscripcin, a empleos, educacin de calidad y pode-
res deliberativos, entre otros. El argumento para esto ltimo es que la
igualdad ciudadana requiere complementarse con mecanismos de correc-
cin de desigualdades de origen (es decir, de condiciones desiguales debi-
das a discriminaciones acumuladas y sostenidas previamente) para que
tenga un efecto real y no meramente formal sobre la ciudadana pol-
tica y social de los grupos discriminados, superando desigualdades de
agencia. La combinacin de ambas cosas permitira que las mujeres, los
grupos tnicos y otras minoras discriminadas/excluidas puedan ejercer
su condicin de diferentes, sin perpetuar su historia de desiguales.
Todo lo anterior pone sobre el tapete la cuestin del reparto social de
recursos que afectan distintos aspectos de la igualdad y promueven dis-
tintos derechos ciudadanos. En el sentido qen que lo ha planteado Amart-
ya Sen (1999), slo con un reparto de recursos, poderes, libertades y opor-
tunidades, es posible conjugar una mejor distribucin de oportunidades
para afirmar la diferencia, vale decir, para emprender proyectos de vida,
individuales y colectivos, que no necesariamente son universales ni pre-
dominantes, y para ejercer y plantear prcticas culturales que no tienen
por qu ser las que circulan de manera hegemnica por la sociedad. Este
sistema de reparto supone, claro est, reordenar funciones del Estado, su
relacin con la sociedad civil, y la forma en que el crecimiento econmi-
co se traduce distributivamente.
En este marco, entiendo el multiculturalismo proactivo como una fuerza
histrica positiva capaz de enriquecer el imaginario pluralista-democrti-
co, avanzar hacia mayor igualdad de oportunidades y al mismo tiempo
hacia mayor espacio para la afirmacin de la diferencia. Un multicultura-
lismo proactivo necesita conciliar la no-discriminacin en el campo cul-
tural con el reparto social frente a las desigualdades. Esto incluye a su vez
polticas de accin positiva frente a minoras tnicas, y tambin frente a
otros grupos definidos por estrato socioeconmico, identidad cultural,
edad, gnero o proveniencia territorial. Las polticas contra la discrimi-
nacin de la diferencia (promovidas desde los derechos civiles, polticos y
culturales) deben complementarse con polticas sociales focalizadas hacia
aquellos grupos que objetivamente se encuentran ms discriminados, vale
decir, en condiciones ms desventajosas para afirmar su identidad, satis-
facer sus necesidades bsicas y desarrollar capacidades para ejercer posi-
tivamente su libertad.
El desafo es el de promover un multiculturalismo proactivo que compa-
tibilice la libre autodeterminacin de los sujetos y la diferenciacin en cul-
tura y valores, la participacin y voz pblica de actores culturales en la deli-

beracin pblica, y polticas econmicas y sociales que hagan efectivos los
derechos de segunda generacin, reduciendo la brecha de ingresos, de
patrimonios, de adscripcin, de seguridad humana y de acceso al conoci-
miento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afirmar la
diferencia y la autonoma, lo que implica a su vez una distribucin ms
justa de activos, derechos y visibilidad.
IV. Reconocimiento y reparto: dos caras de la ciudadana social
desde la perspectiva sociocultural.
IV.1 Un asunto de reconocimiento con implicancias en redistribucin
Conciliar igualdad y diferencia implica avanzar complementariamente en reco-
nocimiento, redistribucin y participacin, las tres caras de la ciudadana social;
pero tambin tres caras que ligan los derechos civiles y polticos con los sociales.
Cuando se habla de reconocimiento se hace referencia al status de igual-
dad jurdica y de pleno ejercicio de derechos civiles y polticos. Tambin
se hace referencia, en relacin con grupos definidos por identidad colec-
tiva y por discriminacin secular, a su visibilidad en lo pblico en tanto
actores empoderados en el dilogo y la negociacin.
Respecto del tema de la visibilidad, las ltimas dos dcadas en Amri-
ca Latina muestran avances vinculados al uso de recursos comunicacio-
nales por parte de organizaciones de mujeres, indgenas y afrodescen-
dientes, para ganar presencia y conciencia pblicas, y para adquirir fuerza
poltica. Este reconocimiento debe traducirse en redistribucin a travs
de mecanismos de accin afirmativa, discriminacin positiva y focalizacin
de prestaciones sociales en estos grupos.
Otro tema bisagra entre reconocimiento y redistribucin se da en el
relevamiento de datos. Hay que avanzar en datos censales actualizados
sobre la poblacin indgena, afrodescendiente y migrante, as como en
encuestas de hogares que permitan recoger informacin sobre sus condi-
ciones socioeconmicas y su percepcin de la discriminacin. Esos datos
deben, a su vez, hacer posible la construccin de indicadores que permi-
tan a los Estados, las organizaciones no gubernamentales y las instancias
diversas de acuerdos polticos, plantear polticas consistentes con la situa-
cin de los grupos que se ven discriminados social y culturalmente.
La falta de datos no es inocente y se relaciona con las frustradas
demandas de visibilidad de pueblos indgenas y poblaciones afrodescen-
dientes, entre otros. El primer problema al que se han enfrentado los
demgrafos y analistas estadsticos es el de las categoras en uso. Mientras
para algunos la poblacin indgena es definida en trminos de autoads-
cripcin o pertenencia, para otros lo es por asignaciones categoriales exter-
nas; esto quiere decir que es un otro externo, generalmente institucio-
nes del Estado, quien define lo que se entiende por indgena. Ejemplo de
ello son los censos que definen pertenencia tnica slo por lengua habla-
da, cuando es claro que el secular sometimiento cultural o la aculturacin
generan problemas de autorreconocimiento en relacin con la lengua por
parte de minoras tnicas.
Criterios censales para identificar poblacin indgena en 14 pases
de Amrica Latina y el Caribe
Autoidentificacin Pertenencia Uso de idioma Autoidentificacin
indgena e idioma
Brasil 2000 Chile 2002 Mxico 2000 Belice 2000
Panam 2000 Argentina 2001
Costa Rica 2001 (en el hogar)
Jamaica 2001 Bolivia 2001
Honduras 2001 Ecuador 2001
Venzuela 2001 Guatemala 2002
Paraguay 2002
Fuente: Divisin de Poblacin, CEPAL.
En el caso del gnero, el grfico 3 mostraba la diferencia que se hace
visible, en trminos de distribucin regresiva del ingreso para las mujeres,
cuando se desglosa el ingreso de los hogares en ingresos individuales den-
tro del hogar. Este ejercicio es poco comn y sin embargo decisivo para
visibilizar desigualdes por sexo en trminos de ingresos. En el caso de la
juventud, llama la atencin la escasez de encuestas de juventud en Am-
rica Latina que publiciten para toda la sociedad los problemas especficos
que viven los y las jvenes.
5
La informacin tiene un innegable componente poltico, pues para
los afectados significa la visibilizacin de su situacin as como una forma
de reconocimiento frente a los otros. Adems, sin datos confiables, sin indi-
cadores y mediciones peridicas es imposible tomar decisiones polticas
destinadas a enfrentar el problema de la discriminacin y a focalizar recur-
sos para grupos que por factores adscriptivos padecen exclusiones mlti-
ples. De modo que en el caso de la informacin, reconocimiento y redistribucin se
5
Hasta el 2003 slo Mxico, Colombia y Chile tenan encuestas de juventud con suficiente
cobertura para poder considerarlas en la elaboracin de polticas pblicas de juventud.
dan como dos caras de la misma moneda: devenir visibles estadsticamente es,
en una fase de la sociedad de la informacin en que la poltica social
requiere cada vez ms de una cartografa de lo social, parte del proceso
de construccin de ciudadana social.
6
IV.2 Campos de reparto con implicancias socioculturales
Educacin
Dados los crculos virtuosos entre mayor educacin, movilidad socio-
ocupacional y mejores ingresos, la educacin es considerada como el prin-
cipal mecanismo de reduccin de desigualdades a futuro y de superacin
de la reproduccin intergeneracional de la pobreza,. El acceso a educa-
cin de calidad, y la progresin en logros educativos y aprendizajes efec-
tivos, promueve oportunidades para acceder a mejor nivel de vida, mayo-
res opciones laborales, ms libertad efectiva para realizar proyectos de vida.
En este sentido, la educacin no es slo un derecho social y cultural, sino adems
un activo que promueve la realizacin de otros derechos. Por lo mismo, la brecha
en educacin perpeta la brecha en ingresos, en trabajo decente, en acce-
so al bienestar y en participacin en lo pblico.
La falta de acceso a educacin es uno de los factores determinantes en
la situacin de desigualdad y exclusin que viven los pueblos indgenas y
las minoras tnicas y nacionales. Los modelos educativos aplicados hasta
ahora han tenido por resultado dos formas de discriminacin. De una
parte, en logros y progresin los indgenas y afrodescendientes padecen
clara desventaja respecto del resto de la poblacin.
7
Y en cuanto a afirma-
cin o negacin de la cultura propia, la educacin ha tenido, entre sus fun-
ciones histricas, homogeneizar culturalmente a la poblacin segn el
6
Del mismo modo, se ha propuesto desde Naciones Unidas un ndice de Igualdad
Racial que, como el ndice de Desarrollo Humano, permitira dar visibilidad y comparabili-
dad a situaciones nacionales en lo relativo a rezagos de ciudadana social de minoras defi-
nidas por etnia y raza.
7
En Chile, el promedio de escolaridad de la poblacin indgena en 1996 era de 7,8
aos, inferior en 2,2 aos al observado en la poblacin no indgena, que alcanzaba a 9,5 aos
(Valenzuela, 2003). En Guatemala, al ao 2002, el promedio de escolaridad de los indge-
nas era 2,38 aos, y 5,47 el de los no indgenas (Adams, 2005). En Guatemala, los varones
indgenas alcanzaban, al ao 2002, un promedio de escolaridad de 3,13 aos, mientras que
las mujeres indgenas alcanzaban slo un 1,7, cifra que contrasta abiertamente con la esco-
laridad promedio de las mujeres no indgenas, 5,1 aos (Adams, 2005). En Brasil, al comen-
zar los aos noventa, las tasas de analfabetismo de la poblacin negra eran dos o tres veces
ms altas que las de la poblacin blanca, llegando a triplicar la tasa de analfabetismo de los
blancos en la franja ms joven (15 a 24 aos). (Borges Martins, 2004).
modelo prevaleciente de Estado-nacin, que hasta hace poco concibi la
unificacin cultural como funcional a la soberana territorial. De manera
que el impacto ha sido tanto social como culturalmente negativo: limitan-
do el acceso, y condicionndolo a procesos de asimilacin o aculturacin.
En el caso de minoras tnicas, sean indgenas o afrodescendientes, el
grfico 5 muestra el mayor rezago que presentan los nios y nias perte-
necientes a etnias originarias (y a la poblacin negra en el caso del Brasil).
Esto constituye un importante desafo para las polticas de educacin,
tanto por la dimensin cultural del problema como por el hecho de que
estos grupos se concentran en las zonas rurales y forman parte del estrato
ms pobre de la poblacin.
Grfico 5. Amrica Latina (9 pases): personas de 15 a 19 aos que no han
logrado culminar la educacin primaria segn grupo tnico o racial, total
nacional, alrededor del 2002
(en porcentajes)
Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Educcacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), La conclusin universal de la educacin primaria en Amrica Latina: Estamos real-
mente tan cerca? Informe regional sobre los objetivos de desarrollo del milenio vinculados a la educa-
cin, Santiago de Chile, Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Lati-
na y el Caribe (OREALC), octubre del 2004.
a/ Promedio simple de los pases.
Hoy los gobiernos son conscientes de que el acceso a educacin de
calidad y con vocacin multicultural constituye una de las palancas privi-
legiadas para promover ciudadana social en la poblacin indgena, afro-
Guatemala
Nicaragua
Panam
Bolivia
Paraguay
Brasil
Ecuador
Per
Chile
Amrica
Latina
0.0
29.7
4.6
11.6
18.0
18.3
28.4
37.6
45.4
50.0
53.3
10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0
I Originaria
I No originaria
descendiente y entre las mujeres. Los grandes desafos que se presentan
en este mbito refieren a la promocin del bilingismo y del alfabetismo
como dos herramientas fundamentales para alcanzar mayor posibilidad
de igualdad de los indgenas con los no indgenas. La aplicacin de pol-
ticas lingsticas en la regin, que estn orientadas al manejo por parte de
los indgenas de los cdigos de la modernidad, sin que ello signifique un
prdida de su identidad tnica, su lengua y su cultura, es un primer cami-
no a la superacin de los modelos de educacin hasta ahora aplicados, que
han tendido a la asimilacin y neutralizacin de la cultura indgena. En
esta direccin, existen nuevos enfoques (interculturalidad, multicultura-
lismo, bilingismo y respeto a la diversidad cultural) en curso de expan-
sin en pases como Bolivia, Mxico, Paraguay, Per y Guatemala, entre
otros.
Se trata de un tipo de educacin bicultural/multicultural que preten-
de transmitir valores orientados a respetar las diferencias culturales exis-
tentes tanto en el seno de una sociedad como en el mundo en general.
Otra cuestin importante que se presenta con relacin al tema educacio-
nal es la necesidad de que los textos y currculos escolares erradiquen los
prejuicios y estereotipos e incorporen elementos valorizadores de las cul-
turas indgena y afrodescendiente.
Del mismo modo, es necesario ampliar confluencias entre cultura juve-
nil y cultura escolar, sobre todo porque la primera se nutre mucho ms de
la industria audiovisual que de los currculos escolares. La enorme brecha
entre cultura juvenil y rutinas escolares refuerza, en lugar de procesar, los
conflictos entre la juventud y las principales instituciones de socializacin
consagradas por la sociedad. Finalmente, en el caso de las mujeres es nece-
sario complementar la igualdad en logros (que en Amrica Latina es un
hecho) con patrones de socializacin escolar que promuevan mayor igual-
dad de gnero en valores y prcticas cotidianas al interior de las escuelas.
En resumen, la escuela debe abrir espacio para el pluralismo cultural y la
tolerancia, con el objetivo de respetar y preservar las culturas existentes, y
revertir las formas sedimentadas de discriminacin y desvalorizacin de
grupos definidos cultural o adscriptivamente.
Un modelo educativo con vocacin multicultural debe recrear conte-
nidos, valores y prcticas pedaggicas. El respeto a la diversidad tnica y cul-
tural, la educacin cvica apoyada en la ciudadana plena y extendida, la per-
tinencia curricular frente a distintas realidades sociales y culturales con que
llegan los nios a las escuelas, as como el fomento a prcticas comunicati-
vas basadas en el respeto al otro, la igualdad de gnero y la reciprocidad en
la comprensin, son elementos bsicos en este cambio de concepto.
Salud
En el campo de la salud existen deudas pendientes que afectan a los
pueblos indgenas y las poblaciones afrodescendientes, por un lado, y a
mujeres y jvenes, por el otro.
En el caso de los primeros, presentan una situacin desmejorada de
salud en comparacin con el resto de la poblacin nacional, expresada en
mayor vulnerabilidad nutricional, menor expectativa de vida y mayor mor-
talidad infantil, entre otros. Los hogares indgenas, en particular los que
residen en el rea rural, enfrentan elevados riesgos de enfermedad debi-
do a las precarias condiciones de vida y a la escasa disponibilidad de ser-
vicios de salud, agua y saneamiento bsico. En Brasil, hacia el ao 2000 la
esperanza de vida al nacer era para ese pas equivalente a la de Mxico o
la de Hungra (71 aos), mientras que la de los negros era comparable a
la de Guatemala o a la de la India (65,7 aos), (Borges Martins, 2004). En
Bolivia, el 30% de la poblacin indgena no tiene acceso a medicamentos
esenciales, mientras que el 41% de los partos no es atendido por personal
de salud especializado sino por parteras en quienes se encarna lo ms
representativo del sistema de medicina tradicional.
La mayor cobertura de atencin de salud enfrenta varios desafos. Pri-
mero, llegar con servicios de atencin y estrategias de prevencin a pobla-
cin dispersa en zonas rurales, donde la incidencia de poblacin indge-
na es especialmente alta. Segundo, contar con protocolos de atencin que
consideren las barreras lingusticas y de cultura sanitaria entre indgenas
y profesionales de la salud. Tercero, validar e incorporar sistemas tradi-
cionales de salud, tendiendo puentes entre la medicina oficial y la tradi-
cional, en la que se manejan los pacientes.
Es necesario reconocer y promover la medicina y farmacologa tradi-
cionales, aceptando el empleo de medicamentos acreditados por su uso
eficaz. Esto ltimo no slo beneficia las condiciones de salud, sino que ade-
ms facilita la reintegracin de las comunidades en su propia cultura. Para
esto, los Estados deben velar, a travs de una poltica y legislacin espec-
ficas, por la promocin y el resguardo del patrimonio farmacolgico natu-
ral en manos de las comunidades, tanto por razones de sustentabilidad
ambiental y respecto de la biodiversidad, como por la preservacin del
saber y conocimiento ancestrales en el cuidado de la salud, y el respeto a
derechos de propiedad intelectual de los grupos indgenas.
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8
Existen muchas investigaciones en curso en la floresta amaznica, que estudian las
prcticas mdicas tradicionales y el uso de frmacos para verificar su validez en el campo
occidental. Pero no slo se trata de legitimar y difundir este patrimonio de conocimientos.
Es fundamental, adems, asegurar que la propiedad intelectual del mismo quede donde
Finalmente, hay que asegurar la titularidad de los derechos repro-
ductivos a las mujeres, sobre todo rurales, indgenas y afrodescedientes.
ste es un tema central en la planificacin familiar, y en algunos pases
comienza a despertar el inters de la mujer indgena. Una razn que expli-
ca la incapacidad de las mujeres indgenas de recurrir a estos mtodos es
que tienen menos acceso a la informacin pertinente, sobre todo debido
a factores inhibitorios como el monolingismo y el analfabetismo.
Pero tambin se dan otras barreras culturales, en las que dos tipos de
derechos de grupos especficos se oponen. Por un lado, los derechos de
la mujer para decidir autnomamente sobre su maternidad. Por otro lado,
los derechos culturales en virtud de los cuales se debe velar por respetar
la tradicin de las relaciones internas del pueblo indgena, donde es fre-
cuente que los hombres no contemplen la voluntad de las mujeres ni en
asuntos reproductivos, ni en muchos otros.
9
Esto ltimo no es menor, y tiene varias aristas. En ningn otro grupo
como en los indgenas, la brecha educativa por gnero se da tan claramen-
te, en detrimento de las mujeres. En ningn otro grupo se mantiene tan alta
la tasa de fecundidad y la maternidad precoz en las mujeres. La combinacin
de baja educacin y alta fecundidad revela una tendencia clara hacia la repro-
duccin de la pobreza y la vulnerabilidad en las mujeres. Pero para contra-
venirla hay que revertir prejuicios o sesgos machistas en la propia cultura de
muchos pueblos indgenas. De manera que en este punto la mediacin cul-
tural de la ciudadana social opera de manera problemtica y contradictoria.
En relacin con la juventud, es sabido que son muy bajas sus probabili-
dades de enfermar gravemente o morir por causas endgenas. Actualmen-
te, la tasa de mortalidad para los jvenes latinoamericanos de 15 a 24 aos
de edad, calculada en 134 por cada 100.000, es en promedio poco ms de la
mitad que la del grupo de 25 a 44 aos de edad. Pero por otro lado existe un
perfil de morbimortalidad juvenil dado por la mayor presencia de acciden-
tes, agresiones fsicas, enfermedades de transmisin sexual, embarazos no
deseados y precoces, y otros. De cada 100 hombres jvenes que fallecen en
Amrica Latina, 77 mueren por causas externas (accidentes, homicidios y sui-
cidios) y 38 de cada 100 mujeres jvenes mueren tambin por este grupo de
causas (CEPAL-OIJ, 2004). Muy saludables por dentro y muy expuestos por
corresponde: en las etnias y zonas donde se ha construido a travs de siglos. Los conflictos
en torno a patentes sobre estos saberes hoy es tambin un ncleo de conflicto poltico donde
est en juego el derecho ciudadano de los pueblos originarios.
9
En Guatemala, por ejemplo, en 1987 el 5,5% de las mujeres indgenas us mtodos
contraceptivos, aunque el 43% escuch hablar de ellos. En 2002 aument su uso al 23,8%,
de los cuales un 16,6% utilizaba mtodos modernos. Entre los no indgenas el uso de mto-
dos contraceptivos aument de un 34% en 1987 a un 52,8% en 2002, de los cuales un 43,2%
utilizaba mtodos modernos (Adams, 2005).
fuera, los jvenes no encuentran en los servicios de salud ni en la salud pre-
ventiva una respuesta a sus riesgos especficos. Viven el contraste entre buena
salud y riesgos sanitarios poco cubiertos. Entre accidentes, agresiones, emba-
razos no deseados y enfermedades de transmisin sexual, sus problemas sani-
tarios van acompaados de estigmas negativos en la sociedad que los hacen
poco acogidos por el sistema de salud. Muchas veces, el lmite borroso entre
lo sanitario y lo delictivo, o entre la enfermedad y la deshonra social, coloca
a los y las jvenes demasiado lejos de los servicios oportunos para atender sus
urgencias de salud.
El caso de las mujeres jvenes es dramtico en relacin con el embarazo
adolescente, sobre todo si se considera que pese al agudo descenso de la
fecundidad promedio en la regin, la fecundidad adolescente se mantiene
alta, e incluso se ha incrementado en algunos pases. La falta de prevencin
y atencin hace que la maternidad no deseada en jvenes mujeres lleve a la
estigmatizacin y abandono escolar, y a trayectorias familiares y econmicas
sumamente precarias a lo largo de la vida. A esto se suma el hecho de que la
fecundidad adolescente se d con mucha mayor frecuencia en mujeres de
menores niveles educativos, reforzando la dialctica de la exclusin (vase
cuadro 1). Por lo mismo, es indispensable incorporar en las polticas de salud
un doble enfoque al respecto: por un lado, de acogida y reconocimiento de
la problemtica de esta situacin, con apoyo para evitar que la maternidad
adolescente se mantenga tan ligada a la desercin escolar; por otro lado, de
informacin sobre prevencin del embarazo en las escuelas de manera clara
y exhaustiva, reforzando la responsabilidad de los hombres en la materia.
Trabajo y proteccin social
En relacin con el empleo y el trabajo, donde mujeres, jvenes, indge-
nas, migrantes y afrodescendientes enfrentan una situacin de clara desven-
taja y con frecuencia, discriminacin los Estados deben asegurar un trato
menos discriminatorio, velar por remuneraciones iguales por iguales tareas,
y por la extensin de derechos y prestaciones sociales, de salud y accidentes
y enfermedades laborales. Para promover mayor igualdad en el acceso al
empleo y a condiciones de trabajo ser necesario contemplar, all donde sea
posible, medidas de accin afirmativa o discriminacin positiva.
10
10
El Convenio 169 de la OIT, seala con relacin a este mbito que: Los gobiernos
debern adoptar, en el marco de su legislacin nacional y en cooperacin con los pueblos
interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pue-
blos una proteccin eficaz en materia de contratacin y condiciones de empleo, en la medi-
da en que no estn protegidos eficazmente por la legislacin aplicable a los trabajadores en
general (Parte III, Contratacin y Condiciones de Empleo, Art. 20, N1).
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Histricamente, los sectores sociales integrados con el trabajo como
eje de integracin y ejercicio de derechos se acogieron a diversos meca-
nismos de proteccin social ante los riesgos que amenazan el trabajo, tales
como la enfermedad, la vejez, la falta de conocimientos y el desempleo.
Como la evidencia emprica lo muestra, en esta categora se ha conside-
rado sujetos de derecho bsicamente a los hombres, a quienes tradicional
y culturalmente se les asign la responsabilidad de proveedores. Y entre
ellos, a quienes ejercen un trabajo asalariado y dependiente formal, de
preferencia organizados sindicalmente. Por lo tanto, si la ciudadana social
gir durante el siglo XX en torno al trabajo formal y sindicalizado, que-
daron al margen del ejercicio efectivo de estos derechos las mujeres,
11
y
un amplio contingente de trabajadores no organizados y/o informales.
Actualmente son la poblacin rural, la indgena, la afrodescendiente, la
juvenil, la migrante y la feminina las que tienen mayor incidencia en tra-
bajos informales, discontinuos, desprotegidos y no sindicalizados.
Ms all del concepto clsico asimilado a la seguridad social del tra-
bajo, actualmente la regin enfrenta la necesidad de reformular sus enfo-
ques de seguridad y proteccin. En este marco, el concepto de seguridad
abarca nuevos mbitos y categoras sociales, expandindose a la edad y a
categoras adscriptivas como gnero y minora tnica. En la medida en que
las transformaciones en el mundo laboral exacerban la precarizacin en
grupos que secularmente ya padecan discriminacin en el empleo, que
los cambios en las estructuras familiares y en la pirmide de edades replan-
tean la relacin entre activos y pasivos y entre proveedores y dependien-
tes, y que la volatilidad econmica torna ms vulnerable a la poblacin
frente a los shocks externos, la proteccin social resulta cada vez ms insu-
ficiente, y ms se requiere reformularla. En este sentido, las polticas de
trabajo y de proteccin social deben apuntar a proveer de mayor cober-
tura a los grupos histricamente excluidos.
Pero son cambios difciles. La crisis de la sociedad del trabajo, en la
que se disocia el crecimiento econmico de la generacin del empleo,
coloca un signo de interrogacin sobre las limitaciones fiscales al reparto
estatal de proteccin social, y sobre la dinmica econmica para expandir
el empleo. En lugar de sincrona, divergencia: aumenta la conciencia res-
11
Si bien hasta bastante avanzado el siglo XX las mujeres estaban al margen de los sis-
temas de proteccin asociados al trabajo, sus propias demandas y luchas se han plasmado
en el reconocimiento de ellas como trabajadoras con sus especificidades (permisos pre y
posnatales, licencias por enfermedades de los hijos, entre las conquistas ms importantes),
pero con serias limitaciones en la cobertura de la seguridad social en perodos de cesanta,
en su integracin a los procesos de capacitacin laboral, en lo relativo a la atencin y cui-
dado infantil, as como su participacin en el sistema previsional.
pecto de extender la ciudadana social a grupos endmicamente poster-
gados, pero aumentan tambin las restricciones desde el Estado y los mer-
cados laborales. Por lo mismo, hoy ms que nunca se requiere recrear el contrato
social en torno a cmo hacer efectivos los mecanismos de transferencia con criterios
de solidaridad e igualdad en el acceso.
IV.3 Territorio, autonoma y justicia: un caso emblemtico
Los derechos territoriales y de autonoma constituyen, para el caso de los
pueblos y grupos indgenas, un espacio emblemtico de eslabonamiento
entre ciudadana social y cultura. Esto por dos razones. Primero, porque
la propiedad sobre tierras y territorios que reclaman los pueblos indge-
nas se basa en el derecho consuetudinario y en el reclamo contra usurpa-
ciones que estn claras en la memoria histrica de estos pueblos, pero no
consta en los registros vigentes de propiedad que rigen en el Estado-nacin
moderno. Segundo, porque la propiedad sobre tierras y territorios tiene,
para los pueblos indgenas, no slo el carcter de activo habitacional y pro-
ductivo, sino que es clave para afirmar la identidad, la continuidad de cos-
tumbres y los referentes de pertenencia colectiva. No es slo cosa de cali-
dad de vida, sino tambin de identidad.
12
Como lo seala un reciente informe del Banco Mundial (WDR
2006), uno de los indicadores ms elocuentes de desigualdad en el
mundo est en relacin con la equidad en el acceso a la tierra. Resalta
la relacin que existe entre concentracin de la riqueza en poder de eli-
tes econmicas y polticas, y las desigualdades entre indgenas y no ind-
genas. Globalmente, esto tambin implica un diferencial discriminato-
rio en la transferencia de bienes pblicos y bienes fiscales a indgenas y
no indgenas en diversos procesos nacionales de regularizacin de tie-
rras. En efecto, las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas,
al menos, estn estrechamente relacionadas con rezagos crnicos en el
acceso y titulacin de tierras, aguas y los dems recursos del subsuelo y
el suelo que pueblan la fenomenologa territorial distintiva de cada pue-
blo indgena, y su tica de retornos. Y aunque se observan hace algn
tiempo avances significativos en el reconocimiento legislativo o de jure
de las propiedades corporativas indgenas en la regin, la implementa-
cin de facto y la seguridad jurdica de los indgenas sobre la tierra sigue
pendiente.
12
Lo mismo ocurre en el caso de los remanescentes de quilombos en Brasil que
demandan el derecho a la tierra y con afrodescendientes desplazados por conflictos violen-
tos en Colombia.
En tal contexto es importante considerar la dimensin cultural de la
territorialidad y la propiedad. Muchos pueblos indgenas han posedo tra-
dicionalmente sus tierras en forma corporativa, o con sistemas complejos
de atribucin de responsabilidades con muchas combinaciones propieta-
rias posibles. En funcin de este rasgo de identidad, la poltica pblica
debiera promover ttulos basados en las costumbres y usos compartidos,
como los que estatuyen comunidades en Mxico para la proteccin de sus
territorios comunitarios. Tambin se deberan crear mecanismos jurisdic-
cionales (tribunales territoriales) que ayuden a evitar formas ms sutiles
de discriminacin respecto de las territorialidades indgenas.
Lo anterior resulta clave en lo que respecta a la dimensin cultural de
la ciudadana social. Interpela al sistema liberal de derechos mediante el
reclamo de derechos colectivos de carcter consuetudinario (por cos-
tumbre y no por ley), colectivo pero no universal (en lugar de derechos
individuales pero de alcance universal), y basado en la autorregulacin.
Por otro lado, el reclamo de tierras suele ser, en el caso de los pueblos ind-
genas, indisociable del reclamo de autodeterminacin y autonoma, dado
que proviene de grupos que se definen a s mismos como pueblos, y que
se atribuyen sistemas propios de deliberacin, legislacin y justicia ancla-
dos en delimitaciones territoriales. Ante ello, el Estado nacional teme la
creacin de Estados subnacionales con merma de la soberana, vale decir,
de la esencia misma del Estado-nacin.
Con el vnculo causal entre propiedad sobre el territorio y sistema pro-
pio de administracin y justicia planteado por los pueblos indgenas, todo
el edificio moderno de la ciudadana se ve cuestionado. La ciudadana
social y la poltica tendran su arraigo no ya en el modelo liberal de dere-
chos, ni en el modelo de Estado de bienestar, sino en derechos particula-
res y de carcter colectivo, donde la exigibilidad y justiciabilidad quedan
sustradas de las manos del Estado (Bello, 2004).
La conciliacin, en este punto, no es fcil. Hay pases que han avan-
zado en ello, bajo la figura de autonoma que no entre en contradiccin
con la normativa general del Estado-nacin (o sea, no cualquier sistema
de justicia o de autogobierno). Por otro lado, el Convenio 169 de la OIT,
suscrito por algunos de los gobiernos de la regin y resistido por otros,
prescribe que se debe propender al establecimiento de medidas y pro-
gramas de accin para que las poblaciones indgenas administren y ges-
tionen sus propios territorios y recursos naturales. El reto que actualmen-
te se plantea al Estado moderno tiene relacin con el admitir la existencia,
dentro de un mismo mbito territorial, de modos de resolucin de con-
flictos diferenciados. Cualquiera que sea el camino elegido, el desafo de
armonizar el ordenamiento jurdico no es menor, porque las diferentes

normas son producto de cosmovisiones valorativas diversas. El otorga-
miento de derechos colectivos o diferenciados en funcin de la perte-
nencia grupal implica cuestionar las bases de un Estado que trasciende
las diferencias socioculturales y polticas.
As, el tema de los lmites al ejercicio del derecho indgena es un pro-
blema insoslayable, y constituye uno de los puntos ms complejos puesto
que involucra la admisin o no de la universalidad de ciertos valores. Por
lo dems, implica cierto cambio paradigmtico en trminos de repensar
la identidad Estado-nacin-derecho, en vas de la construccin de una
comunidad poltica inclusiva, que busque fundamentar sus principios
de legitimacin no sobre una comunidad nacional homognea, sino ms
bien en trminos de una democracia procesal surgida de un dilogo inter-
cultural.
Ninguna de las legislaciones especiales de los pases de Amrica Lati-
na otorga pleno grado de autonoma a las autoridades indgenas en mate-
ria de administracin de justicia, pues la clusula siempre que no viole la
Constitucin o Tratados Internacionales de Derechos Humanos resulta
ser un mnimo comn denominador en toda concesin de autonoma. El
modelo adoptado por los Estados ms progresistas en la materia es el del
liberalismo neocomunitario de Will Kymlicka (1996), segn el cual las
concesiones de protecciones externas encuentran como lmite aquellas
restricciones internas que vulneren los derechos humanos fundamen-
tales de los individuos. El argumento resulta contundente desde la pers-
pectiva de una tica universal de derechos humanos: no es posible para
un Estado permitir que una comunidad autorregulada por su derecho
consuetudinario, admita como normal en su vida cotidiana lo que a nivel
nacional est consagrado como delito y violacin a la ley. Un dilema clsi-
co que se plantea al respecto es el de los derechos de igualdad de la mujer,
que no siempre aparecen respaldados en comunidades autorreguladas por
usos y costumbres, donde incluso el castigo fsico a las mujeres puede care-
cer de sancin penal.
La gestin y resguardo de recursos naturales y biodiversidad en tierras
indgenas tambin es un punto central. La demanda creciente por nuevas
tierras de cultivo, la patentacin de fitofrmacos por consorcios transna-
cionales, las demandas por el uso de concesiones mineras acuferas, petro-
lferas y la explotacin maderera, han creado un escenario que amenaza
la sobrevivencia de los pueblos indgenas. En el marco de la Agenda 21 de
la Cumbre de Ro, los Estados deben establecer marcos regulatorios, como
as procesos participativos de trabajo conjunto con las comunidades, a tra-
vs de los cuales se implementen planes de accin y gestin conjunta de
sus tierras, recursos naturales y preservacin de la biodiversidad.

Tambin aqu los derechos culturales no pueden estar ausentes de las
pugnas por el control sobre los ecosistemas, en la medida en que la diversi-
dad cultural tiene correlato y arraigo en la biodiversidad. Esto es especial-
mente vlido para poblaciones rurales y sobre todo para pueblos indgenas
y afrodescendientes asentados en tierras y territorios ancestrales, donde
suele darse un vnculo fuerte entre tierra, medio ambiente, cultura pro-
ductiva, patrimonio de conocimientos en fitofrmacos y cosmovisin.
Es necesario delimitar en forma precisa marcos regulatorios para la
participacin informada de las comunidades indgenas en los proyectos
que las afecten de forma directa. Actualmente existen acciones especficas
como la demarcacin de territorios indgenas, restitucin, proteccin, pla-
nes de manejo sustentable de recursos naturales (bosque, aguas, fitofr-
macos), ampliacin de tierras, o la conformacin de planes de gestin
territorial a travs de reas de desarrollo indgena, que se estn desa-
rrollando en Mxico, Guatemala, Colombia, Ecuador, Guyana y Chile,
entre otros pases.
Finalmente, una consideracin respecto de la comunicacin a distancia.
sta tiende a ser cada vez ms importante para incidir polticamente, ganar
visibilidad pblica y ser interlocutor vlido en el dilogo entre actores. Se
debe, pues, prestar especial atencin en promover el acceso a las nuevas tec-
nologas de los pueblos indgenas, poblaciones afrodescendientes, migran-
tes y otros grupos excluidos por factores adscriptivos o territoriales, espe-
cialmente en el mbito de las comunicaciones, tanto porque los capacita
productivamente para la sociedad del conocimiento, como tambin porque
les permite mayor capacidad colectiva en materia de gestin, organizacin
e interlocucin poltica. Ya en Amrica Latina muchas organizaciones utili-
zan los medios interactivos, como Internet, para publicitar sus reclamos y
formar parte de movimientos supranacionales.
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7. Desarrollo econmico y ciudadana
en Amrica Latina*
Adolfo Figueroa**
Cul es la relacin entre desarrollo econmico y ciudadana? El pre-
sente trabajo tiene por objeto responder a esta pregunta, con referencia
particular al caso latinoamericano. Naturalmente, la respuesta tiene que
ser terica y emprica.
1. El proceso de desarrollo econmico
El concepto usual de desarrollo econmico que se utiliza en la ciencia eco-
nmica es la combinacin de dos variables: el nivel del ingreso medio de
un pas y el grado de igualdad en la distribucin del ingreso nacional. Se
dice que un pas est experimentando un proceso de desarrollo econ-
mico cuando muestra progresos en ambas variables.
Usando este criterio, los pases del primer mundo muestran un mayor
grado de desarrollo econmico con respecto a los del tercer mundo: tie-
*
Trabajo originalmente preparado para el seminario Estrategias para el Fortaleci-
miento de la Ciudadana Social, organizado por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, septiembre 14-16, 2005. En esta nueva versin, el autor
desea expresar su agradecimiento a los participantes del Seminario.
**
Departamento de Economa Pontificia Universidad Catlica del Per Lima, junio
2007.
nen no slo un mayor nivel de ingreso sino tambin un menor grado de
desigualdad. La paradoja que ha surgido en medio de la creciente globa-
lizacin de la economa mundial es que esas diferencias entre el primer
mundo y el tercer mundo no tienden a disminuir. No se observa una ten-
dencia a la convergencia en ninguno de los dos componentes del desa-
rrollo. Ciertamente, existen casos exitosos de varios pases del tercer
mundo, y por algunos perodos, pero constituyen las excepciones. La regla
es que la convergencia no se da entre estos dos grupos de pases. Cules
son los factores que subyacen al fenmeno de la falta de convergencia?
Se han producido muchas investigaciones econmicas para dar res-
puesta a esta pregunta. Por supuesto, tal respuesta no ha sido unvoca y
constituye uno de los campos ms debatidos en la ciencia econmica de
hoy. La teora neoclsica, el paradigma actual en la ciencia econmica, ha
intentado dar una explicacin. Un factor fundamental que limita la con-
vergencia en el nivel del ingreso es el capital humano (Lucas, 1988).
Expuesta a la prueba emprica, esta teora es consistente con los datos de
la realidad; en efecto, los pases del tercer mundo tienen relativamente
poco capital humano y el ingreso medio crece a tasas relativamente bajas,
aun controlando por otras variables (Barro y Sala-i-Martin, 1995).
La teora neoclsica, sin embargo, tiene dos problemas para expli-
car el fenmeno de la falta de convergencia. Primero, la teora supone que
el capital humano es una variable exgena, pues la deja sin explicar. Aun-
que la acumulacin de capital humano es endgena en la teora microe-
conmica (Becker, 1964), ella aparece como exgena en la teora agrega-
da del crecimiento (tal como aparece tambin en la evidencia emprica
sealada arriba). La pregunta obvia es: cules son los factores que deter-
minan la acumulacin de capital humano? Segundo, la teora no trata
sobre la falta de convergencia en el grado de igualdad ni sobre la interac-
cin entre la desigualdad y el crecimiento del nivel de ingresos.
2. La teora de la inclusin-exclusin
Una propuesta terica reciente para resolver estas cuestiones, se ha
expresado en una corriente terica que se podra llamar la teora de la
inclusin-exclusin (Figueroa, 2003; Nayyar, 2003). El primer supuesto de
esta teora es que la economa capitalista mundial no constituye una sola
economa, donde las diferencias entre el primer mundo y el tercer mundo
son puramente cuantitativas, como supone la teora neoclsica; aqu, en
cambio, se supone que el capitalismo mundial se compone de varios tipos
de economas capitalistas. Se consideran tres tipos de economas capitalis-

Desarrollo econmico y ciudadana en Amrica Latina 203
tas que se diferencian cualitativamente entre ellas. Para enfatizar que se
trata de construcciones tericas, estas tres sociedades se llamarn psilon,
omega y sigma. Estas tres sociedades abstractas se diferencian por las
condiciones iniciales bajo las cuales nacieron al capitalismo.
Las condiciones iniciales se refieren a dos variables: la relacin capi-
tal-trabajo en la dotacin inicial de factores y el grado de desigualdad
inicial. La sociedad psilon naci con una relacin capital-trabajo alta y
con un grado de desigualdad bajo. La sociedad sigma, por su parte, naci
con una relacin capital-trabajo baja, que la hace una economa super-
poblada, y con un grado de desigualdad alto. La sociedad omega se ubica
entre medio.
El segundo supuesto de la teora se refiere a la naturaleza de la desi-
gualdad inicial. En cada una de las sociedades abstractas, los individuos
que participan en el proceso econmico lo hacen dotados de una canti-
dad desigual de activos. Se consideran tres activos: econmicos, polticos
y culturales. Los activos polticos y culturales se refieren al grado de ciu-
dadana. En la sociedad psilon, los individuos que participan en el pro-
ceso econmico lo hacen con una dotacin desigual de activos econmi-
cos (existen clases sociales), pero con una dotacin igualitaria de activos
polticos y culturales. Todos son ciudadanos de primera categora. psilon
es, en este sentido, una sociedad socialmente homognea.
En la sociedad sigma, en cambio, los individuos tienen una dotacin
desigual tanto de activos econmicos como de polticos y culturales. Aqu
existen clases sociales y tambin ciudadanos de distinta categora. As, no
todos son iguales ante la ley. Esta diferencia est histricamente determi-
nada. Se origina en la dominacin de un grupo social por otro, sea como
resultado de una conquista, una colonizacin, o del esclavismo, es decir,
como resultado de su shock fundacional.
El legado histrico hace que los descendientes de la poblacin abori-
gen y esclava son quienes constituyen los ciudadanos de segunda catego-
ra, y a quienes aqu se denominar poblacin Z. Completan la estruc-
tura social los trabajadores que son ciudadanos de primera categora, a
quienes se denominar poblacin Y, y la clase capitalista, junto con los
grupos de administracin cercanos a ellos, a quienes se denominar
poblacin C. En trminos de activos econmicos, supondremos que slo
la poblacin C est dotada de capital fsico, que la poblacin C y la Y estn
dotadas de capital humano de alto nivel y que la poblacin Z est dotada
de capital humano de bajo nivel.
Sigma es, entonces, no slo una sociedad de clases, sino tambin una
sociedad multitnica y multicultural. Dadas las diferencias en la ciudada-
na, sigma es socialmente heterognea y jerrquica.
En resumen, sigma es una sociedad socialmente heterognea y super-
poblada; omega es socialmente homognea y superpoblada; psilon, por
su parte, es socialmente homognea y no es superpoblada. La desigualdad
inicial en la dotacin de activos de la gente (econmicos, polticos y cul-
turales) es mayor en sigma, seguido de omega y luego de psilon.
El tercer supuesto es que las tres sociedades funcionan con mecanis-
mos de inclusin y exclusin. El mercado y la democracia, las dos institu-
ciones bsicas del capitalismo, constituyen mecanismos de integracin
social pero a la vez contienen mecanismos de exclusin. La exclusin eco-
nmica se da en las tres sociedades y se refiere a que los trabajadores son
excluidos (total o parcialmente) de tres mercados bsicos, a los que se deno-
mina as porque juegan un papel fundamental en la reproduccin de la
desigualdad. stos son: el mercado laboral, el de crdito y el de seguros.
En la sociedad sigma existe, adems de la exclusin econmica, la
exclusin social. Los trabajadores Z son excluidos (total o parcialmente)
del acceso a los bienes pblicos bsicos, que son aquellos que juegan un
papel fundamental en la reproduccin de la desigualdad. stos son: la edu-
cacin, la salud, la justicia y la proteccin social.
Con estos supuestos, se puede mostrar que las tres sociedades funcio-
narn de manera diferente en la determinacin del producto total y su dis-
tribucin entre los grupos sociales. En particular, aunque la desigualdad
en la distribucin del ingreso nacional ser una caracterstica en todas
ellas, el grado de desigualdad ser mayor en sigma. La razn es simple: la
desigualdad inicial tiende a reproducirse en el proceso econmico, pues
las economas funcionan con mecanismos de exclusin.
Los mecanismos de reproduccin de la desigualdad son, sin embargo,
diferentes entre estas sociedades abstractas. En la sociedad sigma, la desi-
gualdad se reproduce por efecto de la exclusin econmica (de los mer-
cados bsicos) y de la exclusin social (de los bienes pblicos bsicos); es
decir, las dos instituciones bsicas del capitalismo, el mercado y la demo-
cracia, fallan en reducir la desigualdad inicial. En las sociedades psilon
y omega la falla se debe nicamente a la exclusin econmica.
La acumulacin de capital fsico tampoco va a reducir la desigualdad
inicial, pues los mecanismos de exclusin limitan este cambio. La desi-
gualdad deviene as una caracterstica estructural de las sociedades aun en
periodos de crecimiento econmico: aquellas que nacieron muy desigua-
les al capitalismo continuarn siendo as y aquellas que nacieron menos
desiguales tambin continuarn as. Utilizando la distincin que el caste-
llano nos permite hacer, se puede decir que las sociedades muy desigua-
les no estn sino que son muy desiguales. Igual proposicin se aplica a las
sociedades menos desiguales.
La sociedad sigma paga el costo de su relativamente alto grado de desi-
gualdad con una menor tasa de crecimiento en su nivel de ingreso. La cone-
xin entre desigualdad y crecimiento la da la teora de la tolerancia limita-
da a la desigualdad: no cualquier grado de desigualdad es socialmente
viable; es decir, cuanto mayor es el grado de desigualdad mayor ser el desor-
den social. En sigma, existe un mayor grado de desigualdad que en psilon
y en omega y, en consecuencia, tendr un mayor grado de desorden social.
La teora neoclsica de la inversin privada sostiene que los capitalis-
tas asignan sus inversiones a los distintos tipos de pases de acuerdo a los
retornos econmicos esperados, incluyendo aqu tanto la media del ingre-
so como el riesgo de posibles prdidas. Un factor esencial que influye en
los retornos y en el flujo de inversiones privadas entre naciones es el stock
de capital humano (Lucas, 1990). Figueroa (2003) incluye el supuesto de
que estos retornos dependen tambin de otro bien pblico: el orden
social. Sigma es una sociedad muy pobre y tambin muy desigual, y por lo
tanto con poca dotacin de capital humano y con mucho desorden social.
Luego, el retorno econmico de las inversiones privadas ser relativamente
menor en la sociedad sigma y, por lo tanto, la inversin privada no fluir
a sigma como lo hace a psilon o a omega.
En suma, segn la teora de la inclusin-exclusin, dado que la inver-
sin privada es el motor del crecimiento econmico, no puede haber una
tendencia natural a la convergencia en el nivel de ingreso entre diferen-
tes tipos de economas capitalistas. La desigualdad inicial juega, as, un
papel central en el crecimiento econmico de las sociedades. Por otro
lado, y como se mostr arriba, la desigualdad inicial en la distribucin del
stock de activos juega tambin un papel central en mantener la desigualdad
en la distribucin del flujo de ingresos. En el proceso de desarrollo econmi-
co de las sociedades, por lo tanto, su historia cuenta.
La teora de la inclusin-exclusin predice que no existe una tenden-
cia endgena a la convergencia en el grado de desarrollo econmico entre
las sociedades sigma y psilon, pero s existe esta convergencia entre las
sociedades omega y psilon. La evidencia emprica es consistente con esta
prediccin. En efecto, se ha mostrado que la mayor parte de los pases del
tercer mundo (aquellos que tienen un fuerte legado colonial) funcionan
como si fuesen sociedades del tipo sigma; que la mayor parte de los pases
del primer mundo funcionan como si fuesen sociedades del tipo psilon;
y que la mayor parte de los pases del tercer mundo sin un fuerte legado
colonial, como Taiwn y Corea del Sur, funcionan como si fuesen socie-
dades del tipo omega (Figueroa, 2003).
Los pases se desplazan en el desarrollo econmico, pero lo hacen en
senderos distintos. Por eso no hay convergencia. Las excepciones son los
pases que se clasifican como sociedad omega. En ms de doscientos aos
de capitalismo el nico caso de xito hasta ahora es Japn, como ha mos-
trado el historiador Maddison (1995).
La teora de la inclusin-exclusin tambin predice que sociedades
donde el grado de exclusin es mayor, sern ms desiguales. Y esto es tam-
bin consistente con los datos de la realidad. Como deca Joan Robinson,
la conocida economista de la Universidad de Cambridge, para los traba-
jadores, lo nico que es peor a ser explotado es no ser explotado (citado
en Nayyar, 2003: 97). Ciertamente, ella se refera al problema del desem-
pleo como el caso de no ser explotado; es decir, se refera slo a una
sociedad psilon. En la teora de la inclusin-exclusin, la exclusin se
refiere a todas las formas de no ser explotado y a todos los tipos de capi-
talismo. Es una teora general del capitalismo.
Finalmente, la teora de la inclusin-exclusin predice que la acumula-
cin de capital fsico no tendr efectos significativos sobre la desigualdad en
la distribucin de ingresos. La evidencia emprica muestra que en el pero-
do 1950-1995, en el cual se experiment un crecimiento econmico impor-
tante en el capitalismo mundial, el grado de desigualdad se mantuvo casi
constante en la mayora de los pases (Li, Squire y Zou, 1998).
Los datos ms notables de la realidad de la economa mundial no refu-
tan las predicciones de la teora de la inclusin-exclusin; por lo tanto, no
existen razones para no aceptarla en esta etapa de la investigacin. Queda
por investigar, ahora, los determinantes de la acumulacin de capital
humano. Si la acumulacin de capital fsico no es igualadora, qu pode-
mos decir del proceso de acumulacin de capital humano? Es la educa-
cin un sistema igualador? A responder esta pregunta se dirige el resto de
este artculo.
3. La acumulacin de capital humano: un modelo de la teora
de la inclusin-exclusin
El stock de conocimientos productivos que tiene el individuo consti-
tuye su capital humano. La gente no nace con este stock y por eso necesi-
ta invertir para adquirirlo. Tampoco el stock de conocimientos se cons-
truye sobre una tabula rasa. Las condiciones iniciales que trae el individuo
son fundamentales, tales como la dotacin inicial de talentos, que provie-
ne tanto de la gentica como del medio social (nature and nurture) y de la
interaccin entre ambos (Ratey, 2002).
Los talentos que provienen de la gentica se pueden suponer aleatorios,
pero no as los que provienen del medio social. La clebre distincin que
hizo Rousseau (1755) se refiere justamente a este ltimo factor. Existen, dijo
Rosseau, dos tipos de desigualdades entre los individuos: las naturales, que
son las dotaciones naturales, regalos de la naturaleza y que son aleatorias, y
las artificiales, que se originan en el funcionamiento de la sociedad.
Se puede suponer, entonces, que los talentos que traen los individuos
al sistema educativo para la acumulacin de capital humano no son neu-
tros con respecto a la desigualdad. En promedio, las familias ricas cons-
truirn talentos superiores en sus hijos en comparacin con las familias
pobres. Las diferencias en nutricin, salud ambiental, estimulacin tem-
prana son los factores que causan esas diferencias iniciales.
El sistema educativo producir entonces diferencias en la acumulacin
de capital humano entre hijos de familias ricas y pobres, aun si las escue-
las fuesen homogneas. (En este artculo, escuela se refiere a todos los
niveles educativos: primaria, secundaria, tcnica y universitaria.) A iguales
aos de educacin, los hijos de familias ricas tendrn, en promedio, mayor
capital humano que los de las familias pobres. El sistema educativo repro-
ducir as la desigualdad inicial en trminos intergeneracionales.
Si se abandona el supuesto de que las escuelas son homogneas, exis-
tir otro factor de diferencia. Los hijos de familias ricas tendrn, en pro-
medio, ms aos de escolaridad y de mejor calidad que los de las familias
pobres. Debido a que la acumulacin de capital humano requiere finan-
ciamiento, y que los ricos tienen mayor capacidad de financiamiento que
los pobres, los ricos pueden acumular mayor cantidad de capital humano.
Esta diferencia lleva a que los hijos de los ricos asistan a escuelas privadas
y los de los pobres a escuelas pblicas. Las escuelas dejan entonces de ser
homogneas y ms bien se diferencian en calidad.
As como existe una tecnologa para producir mquinas, tambin se
puede distinguir una tecnologa para producir capital humano. La canti-
dad de capital humano depender de los insumos que se pongan al pro-
ceso de producirlo. Estos insumos son: la cantidad y calidad de equipa-
miento de la escuela, la cantidad y calidad de profesores y la cantidad y
calidad de los estudiantes. La calidad de los estudiantes, a su vez, tiene que
ver con el origen socioeconmico.
El ltimo supuesto es que el papel de la salud es fundamental en el
proceso de acumulacin de capital humano. La salud aparece en la fun-
cin de produccin del capital humano. La nutricin tiene un efecto
directo sobre la capacidad cognitiva para el aprendizaje y tambin un efec-
to indirecto va los episodios de enfermedades.
El estado de salud de los individuos no es neutro con respecto a la desi-
gualdad. As, el estado de nutricin ser mayor en las familias ricas. Los
episodios de enfermedades sern menos frecuentes en los hijos de fami-

lias ricas; adems, para su tratamiento la familia rica asistir a un centro
de salud privado, mientras que las familias pobres a centros de salud pbli-
cos. Como en el caso de la escuela, las diferencias en la calidad del servi-
cio entre los centros de salud privados y pblicos sern significativas.
Las diferencias en el estado de salud tambin vienen del lado de la
salud ambiental, que tampoco es neutral con respecto a la desigualdad.
Las familias ricas pueden evitar los problemas de saneamiento ambiental
(calidad de agua, calidad de desage y contaminacin del aire) mediante
la salida (exit, en el conocido lenguaje exit-voice de Hirschman), pues para
eso pueden construir barrios residenciales exclusivos. Las familias pobres
slo pueden intentar resolver el problema con su voz (voice): solicitar,
protestar, etc. En suma, el estado de salud constituye un factor que marca
la diferencia en la acumulacin de capital humano entre hijos de familias
ricas y pobres.
La desigualdad inicial de la sociedad tiene un efecto sobre la acumu-
lacin de capital a travs de la calidad del estudiante y la calidad de la
escuela. El acceso de la gente a la oferta de los bienes pblicos bsicos ser
diferente segn el tipo de sociedad del que se trate. En sociedades tipo
psilon y omega, la educacin y la salud tendrn las caractersticas de ope-
rar como bienes pblicos universales para el conjunto de trabajadores, aun-
que las elites econmicas utilizarn ms bien los servicios ofrecidos por fir-
mas privadas. En las sociedades tipo sigma, donde existe la segregacin
espacial entre los grupos sociales, la educacin y la salud operarn como
bienes pblicos locales. Luego, en una sociedad sigma, los bienes pblicos
a los que acceden los trabajadores Z sern de baja calidad en comparacin
con el caso de los trabajadores Y.
Esta teora simple de la inversin en capital humano distingue entre
educacin y capital humano y supone que en la transformacin de la edu-
cacin en ese capital el efecto de la desigualdad inicial es muy importan-
te. Este efecto ser muy fuerte en la sociedad sigma, menos fuerte en la
sociedad psilon y de un valor intermedio en la sociedad omega.
Concretamente, en una sociedad sigma, donde la estructura social se
compone de tres grupos sociales, existir una curva de pendiente positiva
que relaciona educacin (aos de escolaridad) y nivel de capital humano,
pero no ser una curva nica para todos sino una curva para cada grupo
social. Estas relaciones jerrquicas se muestran en el panel (a) de la figu-
ra 1, donde la curva C corresponde a la clase capitalista, la curva Y a los
trabajadores-Y, y la curva Z a los trabajadores-Z. Este grfico muestra que
aun si los aos de escolaridad fuesen iguales entre los tres grupos, las dife-
rencias en capital humano seran todava importantes. Esta forma parti-
cular de transformacin de educacin en capital humano, y el orden de
las curvas, indica tambin una forma particular de funcionamiento de la
democracia, cuando los ciudadanos son de distinta categora.
1
Figura 1. Relaciones entre educacin, capital humano e ingresos medios
La transformacin de capital humano en ingresos opera a travs del
sistema del mercado. A mayor capital humano le corresponder un mayor
nivel de ingresos, que refleja la rentabilidad positiva del capital humano.
Esta rentabilidad obedece al efecto positivo que tiene el capital humano
sobre la productividad laboral, efecto que opera por dos vas: el de la com-
plementariedad con el capital fsico (hace ms productivo el uso de la
mquina) y el de la adopcin de innovaciones tecnolgicas (las nuevas
mquinas requieren un mayor capital humano).
Esta transformacin tambin adoptar formas particulares para la
sociedad sigma. No habr una curva nica que relaciona capital humano
e ingresos para todos los grupos sociales sino una curva para cada grupo
social. A un mismo nivel de capital humano les corresponder un mayor
1
La teora neoclsica de la acumulacin de capital humano abstrae el efecto de la desi-
gualdad inicial en la acumulacin de capital humano, pues la mayora de los modelos te-
ricos suponen una sola curva que transforma educacin en capital humano, con lo cual la
curva Y y la curva C coincidiran y tendran una pendiente de 45 en el panel (a) de la figu-
ra 1. En este caso, educacin es igual que capital humano. En el presente artculo se hace la
distincin de manera expresa.
MERCADO
Nivel de
Capital
humano DEMOCRACIA
r' n' m' m n r
Ingreso medio Aos de educacin
F
G
H
C
Y
Z
0
C'
Y'
Z'
(b)
(a)
ingreso medio a los capitalistas en comparacin con los trabajadores debi-
do a las diferencias en el stock de capital fsico y en el stock de capital social
(redes sociales) de los capitalistas. Pero tambin habr una diferencia
entre los trabajadores, pues los trabajadores Z estn menos dotados de
capital fsico y de capital social que los trabajadores Y. Esta relacin se
muestra en la figura 1, panel (b), por las curvas C, Y y Z.
Consideremos una situacin inicial en la sociedad sigma, como la indi-
cada en la figura 1, donde los puntos m, n y r representan la media de los
aos de escolaridad de los tres grupos sociales y m, n y r representan
los ingresos medios correspondientes. La situacin inicial es que la clase
capitalista tiene el mayor nivel de aos de escolaridad, de capital huma-
no y de ingresos, seguida de los trabajadores-Y, y en el ltimo lugar los tra-
bajadores-Z.
Ciertamente, ms aos de escolaridad de los trabajadores-Z se trans-
formar en mayor capital humano, pero a lo largo de la curva Z; adems,
este mayor capital humano se transformar en mayor ingreso pero a lo
largo de la curva Z. Igual proceso se aplica a los trabajadores-Y, as como
a los capitalistas. En la sociedad sigma, la educacin no ser, entonces, un
mecanismo para reducir de manera significativa la desigualdad inicial,
aunque los trabajadores aumenten sus aos de escolaridad.
Cmo se compara este proceso con el que ocurre en las otras socieda-
des abstractas? En la sociedad omega, dada su homogeneidad social, no exis-
ten los trabajadores-Z. Por lo tanto, las transformaciones de, primero, edu-
cacin a capital humano y, luego, de ste a ingresos, mostrarn slo dos
curvas. As, en la figura 1, en el panel (a), la curva C y la curva Y, y en el panel
(b), la curva C y la curva Y, corresponden a los dos grupos sociales que con-
forman la estructura social, capitalistas y trabajadores. Esta representacin
tambin se aplica a la sociedad psilon, aunque en este caso la curva Y esta-
r ms cerca de la curva C, dado que psilon es una sociedad ms igualitaria.
La teora del capital humano presentada aqu muestra que la desi-
gualdad en los ingresos (flujos) es entonces el resultado de las diferencias
individuales de las dotaciones iniciales en los activos (stocks). Los capita-
listas tienen un mayor stock de todos los tipos de capital. Si los trabajado-
res pudieran igualar a los capitalistas en el nmero de aos de escolari-
dad, no podran llegar a acumular el mismo nivel de capital humano, pues
los insumos que ponen a la produccin del capital humano son diferen-
tes; y aun si la igualdad en capital humano ocurriera, no podran igualar-
los en el nivel de ingresos porque no podrn acumular capital fsico ni
capital social para estar en igualdad de condiciones en el mercado con los
capitalistas. El funcionamiento de los mercados de crdito y de seguros,
que funcionan con exclusiones, impiden tal resultado.
En suma, la teora de la inclusin-exclusin predice que en la sociedad
sigma la educacin no ser un mecanismo que lleve a la reduccin de la
desigualdad inicial. Se pueden reducir las diferencias en aos de escola-
ridad debido a que los ricos ya llegaron al techo educativo, pero las desi-
gualdades en los ingresos no se reducirn de manera significativa. El sis-
tema educativo no es igualador. En la sociedad psilon, la educacin tiene
mayores posibilidades de reducir la desigualdad inicial, mientras que en
omega la situacin es intermedia.
4. La evidencia emprica
La teora construida aqu tiene que someterse a la prueba emprica. La
primera consistencia emprica que se debe sealar es que en Amrica Lati-
na la desigualdad es mayor en aquellos pases que tienen un fuerte legado
colonial y esclavista (como Brasil, Mxico y Per) que en pases con un
menor legado de ese tipo (como Argentina y Costa Rica) (Figueroa, 2003,
Cuadro 6.2).
En cuanto a las relaciones estructurales del modelo terico presenta-
do aqu, representadas en el panel (a) y el panel (b) de la figura 1, existe
evidencia, aunque fragmentaria, que les da soporte emprico. Un estudio
sobre el Per mostr que el nivel de conocimiento de los estudiantes para
un mismo ao de escolaridad de primaria y secundaria es mayor en la
escuela privada que en la escuela estatal y mayor en la escuela urbana que
en la rural (Cueto, Jacoby y Pollit, 1997). Por otro lado, el valor econmi-
co del capital humano se puede corroborar en algunos estudios empri-
cos, como es el caso de los agricultores de pequea escala, en donde la
adopcin de innovaciones tecnolgicas depende de la educacin, pero
sta debe sobrepasar el nivel de primaria, segn una muestra de pequeas
fincas de Brasil, Mxico, Paraguay y Per (Figueroa, 1986).
Si el ingreso depende del capital humano y ste del nivel educativo, la
forma reducida del modelo terico dice que el ingreso depende del nivel
educativo de los individuos. Como estas relaciones se dan para cada grupo
social por separado y de manera jerrquica, el modelo predice que el sis-
tema educativo no es igualador. En efecto, la expansin educativa en Am-
rica Latina ha sido espectacular, pues la tasa neta de matrcula aument,
entre 1980 y 1997, de 85% a 94% para la educacin primaria y de 55% a
66% para la educacin secundaria (World Bank 2001: 285). Sin embargo,
el grado de desigualdad no ha cambiado mucho, el coeficiente de Gini
promedio para cada una de las cuatro ltimas dcadas fue de 0,53, 0,49,
0,50, 0,49 (Deininger y Squire 1996: 584).
Existe un estudio emprico para el Per donde se expone a la prueba
emprica la relacin entre educacin e ingresos que predice el modelo te-
rico (Figueroa 2006). Utilizando los datos de la Encuesta Nacional de
Hogares de 2003, se encontr que, en efecto, estas relaciones son separa-
das, con curvas estadsticas para cada grupo social y en el orden que indi-
ca el modelo. Adems, se corroboran las exclusiones en el acceso educa-
tivo, la poblacin Z est excluida de la educacin postsecundaria, y la
poblacin C ha sobrepasado la secundaria. La etnicidad cuenta en la rela-
cin entre ingresos y educacin. El estudio encuentra, en suma, que el sis-
tema educativo peruano no es igualador.
Otra hiptesis que se deriva de este modelo terico es que la movili-
dad educacional intergeneracional es relativamente limitada en Amrica
Latina. As, segn estudios de la OCDE, y para aos recientes, la propor-
cin de individuos con educacin universitaria entre los grupos de edad
entre 55 y 64 y entre 25 y 34 es de 2% y 5% en Mxico y de 6% y 7% en
Brasil. En los pases del Sudeste asatico (economas menos desiguales),
esas proporciones son de 4% y 14% en Malasia y de 8% y 26% en Corea
del Sur. En Estados Unidos estas cifras son de 26% y 31% (tomado de The
Wall Street Journal, El Comercio, Lima, 18 de julio 2005, p. D1).
Esta sencilla medicin de la movilidad intergeneracional muestra que
en Amrica Latina la educacin universitaria es todava elitista comparada
con las otras regiones. En los pases del Sudeste asitico existe una mayor
movilidad educacional, pues es una regin mucho menos desigual. Cierta-
mente, la movilidad educativa es una condicin necesaria para la igualacin
del capital humano, pero no es suficiente debido a las condiciones adicio-
nales que se necesitan para transformar educacin en capital humano.
Aunque la evidencia emprica mostrada es todava limitada, ninguna
de ellas refuta las predicciones del modelo de la teora de la inclusin-
exclusin presentado aqu sobre los determinantes de la acumulacin de
capital humano; en particular, existe consistencia emprica con respecto
a la hiptesis de que la acumulacin de capital humano depende del grado
de desigualdad inicial de la sociedad, y que en sociedades muy desiguales
el sistema educativo no es igualador. No existen, entonces, razones para
no aceptar la teora en esta etapa del estudio.
5. Implicaciones para las polticas de desarrollo econmico
La teora de la inclusin-exclusin, una vez aceptada por su consis-
tencia emprica, puede servir de gua para discutir las polticas de desa-
rrollo econmico. Una sociedad capitalista ser ms desarrollada cuando
menos desigualdad exista en sus condiciones iniciales. La historia no se
puede cambiar, pero se puede romper su legado. Si se acepta que la mayo-
ra de los pases de Amrica Latina funcionan como si fuesen sociedades
sigma, un objetivo de poltica consistira en transformarlos en sociedades
omega, pues el paso de una sociedad omega a una psilon es endgeno.
En trminos de la figura 1, el objetivo de poltica consiste en desplazar la
curva Z hasta hacerla coincidir con la curva Y, y luego aproximar la curva
Y hacia la curva C, transformando as una sociedad sigma en omega y luego
en psilon.
Se ha escrito mucho en la literatura del desarrollo econmico sobre la
necesidad de polticas de igualdad de oportunidades, pero sin mucha clari-
dad sobre su contenido. Con ayuda de la figura 1 se puede dar contenido
analtico a esta propuesta. En una sociedad sigma, igualdad de oportuni-
dades significara reducir las tres curvas a una sola. Pero esto no es viable
(ni aqu ni en las otras economas omega y psilon); bajo el capitalismo
slo puede ser viable que las tres curvas se reduzcan a dos.
Tambin queda claro que no se puede llamar igualdad de oportuni-
dades educativas al acceso de los trabajadores Z a ms aos de educacin
solamente, pues eso les significara moverse a lo largo del sendero dado
por la lnea Z en el proceso de acumulacin de capital humano, cuando
lo que constituira igualdad de oportunidades es que la curva Z saltara
hacia la curva Y, o, mejor an, hacia la curva A; como resultado, la curva
Z tambin saltara a la curva Y o a la curva A. Esto ltimo es lo que cons-
tituira tener un sistema educativo igualador.
Si es tan buena la inversin pblica en capital humano para el desa-
rrollo econmico de toda la sociedad, por qu los gobiernos no han lle-
vado a cabo estas acciones? El problema parece ser la incompatibilidad de
incentivos. Segn los tericos de la economa poltica moderna, los gobier-
nos actan de acuerdo a sus propios intereses y no del inters general; ms
especficamente, los gobiernos buscan maximizar votos para mantener el
poder poltico (Mueller, 2003). La prediccin de esta teora es que los
gobiernos utilizan el presupuesto pblico con vista a lograr este objetivo;
por lo tanto, no tienen incentivos en crear derechos, pues los gastos en
garantizar los derechos de ciudadana no tienen tanta rentabilidad polti-
ca como los gastos discrecionales, que s crean clientelismo.
Los gobiernos no tienen los incentivos para buscar la reduccin de la
desigualdad ni en los activos econmicos ni en los polticos. stos son obje-
tivos de muy largo plazo. Los gobiernos, en cambio, tienen objetivos de
corto plazo; es decir, tienen miopa con respecto al futuro de la sociedad.
Los capitalistas tambin ganaran con la transformacin de una socie-
dad sigma en omega. El grado de orden social sera mayor y los retornos
a sus inversiones seran mayores. Sin embargo, tampoco ellos tienen incen-
tivos para invertir en ese cambio. Producir ms capital humano y ms
orden social es producir un bien pblico y, por lo tanto, ellos no tienen
los incentivos para pagar el costo de producirlo. Una vez producido por
otros, ellos igual se beneficiaran del bien pblico. Los capitalistas, quie-
nes actan bajo la motivacin del propio inters, prefieren ser polizontes
(free riders). Tambin actan con miopa sobre el futuro de la sociedad.
Si la elite poltica y econmica no tiene los incentivos para llevar a
cabo la transformacin social, habra que analizar el comportamiento de
los propios trabajadores. Conseguir que la acumulacin de capital huma-
no fuese un derecho de ciudadano estara en sus motivaciones. Eso los
hara ms productivos y ms ciudadanos. El grado de democracia en la
sociedad sera mayor.
El problema es que los trabajadores necesitaran llevar a cabo acciones
colectivas para conseguir esos derechos. Las condiciones para una accin
colectiva exitosa son muchas (Olson, 1965). Los trabajadores-Z, por ejem-
plo, no parecen estar en condiciones de cumplirlas bajo sus dotaciones ini-
ciales. Sus restricciones incluyen: (a) su pobreza, que les impide financiar
acciones colectivas; (b) su exclusin como ciudadanos, que les impide tener
voz en el juego democrtico y les resta posibilidades de obtener el produc-
to esperado; (c) dada su fragmentacin, no es factible utilizar mecanismos
de coercin para la participacin obligatoria en la accin colectiva. Los tra-
bajadores-Y enfrentan restricciones en la sobrepoblacin de la economa.
A la luz de este anlisis de la racionalidad y las restricciones de los prin-
cipales agentes sociales, no es difcil entender por qu los los pases lati-
noamericanos han mantenido una estructura social tan desfavorable al
desarrollo econmico desde los inicios de la independencia. Y resulta ape-
nas un buen deseo seguir esperando que la situacin cambiar en el futu-
ro de manera endgena.
La pronunciada desigualdad inicial de la mayora de pases de Amri-
ca Latina parece ser, entonces, el factor que explica el lento y desigual
desarrollo del capital humano en esta regin. El capital humano aparece
as slo como un factor prximo en la determinacin del lento desarrollo
econmico de la regin. Por qu no existe un mayor nivel de capital
humano? Por la desigualdad inicial en la dotacin individual de activos
econmicos y polticos. ste sera el factor ltimo que explicara la falta de
convergencia de la regin con el primer mundo. Con esta excesiva desi-
gualdad, Amrica Latina no puede aprovechar las potencialidades que
ofrece el creciente grado de globalizacin de la economa mundial.
La conclusin de que el proceso de desarrollo econmico carga un
peso importante de la desigualdad inicial, es decir, que la historia cuen-

ta, no debe entenderse como un determinismo histrico en el desarro-
llo econmico de las naciones. Esta conclusin debe entenderse, ms
bien, como una crtica al paradigma terico de la ciencia econmica
actual y a las polticas que de ella se han derivado. Reducir el legado de
la desigualdad inicial no es asunto de abrir ms escuelas pblicas o ms
centros de salud pblicos de baja calidad, ni de jugar electoralmente con
estas necesidades. Es un asunto vinculado de establecer derechos y la
garanta de su cumplimiento. El historiador peruano Jorge Basadre hizo
una distincin entre el Per formal y el Per real para sealar la bre-
cha que existe entre los derechos consagrados en las Constituciones y el
cumplimiento de los mismos, distincin que ciertamente se aplica a toda
Latinoamrica.
Los derechos implican costos. Cunto sera el costo econmico de esta
transformacin? Sera viable econmica y polticamente? Ciertamente, el
Estado necesita invertir en los servicios de educacin y salud en magnitudes
mayores a las actuales. Para dar un ejemplo: un clculo hecho por la Orga-
nizacin Mundial de la Salud indica que una oferta mnima de servicios pbli-
cos de salud de buena calidad implicara un gasto pblico de 34 dlares por
persona/ao en el tercer mundo; sin embargo, el promedio del gasto en
1997 fue de slo 11 dlares (citado en Surez-Berenguela, 2004).
Si en una sociedad sigma se lograra la igualdad de la ciudadana, la
democracia funcionara de otra manera. El grado de democracia es, pues,
endgeno. La igualdad de oportunidades sealada arriba sera, por lo
tanto, alcanzable endgenamente. Pero cmo se puede crear ciudadana
endgenamente? Quines seran los actores sociales con el poder y el
deseo de hacerlo? All est el nudo de la cuestin.
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versidad Catlica del Per, Lima, 10 de noviembre.
8. Desarrollo humano sin ingresos:
tres hiptesis sobre ciudadana
y desarrollo humano en Bolivia
George Gray Molina
1
Patricia Espinoza
1. Introduccin
El debate conceptual y emprico en torno al paradigma de desarrollo
humano muestra un amplio espacio de intersecciones. En el propio hemis-
ferio americano coexisten sociedades con altos niveles de desarrollo huma-
no y bajo niveles de crecimiento econmico, bajos niveles de desarrollo
humano y altos ingresos, altos niveles de ambos y bajos niveles de ambos
(PNUD, 2005; Ranis, Stewart y Ramrez, 2000: 61-84). Lo propio se podra
decir de la ciudadana social, civil y poltica. Tal como lo sugiere el Infor-
me sobre Democracia en Amrica Latina, en la regin coexisten varios tipos de
democracia, algunos de los cuales slo tienen en comn el proceso elec-
toral. (PNUD 2004b). Estados dbiles, sociedades heterogneas, con alta
desigualdad social y econmica, describen un entramado complejo de
experiencias de ciudadana y desarrollo humano. Sin embargo, pocos
esfuerzos apuntan a organizar estas intersecciones y a construir tipologas
diferenciadas tiles para la regin.
Una manera de organizar esta diversidad es analizar la interseccin
entre desarrollo humano y ciudadana (Caldern, 2005). De manera pun-
1
George Gray Molina es coordinador del IDH boliviano. Patricia Espinoza es investi-
gadora del Equipo de Desarrollo Humano Aplicado de PNUD Bolivia (EDHA).
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 217
tual, esto implica analizar la construccin de capacidades de desarrollo
humano a la luz de una alta desigualdad regional y una insercin inter-
nacional altamente asimtrica. La idea de relacionar estructuras exter-
nas con estructuras internas deriva de una larga tradicin sociolgica
en la regin, en particular esta idea es ampliamente analizada en las obras
de Jos Medina Echavarra, Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto,
entre otros. Asimismo, plantea la posibilidad de que oportunidades y capa-
cidades sean disfuncionales las unas a las otras, y por tanto, que deriven
en patrones de desarrollo humano que no fortalezcan la ciudadana y vice-
versa. Esta veta de anlisis se hace particularmente importante en un
momento de doble inflexin, en el que se encuentran agotados tanto el
ciclo de reformas estructurales de los ltimos veinte aos como el voca-
bulario analtico de dicho ciclo.
El caso boliviano puede ejemplificar un tipo de trayectoria de desa-
rrollo humano y ciudadana, donde se construyen capacidades de desa-
rrollo que no siempre empatan con las oportunidades emergentes del pro-
ceso de globalizacin econmica y poltica. El tipo de desigualdad que
perdura en este contexto es de gran importancia. Ms all de las diferen-
cias absolutas aproximadas por indicadores de bienestar y pobreza, o las
diferencias relativas aproximadas por indicadores de desigualdad y exclu-
sin, existe un rea gris en la distribucin poblacional que por un lado
mejora su bienestar (en el medio), y por otro desiguala (en los extremos).
Cmo tipificar dichas sociedades? O, ms bien, cmo tipificar el momen-
to de desarrollo humano y ciudadano de dichas sociedades? Las respues-
tas a estas preguntas constituyen el reto que se propone el presente art-
culo, con un nfasis en las convergencias y divergencias entre desarrollo
humano y ciudadana.
Se plantean tres preguntas. Primero, cmo describir la trayectoria
de capacidades (de desarrollo humano) y oportunidades (de la globa-
lizacin econmica y poltica) de los ltimos treinta aos en Bolivia, y
cmo incide en la posibilidad de disminuir tanto diferencias absolutas
como relativas de bienestar y desarrollo humano? Segundo, cmo des-
cribir estas trayectorias divergentes para un caso especfico, en este
caso, los cambios sociales y polticos de la ciudad de El Alto en Bolivia?
Y, tercero, que hiptesis emergen de este ejercicio, que sean tiles
para el resto de la regin, en particular sociedades caracterizadas por
altos niveles de desigualdad y diversidad tnico-cultural? Cada una de
estas preguntas proporciona una estructura a las distintas secciones de
este artculo.
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 218
Desarrollo humano sin ingresos 219
2. Desarrollo humano sin ingresos
Capacidades desiguales de desarrollo humano
El Informe Temtico de Desarrollo Humano en Bolivia describe la tra-
yectoria de desarrollo humano de los ltimos treinta aos como un desa-
rrollo humano sin ingresos (PNUD, 2005b). Bolivia muestra avances
sociales significativos en este perodo que no fueron acompaados por
avances econmicos de igual magnitud. Se encuentra entre los pocos pa-
ses del mundo que tienen indicadores de educacin, salud y esperanza de
vida mayores a lo que predice su nivel de ingresos una caracterstica
comn a pases dependientes de la extraccin de recursos naturales (vase
el recuadro 1).
Una manera de explicar esta relacin es decir que Bolivia ha podido
traducir su escaso ingreso en resultados alentadores en educacin y salud
Moore, Leavy y White, 2003: 167-203). Sin embargo, una mirada a los
determinantes del avance social nos cuenta una historia diferente. Un
reciente estudio que analiza las causas de la mejora en indicadores de
educacin, salud y saneamiento bsico en la dcada del 90 encuentra
que dos tercios de la mejora en necesidades bsicas se debe a cambios
demogrficos mayor acceso urbano a servicios sociales y que slo un
tercio se debe al mejoramiento de los servicios en s (Espinoza, Yaez y
Gray Molina, 2005). Entre 1985 y 2005 el nmero de personas que vive
en reas urbanas crece en aproximadamente 2 millones por lo que el
estudio concluye anticipando que las ganancias sociales por urbaniza-
cin se agotaron. Futuras mejoras dependern directamente de mejor-
as en la calidad y el aprovechamiento de servicios de educacin, salud y
saneamiento bsico urbanos.
Los cambios demogrficos que concentraron a la poblacin en reas
urbanas del pas fueron acompaados por un cambio en la estructura de
generacin de empleo e ingresos. La informalizacin y la feminizacin
de la fuerza laboral en torno a sectores de servicios y bienes destinados
al mercado interno se acentuaron desde 1985 (Wanderley, 2003). La
explosin de un nuevo grupo de micro y pequeos productores emerge
de manera gradual pero altamente estructurada, en torno a redes socia-
les de migrantes de primera y segunda generacin en las ciudades y reas
metropolitanas de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz (Alb, Gre-
aves y Sandoval, 1987, 1983). La economa popular toma cuerpo a par-
tir de unidades familiares y semiempresariales que desarrollan estrate-
gias de sobrevivencia y diversificacin ante los fragmentos de la
economa del estao.
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Recuadro 1: Desarrollo humano sin ingresos
Por qu avanzamos en la cobertura de servicios sociales pero no en la expansin
de oportunidades de empleo e ingresos? El ndice de Desarrollo Humano (IDH)
ayuda a entender este desencuentro de manera sistemtica y comparable en el
tiempo. El IDH mide el bienestar en trminos de tres indicadores: (i) esperanza de
vida, (ii) asistencia y analfabetismo escolar y (iii) PIB per cpita. En los ltimos trein-
ta aos, el IDH de Bolivia subi de 0,512 a 0,681. Ms de 75% de este avance se
debe a cambios en los subndices de educacin y salud (de 0,538 en 1975 a 0,750
en 2004), y menos de un 25% se debe a cambios en el subndice de ingresos (0,484
en 1975 y 0,530 en 2004).
Tal panorama se confirma cuando se observa la brecha entre el PIB per cpita del
pas ($us 2.460 ppa) y el promedio de Latinoamrica y el Caribe ($us 7.223 ppa).
Por ello, cuando se desagrega este ndice, Bolivia pertenece a dos grupos distin-
tos de pases: en trminos de educacin y salud se asemeja a pases de desarrollo
medio y alto, como Brasil, Cuba, Per, Paraguay, Arabia Saudita y China. Sin
embargo, en trminos de ingreso se asemeja a pases de desarrollo medio y bajo
como Hait, Tanzania, Nigeria y Ghana.
Fuente: Informe Mundial de Desarrollo Humano 2004.
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Bolivia
Lesotho
Botswana
Guatemala
Sudfrica
Chile
ndice de
Desarrollo Humano
Ingreso
PIB per cpita (PPA en U$D)
2002 2002
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Si bien la economa estafera promovi cierta seguridad al patrn de
desarrollo(Arce, 2003; Albarracn, 1972; Contreras y Pacheco, 1989; Cam-
pero, 1999: 219-239), la era que nace despus de 1985 carece de ella. La
estructura de la economa boliviana que emerge de este proceso refleja la
alta volatilidad de una base productiva en vas de diversificacin. Si el esta-
o y el gas contabilizaban en promedio aproximadamente el 73 % de las
exportaciones en la dcada del 60, contabilizan tan slo el 19% de las
exportaciones para la dcada del 2000. La migracin campo-ciudad no se
produce gracias a una transformacin productiva del agro y de la econo-
ma rural, sino a pesar de ella Muoz, 2001; Sanchez de Lozada y Valen-
zuela, 2001: 83-120).
La urbanizacin boliviana carga con muchos de los costos de la nueva
emigracin: nueva demanda por vivienda, servicios y empleo, pero pocos
de los beneficios de una transformacin agraria; mayor productividad del
agro, bajos precios de bienes de consumo y mano de obra semicalificada.
La liberalizacin del comercio y el crecimiento de la economa del con-
trabando terminaran por sustituir los efectos de una transformacin agra-
ria con productos de consumo ms al alcance de la economa popular.
Se puede describir la estructura de generacin de empleo e ingreso
actual en funcin de una pirmide invertida (Viceministerio de Micro y
Pequea Empresa, 1999). El 83% de la base de la pirmide laboral boli-
viana, en unidades familiares, campesinas y microempresas de menos de
cinco personas, produce apenas el 7% del ingreso, mientras que el 7% de
la cpula laboral, de empresas de ms de cincuenta personas contribuye
al 65% de ingreso. En el medio, se encuentra una dbil panza de peque-
os y medianos productores que producen el 10% del empleo y el 10%
del ingreso.
La pirmide invertida boliviana explica, entre otras cosas, el bajo
impacto de una estrategia de crecimiento basada solamente en el creci-
miento. A pesar de tasas de crecimiento que promedian el 4% en la dca-
da del 90, el nmero absoluto de pobres nunca ha cado. De acuerdo a las
Encuestas de Mejoramiento de la Condiciones de Vida (MECOVI), hoy,
cerca de 174.400 personas ingresan al mundo de la pobreza cada ao, para
una tasa de crecimiento econmico promedio de 2.21% para los aos
2000-2002. En aos de recesin, esta cifra aumenta considerablemente.
En aos de bonanza, se mantiene sin cambios perceptibles. Un estudio
reciente estima que la tasa de crecimiento que neutraliza el crecimiento
demogrfico debajo de la lnea de pobreza en Bolivia est cercana al 6%
(UDAPE, 2003; Jimnez, Landa, 2004). Tasas de crecimiento debajo del
6% y niveles de desigualdad Gini cercanas al 0,57 sostienen un patrn de
crecimiento empobrecedor.
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 221
Oportunidades desiguales desde la economa
Los ltimos veinte aos son atpicos en la historia econmica bolivia-
na. Este perodo constituye el primero en el ltimo siglo en el que no
domina un recurso natural no renovable como la plata, el estao o el
gas y se observa una diversificacin en la composicin del producto
interno bruto, del ingreso y las exportaciones. Por qu no emergi una
economa de base ancha en este perodo? Por qu se contrae el sector
exportador y se expande la economa popular? Si en este perodo no emer-
gi de manera espontnea o endgena una economa generadora de
empleo e ingresos, que hace pensar que esto sea posible a futuro? (Ante-
lo y Jemio, 2000; Fundacin Milenio, 200; Morales, 2003).
Creemos que una manera de dar respuesta a estas preguntas es con-
centrar la atencin en las articulaciones entre las distintas economas (hete-
rogneas, diferenciadas y dinmicas) que constituyen la materia prima del
tejido econmico boliviano. Dichas articulaciones se sustentan sobre acto-
res econmicos reales: microempresarios, cooperativistas, obreros, expor-
tadores, asociaciones productivas, unidades campesinas e indgenas, etc.;
las mismas que son altamente heterogneas y diferenciadas entre s.
Las articulaciones son entendidas desde un punto de vista econmico,
pero tambin social y cultural. Cuando un empresario exportador encuen-
tra nuevos mercados internacionales y se dispone a ampliar su capacidad
productiva, tendr que tomar en cuenta no slo factores del entorno que
hacen a la competitividad macro o sistmica (infraestructura productiva,
acceso a la tecnologa, capital y asistencia tcnica), ni factores internos que
hacen a la competitividad micro de la organizacin (buen liderazgo geren-
cial, carcter emprendedor, toma de riesgos) sino tambin factores meso
que vinculan exportadores con actores econmicos diversos que proveen
bienes, servicios y mano de obra. Este vnculo no se da de manera mec-
nica o automtica. Intervienen ms bien factores sociales y culturales idio-
sincrsicos de tiempo y lugar que modelan el inters, la disponibilidad y
la efectividad de intercambios econmicos y no econmicos.
Existen tres motivos por los cuales se hace relevante analizar las arti-
culaciones entre economas. Primero, para entender la magnitud de la
estrechez de la estructura econmica boliviana, segundo, para acercarnos
a la dinmica de poder entre actores econmicos y , tercero, porque el
enfoque de articulaciones describe palancas sobre las que pueden inter-
venir la poltica pblica y el Estado.
A continuacin se plantean tres tipos de entradas al anlisis de las arti-
culaciones, el primero enfocado en el Producto Interno Bruto (PIB), el
segundo enfocado en el tema de empleo, para observar que sectores de la
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 222
economa albergan a una mayor cantidad de trabajadores y finalmente el
producto por trabajador, que nace como resultado del anlisis de las dos
anteriores entradas.
(a) Producto Interno Bruto (PIB)
Una manera de explicar estas articulaciones es aproximndonos a los
cuatro grandes sectores de la economa boliviana a partir de la estructura
del PIB (a precios constantes de 1990) y diferenciando a partir de cuatro
criterios: recursos naturales, no recursos naturales, bienes transables y no
transables.
Uno puede avanzar en la discusin sobre articulaciones si, y solo si, se
conoce plenamente a todos los actores que participan e interactan de la
economa. As, mediante el cuadro anterior podemos realizar claras y dis-
tinguidas diferencias entre los cuadrantes que a la vez son caractersticas
propias de cada uno.
El primer cuadrante, compuesto por sectores productores de bienes
transables y basados en recursos naturales tales como el sector minero e
hidrocarburfero, presentan una tendencia constante en el tiempo de exa-
minacin, slo una pequea variacin del mismo rompe esta regla. A par-
tir del ao 1984 la tendencia muestra una leve cada, llegando a su nivel
ms bajo en 1985 (ao de la reestructuracin econmica). Aproximada-
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habas de soya
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Industria
manufacturera
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mente en el ao 1995, el sector retoma los niveles de valor de la produc-
cin antes observados, lo cual puede atribuirse a los efectos de la capitali-
zacin de empresas.
Un hecho que merece atencin es la inclusin del sector soyero, y se
refiere a la produccin de semillas y habas de soya, sin ningn tipo de ela-
boracin y por lo tanto sin valor agregado que se destina a la expor-
tacin. Los productos ms elaborados de la soya se encuentran en el segun-
do cuadrante, en la actividad de la agroindustria. Otros sectores tales como
el de maderas sin aserrar y cueros en bruto, que tambin se incluyen en
este cuadrante por sus caractersticas de bienes transables y basados en
recursos naturales, han sido excluidos por la baja cantidad de produccin
que se destina a la exportacin.
El segundo cuadrante, compuesto por sectores productores de bienes
transables y valor agregado, presenta un comportamiento similar al primero
aunque los niveles totales (de aporte al PIB) son bastante mayores.
2
Para el
ao 1980, la tendencia (hasta ahora creciente), se hace negativa, llegando a
su punto mnimo el ao 1983, sin embargo, a partir de este mismo punto se
observa una reversin en la direccin y el incremento se hace sostenido hasta
el da de hoy. Sectorialmente, el aporte de la agroindustria no muestra un
incremento significativo, en cambio s existen incrementos extraordinarios
en el sector manufacturero. Gran parte de estos incrementos se deben a los
nuevos acuerdos internacionales que impulsan dicho sector como el ATP-
DEA, que, y se ver mas adelante, ha tenido impactos positivos en cuanto al
volumen de exportacin como al nmero de nuevos productos que se sacan
a los mercados extranjeros (innovaciones), especialmente a Estados Unidos.
Finalmente, se observa un desarrollo positivo pero moderado del turis-
mo que se inicia en la dcada del 90, sin embargo, se prev que este sec-
tor (tan prometedor) disminuya sus niveles de aporte al PIB y que el desa-
rrollo previsto para el mismo se frene y posiblemente se torne
negativo por las continuas movilizaciones sociales que ponen en peligro
una estada pacfica y placentera de los turistas que visitan el pas.
Siendo este cuadrante tan amplio, en el mismo se encuentra un grupo
heterogneo de productores que va desde los pequeos hasta los grandes.
A pesar de esta heterogeneidad slo 600 productores de este universo
dedican parte de su produccin a la exportacin, por lo que se convierten
en empresas lderes. Sin embargo, tienen poco poder de absorcin de la
mano de obra y el grado de eslabonamiento es demasiado bajo.
2
Cabe recalcar que la aparicin del sector turismo para el ao 1980 se debe solamen-
te a temas informativos, es decir, la informacin estadstica para este sector era inexistente
para aos anteriores a 1980.
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 224
El tercer cuadrante, constituido ntegramente por la economa popu-
lar rural, no ha presentado grandes variantes. A lo largo del perodo de
estudio ha mostrado una tendencia constante con un ligero (casi imper-
ceptible) incremento en su aportacin al PIB. Cmo se explica este fen-
meno? Puede explicarse desde dos puntos de vista: (i) dado que la pro-
duccin se destina ntegramente al mercado interno, en los ltimos 25
aos no ha habido expansiones significativas en el mismo, lo cual no ha
dado lugar a posteriores incrementos en la demanda de bienes agrcolas;
(ii) a diferencia de los otros cuadrantes, la ausencia de polticas pblicas
no ayudaron a mejorar la situacin de este sector en trminos de ingresos
nacionales.
De manera general, la articulacin de este sector con los dems es muy
limitada. Los ltimos aos el mismo ha aumentado gracias a las llamadas
cadenas productivas que pretenden integrar a todos los actores productivos
de distintos productos, tales como: ajo, banano, bovinos, camlidos, cas-
taa, cueros, frutas, haba, maz, oleaginosas, palmito, quinua, trigo, etc.
El cuarto cuadrante, representado por los sectores de comercio y ser-
vicios, ha incrementado notoriamente su aporte al PIB. Si bien el mismo
ha seguido una tendencia parecida a los dos primeros cuadrantes (con ten-
dencia negativa desde aproximadamente el ao 1980 hasta 1985), a no ha
parado de crecer y, de manera general, todas las actividades econmicos
insertas en este cuadrante han incrementado sus niveles.
Dentro de este universo de actores econmicos, encontramos una gran
parte de la economa popular urbana. La misma que aporta significativa-
mente al PIB en trminos de servicios y comercio. Sin embargo, cabe resal-
tar la existencia de grandes empresas que tienen un peso fuerte dentro del
cuadrante, tales como empresas de telecomunicaciones y de dotacin de ser-
vicios de agua y electricidad, cuya exclusin por temas de informacin, resul-
ta imposible. Finalmente, el nivel de articulacin con respecto a los dems
cuadrantes es casi inexistente, y las articulaciones que existen son precarias.
(b) Empleo
Adicionalmente, se realiza la entrada a cada cuadrante por el lado del
empleo. Lo que se pretende es mostrar la capacidad de absorcin de mano
de obra que tiene cada sector. El cmputo se realiza a partir de los censos
nacionales de poblacin y vivienda para los aos 1976, 1992 y 2001. A pesar
de que se reconoce que los mismos no resultan ser la mejor fuente para
este clculo (por subestimar el numero de la Poblacin Econmicamente
Activa), si se quiere una comparacin histrica son los nicos que nos brin-
dan esa opcin.
08 10/30/07 4:31 PM Pgina 225
De acuerdo al grfico, los sectores que absorben la mayor mano de
obra son los caracterizados por producir bienes no transables. En especial,
la mayor concentracin de trabajadores se da en el cuarto cuadrante, espe-
cficamente en los sectores de servicios, construccin, transporte y comu-
nicaciones y comercio. El sector de servicios bsicos (compuesto por elec-
tricidad, gas y agua) presenta un mnimo de trabajadores. Asimismo, se
observa que gran parte de la Poblacin Econmicamente Activa est alta-
mente concentrada en las actividades de agricultura, silvicultura, caza y
pesca, aunque se observa una disminucin de trabajadores en estos secto-
res en el perodo censal 1992-2001, que puede deberse a efectos migrato-
rios rural-urbano.
Entre los cuadrantes con menor absorcin laboral, el segundo es el
que tiene una mayor capacidad, en especial el sector manufacturero y el
sector de turismo. Recordemos que la heterogeneidad de este cuadrante
insina un incremento tanto en los actores de la economa popular urba-
na como en el nmero de exportadores.
Finalmente, el primer cuadrante es el que alberga a un menor nme-
ro de trabajadores, el mismo que va disminuyendo para cada perodo
intercensal.
(c) Producto por trabajador
El resultado de las anteriores entradas (por PIB y por empleo)
desemboca en la creacin de un ndice que nos muestra el verdadero
aporte por trabajador a cada sector econmico. Metodolgicamente se
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Manufactur a A groind ustria T urismo
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60.599
692.906
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1992 2001 1976
1992 2001 1976
52.623
984.407
45.648
879.212
534.921
152.555
247.734
458.545
923.085
1.671.942
Manufactura Agroindustria Turismo Minera
caza y pesca (1)
Semillas y
habas de
soya
Constr uccin Tr an spo Construccin
Tr an spor te Co mercio
1 671 942
Transporte
Co mercio
71 942
Comercio
Servicios bsico s Servicios
bsicos
S ervicios Co Servicios
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ha transformado el PIB a dlares (de 1990) y se dividi este monto entre
el nmero de trabajadores por sector. Los resultados que se obtienen
resultan sorprendentes pues revelan el verdadero producto por traba-
jador, lo cual contrasta enormemente con los resultados obtenidos ante-
riormente.
Se debe tener en mente que dado que la construccin de este ndice
se da por la accin de dos variables, variaciones en el mismo se pueden
deber a incrementos o disminuciones de ambas. En este sentido, resulta
interesante observar que si bien el primer cuadrante tena un aporte
moderado al PIB, la pobre capacidad de absorber trabajadores lo convierte
en el que tiene mayores niveles de producto por trabajador, en especial el
sector de hidrocarburos.
Bajo este panorama, el segundo cuadrante se constituye en el que en
promedio presenta los segundos mejores niveles de producto por traba-
jador. Sin embargo, el mismo presenta una tendencia a decrecer deter-
minada por un incremento ms que proporcional de la mano de obra
sobre el valor de la produccin para cada perodo intercensal. El escaso
nmero de trabajadores dedicados a la actividad agroindustrial explica la
magnitud de este sector en trminos del ndice propuesto.
El tercer cuadrante resulta impactante al observar que cada trabajador
aporta con menos de $us 1.000 al PIB cada ao. Para los niveles cuasi cons-
tantes del PIB, la variacin positiva que se da para el ao 2001 resulta de
una disminucin del mercado laboral que se explicaba por los efectos
migratorios rural-urbano de los ltimos aos.
N O R E C U R S O S N A T U R A L E S R E C U R S O S N A T U R A L E S
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P e t r le o y g a s Mine r a S e m illa s y ha ba s de soy a
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Ind ust ria s m a nufa ct u re ra s Agr oindu st ria Tur ism o
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Agr icult ur a , silv icult u ra , ca za y p e sca
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S e rv icios b sicos Se r v icios
C onst r uccin Tra nspor t e y com unica cion e s
C om e rcio
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1992 2001(p) 1976 1992 2001(p) 1976
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Petrleo
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Minera Semillas y habas de soya
Manufactura Agroindustria Turismo
caza y pesca (1)
Construccin Transporte y comunicaciones
Comercio
Servicios bsicos Servicios
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Finalmente, el cuarto cuadrante, que muestra niveles extraordinarios
de aporte al PIB, muestra un desempeo pobre en trminos de aporte por
trabajador. El excesivo nmero de trabajadores que ao a ao se inserta
en los sectores de transportes, construccin, servicios y comercio produce
un fenmeno de minimizacin en el ndice. Claramente, este fenmeno
no se da para el sector de servicios bsicos, que emplea muy poca mano
de obra para la produccin y dotacin de servicios y presenta los mayores
nmeros. Pero de manera crtica, los sectores antes mencionados mues-
tran un aporte por trabajador que no sobrepasa los $us 2.300 para el ao
2001.
Tensiones: se puede avanzar sin ampliar la(s) base(s)?
La trayectoria de desarrollo humano sin ingresos en Bolivia descri-
be tensiones que trascienden el cambio sociodemogrfico y sociolaboral
de los ltimos treinta aos. Una tensin central descrita en la revisin de
capacidades es la que perdura entre avances sociales (educacin, salud y
saneamiento, en particular) y rezagos econmicos (empleo e ingresos).
La segunda tensin supone la disonancia entre estas mismas capacidades,
predominantemente urbanas, predominantemente microempresariales,
y las oportunidades emergentes de la articulacin externa e interna de la
economa boliviana. Estas tensiones describen una ventana de oportuni-
dades caracterizada por recursos naturales con valor agregado, y un per-
fil de capacidades caracterizado por bajos niveles de capacitacin tcnica
y una fragmentacin productiva evidente.
Si bien ambas tensiones son importantes, no explican cmo perdura
el desempate crnico entre capacidades y oportunidades para gran parte
de la poblacin boliviana. Por qu las oportunidades econmicas exis-
tentes no inducen un nuevo perfil sociolaboral? Por qu el perfil de
capacidades individuales y sociales existentes no induce a mecanismos
de escape de la pobreza intergeneracional? La respuesta, creemos, se
encuentra no en las capacidades ni las oportunidades per se, sino en la abi-
garrada estructura social subyacente. Una mirada a la pirmide de estra-
tificacin social actual tiende a confirmar esta intuicin (vase figura 1).
Cmo leer la compleja estructura social boliviana?
Presentamos al menos tres claves de lectura. La primera describe la
estratificacin social en torno a la distribucin vertical del ingreso. sta es
quiz la lectura ms fcil de aprehender y la que se repite en documentos
oficiales de reduccin de pobreza. Cerca del 62% de la poblacin bolivia-
na vive bajo la lnea de pobreza moderada, definida a partir de una lnea
de pobreza oficial por ingresos y consumo. La lectura de distribucin
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 228
muestra que la base empobrecida de la estructura social boliviana es
masiva pero muy heterognea. Las actividades econmicas debajo de la
lnea de pobreza se concentran en la economa popular rural (agricultu-
ra campesina e indgena) y urbana (servicios y comercio). Esta lectura con-
cuerda con la visin articuladora descrita arriba.
La segunda clave de la estratificacin describe la distribucin vertical
de cada actividad econmica. Lo ms sobresaliente ac son las pirmides
invertidas de los sectores agropecuarios y de servicios. El primero tiene
una alta concentracin en los deciles ms pobres de la poblacin, mien-
tras que el segundo muestra una concentracin inversa. Cmo explicar
este patrn distributivo? Parte de la respuesta, creemos, est en los pro-
pios cambios sociodemogrficos que cuentan una historia de migracin
urbana-rural y movilidad social parcial de los ltimos treinta aos. El ascen-
so de un masivo sector de servicios (que incluye servicios personales, comu-
nales y de gobierno), muestra un patrn de ascenso social parcial. Los hijos
y nietos de migrantes aymara y quechuas de la regin andina componen
el macizo de esta transformacin (los nietos de la revolucin nacional)
(Gray Molina, 2003).
La tercera clave cruza condicin tnico-cultural con esta estructura social.
Aqu yace quiz la lectura ms compleja, pero a la vez ms importante de la
estratificacin social boliviana. La figura 1, que estratifica la poblacin segn
decil de ingreso y actividad econmica, sugiere tres escaleras de movilidad
social que cruzan identidades tnico-culturales. Una escalera describe lo que
se podra denominar la clase media tradicional, mestizo-criolla, de oficios
profesionales, pequeos y medianos propietarios y comercio formal, con-
centrada en las ciudades del eje. Una segunda escalera describe los procesos
de movilidad de la clase media popular urbana mestizo-indgena, de clases
profesionales, comercio informal, tambin concentrada en las ciudades del
eje. Una tercera escalera incluye a clases medias populares rural, mestizo-
indgenas de ciudades intermedias, pueblos y reas rurales, vinculadas tanto
al sector agropecuario como a servicios y comercio urbano-rurales. Esta foto-
grafa no agota el anlisis descriptivo por cuanto existen mltiples puentes
entre unos y otros (puentes intergeneracionales y urbano-rurales, entre
otros), pero s matiza la visin homognea de clases altas, medias y bajas que
tipific el anlisis sociolgico durante dcadas.
3
Pareciera ms acertado
hablar hoy de varios mecanismos de movilidad social (y por tanto varias
maneras de constituir clases medias), que conviven paralelas, y que tam-
bin comparten vasos comunicantes.
3
Excepciones importantes a esta tendencia fueron los trabajos de Caldern (2005);
Rivera, (1996); Barragn, (1999); Alb, Greaves y Sandoval (1987).
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Se pueden aprovechar oportunidades diferenciadas con capacidades
heterogneas sin transformar la abigarrada estructura social boliviana? De
manera ms especfica, se puede reequilibrar el patrn de desarrollo
humano sin ingresos sin alterar los mecanismos de movilidad y estratifi-
cacin de las oportunidades sociales y econmicas? En ambos casos, la res-
puesta pareciera ser no. El impasse del desarrollo humano en Bolivia es
un impasse de ciudadana que requiere ampliar esferas de participacin
social y econmica para trascender los conocidos techos de vidrio de
acceso a oportunidades de empleo e ingresos. En el vocabulario del Infor-
me Temtico sobre Desarrollo Humano 2005, se requiere una sociedad de base
ancha para producir una economa de base ancha y viceversa. ste es,
quiz, el reto poltico ms importante de las prximas dcadas para una
sociedad profundamente atravesada por quiebres y clivajes regionales,
sociales, tnico-culturales y generacionales. A la vez, Bolivia requiere tomar
cuenta de las mltiples escaleras sociales que inhiben o inducen este cam-
bio ciudadano.
3. El caso de El Alto: nueva comunidad ciudadana o escalera de
una comunidad ciudadana segmentada?
Somos migrantes, aymaras y citadinos
De acuerdo a las proyecciones de la poblacin en Bolivia, el munici-
pio de El Alto tiene una poblacin total de 800.273 habitantes, que corres-
ponde al 30,4% de la poblacin total del departamento de La Paz, con una
tasa de crecimiento intercensal de 5,10% que sobrepasa la tasa departa-
mental (2,23%). Una mirada histrica permite referirnos de manera
correcta al proceso de migracin que se vivi en la ciudad. Diferentes estu-
dios sobre el tema relatan que para el ao 1950 la ciudad de El Alto con-
taba con aproximadamente 11.000 habitantes que en ese entonces
representaban el 3,4% de la poblacin nacional. Una dcada despus,
esta cifra se triplic, ascendiendo a aproximadamente 30.000 habitantes,
debido a la migracin campo-ciudad que fue alentada, en parte, por las
reformas de 1952. Para el ao 1976, la ciudad habra dado curso a la cre-
acin de 78 barrios, los cuales albergaban a algo ms de 123.000 habitan-
tes. Diez aos ms tarde se formaran 100 urbanizaciones adicionales, colo-
cando el recuento de ciudadanos en 356.000. Actualmente, El Alto ha
saltado a tener ms de medio millar de urbanizaciones convirtindose en
la segunda ciudad ms poblada de Bolivia, superando 59 veces su peso
demogrfico de partida (PNUD, 2005b).
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La poblacin se concentra predominantemente en reas urbanas
(para el ao 2001 slo el 0,04% resida en reas rurales), y se caracteri-
za por ser migrante de origen aymara, lo que en trminos demogrficos
significa que es un municipio receptor.
4
El ao 1989, cuando El Alto
fue declarada ciudad diferenciada de La Paz, el 63% de los habitantes
report no haber nacido en la misma ciudad. Este contingente migra-
torio provena en su mayor parte del mismo departamento de La Paz,
especficamente de las provincias de Ingavi, Pacajes, Los Andes y Oma-
suyos, y los restantes de los departamentos vecinos de Oruro y Potos
(migracin que se origina en el Altiplano y se dirige al Altiplano).
Figura 2. Crecimiento poblacional en El Alto
Segn datos del CNPV 2001, el 50% de los habitantes de El Alto
tiene menos de 19 aos, por lo que la poblacin es predominantemen-
te joven. La misma fuente revela que la Poblacin Econmicamente
Activa (PEA) alcanza las 287.820 personas, mientras que el desempleo
se sita en los 7 puntos porcentuales; el ms alto entre las cuatro ciu-
dades del eje.
5
Finalmente, la expansin urbana anteriormente descrita result en
un crecimiento desordenado, carente de planificacin urbana y por lo
tanto caracterizado por la ausencia de polticas de redistribucin de
ingresos. La poblacin de este municipio enfrenta una fuerte carencia
de servicios bsicos y posee los peores indicadores de los municipios
urbanos. Dado el crecimiento acelerado es importante resaltar que las

4
La tasa neta de migracin reciente asciende a 18,5 para el ao 2001.
5
Las tasas de desempleo de las ciudades del eje son: 4,7% en La Paz, 3,8% en Cocha-
bamba y 3,0% en Santa Cruz de la Sierra.
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 232
mejoras en las condiciones de salud, educacin y acceso a servicios bsi-
cos han mejorado; sin embargo, an fracciones importantes de la pobla-
cin enfrentan grandes privaciones que afectan de manera significati-
va las condiciones de vida de sus habitantes y se reflejan en el IDH
municipal, que ocupa el puesto 38 a nivel nacional (pese a ser el tercer
centro urbano del pas).
Nuestro taller es nuestro patrimonio
Las diez actividades econmicas que generan ms empleo en El Alto
concentran al 52,2% de la poblacin, stas son: construccin, transporte
automotor de pasajeros, ventas al por menor, fabricacin de prendas de
vestir, servicios de expendio de comidas, venta al por menor de estableci-
mientos no especializados, servicio domstico, fabricacin de tejidos y art-
culos de punto y ganchillo, educacin secundaria de formacin general y
fabricacin de muebles de madera; por lo que resulta evidente que las acti-
vidades de comercio y servicios predominan en la estructura del mercado
laboral en El Alto. Respecto de la actividad manufacturera, los rubros ms
importantes en cuanto a generacin de empleo son los relacionados con
la fabricacin de prendas de vestir, de tejidos y de muebles de madera, que
concentran al 10% de la poblacin ocupada. Asimismo, el ltimo censo
industrial de la Cmara de Industrias registr un total de 5.045 empresas
manufactureras en El Alto, de las cuales 90.6% son microempresas, el 7,7%
son pequeas, el 1% son medianas y el 0,7% son grandes (PNUD, 2006b).
Diferentes estudios realizados sobre el rubro de las confecciones han
identificado que la forma mas comn de agregar la oferta de los peque-
os productores es a travs de los caseros, que son intermediarios que
compran al por mayor la produccin de varios talleres. Como es de espe-
rar, estos tipos de articulacin son menos rentables que una conformacin
de consorcios para la exportacin, pero lo que es cierto es que es menos
exigente en trminos de calidad y permite a los productores mantener su
valorada autonoma.
En cuanto a las asociaciones gremiales, en El Alto se puede constatar
que si bien los pequeos productores no suelen tomar parte en agrupa-
ciones gremiales, al momento de obtener un puesto de venta, deben afi-
liarse necesariamente a un gremio para formalizar su relacin con las auto-
ridades municipales.
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 233
Recuadro 2: Los dbiles son los fuertes
Un equipo de investigacin a cargo de Jiovanny Samanamud concluy en
agosto de 2003 que los confeccionistas situados en la ciudad de El Alto se aso-
cian muy poco entre s. El sector es descrito como un archipilago, es decir, como
varias islas con conexiones espordicas e intermitentes entre s. De este modo,
cada pequeo industrial opta por la posesin de un taller propio, a pesar de
tener familiares colocados en el mismo rubro y con quienes podra vincularse
para mejorar sus ingresos. El mismo estudio sostiene que la autopreservacin
es mantenerse alejados de la presin de los vnculos fuertes. Conservar un taller
propio significa no depender del otro para tener libertad de accin. Esta bs-
queda de libertad hace que los confeccionistas rehuyan la intervencin de fami-
liares en el negocio. Dado que los lazos de parentesco suelen ser fuertes, su pre-
sencia abre paso al control social sobre los talleres y esto es lo que se quiere
soslayar.
Asimismo, el estudio identific a la familia como la principal fuente de prs-
tamos para echar a andar los talleres; sin embargo, se encontr que estos lazos
fuertes estn siendo debilitados de forma acelerada porque varias instituciones
de crdito han recurrido a los familiares para asignarles el papel de garantes de
prstamos.
En contraste con el desgaste acelerado de las redes asimtricas o familia-
res, los confeccionistas usan como alternativas las redes asimtricas conforma-
das por los intermediarios o caseros, los mismos que hacen el papel de esla-
bn entre el productor y los mercados y movilizan a las unidades productivas
recuperando los impulsos y deseos de los compradores. As, los lazos vitales para
impulsar la produccin terminan siendo dbiles, es decir, confiados a amigos y
conocidos.
Por lo tanto, existen dos crculos para los talleres. El de adentro, ms nti-
mo y fuerte, formado por los parientes y compadres, quienes garantizan los cr-
ditos y ayudan en la venta de la ropa. El de afuera, ms dbil y distante, cons-
tituido por los caseros, quienes impulsan el proceso productivo al definir los
montos necesarios a ser producidos. Esta manera de organizar los talleres, tiene
como consecuencia un encoframiento, es decir, una red densa pero reducida
de talleres individualizados, incapaces de promover una asociacin mayor en
torno a las faenas productivas.
Fuente: PNUD (2005b).
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 234
Volteamos a cuatro presidentes
De acuerdo al informe Situacin y perspectivas poltico econmicas de
Bolivia: Balance de la transicin, realizado por el PNUD en el ao 2004,
las ciudades del eje central son las que acaparan aproximadamente la
mitad de todos los eventos conflictivos ocurridos en el pas. Dentro de
este porcentaje, las ciudades de La Paz y El Alto son los lugares donde
ocurre la mayor cantidad de movilizaciones. A diferencia de las otras
ciudades del eje central (Santa Cruz y Cochabamba), donde los con-
flictos se limitan al rea local, en La Paz y El Alto, la mayor parte de los
conflictos que ocurren tiene una escala y una dimensin que involucra
al mismo Estado central, a sus planes, polticas y medidas, casi todas ellas
de alcance nacional.
Los actores ms activos en estos contextos, y los que han incrementa-
do su participacin en los conflictos, son los campesinos tradicionales. Asi-
mismo, otros actores que se han hecho mas visibles son los denominados
sectores populares urbanos conformados por grupos de vecinos y amas
de casa (sobre todo de barrios perifricos), esposas de mineros, artesanos
y otros productores no asalariados.
La causa principal de los conflictos ha dejado de ser la lucha por rei-
vindicaciones econmicas directas. En la actualidad, las protestas estn
motivadas sobre todo por aspectos coyunturales, es decir, por el rechazo a
los planes, medidas y polticas de gobierno. A pesar de que la mayora de
las reformas estructurales en nuestro pas ha apuntado a disminuir la par-
ticipacin del Estado en la sociedad, se observa que gran parte de la socie-
dad boliviana se halla fuertemente arraigada en el imaginario y las prcti-
cas del Estado de 1952.
Marchamos por nuestras fuentes de trabajo
Si bien se ha destacado que la principal causa de movilizaciones
sociales en El Alto dej de ser la reivindicacin econmica directa, sta
no pierde importancia para la poblacin altea al momento de defen-
der sus empleos. Un ejemplo de este tipo de movilizacin ocurri el 22
de octubre de 2005, donde ms de 10.000 trabajadores fabriles de La
Paz y El Alto protagonizaron una marcha multitudinaria demandando
que Bolivia ingrese en el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Esta-
dos Unidos. En un ampliado realizado el 11 de octubre del mismo ao,
los trabajadores exigieron al gobierno que se gestione la apertura de
nuevos mercados internacionales para las empresas exportadoras, para
garantizar sus inversiones y la estabilidad laboral de los trabajadores. En
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 235
esta oportunidad, los trabajadores fabriles hicieron conocer sus preo-
cupaciones sobre el futuro de sus fuentes de trabajo afirmando que sus
empleos dependen de mantener el mercado de Estados Unidos abier-
to, dado que las preferencias arancelarias andinas vigentes venceran en
diciembre de 2006.
Recuadro 3: El Alto y los conflictos sociales; las percepciones
A este gringo (Snchez de Lozada) le estamos dando un plazo. Si no cumple
con nuestras demandas, lo vamos a echar.
Econoticias,19 de octubre de 200l, Ms de 150 bolivianos juran derrocar a
Goi.
Una gigantesca movilizacin de vecinos, trabajadores, universitarios y campe-
sinos de El Alto marcha este martes sobre la sitiada ciudad de La Paz enarbo-
lando la bandera de la nacionalizacin del gas y el petrleo. A la Plaza, a la
Plaza, tomaremos el Palacio, canta la ululante multitud.
Econoticias, 31 de mayo de 2005, Bolivia, gigantesca movilizacin acorrala al
congreso.
Vamos a cerrar el Congreso. Vamos a destrozar la ley de hidrocarburos. Todo
va quedar paralizado y este gobierno va levantar las manos y va escapar.
Econoticias, 19 de mayo de 2005, Los mineros asumen la direccin de la lucha
popular en Bolivia.
Todas las organizaciones sociales y populares nos vamos autoproclamar en una
gran asamblea popular y forjar el nuevo gobierno que sustituya el vaco de
poder. Las petroleras quieren otro payaso en el gobierno para defender sus inte-
reses, pero nosotros haremos el nuevo gobierno del pueblo que surge hoy de
la Asamblea Popular bajo la lnea de la nacionalizacin de los hidrocarburos.
Federacin de Trabajadores Mineros de Bolivia, Miguel Zubieta, 6 de junio de
2005
No hay solucin en esta podrida sociedad [] los trabajadores nos estamos
orientando a tomar el poder poltico y econmico del pas y a construir el
gobierno de obreros y campesinos.
Dirigente de maestros, Wilma Plata, 6 de junio 2005.
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 236
4. Conclusiones: tres hiptesis sobre ciudadana y desarrollo
humano
Qu podemos concluir sobre la trayectoria idiosincrtica de desa-
rrollo humano sin ingresos en Bolivia? Los ltimos treinta aos describen
un proceso de cambio sociodemogrfico acelerado y un proceso externo
de apertura internacional que gener nuevas tensiones entre ciudadana
y desarrollo. Las nuevas oportunidades emergentes de la globalizacin
no siempre empataron con las capacidades emergentes del proceso de
urbanizacin y reestratificacin social. Detrs de este desempate se
encuentra una demanda histrica de ampliacin de las esferas de ciuda-
dana social y econmica. Como sugiere el caso de pequeos productores
de la ciudad de El Alto, el patrn de desarrollo humano sin ingresos
genera no slo pobreza y exclusin creciente sino ciudadanos a medio
Recuadro 4: Marchando por el TLC
El objetivo de esta marcha es defender nuestra fuente laboral y crear ms
empleos. Ni el Gobierno ni los partidos polticos hacen nada por negociar un
mercado exterior que nos d oportunidad de crear y generar ms empleos.
Como trabajadores fabriles necesitamos el mercado exterior, porque de eso nos
beneficiamos.
Rodolfo Ramos, trabajador fabril de la empresa textilera Ametex, diario La
Razn, 22 de octubre de 2005.
Mucha gente lo ha satanizado (el TLC) por la ideologa de no aceptar nada de
Estados Unidos. Pero creemos que hay que estudiar antes de juzgarlo. Todos se
han dado cuenta, hasta los movimientos que no estaban de acuerdo con el TLC,
que el mercado exterior es la nica forma de salir de la pobreza.
Trabajador fabril Nilton Mollinedo, diario La Razn, 22 de octubre de 2005.
Creo que se nos acaba el tiempo y que sa podra ser la ltima oportunidad
para entrar a negociar el TLC. Sin embargo, no perderemos las esperanzas hasta
el final.
Empresario alteo, diario La Razn, 24 de octubre de 2005.
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tiempo que cabalgan entre la construccin de una nueva comunidad de
ciudadanos y la inclusin a la vieja comunidad de ciudadanos heredada
por los nietos de la Revolucin Nacional. Planteamos, en este contexto,
tres hiptesis sobre cmo tender puentes entre el desarrollo humano y la
ciudadana a futuro.
Primero, reconocer que detrs del imperativo de generar una eco-
noma de base ancha, que articula externa e internamente, se encuentra
una estructura social abigarrada en proceso de cambio. Lejos de la ima-
gen esttica de exclusin o marginacin presente en el imaginario social,
la sociedad boliviana empez a crear vas de movilidad social alternas en
los ltimos treinta aos, algunas de las cuales configuran, hoy en da, la
estructura social dominante. Estas vas nacen en la economa popular y
en la capacidad de migrantes de primera y segunda generacin de pensar
y actuar como una nueva comunidad ciudadana mestiza e indgena a par-
tir de capacidades de asociatividad y puentes continuos entre modernidad
y tradicin. Los retos de ampliacin de la base productiva conducen a una
nueva articulacin entre actores y sectores econmicos, pero de manera
ms precisa, entre nuevos sujetos sociales, que anteriormente eran subal-
ternos e invisibilizados. La economa popular urbana y rural de Bolivia
dej de ser un ejrcito de reserva en la usanza marxista o una enorme
maquila en la usanza liberal, y es mas bien una nueva formacin social y
econmica compleja.
Segundo, detrs de estos procesos de ampliacin de ciudadana social
y econmica, se encuentran techos de vidrio, segmentaciones y esta-
mentos que son resistentes al cambio intergeneracional. Cuando migran-
tes aymaras o quechuas de primera o segunda generacin, con educacin
universitaria e insercin laboral profesional no pueden quebrar el octavo,
noveno y dcimo decil de distribucin de ingresos, reconocemos techos a
la movilidad social tradicional. Estos techos se matizan con escaleras alter-
nativas de empoderamiento econmico y social que segmentan los pro-
cesos de movilidad social en varios estratos de ampliacin ciudadana. Un
resultado de este proceso de segmentacin es un consiguiente empate
social que se refleja en el comportamiento poltico de los ltimos veinte
aos. La gobernabilidad democrtica construida sobre una segmentacin
social pronunciada deriv en una erosin que no slo es poltica, sino fun-
damentalmente social. La democracia como comunidad poltica de eli-
tes que pactan, fue insuficiente a la luz de la emergencia de nuevas clases
populares con poder econmico y social.
Tercero, la Bolivia que emerge de la victoria electoral del Movimiento
al Socialismo (MAS) de diciembre de 2005, construye una nueva comuni-
dad ciudadana afincada en actores sociales y econmicos que emergieron
08 10/30/07 4:32 PM Pgina 238
en el curso de los ltimos veinte o treinta aos. Esto sugiere al menos dos
conclusiones. La primera es que ms que una revalorizacin de la demo-
cracia existente, pareciera tratarse del inicio de un nuevo ciclo poltico en
Bolivia. La segunda conclusin, sin embargo, muestra que este nuevo ciclo
poltico se construye sobre actores populares sociales y econmicos que
emergieron en el propio perodo neoliberal: nietos de la revolucin, e
hijos contestatarios del neoliberalismo. Quiz las tensiones entre ciuda-
dana y desarrollo humano encuentren en este desempate coyuntural una
veta para construir una nueva comunidad ciudadana asentada en la diver-
sidad y la igualdad social y poltica. sta es ciertamente la aspiracin de la
mayora de la poblacin boliviana, que presiente que algunos de los cam-
bios ms importantes ya sucedieron en esferas simblicas y culturales que
ya no son subalternas. Puede constituirse una comunidad ciudadana de
iguales sobre los cimientos del anterior ciclo poltico? ste es el reto de la
coyuntura poltica boliviana y, quiz, del desempate estructural entre ciu-
dadana y desarrollo humano de los ltimos treinta aos.
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9. Ciudadana y desarrollo humano en Brasil
1
Sonia Fleury
2
Introduccin
El asunto central que trata este artculo es la persistencia de las con-
diciones sociopolticas que reproducen estructuras e instituciones de un
capitalismo no inclusivo, donde el crecimiento econmico no genera
mayor equidad. Para transformar esta situacin es necesario entender qu
acuerdos y coaliciones polticas fueron responsables por opciones estra-
tgicas que se plasmaron en estructuras institucionales reproductoras de
este patrn de desigualdades. Para ello, habr que buscar en la cultura
poltica predominante aquellos valores y mecanismos que permiten la con-
vivencia de la modernizacin productiva con la exclusin social.
El proceso de transicin democrtica en Brasil se toma como marco
poltico para la emergencia de un nuevo tejido social y de una nueva coa-
licin de fuerzas emergentes que buscan reconstruir la institucionalidad de
las polticas pblicas para que d respuestas a las demandas sociales exis-
tentes. La construccin de la democracia se toma como el proceso de
expansin de la ciudadana en sus tres dimensiones fundamentales: la cons-
titucionalizacin de los derechos sociales de la ciudadana; la subjetivacin,
o sea, la constitucin de nuevos sujetos polticos que reivindican el ejerci-
cio de estos derechos; y la institucionalizacin de una esfera pblica inclu-
siva, a travs de una nueva institucionalidad de las polticas pblicas.
Sin embargo, este triple proceso se enfrenta, cada vez ms, con un con-
texto ideolgico y macroeconmico adverso, lo cual incide en las resisten-

cias actuales a la consolidacin de una sociedad democrtica y equitativa.
La experiencia brasilea reciente prueba el esfuerzo que se ha venido
cumpliendo para asegurar derechos sociales a los ciudadanos, por medio
de su reconocimiento como sujetos polticos y partcipes en la esfera pbli-
ca. Este esfuerzo requiere como contraparte la transformacin de las pol-
ticas pblicas y las estructuras estatales patrimonialistas y clientelistas, en
busca de la universalidad que la ciudadana demanda.
Pero la subordinacin de las polticas sociales a los dictmenes de un
modelo econmico concentrador de renta impide que esta nueva institu-
cionalidad tenga impacto real en la reduccin de la desigualdad. En otros
trminos, la reduccin de la pobreza y el aumento del acceso de los pobres
a los bienes pblicos no ha resultado suficiente para generar una sociedad
ms igualitaria.
En este sentido, la experiencia brasilea en el campo del desarrollo
humano y de la expansin de la ciudadana representa un esfuerzo vigo-
roso de transformacin social e institucional, que al mismo tiempo revela
los lmites de estos cambios frente a parmetros econmicos, culturales y
polticos que se resisten a una transformacin.
El desarrollo contradictorio
La caracterstica ms notable del proceso de crecimiento experimen-
tado por Brasil en el siglo XX fue la capacidad de conciliar un ritmo espec-
tacular de crecimiento econmico con la preservacin de uno de los
modelos ms notables de desigualdad y exclusin social del mundo. Mien-
tras la riqueza producida en el pas, medida por el PBI, se multiplic 110
veces de 1901 a 2000, la desigualdad, medida por el ndice de Gini, tuvo
una ligera alza desde que se la empez a medir, siendo 0,5 en 1960 y ascen-
diendo a 0,59 en 1999 (IBGE, 2000).
Este patrn de crecimiento sin inclusin condujo a una enorme con-
centracin de la renta, de modo que en 2001, en tanto el 50% de los ms
pobres se apropiaba de tan slo el 14,3% de la renta nacional, el 1% ms
rico haca lo propio con el 13,3%. En 2003, el 20% de los ms ricos se apro-
piaba de ms del 54,6%. La concentracin de la tierra es an peor, ya que
del total de inmuebles rurales catastrados, solamente el 1,61% detentaba,
en 1998, el 52,90% del rea total destinada a la actividad agropecuaria,
siendo el 40% de este total mantenido en forma improductiva, como reser-
va de valor.
Aun cuando Brasil sea hoy considerado una economa emergente, es
imposible proyectar su desarrollo tomando en cuenta nicamente varia-

Ciudadana y desarrollo humano en Brasil 243
bles econmicas y desconociendo las dimensiones sociales y polticas invo-
lucradas. Para evaluar las reales posibilidades del desarrollo en Brasil es
preciso comprender los motivos histricos que permitieron la preserva-
cin de este modelo de crecimiento sin inclusin y estudiar si es posible
superarlo en un futuro prximo.
Algunos aspectos singulares de la colonizacin portuguesa acentuaron
las dificultades que el pas enfrentar en relacin con la ciudadana y el
desarrollo social. Uno de ellos, que nos distingue de las colonias espao-
las de la regin, fue el oscurantismo en lo referente a la educacin. Recin
despus de la expulsin de los jesuitas, el Estado pas a encargarse de la
educacin primaria, si bien de modo precario,
3
estando la educacin supe-
rior prohibida en el pas hasta 1808.
4
Mientras en la Amrica espaola
unas 150.000 personas haban estudiado en las universidades locales, los
brasileos que frecuentaron la Universidad en Coimbra hasta 1872, no
pasaban de 1242 (Carvalho, 2003). sta sera, para Carvalho (1980) una
de las razones centrales de la homogeneidad dentro de la elite poltica bra-
silea, la cual posibilit el mantenimiento de la unidad nacional, as como
su profundo distanciamiento de un proyecto de desarrollo nacional.
Otro factor que impedir la formacin de la ciudadana es conse-
cuencia del prolongado e intenso flujo de esclavos, hasta la abolicin de
la esclavitud en 1888. El fin del trabajo esclavo fue el hecho poltico ms
importante del perodo anterior a la proclamacin de la Repblica. Sin
embargo, como fue precedido por la promulgacin de la Ley de las Tie-
rras, en 1850, el negro liberto se vio impedido de tener acceso a la tierra,
y mantuvo as su condicin de excluido social.
En el siglo XX Brasil sufri un proceso intenso y muy rpido de trans-
formaciones, pasando, en los aos treinta, de sociedad tradicional orga-
nizada en torno de la exportacin de productos agrcolas como la caa de
azcar y el caf, a construir lo que lleg a ser, en la dcada del 80, la octa-
va economa industrial del mundo.
La concrecin de este salto hacia una sociedad urbana y una econo-
ma industrializada fue capitaneada por un Estado desarrollista que fund
su poder en el mantenimiento de una amplia coalicin conservadora y en
la capacidad de los dirigentes para usar el aparato estatal, a fin de incluir
y cooptar las fracciones urbanas de la clase trabajadora y de la emergente
burguesa industrial, por medio de mecanismos institucionales que con-
solidaron el pacto corporativo. La imposibilidad de romper con los inte-
3
Segn Carvalho (2003: 23), en 1872 solamente el 16% de la poblacin estaba alfabe-
tizada.
4
Con la llegada de la corte portuguesa con Don Juan VI, tambin se liberaron los puer-
tos al comercio exterior, la produccin de bienes industriales y la prensa.

reses del tradicional sector agroexportador, de cuyo excedente dependa
el proyecto de industrializacin, tuvo profundas implicancias en el man-
tenimiento de una cultura poltica y una institucionalidad excluyentes.
Los historiadores sealan como una peculiaridad del proceso de for-
macin del Estado brasileo el hecho de que el Estado haya precedido a la
nacin, en el sentido de una construccin precoz de estructuras de poder
administrativo, que no se correspondan con la baja complejidad y organi-
zacin social existentes en el pas. La singularidad del proceso de industria-
lizacin capitalista que prescinde de una cultura burguesa y de una clase
burguesa fortalecida, o sea, el capitalismo polticamente orientado, institu-
cionaliza un tipo de dominio cuya legitimidad se asienta en el tradicionalis-
mo (Faoro, 1993: 733), lo cual queda probado en la persistencia secular de
la estructura patrimonial, su compatibilidad con la produccin capitalista y
su transformacin de patrimonialismo personal en patrimonialismo estatal.
Esta estructura oligrquica de poder empieza a ser cuestionada en las
dcadas de 1910 y 1920, por la complejizacin de la sociedad urbana como
consecuencia tanto de la expansin del modelo exportador como del ini-
cio de la industrializacin sustitutiva que condujo a la presencia de nue-
vos actores en la escena poltica, representados por las clases medias, los
obreros y la burguesa industrial emergentes, adems de los disensos en
el seno de la propia oligarqua. No es una crisis del poder oligrquico, sino
el inicio de la transicin y la recomposicin de las estructuras de poder,
todava bajo su hegemona, lo cual marca el comienzo de la modernidad
en Brasil. La amplia coalicin formada en torno del lder Getulio Vargas
condujo el proceso de transicin de un nuevo orden, cuya lnea divisoria
fue la Revolucin de 1930, que instaur un nuevo modelo de articulacin
Estado/sociedad. La centralizacin del poder en manos del gobierno
nacional y la modernizacin del aparato estatal aparecen como condicio-
nes imprescindibles para pasar de una economa agroexportadora a una
economa industrial. Las transformaciones del aparato estatal inauguran
el Estado moderno, condicin imprescindible para poner en marcha el
proyecto de industrializacin por sustitucin de importaciones, bajo con-
duccin estatal. Posteriormente, bajo la dictadura Vargas se lanzaron los
fundamentos de la planificacin estatal y, bajo la gida del Estado, la cons-
truccin de las tres bases responsables de la inflexin en el proceso de
industrializacin: la empresa estatal, el financiamiento pblico y la arti-
culacin entre capital nacional e internacional.
La poltica en relacin con la clase trabajadora combin la represin,
exclusin e incorporacin controlada de la participacin y las demandas
sociales, lo cual gener formas hbridas de relacin de autoridad, que posi-
bilitaron que la dependencia personal sobreviviera e incluso diera susten-

to a los sistemas legales de proteccin social. El formato asumido por la
proteccin social fue una combinacin de integracin negociada y jerar-
quizada de las diferentes fracciones de los trabajadores urbanos, mante-
niendo la exclusin de los campesinos y trabajadores del mercado infor-
mal de trabajo.
Este formato fue consecuencia de la heterodoxa composicin del blo-
que en el poder que sostuvo el proceso de industrializacin, pero que
actu de tal modo que se respetaran los intereses del sector agrario y no
se tocaran las condiciones de explotacin del trabajo en el campo. Por otro
lado, las demandas por la industrializacin y por mejores condiciones de
reproduccin de la fuerza de trabajo industrial, as como las necesidades
de legitimacin poltica del gobierno, hicieron de la poltica social un fac-
tor de trueque en la generacin de la lealtad necesaria para la consolida-
cin del ejercicio del poder. Se usan las polticas sociales como mecanis-
mo de cooptacin, es decir, como formato de la integracin social y
poltica de las capas populares bajo el control poltico de las clases domi-
nantes, a travs del Estado.
Como consecuencia, el pas asisti a un flujo migratorio continuo que
expuls a la poblacin del campo y la atrajo hacia las grandes ciudades en
busca de mejores condiciones de vida, de modo que mientras en 1960
cerca del 70% de los brasileos viva en el rea rural, en 2000 menos del
20% todava residan all.
La ideologa del desarrollo que predomin en casi todo el siglo XX en
Brasil fue transformadora, por mostrar su inconformismo ante la pobreza
del pas y por entender que era posible superarla, pero fue, al mismo tiem-
po profundamente conservadora, al subordinar todo cambio poltico a la
preservacin del orden (Limoeiro, 1977).
Incapaz de expandir la masificacin de privilegios que caracteriz al
perodo de la democracia populista (1945-1964), el pas se enfrent, en la
dcada de 1960, con el agravamiento de los conflictos provocados por la
insatisfaccin creciente de los sectores dominados, polticamente moviliza-
dos. La ruptura constitucional de 1964 inaugur un nuevo perodo autori-
tario, que rompi con el modelo populista de activacin de los trabaja-
dores, reprimi su actividad poltica y su participacin en la gestin de las
polticas sociales, pero dio continuidad al modelo econmico desarrollista.
El perodo de los gobiernos militares, que se conoce como Milagro Brasi-
leo, completara el ciclo iniciado por Vargas, de sustitucin de importa-
ciones basado en el dinamismo de la empresa estatal, la articulacin entre
capitales nacionales e internacionales, y el financiamiento pblico.
La creacin de una estructura industrial altamente desarrollada, pero
sin capacidad de autosustento financiero y tecnolgico, hizo que el Esta-

do recurriera a una estrategia de permanente fuga al enfrentar estos pro-
blemas, valindose de recursos de endeudamiento y/o de inflacin para
sostener un proyecto de crecimiento que, adems de vulnerable, result
autoritario y excluyente.
Desde fines de la dcada del 70 y durante la dcada del 80, en el marco
del agotamiento del modelo desarrollista de sustitucin de importaciones
y con las crecientes tensiones en el interior del pacto corporativo de sos-
tn del poder, se fue generando un consenso respecto de la necesidad de
insercin de las economas regionales en la economa globalizada, tenien-
do como requisitos: control del dficit fiscal y de la espiral inflacionaria;
reduccin del tamao y funciones del Estado en relacin con la provisin,
as como su descentralizacin; fortalecimiento del mercado por medio de
la liberalizacin econmica; aumento de la productividad y flexibilizacin
de las relaciones laborales.
La prdida de poder de los actores tradicionalmente vinculados al
pacto corporativo sindicatos, burocracia, clase media, militares y parti-
dos polticos y el surgimiento de nuevos actores en el escenario poltico
agencias internacionales, gobiernos locales, organizaciones no guber-
namentales, empresarios del sector financiero alter la estructura de
poder que haba sostenido el proceso de construccin del Estado brasile-
o durante el siglo XX.
La dcada de 1980, considerada como la dcada perdida para la econo-
ma de Amrica Latina, fue, sin embargo, la dcada de la explosin de la socie-
dad civil en mltiples formas de organizacin: movimientos sociales, organi-
zaciones no gubernamentales, nuevos partidos polticos, nuevo sindicalismo,
organizaciones eclesisticas de base, etc. En cada sector, actores polticos se
movilizaron para formular sus pautas de demandas y reivindicar una institu-
cionalidad democrtica que insertase sus intereses en la esfera pblica.
Una gran coalicin poltica se form alrededor de la lucha por la
democracia, sealando el fin del rgimen autoritario, si bien la transicin
hacia la democracia slo resultara posible de una manera pactada. Una
vez ms, los cambios en Brasil se cumplieron de forma negociada, bus-
cando conciliar la entrada de nuevos intereses con la preservacin de las
elites tradicionales.
La Constitucin Federal de 1988 fue la mayor expresin de la canali-
zacin de todas estas demandas hacia un nuevo marco legal. Innovadora
en cuanto a la construccin de una nueva institucionalidad democrtica,
mantuvo, no obstante, la preeminencia de la posicin del Estado, con total
ausencia de sintona con los dictmenes del nuevo orden internacional,
globalizado y liberal. La asociacin entre la lucha por una democracia par-
ticipativa, con la inclusin de toda la poblacin en sistemas universaliza-

dos de proteccin social y con la organizacin descentralizada de las pol-
ticas y servicios, fue la caracterstica de la reforma brasilea de los aos
ochenta, cuando los dems pases de la regin ya sufran las consecuen-
cias del predominio de la ola liberal y sus modelos de reforma social orien-
tados por la lgica de mercado.
El fortalecimiento del principio federativo con la orientacin descen-
tralizadora incorpor en la Constitucin Federal al municipio como esfe-
ra de gobierno, con plena autonoma poltico-administrativa y obligacin
constitucional especfica de hacer poltica social y proveer los servicios
esenciales. Para eso se aument su competencia legislativa, se le atribuye-
ron nuevas responsabilidades y se le destinaron recursos tributarios.
La descentralizacin poltica, administrativa y financiera revirti la ten-
dencia a la concentracin de los recursos fiscales en el nivel central, acen-
tuada en los aos de gobierno autoritario, y elimin la modalidad de tras-
paso de estos recursos a los niveles subnacionales por medio de
transferencias negociadas.
Ya en la dcada del 80 se observaba una progresiva descentralizacin
de recursos de la Unin hacia los estados y municipios por medio del
aumento de los porcentajes de traspaso automtico a los niveles subna-
cionales, de acuerdo con criterios de poblacin y renta per cpita.
En el rea social, la Constitucin Federal de 1988 represent una pro-
funda transformacin en el esquema de proteccin social brasileo, con-
solidndose las presiones democratizantes que ya se hacan sentir haca
ms de una dcada. Se inaugura un nuevo perodo, durante el cual el
modelo de la seguridad social pasa a estructurar la organizacin y forma-
to de la proteccin social brasilea, en busca de la universalizacin de la
ciudadana.
Paradjicamente, los aos posteriores a la democratizacin vieron la
adhesin de los gobiernos a la poltica ortodoxa conocida como Acuerdo
de Washington, que propugna la reduccin del dficit pblico y de las fun-
ciones estatales por medio de un estricto control monetario y con un inten-
so proceso de privatizacin de los activos estatales. En otras palabras, la
consolidacin de la democracia en Brasil, al mismo tiempo que ampli
derechos sociales y gener una nueva institucionalidad democrtica, fue
simultnea a un proceso de reduccin del papel del Estado y de su capa-
cidad de inversin y redistribucin. Esta tensin persiste incluso hoy en
da, casi dos dcadas despus de promulgada la Constitucin que ya fue
enmendada ms de cuarenta veces, con el fin de adecuar los preceptos
constitucionales a la nueva realidad de una economa globalizada, reduc-
cin de las funciones del Estado, necesidad de estabilizacin de la mone-
da y reduccin del dficit fiscal.
La poltica macroeconmica vigente intenta aumentar la credibilidad
de la economa brasilea en el mercado internacional, dando continuidad
a las medidas de estabilizacin y ajuste, si bien a costa del crecimiento eco-
nmico y la reduccin del volumen de recursos pblicos destinados a las
polticas de inversin y distribucin de riqueza. Sin posibilidades de reto-
mar las medidas inflacionarias, con el costo elevado del servicio de la
deuda, los gobiernos pasan a utilizar sistemticamente los instrumentos
de una carga tributaria cada vez ms elevada, con una estructura fiscal per-
versamente regresiva, concentrando nuevamente los recursos fiscales en
el gobierno nacional. Estas medidas aumentan el endeudamiento del Esta-
do, reducen los recursos para los gobiernos subnacionales y para las pol-
ticas sociales, generando tensiones en relacin con la gobernabilidad, la
inclusin y el crecimiento econmico.
Brasil posee un enorme potencial de crecimiento, representado por
su dimensin continental, las riquezas de sus recursos naturales estratgi-
cos, inmensas reservas ecolgicas de agua y floresta, una poblacin con
caractersticas de diversidad y mestizaje racial, y la existencia de centros
productores de ciencia y tecnologa capaces de generar innovaciones.
Sin embargo, como intentamos demostrar, los problemas brasileos
ms profundos son de orden poltico y no econmico, y slo podrn modi-
ficarse por medio de polticas correctas, que permitan reemprender el cre-
cimiento con inclusin social y redistribucin de renta. Aunque el gasto
social est aumentando de modo sostenido desde la dcada de 1990, y los
ndices de salud y educacin ya reflejen mejoras, las polticas redistributi-
vas distan de superar los dficits acumulados. Adems, la sociedad brasi-
lea es hoy mucho ms compleja, organizada y consciente de sus derechos
ciudadanos. Estas caractersticas, por un lado, vigorizan la adhesin a la
democracia y permiten el fortalecimiento de su institucionalidad y la vigen-
cia de las reglas de sustitucin del poder. Por otro lado, la realidad brasi-
lea ya no es capaz de convivir con un rgimen democrtico que preser-
ve la exclusin social y que mantenga las condiciones de gobernabilidad
en base a la distribucin de prebendas y practicas de corrupcin.
Las grandes ciudades estn rodeadas por favelas, donde las condicio-
nes de habitabilidad y saneamiento son extremadamente precarias, y
donde proliferan redes criminales de distribucin de drogas. La violencia
urbana y rural, como consecuencia de la movilizacin de los campesinos
sin tierra, se agudiza cada da ms. Las desigualdades entre regiones y gru-
pos poblacionales impiden la constitucin tanto del mercado nacional
como de la propia nacin. La falta de respeto a los derechos humanos y
las amenazas crecientes al medio ambiente fragilizan tanto la democracia
como el proyecto de desarrollo.
El pas tendr que enfrentar algo ms que los problemas de creci-
miento. Ser necesario enfrentar, por primera vez, el desafo de la inclu-
sin social. Pero la solucin a este asunto no es de orden econmico, sino
que requiere una alteracin radical del pacto de poder. Ser necesario,
ms que un rgimen democrtico, la subordinacin del poder poltico a
los principios republicanos, de modo que el Estado se transforme en patri-
monio de la ciudadana.
II. La difcil construccin de la ciudadana
2.1 Igualdad de la ciudadana versus estratificacin recurrente
El proceso de construccin de la ciudadana se asocia al conjunto
de transformaciones que ocurren en situaciones de transicin en eco-
nomas industriales, sociedades urbanas y construccin del Estado
moderno. Es, no obstante, un proceso singular, en el cual cada sociedad
debe forjar una esfera pblica caracterizada por la igualacin de los
individuos en una comunidad poltica, establecindose lazos sociales de
solidaridad y vnculos jurdicos inherentes a este estatuto de ciudada-
na, garantizados por el poder del Estado. Por lo tanto, la ciudadana
ser siempre una construccin social, y representa una mediacin entre
los individuos, considerados en su dimensin pblica, y el Estado. En
cada sociedad, los sujetos polticos se constituyen y se enfrentan, ela-
boran estrategias y hacen elecciones y as construyen diferentes forma-
tos para la ciudadana.
Por lo tanto, la construccin de la ciudadana implica la creacin de
normas y consensos compartidos tanto por las elites como por los dems
miembros de una sociedad, acerca de las condiciones de inclusin en esta
comunidad de iguales. Este proceso cultural de democratizacin de la esfe-
ra pblica requiere su normalizacin por medio de valores compartidos,
as como el establecimiento de normas legales que garanticen derechos y
deberes de la ciudadana. Finalmente, la posibilidad de disfrutar esta con-
dicin de ciudadana requerir de la institucionalizacin de estos con-
sensos, por medio de polticas pblicas que garanticen el acceso de los ciu-
dadanos al conjunto de bienes pblicos que posibiliten el nivel de
bienestar socialmente aceptado como inherente a la ciudadana.
La modernizacin brasilea se caracteriz por la intensa diferencia-
cin social aliada a la incapacidad de utilizar el progreso tcnico y econ-
mico para incorporar a la mayora de la poblacin a la comunidad polti-
ca y social nacional, o sea, a la comunidad de los ciudadanos.
Ideolgicamente, el sostn de este proceso perverso de crecimiento se
asienta en valores particulares de la sociedad brasilea, cuya herencia del
perodo esclavista, relativamente reciente, establece la formacin de un
imaginario que desprecia el trabajo (del mismo modo que a aquellos que
lo cumplen) y atribuye mayor valor a la posicin de la persona en la jerar-
qua social que a la igualdad entre los individuos.
La transicin a una economa industrial moderna, realizada bajo la
gida de un Estado autoritario y de un pacto de poder conservador entre
las elites agrarias tradicionales y las emergentes elites industriales, se ha
caracterizado como una disociacin pragmtica entre desarrollo capita-
lista y democracia (Fernandes, 1976: 292).
En otras palabras, la construccin del Estado y la consolidacin de la
nacionalidad de la cual el desarrollo de la ciudadana es, al mismo tiem-
po, producto y parte esencial del proceso de institucionalizacin del poder
poltico prescindieron de la dimensin republicana de la democracia,
que entendemos no slo como establecimiento de reglas abstractas uni-
versales sino, fundamentalmente, como separacin entre lo pblico y lo
privado.
La percepcin de la coexistencia de diferentes lgicas de organizacin
social es recurrente en los anlisis sobre la regin, y stas se se manifiestan
sea en la existencia de modalidades de ejercicio del poder que las articu-
lan coronelismo, populismo sea en la simultaneidad con que apelan
a referentes colectivos formales como la cuestin nacional, y en los que
buscan, a travs del lder carismtico, la encarnacin fsica de la identidad
nacional. La identificacin de la nacin como aparato estatal, como mate-
rializacin del individuo colectivo, segn Reis (1998: 70) favorece la auto-
ridad cara a cara ante la solidaridad y, en consecuencia, confiere al Esta-
do un papel tutelar sobre la sociedad. La consecuencias para la
construccin de la ciudadana es que sta pasa a ser considerada como un
atributo del Estado que tutela a la sociedad, y no como una mediacin
entre los sujetos polticamente constituidos y un Estado que les asigna
derechos y deberes.
La coexistencia de principios opuestos de ejercicio de la autoridad,
que generan formas hbridas en el caso latinoamericano, posibilita que la
dependencia personal sobreviva y d sustento incluso a los sistemas lega-
les que se apuntalan sobre la independencia personal y la sumisin a la
norma formal abstracta.
Factores culturales como la ideologa del mestizaje (Freyre, 1992), el
predominio del hombre cordial (Holanda, 1995) sobre el ritualismo
impersonal que caracteriza a la esfera pblica republicana, impiden que
los valores liberales igualitarios que estn en la base del desarrollo de la
ciudadana predominen sobre las jerarquas tradicionales constituidas por
medio de la trama de relaciones personales (Da Matta, 1983). Partiendo
de esta dicotoma entre individuo y persona, Da Matta identifica la cultu-
ra brasilea como permisiva hacia la convivencia simultnea de estas dos
nociones bsicas. La interpelacin Usted sabe con quin est hablando?
sera el detonante del pasaje de una sociedad que enfatiza la ley universal
cuyo sujeto es el individuo, igualado a todos los dems a una persona
que exige la inclinacin de la ley ante su posicin en la jerarqua social (ya
que la ley se aplicara solamente a aquellos que se encuentran en los nive-
les inferiores de esta jerarqua).
Estas caractersticas culturales se van a sumar a aquellas derivadas del
proceso poltico de construccin del Estado nacional, fundado en un
pacto corporativo que hizo avanzar al Estado sobre la dbil sociedad civil,
cooptando a los principales actores, disciplinando sus modos de organi-
zacin y llevando al interior del Estado la puja entre los intereses sociales.
De esta manera, en lugar de intereses competitivos que se enfrentan en la
sociedad, el modelo corporativo de representacin de los intereses subor-
din la lgica de la puja a la bsqueda de privilegios por medio de pleitos
de los actores sociales contra el Estado.
Esto conduce a la paradoja de que todo pasa por lo poltico pero que,
al mismo tiempo, lo poltico est vaciado de su funcin de representacin
de intereses, ya que los intereses no se conforman ms que dentro del pro-
pio Estado. Estas caractersticas seran las responsables por el carcter alta-
mente personalizado con el que los intereses se inscriben en la rbita esta-
tal, dado que no llegan a generalizarse y hacerse representar en la arena
poltica antes de su enfrentamiento con el aparato estatal.
La persistencia de prcticas clientelistas y patrimonialistas en la relacin
entre los organismos estatales y los sectores sociales expresara esa lgica de
negacin de la representacin, en tanto principio organizador de la arena
poltica, y su sustitucin por una red de relaciones subyacentes, nunca cla-
ramente explicitadas, sometidas a una dinmica integradora y no competi-
dora, que niega los supuestos de libertad e igualdad requeridos tanto para
el intercambio como para la constitucin de la ciudadana.
Singer (1988: 99) seala la contradiccin especfica brasilea, dentro
de la contradiccin ms amplia entre capitalismo y democracia, relativa al
desfasaje entre los derechos polticos y los derechos sociales de los traba-
jadores, que tienen derechos polticos pero que, al no poseer vnculos for-
males de empleo, no usufructan los derechos sociales conquistados por
la clase obrera.
Al carecer de la posibilidad de participar de la redistribucin de la
renta a travs de los mecanismos de poltica social, la poblacin exce-

dente pasa a reclamarlos directamente del Estado, recreando, as, a cada
momento, las llamadas estructuras arcaicas del emplesmo, clientelismo y
patrimonialismo, y haciendo del populismo una perspectiva recurrente.
Las polticas sociales brasileas se desarrollaron, a partir de principios
del siglo pasado, durante un perodo de casi ochenta aos, conformando
un tipo de modelo de proteccin social alterado slo con la Constitucin
Federal de 1988. El sistema de proteccin social brasileo, hasta fines de la
dcada del 80, combin un modelo de seguro social en el rea previsional,
que inclua la atencin de la salud, con un modelo asistencial para la pobla-
cin sin vnculos laborales formales. Ambos sistemas se organizaron y con-
solidaron entre las dcadas del 30 y el 40, como parte del proceso ms gene-
ral de construccin del Estado moderno, intervencionista y centralizador,
tras la revolucin de 1930. De esta poca datan la creacin de los Institutos
de Jubilacin y Pensiones (IAP), en sustitucin de las Cajas de Jubilaciones
y Pensiones (CAP), la Legin Brasilea de Asistencia (LBA), el Ministerio
de Educacin y Salud, el Servicio Especial de Salud Pblica (SESP).
Durante el perodo de la democracia populista (1946-1963) la expan-
sin del sistema de seguro social ser parte del juego poltico de inter-
cambio de beneficios por legitimacin de los gobernantes, lo cual benefi-
ciar de modo preferencial a los grupos de trabajadores con mayor poder
de negociacin. Este proceso se conoci como masificacin de privile-
gios, y signific la profundizacin de la crisis financiera y tambin la
correspondiente de la administracin del sistema jubilatorio.
En el desarrollo de los sistemas de proteccin social, este fenmeno se
manifest por la implantacin de un rgimen de ciudadana regulada por
el Estado, a partir de la insercin del trabajador en el mercado formal de
trabajo (Santos, 1979), por un lado; y de ciudadana invertida (Fleury,
1984), por otro lado, representada por las acciones asistenciales que se des-
tinaron a los excluidos por el mercado y por el modelo corporativo de ins-
titucionalizacin de las polticas sociales. Al lado de una inclusin estrati-
ficada de los trabajadores formales, en un sistema en que los beneficios se
convierten en privilegios, se define la norma de la exclusin de la condi-
cin de ciudadana de todo el resto, en relacin con los bienes pblicos y
los recursos colectivos de poder. Ms que un derecho inherente a la ciu-
dadana, la proteccin social se vuelve un privilegio para un estrato parti-
cular, que convive con la desigualdad y permanente exclusin social.
Esta incorporacin alienada impide la formacin de una clase traba-
jadora autnoma y detentadora de identidad colectiva, en la medida en
que refuerza su fragmentacin a travs de la distribucin diferencial de
los privilegios. Los beneficios sociales se distribuyen as por medio de una
red de trueque de favores clientelista, la cual reproduce la lgica de accin
corporativista, por parte de los grupos de beneficiarios, y la lgica de
accin privatista, por parte de los agentes del Estado.
La inflexin que sufrirn los sistemas y mecanismos de proteccin
social a partir de la instauracin del rgimen burocrtico-autoritario en
1964 obedeci a cuatro lneas: la centralizacin y concentracin del poder
en manos de la tecnocracia, con el retiro de los trabajadores del juego pol-
tico y de la administracin de las polticas sociales; el aumento de cober-
tura que incorpora, precariamente, a grupos anteriormente excluidos,
empleadas domsticas, trabajadores rurales y autnomos; la creacin de
fondos y contribuciones sociales como mecanismo de autofinanciamien-
to de los programas sociales (FGTS, PIS-Pasep, Finsocial, FAS, Salario-Edu-
cacin); la privatizacin de los servicios sociales (especialmente la educa-
cin universitaria y secundaria y la atencin hospitalaria).
En este sentido, la existencia en Brasil de uno de los ms antiguos y
poderosos aparatos de proteccin social, que denota la necesidad de cons-
truccin del Estado alrededor de la cuestin social, no muestra, paralela-
mente, la constitucin de ciudadanos, fundados en la existencia de nor-
mas igualitarias y en la autonoma de los sujetos sociales (Fleury, 1997).
Sin embargo, la sociedad brasilea pudo convivir sin grandes traumas
hasta hace muy poco con este proceso excluyente, cuando dos fenmenos
lo colocan en el centro de las discusiones. Por un lado, la constitucin de
un nuevo tejido social mucho ms complejo y organizado que, en un con-
texto de transicin hacia la democracia, exige una nueva institucionalidad
que posibilite la real expansin de la ciudadana. Por otro lado, la exa-
cerbacin de la violencia urbana fuera de control social pone en jaque la
posibilidad de cohesin social y la gobernabilidad. Aun as, la existencia
de conflictos no encamina, necesariamente, a soluciones va polticas
pblicas capaces de reducir la desigualdad y la exclusin.
Se impone comprender los valores que predominan en la sociedad
brasilea y que permiten y reproducen las condiciones de vigencia de
este cuadro de exacerbada inequidad. El ethos poltico nacional se carac-
teriza por la capacidad de, antropofgicamente, deglutir los aspectos
deseables inherentes a la modernidad, y evitar el enfrentamiento de los
posibles conflictos que con ella se presenten. Esta carcterstica de la
constitucin de la sociedad brasilea opera de tal modo que, por un
lado, la diferencia no resulta en repudio sino, por el contrario, en la
posibilidad de asimilacin como estrategia de preservacin del poder.
Este aspecto cultural es crucial para poder analizar la capacidad de con-
vivencia de la elite brasilea con la miseria, pues opera como un velo
de ignorancia, ya sea desconociendo su propia existencia, ya sea natu-
ralizndola.
Investigaciones empricas sobre actitudes de las elites brasileas
demuestran que la valorizacin de las libertades individuales y la partici-
pacin poltica, como elementos de la democracia, no encuentran corres-
pondencia con el poco nfasis dado a la igualdad como carcterstica cen-
tral de los sistemas democrticos (Soares de Lima y Cheibub, citados por
Reis, 1998).
Por ms que identifiquen a los problemas sociales como los mayores
obstculos a la democracia en los das que corren, los miembros de las
elites atribuyen tales problemas a la ineficacia de las polticas pblicas,
sin considerarlos consecuencia de razones estructurales o de sus propios
comportamientos. De la misma manera, repudian acciones afirmativas
como formas de inclusin de grupos marginados al proceso de desarro-
llo econmico y social. Estos datos llevan a Reis (1998: 284) a concluir
que: Si combinamos este rechazo casi unnime de la accin afirmativa
con el hecho de que un nmero significativo de miembros de las elites
brasileas cree que el Estado no consigue desempear su papel social,
es de esperar que las elites estn interesadas en la no universalizacin de
los derechos de ciudadana y s en alguna forma de asistencialismo para
combatir la pobreza.
Otra investigacin sobre los valores predominantes en diferentes estra-
tos sociales revel que, al contrario de la fructfera relacin que se espera
entre educacin y civismo, entre quienes presentan mayor escolaridad pre-
dominan los valores individualistas y cnicos, como los han calificado Reis
y Castro (2001), lo cual lleva a la conclusin de que la adhesin de los lide-
razgos polticos y empresariales a la democracia slo se da en trminos
muy abstractos.
Por otro lado, el predominio de las prcticas corporativas entre traba-
jadores organizados, empleados pblicos, parlamentarios, jueces, etc, hace
que cada uno de estos grupos se organice para obtener privilegios dife-
renciales, sin identificar en su conducta una de las razones de preserva-
cin de las desigualdades prevalecientes.
2.1 La transicin democrtica y el nuevo modelo constitucional de
ciudadana social
Como vimos, los valores predominantes en la cultura poltica brasile-
a no se aproximan al modelo cvico que permiti la consolidacin y
expansin de la ciudadana basado en nociones de igualdad y solidaridad.
Del mismo modo, el predominio de formas de apropiacin privada del
Estado impidi una cobertura universal y la oferta pblica indiscriminada
de los bienes.
Sin embargo, desde mediados de la dcada del 70, la lucha por la
democratizacin de las polticas sociales adquiere nuevas carctersticas y
estrategias. Confinada antes en las universidades, los partidos polticos
clandestinos y los movimientos sociales, pasa cada vez ms a localizarse en
el interior del propio Estado. Primero, a partir de las experiencias inno-
vadoras desarrolladas por las intendencias opositoras electas en 1974; en
segundo lugar, en el interior de los rganos centrales, responsables por las
polticas sociales, que intentan aprovechar la crisis finaciera y el modelo
de las polticas sociales para introducir elementos de transformacin; en
tercer lugar, hay un fortalecimiento de las capacidades tcnicas de los par-
tidos polticos y del parlamento, que empiezan a tomar la problemtica
social como parte de sus plataformas y proyectos de construccin de una
sociedad democrtica.
El rescate de la deuda social pasa a ser un tema central de la agenda
de la democracia, y en l convergen movimientos de naturaleza diversa.
Este proceso se intensifica en la dcada del 80 con el surgimiento de un
rico tejido social emergente, a partir de la aglutinacin del nuevo sindi-
calismo y los movimientos reivindicatorios urbanos, de la construccin de
un frente partidario de la oposicin y de la lucha de los municipalistas por
la devolucin del poder a nivel local, y de la organizacin de movimientos
sectoriales capaces de formular proyectos de reorganizacin institucional,
especialmente el Movimiento Sanitario.
Toda esta efervescencia democrtica fue canalizada hacia los trabajos
de la Asamblea Nacional Constituyente iniciados en 1987. En gran medi-
da, la construccin de un orden institucional democrtico supona un
reordenamiento de las polticas sociales que respondiera a las demandas
de la sociedad por mayor inclusin social y equidad. Proyectada al sistema
de polticas sociales como un todo, esta demanda por inclusin y reduc-
cin de las desigualdades adquiri las concretas connotaciones de afir-
macin de los derechos sociales como parte de la ciudadana.
La Constitucin Federal de 1988 representa una profunda transfor-
macin en el modelo de proteccin social brasileo, al consolidar, en la
ley mayor, las presiones que se hacan sentir haca ya ms de una dcada.
Se inaugura un nuevo perodo, en el que el modelo de la seguridad social
pasa a estructurar la organizacin y formato de la proteccin social brasi-
lea, en bsqueda de la universalizacin de la ciudadana. En el modelo
de seguridad social se intenta romper con las nociones de cobertura res-
tringida a sectores insertados en el mercado formal y distender los vnculos
entre aportes y beneficios, generando mecanismos ms solidarios y redis-
tributivos. Los beneficios pasan a concederse a partir de las necesidades,
con fundamentos en los principios de la justicia social, lo cual obliga a
extender universalmente la cobertura e integrar a las estructuras guber-
namentales.
La Constitucin de 1988 avanz en relacin con las formulaciones
legales anteriores, al garantizar un conjunto de derechos sociales, expre-
sados en el Captulo del Orden Social, innovando al consagrar el modelo
de seguridad social como un conjunto integrado de acciones de iniciati-
va de los Poderes Pblicos y de la sociedad, destinadas a asegurar los dere-
chos relativos a la salud, la previsin y la asistencia social (Ttulo VIII,
Captulo II, Seccin I, art. 194). La inclusin de la jubilacin, la salud y la
asistencia como partes de la seguridad social, introduce la nocin de dere-
chos sociales universales como parte de la condicin de ciudadana, siendo
que antes estaban restringidos a la poblacin beneficiaria de la previsin
o eran beneficios asistenciales que no se constituan en derechos.
El nuevo modelo constitucional de la poltica social se caracteriza por
la universalidad de la cobertura, el reconocimiento de los derechos socia-
les, la afirmacin del deber del Estado, la subordinacin de las prcticas
privadas a la regulacin en funcin de la relevancia pblica de las accio-
nes y servicios en estas reas, una perspectiva publicista de cogestin
gobierno/sociedad, una composicin organizativa descentralizada y par-
ticipativa.
El nuevo modelo qued expresado en los principios rectores de la
seguridad social: universalidad de la cobertura y la atencin, uniformidad
y equivalencia de los beneficios y servicios a las poblaciones urbanas y rura-
les; selectividad y distribucin en la prestacin de los beneficios y servicios;
irreductibilidad del valor de los beneficios y servicios; equidad en el modo
de participacin del costo; diversidad de la base de financiacin; y gestin
cuatripartita, democrtica y descentralizada, con participacin de los tra-
bajadores, los empleadores, los jubilados y el gobierno en rganos cole-
giados. Adems, introdujo la nocin de una renta de supervivencia, de
carcter no contributivo, al asegurar un beneficio financiero de prestacin
continuada a ancianos y deficientes, incapaces de trabajar.
En tanto el modelo de seguridad social originalmente propuesto por
Beveridge (1987) prevea un beneficio nico universal, correspondiente
a un mnimo vital, que sera asegurado por el sistema pblico, nuestra pro-
puesta de seguridad articul tres sistemas previamente existentes, regidos
por lgicas diversas: la salud por la necesidad, la jubilacin segn la con-
dicin de trabajo y la asistencia por incapacidad. La idea de que la jubila-
cin es un sistema contributivo (art. 201), y que requiere una base de cl-
culo actuarial para garantizar su sustentabilidad, no la separa del modelo
solidario y distributivo de la seguridad social, pues el espritu de la Cons-
titucin de 1988 es asumir que la contribucin requerida no se calcula,
necesariamente, sobre el salario del trabajador.
En este sentido, los principios orientadores de la seguridad social no
se aplican por igual a todos los sectores, siendo la universalidad de la
cobertura y de la atencin el eje del sistema nico de salud, la uniformi-
dad y equivalencia de los beneficios y su irreductibilidad la base de la refor-
ma de la jubilacin social, y la selectividad y distribucin los principios
orientadores de la poltica de asistencia social. Sin embargo, a pesar de
haber una mayor adaptabilidad de principios a las reas, su integracin
bajo el mismo concepto de seguridad social supona una contaminacin
positiva entre los tres componentes.
El modelo constitucional de la proteccin social innov, incluso en
relacin con el modelo original de la seguridad social, en la organizacin
de los sectores componentes de la seguridad social, subordinndolos a dos
principios bsicos: la participacin de la sociedad y la descentralizacin
poltico-administrativa. Es decir, el nuevo formato de las polticas sociales
deba profundizar el doble movimiento de democratizacin, ya fuera
desde el nivel central hacia el local, o desde el Estado hacia la sociedad. El
nfasis en la participacin de la sociedad es un aspecto muy destacado en
el texto constitucional, que refleja una respuesta a las reivindicaciones de
los movimientos sociales en toda la dcada del 80.
En este sentido, asistimos en este perodo a un triple proceso social de
construccin de la ciudadana, constituido por las dimensiones de subjeti-
vacin, institucionalizacin y constitucionalizacin. Por subjetivacin enten-
demos los aspectos relativos al reconocimiento y a la facilitacin de la cons-
titucin y organizacin de sujetos polticos, capaces de participar del
proceso de gestin pblica y de reivindicar sus derechos. Por institucio-
nalizacin se entiende la construccin de una nueva institucionalidad que
permita la formacin de la voluntad poltica, la negociacin y el pacto, la
cogestin y la deliberacin, la devolucin de poderes a la sociedad local.
Por constitucionalizacin comprendemos la necesidad de garantizar que
los beneficios sociales pasen a considerarse como derechos de la ciudada-
na, as como a asegurar la implementacin de la institucionalidad de las
polticas pblicas, compatible con el modelo democrtico asumido.
Ms all de estos procesos sociales, el modelo constitucional se formula
como un proyecto de republicanismo cvico, que pasa a incidir en la
reconstruccin democrtica de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecuti-
vo. En la medida en que se constitucionalizaron los derechos sociales, el
Legislativo se convierte en el locus principal de canalizacin de todas las
presiones, intereses y grupos organizados alrededor de recursos pblicos o
proyectos. De este modo, desde la elaboracin de la Constitucin Federal de
1988, seguida por la promulgacin de las leyes orgnicas especficas, se cre-

aron comisiones temticas permanentes en el Parlamento, dedicadas a la
legislacin social. Desde entonces, se form una generacin de parlamenta-
rios, especialistas en derecho e instituciones sociales, con fuertes vnculos con
los movimientos sociales y grupos de intereses organizados.
Del mismo modo, se cre un nuevo campo de actuacin para el Judi-
cial, dedicado a elaborar y resguardar la implementacin de la legislacin
social y los derechos sociales de la ciudadana. En ambos casos, hubo un
fuerte nfasis en la judicializacin de las polticas sociales, con efectos
muchas veces contradictorios.
Sin embargo, fue en el Poder Ejecutivo donde los cambios resultaron
ms profundos, en el sentido de propiciar el ejercicio de un poder com-
partido entre los niveles gubernamentales del central al local y entre
Estado y sociedad. En este sentido, el modelo constitucional de las polti-
cas sociales alter el pacto federativo y se present como un modelo demo-
crtico de reforma del Estado.
La originalidad de la seguridad social brasilea reside en el rediseo de
las relaciones entre los entes federativos y en la constitucin de formas con-
cretas de participacin y control sociales, con mecanismos de articulacin y
pacto entre los tres niveles de gobierno. La organizacin de los sistemas de
proteccin social debera adoptar el formato de una red descentralizada,
integrada, con comando poltico nico y un fondo de financiamiento con
recursos vinculados en cada esfera gubernamental. Esta red se organizara
de forma regionalizada y jerarquizada, con instancias deliberativas que
garantizaran la participacin paritaria de la sociedad organizada, en cada
esfera gubernamental. Este modelo fue formulado y adoptado para la cons-
truccin del Sistema nico de Salud, (SUS) y fue progresivamente exten-
dido a otras reas de las polticas sociales como la Asistencia, y hoy tambin
se aplica en otras reas como medio ambiente y seguridad pblica.
El proceso de descentralizacin se llev a cabo progresivamente, trans-
firiendo responsabilidades y recursos a los municipios en la medida en que
stos adhirieran a la propuesta del nivel central y probaran el cumpli-
miento de exigencias tcnicas y polticas consideradas imprescindibles
para la implantacin del sistema. Este proceso gener, por parte de los
municipios, una bsqueda de capacitacin sin precedentes en la historia
del pas. A nivel regional y nacional se dejaron reservadas funciones de
regulacin, coordinacin y referencia, en relacin con el sistema como un
todo. El proceso de discriminacin de funciones por niveles guberna-
mentales, acompaado de la descentralizacin de los recursos financieros
para fondos en cada uno de estos niveles, y no pudo evitar, para cumplir-
se, como era de esperar, fuertes tensiones entre tendencias centralizado-
ras y descentralizadoras.
Pero lo ms importante en el diseo del sistema fue suponer la inevi-
tabilidad de los conflictos y generar espacios institucionales de negocia-
cin entre Estados y municipios (comisiones bipartitas) y entre Unin,
Estados y Municipios (comisiones tripartitas). En estos espacios se nego-
cian y pactan normas y criterios para el destino de recursos, estrategias de
implementacin de polticas y programas, etctera.
Espontneamente fueron surgiendo acuerdos intermunicipales que
permiten el funcionamiento en red para la prestacin de los servicios,
coordinando demandas y ofertas entre municipios vecinos. Los consorcios
intermunicipales se difundieron tanto en el rea de salud como en la ges-
tin de recursos hdricos.
El control social se ejerce por medio de Consejos, en cada uno de los
niveles gubernamentales, en los cuales se asegura la participacin parita-
ria de miembros del Gobierno y de la sociedad civil (englobando usuarios,
proveedores, sindicatos, consejos profesionales, etc). Se trata de un espa-
cio que va ms all del control social, visto como un instrumento externo
al Estado, que se constituye en un verdadero componente del aparato esta-
tal (Carvalho, 1997: 99) y que reduce la selectividad estructural del Esta-
do en favor de las elites polticas, y publicita las demandas populares, socia-
lizando el conocimiento sobre los procesos de gestin pblica y
permitiendo el dilogo y la argumentacin entre los actores interesados.
Se trata, por lo tanto, de la introduccin de un instrumento de la demo-
cracia deliberativa y la cogestin, compartida por el Estado y la sociedad.
A pesar de los problemas resultantes del funcionamiento de los Consejos,
con los intentos de su captura por los grupos corporativos, y la disputa por
el poder que se establece entre las Comisiones y los Consejos, es cierto que
stos se consolidaron como un diseo institucional de las polticas socia-
les, amplindose de este modo la esfera pblica y permitindose el ejerci-
cio de la ciudadana (Carvalho, 1997; Carvalho, 1998; Raichelis, 1998).
Finalmente, otro instrumento del diseo de este sistema se refiere al
proceso de formacin de la poltica, y de interpelacin y argumentacin
mutua entre los actores involucrados. Se trata de la convocatoria peridi-
ca (cada cuatro aos), por el Ministerio correspondiente, a una confe-
rencia sobre temtica de la poltica sectorial especfica. El nivel central sub-
sidia las discusiones, pero la conferencia es un proceso de discusin
ascendente, del nivel local al regional y luego al nacional. El tema se dis-
cute en cada nivel, en conferencias convocadas para este fin, donde se
aprueban los acuerdos establecidos y se eligen los delegados que van a
representar ese nivel que comprende Gobierno y sociedad en el nivel
siguiente. El proceso culmina con la conferencia nacional, con el mismo
mecanismo, donde se llega a una carta con las directrices de la poltica,
acordada desde las bases. Como no tiene poder deliberativo vinculante, el
proceso de las conferencias funciona como formador de la poltica y de
las identidades y proyectos consensuados, de manera tal que preserva el
espacio de la poltica como un espacio de movilizacin y negociacin
(Fleury, 2004).
Este diseo institucional de los sistemas de polticas sociales est fun-
cionando desde fines de la dcada del 80, de forma contradictoria, pol-
mica y dinmica. Hoy ya est consolidado en muchas reas, como salud en
vas de creacin del Sistema nico de Asistencia Social (SUAS), y en
expansin hacia otras reas, que pasaron a realizar sus conferencias, como
las de medio ambiente o gestin de las ciudades, por ejemplo. A pesar de
las dificultades, se trata de un proceso que se arraiga y que difcilmente
resulte revertido, dado el nivel de compromiso de los actores sociales que
participan. A pesar de la desigual distribucin de informacin y poder
entre los actores que intervienen, es un proceso de expansin de la ciu-
dadana con un fuerte contenido pedaggico y de democratizacin de las
relaciones de poder. La emergencia de nuevas organizaciones, como las
que agrupan a los secretarios municipales o usuarios de los sistemas,
demuestra las potencialidades y capacidades de este proyecto para redise-
ar la estructura de poder en cada una de las reas sociales en cuestin.
2.3 Consolidacin democrtica en tiempos de ajuste
Los lineamientos legales de la seguridad social, introducidos en la
Constitucin Federal de 1988, se completaran con la promulgacin de las
leyes orgnicas en cada sector, que finalmente definiran las condiciones
concretas por las cuales los principios constitucionales y directivas orga-
nizacionales se materializaran. Sin embargo, la correlacin de fuerzas que
haba favorecido la promulgacin de este modelo haba cambiado.
En toda Amrica Latina, y en particular en Brasil, se viva en ese
momento una grave crisis econmica que exiga una serie de profundas
reformas, que alteraban el modelo de relaciones entre Estado y sociedad.
Como diagnstico de la crisis, se presentaba el elevado endeudamiento
pblico, consecuencia de la incapacidad estructural del Estado para gene-
rar el ahorro interno necesario para el desarrollo sustentable del pas. Una
orientacin reformista que abarcara la privatizacin del patrimonio del
Estado y la reforma administrativa, y que introdujera prcticas gerenciales
oriundas de los negocios privados adems de la retirada del Estado de
la provisin de servicios fue insistentemente recomendada por las agen-
cias internacionales como la solucin capaz de devolver al pas los niveles
de crecimiento social y econmico alcanzados en el pasado. Fue segn el
modelo del discurso reformista, dictado por la orientacin ortodoxa en la
economa de los ltimos aos, que se desarrollaron los debates acerca de
la necesidad de reorganizacin del modelo de seguridad.
La reglamentacin de los nuevos dispositivos constitucionales relativos
a la seguridad social fue muy conflictiva. Las leyes orgnicas del rea de
seguridad social se promulgaron tras un intenso proceso de conflictos y
negociaciones, y en un contexto poltico en que el Ejecutivo era abierta-
mente hostil a su contenido reformista original, que significaba mayores
gastos con beneficios y con ampliacin de la cobertura.
Los constituyentes se preocuparon por reducir la vulnerabilidad del
sistema de seguridad social, cuya base de contribucin sobre la planilla de
sueldos se haba mostrado procclica, inviabilizando las finanzas previsio-
nales en los momentos de crisis econmica, cuando la poblacin presen-
ta ms demandas.
La concrecin de este modelo de seguridad social se realizara con la
creacin del Presupuesto de Seguridad Social, modalidad de integracin,
nunca implementada, de todos los recursos oriundos de las distintas fuen-
tes a distribuirse entre los tres componentes: salud, previsin y asisten-
cia. Sin embargo, como no se estableci el modo de operacin de este
mecanismo, casi de inmediato se produjo una especializacin de las fuen-
tes de financiamiento en relacin con el destino, a contrapelo de la ley,
siendo posteriormente consagrada a travs de enmiendas constituciona-
les. Todas las leyes orgnicas de salud, previsin y asistencia tuvieron
que negociarse en esta coyuntura desfavorable, y su mayor o menor corres-
pondencia con los preceptos constitucionales fue fruto de la capacidad
poltica de resistencia a las tendencias de privatizacin, recentralizacin,
capitalizacin y focalizacin que amenazaron la implantacin de la segu-
ridad social.
Para algunos, la seguridad social ya carece de existencia formal y admi-
nistrativa con todo los cambios que hubo, pero, a nuestro entender, la
seguridad social, como principio rector de la proteccin social consagra-
do constitucionalmente, no fue concluida ni organizativa ni financiera-
mente, sea en relacin con el modelo de beneficios sea en relacin con la
cobertura. No obstante, contina como orientadora de los movimientos y
luchas sociales, atravesando la burocracia pblica, en defensa de los dere-
chos sociales universales, habiendo demostrado su capacidad de resisten-
cia a las coyunturas ms adversas.
La agenda reformista de la dcada del 90 estuvo preponderantemen-
te marcada por el discurso ortodoxo fiscal, que convirti la previsin social
en el ms grave problema nacional, cuyas reformas fueron exigidas como
prerrequisito para el ajuste fiscal y la estabilizacin de la economa. Las
propuestas se formularon claramente segn las recetas de las agencias
internacionales: una reforma estructural de previsin social que libera-
ra al Estado de las obligaciones con jubilaciones y pensiones y, al mismo
tiempo, fortaleciera el creciente mercado de seguros se plante como
requisito para la solucin de la crisis fiscal y posible impulso para el pro-
ceso de crecimiento, ya que representaba la liberacin de un ahorro nacio-
nal para la inversin. En el rea de salud predominaron los principios de
retiro del sector pblico de las funciones de seguro y provisin, reservn-
dole solamente la concesin de un paquete bsico de atencin a la salud
de poblaciones pobres, incapaces de adquirir un seguro en el mercado.
En el rea asistencial la tendencia universalista deba revertirse a la focali-
zacin de poblacin y territorios, por medio de programas de concesin
de beneficios y transferencias financieras, o con programas operados por
organizaciones de la sociedad civil.
En todas estas propuestas se opera una contrarreforma en relacin con
los principios constitucionales de garanta estatal de derechos sociales uni-
versales, descentralizando el control social de las polticas pblicas. Ante
esta nueva coyuntura poltica la seguridad social va a pasar por reformas
constitucionales durante toda la dcada del 90, siendo permanente la ten-
sin en relacin con la cuestin de su financiamiento. Sin embargo, a dife-
rencia de otros pases de la regin, la correlacin de fuerzas en defensa de
sistemas universales de proteccin social plasmados en la Constitucin
pudo oponer resistencia a las reformas neoliberales.
Pero, el deterioro de las cuentas pblicas en los aos noventa y la con-
siguiente reduccin del grado de libertad fiscal del gobierno exacerbaron
el conflicto ya existente entre los ministerios del rea econmica y los del
rea social. Las principales amenazas a la seguridad social fueron perpe-
tradas en el campo financiero, con las sucesivas apropiaciones para otros
fines de los recursos oriundos de las contribuciones sociales,
5
sea para aten-
der los criterios de supervit primario, que fueron acordados con las agen-
cias financieras internacionales, sea tambin por el mero uso indebido de
los recursos de aquellas contribuciones para atender otras prioridades
gubernamentales en programas sociales.
Las propuestas ms radicales de privatizacin del sistema previsional
terminaron por fracasar y solamente fueron implantadas reformas consti-
5
Por medio de la aprobacin de la Desvinculacin de Recursos de la Unin (DRU) la
Unin retira un 20% de los recursos de la seguridad social y permite su libre recolocacin
en otras finalidades, incluso para el pago de los intereses de la deuda. Para tener una idea
de los efectos de este mecanismo en la subfinanciacin de la seguridad social, en el ao 2001
casi el 50 % de los aportes sociales se desviaron de su destino constitucional, generando as
el dficit anunciado en seguridad.
tucionales en el rea que tuvieron por objetivo dar tratamiento fiscal a las
polticas sociales, omitiendo toda referencia al concepto de seguridad
social. Adems de vincular los recursos de las contribuciones sociales a la
previsin, la reforma inicial alter las condiciones de acceso a los benefi-
cios previsionales, introdujo un tope mximo, as como redefini la estruc-
tura de los regmenes general, propio, militar y complementario. Poste-
riormente, ya en el gobierno actual, el rgimen propio de los servidores
pblicos pas por una reforma
6
semejante, de carcter restrictivo en el
acceso y valor mximo de los beneficios.
La situacin financiera de la previsin social es fuente de permanen-
te tensin en un pas en el cual el dficit fiscal sigue siendo un problema
central, los encargos de la deuda son crecientes en funcin de la poltica
que mantiene una tasa de inters muy elevada y que ya no puede aumen-
tar la carga fiscal que est alrededor del 30% del PBI.
Una de las propuestas ms frecuentes de los sectores ms conservado-
res es por retirar de su mbito beneficios que representan subsidios a los
beneficiarios ms pobres. Solamente en el inicio del segundo mandato de
Lula, el Gobierno ha asumido una posicin contundente al afirmar que
esos beneficios a los sectores ms deprimidos como trabajadores rura-
les son fundamentales para la reduccin de la pobreza y no sern reti-
rados de la previsin social. A favor de la transparencia de las cuentas de
la seguridad social, el Gobierno propuso una alteracin que torna claro
que el propalado dficit del sistema era fruto de la forma de hacer la con-
tabilidad.
Si bien los datos del Gobierno (IPEA, 2007) estiman que el impacto
de tales beneficios en la reduccin de la pobreza ha sido capaz de reducir
a la mitad la pobreza extrema son escasas las oportunidades de reformas
de carcter inclusivo, capaces de introducir en la jubilacin a trabajadores
informales y temporarios. Tales medidas, juntamente con la ampliacin
de la cobertura de los beneficios asistenciales de prestacin continua y la
atencin universal a la salud, transformaran la seguridad social en el ms
poderoso instrumento de distribucin de renta e inclusin en la condi-
cin de ciudadana.
En el campo de las polticas asistenciales encontramos, en los ltimos
aos, la ms grande tensin entre el modelo constitucional, materializado
en la estructura descentralizada y participativa reglamentada por la legis-
lacin ordinaria (Ley Orgnica de Asistencia Social) y el modelo de pro-
6
Enmienda constitucional 40/2003 conducida por el Poder Ejecutivo. Existe una
enmienda paralela, propuesta por el Legislativo, que tiene carcter inclusivo y que todava
se est tramitando.
gramas focalizados, vinculados a la Presidencia de la Repblica (como el
Programa Comunidad Solidaria y, posteriormente, el Programa Hambre
Cero), que introdujeron la perspectiva de tratar la asistencia fuera de los
marcos de la seguridad social. Tales programas focalizados, de eficacia
dudosa, pasan a ser identificados como marcas polticas de los gobiernos,
desvinculando los beneficios asistenciales de la condicin de ciudadana.
Este movimiento de consolidacin de las directrices constitucionales
para la asistencia, en un formato similar al del sistema de salud, se encon-
tr con un movimiento social de gran expresin nacional (Movimiento
por la tica en la Poltica) por medio del cual la sociedad civil exiga del
gobierno la implantacin de un programa de seguridad alimentaria, para
combatir el hambre y la miseria.
A partir de esta movilizacin social se introdujo el tema del hambre en la
agenda pblica. Como respuesta a esta demanda el Gobierno cre el Pro-
grama Comunidad Solidaria (decreto 1366/95), con el objetivo de articular
a los diferentes actores ministeriales, gobiernos locales y organizaciones socia-
les, para la focalizacin de sus acciones en municipios pobres, para llevar ade-
lante, en asociacin, una agenda bsica de combate contra la pobreza.
Las dos estructuras institucionales, la del modelo constitucional y la de
los programas focalizados, continuaron paralelas durante varios aos, lle-
gando a constituirse, al comienzo del gobierno actual, en dos Ministerios
distintos, y generando reas de friccin y superposicin, entre ambas esfe-
ras de accin gubernamental. Slo recientemente hubo unificacin de
estas instituciones, con la creacin del Ministerio de Desarrollo Social y
Combate contra el Hambre en 2004, lo cual habr de permitir un fortale-
cimiento de la institucionalidad en el rea asistencial.
De otras iniciativas en el rea asistencial, en este perodo, fueron pro-
tagonistas los gobiernos locales, que desarrollaron Programas de Garan-
ta de Renta Mnima (PGRM), semejantes a becas de estudio, con exigen-
cia de cumplir compromisos por parte de las familias beneficiarias, como
la frecuencia asistencia a la escuela de nios en la franja escolar de 7 a 14
aos. Concebidos como un mecanismo eficaz en el combate contra la
pobreza y el trabajo infantil precoz, parten de la idea de que la elevacin
del nivel educacional de estos nios permitir ampliar su capacidad futu-
ra para la generacin autnoma de renta, rompiendo con el crculo vicio-
so de reproduccin de la pobreza.
A partir del 2001, el Gobierno nacional asume el liderazgo en la con-
cesin de Becas Escuelas y de otros tipos, que fueron, por ende, consoli-
dadas en un nico programa de Becas Familias, en 2004. Datos recientes
indican que en 2006 ya eran 11,1 mil millones de familias beneficiarias del
programa, lo que confirma el xito y el cumplimiento de las metas del pro-

grama. La ampliacin de la cobertura fue tambin seguida por el mejora-
miento de la capacidad de gestin de las polticas asistenciales.
En el rea de educacin, durante los aos noventa fue promulgada la
Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional (ley 9394/96), en la
cual queda en claro la prioridad de garanta de oferta de enseanza fun-
damental obligatoria. Para tanto, se requera retomar y profundizar el pro-
ceso de descentralizacin y la estrategia adoptada fue la redefinicin del
papel del Ministerio (MEC) en el proceso de gestin pblica, como coor-
dinador de las polticas nacionales, dejando a cargo de los gobiernos esta-
duales y municipales la ejecucin de estas polticas.
Las polticas educacionales asumieron un enfoque centrado en la bs-
queda de un nuevo modelo de equidad, buscando la promocin de accio-
nes focalizadas en corregir desigualdades sociales, econmicas y regiona-
les que impiden la universalizacin del acceso a la enseanza fundamental.
En la bsqueda de la mejora de la calidad de la educacin bsica (prime-
ra a octava serie) se adoptaron polticas de valorizacin de los profesores,
se impusieron parmetros curriculares, se cre un sistema de evaluacin
de desempeo y un programa de transferencia de recursos financieros
directamente a las escuelas, para ser manejado por un Consejo con repre-
sentantes de la comunidad.
Para viabilizar el nuevo diseo y articulacin institucional, se cre el
Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Enseanza y Valorizacin del
Magisterio (FUNDEF), que vincula la descentralizacin de la enseanza
fundamental y la divisin de tareas entre Estados y municipios para la redis-
tribucin de los recursos en base al nmero de alumnos atendidos por las
respectivas redes de enseanza; garantiza un valor mnimo por alumno,
como mecanismo para reducir desniveles regionales e intraestaduales; esta-
blece el destino de, por lo menos, el 60% de los recursos para el pago de
salarios de los profesores (Castro, 2000).
Resumiendo, la reforma educacional implementada en la dcada del
90 se inscribe dentro de los principios constitucionales de universalizacin,
descentralizacin y participacin, pero actualiza los mecanismos de ges-
tin, al introducir elementos de autonoma de las unidades, financia-
miento de las demandas, evaluacin de desempeo y, fundamentalmen-
te, mecanismos de redistribucin de los recursos y reduccin de las
disparidades regionales.
En los aos recientes, que corresponden al gobierno Lula, el nfasis
se concentr en un ambicioso programa de inclusin universitaria, con la
creacin del Programa de Universidad para Todos (PROUNI). El Gobier-
no pas a condicionar la continuidad de los subsidios que siempre regal
a las Universidades privadas a la inclusin de estudiantes becados, selec-

cionados por el gobierno en exmenes pblicos. Con ese mecanismo fue-
ron generados cerca de 100.000 ingresos anuales de estudiantes que
demuestran su mrito y su incapacidad financiera. Esa medida pretende
revolucionar el perfil de las elites en los prximos aos. Sin embargo, las
mejores universidades son las pblicas, donde solamente ingresan aque-
llos que pasaron evaluaciones muy competitivas. As, los estudiantes que
pudieron hacer sus estudios en buenas escuelas fundamentales y secun-
darias privadas son los nicos que alcanzan acceder a las mejores univer-
sidades pblicas. Para terminar con ese mecanismo de canalizacin de los
recursos pblicos para la reproduccin de una estructura social elitista,
fue aprobada una reforma universitaria que prev la adaptacin, en un
plazo de diez aos, de las universidades pblicas para ofertar el 50% de
sus plazas a estudiantes pobres, negros y oriundos de escuelas secundarias
pblicas.
En una sociedad que no acepta la existencia de prejuicios, el planteo
de la discriminacin racial en el sistema educacional ha generado muchos
debates y fue motivo de innumerables audiencias de concertacin. Cada
universidad est implementando su estrategia particular para atender a los
requerimientos legales dentro del plazo fijado.
III Conclusin
La verdadera concrecin de la seguridad social, como un sistema uni-
versal de proteccin social, ya lo sealaba muy claramente Beveridge
(1987), incluye la existencia de un pacto social renovado que, trascen-
diendo intereses sectoriales y clasistas, permita la definicin de un nuevo
modelo civilizatorio, que se institucionalice por medio de las polticas y de
los derechos sociales. Sin la existencia de ese acuerdo social bsico, sin una
correlacin de fuerzas que lo sostenga, es difcil creer que habr una trans-
formacin ms profunda.
La descripcin anterior intent demostrar la inmutabilidad secular de
la estructura de las desigualdades en Brasil, al mismo tiempo que se pre-
senta la imposibilidad de mantener esa situacin en un rgimen poltico
democrtico, con explosin de las demandas sociales, la constitucin de
nuevos actores sociales, el crecimiento de la violencia urbana y crecientes
amenazas a la cohesin social.
En las ltimas dcadas, Brasil ha transformado su institucionalidad en
el campo social con vistas a reducir las desigualdades y asegurar los dere-
chos ciudadanos. La efervescencia transformadora tuvo que enfrentarse
con un ambiente econmico e ideolgico francamente adverso a la
implantacin de polticas de inclusin social. Sin embargo, con idas y veni-
das, el pas sigue en la bsqueda de la ampliacin de la esfera pblica con
la inclusin de los excluidos en la condicin de ciudadanos.
Los resultados ms recientes de la Fundacin Getulio Vargas indican
que la parcela de la renta apropiada por los 50% ms pobres ha sido incre-
mentada desde octubre del 2002, donde estaba situada en 10,07%, siendo
en octubre del 2003 de 10,80%, pasando al 12% en octubre del 2004 y
12,24% en octubre del 2005. Inversamente, la renta de los 10% ms ricos
ha disminuido, del 47% en 2002, pasando a 47,52% en 2003, 47,74% en
2004 y 46,31% en 2005. La desigualdad, medida por el ndice de GINI,
7
represent 0,637 en 2002, 0,618 en 2003, 0,604 en 2004 y 0,597 en 2005.
La pobreza extrema ha variado del 35,15% en 1992 al 26,72% en 2002,
28,17% en 2003, 25,38% en 2004 y 22,77% en 2005.
Datos de IPEA (2007) con base en la encuesta domiciliar del 2004,
incluyen 11,3% de la poblacin en la condicin de pobreza extrema y un
30,1% en condicin de pobreza. Sealan que sin los programas de trans-
ferencia de renta la pobreza extrema sera de 13,2% y la pobreza de 31,1%.
Pero sin los programas de transferencia de renta y sin las jubilaciones y
pensiones asistenciales ciudadanas, los pobres extremos llegaran a 22,6%
y los pobres a 41,7%. Tales simulaciones demuestran el impacto de las pol-
ticas sociales en la reduccin de la pobreza. Sin embargo, tales cambios
son en un ritmo muy distante de lo necesario para establecer una socie-
dad mas equitativa, pues el punto de partida es muy desfavorable y las
medidas polticas todava muy tmidas. Datos epidemiolgicos sobre con-
diciones de salud y enfermedad demuestran la persistencia de enormes
desigualdades, as como tambin los datos sobre desempeo escolar.
Los principales retos en la bsqueda de la consolidacin de la demo-
cracia en el pas son los que describimos a continuacin.
Compatibilizar las polticas econmicas y sociales;
A pesar de la dinmica de transformaciones en las instituciones res-
ponsables por las polticas sociales, tanto en el sentido de ampliar el acce-
so como en el reconocimiento de los excluidos como ciudadanos, se obser-
va una situacin de inmutabilidad en las condiciones generadoras de la
concentracin de renta en el pas.
Los principales problemas enfrentados por el trabajador, desde la dca-
da del 90. son el desempleo, la informalidad y la cada de la renta prome-
7
En base a la apropiacin de la renta per cpita del trabajo efectiva, segn el Centro
de Polticas Sociales de la Fundacin Getulio Vargas. www.fgv.br/cps

dio real. El desempleo creci, sobre todo, en las regiones metropolitanas,
subiendo del 7% al 13,9% en el perodo de 1995 a 2003 (en general, en este
perodo subi del 6% al 10%, en tanto en las reas no metropolitanas la
variacin fue del 5% al 8,2%). La informalidad en el mercado de trabajo
estuvo en alta durante toda la dcada del 90, llegando al 47,2% en 2002, con
una reduccin al 45,5% en 2003. La renta promedio real de los trabajado-
res cay entre 1996 y 2002, recuperndose en 2003 (llegando a R$ 639,30),
si bien todava acumula una cada del 15% en relacin con 1996.
Estos resultados son fruto de las opciones hechas en relacin con la
estabilizacin de la economa que, durante los ltimos veinte aos, no
logr establecer perodos de desarrollo sostenido. Fenmenos concu-
rrentes como la reestructuracin productiva como consecuencia de la
apertura del mercado y la privatizacin, que llevaron a la prdida de pues-
tos de trabajo as como al fracaso de diversos planes de estabilizacin entre
los aos ochenta y noventa, son sealados por el IPEA (2005) como fac-
tores responsables por la actual situacin del mercado de trabajo.
El crecimiento del PBI en los ltimos aos, si bien muy tmido, est
capitaneado por las exportaciones de productos del agronegocio. Este
hecho no parece indicar un cambio significativo en el mercado de traba-
jo, dada su baja capacidad de absorcin de mano de obra.
Los datos relativos al mercado de trabajo y a la renta, en su distribu-
cin regional, indican la persistencia de enormes diferencias regionales.
Adems, muestran que los jvenes, las mujeres y los negros son los grupos
ms afectados por los problemas del mercado de trabajo, si bien de dis-
tintos modos. En tanto los jvenes ven su participacin en el mercado de
trabajo disminuida y aumenta el desempleo en esta franja etaria, las muje-
res y los negros enfrentan obstculos atribuidos a prcticas discriminato-
rias, que resultan en mayor desempleo y menor remuneracin para acti-
vidades semejantes. Las diferencias de renta entre negros y blancos estn
disminuyendo desde los aos noventa, aunque siguen siendo muy eleva-
das. En 1990, un trabajador blanco de entre 45 y 50 aos, por ejemplo,
ganaba 130% ms que un negro de la misma edad. Doce aos despus,
esta diferencia baj al 90%, aunque las diferencias en escolaridad se hayan
mantenido, pues hubo mejoras en los dos grupos considerados.
Sin la perspectiva de cambios en la orientacin de la poltica macroe-
conmica que reviertan el cuadro actual de drenaje de recursos produc-
tivos al sector financiero, de concentracin de la renta y esterilizacin de
recursos pblicos con los servicios de la deuda, se vuelve lejano un esce-
nario ms optimista, con inversiones pblicas y privadas en infraestructu-
ra, necesarias para llevar adelante un proceso de desarrollo sustentable, el
cual sera condicin imprescindible para revertir el cuadro actual del pre-

cario mercado de trabajo brasileo. Las medidas que estn siendo pro-
puestas para el Plan de Aceleracin del Crecimiento (PAC), a partir del
2007, son importantes por proponer inversiones en reas que pueden
generar ms empleo y mejorar las condiciones de vida. Sin embargo, como
los recursos pblicos son todava muy limitados siguen los riesgos en rela-
cin con la posibilidad de reduccin de recursos de las reas de polticas
sociales.
Radicalizar la democracia
En este contexto, podemos preguntarnos si las polticas sociales son
capaces de enfrentar esta situacin que tiende a persistir en trminos
de desigualdad y si pueden atenuar la incidencia de la pobreza.
Es cierto que ha habido, en este ltimo cuarto de siglo, un enorme
esfuerzo en el sentido de disear una nueva institucionalidad, sea por
medio de programas universales de salud y educacin, sea a travs de pro-
gramas focalizados de transferencia de renta y mejoras urbanas en las peri-
ferias de las grandes ciudades. Sin embargo, estas mismas polticas y pro-
gramas ven sus recursos permanentemente restringidos en funcin de las
necesidades y presiones para garantizar el equilibrio fiscal.
La construccin de polticas y sistemas de atencin ms democrticos
han permitido el acceso de la poblacin a bienes y servicios pblicos de
los cuales antes se vea excluida. Pero en el interior de estos sistemas se
repite la insidiosa diferenciacin social que caracteriza a nuestra sociedad.
Sea en la calidad de los servicios, sea en la sustentabilidad de los progra-
mas, sea en su limitado alcance.
La construccin de una esfera pblica democrtica y plural, con la
garanta de derechos de ciudadana y de formas de participacin delibe-
rativa, es un fenmeno nuevo en el pas. La democracia exige el recono-
cimiento y la participacin, tal como la estamos construyendo, y la posibi-
lidad de construccin de nuevos sujetos polticos. Sin embargo, ser
imposible garantizar gobernabilidad si la democracia no se traduce tam-
bin en redistribucin. En este sentido, como revelan los datos sobre las
condiciones de trabajo y distribucin de renta, no fuimos, hasta ahora,
capaces de asociar democracia con insercin ciudadana y desarrollo huma-
no. Inseguridad y violencia asoman como sntomas de esta sociedad que
se muestra incapaz de producir cohesin social.
El enfoque del desarrollo humano (Sen, 1995) debe ser ampliado con
una perspectiva que coloque la construccin del espacio pblico en el cen-
tro del debate. En esta perspectiva, que identificamos como la construc-
cin y expansin de la ciudadana, el individuo-agente da lugar al sujeto
poltico, cuya autonoma es siempre mediada por las reacciones sociales y
la institucionalidad construida. Al juzgar la igualdad como un constructo
poltico, se hace necesario adoptar una perspectiva relacional, que tras-
cienda el mbito del individuo que busca su propio bienestar, a partir de
sus impulsos y necesidades, para pensar el bienestar como una construc-
cin societaria e institucional. Si el proceso de subjetivacin es siempre
relacional, no podemos prescindir de la discusin sobre la comunidad
poltica, la estructura de poder y la institucionalidad del Estado.
Esto requiere la construccin de una esfera pblica plural e inclusiva,
para lo cual habr que superar nuestro desfasaje en relacin con los pases
desarrollados que construyeron sociedades ms igualitarias por medio de
polticas pblicas universales de bienestar econmico y social. Pero tambin
precisamos ser innovadores al pensar una institucionalidad que trascienda
los lmites histricamente fechados de aquella construccin del Welfare-State.
Esta institucionalidad se basaba en la existencia de un Estado republicano
operado por una burocracia racional-legal, un mercado capaz de incorporar
mano de obra y aumentar la masa salarial, nivelando as, mnimamente, a los
miembros de la sociedad, y un conjunto de polticas pblicas de cuo redis-
tributivo, fundadas en un pacto social en el que las elites aceptan la inclusin
de los dems ciudadanos a la comunidad nacional.
Nuestro elevado y persistente nivel de exclusin y desigualdad tuvo como
contracara un Estado patrimonial, un proyecto de desarrollo cuya dinmi-
ca no fue oriunda del mercado interno, y una poltica social estratificadora
y excluyente. Para revertir esta situacin ser necesaria una nueva institu-
cionalidad, en la que la generacin de espacios pblicos sea tan inducida
por el Estado como controlada por la sociedad. En situaciones de extrema
iniquidad en la distribucin de los recursos de poder, el Estado debe ser un
actor importante en la generacin de estos espacios pblicos, en los que los
ciudadanos se igualan polticamente. Sin embargo, la igualdad requerida
debe contemplar la diversidad y singularidades existentes, o sea, se trata de
la construccin de una igualdad compleja y diversa. Clivajes de gnero, raza
y etnia, que marcan las desigualdades ms profundas, deben enfrentarse
desde la perspectiva de la igualdad compleja, pues requieren tanto la acep-
tacin de la igualdad como la preservacin de la diversidad.
En espacios pblicos as construidos los sujetos son reconocidos y nego-
cian sus proyectos e intereses en conflicto, pudiendo generar una nueva nor-
matividad, ms inclusiva, al aceptar la diversidad y el interculturalismo. En
otros trminos, se trata de alterar la estructura de poder elitista prevale-
ciente, sin lo cual el desarrollo humano se ha probado inviable.
El papel protagnico del Estado en la generacin de espacios pblicos
y en la induccin de la subjetivacin no puede ser, sin embargo, un refuer-

zo al autoritarismo del Estado, y debe evitar su apropiacin privada por
parte de los grupos ms poderosos. As, ms all de una gestin burocr-
tica, se requiere la introduccin de mecanismos de cogestin, en los que
los sectores organizados de la sociedad puedan participar de la gestin de
la cosa pblica. Este nuevo formato del Estado y de su relacin con la socie-
dad es condicin para alterar la distribucin de poder que se perpeta por
medio de las polticas pblicas, y generar as un proceso de transforma-
cin democrtica de las estructuras arcaicas del aparato estatal.
Finalmente, la comunidad de los ciudadanos slo se construir a par-
tir de un imaginario colectivo, que todava encuentra en la nacin su refe-
rente principal, aunque ste sea cada vez ms compatible con la profun-
da identificacin del ciudadano tanto con su ciudad como con el sistema
globalizado. Este imaginario slo podr construirse, colectivamente, a par-
tir de un proyecto nacional de desarrollo, autnomo y sustentable que, a
diferencia de los anteriores, plantee la democracia como directriz y la
inclusin social como prerrequisito.
Si no somos capaces de generar mayor igualdad, por medio de polti-
cas redistributivas fundadas en un nuevo pacto societario, estaremos acti-
vando un proceso de ciudadana inconcluso que, en lugar de generar
cohesin social e instituciones democrticas, puede fomentar anomia, vio-
lencia e ingobernabilidad.
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10. Desarrollo sin ciudadanos.
El modelo chileno de los ltimos
veinte aos
Rodrigo Mrquez Arellano
1
Carolina Moreno Bravo
2
La mirada de Chile que construir este artculo se basa en gran medi-
da en la que se ha venido elaborando durante ya casi doce aos en los
informes nacionales de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como partcipes de esa experiencia
intelectual, revisaremos los diagnsticos que en ellos se exponen desde
una perspectiva evaluativa a fin de sintetizar nuestra particular mirada cr-
tica del pas; en especial sobre el moedo y las oportunidades existentes
para el ejercicio de la ciudadana como factor del desarrollo humano.
3
Sobre la base de esa experiencia afirmaremos que el notable desa-
rrollo alcanzado por el pas ha sido una experiencia de desarrollo sin ciu-
dadanos, que a travs de una fuerte conduccin de la elite ha sido capaz
de acumular consensos institucionales que permitieron a Chile avanzar en
una serie amplia de materias, a condicin de hipotecar o mantener una
relacin fra con la sociedad. Ello deriva en una suerte de dficit demo-
1
Socilogo. Candidato a Doctor Universidad de Leiden, Holanda. Investigador PNUD
Chile. Profesor Director del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS UV) de la carrera
de Sociologa. Facultad de Humanidades, Instituto de Historia. Universidad de Valparaso.
2
Licenciada en Sociologa, Universidad de Chile. Master en Ciencias Polticas y Socia-
les, Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, Espaa. Editora de la Revista Latinoamericana
de Desarrollo Humano (www.revistadesarrollohumano.org) e investigadora del PNUD.
3
Tanto la resea de esas ideas como la expresin de opiniones crticas son de exclusi-
va responsabilidad de los autores.
crtico que parece transformarse, a la vez, en un rasgo ms bien perma-
nente y en una condicin de estabilidad del sistema. La reciente reaccin
de las elites frente a la incipiente aparicin de una mayor conflictividad
social, parece reafirmar este hecho. En ese contexto, los ciudadanos desa-
rrollan formas de participacin individualizadas y se hacen presentes en
los debates pblicos a travs de formas mediatizadas de representacin de
sus intereses, fundamentalmente mediante encuestas y denuncias en los
medios de comunicacin masivos. Esas formas de accin, si bien, imponen
a las elites la necesidad de sintonizar con la gente, no llegan a confor-
mar una ciudadana activa capaz de compensar la desigual distribucin
del poder ni de alcanzar una mayor profundizacin democrtica. La dis-
yuntiva actual parece entonces radicar en discernir. Hasta cundo ser sos-
tenible esa falta de profundizacin democrtica.
Hablar de Chile de los noventa y de los primeros aos de esta dcada
es hablar de un conjunto cambiante de paradojas. Es hablar de un pas del
cual, como en un caleidoscopio, la imagen que se obtenga depender de
cmo ste se acomode para observarlo. Tal vez ms que otros pases, Chile
puede ser al mismo tiempo un buen ejemplo del ms resonante xito
en materia de desarrollo de las ltimas dcadas o bien del fracaso de
muchos sueos de transformacin social en pos de ese xito. Sin duda, ha
sido un tanto de cada visin. No en vano, uno de los primeros informes
nacionales sobre Desarrollo Humano iniciaba su anlisis describiendo a
Chile como un pas de paradojas, donde se observaba que a pesar de un
notable crecimiento econmico, la gente no pareca ser ms feliz (PNUD
Chile, 1998).
El punto es que, despus de la transformacin hecha por la dictadura
de buena parte de los ejes constitutivos de la sociedad chilena, los gobier-
nos de la Concertacin Democrtica iniciaron un intenso proyecto de
modernizacin, cuyo diseo y aplicacin fue de corte ms bien tecnocr-
tico y bajo la condicin tanto tcnica como poltica de preservar ciertos
aspectos de lo realizado por la dictadura. De este modo, el pas consolid
un perodo de crecimiento econmico sostenido y de fortalecimiento ins-
titucional, expresado en las cifras de crecimiento que, en general, exhibe
dicho perodo.
Tambin se busc incluir en el modelo cambios que apuntaran hacia
el logro de una mayor equidad social. De all la preocupacin por la pobre-
za y por la inclusin de todos en los beneficios del desarrollo. Esa preo-
cupacin tiene logros importantes que mostrar (especialmente en mate-
ria de reduccin de la pobreza y aumento del desarrollo humano), pero
Desarrollo sin ciudadanos 275
tambin desafos pendientes, como mejorar la distribucin del ingreso,
que a pesar del consenso que generan en torno a su urgencia y centrali-
dad, an no han sido abordados de modo eficaz.
4
Principales indicadores socio-econmicos
1990 1996 2006
IDH* 0.787 0,818 0,859
PIB per capita (en US$)** s/d 7.200 9.810
Indice de gini*** 0,57 0,57 0,54
Pobreza (en %)**** 25,6 17,5 10,5
Indigencia (en %)**** 13,0 5,7 3,2
* Fuente: Informe mundial de Desarrollo Humano, 2006
** 1996: dlares de 1995, ajustados por el ndice paridad de poder adquisitivo (PPA). Fuen-
te: Banco Mundial
***Calculado a partir de personas. Fuente: MIDEPLAN, 2006
El grado de aceleracin de este proceso gener profundas transfor-
maciones econmicas, sociales y culturales en las personas, al punto que
hoy pocos se reconocen en una historia como la chilena que clama por ser
re-debatida, incluyendo las imgenes y los hroes representativos de la
identidad comn (PNUD, 2002).
Cul fue la clave de ese proceso exitoso?
La respuesta a esta pregunta hoy parece clara: el xito de este proce-
so se bas, en gran medida, en el consenso de la elite; es decir, aquellos
con las mayores cuotas de poder dentro de la sociedad, en torno al man-
tenimiento de aspectos bsicos del modelo de desarrollo estructurado
durante la dictadura, sus valores, sus fundamentos, pero agregndole un
conjunto de correcciones que apuntaron fundamentalmente al incre-
mento, va regulacin y transferencias, de la equidad.
Al resumir este proceso en palabras de Oscar Muoz en su reciente
anlisis del perodo, es posible anotar que:
4
Al momento de concluir la redaccin de este texto, se ha formado una Comisin Pre-
sidencial para la bsqueda de propuestas de poltica pblica que apunten al logro de una
mayor equidad social. Esta comisin da cuenta de la importancia transversal que hoy se le
da al tema. Al mismo tiempo, expresa la conviccin generalizada de que el momento actual
demanda avanzar en acciones concretas tendientes a traducir ese consenso en acciones y
resultados. Por diversas razones, la Central Unitaria de Trabajadores y los grandes gremios
empresariales no forman parte de dicha Comisin.
Al trmino del Rgimen Militar, la Concertacin tuvo que decidir entre un
cambio radical en la estrategia econmica, reimplantando un intervencionis-
mo estatal, aunque con un Estado muy debilitado, o aceptar las nuevas con-
diciones institucionales, sometindolas a los ajustes necesarios para una mayor
eficiencia econmica y una mayor equidad social. El sector privado haba dado
muestras de un vigor desconocido en el pasado. El sistema de mercado se reve-
laba como un mecanismo dinamizador de la inversin y el crecimiento. Los
consumidores se estaban beneficiando de oportunidades que no haban teni-
do por generaciones. Se opt por esta segunda posibilidad, en el convenci-
miento que era el camino correcto. Los 16 aos de gobiernos concertacio-
nistas han confirmado con creces lo adecuado de esta decisin. El presidente
Lagos culmin el tercer gobierno de la Concertacin con la mayor aproba-
cin popular que mandatario alguno haya tenido en Chile, cercana al 70%.
El pas ha ganado una gran confianza en s mismo y en sus instituciones y ha
dado otro paso indito como fue el de elegir a una mujer, la primera, para
que desempeara el cargo de Presidenta de la Repblica (Muoz, 2007).
Este consenso de la elite implic como es lgico una solucin de com-
promiso en la cual todos los sectores transaron en atencin a los objetivos
superiores del mantenimiento del orden (expresado en la llamada gober-
nabilidad) y del modelo de economa social de mercado (crecimiento
econmico, equilibrio fiscal y control de las variables macroeconmicas).
En palabras de otro analista, esta solucin se expres en una correla-
cin de fuerzas relativamente homognea en cuanto a representacin pol-
tica, aunque ciertamente, distorsionada producto del sistema electoral
binominal instaurado por la propia constitucin y que hace parte de las
nuevas reglas del juego. Este cuadro es expresin y tambin resulta-
do de la adopcin de una opcin estratgica que remite a un formato
de transicin pactada sobre reglas del juego poltico institucional. En
este complejo contexto, la apuesta principal del primer gobierno demo-
crtico ser la consolidacin de la frgil democracia (Moreno, 2006).
Es preciso aclarar que este consenso entre elites no significa una cons-
piracin de los poderosos a espaldas de las demandas de la sociedad. Los
distintos actores buscan y alcanzan dicho consenso, precisamente en repre-
sentacin de los diversos sectores de la sociedad y actuando sobre la base
del apoyo que ella les ofrece en el marco del sistema electoral. No en vano,
la coalicin gobernante ha sido apoyada electoralmente en reiteradas oca-
siones por la ciudadana votante y la oposicin cuenta con un apoyo elec-
toral importante. En ese sentido, las elites, desde el campo de la poltica,
han jugado el rol de definir el campo de lo posible en el marco de las
correlacin de fuerzas de un momento dado. La distancia se construye,
principalmente, a partir del modo en que se ha incorporado a la sociedad
en la gestin cotidiana de los asuntos pblicos y a las grandes prioridades
de la agenda pblica de estos ltimos veinte aos y se evidencia de mane-
ra contundente en el hecho cierto de una creciente falta de inters de los
ciudadanos por participar en los procesos electorales. Los datos muestran
que en 1989, un 85% del total de chilenas y chilenos con derecho a voto
ejerca ese derecho, mientras que en 2005 se situ en 63%.
5
Para el logro de tales consensos, el pas cont con una elite fuerte que
fue capaz de articularse y generar dichos acuerdos, ms all de las motiva-
ciones particulares. En esa tarea fue clave el grado de homogeneidad de la
elite chilena, la cual, como se demostr en 2004, posee adems de un origen
socioeconmico comn, un importante nivel de entramado horizontal (defi-
nido como la existencia de importantes vnculos recprocos entre los diver-
sos miembros de la elite). La evidencia seala que (PNUD Chile, 2004), esta
elite constituye un ejemplo de un buen entramado horizontal, lo que le brin-
da capacidad de articulacin de intereses contrapuestos, pero que justamente
por esa misma caracterstica, tiende a mostrar rasgos importantes de oligar-
quizacin y cierre interno que redunda en un dficit de integracin verti-
cal; es decir, en una desvinculacin importante de la ciudadana. Este dfi-
cit se expresa tanto en la baja proporcin de miembros de la elite que
provienen de los restantes estratos socioeconmicos, como en la relativa-
mente menor proporcin en que los valores mayoritariamente apoyados por
el conjunto de la sociedad son, efectivamente, representados por las elites.
Por cierto, esto no quiere decir que al interior de la elite no existan
diferencias. Ciertamente habr unos ms liberales que otros, unos ms pro-
mercado que otros, unos ms pro-estado que otros. Unos ms abiertos
hacia una democracia ms participativa (es decir, con ciudadana poltica
ms incluyente y demandante) y otros ms cautelosos. Sin embargo, inde-
pendientemente de esas diferencias, se reconocen entre s como un grupo
social que ha debido conducir el proceso de consolidacin institucional y
modernizacin del pas en los ltimos aos.
Con matices, dicha conduccin ha implicado tambin una concien-
cia de que ella debe ejercerse con una distancia prudente de la sociedad
de modo de representarla pero tambin de ser capaz de encauzar y pro-
cesar sus demandas sin poner en riesgo las bases del consenso institucio-
nal que sustenta la transicin. Este rasgo se advierte cualitativamente en
la siguiente frmula expresada por un miembro de la elite econmica chi-
lena (por cierto, la de mayor peso relativo dentro del mapa global del
poder en Chile) en cuanto a la conduccin poltica del pas:
5
Segn datos tomados de FLACSO- Chile, 2006.
Hay momentos en los cuales el padre de familia tiene que dar rdenes () yo creo que
nosotros estamos demasiado nuevos, todava chiquititos; y la fase inicial es la educa-
cin. Necesitamos mucha educacin antes de empezar a soltar riendas, porque sino se
desboca () porque a los cabros
6
chicos hay que tratarlos en fila no ms (Citado de
PNUD Chile 2004)
En este contexto, la elite chilena no se ve particularmente amenazada en
sus posiciones salvo en un punto: la presin que reciben de los medios de
comunicacin y que los obliga a exponerse de un modo que ellos general-
mente rechazan y los obliga a actuar con mayor coherencia entre sus dichos
y sus hechos No obstante, el reconocimiento de un ciudadano ms activo en
trminos de la demanda y defensa de sus derechos slo se muestra como una
amenaza meditica de tipo pasajero que, una vez ms, debe ser encauzada
si no se quiere alterar el orden de las cosas. Por otro lado, se visualiza como
una de las pocas estrategias eficaces de la ciudadana para hacerse or.
En Chile la gente est poco constituida. Claramente no se siente titular de derechos ()
Pero por otro lado, lo que uno tambin advierte es que hay una ciudadana que alega.
La gente ya aprendi, ponte t, que hay que ir a alegar a la tele (Mujer de elite, mbi-
to poder poltico; PNUD 2004)
Incluso es una de las pocas arenas vlidas tambin para la construccin
de sus propias plataformas electorales. Ello demuestra la importancia de
este mbito meditico.
Les carga la televisin, pero tienen que usarla para acceder a puestos de importancia
en cualquier mbito (Mujer de elite, mbito poder simblico; PNUD 2004)
Con estos rasgos, el campo de accin en el cual opera la elite chilena
muestra, entonces, una oportuna ausencia de la sociedad (PNUD 2004).
Efectivamente lo que se aprecia y aprecian los propios miembros de la elite
es que no existe hoy, a diferencia de antao, un sujeto con capacidad de
accin colectiva suficiente (un pueblo, se sola decir) como capacidad
de representar una amenaza hacia sus posiciones de conduccin ni menos
poner en riesgo la transicin a la democracia ni menos el llamado mode-
lo econmico.
Como el viejo y querido pueblo, que antiguamente expresaba sus maneras a travs de
grupos sindicales o de grandes organizaciones culturales; de partidos polticos masivos,
6
Cabro: forma coloquial de decir nio.
ordenados () Hoy, el principal poder que tiene es el consumo y, olvdate, no veo una
sociedad organizada (Varn de la elite; mbito del poder simblico; sector medios de
comunicacin; citado en PNUD, 2004)
Lo destacable en este punto es que esta ausencia de la sociedad,
sealada por la elite como un rasgo caracterstico de la sociedad chile-
na actual, no es exclusivamente el fruto no deseado de un proceso de
modernizacin acelerado que ha transformado profundamente las rela-
ciones sociales sino primordialmente, el producto intencionado del
modo chileno de hacer la transicin y la modernizacin que, surgida
como opcin propia de una situacin de excepcin institucional atra-
vesada por el miedo de los actores a perder lo ganado, es hoy un rasgo
de nuestra normalidad democrtica que las elites no han podido, o no
han querido, modificar. Hoy la elite chilena parece considerar a los ciu-
dadanos fundamentalmente como opinin publica, constituida, agre-
gada, revelada o incluso amplificada a partir de las encuestas y los
medios de comunicacin y no como actores con verdadera capacidad
de accin colectiva.
Pero vaya artculo: nos han invitado a hablar sobre ciudadana y dedi-
camos buena parte del texto a hablar de la elite. Sin duda, esto no es acci-
dental para el caso chileno. Hablemos entonces ahora de los ciudadanos.
Qu tipo de ciudadanos ha generado este proceso?
En 1989, 64% de las personas (FLACSO, 1989) crea que la democra-
cia era preferible a cualquier otra forma de gobierno, mientras que 21%
apoyaba a un gobierno autoritario y 12% se mostraba indiferente. Para
2006 esas cifras han cambiado. La valoracin por la democracia ha dismi-
nuido y acumula 52% de las preferencias (PNUD, 2006). Sin embargo, lo
que ms llama la atencin es la evolucin de la indiferencia frente al sis-
tema de gobierno: actualmente al 23% les da lo mismo el tipo de gobier-
no. Casi el doble que hace 17 aos.
Se han planteado distintas explicaciones sobre las causas de la dismi-
nucin del apoyo democrtico y el aumento de la indiferencia. Una de
ellas surge de la evaluacin que hacen las personas sobre los beneficios del
rgimen poltico en cuanto a sus condiciones de su vida (PNUD, 2002).
Otra hiptesis puede ser la baja participacin de las personas en la cons-
truccin de la democracia. Tal como plantea el Informe sobre la demo-
cracia en Amrica Latina la medida del desarrollo de una democracia est
dada [] por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciuda-

danos y constituir a estos en sujetos de las decisiones que los afectan.
7
Bajo
este enfoque podramos preguntarnos entonces cunto ha hecho la elite
poltica por incorporar a las personas en el desarrollo democrtico o por
otro lado, analizar cunto han hecho las personas por incorporarse en este
proceso Podra explicarse la desafeccin poltica por la carencia de una
participacin efectiva en las decisiones que involucran a las personas?
Como ya se dijo, la transicin democrtica chilena present dos carac-
tersticas que pueden ser vistas como dos caras de la misma moneda: por
un lado, el manejo poltico estuvo a cargo de las elites en lo que se llam
la democracia de los consensos y por el otro, se prescindi de la partici-
pacin de los ciudadanos en la construccin de la democracia. En el len-
guaje cotidiano, se dice que a las personas literalmente se las sac a la
calle para botar a la dictadura y se las mand para la casa para consoli-
dar la democracia. Esto podra explicar el fenmeno de la apata de las
personas frente a los temas pblicos o la pasividad de los ciudadanos ante
situaciones de abuso de las autoridades o superiores jerrquicos.
En este contexto, es interesante hacerse dos preguntas relativas a la
accin ciudadana existente hoy en Chile, en dos niveles de anlisis. Por un
lado, cmo los ciudadanos ejercen o intentan ejercer sus derechos
individuales y, por otro, cmo las Organizaciones de la Sociedad Civil bus-
can ejercer de modo agregado la representacin y defensa de los derechos
de grupos especficos de la sociedad. Es importante distinguir estos dos
niveles de anlisis, ya que ello permite una mejor comprensin de las posi-
bilidades de desarrollo de la ciudadana activa.
Qu tipo de ciudadanos tenemos?
A partir de los datos de la Encuesta de Desarrollo Humano PNUD-
Chile 2003, es posible tener una imagen de la potencial disposicin de las
personas a participar en actividades que impliquen una influencia pbli-
ca. Uno de cada tres estara dispuesto a ser dirigente o participar en la
directiva de una organizacin. Uno de cada cinco estara dispuesto a ser
candidato a concejal y uno de cada dos se hara responsable de organizar
alguna actividad colectiva. Junto con eso, la mitad de la poblacin cree que
organizarse es una buena forma de hacerse escuchar.
Este escenario nos muestra que parecieran existir las condiciones
potenciales para que se desarrolle una ciudadana activa, por lo menos en
trminos del discurso de las personas. Sin embargo, si ahondamos ms en
7
Para mayor detalle vase PNUD (2004).
las disposiciones de las personas hacia la defensa de sus derechos, tanto
individual como colectivamente, vemos que existe una brecha importan-
te. La defensa de los derechos no es considerada una alternativa eficiente
de accin ante una situacin injusta: slo uno de cada cinco encuestados
ha reclamado a una autoridad pblica o empresa por algn problema y
seis de cada diez se sienten indefensos frente a los abusos, excesos y fallas
de las empresas. Y uno de cada dos no cree que tendra xito si reclamara
frente a una mala atencin en un servicio pblico o una empresa privada
Ha tenido una participacin activa en?
S No NS-NR
Escribir una carta o llamar a algn medio
de comunicacin para reclamar
16,2 83,3 0,5
Llevar un reclamo a alguna autoridad pblica
o empresa por alguna situacin puntual
21,7 77,9 0,4
Organizar algn tipo de manifestacin para
reclamar por algn problema
11,8 87,6 0,6
Fuente: Encuesta Desarrollo Humano PNUD-Chile, 2003.
Tendra No tendra NS-NR
xito? xito?
Al reclamar ante una mala atencin
en un servicio pblico
39,6 57,4 3,0
Al reclamar ante una mala atencin
en una empresa privada
43,6 52,0 4,4
Fuente: Encuesta Desarrollo Humano PNUD-Chile, 2003.
Al ir ms all de las preguntas consideradas aisladamente, El Informe
Nacional de Desarrollo Humano de 2004 analiz, a travs de tcnicas esta-
dsticas multivariantes, el sentido de la participacin de las personas en la
sociedad. Dicha investigacin concluy que el tipo de participacin existente
en el pas no est relacionada, en buena medida, con la defensa de derechos
y con realizacin de acciones con influencia social o que modifiquen en el
status quo. Los datos son bastante elocuentes: 77% de las personas ha tenido
una baja o nula participacin histrica en la realizacin de acciones indivi-
duales o colectivas relacionadas con la defensa de derechos.
Un anlisis ms detallado mostr que la mayor parte de las personas,
44%, participa en actividades ligadas al comunitarismo o a la solidaridad, en
las cuales adquiere mayor relevancia la contencin emocional y simblica
que la organizacin entrega a las personas, versus la influencia social que
potencialmente se podra obtener a travs de sta. Esto se refuerza con el
hecho de que en trminos de sus acciones las personas muestran una baja
disposicin al reclamo y a la dirigencia, aunque valoran la participacin. Ms
an, cuando actan pblicamente slo les interesa participar en actividades
relativas a campaas de ayuda social. Son ciudadanos; podramos decir, con
conciencia social, y que sta se refleja ayudando a los otros, pero no a travs
de acciones que sirvan para reivindicar un derecho.
Los ciudadanos que podramos denominar proactivos representan
23% de las personas. Esto no implica que se trate slo de ciudadanos de
una elite dirigente, dicho porcentaje tambin comprende a personas dis-
puestas a reclamar frente a un derecho no respetado. Se toman el tiempo
y encuentran las formas de hacer valer sus derechos. Llama la atencin
que en este grupo se aprecia una proporcin mayor de personas jvenes,
entre 18 y 24 aos, de nivel socioeconmico alto. Tienen una fuerte valo-
racin de la democracia y de la diversidad de estilos de vida y opiniones.
Adems, creen en la importancia de la organizacin social en situaciones
donde no todas las opiniones son tomadas en cuenta.
Lo que caracteriza a este grupo es que se sienten empoderados frente
a la sociedad. Consideran tener las habilidades y los recursos culturales,
sociales y econmicos necesarios para que sus puntos de vista sean escu-
chados y tomados en cuenta; es decir, cuentan con las herramientas sub-
jetivas asociadas a la auto-confianza para sentirse actores con capacidad
para hacerse escuchar en el mundo.
Por ltimo, el ejercicio de tipologizacin realizado muestra que el 33%
de la poblacin restante se siente inhabilitada para defender sus derechos. Se
trata de personas que no valoran la participacin en organizaciones y creen
que no sirve de nada organizarse. Esto est relacionado adems con la per-
cepcin de que no poseen las herramientas necesarias para desenvolverse en
sociedad: no creen contar con los recursos culturales, sociales y econmicos.
Le temen al conflicto y a relacionarse con otras personas distintas. No les inte-
resan los temas polticos y, en consecuencia, no tienen orientacin poltica.
En este contexto, es necesario destacar algunos puntos. En primer
lugar, los datos muestran que el mero hecho de ejercer alguna forma de
participacin en organizaciones sociales no implica necesariamente que
se valore la accin colectiva como forma de defender derechos. De hecho,
67% del grupo orientado a la participacin comunitaria-solidaria, el grupo
ms grande, declara que participa activamente en organizaciones sociales.
Este tipo de participacin se enfoca en la ayuda social, del tipo Chile
ayuda a Chile,
8
donde las personas estn dispuestas a destinar parte de su
tiempo a organizar acciones en beneficio de terceros. Pero la adhesin dis-

minuye cuando se les pregunta por su disponibilidad para la dirigencia o
para a llevar a cabo acciones de reclamo.
Un tema clave que es necesario recalcar es la evaluacin de las perso-
nas sobre sus capacidades subjetivas y su nivel de empoderamiento. Aque-
llos que entienden la participacin como defensa de derechos son quie-
nes creen tener mayores herramientas para actuar en sociedad: mejores
redes sociales, mayor nivel de educacin y recursos econmicos. Por el
contrario, aquellos que se encuentran marginados se perciben socialmente
como carentes de poder personal para actuar. Por lo tanto, la evaluacin
de la capacidad para actuar se relaciona con la percepcin que las perso-
nas tienen de s mismos. Los Informes nacionales de Desarrollo Humano
siempre han reparado en la importancia de la subjetividad en el anlisis
de la sociedad. La evaluacin subjetiva que las personas hacen de si mis-
mas se relaciona estrechamente con las posibilidades reales de accin que
tienen estas personas en su entorno. Si una persona cree que cuenta con
las herramientas necesarias; es decir, nivel de educacin, redes sociales y
apoyo adecuado, podr actuar en la sociedad y reclamar sus derechos, de
lo contrario, no le ser posible hacerlo. Esta relacin es indicativa, una vez
ms, de la imbricacin que existe entre los imaginarios de la vida privada
y aquellos de la vida colectiva, muchas veces separados, ms all de lo dese-
able, en el discurso pblico al punto de intentar consolidar una separa-
cin total entre la vida privada y los asuntos pblicos, lo que fomenta el
retraimiento a la familia y el desinters por la participacin en los asuntos
comunes, distancia que hacer perder de vista el hecho que incluso el espa-
cio de lo privado esta fuertemente impactado por debates ms generales
acerca del modo en que se ordena la vida cotidiana.
Qu pasa con las organizaciones de la sociedad civil?
Proponemos ahora una mirada a un nivel diferente del ejercicio de la
ciudadana: al de las organizaciones de ciudadanos que buscan representar,
a nivel agregado, los derechos en torno a reas temticas de inters pblico.
No es posible establecer la evolucin de la cantidad de organizaciones
sociales existentes en el pas. No hay datos sobre cuntas organizaciones
haba antes del golpe de Estado ni a comienzos de la democracia. Sin
embargo, es posible distinguir algunos cambios cualitativos entre la aso-
ciatividad existente en los aos ochenta y la actual. A principios de los
8
Campaa solidaria para recolectar dinero, ropa y comida para las personas vctimas
de una catstrofe natural.
noventa, es decir, al comenzar la democracia despus de 17 aos de dic-
tadura militar, exista gran diversidad de organizaciones autnomas del
Estado. Gran parte de las cuales eran opositoras a la dictadura: ellas dina-
mizaron la vida social y obtuvieron importantes logros en relacin a super-
vivencia material, defensa de derechos, capacitacin, expresin y forma-
cin de identidades.
9
Sin embargo, contrario a lo que podra pensarse, esas organizacio-
nes se debilitaron durante la democracia. Muchas desaparecieron y
otras perdieron relevancia en el espacio pblico. Entrevistas realizadas
a algunos de los dirigentes de esa poca analizadas en el Informe
Nacional de Desarrollo Humano 2000 brindan algunos antecedentes
relevantes para entender qu ha pasado con las organizaciones y la
movilizacin social.
Se plantea que las transformaciones econmicas y polticas de los
noventa se realizaron sin la participacin de las personas y organiza-
ciones que durante la dictadura cumplieron un rol relevante como opo-
sicin. La democracia les quit el apoyo econmico e institucional, lo
que debilit el capital social existente. Tambin se destaca el hecho de
que el Estado y los partidos polticos comenzaron a realizar las activi-
dades que hacan las organizaciones, como la defensa de derechos o la
subsistencia econmica.
Otro factor importante son las transformaciones en el comporta-
miento y las orientaciones de los ciudadanos y los dirigentes. Muchos de
los dirigentes se incorporaron a trabajar en el Estado por lo que su labor
como lderes sociales se vio mermada. Adems, muchos otros participan-
tes de los procesos sociales se dedicaron a labores en el sector privado o
de ndole personal. Especialmente los dirigentes ms jvenes.
En este contexto han surgido tambin nuevas organizaciones. Estas tie-
nen un matiz ms pragmtico y responden a los nuevos escenarios intro-
ducidos por la sociedad globalizada. A las organizaciones tradicionales,
como juntas de vecinos, grupos religiosos, sindicatos, se han sumado nue-
vos tipos de organizaciones. stas poseen caractersticas institucionales y
estrategias de accin particulares, en las que se valora especialmente la cre-
acin de vnculos con los medios de comunicacin.
En este sentido, este asociacionismo tiene como denominador comn
la bsqueda de espacios de tolerancia (DOS, 2001). Estas nuevas formas
de asociaciones surgen en la transicin democrtica y responden a un
doble movimiento: por una parte, a la desmovilizacin de los actores tra-
dicionales (trabajo, partidos polticos e iglesia) que se articularon polti-
9
PNUD 2000; Desarrollo Humano en Chile 2000. Ms sociedad para gobernar el futuro.
camente para protestar en contra de la dictadura. Y, por otra, a la organi-
zacin de personas en torno a temas especficos sin definicin de lneas
programticas nacionales, reflejan el cambio social experimentado en
Chile hacia una sociedad funcionalmente diferenciada (organizaciones
ambientalistas, consumidores, minoras sexuales, etnias, grupos de adul-
tos mayores, por ejemplo).
Dentro de las caractersticas de estas nuevas organizaciones de la socie-
dad civil en el Chile de hoy, se encuentran:
La transitoriedad de su formacin, es decir, se tratara de organizacio-
nes que se mueven con fines instrumentales en funcin de objetivos
especficos, y despus de alcanzar dichos fines se terminara la asocia-
cin o bien la participacin de las personas en esa asociacin (DOS,
2001). En consecuencia, las personas no se involucran ni permanente
ni ideolgicamente. No es requisito cambiar patrones de conducta ni
seguir un modelo ideolgico, lo importante es el grado en que a uno
le puedan afectar directamente ciertas acciones especficas realizadas
por el Estado, el mercado u otros actores de la sociedad civil.
Tambin se plantea que estas nuevas asociaciones surgen desde ini-
ciativas locales y responden exclusivamente a un territorio y a inquie-
tudes especficas que no se traducen en problematizar temas de alcan-
ce nacional.
Otra de las caractersticas es la incapacidad de las organizaciones de obje-
tivarse como sociedad civil, de reflexionarse a si misma, de generar una
agenda temtica y estar presente en la comunicacin pblica, en con-
versaciones que tienen lugar en los medios de comunicacin y a travs
de mensajes inscritos en los espacios pblicos.
Algunas de las nuevas asociaciones tienen una visin crtica del mode-
lo modernizador y de la representatividad actual de los partidos pol-
ticos, respecto a los cuales sostienen que al cerrarse en si mismos han
dejado de cumplir adecuadamente la funcin de mediadores entre la
sociedad y el Estado. No aparece, sin embargo, un discurso de aboli-
cin de la pluralidad societaria ni de la sociedad poltica.
Estas organizaciones potencian la identidad biogrfica ms que la
generacin de identidades colectivas y nacionales. Se tratara de
organizaciones enfocadas en el empoderamiento de los sujetos, en
generar habilidades personales y en la reafirmacin identitaria o de
valores particulares ms que la participacin masiva. Se trata de
organizaciones orientadas a potenciar la autodeterminacin indivi-
dual ms que la colectiva. Estas organizaciones son un catalizador
de experiencias de sociedad y la forma de participar en ellas no invo-

lucra cambios identitarios ni una adhesin partidaria. Desarrollan
una cultura de la accin ms que de discursos pblicos o convoca-
toria masiva.
Son organizaciones con un fuerte grado de especializacin y profesiona-
lismo. Las organizaciones realizan un trabajo informado, orientado a
temas y objetivos especficos. Adems, presentan un proceso de insti-
tucionalizacin profesionalizado, cuyo grado de estructuracin
depende de los recursos que posea la organizacin. Ms que contar
con infraestructura y dinero, lo fundamental, en trminos de recur-
sos, es el grupo de personas que participan activamente en la organi-
zacin, aportando con sus habilidades, contactos y la informacin
experta o privilegiada derivada de sus respectivas agendas. Los recur-
sos humanos son reducidos en trminos del nmero de dirigentes
activos, se sacrifica una eventual participacin ms masiva en pos de
la eficiencia en el accionar.
Por otra parte, un factor de agencia fundamental de empodera-
miento corresponde a los liderazgos, tanto como voz que representa leg-
timamente al grupo social as como lder de la gestin y el accionar de
la organizacin. El lder cuenta con la experiencia, las habilidades y los
contactos necesarios para llevar el discurso y los objetivos a la prctica.
Esto puede causar, en algunos casos, cierta dependencia de las organi-
zaciones con respecto a los liderazgos. Es difcil establecer si tal depen-
dencia es positiva o negativa para el fortalecimiento de la sociedad civil.
Si lo que se busca es la consolidacin de organizaciones sociales capaces
de forjar y consolidar una influencia estable y permanente en la agenda
publica, entonces el desafo es que las organizaciones generen las con-
diciones para la rotacin de liderazgos. Lo que se debe buscar es que los
agentes de la movilizacin de la sociedad civil sean organizaciones y no
personas particulares.
Las organizaciones desarrollan dos tipos de alianzas: horizontales y ver-
ticales. Las alianzas horizontales pueden llevarse a cabo con otras organi-
zaciones de la sociedad civil con objetivos similares. Este tipo de coordi-
naciones permite dar mayor legitimidad y peso a la representacin de la
sociedad civil ante el sistema poltico, pues integran a varios grupos den-
tro de una misma demanda y/o propuesta.
Sin embargo, las alianzas ms importantes para el empoderamiento
son las alianzas verticales. Estas son aqullas en que las organizaciones de
la sociedad civil interactan con el Estado y la sociedad poltica, articu-
lando compromisos, participando en la toma de decisiones, controlando
y contribuyendo con informacin privilegiada respecto a sus necesidades.
Otro tipo de alianza es la que deben tener las organizaciones con los
medios de comunicacin. Esto pues es muy importante que se transfor-
men en referentes de los temas en los cuales estn enfocados y defiendan
sus argumentos ante la opinin pblica. La experiencia ha mostrado ade-
ms, que es precisamente este tipo de alianzas con los medios las que le
permiten a las organizaciones el lograr influencia en los actores pblicos
con las mayores cuotas de poder, potenciando las mencionadas alianzas
verticales.
Ciudadana activa? Un problema de poder
Para qu reclamar si voy a perder el tiempo, si adems no tengo con-
tactos que me ayuden o alguna organizacin que me respalde? Ese pare-
ce ser el pensamiento de muchos chilenos cuando les es vulnerado algn
derecho. En este contexto, las organizaciones sociales no son vistas como
aliados poderosos a los cuales vincularse para enfrentar los problemas. Con
ello, la alternativa es actuar solo o no actuar. Los chilenos plantean que las
organizaciones sociales no son entidades influyentes en el entorno nacional
y no estn dentro de las primeras preferencias para pedir ayuda frente a un
problema (PNUD-Chile, 2004). Sindicatos, juntas vecinales, organizaciones
no gubernamentales, colegios profesionales son las instituciones que, a jui-
cio de las personas, son las que tienen menos poder en Chile, incluso, menos
del que deberan tener.
Con ello, vemos que existe un potencial de participacin, especial-
mente en los jvenes, que no est siendo canalizado por las organizacio-
nes. Se produce una distancia entre los ciudadanos y las organizaciones de
la sociedad civil, puesto que stas ltimas no estaran satisfaciendo las nece-
sidades de defensa de derechos de las personas. Las organizaciones son
vistas como entidades con ningn o muy escaso poder, por lo tanto con
poca utilidad para responder a sus demandas.
Una vez ms, slo los medios de comunicacin se presentan como un
aliado importante para defenderse de posibles abusos: el 77% de las per-
sonas cree que los medios de comunicacin les ayudan a defenderse, y es
la institucin ms apoyada junto con los carabineros y la iglesia.
Existen casos en que las personas necesitan defenderse de situaciones
de abuso, maltrato o arbitrariedad. En su opinin cul de las siguientes
instituciones ayuda a las personas a defenderse?
Ayuda a las personas No ayuda a las personas NS-NR
a defenderse a defenderse
Los medios de
comunicacin
77,6 20,4 2,0
El Gobierno 52,3 44,6 3,1
La municipalidad 56,1 38,9 5,0
La Iglesia 68,4 28,0 3,6
Las organizaciones sociales 57,9 37,6 4,6
El sindicato o colegio
profesional
52,4 39,0 8,6
Los jueces 50,0 45,2 4,8
Los carabineros 71,3 26,5 2,2
Los partidos polticos 26,4 67,0 6,6
Las oficinas pblicas
(Inspeccin del trabajo, 65,4 30,5 4,1
SERNAC, SERVIU)
Los senadores y diputados 32,2 61,7 6,1
Fuente: Encuesta Desarrollo Humano PNUD-Chile, 2003
Pero ms all de esta difcil relacin de la ciudadana con las organi-
zaciones que aspiran representarla, y ms all de la percepcin que sta
tiene acerca de sus propias capacidades para incidir en el entorno, la
demanda por mayores espacios de participacin sigue estando presente,
al menos como un discurso que apoya la apertura de ms canales de expre-
sin de la ciudadana y valorara el despliegue de mayores instancias ins-
titucionales para su consideracin.
Es as, como en el Informe de 2004 se muestra como las personas apoyan
de modo tajante todos los espacios que se les ofrezcan a la ciudadana para
expresarse, como la existencia de plebiscitos, las iniciativas populares de ley
y la posibilidad de derogar el mandato de las autoridades en ejercicio. Inclu-
so las personas apoyan de manera ms taxativa las encuestas o los plebiscitos
como alternativas para que las personas sean consideradas a la hora de tomar
decisiones. Si bien las marchas y manifestaciones se evalan como alternati-
va, no parecen ser tan influyentes como los dems mecanismos.
En su opinin, en qu medida las siguientes actividades sirven para que los
lderes tomen en cuenta las opiniones de las personas?
Sirven No sirven NS-NR
Las encuestas 82,2 15,8 2,0
Las manifestaciones o marchas 56,2 42,3 1,5
Los plebiscitos 75,0 22,2 2,8
Tambin llama la atencin que esa demanda se traduce tambin en el
deseo de una relacin diferente con las entidades pblicas, especialmen-
te con aquellas dedicadas al desarrollo. Ms cercana con la gente, mayor
capacidad de escuchar, mayor capacidad de tender puentes de asociativi-
dad entre el Estado y las personas son todas caractersticas ampliamente
apoyadas por la gente al momento de pronunciarse sobre cmo debiese
recrearse la relacin entre el Estado y la sociedad.
Si se encontrara con una autoridad de gobierno, qu le dira:
Haga algo por nosotros, aydenos 25,2
Hagamos, entre usted y nosotros, algo para mejorar la situacin 44,9
Aydenos a empezar; el resto ya lo podremos hacer nosotros 19,5
Nosotros podemos salir adelante solos, con nuestro propio esfuerzo 8,5
NS-NR 1,8
La gente espera hoy mucho ms que antes de las polticas pblicas;
precisamente por el avance de Chile en la provisin de acceso universal a
un conjunto amplio de necesidades bsicas. La demanda se centra no
tanto en la cantidad sino en la calidad de las oportunidades a las cuales es
posible acceder; esto se advierte claramente en las reas de salud, vivien-
da, educacin, y tecnologa, entre otras.
Pero, tambin esperan o demandan ms, en cuanto a la forma en que
esas oportunidades son creadas: uno de los principales aprendizajes obte-
nidos a travs de la experiencia de los Informes Nacionales de Desarrollo
Humano radica en la conviccin que hoy tenemos como desafo el con-
cebir a las polticas pblicas como espacios de reconocimiento y no slo
como espacios de resultados objetivos. Es por ello que los diseos tecno-
crticos siempre sern insuficientes en cuanto a sintonizar con las deman-
das de las personas y en el largo plazo no sern ni eficaces, ni socialmen-
te sustentables.
Este mayor reconocimiento de la importancia de la subjetividad en la
gestin pblica parece marcar un punto de inflexin en la forma de ana-
lizar el proceso de modernizacin chileno. A fuerza de mostrar su desa-
cople con la lgica de los sistemas funcionales, la subjetividad parece
haberse ganado una mayor consideracin en las mentes de los tomadores
de decisiones tanto pblicos como privados, fundamentalmente a partir
de una suerte de competencia intra-elites por ser quienes mejor repre-

sentan las demandas mltiples y difusas de dicha sociedad.
Pudiera hipotetizarse que fue, precisamente ese mayor reconoci-
miento de la importancia de la subjetividad social lo que llev en buena
medida a la posibilidad de que por primera vez en la transicin se impu-
siera dentro del bloque oficialista una candidata externa al crculo inter-
no del poder. En efecto, Michelle Bachelet logra ganar la presidencia por
la cercana entre su imagen y discurso con las demandas de las personas
por un modo de accin pblica ms acogedor. El espritu de esa campaa
que da cuenta de esa mayor valoracin queda expresado en el primer dis-
curso de la presidenta Bachelet cuando afirm:
Ser el gobierno de los ciudadanos, desde los postergados hasta los empren-
dedores, esa infinita gama de colores, de percepciones y miradas que dan
tanta riqueza a nuestra sociedad. () quiero establecer un dilogo basado en
la franqueza y la participacin, un gran pacto entre la ciudadana y los gober-
nantes. (Excma. Sra. Presidenta Michelle Bachelet; 11 de Marzo de 2006)
No obstante, el tiempo posterior al nimo de la campaa mostr nue-
vamente la dificultad de pasar del discurso a la prctica. A poco andar,
el llamado gobierno ciudadano perdi fuerza como mensaje y no ha
logrado instalarse como prctica generalizada (a pesar de expresar una
orientacin positiva hacia el dilogo social, las comisiones creadas en el
perodo no parecen ser suficientes para cubrir la aspiracin de partici-
pacin levantada en ese contexto). Pero algo similar ya haba pasado
antes: en los albores del gobierno del Presidente Lagos, la promesa de
mayores niveles de participacin gener entre los actores de la sociedad
civil expectativas que debieron tambin ser puestas en la balanza de la
gobernabilidad y en los tiempos de una institucionalidad poco acos-
tumbrada a cambios potentes en la direccin de difuminar el poder o de
crear mejores condiciones para el surgimiento de mayores focos de
poder social. De hecho, a inicios de 2000, se dict un instructivo presi-
dencial para la participacin y se constituy un consejo para el fortale-
cimiento de la sociedad civil, con el propsito de estudiar transforma-
ciones legales en pro de un mejor dinamismo y auto-sustentabilidad del
sector. El principal resultado del trabajo de ese consejo fue la formula-
cin de un proyecto de ley que busca efectivamente generar mejores con-
diciones de acceso al financiamiento autnomo de las organizaciones
sociales. Al mismo tiempo se busc renovar el marco jurdico en virtud
del cual dichas organizaciones se ordenan y desarrollan, superando
incluso histricos resabios autoritarios (como el hecho que el presiden-
te de la repblica es quien otorga las personeras jurdicas en el pas y
por ello puede unilateralmente cancelarlas).
En ese contexto, tambin se realiz un cmulo importante de pro-
puestas relativas al financiamiento. Tanto el financiamiento directo va pro-
yectos como las donaciones de particulares (con sus consabidas compleji-
dades tributarias) fueron discutidos. Tambin se debati en torno a
mecanismos redistributivos de los fondos recaudados para el fortaleci-
miento de la sociedad civil.
Superado el primer momento de entusiasmo, y hacia el final de ese
gobierno (2005), ms all de ciertos logros parciales, la percepcin de los
actores de diversos mbitos, involucrados en esos debates, es de decepcin.
De hecho, la ley de fortalecimiento para la participacin social surgida con
el apoyo del mencionado consejo asesor presidencial, an al momento del
cierre de este texto no ha sido promulgada. Entonces, la pregunta persis-
te Por qu si todos dicen quererla, es tan difcil implementar una parti-
cipacin efectiva que se nutra del aporte de los ciudadanos y que canalice
sus inquietudes de manera legtima y eficaz?
Si bien se han realizado esfuerzos (por ejemplo, la presidenta Bache-
let ha enviado a trmite legislativo un proyecto de reforma constitucional
que permita la iniciativa popular de ley), es claro que no ha existido la sufi-
ciente voluntad poltica para llevar a delante las transformaciones reque-
ridas. Tanto es as, que muchos de los caminos de participacin ms rele-
vantes de ser aplicados a nivel de los gobiernos locales y de las instituciones
pblicas descentralizadas disponen hoy del suficiente marco legal y regla-
mentario para hacerse realidad. En otras palabras: cualquier autoridad
que quiera promover la participacin puede hacerlo de modo bastante
sustantivo, a partir las herramientas legales y financieras ya vigentes en el
pas. Es por eso que, pensando en cmo fomentar una ciudadana activa
en Chile una sugerencia simple pero potente podra ser que se cumpla
la ley tal como est (especialmente en lo referido al financiamiento esta-
tal de las organizaciones sociales). Tal es el caso del Fondo de Desarrollo
Vecinal, el cual no recibe de modo sistemtico y oportuno los aportes fis-
cales que le corresponden por ley.
Se tiene entonces una sociedad civil fuertemente funcionalizada a los
intereses del Estado. Tanto en los modos como en los temas en los cuales
participa. De all que avanzar hacia formas de financiamiento autnomo
sea de vital importancia. El proyecto de ley sobre participacin contempla
dicha posibilidad.
10
No obstante, como ya se dijo, esta ley an no es pro-
10
Dicho proyecto de ley incluye una instancia de redistribucin de la recoleccin de
aportes o donativos entre entidades de la sociedad civil tal como se propone en otro artcu-
lo de este libro; vase Arditi, B.
mulgada y por ello su efecto no puede ser valorado.
Autonoma y espacios de incidencia efectiva, esos son los dos elemen-
tos que estn en la base del despliegue de acciones de la sociedad civil con
sentido. En la medida en que esa autonoma no existe, es imposible fun-
cionar como contrapeso del poder. A su vez, si dicha incidencia efectiva
no se logra, la participacin se ritualiza y se vuelve meramente procedi-
mental. De esta manera, pierde buena parte de su utilidad para una mejor
gestin de los asuntos pblicos y los ciudadanos, finalmente, se desen-
cantan de ella.
Lo que es claro, es que la participacin es un buen negocio: diversas
experiencias a nivel nacional muestran que las iniciativas pblicas ganan
en pertinencia, eficiencia, legitimidad y rentabilidad cuando han contado
con las herramientas adecuadas para levantar la opinin de la gente even-
tualmente involucrada en los proceso de transformacin. En Chile, expe-
riencias como las del Ministerio de Obras Pblicas, referidas al desarrollo
de las grandes obras de infraestructura pblica, acreditan tal aseveracin,
e incluso le otorgan base para calcular su rdito financiero. Ms an, diver-
sas experiencias del ejercicio del liderazgo municipal tambin avalan dicha
conclusin (FUSUPO, 2005).
En consecuencia, la participacin pareciera ser reconocida en lo dis-
cursivo como legtima, necesaria y potente. Entonces Qu est detrs del
miedo a implementarla? La respuesta surge de la propia lgica de los acto-
res: En primer lugar, una falta de conviccin sobre la posibilidad de com-
partir el poder, basada en una visin de aqul como un juego de suma
cero. Una visin diferente permitira apreciar la posibilidad que del
empoderamiento general de los actores pblicos todos pueden obtener
ventajas an cuando stas sean diferenciales y, mejor an, el sistema de
actores puede hacerse ms legtimo y equilibrado.
En segundo lugar, la incapacidad de las instituciones para procesar las
mayores demandas de la sociedad. Siglos de ordenamientos jurdicos auto-
ritarios y cerrados al escrutinio pblico; siglos de aplicar una cierta mane-
ra de gestionar los asuntos pblicos generan prcticas inerciales que no
admiten la consideracin de racionalidades externas a riesgo de hacerse
inoperantes.
En tercer lugar, se deben listar incluso aspectos de orden metodolgi-
co. Efectivamente Cmo se hace la participacin? Cmo se organiza para
que sea eficiente y legtima? Es evidente la falta de capacidades en los diver-
sos niveles de la gestin pblica que an siendo honestos impulsores de la
participacin social, no saben cmo hacerla.
Cualquiera sea sta, el hecho es que seguimos entrabados y hoy, al
parecer, la nica posibilidad de la sociedad civil es hacer uso de alianzas

circunstanciales con los medios de comunicacin quienes, preocupados
de hacer su negocio, dan voz a todos los reclamos que pudiesen poner en
jaque a alguna autoridad o personaje pblico. Esta relacin es ms que
anecdtica y se sintetiza en la frase muchas veces escuchada: nos toman
en cuenta porqu ustedes (la televisin) estn aqu; apenas se vayan, nadie
nos escuchar
El momento actual: las paradojas de la participacin
Hasta ahora lo descrito en este artculo parece dar cuenta de una suer-
te de paradoja (otra ms): mientras la elite conduce el proceso de moder-
nizacin con un cierre importante hacia la sociedad, esa misma elite se ve
en la necesidad de mejorar su sintona con una sociedad con nuevas y cre-
cientes aspiraciones. As lo han comprendido los actores pblicos y priva-
dos que saben de la mayor exigencia con la que hoy son evaluados por la
gente; esta gente que a fuerza de consumir y consumir no slo habra
alcanzado un nivel de satisfaccin material indito sino que tambin esta-
ra aprendiendo a evaluar mejor las ofertas sociales (ya sea de productos
o de liderazgos) con las categoras de quien compra y espera una retribu-
cin equivalente por el dinero que paga.
Y, precisamente sa parece ser la capacidad de la elite: conectarse sin
vincularse; sin necesidad de abandonar el amparo institucional desde
donde se construyen sus posiciones de control y conduccin. En otros tr-
minos, han aguzado la antena en vez que acercarse y salirse de sus posi-
ciones para escuchar mejor.
Ese mejor escuchar, obviamente, ha obligado e algunos casos a las eli-
tes a aceptar que ciertas posiciones ya no pueden (o no conviene) mante-
nerse, so pena de perder sintona con las personas. En tal caso lo indica-
do es cambiar el discurso pero sin entrar nunca a lo verdaderamente
sustantivo. Entonces ocurre, por ejemplo, que se desconecta el debate
sobre la equidad social del debate sobre el sistema electoral. Se genera una
separacin artificial entre problemas de las personas y problemas pol-
ticos. Pero los lmites de ese tipo de discurso son conocidos.
Este modelo paradojal de individuos ms exigentes con participacin
limitada se enfrenta hoy con nuevos signos que pudieran parecer contra-
dictorios:
Por un lado, algunos hechos puntuales acaecidos recientemente pare-
cen indicar segn algunos, un despertar de la ciudadana. Algunos de estos
hechos son la llamada revolucin de los pinginos, protagonizada por
estudiantes secundarios que exigan mayor calidad de la educacin; las
movilizaciones de los trabajadores subcontratistas de grandes empresas
mineras y forestales; las recientes huelgas en diversas reparticiones pbli-
cas y en empresas privadas emblemticas, en el marco de un debate pbli-
co por mayor equidad social, entre varios otros. Estos hechos han confor-
mado un ambiente donde los actores pblicos critican al gobierno,
sealando la debilidad del ejecutivo para mantener los niveles de orden
que la gobernabilidad requiere. Incluso, se hablara de la promocin de
una deliberada agitacin social que hipotecara buena parte de lo gana-
do. Sin embargo, por otro lado, tambin se observan hechos como la trans-
formacin del transporte pblico en Santiago, el cual no slo dej en evi-
dencia una serie de falencias en la forma en que se piensan y aplican las
polticas pblicas en Chile sino que, adems constituy, a nuestro juicio,
un claro ejemplo de la dbil ciudadana existente en el pas. Esto dada la
escasa protesta ciudadana que este hecho ha generado hasta ahora.
Muchos se preguntan Qu hubiera pasado si esto hubiera ocurrido en
Francia o Argentina?
Estos hechos aparentemente contradictorios plantean una interro-
gante sustantiva: Estamos en presencia de un momento de cambio en el
modo de ejercer la ciudadana en el pas? Podramos plantear que las per-
sonas se estn atreviendo ms que antes a exigir sus derechos? Pareciera
evidente que en Chile se ha comenzado a acumular un descontento fren-
te a la forma en que en que se estn gestionando los asuntos pblicos y
que esto ha abierto un espacio de irritacin social. Sin embargo, se man-
tiene la incertidumbre sobre cmo incidir esa irritacin en las formas de
ejercer la ciudadana y, especialmente, sobre cmo ser la respuesta que
las elites propongan para superarla.
Hasta ahora, esos hechos han dado pie a las elites para una nueva
enunciacin del discurso del miedo al desborde, seguido, nuevamente de
una apelacin transversal al cuidado de la gobernabilidad. Efectivamente,
en este contexto el primer damnificado es la intencin de ejercer un tipo
de gobierno ciudadano la que no se cristaliza por el miedo al desorden;
en consecuencia, frente a la conflictividad emergente nos asustamos, y a
poco andar, se comenzaron a or crticas a un modo de hacer las cosas y se
levantaron discursos aorando liderazgos fuertes. Algunos analistas han
propuesto que el segundo gran damnificado por esta incapacidad institu-
cional para procesar la mayor demanda de los ciudadanos y la mayor con-
flictividad social es el propio consenso de las elites en el que se bas el
acuerdo para hacer la transicin democrtica y luego la modernizacin.
En este contexto no es raro que surjan dudas sobre la sustentabilidad de
las coaliciones polticas que dieron forma a ese consenso y a ese modelo
de gobernabilidad. De todos modos, parece an muy pronto para antici-

par una respuesta que no sea meramente especulativa. Por eso, permane-
cen las interrogantes Qu significan esos sntomas? Son un verdadero
punto de inflexin? Representan una oportunidad o una amenaza para
la accin ciudadana? Cmo se avanza en este contexto? Es slo un pro-
blema de liderazgos o se trata de una crisis ms profunda?
A modo de conclusin
Este artculo pretendi trazar una mirada a la ciudadana a partir de
la experiencia intelectual de los Informes Nacionales de Desarrollo huma-
no. Visto el largo proceso que ellos han descrito desde 1996, puede decir-
se que la idea de una tensin entre subjetividad y modernizacin parece
ser central al modo cmo se construy el desarrollo humano actual del
pas. Lo anterior signific privilegiar la lgica y las necesidades de los sis-
temas funcionales por sobre las de las personas. De lo anterior se deriva el
hecho que el debate pblico, del cual forman parte los Informes de desa-
rrollo humano, haya insistido en la importancia de reconocer a la subjeti-
vidad como una variable indispensable en cualquier construccin de un
proyecto de desarrollo. Entonces, la tarea del debate pblico en esos aos
fue poner sobre la mesa la necesidad de no olvidar la dimensin humana
del desarrollo a riesgo de hacerlo excluyente e ilegtimo.
Hoy parece que, por lo menos para el caso chileno, dicha idea ha
ganado vigencia plena por su propio peso. El punto ahora no es tanto si
la subjetividad es importante o no; el desafo actual parece ser Cmo
incorporarla en las lgicas institucionales que sirven de marco para la
construccin del desarrollo humano? El desafo ahora se traslada ms bien
al lado de los sistemas y su capacidad para absorber cultural e institucio-
nalmente las demandas que esa subjetividad genera; exigencias que, fra-
guadas en un contexto de abundancia de recursos pblicos demandan
mayor inclusin en los logros del desarrollo y mayor reconocimiento. Si
acaso esa mayor demanda ciudadana se estructurar slo sobre la base de
individuos mediatizados o se ver acompaada por la reemergencia de acto-
res colectivos fuertes capaces de sistematizar y canalizar esas demandas, est
an por verse.
Cualquiera sea la forma en que se de la relacin entre ciudadana y
conduccin poltica en el futuro es claro que deber tomar en cuenta las
caractersticas de los ciudadanos tal como son y no fantasear en torno a
una idea romntica acerca de lo que fueron o que debiesen ser. En ese
empeo se debiese considerar nuevamente una paradoja, en este caso una
especie de paradoja democrtica: la gente parece hoy distanciarse del
acto electoral como instancia de participacin activa en el sistema demo-
crtico y critica abiertamente a todos los representantes del sistema pol-
tico. No obstante, las mismas personas parecen mostrar una valoracin cre-
ciente de la democracia como proyecto cultural, entendido como un
modo de relacionarnos basado en la libertad, la transparencia, la merito-
cracia, la valoracin de la diversidad, la demanda de reconocimiento y la
bsqueda de la equidad en el acceso a los bienes pblicos esenciales, Esta
paradoja, sin duda, es parte de la victoria que la lucha poltica alcanz en
el pasado, realizando una transicin democrtica exitosa en lo procedi-
mental y que ha dejado una huella importante en la subjetividad. Por cier-
to, esta democracia hoy requiere ser profundizada, particularmente
mediante mecanismos ms audaces de reconocer e incorporar a los ciu-
dadanos. El desafo es cualitativamente distinto a los anteriores e implica
una fuerte capacidad de autocrtica por parte de los actores polticos que
parta del convencimiento que desarrollo sin ciudadanos puede ser desa-
rrollo, pero no desarrollo humano.
Bibliografa
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dadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara.
PNUD Chile, Informes Nacionales de Desarrollo Humano entre 1996 y 2006, Santia-
go de Chile.
11. La democracia y el conflicto armado
en Colombia
Hernando Gmez Buenda y Gerrit Stollbrock*
Introduccin: conflicto armado y democracia
Sea cual sea el concepto particular de democracia que tengamos a la
vista, solemos dar por sentado que la democracia y la violencia son dos
fenmenos absolutamente incompatibles. Y, sin embargo, Colombia es un
pas donde ambos fenmenos coexisten: histricamente, nos encontramos
frente a uno de los regmenes democrticos ms estables del continente,
pero al mismo tiempo vive sumido en uno de los conflictos armados ms
prolongados, dolorosos y complejos de los que se haya podido ser testigo.
1
Inmediatamente nos vemos impelidos a preguntar: cmo ha sido posible
esa paradjica coexistencia? O, dicho en otras palabras: cules han sido,
a fin de cuentas, las repercusiones del conflicto armado en la democracia
colombiana? sa es la pregunta en torno a la cual quisiramos proponer
algunas reflexiones.
Para comenzar, preguntmonos en qu consiste esa incompatibilidad
que les adjudicamos a esos dos fenmenos. Si nos atenemos a una con-
cepcin liberal de la democracia, es posible afirmar que la democracia
* rea de Desarrollo Humano - PNUD Colombia
1
El conflicto armado colombiano es superado en aos nicamente por los conflictos
entre Israel y Palestina y entre India y Pakistn. Vase Snchez y Chacn (2005).
supone, tanto como el conflicto armado, la existencia de una pugna por
el poder entre intereses, modelos de sociedad y concepciones de bien a
veces irreconciliables (Elster, 1986; Habermas, 1991). Desde ese punto de
vista, diramos que la diferencia fundamental entre democracia y conflic-
to armado se sita en las reglas y procedimientos que cada uno acepta e
instituye para la definicin del ejercicio de poder. Para quienes estn impli-
cados en un conflicto armado existen muy pocas restricciones al tipo de
procedimientos permitidos para resolver ese juego de fuerzas; ellos tan
slo se ajustan al imperativo pragmtico segn el cual el fin justifica los
medios. Por el contrario, como sistema poltico, la democracia establece
unas reglas para la consecucin y el ejercicio del poder que, siguiendo la
tradicin liberal, deben respetar, cuando menos, los derechos civiles, ins-
tituidos en el Estado de derecho, y los derechos polticos, es decir, la igual-
dad poltica.
Trazado ese eje de contraste, se torna posible reconocer que el con-
flicto armado puede, en efecto, llegar a socavar los fundamentos mismos
de la democracia, pues transgrede las reglas y procedimientos que la defi-
nen; violenta la expresin y reivindicacin de esa pluralidad de modelos
de sociedad y concepciones en pugna por medio del uso de mecanismos
que violan los derechos civiles y polticos. Pero, por otra parte, en la
medida en que la democracia es una institucin que supone ella misma
la existencia de esa pluralidad, puede llegar a canalizar la expresin vio-
lenta de los conflictos en su propio sistema de reglas. Entre democracia
y conflicto existe, pues, una circularidad que puede ser virtuosa o
viciosa: el conflicto armado puede debilitar la democracia, lo cual con-
llevara a su vez una agudizacin de la expresin violenta de los conflic-
tos. Pero tambin puede suceder que a travs de un fortalecimiento de
la democracia se canalice el conflicto armado, lo cual conllevara a su vez
un mayor fortalecimiento de la democracia, tal como lo propone el
INDH 2003 El Conflicto, callejn con salida para el caso de Colombia
(PNUD, 2003, caps. 14 y 16).
Son precisamente las consecuencias viciosas del conflicto sobre la
democracia colombiana en cuanto a rgimen poltico las que analizare-
mos a continuacin. Para ese propsito procederemos de la siguiente
manera. En un primer apartado, delinearemos los rasgos ms importan-
tes de la concepcin liberal de la democracia en cuanto sistema de gobier-
no. Siguiendo esa definicin, expondremos en un siguiente apartado las
consecuencias ms visibles del conflicto armado en la democracia para el
caso de Colombia.
La democracia y el conflicto armado en Colombia 299
2. Esbozo de un concepto liberal de democracia
En este apartado haremos un esbozo de una concepcin liberal de
democracia que resulte funcional para efectos de presentar las principa-
les variables sobre las cuales se hace visible el influjo del conflicto. Luego
haremos una aproximacin breve a la relacin entre los conceptos de
democracia y desarrollo humano.
2.1. Los pilares de la democracia
En la tradicin liberal, que le ha impreso el semblante al sistema pol-
tico colombiano actual, la democracia, entendida como sistema de gobier-
no, es decir, como un conjunto de reglas e instituciones que regulan el
acceso al poder, est cimentada sobre dos grandes pilares.
El primero lo constituyen las instituciones que preservan el principio
de la soberana popular, el cual implica la garanta de aquellos derechos
que permiten la participacin poltica en trminos de igualdad (Dahl,
1999). Como sistema de gobierno de un pas, ste toma su forma concre-
ta, por un lado, en la existencia de un sistema electoral como medio de
acceso a cargos pblicos, que cumpla con las caractersticas de ser inclu-
sivo y en el cual tengan lugar unas elecciones libres, imparciales y fre-
cuentes (Dahl, 1999) y, por otro, en la separacin de poderes como meca-
nismo de preservacin y garanta de esa soberana. Si quisiramos
desglosar este primer pilar en trminos de lo que el PRODDAL recoge
bajo el ttulo de derechos polticos nos encontraramos, adems de la
condicin de separacin de poderes, con los siguientes derechos (PNUD,
2004): derecho universal al voto, elecciones libres, elecciones imparciales y, por lti-
mo, derecho al acceso a cargos pblicos.
El segundo pilar, el cual pone de manifiesto la tradicin propiamente
liberal, lo constituyen el conjunto de instituciones que hacen posible el
cumplimiento de los derechos fundamentales o derechos civiles: el Esta-
do de Derecho. En trminos de lo que el PRODDAL denomina derechos
civiles podramos distinguir los siguientes derechos como parte integral
de las instituciones que constituyen la democracia (PNUD, 2004: 102): dere-
cho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad; derecho a la informacin (liber-
tad de prensa); derecho a la libertad de expresin y, por ltimo, derecho a la libre
asociacin.
stos son los dos pilares principales de la concepcin liberal de la
democracia; su sine qua non. No obstante, sera posible incluir un pilar
adicional, que recoge el argumento del republicanismo segn el cual
las instituciones republicanas son necesarias para que la realizacin de
los ideales liberales se haga efectiva: lo que se ha dado en llamar el
republicanismo instrumental (Hernndez, 2005). De acuerdo con ese
argumento, slo por medio de una participacin ciudadana ms directa y
activa es posible preservar las instituciones democrticas y mantenerlas
libres de los vicios derivados de la delegacin del poder propios del sis-
tema representativo (Gargarella, 2002). Ahora bien, la implementacin
de unos mecanismos de participacin directa supone, en primera instan-
cia, un contexto con un alto grado de descentralizacin poltica, admi-
nistrativa y financiera del Estado y, en segunda instancia, la posesin por
parte de los ciudadanos de ciertas capacidades especiales para el ejer-
cicio ms directo de su voluntad poltica: las capacidades polticas (Haber-
mas, 1991). El argumento anterior es el fundamento terico de la ten-
dencia a crear mecanismos de participacin directa, a la descentralizacin
poltica, administrativa y financiera, y al fortalecimiento de los valores cvi-
cos a travs de las polticas educativas y otras polticas pblicas, tenden-
cia que se hace palpable en muchos pases en la actualidad. Colombia
no constituye una excepcin: las iniciativas por institucionalizar una
democracia ms participativa tuvieron su primer espacio con las refor-
mas al sistema poltico de 1988 y, posteriormente, con las reformas intro-
ducidas con la Constitucin de 1991, como la profundizacin de la des-
centralizacin poltica, administrativa y financiera, la implementacin
de mecanismos de participacin directa y la introduccin de la educa-
cin en cvica y valores (Snchez y Chacn, 2005). Como parte consti-
tutiva de la institucionalizacin de esa tendencia podramos tener en
cuenta entonces los siguientes elementos adicionales: participacin direc-
ta; descentralizacin poltica, administrativa y financiera y, por ltimo, capa-
cidades polticas.
En sntesis, son tres los pilares que componen la democracia liberal:
los derechos polticos (igualdad poltica), los derechos civiles (Estado de dere-
cho) y la participacin directa, tal como lo expresa el grfico 1. Es con base
en esos tres pilares que buscaremos hacer una reflexin sobre las con-
secuencias que ha tenido el conflicto armado sobre la democracia en
Colombia.
Grfico 1: Los tres pilares del sistema democrtico
2.2 Los fines de la democracia y el desarrollo humano
Hemos expuesto en lo anterior un concepto de democracia segn el
cual ella es un sistema de reglas para el acceso al poder. En ese sentido es
principalmente un medio. Pero cul es el fin de la democracia? Podramos
pensar que la definicin anterior nos brinda suficientes luces al respecto,
pues de acuerdo con ella el fin es precisamente el acceso al poder. No
obstante, aunque el ejercicio del poder podra llegar a ser un fin, difcil-
mente podra ser considerado el nico, ms an si se tiene en cuenta que
el principio fundamental para la tradicin liberal lo constituye la acepta-
cin de la existencia de una pluralidad de bienes o fines y la bsqueda por
garantizar los medios para su realizacin. As que desde el punto de vista
de esa tradicin el acceso al poder debera ser considerado un medio para
la realizacin de esa pluralidad de bienes. Parece, pues, oportuno acudir en
esta instancia a Sen y afirmar que el fin de la democracia debe ser el desa-
rrollo humano, entendido ste como la ampliacin de las libertades u
oportunidades de la gente necesarias para la realizacin de sus diversos
planes de vida.
2
En consonancia con lo anterior, sera posible definir la democracia en
conformidad con ese fin, el desarrollo humano, con lo cual nos encon-
2
Nos abstenemos de exponer aqu la argumentacin de Sen a favor del desarrollo
humano frente a otras concepciones liberales de justicia.
Democracia
Derechos polticos (igualdad poltica)
Derechos universal al voto
Elecciones libres, imparciales y frecuentes
Derecho de acceso a cargos pblicos
Derechos Civiles
Derechos a la vida, a la integridad fsica y la seguridad
Derecho a la informacin
Derecho a la libertad de expresin
Derecho la libre asociacin
Participacin directa
Mecanismos de participacin
Descentralizacin
Capacidades polticas
}

traramos con aquella definicin que expone el PRODDAL en el docu-
mento La democracia en Amrica Latina segn la cual la democracia es una
manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los
derechos (PNUD, 2004: 51), tanto los polticos, como los civiles y los socia-
les o, en definitiva, para hacer realidad lo que se denomina all una demo-
cracia de ciudadana. En efecto, los derechos polticos equivalen a la
libertad para participar, los civiles a las libertades civiles y los sociales
a las libertades materiales, por lo que la democracia de ciudadana y
el desarrollo humano pueden ser considerados coextensivos.
Con el hecho de que los derechos en general, tanto los polticos y los
civiles como los sociales, sean considerados los fines del proceso poltico,
se torna posible reconocer que ellos tienen un valor intrnseco (Sen, 2000,
cap. 2). Ahora bien, hasta aqu hemos venido asumiendo que los dere-
chos polticos y los derechos civiles, a diferencia de los sociales, cumplen
un papel instrumental, en cuanto ellos son considerados parte de las
reglas o instituciones que hacen posible el gobierno democrtico. Tene-
mos, pues, que los derechos polticos y los civiles son medios y a la vez fines
de la democracia.
Por supuesto, sera posible pensar en incluir tambin el cumplimien-
to de los derechos sociales como parte integrante de las reglas que cons-
tituyen la democracia, tal como lo propone Habermas, entre otros (Elster,
1986). Sin embargo, en la medida en que est claro que esos derechos no
se cumplen ms que en una proporcin mnima en nuestro continente,
como bien lo hace patente el mencionado Informe de PRODDAL, pare-
ce ms pertinente partir de una concepcin de la democracia que tenga
a la ampliacin de esos derechos como finalidad y no como su insumo. As,
aunque la evaluacin de un sistema democrtico debe incluir un diag-
nstico de sus logros en la ampliacin de los derechos sociales como fin
del proceso poltico, la explicacin de una falencia en la consecucin de
ese fin debera centrarse ms bien en la identificacin de las debilidades
intrnsecas a las instituciones que configuran la democracia, es decir, en
los medios o condiciones que permiten su buen funcionamiento. se es el
tipo de aproximacin que haremos a continuacin: trataremos de anali-
zar las consecuencias del conflicto sobre las condiciones del sistema demo-
crtico, para luego analizar cules podran ser sus consecuencias sobre los
fines de la democracia; por ejemplo, si la existencia de un conflicto arma-
do nos ayuda a comprender, al menos parcialmente, la limitada amplia-
cin de los derechos sociales en Colombia.
El siguiente grfico permite sintetizar las relaciones entre los concep-
tos que hemos venido exponiendo:

Grfica 2: La democracia, los derechos y el desarrollo humano
3. Efectos del conflicto armado en la democracia colombiana
Enuncibamos al comienzo que la presencia de un conflicto armado
al interior de un rgimen democrtico tan estable como el colombiano es
un fenmeno que necesariamente nos debe parecer paradjico. En este
apartado trataremos de tipificar con alguna precisin en qu consiste con-
cretamente la incidencia del conflicto armado en el rgimen democrti-
co colombiano, es decir, en qu variables es posible reconocer esa influen-
cia, lo cual nos permitir mostrar cul es, a fin de cuentas, la realidad que
se esconde detrs de esa aparente paradoja.
Como comentario general inicial es necesario afirmar que en Colom-
bia todos los pilares de la democracia se cumplen formalmente. Todos los
derechos polticos, civiles y dems instituciones que constituyen un rgi-
men democrtico estn consagrados en las leyes de la Constitucin que se
redact en 1991 y muchos de ellos lo estaban incluso desde mucho antes.
El mbito de repercusin principal del conflicto armado se circunscribe
especficamente al ejercicio de esas instituciones y derechos; atenta contra
la posibilidad de que ellos se hagan efectivos y el Estado no est en capaci-
dad de protegerlos.
Si vamos a analizar las consecuencias del conflicto armado sobre la
democracia en Colombia es necesario comenzar por hacer una muy breve
caracterizacin de ese conflicto, para lo cual es pertinente acudir al INDH
2003, El conflicto, callejn con salida. Para sentar la tesis principal sobre el con-
flicto armado se acude en l a un recurso descriptivo de acuerdo al cual
Colombia podra ser dividida en una periferia y en un centro, teniendo
en cuenta que no hay entre esas categoras un dualismo, sino todo un aba-
Rgimen
democrtico
Derechos polticos
Libertad para
participar
Libertades
materiales
Libertades
civiles
Derechos civiles
Derechos civiles
Derechos sociales

nico de matices y complejidades. La periferia estara constituida por unas
regiones menos pobladas, ms campesinas, menos integradas al mercado,
con menos poder poltico y a menudo discriminadas o explotadas y el cen-
tro estara conformado, en cambio, por las principales ciudades, las cuales
exhiben una economa dinmica, parcialmente integrada a la economa
externa, un sistema poltico estable y unos ndices de pobreza y exclusin
inferiores a los que muestra la periferia (PNUD, 2003: 21).
La tesis fundamental del INDH 2003 consiste en que, a razn de que
el centro del pas exhiba un sistema poltico bastante estable, una demo-
cracia consolidada, el conflicto armado no logr penetrarlo, sino que se
mantuvo en la periferia, espacio dentro del cual los grupos armados, en
una lucha con otros poderes locales, fueron expandindose, apropindo-
se de los recursos y debilitando el conjunto de la institucionalidad, hasta
el punto de llegar a constituir en algunas de las regiones Estados alter-
nos (Duncan, 2005).
El diagnstico anterior ya nos anticipa que las consecuencias del con-
flicto sobre el rgimen democrtico colombiano son cualitativamente y
cuantitativamente distintas entre las regiones centrales y las perifricas.
El centro exhibi parcialmente el crculo de carcter virtuoso del cual
hablamos al inicio: en la medida en que ostentaba un rgimen democr-
tico mucho ms slido, la penetracin del conflicto fue menor. La peri-
feria es, en cambio, muestra de un crculo visiblemente vicioso: puesto
que las instituciones democrticas eran significativamente ms dbiles, el
conflicto pudo permear esas regiones con mucha mayor facilidad, lo cual
conllev un debilitamiento an mayor del rgimen poltico, hasta el punto
de que en ciertas regiones qued extinguido en su totalidad. Como lo afir-
ma Ducan: El sello de la historia poltica en el momento actual es la ten-
sin entre las fuerzas de las ciudades que quieren orientar la estructura
del poder poltico hacia la construccin de la democracia y un capitalis-
mo moderno vs. las fuerzas del campo que quieren dispersar el poder del
Estado para construir gobiernos regionales basados en la inmunidad de
empresas criminales (Duncan, 2005).
Ahora bien, aunque las consecuencias del conflicto sobre el centro
no han sido directas, como lo han sido en la periferia, aqul s tuvo una
incidencia indirecta. Como lo expone el INDH 2003, la principal inciden-
cia del conflicto sobre el centro se dio por medio de su narcotizacin,
la cual termin por afectar las relaciones de Colombia con los Estados Uni-
dos. As, el conflicto acab por llegar al centro del pas saliendo del pas,
lleg a Bogot por la va de Washington (PNUD, 2003:110). Esta inci-
dencia indirecta sobre el centro tuvo a su vez unas consecuencias indirec-
tas sobre el rgimen democrtico, pues el conflicto afect las creencias y


: Canales propios
del sistema
democrtico

Conflicto
Sistema
democrtico
Resultados
polticos
Deseos y creencias

Periferia

Centro
: Efectos del conflicto
los deseos con base en los cuales los actores polticos toman sus decisiones
ha generado, por ejemplo, una demanda desesperada de seguridad,
lo cual ha terminado por afectar los resultados polticos. Pero en la medi-
da en que los resultados polticos son igualmente insumo del sistema pol-
tico, tal como lo expusimos en el apartado anterior con respecto a los dere-
chos polticos y civiles, el conflicto armado tambin ha tenido una
incidencia nociva sobre el sistema democrtico en el centro. En efecto,
tal como veremos, esa demanda desesperada de seguridad ha desencade-
nado una disposicin por parte de los actores polticos a aceptar restric-
ciones en los derechos polticos y civiles y a manifestar esta disposicin por
medio de los mecanismos polticos propios del sistema democrtico (Vase
el grfico 3).
Grfico 3: Efectos del conflicto armado en la democracia
3.1. Consecuencias directas del conflicto en la periferia
Las consecuencias directas del conflicto sobre la democracia se manifies-
tan principalmente en las regiones perifricas donde los grupos armados
tienen mayor ingerencia. En esas regiones se da, en grado variable, un Esta-
do alterno en el cual la democracia es inexistente, pues la poblacin no tiene
literalmente voz ni voto: el sistema poltico y todo el entramado institucio-
nal, incluida la provisin de bienes pblicos como la seguridad y la justicia,
Deseos y creencias
Sistema
democrtico
Resultados
polticos
Conflicto
Periferia
Efecto del conflicto
Canales propios
del sistema
democrtico

es controlado y est al servicio del poder y de los intereses econmicos del
grupo armado que ostenta el poder en la zona (Duncan, 2005). Veamos
cmo se expresa esto en cada una de las instituciones de la democracia.
Las consecuencias directas ms visibles de un conflicto tienen que ver
con la violacin que ste trae consigo de los derechos bsicos, es decir,
aquellos que definen el Estado de derecho y, como se ver, el conflicto
afecta el ejercicio de todos los derechos civiles que son insumo del sistema
poltico democrtico.
El secuestro, las masacres, las torturas, las ejecuciones extrajudiciales,
los homicidios, las desapariciones forzadas y dems acciones perpetradas
por los diferentes grupos implicados en el conflicto armado violan con-
tundentemente el derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad. En
el ao 2004, por ejemplo, se presentaron 1.441 secuestros, 20.011 homi-
cidios y 259 vctimas de masacres.
3
Otros hechos vinculados al conflicto constrien el ejercicio del derecho a
la libertad de expresin en la medida en que se acallan e inhiben las voces de
aquellos que discrepan con algn actor en particular, las voces que se con-
sideran de oposicin (PNUD, 2003: 385), lo que simultneamente con-
lleva, como su contraparte, una violacin del ejercicio del derecho a la infor-
macin de quienes los escuchan. En primera instancia, los periodistas
conforman uno de los segmentos de la poblacin ms vulnerables a las
acciones violentas de los grupos armados. En el ao 2003 y en el 2004 se
asesinaron 7 y 3 periodistas respectivamente,
4
en el 2004 se registraron 22
amenazas contra ellos
5
y otros tantos han tenido que abandonar el pas.
6
En las regiones donde algn actor armado detenta un muy alto grado de
poder tambin sucede que la radio y la prensa, encargadas de formar y
difundir la opinin pblica, estn sometidas a las presiones de esos gru-
pos, y en muchos casos ellos dominan esos espacios de informacin.
7
Por
otra parte, si consideramos a los maestros como voceros de opinin y fuen-
te de informacin y de comprensin de la realidad, es importante tener
en cuenta que ellos tambin son un objetivo de las acciones de los grupos
3
Resumen Ejecutivo del Informe anual derechos humanos 2005 preparado por la Vicepre-
sidencia de la Repblica.
4
Para las cifras de asesinatos en la poblacin vulnerable se ha seguido el Resumen Eje-
cutivo del Informe anual derechos humanos 2005 preparado por la Vicepresidencia de la
Repblica.
5
Diagnstico de la libertad de prensa en Colombia junio-julio 2005 de la FLIP.
6
Un caso tal es, por ejemplo, el del periodista Daniel Coronell, director de uno de los
noticieros que ms oposicin le han hecho al actual gobierno, quien en agosto de este ao
tuvo que abandonar el pas.
7
Vase el artculo As est la influencia paramilitar en siete regiones del pas El Tiem-
po, 28.09.2004.

en conflicto: en el 2003, por ejemplo, se asesinaron 41 maestros y en el
2004, 63. Y en algunas ciudades las universidades estn siendo infiltradas
por los grupos armados, como es el caso de la influencia paramilitar en las
universidades de la Costa Atlntica que las comunidades mencionan con
nombres propios.
Otras de las reglas fundamentales para la consolidacin de una demo-
cracia es el derecho a la asociacin, y nuevamente es el caso que, aunque este
derecho est formalizado en las leyes colombianas, el conflicto limita sig-
nificativamente las posibilidades de su ejercicio. La incidencia directa del con-
flicto sobre la formacin de grupos sociales se produce de dos formas. En
primera instancia, porque sus lderes estn sometidos a la presin de los
grupos armados. Adems de la debilidad que de por s les es propia a los
movimientos sindicales en Colombia, debido a la preponderancia del tra-
bajo informal (ms del 45% de la poblacin empleada) y de una tenden-
cia clara al predominio de una lgica privada sobre la pblica (PNUD,
2003: 376), ellos tambin componen uno de lo segmentos de poblacin
ms vulnerable al conflicto: en el 2003 se asesinaron 55 sindicalistas y en
el 2004 se asesinaron 40. Pero tambin se asesinan otros lderes sociales,
como fue el caso de los candidatos de izquierda a la presidencia de la
Repblica en la campaa de 1990 (Bernardo Jaramillo, Carlos Pizarro,
Jaime Pardo Leal), y como sigue sucediendo en la actualidad con los lde-
res de movimientos indgenas (en el 2003 y en el 2004 se asesinaron 211
y 85 indgenas respectivamente), de grupos afrocolombianos, etc. Los pri-
meros responsables de estos actos son los paramilitares (PNUD, 2003: 128-
376), porque tienen la creencia de que los activistas sociales son cmpli-
ces de la guerrilla y parece haber indicios de que algunos de estos
movimientos han tenido relaciones con esos grupos, algo que desde luego
no implica en absoluto una justificacin de sus acciones: ellos estn o estu-
vieron infiltrados por la guerrilla, sus lderes hacen doble militancia y en
muchos casos hay complicidad con los actores armados (PNUD,
2003:377). Pero la guerrilla tambin es responsable de algunas de esas
acciones porque no admite que los polticos le compitan y le quiten cre-
dibilidad con un discurso que hace nfasis en las necesidades sociales de
la poblacin.
8
El otro modo en que el conflicto incide en forma directa
sobre el ejercicio del derecho a la asociacin no le compete ya a los lderes, sino
a los dems participantes, pues el conflicto despolitiza a los individuos y
desincentiva la participacin de stos en las diferentes asociaciones y movi-
mientos, sea por medio de la amenaza y el asesinato de sus lderes o direc-
tamente la de los mismos participantes.
8
Ofensiva macabra, Revista Semana, 22 de julio de 2005.

As como el conflicto afecta de un modo absolutamente visible el Esta-
do de derecho, los derechos bsicos o civiles que lo definen, y por ende
muchos de aquellos que son condicin del buen funcionamiento de la
democracia, tambin lo hacen con respecto a los derechos y las reglas que
configuran la institucionalizacin del principio de soberana popular. Ana-
lizaremos sus repercusiones directas sobre los diferentes derechos polti-
cos (el principio de separacin de poderes ser analizado a propsito de
las consecuencias indirectas del conflicto).
En la medida en que las acciones violentas constituyen una amena-
za constante de los derechos civiles, las posibilidades de ejercer el derecho
al voto se encuentran necesariamente limitadas, pues ese ejercicio supo-
ne la garanta de esos derechos: si la vida se encuentra asediada, si la
seguridad y la integridad fsica estn amenazadas o son violentadas, no
hay la posibilidad de asistir a las urnas; el instinto de supervivencia lo
impide.
Pero la libre eleccin tambin se encuentra profundamente afectada.
En muchas regiones los grupos armados ejercen control sobre las deci-
siones de los electores o en muchos casos amenazan y asesinan a los can-
didatos: lo que se ha dado en llamar clientelismo armado (Duncan,
2005). Si tomamos como muestra las elecciones del ao 2003 y sus ante-
cedentes, las estadsticas son escalofriantes. Hubo en total 136 renun-
cias extemporneas, tanto de candidatos a alcalde, como a la Goberna-
cin y al Concejo, por amenazas y posibles amenazas.
9
Asmismo, en
22 municipios se presentaron candidaturas nicas a la Alcalda y en
otros sucedi lo mismo con los candidatos al Concejo, en 11 municipios
no fue posible la celebracin de las elecciones por problemas de orden
pblico y en algunos municipios no hubo siquiera candidatos inscri-
tos.
10
Tambin se presentaron candidaturas nicas a la Gobernacin de
dos departamentos: Csar y Magdalena.
11
La mayora de estas situacio-
nes se registraron en los siete departamentos donde hay mayor influen-
cia paramilitar
12
y otro tanto en las zonas de mayor presencia guerrille-
ra. En los comicios del 2002 los paramilitares (AUC) afirmaron que el
35% de los parlamentarios haba sido puesto por ellos.
13
9
Comunicado de prensa de la Registradura Nacional, 2 de octubre de 2003, Renun-
cia de candidatos.
10
Comunicado de la Federacin Colombiana de Municipios, 1 de septiembre de 2003.
11
Una de las propuestas del Proyecto Integral para la Modernizacin del Sistema Elec-
toral Colombiano auspiciado por la ONU consiste precisamente en la suspensin de elec-
ciones en los casos en que slo se encuentra inscrito un candidato, para evitar estas perver-
siones del sistema electoral.
12
El Tiempo, 28 de septiembre de 2004.
13
El Tiempo, 12 de marzo de 2002.

Ahora bien, el amedrentamiento de candidatos mencionado no afec-
ta nicamente al elector en las posibilidades de una decisin ms libre,
sino tambin a quien aspira a ser elegido: afecta, pues, como su contra-
parte, el ejercicio del derecho a los cargos pblicos. Todas las estadsticas ante-
riores sirven para poner en evidencia la vulneracin de este derecho. Por
otra parte, las limitaciones a este ltimo derecho tambin se hacen mani-
fiestas con respecto a los funcionarios pblicos que se encuentran en ejer-
cicio de su cargo. A finales de mayo de 2002 las FARC haban obligado a
alcaldes y concejales de 420 municipios a abandonar sus puestos (Duncan,
2005), y entre agosto de 2002 y julio de 2004 se asesinaron 25 alcaldes y
exalcaldes, y 127 concejales. Y un caso ms actual es el desplazamiento
masivo de concejales que est teniendo lugar en algunos municipios del
Caquet despus de que las FARC empezaron a hacer efectivas sus ame-
nazas con el asesinato de cuatro concejales.
14
Consideremos brevemente, por ltimo, las repercusiones directas del
conflicto sobre el componente republicano de la democracia liberal: la
participacin directa y sus diferentes condiciones.
En primera instancia, es claro que si no se cumplen siquiera las con-
diciones para la participacin en las elecciones y se desestimula la partici-
pacin en movimientos y asociaciones, tampoco existen garantas ni incen-
tivos para la participacin directa; la violencia destruye la posibilidad de
cualquier tipo de expresin de la voluntad poltica.
Ahora bien, aun si sobreviviera una disposicin mnima a ella, la posi-
bilidad misma de su ejercicio supone la existencia efectiva de un entorno de
descentralizacin del poder. Examinemos, pues, cmo ha sido ella afectada
por el conflicto armado. En la medida en que la descentralizacin poltica,
administrativa y financiera toma forma precisamente por medio de la imple-
mentacin del rgimen democrtico a un nivel cada vez menor, el depar-
tamental o el municipal, ella reposa en el cumplimiento a ese nivel de
muchas de las reglas y condiciones que hemos nombrando antes. As que
muchas de las repercusiones del conflicto que hemos venido analizando
antes suponen ya la realizacin efectiva de un cierto grado de descentrali-
zacin. Por ejemplo, la eleccin de alcaldes, concejales y gobernadores es
una muestra de que en Colombia se han dado unos primeros pasos sus-
tantivos hacia la descentralizacin poltica. Revisemos pues en forma expl-
cita hasta qu punto el conflicto ha sido una limitante a la descentralizacin.
La descentralizacin se ha venido profundizando cada vez ms, tanto en
los aspectos polticos como en los administrativos y financieros, especial-
14
El Tiempo, 19 de agosto de 2005. Segn lo reporta ese diario, 14 concejales del munici-
pio de El Doncello y 7 del municipio de Puerto Rico han tenido que abandonar sus cargos.

mente desde la Constitucin de 1991. Y ella efectivamente ha conllevado
una intensificacin de la democracia. En primera instancia, trajo consigo
una mayor inclusin poltica, pues permiti el surgimiento de nuevos par-
tidos polticos y mayores niveles de control sobre la gestin local (Snchez
y Chocn, 2005). Pero otro indicio claro en esa misma direccin es el
hecho de que ha permitido ampliar los derechos que son su objetivo prin-
cipal, los derechos sociales, pues condujo a un mejoramiento del nivel
educativo y a una mayor cobertura tanto en servicios de seguridad social
como en servicios pblicos domiciliarios (Snchez y Chocn, 2005).
No obstante, en muchas regiones es posible constatar que la descen-
tralizacin se encuentra limitada de una forma muy significativa por el
poder de los grupos armados. Especialmente en aquellas regiones donde
el sistema poltico ya estaba fisurado, ha sido la descentralizacin misma
la que ha facilitado el fortalecimiento del poder de los grupos armados a
nivel local. En efecto, en la medida en que ella ha conllevado un incre-
mento de los recursos transferidos a los municipios y la capacidad de cada
municipio de administrarlos, han aumentando los incentivos de estos gru-
pos para controlar el sistema poltico, porque por esa va ellos aumentan
sus fuentes de financiamiento y consolidan su poder local en las regiones
(Snchez y Chocn, 2005). Esta infiltracin en el poder local parece estar
ltimamente en escalada en aquellas zonas donde hay una hegemona
paramilitar, debido a que su discurso no compromete abiertamente las ins-
tituciones, sino que adems parece ser legitimado por la demanda deses-
perada de seguridad por parte de una porcin significativa de la pobla-
cin, como por el hecho de que sus redes de narcotrfico han sido mucho
ms giles en la penetracin del poder poltico urbano (Duncan, 2005).
En sntesis, es posible afirmar que en muchas zonas el conflicto arma-
do ha pervertido la descentralizacin, impidiendo de ese modo que ella
se constituya en una profundizacin de la democracia, y ms bien se ha
visto convertida en un catalizador de conflictos locales.
En lo que se refiere a las capacidades polticas, el conflicto tambin ha mos-
trado tener consecuencias absolutamente nocivas. Como lo afirma el INDH
2003, el conflicto hace valer la fuerza sobre la razn, la coaccin sobre la con-
viccin, el fusil sobre el argumento (PNUD, 2003: 105), lo que claramente
anula la ms fundamental de ellas: la capacidad de dilogo (Habermas, 1991).
Tomando en consideracin el papel protagnico y crucial que actualmente
juega la educacin en la formacin de estas capacidades, se torna posible con-
templar con ms precisin las limitaciones que el conflicto le impone a su cul-
tivo: en efecto, los ms altos ndices de desercin escolar se dan en las regio-
nes donde hay mayor presencia de grupos armados, muchos atentados
destruyen instalaciones educativas, el gasto militar que l implica reduce el

porcentaje del presupuesto destinado a la formacin y, como lo hemos visto,
los maestros estn sujetos a presiones y son un objetivo central de las acciones
violentas por parte de estos grupos (PNUD, 2003: 106).
3.2. Consecuencias indirectas del conflicto armado sobre el centro
En el apartado anterior examinamos las consecuencias directas del con-
flicto armado sobre la democracia colombiana, las cuales tienen lugar en las
regiones donde los grupos detentan mayor poder. Por el contrario, el cen-
tro del pas, en la medida en que exhiba un sistema democrtico mucho
ms consolidado, no padeci las consecuencias directas del conflicto en gene-
ral y, por ende, tampoco las consecuencias directas sobre las instituciones
democrticas en particular. No obstante, anticipbamos que en la medida
en que por distintas circunstancias ese conflicto s empez a tener conse-
cuencias indirectas sobre los centros urbanos, incidi igualmente en forma
indirecta sobre su sistema poltico. Trataremos de analizar a continuacin en
qu consisten y cmo se manifiestan estas consecuencias.
En la medida en que la narcotizacin del conflicto termin por afec-
tar la agenda de los Estados Unidos con Colombia, el conflicto tuvo reper-
cusiones en el centro: afect su economa, su sistema poltico y su situa-
cin social. De esa manera el conflicto armado empez a incidir en la
opinin pblica en general, en las creencias y deseos con base en los cua-
les los ciudadanos toman sus decisiones polticas en cuanto electores y en
cuanto funcionarios pblicos, sea en el Congreso, en la rama ejecutiva,
etc., afectando a su vez por esa va los resultados del proceso poltico. Ahora
bien, en la medida en que, segn dijimos, los derechos civiles y polticos
son medios y a la vez fines del sistema poltico democrtico, una vez son afec-
tados en cuanto fines, se ven alterados tambin en cuanto insumo, afec-
tando a largo plazo la institucionalidad misma de la democracia. Eso es lo
que parece estar sucediendo en Colombia: el conflicto ha conducido a un
valoracin muy alta de la seguridad, hasta el punto de que los ciudadanos,
enfrentados a un trade-off entre sa y otras libertades bsicas, han expresa-
do estar dispuestos a sacrificar muchas otras de sus libertades con el pro-
psito de que haya ms seguridad (tal como lo expres recientemente el
latinobarmetro), preferencias que han terminado por influir en los
resultados del sistema poltico (vase el grfico 3). Esto sale a relucir no slo
con la eleccin de un gobierno con una pronunciada tendencia militaris-
ta, sino tambin en el hecho de que siga expresndose en un sinnmero
de circunstancias e instancias particulares del proceso poltico, como las
discusiones y propuestas legisladas en el Congreso. Veamos cmo se expre-
sa esto en cada una de las condiciones del sistema democrtico.

Una manifestacin clara de cmo el conflicto incide sobre las prefe-
rencias de los ciudadanos y, en consecuencia, en sus decisiones polticas
fue la aprobacin del estatuto antiterrorista en el Congreso, declarado
inexequible por el la Corte Constitucional en forma posterior, el cual
inclua reformas a la Constitucin poltica que violaban algunos derechos
fundamentales: el derecho a la libertad (pues se autorizaban detenciones,
allanamientos y registros domiciliarios sin autorizacin judicial previa), el
derecho a la intimidad (pues se autorizaba la intercepcin de medios de
comunicacin personal sin autorizacin judicial previa) y el derecho a la
libre movilidad (pues se autorizaba la realizacin de informes de residen-
cia). Aunque ese proyecto no haya sido finalmente aprobado como refor-
ma constitucional, es sintomtico para describir las patologas que pade-
ce actualmente la democracia colombiana.
Pero la aprobacin de ese acto legislativo tambin resulta til para
sacar a la luz otro de los efectos perversos del conflicto. Adems de las tres
modificaciones mencionadas, el estatuto antiterrorista propona una
cuarta modificacin que les conceda a las fuerzas militares facultades de
polica judicial. Esa propuesta, aprobada por el Congreso de la Repbli-
ca, puso visiblemente en peligro la separacin del Poder Ejecutivo y el
Poder Judicial y no es sino un caso particular de la tendencia a la disolu-
cin de la separacin de poderes que padece actualmente Colombia, posi-
blemente como respuesta a la demanda desesperada de seguridad por
parte de los ciudadanos. Esta demanda tiende muchas veces a concederle
un exceso de poder a la rama ejecutiva, empecinada en acabar el conflic-
to por la va militar a cualquier precio. Puesto que la separacin de pode-
res es, segn vimos, parte integrante de los pilares de la democracia, en
tanto obstculo a uno de los ms peligrosos vicios del sistema democrti-
co representativo el abuso de poder por parte de los representantes elec-
tos, la tendencia a la centralizacin del poder en la rama ejecutiva puede
ser identificada como otra de las repercusiones indirectas del conflicto
armado sobre la democracia en Colombia.
Por otra parte, el conflicto tambin ha mostrado tener repercusiones
indirectas sobre el ejercicio de los derechos a la informacin y a la libre expresin,
porque ha conducido a una estigmatizacin de muchas posiciones que se
reconocen como cercanas a la guerrilla, posiciones de izquierda y de cen-
troizquierda, o simplemente de aquellas voces de oposicin a la poltica
del gobierno actual que ha instaurado la seguridad y la salida militar al
conflicto como el centro de sus polticas de gobierno. Una muestra evi-
dente de esto ltimo ha sido la cruzada semntica que el Gobierno ha
emprendido contra la caracterizacin de la problemtica colombiana
como conflicto armado. En la opinin del Gobierno, la situacin en la

cual se encuentra actualmente Colombia debe ser designada como una
situacin de amenaza terrorista y no de conflicto armado. Pero lo ms
apremiante es que el Gobierno no se ha limitado a enunciar su propia
comprensin de la realidad nacional, algo que por supuesto es legtimo,
sino que a ha tomado varias medidas para imponerla, como fue el caso con
el documento escrito por el director de la Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional, Luis Alfonso Hoyos, dirigi-
do a los proyectos de cooperacin bilateral, medida que pasa por encima
incluso de las convenciones semnticas que prevalecen desde los Conve-
nios de Ginebra. Eso es claramente una violacin a la libertad de pensamiento
y de expresin, porque esas libertades no estn restringidas nicamente a
la posibilidad de pensar y expresar contenidos semnticos previamente
establecidos, sino que recogen igualmente la posibilidad que tienen todos
los ciudadanos de ser coconstructores de esos contenidos (Sen, 2000).
Esta tendencia a la intolerancia tambin ha terminado por manifes-
tarse en relacin con los movimientos y organizaciones sociales y, por
ende, en relacin con el ejercicio del derecho a la asociacin. Existe, en efec-
to, una cultura de la suspicacia en la opinin pblica, tanto en los medios
de comunicacin, como en los mandos de la fuerza pblica y las autori-
dades nacionales y locales, hacia los actores y movimientos sociales en
general; una estigmatizacin de ellos, debido a que se sospecha que cons-
piran contra el rgimen (PNUD, 2003: 377). Esto dificulta el ejercicio del
derecho a la asociacin, no slo por el desincentivo que va ligado a la desa-
probacin social, sino porque legitima implcita o explcitamente la apli-
cacin indebida de instrumentos legales (estados de excepcin, uso ama-
ando del derecho penal, declaracin de ilegalidad frente a protestas,
marchas y manifestaciones, intervencin militar y policial en protestas)
contra esos movimientos (PNUD, 2003: 378-379).
Consecuencias del conflicto sobre la ampliacin de los derechos sociales
en Colombia
En este apartado examinaremos la incidencia del conflicto en otro de
los fines del sistema poltico, los derechos sociales. Los hemos querido ana-
lizar separadamente, porque, a diferencia de los polticos y civiles, ellos no
tienen un valor instrumental, sino tan slo un valor intrnseco. Pero, adems,
porque constituyen uno de los grupos de derechos ms golpeados en nues-
tro pas y en nuestro continente.
Parece haber suficientes evidencias de que un sistema poltico democr-
tico efectivamente conduce a una mayor inclusin social, a una ampliacin
de los derechos sociales (Sen, 2000). Por otra parte, la situacin de pobreza

e indigencia en Colombia est estancada en un estado alarmante, pues se
mantiene en unos niveles superiores al 50%,
15
superior incluso al promedio
latinoamericano (PNUD, 2004). El diagnstico anterior nos conduce nece-
sariamente a preguntarnos si las repercusiones del conflicto armado sobre el
sistema democrtico colombiano que hemos venido examinando podran,
en algn sentido y proporcin, ser responsables de ese estancamiento en el
proceso de inclusin. No obstante un existe sinnmero de variables que
podran estar incidiendo sobre esa circunstancia, como es el caso con la rece-
sin econmica que afect al pas desde mediados de los aos noventa, lo
cual nos limita es las posibilidades de comprobar en trminos cuantitativos
cul ha sido el efecto especfico del conflicto. Eso nos obliga a limitarnos al
trazado de algunas relaciones meramente analticas entre las consecuencias
del conflicto que expusimos antes y el estancamiento de la ampliacin de los
derechos sociales. Examinemos esas relaciones a continuacin.
La igualdad poltica que define al sistema poltico democrtico impli-
ca que todos los actores sociales tienen el mismo derecho a solicitar que
sus opiniones y esperanzas sean incluidas en la agenda pblica y a luchar
por que las polticas pblicas hagan realidad esas esperanzas (Dahl, 1999).
En esa medida es posible afirmar que la movilizacin social es un dere-
cho fundamental y una vigorosa muestra de salud de una democracia
(PNUD, 2003: 373). Sin embargo, vimos anteriormente que el conflicto
ha conducido a una estigmatizacin de las reivindicaciones sociales por
mtodos democrticos, a razn de que ese discurso ha sido usado y abu-
sado por la guerrilla para la legitimacin de su empresa violenta. Esa estig-
matizacin ha tenido como consecuencia, segn vimos, la imposibilidad
de que estos grupos hagan ejercicio de su derecho a la libre asociacin y del dere-
cho a la libre expresin de sus opiniones. La limitacin impuesta a estas dos
condiciones es a su vez una restriccin contundente a las posibilidades de
ampliar los derechos sociales, porque sin la posibilidad de asociarse, estos
grupos no podrn convocar a la poblacin a la participacin y al apoyo de
sus reivindicaciones, y sin la posibilidad de expresar sus opiniones sus voce-
ros no lograrn que esas reivindicaciones entren a formar parte sustanti-
va de la agenda pblica (Dahl, 1999); sin esas garantas sus demandas per-
manecern, pues, hundidas necesariamente en el anonimato. Es entonces
por va de la estigmatizacin de la lucha social que el conflicto podra estar
afectando en forma ms sustantiva uno de los fines ms significativos del
sistema democrtico: la ampliacin de los derechos sociales.
15
A la hora de evaluar un sistema democrtico parece ms relevante analizar las variacio-
nes en los ndices de inclusin social y no solamente los ndices; aun si un pas tiene unos ndi-
ces de exclusin muy elevados, pero dispone de un sistema poltico democrtico tal que per-
mita irlos ampliando paulatinamente, diramos que ese sistema tiene un buen funcionamiento.

IV. Conclusin
Hemos venido analizando las repercusiones particulares del conflicto
armado en el funcionamiento del rgimen democrtico colombiano. Vol-
vamos a la pregunta con la que iniciamos nuestra reflexin: por qu dos
fenmenos aparentemente tan discordes pueden cohabitar en una forma
tan prolongada?
A estas alturas ya disponemos de algunas indicaciones para aproxi-
marnos a una respuesta. En primera instancia, esa aparente paradoja ha
sido posible, porque cuando afirmamos que la democracia en Colom-
bia ha podido mantenerse slida en medio del conflicto armado, estamos
pensando en ciertos procesos polticos particulares que no se ven afec-
tados por l. Las elecciones de alcaldes y concejales en los grandes cen-
tros urbanos y, en general, en lo que hemos denominado el centro, se
mantuvieron al margen de los avatares del conflicto y no han sufrido las
acciones de los grupos armados en forma directa. Pero debido adems a
que ese centro constituye el mayor porcentaje de la poblacin del pas,
las elecciones nacionales de presidente o de los miembros del Congre-
so tampoco se vieron afectadas en trminos agregados. As, cuando
hablamos del buen desempeo de la democracia colombiana en medio
del conflicto estamos siendo falaces, porque en realidad estamos hablan-
do de dos fenmenos que coexisten temporalmente, pero en espacios
diferentes y cuyas interrelaciones, aunque complejas, siguen siendo
marginales.
En segunda instancia, porque las repercusiones que hemos denomi-
nado indirectas son mucho ms sutiles, pues son consecuencia del modo
en que el conflicto afecta los deseos y las creencias con base en las cuales
los sujetos polticos toman sus decisiones, y estas decisiones tienen lugar
dentro del sistema de reglas que constituye a la democracia sin ponerlo en
cuestin en forma directa. De ese modo, aunque el conflicto efectivamen-
te afecta la democracia por esa va, sobre todo en lo que se refiere a la con-
secucin de mayores niveles de inclusin social, esas patologas, en la medi-
da en que resultan legitimadas dentro de las propias reglas que definen a
la democracia, y slo sern percibidas a largo plazo, resultan bastante ms
imperceptibles. Tal vez por esa razn ellas resultan ser, en definitiva,
mucho ms corrosivas que las otras.
Bibliografa
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12. Guatemala: ciudadana, etnicidad
y democracia con bajo desarrollo
humano
Edelberto Torres-Rivas
1. Introduccin: notas sobre el propsito de este trabajo
Reflexionar sobre la democracia poltica que se construye en Guate-
mala requiere hacer referencia a sus dificultades y xitos en la responsa-
bilidad de orientar su accin a partir de la justicia social y de una sustan-
cial participacin ciudadana. Puede haber otros campos referenciales,
pero interesan esos dos. La democracia tiene dos connotaciones: un valor
por s misma como una posibilidad de organizar la vida social con respe-
to y libertad para todos, como garanta de la igualdad de oportunidades,
como una manera de organizar el poder. Tiene tambin un valor instru-
mental, es una herramienta para la seleccin, entre muchos, de quienes
van a dirigir el destino de lo pblico-estatal y sus instituciones, que slo se
logra mediante procesos de elecciones, que requieren de condiciones pre-
cisas para que sean democrticas.
Con respecto a la primera connotacin, la democracia promueve el
desarrollo humano, una autorrealizacin de su razn constitutiva: la igual-
dad de oportunidades para todos, para que ellas puedan traducirse en capa-
cidades de los sujetos y se conviertan as en artfices de su propio destino.
Esas capacidades se convierten en el sujeto, en la libre eleccin de lo que
se valora ms y mejor. Las capacidades aluden al libre discernimiento para
alcanzar la plena realizacin personal. En resumen, lo que se llama vivir
una vida con dignidad. Qu es eso? Una existencia con el respeto de los
otros, con la mesura y el decoro que histricamente le corresponde al pro-
medio de todos. El punto de partida de la nocin de desarrollo humano es
la a igualdad en las oportunidades, que se articula de inmediato con el
desarrollo de capacidades para optar en libertad.
El desarrollo humano ata de forma creadora esa forma de la igualdad
con esta modalidad de la libertad, como aspiracin del sujeto. El desarro-
llo que anima a la sociedad se convierte en desarrollo humano cuando hay
condiciones democrticas. En efecto, es la democracia el sistema que
puede estimular estos desarrollos que se desdoblan a su vez en que a mayor
desarrollo humano mayor legitimidad alcanza la vida poltica.
Con respecto a la segunda connotacin, la funcin instrumental de la
democracia se define en la realizacin de actos electorales por cuanto ello
implica la movilizacin del sujeto vuelto ciudadano. Con altos niveles de
desarrollo humano, medido a travs del ndice correspondiente, la ciu-
dadana se vuelve potencialmente ms plena, la titularidad de los derechos
y obligaciones que ella supone pueden ejecutarse de manera ms satis-
factoria. La participacin poltica, que la democracia asegura y necesita en
ese doble movimiento de su naturaleza instrumental, se vale de ciudada-
nos iguales aunque sus capacidades no lo sean plenamente. En este nivel,
la libertad de oportunidades se convierte en la igualdad del ciudadano
para participar, como elector o como elegido.
La accin de participar se entiende como el movimiento para lograr
el control sobre recursos o beneficios por parte de quienes participan, que
lo hacen generalmente de manera organizada. Es ya un componente del
sentido comn que malos niveles de desarrollo humano condicionan
pobres niveles de participacin poltica y social y poco o ningn poder;
hay aqu, de nuevo, una relacin entre el desarrollo humano y la vida pol-
tica en sociedad, que es parte de lo ya dicho, la articulacin de la demo-
cracia con el desarrollo humano. La poltica es la variable interviniente
en esa dinmica de la sociedad.
El discurso del desarrollo humano tiene como punto de partida el pos-
tulado de que el desarrollo se debe entender como ampliacin de opor-
tunidades, una de las cuales es la oportunidad de ejercer los derechos que
la democracia garantiza al ciudadano. La nocin de Estado est presente
en este recorrido, pues la democracia requiere del Estado para desplegar
sus potencialidades, y por ello se habla del Estado democrtico. La
ampliacin de las opciones de las personas y la igualdad de oportunida-
des no se procesan en el aire, no surgen como efecto de un razonamien-
to de filosofa poltica o de moral pblica . Ellas estn referidas a la exis-
tencia de un mercado que califica diferencialmente las capacidades,
Guatemala: ciudadana, etnicidad y democracia 319
premiando a los ms capaces y castigando a los que no lo son; y a la exis-
tencia de un Estado que garantiza la igualdad de oportunidades, siempre
y cuando sea un Estado democrtico.
Amartya Sen argumenta que es necesario un sujeto autnomo para
que se realicen las tres virtudes de la democracia: su importancia intrn-
seca relacionada con las capacidades bsicas (participacin) de la vida
en comn; su contribucin instrumental en la mejora de las posibilida-
des de la gente y su papel constructivo en la creacin de valores y nor-
mas (Sen, 2000: 185-197). En Guatemala ciertamente lo democrtico se
mantiene como instrumento poltico en el mnimo de su potencialidad,
como una democracia electoral que alcanza a funcionar con una baja
participacin ciudadana, un pluralismo limitado como diversidad pro-
gramtica y un sentido mercantil de la competencia interpartidaria; y
ms que como opciones polticas definidas, como una rivalidad perso-
nal, un juego de imgenes mediticas como oferta electoral; ms enco-
nos que ideas. Pero la oportunidad obliga a perfeccionarla, pues est en
la lgica de la democracia que as sea y que al lograrlo se ponga al servi-
cio del la gente.
Pero el individuo del desarrollo humano es uno desigual por su cons-
titucin en una sociedad que las produce de manera inherente a su natu-
raleza. Es la sociedad la que al diferenciarse y crecer produce oportuni-
dades constitutivamente desiguales. En efecto, hay obstculos como el
analfabetismo, la enfermedad, la falta de recursos materiales y/o cultura-
les, o de libertades polticas y civiles, que limitan la libertad de opciones
que el individuo tiene, quien as ve disminuir su posibilidad de ampliar
tales opciones. Las capacidades, en estas circunstancias no se desarrollan
sino de una manera fuertemente desigual.
Este razonamiento lleva a dos conclusiones inevitables. La primera la
comprensin de que la connotacin inicial de la democracia se ve cues-
tionada en su valor de velar por la justicia social, por las dificultades que
experimenta el desarrollo humano. Si no hay resultados visibles en el
mnimo bienestar de la gente, qu clase de democracia es sta? Cmo
entenderla si no otorga seguridad, proteccin para la gente?
La segunda conclusin se refiere a las dificultades con la democra-
cia cuando no se puede ir ms all de su valor instrumental, como ocu-
rre cuando el sujeto ciudadano no puede ejercer de forma apreciable su
participacin poltica, cuando la vida pblica le est imposibilitada y ve
reducidos sus espacios de libertad para optar. As, los procesos electora-
les no pueden ni provocar ni recibir el flujo vitalizador de la participa-
cin de las mayoras, especialmente de los indgenas, ni reflejar la rique-
za de los intereses que se mueven en la sociedad. La democracia se
alimenta de la participacin y de la representacin de todos los ciuda-
danos (o de nmeros significativamente importantes), que en estas con-
diciones no son sino los menos.
En el seno de una sociedad que cuando progresa crea diferencias y
desigualdades, hay un aspecto que se ha quedado como en el aire, y es el
que se refiere al dictumla eleccin con libertad permite alcanzar una vida
con dignidad. Tal eleccin requiere, si es libre, la presencia de un suje-
to autnomo, crtico, responsable consigo mismo y con la sociedad; la
autonoma se refiere, ms que a un dato de la voluntad, a una racionali-
dad de las circunstancias. Traducido a la simpleza, lo anterior habla de una
responsabilidad de optar que se mueve as en el estrecho anillo de hierro
de decidir con libertad en el seno de la desigualdad. No es la lgica aris-
totlica sino la sabidura de la historia la que proclama que slo con igual-
dad se puede ser libre, pues planteada la apora no hay libertad en el
marco de la desigualdad.
La definicin de una vida con decoro es, ms que una cogitacin, un
resultado histrico. As, por ejemplo, el decoro en el medioevo, con sus
enormes limitaciones materiales, es distinto en calidad al decoro en el capi-
talismo globalizado. El bienestar hoy da es superior; sin embargo, para los
pobres, las diferencias no son tan hondas. La indignidad es ms perdura-
ble. Con todo esto, lo que quiere decirse es que la vida con dignidad del
desarrollo humano es una aspiracin en los lmites de lo posible que vara
en cada sociedad.
Guatemala pareciera una geografa de indignos, en tanto es una regin
de desigualdades profundas, que parecen naturales, donde casi es un con-
trasentido imaginar las referencias a la libertad y a la dignidad en relacin
con la poblacin indgena o con los ladinos pobres. Como se desarrolla
en este trabajo, el campo de las desigualdades est doblemente calificado,
por las desigualdades estructurales que remiten a la dimensin de clase y
por las desigualdades de cultura que lo hacen con la dimensin tnica.
Ambas operan en la misma direccin y se refuerzan mutuamente al punto
que no es difcil estar de acuerdo en que el pobre es indgena por ser
pobre y el indgena es pobre por ser indgena. Situados en esta subalter-
nidad mltiple, es una ilusin sociolgica pensar en un sujeto autnomo
(de las circunstancias a las que apunta este razonamiento), que conozca
las alternativas que, la sociedad ofrece, que pueda aprovecharlas y decidir
en libertad acerca de ellas, y que en funcin de sus capacidades adquiri-
das, alcance una definicin propia de dignidad. Vase si no la comproba-
cin estadstica de todo este predicamento.
2. El estado del desarrollo humano en Guatemala
Antes de examinar los obstculos que enfrenta la democracia en Gua-
temala en relacin con la construccin ciudadana en general y con la
poblacin indgena en particular, se hace de inmediato una referencia a
la relevancia intelectual que ha alcanzado la nocin de desarrollo humano
en este medio reacio hasta con el cambio nominal. La preparacin de los
informes de desarrollo humano, y de manera especial la medicin del
mismo, han marcado el inicio de nuevas pautas de anlisis de la realidad
nacional; ha venido establecindose una perspectiva renovadora en la
comprensin de diversos aspectos de la dinmica social. Se intenta tras-
cender la nocin de crecimiento y la falacia del PIB per cpita.
Despus de seis informes preparados con amplia participacin de exper-
tos y especialistas en diversos temas acadmicos y luego sostenidamente
divulgados entre un pblico cada vez mayor, ya hay una rutina en la lectu-
ra, una complicidad colectiva en la medicin del desarrollo humano y un
uso conceptual que ha penetrado en el mundo acadmico y poltico, en la
opinin pblica, en los medios de comunicacin y entre quienes se mueven
en torno de las dimensiones sociales del desarrollo. La definicin del desa-
rrollo humano enriqueci el lenguaje y la visin del desarrollo como un pro-
ceso de ampliacin de oportunidades, las que valoran los derechos a vivir
de manera saludable, la adquisicin de conocimientos y destrezas, el acce-
so a recursos materiales para una vida respetable.
El primer Informe Nacional (1998) innov la informacin conven-
cional, por ejemplo, al aplicar el ndice medidor a regiones y departa-
mentos del pas. Apareci la verdad intuida pero no comprobada an de
que sta es una sociedad de contrastes dolorosos, de un desarrollo huma-
no gravemente desigual, donde la ciudad capital y la zona metropolitana
aparecen como una zona del primer mundo (0.82), ajena y lejana del resto
del pas pero sobre todo de los departamentos con mayora indgena (Alta
Verapaz, 0.35). Se comprob tambin de forma emprica la marginacin
de la mujer con el ndice de desarrollo de gnero. En el Informe Nacio-
nal siguiente (1999) se mejor la metodologa de la medicin y se avanz
al permitir comparaciones en el tiempo (1989, 1994 y 1998) y por regio-
nes, y se hizo por vez primera una articulacin entre desarrollo rural y
desarrollo humano.
En el informe del 2001 no slo mejor el mtodo de clculo sino que
se utilizaron datos del Censo de 1994 y de la encuesta de hogares de 1998
y se alcanz un mbito ms ambicioso al establecerse el ndice de desa-
rrollo humano por municipios, lo que permiti una comparacin con indi-
cadores de pobreza al nivel micro. De esta manera pudo alcanzarse una
visin en profundidad de la realidad social de la nacin guatemalteca, al
integrarse el anlisis de pobreza, desigualdad y desarrollo humano y rela-
cionar ste con el gasto de los hogares y el gasto pblico. Tambin se esta-
bleci un nuevo ndice de desarrollo de gnero. Los informes posteriores,
de 2002 y 2003, han consolidado la medicin del ndice y la utilizacin del
concepto.
No se ha avanzado mucho en el enfoque del desarrollo humano en
otros mbitos de la vida social, o en aspectos polticos tan importantes
como la participacin en la vida democrtica, la creacin de identidades
y ciudadanas. La dimensin cuantitativa y la atraccin por las mediciones,
tan tiles para fines comparativos pero limitadas en s mismas, han movi-
do ms la atencin en esa direccin. Se ha reducido el inters que los
aspectos sustantivos pueden despertar, dejando de lado la interaccin
fecunda entre lo conceptual y lo emprico. Las dudas surgen cuando se
usa el concepto de desarrollo humano como adjetivo, lo que ocurre cuan-
do se lo agrega a los ms diversos fenmenos de la vida real, reificndolo,
Pareciera que se da la explicacin de lo que as planteado debe ser expli-
cado.
1
Hay razones que movieron a pensar que si la nocin de desarrollo
humano califica todo, es que se la utiliza con desorden y no califica nada;
la heterogeneidad en el uso lo puede volver difuso y en consecuencia
hacer que pierda sus virtudes analticas.
3. Los desafos a la democracia: ciudadanos pobres y desiguales
La democracia de ciudadanos, a la que se aspira, no encuentra funda-
mento slido si stos padecen de constricciones materiales y de cultura, si se
mueven en el fondo de la estructura social, excluidos de los sitios donde se
deciden sus vidas, desprovistos de poder. A continuacin se hace un recorri-
do en tres dimensiones que limitan la constitucin robusta de ciudadanos,
en entendiendo que hay una relacin directa entre constricciones y ciuda-
dana plena, y una ms compleja entre sta y la democracia. O en otra ver-
sin, es mas explcito el efecto de la pobreza sobre la constitucin ciudada-
na que la que el ciudadano cohibido pueda tener en la democracia.
2
1
Por ejemplo, cuando se lo utiliza referido a distintas situaciones como ecologa y desa-
rrollo humano, violencia y desarrollo humano, descentralizacin y desarrollo humano,
etctera.
2
Ciudadano cohibido es el sujeto poltico sin el pleno desarrollo de sus calidades; es
sta una referencia al tema de que la democracia ha reiniciado su andadura en estos pases
con desigualdades y carencias que en otro momento la habran descalificado. Es la demo-
cracia constituyndose en condiciones de precariedad.
La ciudadana es la titularidad igual de derechos, lo que equivale a esta-
blecer una relacin positiva entre el ciudadano y su condicin social.
Puede ser pobre un ciudadano, o ms bien un ciudadano puede ser pobre? El
orden es importante, pues el primero supone ser pobre y desde all empi-
narse hasta la ciudadana; o, en el segundo, actuar como ciudadano
pudiendo derivar a la pobreza. Al adjetivar la pobreza, aqul supone una
extensin de la ciudadana; y al adjetivar la ciudadana, ste supone una
extensin de la pobreza. Ambas situaciones pueden ocurrir en un mismo
contexto en que haya lento crecimiento y democratizacin inestable pero
que afecta de distinta manera a la gente.
Un primer aspecto a considerar son los bajos ndices de desarrollo
humano que exhibe Guatemala en relacin con los pases centroameri-
canos. El ndice no se refiere propiamente al menor ingreso sino a una
condicin de desvalimiento acentuado por el reducido gasto social en edu-
cacin y salud en su favor. El Estado democrtico, fuerte, movido por los
valores del desarrollo humano, orienta un buen porcentaje de su presu-
puesto a polticas de reduccin de la pobreza, en distribucin indirecta
del ingreso. El problema de fondo es la persistencia de bajo desarrollo
humano aun cuando ha habido pocas de crecimiento, lo que subraya el
desinters de los sectores dirigentes por aumentar el papel del Estado en
la dimensin social. La raz colonial del poder explica en ltima instancia
este sesgo antipopular; no se desarrolla aqu el tema de esas races.
Cuadro 1. ndice de desarrollo humano, por rea y grupo tnico
1989 2000 2002 2003
ndice de desarrollo humano 0.538 0.634 0.649 0.672
Urbano 0.632 0.717 0.728 0.747
Rural 0.474 0.563 0.583 0.610
Indgena 0.429 0.544 0.567 0.578
No indgena 0.593 0.684 0.698 0.724
ndice de desarrollo relativo al gnero 0.502 0.609 0.634 0.655
Urbano 0.616 0.705 0.722 0.740
Rural 0.400 0.512 0.557 0.575
Indgena 0.328 0.501 0.542 0.546
No indgena 0.569 0.665 0.686 0.711
Fuente: Elaboracin con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000, ENEI 2002/2003, CELADE,
Banguat, Banco Mundial, Tribunal Supremo Electoral y PNUD.
Tales ndices y sus contrastes hablan de una sociedad injusta, que como
puede verse abarca indios rurales, no indgenas urbanos, hombres y muje-
res. Detrs de esos resultados hay una ausencia de democracia junto con
una incapacidad poltica para enfrentar tales carencias. El Estado dbil es
tan perjudicial como el poder autoritario, ambos son incompatibles con
los principios cannicos del desarrollo humano; el autoritario porque no
lo quiere y el dbil porque no lo puede, pero el resultado es finalmente
muy parecido, porque ni crean condiciones para que la gente adquiera
capacidades para mejorar sus decisiones ni garantizan para todos la opor-
tunidad para elegir libremente el modo de vida que ms se valora. La
nocin de desarrollo humano debera alzarse como fuerza inspiradora de
toda la compleja red de relaciones del Estado con la sociedad. Aqu es
donde su enfoque liberal e individualista debe cambiar por un sentido
colectivo, universal, de la justicia social y la igualdad.
Desde el advenimiento de la democracia en Guatemala, los gobier-
nos civiles optaron por lo ms fcil, facilidades para proteger los dere-
chos polticos que se ejercitan en el acto de votar, posponiendo ya por
veinte aos las polticas para enfrentar la pobreza y las desigualdades. La
democracia liberal es ms liberal que democrtica. Su xito ha sido pol-
tico y su precaria legitimidad se explica por su extendido fracaso social
en demrito del desarrollo humano. Es sta una situacin postconflicto;
para mucha gente en situacin de pobreza extrema su inters por la
libertad es menor que sus angustias por resolver el problema del ham-
bre. Aqu, la democracia march ms rpido que el bienestar de las
masas. El fin del conflicto armado exhibi el desbalance o la contradic-
cin entre la urgencia de los pobres por comer y el inters como ciuda-
danos por votar libremente.
A veinte aos recorridos, los mbitos de la pobreza han mejorado poco
pero la democracia ha demostrado tener el mrito estructural de crear opor-
tunidades para ciertos grupos de gente y el uso de estas oportunidades esti-
mula la prctica de los derechos democrticos y polticos. El disfrute de estas
libertades en general podra mejorar algunos aspectos del desarrollo huma-
no, tales como el respeto a los derechos humanos, la organizacin de la pro-
testa social, de la eleccin personal de alternativas, el acceso a oportunida-
des educativas, el aumento de la participacin poltica.
El tono de los tiempos es una crisis de las polticas democrticas y de
sus contenidos sociales. La crisis de la poltica se transmite con efectos
malignos al Estado democrtico agregando otro factor limitante frente
a la prepotencia del mercado. Una contradiccin insalvable vincula al
Estado democrtico con escasas posibilidades de aplicar polticas de
salud, empleo, educacin, seguridad y otros bienes pblicos a favor de
los pobres. El puente con el desarrollo humano por momentos parece
intransitable pues no hay caminos que conduzcan a la libertad de la mise-

ria, del miedo, de la inseguridad material, y se vive en un clima gober-
nado por la peor forma de esclavitud, la desesperanza. Los datos de los
cuadros siguientes van en esa direccin.
Cuadro 2. Algunos indicadores de desigualdad
1989 2000 2004
GINI ingresos 0.539 0.570 0.566
Participacin % ingresos
20% ms pobre 3.1 2.8 2.3
20% ms rico 59.0 61.8 59.2
Indgenas 32.8 28.6 30.7
No indgenas 67.2 71.4 69.3
rea urbana 68.8 75.1 72.4
rea rural 31.2 24.9 27.6
Fuente: Elaboracin con base en datos de encuestas de hogares (INE).
El piso social en el que se erigen las instituciones democrticas lo forman
las profundas expresiones de la heterogeneidad del pas; he aqu la sntesis
de desigualdades mltiples, las que condicionan y afectan al sujeto desde
diversos ngulos, de los cuales tres son los importantes, la etnia, la pobreza, el
gnero. Lo tnico apunta a la diversidad cultural y de estilos de vida, la pobre-
za a la situacin de clase o estrato socioeconmico con bajos ndices de desa-
rrollo humano, el gnero a la condicin subalterna de la mujer.
La existencia de la desigualdad es perniciosa, como ya ha sido demos-
trado hasta por quienes desde la cpula internacional la fomentaron. Para-
liza el desarrollo humano pues limita la ampliacin de capacidades y de
oportunidades para la gente, volvindolo una estrategia limitada y fraca-
sable; paraliza tambin el cambio social al acentuar las diferencias en la
movilidad y al establecer patrones mas jerrquicos de estratificacin social;
y en el mbito de la subjetivad, genera un sentimiento de inseguridad per-
sonal, incertidumbre en los planes de vida, baja predictibilidad, debilita el
tejido social y los sentimientos de solidaridad comunal.
A juzgar por la composicin clasista de quienes ocupan los principales
lugares de mando en el gobierno civil en los ltimos 12 aos, la presencia de
intereses empresariales es casi total. Destaca de manera particular la influen-
cia del CACIF determinando el nombramiento de su gente para cargos como
el del presidente del Banco Central, de los Ministerios de Finanzias, Econo-
ma, Relaciones Exteriores y del Interior (Valdez, indito; Gutirrez, 2006).
Que la concentracin de riqueza tiene un correlato positivo con mayor dis-
ponibilidad de poder no es ms que un argumento trivial. No lo es el dato
que correlaciona ms educacin y mejor ingreso con participacin electoral,
pues como una paradoja que contradice la prediccin fcil, el porcentaje de
votantes en las ltimas elecciones es ligeramente mayor para los indgenas.
La posibilidad ciudadana de votar (de no ser excluido) puede ser relativa-
mente indiferente a las desigualdades econmico-sociales; ya no lo es al tra-
tarse del derecho a ser electo para posiciones de poder.
La democracia representativa est construida sobre este piso desigual e
injusto: millones son los ciudadanos electores, slo unas decenas son los ele-
gidos. stos, los escogidos, no lo son slo porque tienen riqueza sino, ade-
ms, por su concentrada influencia social y sus relaciones familiares con los
grupos de poder. Estas consideraciones son obvias pero la historia reciente
de la democracia poltica guatemalteca lo prueba con creces; del conflicto
armado sali una democracia elitista, el gran capital ha sido el gran ganador.
En Guatemala persisten las dificultades para que terminada la tran-
sicin puedan consolidarse las instituciones de la democracia. Las razo-
nes son mltiples y dispares, como las relativas al sistema de partidos
polticos, la debilidad del Estado, el papel de los medios, las fracturas de
la sociedad civil, todo lo cual ha sido analizado en otra parte. Hay otras
razones, ya mencionadas, como las desigualdades y la pobreza, que pro-
ducen ciudadanos de baja intensidad. En democracia aumenta su visibi-
lidad, generando una reclasificacin social y estimulando nuevos facto-
res para dividir, separar y jerarquizar lo social. Al aumentar las distancias,
las relaciones clasistas se vuelven propicias para el uso de la fuerza y la
arbitrariedad. En esta sociedad, aumenta la impunidad.
Cuadro 3. Distribucin de la superficie de fincas segn quintil 1979 y 2003
Km
2
%
1979 2003 1979 2003
Q_1 656.9 768.9 1.6 2.1
Q_2 949.7 891.6 2.3 2.5
Q_3 1,522.3 1,690.2 3.8 4.7
Q_4 2,609.1 2,393.4 6.4 6.7
Q_5 34,761.7 30,193.0 85.8 84.0
Total 40,499.9 35,937.1 100.0 100.0
Fuente: Censos Agropecuarios 1979 y 2003.
4. La estratificacin social y la ciudadana
Toda sociedad capitalista est diferenciada por clases sociales; pero en
la dificultad de valerse de esa ptica, se recurre a la nocin de estratos que
dividen y jerarquizan a la poblacin segn su posicin socioeconmica. Se
distinguen mutuamente a partir de variables socioeconmicas de natura-
leza cuantitativa, como el salario (u otras formas de ingreso no moneta-
rio), el consumo de bienes materiales, la educacin formal, conductas visi-
bles y cuantificables en el estilo de vida, residencia y otros. El estrato no
corresponde a la nocin marxista o weberiana de clase pues carece de con-
tenidos cualitativo, dinmico y de perspectiva histrica. Su finalidad es
modesta en tanto describe, puede medirse y admite la comparacin est-
tica. Es resultado de un ejercicio estadstico, con base en datos censales.
Cuadro 4. La estratificacin nacional
Estratos No absolutos %
Estrato bajo extremo 2.153.856 18.9
Estrato bajo 5.659.309 49.4
Estrato medio bajo 2.579.445 22.5
Estrato alto 894.613 7.8
Total 11.453.940 100.00
Fuente: Censo 2002, con base en el ndice Arriola.
Se presenta aqu esta breve informacin sobre la estratificacin social.
No hay espacio para tratar in extenso las relaciones entre clase y ciudada-
na que tanto preocuparon a Marshall, el gran terico de la conceptuali-
zacin; l hizo la distincin ya clsica de los tres derechos ciudadanos, las
oportunidades de sus apariciones y del hecho preocupante de que la din-
mica de las clases podra negar la lgica de la ciudadana. En efecto, la
clase obrera no dispone hablando de Gran Bretaa de facilidades
para ocuparse del ejercicio pleno de sus derechos. La idea era que el Esta-
do de bienestar, all por 1950, ayudara a resolver esas limitaciones. En
nuestro caso, mas prximos a Bryant, digamos que la fuerza de la movili-
dad social podra cambiar el status clasista, que no es sino adquirible, y con
ello, introducir cambios en el disfrute de la ciudadana.
Como puede verse en el cuadro 4, los estratos exhiben una situacin
particularmente polarizada, y en la lnea argumentativa que se est siguien-
do, sta es otra dimensin de la heterogeneidad de la sociedad guatemal-
teca y por lo tanto guarda una intencin explicativa en relacin con los
tres temas enunciados en nuestra introduccin: la ciudadana, la etnia, la
democracia.
El cuadro anterior slo presenta una visin aproximada de carcter
cuantitativo, que sugiere el peso relativo polarizado, la comparabilidad
y los lmites de los diversos estratos. Ntese entonces lo abultado de los
estratos bajos, lo delgado de las clases medias y lo concentrado de la elite
superior. El estrato bajo extremo equivale a la categora de poblacin en
pobreza extrema, formulada por organismos internacionales.
3
Si se suma
con el estrato bajo, el total correspondera a lo que esas instituciones cali-
fican de gente pobre y que como puede verse constituye la mayora de la
poblacin nacional, el 68,8%. Comprese con el estrato alto que forma
slo el 1,5% del total, o sea 166.000 personas. Complementa lo anterior la
informacin sobre lo que los estratos considerados reciben como consu-
mo e ingreso mensual por persona.
Cuadro 5. Estratificacin por consumo e ingreso mensual per cpita en dlares
Estratos Consumo Ingreso
Estrato bajo extremo 11.93 15.14
Estrato bajo 31.70 32.05
Estrato medio bajo 77.68 79.29
Estrato medio 167.37 194.85
Fuente: ndice Compuesto Arriola, Guatemala, 2003
Como puede verse, la magnitud del ingreso/consumo en cada estrato
es expresiva de carencias o excesos segn el nivel. Sin embargo, estos datos
esconden una realidad an peor, pues el consumo de las personas que per-
tenecen al estrato bajo extremo equivale a disponer de 39 centavos diarios de
dlar per cpita y el del estrato bajo a 1,5 dlar, lo que sumando a ambos
significa que el 68% de la poblacin nacional, est en el lmite o debajo
de la lnea de pobreza, muy prxima a la mendicidad. El promedio nacional
del consumo por persona es de 2,06 dlares diarios y el ingreso, de 2,25, es
decir, apenas superior a lo establecido internacionalmente como lmite de
la llamada pobreza de ingresos. Para la clase alta, el estrato alto, el ingre-
so diario personal es de 19,1 dlares diarios.
3
Esta categorizacin de la pobreza aparece en los informes de desarrollo humano del
PNUD, Guatemala, especialmente los de 2000, 2001 y 2002.
Los datos de pobreza se completan con indicadores de desigualdad
que refuerzan la condicin anterior, porque la acompaan. El cuadro 5
contiene informacin sobre la ms tradicional y por ello trgica desigual-
dad, el reparto agrario. En un pas agrcola, donde el 60% de la gente vive
en el campo, la distribucin de la tierra es un ostensible indicador de la
diferenciacin existente: la poblacin en el quintil 1, el mas bajo, dispone
del 2,1% de la tierra agrcola nacional, en tanto los que estn en el quin-
til 5, el ms alto, concentran el 84,0% del suelo. He all la enorme distan-
cia social entre campesinos pobres y grandes terratenientes, tan propia de
estas sociedades. El coeficiente de Gini, artilugio estadstico para medir
desigualdades, ofrece para el tem tenencia agraria en Guatemala un
0,786, sin duda excesivo y el ms alto de Amrica Latina. Se sabe que arri-
ba del 0,5 el coeficiente seala una situacin grave.
En el mundo maya actual hay un activo fermento de diferenciacin
socioeconmica que no slo es resultado de los desarrollos de la sociedad
exterior sino de una dinmica de cambio interno. Se perciben jerarquas
socioeconmicas, una diferenciacin por etnias apoyada en la estratifica-
cin social emergente, que para algunos permite hablar de una burguesa
indgena, unas clases medias (Velsquez Nimatuj, 2002), etc. Vase, enton-
ces, el resultado de aplicar por vez primera un ndice de estratificacin al
mundo maya.
Cuadro 6. La estratificacin tnica
Estratos % indgena No. absoluto % No indgena Noabsoluto
Bajo extremo 70.9 1.527.091 29.1 626.765
Bajo 48.5 2.744.213 51.5 2.915.096
Medio bajo 20.5 528.329 79.5 2.051.116
Medio 6.8 61.144 93.2 833.469
Alto 2.7 4.459 97.3 162.258
Fuente: ndice Compuesto Arriola, Guatemal, 2003.
Los datos comparativos entre indgenas y no indgenas estn ah, mos-
trando la evidente diferenciacin socioeconmica que opera en la sociedad
pero que se funde en algunos aspectos con la diferenciacin sociocultural
del mundo indgena. Al estrato bajo extremo, en el fondo de la escala
social, los miserables que apenas sobreviven en la ignominia de la pobre-
za extrema, pertenece un total de 70,9% indgenas. Dos de cada tres nacio-
nales son indgenas pobres extremos. Un tercio son no indgenas que son los
denominados mestizos/blancos y que en el nivel siguiente, el estrato bajo
forman la mayora (51,5%),
4
lo que se desdobla en un dato analticamen-
te importante, que la pobreza entre ladinos tambin es importante.
La pregunta es si la explotacin y subordinacin econmica y poltica
que afecta a la mayora indgena es parecida a la que golpea a los otros
pobres, los blancos/mestizos, porque ello tiene efectos directos en la for-
macin de ciudadana. Es riesgoso afirmar que la comn indigencia material
borra las diferencias culturales entre mayas y mestizos. Qu es ms decisivo para
explicar conductas y universos simblicos, lo tnico o lo clasista? En una
sociedad racista y pletrica de prejuicios culturales, de valores suprema-
cistas, puede ser que sea ms decisivo lo tnico, pero slo de manera rela-
tiva, pues lo clasista lo refuerza.
Tambin hay una heterogeneidad tnica. La poblacin indgena en
Guatemala equivale al 40% del total nacional (4,4 millones) frente a 6,7
millones de poblacin mestiza/blanca/ladina.
5
En el interior de lo que
ahora se llama el mundo maya, hay 23 etnias (incluyendo a los negros gar-
funas) o grupos lingsticos distintos, no radicados en espacios delimita-
dos del territorio sino dispersos en todo lo ancho del pas. Cuatro de esos
grupos, los mayoritarios, forman el 60% de la poblacin indgena. Del 40%
que se identific como indgena, el 20% reconoci no hablar su idioma
materno, de tal suerte que la diversidad etnocultural aumenta y se forman
cuatro categoras lingsticas: en un extremo, los que slo hablan lenguas
nativas (l.426.000), en el otro, los indgenas que slo hablan el espaol
(639.000) y en el medio los bilinges porque hablan elespaol y un idio-
ma indgena (1.853.000). Y por supuesto estn los 6.687.000 de no ind-
genas cuyo idioma natal es el espaol.
5. Problemas de las identidades y la ciudadana tnica
El inicio de la formacin de una conciencia colectiva en torno a la
diversidad tnico-cultural de la nacin guatemalteca se produce en Gua-
temala como resultado del conflicto armado que en su ltima etapa
(1980/84) tuvo un hondo sentido racista anti indgena. Ya es sabido que
fueron asesinados cerca de 80.000 mayas, arrasadas 600 aldeas y dispersa-
do de sus zonas de vida un nmero difcil de precisar pero superior al
4
En esta categora se incluyen poblacin negra, asitica y otras.
5
Los datos son del Censo de Poblacin del 2002. Los censos utilizaron el mtodo de la
autoidentificacin personal y dividieron a la poblacin en indgenas y no indgenas. Es una
dicotoma falseable, cuya debilidad aumenta si se utiliza la categora ladino que incluye
diversos tonos de mestizaje.
medio milln de personas. Es el inicio del surgimiento de una conciencia
nacional, acerca de la condicin multitnica de la nacin, y que no slo
alcanza a los indgenas sino a sectores ladinos; tal vez es posible decir que
es sta una mirada multicultural, que se abre paso en el seno de un poder
colonial, una sociedad autoritaria, una cultura racista.
En una extraordinaria reaccin que no fue de terror o miedo, en los
ltimos aos aparecen grupos tnicos que reclaman reconocimientos a su
diversidad y derechos con base en su cultura, en un escenario nacional
sensibilizado por el reciente genocidio indgena. Se encuentran en for-
macin un activismo social y una conciencia colectiva favorecidos por el
ambiente democrtico pero limitados por las trabas estructurales tantas
veces mencionadas de la pobreza. La firma del Acuerdo de Identidad y
Derechos de los Pueblos Indgenas (AIDPI), uno de los acuerdos que
pusieron fin al conflicto armado, seala el punto de partida de un mode-
lo multicultural de nacin y de un Estado plural.
Durante mucho tiempo, la ciudadana universal no existi en Guate-
mala; se la reconoci como un acto declarativo en todos los textos consti-
tucionales de la Repblica pero se neg con las disposiciones que recor-
taban los derechos polticos: alfabetismo, patrimonio, vecindad. Fue
paulatino e hipcrita el proceder ladino desde el Estado. Por otro lado,
desde la sociedad el problema indgena fue el problema campesino, del
campesino pobre o con poca tierra. En una definicin clasista se desaten-
dieron los componentes tnicoculturales. Al contrario de lo que todava
creen algunos, el viejo pensamiento marxista no era racista al slo identi-
ficar la clase, era ignorante al no percibir la cultura.
Un sector importante de la poblacin indgena en Guatemala se orga-
niz en el Comit de Unidad Campesina (CUC) a finales de los aos seten-
ta al impulso de una doble identidad, como campesinos explotados que
identifican bien los intereses clasistas que los movilizan y como indgenas
discriminados que levantan por vez primera sus derechos culturales. En el
desarrollo de su incorporacin, probablemente en unos fue ms impor-
tante su conciencia de clase y en otros su identificacin como indgena. El
CUC y otras organizaciones se deslizaron hacia la guerrilla en una poca
en que la teorizacin sobre el tema tnico nacional no se haba produci-
do. Fueron parte de la alianza obrero-campesina en el marco de una
movilizacin planeada como poltico-militar.
Es necesario sacar las conclusiones polticas pertinentes del hecho
nada despreciable de que los contingentes indgenas no llegaron a vivir el
momento militar, no hubo masas de mayas armados. Bast su colabora-
cin informal como apoyo logstico, como pueblo alzado o de comunida-
des que practicaron la economa de guerra. Se movilizaron pero no se
armaron, lo que fue suficiente para que el Estado contrainsurgente, por
intermedio del ejrcito nacional (sic) los reprimiera brutalmente. Duran-
te el largo ejercicio de la represin, los grupos indgenas no pelearon por
falta de organizacin y direccin de la comandancia guerrillera; extensos
sectores indgenas fueron asesinados en medio de la pasividad. Se trat de
una experiencia que no slo no es propia ni tampoco original de Guate-
mala; es comn en Amrica Latina que se produzcan altos niveles de dis-
criminacin y opresin de la poblacin indgena, junto a los ms bajos
ndices de rebelin y movilizacin. Slo hay que agregar que las peores
formas de crueldad, patolgicas, fueron aplicadas por los militares guate-
maltecos, lo que no guarda nada parecido a lo que sucedi en Chile y
Argentina, o Per y Bolivia.
Una situacin adicionalmente grave se produjo cuando el ejrcito cre
de forma compulsiva las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), reclutadas
obligatoriamente y sin salarios entre la poblacin indgena. Ocurri as un
fraccionamiento brutal de las comunidades mayas al incorporar a casi un
milln de personas como una fuerza paramilitar y poner a pelear a ind-
genas contra indgenas. Se produjo una divisin de lealtades de hermanos
convertidos en enemigos y de desintegracin de las estructuras sociales y
de autoridad de numerosas comunidades. En la definicin de la identidad
tnica hoy da, la experiencia de las PAC opera en sentido regresivo.
La reaccin, en todo caso, ha sido la etnicizacin del descontento aun
inorgnico, de la protesta. Es ste el punto de partida del surgimiento, ex
post, de una fuerte conciencia de ser vctimas por ser indgenas y no por
ser campesinos, del castigo recibido por ser diferentes y no por ser pobres.
En los noventa se recrudece un sentido de politizacin de la condicin
tnica, convirtiendo al martirio colectivo sufrido en la raz de unidad o
convergencia, apoyndose ms en factores poltico-culturales que en los
de naturaleza socio-econmica, pero en todo caso buscando la identidad
de vctima con un sentido subjetivo para sus propias experiencias. Es un
despertar a raz del dolor y la rabia del castigo genocida, sin duda, parte
de una larga herencia de desprecio y atropellos? Puede explicarse esta
politizacin posconflicto de las viejas identidades etnoculturales como una
acumulacin de agravios? Es como si el pasado tuviera efectos causales pro-
longados aqu y ahora.
Ramn Miz argumenta en otro sentido, y afirma que las identidades
colectivas indgenas no pueden surgir de la represin sino de la lucha. Esas
identidades tnicas son hoy da el resultado de un complejo proceso de
construccin mediante movilizacin, organizacin y discurso en el seno
de importantes cambios en los contextos sociales, econmicos y polticos
que las favorecen (Miz, 2004: 131). El dilema es explicar cmo la exis-

tencia de grupos comunales atados por la religin, las costumbres, mitos,
actos espirituales o simblicos, es decir ,por el peso de la tradicin, con-
vierten su posicin prepoltica en una identidad que la niega y la supera.
La identidad tnica actual, concluye Miz, se postular como el resultado
contingente, interna y externamente contestable, de la movilizacin pol-
tica y las estrategias organizativas y discursivas de los indgenas. Es el pro-
ducto de un trabajo de seleccin de la materia prima tnica (cultura, len-
gua, mitos, smbolos, memoria) por parte de los intelectuales, lderes y
organizaciones indgenas (Miz, 2004: 132). En nuestro caso, los muertos de
las masacres han cobrado vida en el inicio de la organizacin/moviliza-
cin, en el trabajo solidario, no articulado pero internamente poderoso,
desarrollado por cuadros intelectuales y polticos mayas.
An hace falta avanzar en la construccin ciudadana dificultada por
la suma tercamente sostenida de la degradante condicin estructural, ms
la abyecta situacin de subordinados de forma extrema. La identidad tni-
ca en su sentido fuerte debe apoyarse en sus componentes culturales, his-
tricos y polticos; en las experiencias derivadas de las luchas grupales y,
adems, no desconectarse de sus bases clasistas. De esta manera deberan
vincularse a los intereses sociales, econmicos y polticos de los diversos
grupos afines no indgenas. La identidad es resultado del reconocimien-
to propio y extrao, es decir, del de la propia comunidad y de los otros sec-
tores significantes que estn afuera. El otro puede mantener un reco-
nocimiento negativo, degradante, que el indgena puede o no aceptar,
socializando as, en la subjetividad colectiva, una autoestima negativa.
La movilizacin sobre una base tnica deber distinguir, reconocer y
fortalecerse con una base clasista. La mitad del indgena es campesino, la
otra mitad quiere dejar de serlo. En las condiciones socioeconmicas ya
descritas se puede fraguar una solidaridad fuerte entre quienes compar-
ten determinadas caracterstica e intereses.
6
La organizacin y la lucha tie-
nen una funcin efectiva en la formacin de identidades colectivas, de con-
tenido poltico.
En Guatemala hace falta un fuerte movimiento indgena de dimensin
panmaya y de mbito nacional, un liderazgo poltico e intelectual unifi-
cado, no para hacer visible la identidad poltica sino para producirla,
sabiendo que el conflicto no expresa sino que genera dimensiones claves
de la identidad. El movimiento tnico puede producir la identidad polti-
ca que, ms que una etiqueta, es un marco adscriptivo, que fija la perte-
6
Ya existe una organizacin germinal de indgenas y campesinos, la CONIC, que plan-
tea siempre demandas comunes relativas a temas nacionales: contra las concesiones en mine-
ra, legislacin sobre el agua, derechos humanos, y tambin reivindicaciones propias.
nencia a un colectivo y vincula el pasado al presente. La identidad polti-
ca es un proceso de identificacin que alimenta a la ciudadana nacional,
porque en el seno de las mltiples identidades se establece una articula-
cin determinante, una jerarqua hegemnica. Se dice que es poltica por
los derechos que ejercita, porque facilita lo que es la participacin polti-
ca con referencia al Estado, al poder, a la nacin.
Los procesos que ocurren con ocasin del surgimiento de la identidad
indgena y la de los mestizos o ladinos pobres no es similar. La identidad
de stos se realiza al amparo del Estado nacional, de forma ms natural en
el sentido de estar predeterminada; tiene tal vez dificultades, pero de natu-
raleza clasista solamente. La identidad indgena se construye progresiva-
mente a partir de su base comunitaria, con recursos culturales y polticos
que la llevan a enfrentar al Estado y a buena parte de la sociedad. La iden-
tidad tnica adems es colectiva y local, es menos vinculante pues a veces
se limita a la exhibicin de smbolos particulares (Letamenda, 1997:69).
La mayanidad como identidad de todos los mayas an espera, pues slo
podr ser el paulatino resultado de una accin colectiva nacional y de un
discurso universalista. De un nosotros que ate intereses locales, descon-
fianzas histricas, diversidades lingsticas, rivalidades tnicas. La identi-
dad tnica slo puede terminar de formarse polticamente.
El pobre no indgena es discriminado como tal porque es reconocido
socialmente por su bajo status socioeconmico; su identidad puede asociarse
tanto a la condicin de campesino como a la de un artesano sin trabajo, un
obrero sin ninguna calificacin, o sindicalista, o desocupado. Su identidad
puede ser clasista, que se refuerza si est organizado y pertenece a una liga,
unin o sindicato. Y an mas si participa en algn movimiento social (de
protesta). El indgena vive su exclusin como el reconocimiento negativo
de diferencias por parte de los propios y de los ajenos; y las vive adems refor-
zadas por la pobreza, pero su identidad no necesariamente lo lleva a consi-
derarse campesino pobre, obrero agrcola, aparcero, sino ms bien miem-
bro de una comunidad tnica, de la aldea, del paraje.
Cmo se viven las exclusiones de la desigualdad cuando slo se es
pobre o cuando (adems) se es indgena? Ambos pueden experimentar
diversas desigualdades, aparte de la pobreza. El marginal socioeconmico
pide trabajo y salarios, el discriminado por sus diferencias pide, adems,
reconocimiento. La identidad de los diferentes (indgenas) no es lo mismo
que la de los desiguales (los pobres), aunque en muchos casos de refuer-
zan. Los pobres, cuando no son indgenas, tienen ms posibilidades de
vivir su subjetividad como participacin posible, pero en ambos casos no
hay ni capacidades ni oportunidades iguales que puedan permitir su desa-
rrollo humano.
Se vinculan as, problemticamente, el tema de la pobreza y el de difi-
cultades para realizar los derechos que se tienen como ciudadano. ste es
titular de derechos y obligaciones individuales, en condiciones de igual-
dad que el Estado nacional le otorga. Son los derechos civiles, polticos y
sociales, a los que ahora se suman los econmicos y los culturales. En la
medida en que la pobreza/etnicidad es carencia de oportunidades, los obs-
tculos para ejercitar sus derechos vienen a formar parte de la definicin
emprica de pobreza/etnicidad. Hay dficit de ciudadana y formas de
pobreza, juntas. La ciudadana supone, en la perspectiva de la igualdad,
la libertad para el desarrollo de las capacidades polticas, para que cobre
realidad la democracia.
Hoy da, en Guatemala, el tema de la etnicidad es objeto de debate y
bsqueda, calificado por la conciencia indgena de pertenencia a una
comunidad corporativa, con historia propia, o por la condicin cultural
casi siempre asociada al lenguaje, o porque ha participado en experien-
cias comunes de represin o castigo. Estas experiencias, se vuelven facto-
res de identidad tnica, con probables efectos, hoy da, en la organizacin
y/o participacin poltica, con el surgimiento de una identidad poltica.
El surgimiento de una ciudadana tnica ocurre como un fenmeno
de identidad colectiva, con los problemas que sta trae. Se ha hablado de
la ausencia de movilizaciones indgenas nacionales. Hoy da se experi-
menta un activismo local, municipal, en el interior rural del pas, un pro-
ceso de participacin que convierte al indgena en ciudadano de la demo-
cracia local, sujeta sta a las constricciones del clientelismo, la distorsin
por la fuerza de los intereses del terrateniente, del caudillo poltico, del
jefe de la zona militar, de la Iglesia o de las presiones del centro. En el
mbito nacional la ciudadanizacin ocurre en mal momento, cuando la
accin poltica tiende a perder su significado pblico y decisivo, y al auto-
nomizarse pierde eficacia frente a los dictados de la economa y del mer-
cado. El ciudadano pobre, indgena, rural, es un ciudadano nacional desi-
gual, que no puede tener una visin integral del orden social al que se est
incorporando, no puede percibir bien la libertad y la cohesin social que
lo cohbe, y se repliega porque no hay espacios para las luchas polticas.
6. Identidad, ciudadana poltica, democracia
Las relaciones etnoculturales, que como se sabe se expresan en fen-
menos colectivos de inclusin/exclusin, de discriminacin y racismo,
dominacin, aceptacin o rechazo, requieren y se explican no slo por las
bases materiales y clasistas existentes en la sociedad sino tambin, y de
forma decisiva, por la manera como se ha procesado el reconocimiento mutuo
entre (personas o) grupos diferentes a lo largo de la historia, por las modalidades
de discriminacin y racismo que privan, o por cmo se valoran y perciben
hoy da los desiguales que conviven en un mismo espacio social (nacio-
nal). El tema del reconocimiento es a su vez el de la identidad (o identidades) y
constituye en consecuencia una dimensin decisiva en la comprensin del
carcter multitnico de esta sociedad.
En sociedades democrticas, el multiculturalismo y su arraigo han faci-
litado la poltica del reconocimiento a favor de los grupos indgenas. La
cultura multicultural se abre paso en Guatemala por factores diversos pero,
en conjunto, poderosos. Los hay de carcter internacional, que empeza-
ron a influir a partir del 500 aniversario del encontronazo europeo-ame-
ricano. Y de carcter local, donde dos son los ms importantes: los efectos
de la campaa militar que ms que contrainsurgente fue antiindgena y la
firma del AIDPI, que como ya se dijo constituye uno de los acuerdos sus-
tantivos a los que se lleg como parte de las negociaciones con ocasin del
fin del conflicto armado. El documento fue aprobado por una represen-
tacin gubernamental y por la comandancia guerrillera
7
y aunque los pue-
blos mayas no tuvieron participacin directa, lo hicieron a travs de su pre-
sencia en la llamada sociedad civil, que actu particularmente esta
oportunidad como cuerpo consultivo, El AIDPI se ve como el punto de
partida de un modelo multicultural de nacin y de un Estado plural.
La poltica de reconocimiento practicada desde el Estado, aunque
dbil y sin entusiasmo multicultural, se produce cuando se van cumplien-
do los aspectos fciles de los Acuerdos de Paz. Y desde la sociedad, cuan-
do los sectores indgenas y no indgenas, demandan y presionan en movi-
mientos espasmdicos, en esa direccin. Las demandas indgenas ya no
buscan ni el reconocimiento ni la ciudadana. sta se concedi hace tiem-
po. En consecuencia, ahora la lucha ya no es por la igualdad, que la ciu-
dadana otorgada supone constitutivamente pero en el plano formal;
ahora la lucha es por la diferencia, por que el reconocimiento a la dife-
rencia forme parte del status ciudadano.
Recurdese que el concepto pleno de ciudadana comprende un sta-
tus legal (derechos), uno moral (obligaciones) y una identidad (pertenencia a una
comunidad, nacional o no). Esto comprende un reconocimiento igualitario,
universal, pero no el reconocimiento a las diferencias, particulares. Es dif-
cil que ese concepto integral concurra en sociedades con grandes desi-
gualdades como ya lo probamos . Y lo es an ms si esas desigualdades son
7
Los acuerdos entre esas dos partes fueron elevados a la categora de compromiso de
Estado por el Acuerdo Marco aprobado por la Asamblea Legislativa en octubre de 2004.
tnicas, pues la diversidad de creencias, smbolos e historias, vuelve difcil
su reconocimiento en tanto produce derechos particulares, slo inheren-
tes al grupo tnico. Y sobre todo cuando, como ocurre casi siempre, una
de esas culturas es claramente dominante. La otra, considerada inferior,
produce conductas o sentimientos de injusticia en unos, y rechazo, discri-
minacin, en otros.
Es ste el ncleo problemtico del anlisis: cmo sentirse ciudadano de
una nacin multicultural donde la cultura propia es rechazada? Los derechos,
obligaciones e identidad que definen al ciudadano, se deslizan a un terre-
no problemtico cuando se trata de indgenas ciudadanos. Ya se sabe que
en la lgica implcita de lo jurdico formal est la pretensin de la posibi-
lidad y no de la realizacin.
La definicin liberal de ciudadana requiere que el sujeto tenga con-
ciencia de que es titular de tales derechos y obligaciones, y un compro-
miso personal derivado de su identidad de cara al Estado y con lealtad para
la nacin. Y conciencia es aqu conocimiento, informacin, pertenencia.
La ciudadana se forma con una dinmica de modernizacin que no es
incluyente si la identidad tnica predomina; el referente identitario es el
grupo o la comunidad. En Guatemala se vive en un escenario donde la ten-
dencia es a la ciudadanizacin desigual, sobre todo en trminos de poder
y de disponibilidades materiales.
El tema de cmo las desigualdades mltiples aprisionan la realizacin
ciudadana ya fue considerado. Adems, lo tnico como cultura refuerza la
oportunidad para que aparezca un ciudadano de segunda. Lo indgena
como identidad positiva aparece como identidad tnica cuando hay orga-
nizacin y/o reclamos y luchas: el conflicto social (pacfico, legal, no nece-
sariamente violento) agrega experiencias y perspectivas polticas. Si hay
cambios perceptibles, si se obtienen ganancias, mejora el nivel de vida,
si se avanza en la lucha contra la discriminacin, el reconocimiento ha
variado y se abre la posibilidad de una identidad nueva, una sentido de
pertenencia al mbito del Estado nacional. Una identidad colectiva, dere-
cho colectivos.
Los ciudadanos nacionales desiguales no son los ciudadanos diferen-
ciados de los que habla Kymlicka. Las polticas de desarrollo humano pue-
den contribuir a hacer ciudadanos menos desiguales, pero el Estado en
este comienzo de milenio ya prob que difcilmente est en condiciones
de fortalecer sus polticas sociales y su capacidad de fiscalidad distributiva
para apoyarlas.
Los derechos que se reclaman al Estado que los administra, otorgan
proteccin (derechos civiles), facultades (derechos polticos) y bienestar
(derechos sociales), todos en un plano de igualdad; pero para que surja
el ciudadano indgena pleno son necesarios, adems, los derechos cultu-
rales. Se constituye as un nuevo ciudadano, el ciudadano diferenciado
pero igualado en el ejercicio de sus derechos. No ocurre an esto, pero es
aqu donde resulta mas vlido el apotegma que dice que la prueba de la
vida para el ciudadano indgena es la poltica. Es en el ejercicio poltico,
en la deliberacin y el conflicto donde, diferenciado o no el ciudadano
pleno aparece. Y donde pueden ser compatibles, complementarias o con-
currentes las identidades tnicas y las nacionales.
La democracia guatemalteca, en su debilidad, puede ofrecer el mnimo
de los derechos polticos pero no los civiles, que en el capitalismo tempra-
no fueron primeros pues ellos definieron los derechos bsicos del hombre,
aquellos que se requieren como una condicin igualitaria de la vida en socie-
dad: libertad de expresin y de conciencia, seguridad y acceso a la justicia,
derecho a contratar y a la propiedad. Es la visin liberal del ciudadano fren-
te al Estado que se completa con la visin democrtica del votante libre para
legitimar al Estado. Faltan an los derechos sociales, que frente a la econo-
ma, los patronos y el mercado, se reclaman para obtener mejores condi-
ciones integrales de trabajo y de vida. Slo en una democracia los derechos
sociales pueden ser ejercidos, pues en este clima neoliberal las demandas
por ventajas laborales son condenadas ideolgicamente. Y falta an mucho
camino para que los derechos culturales y el ciudadano diferenciado se
incorporen a la lucha comn por la democracia.
El problema en relacin con los indgenas ciudadanos es de orden fc-
tico, es la suma de desigualdades estructurales que entorpecen el ejerci-
cio de los derechos polticos, civiles y sociales mencionados, suponiendo
que quieran activarlos como ciudadanos. A ello se suma el tema de la iden-
tidad tnica por las condiciones que supone una cultura divergente, y que
derivan del status colectivo que necesariamente esa identidad reclama. En
otras palabras, el reconocimiento es el de una identidad colectiva, que ha
aparecido sobre todo en los ltimos tiempos. Hay resistencias o plena acep-
tacin. Con intencin genrica, Luhmann subraya que la identidad colec-
tiva es generadora tanto de orden en la sociedad como de subjetividad sim-
blica, esto es, que procura tanto la diferenciacin sistmica como la
diferenciacin simblica (Luhmann, 1997: 45).
La identidad colectiva indgena puede generar rechazo apoyada en
una diferenciacin conflictiva. La exigencia de derechos diferentes reve-
la que existen culturas que no quieren, rechazan la integracin al orden
cultural, al orden nacional, ciertamente dominante. La respuesta a este
desafo es la integracin en la diferencia, el reconocimiento de ellas como condicin
de integracin. Se trata de un desafo que exige, primero, la liquidacin de
la colonialidad del poder, lo cual requiere una reestructuracin del sis-

tema y del comportamiento del Estado actual
8
y la constitucin de uno
nuevo. Ello no ocurre como una concesin gratuita de quienes han veni-
do controlando todo el sistema de dominacin, del que el Estado forma
parte. Qu fuerzas sociales son capaces de liquidar las herencias colonia-
les? En el desarrollo de las luchas polticas, actuales y futuras, movindo-
se en un escenario democrtico, estos actores pueden aparecer, sern ciu-
dadanos con identidades compartidas, son los ciudadanos multiculturales.
Ya aqu nos movemos en la arena movediza de la utopa. La nacin homo-
gnea es un mito, pero el Estado plural no es una ilusin.
En resumen, el Estado democrtico no se consolida en situaciones
como la guatemalteca. Faltan muchas cosas. Un amplio debate pblico
que sea resultado de ms participacin y menos desigualdad; respeto a la
multietnicidad, que se ve limitada por prcticas de discriminacin y racis-
mo y cuya organizacin no avanza. Y si el Estado no se fortalece y no es
democrtico, si no liquida sus races coloniales, no podr ser plural. Los
obstculos para que el desarrollo humano contribuya a ciudadanizar a los
indgenas y a los pobres son numerosos. Recurdese que a la falta de ingre-
sos se asocia la de libertades y capacidades para definir y alcanzar proyec-
tos propios de vida. Se requieren polticas para superar la pobreza junto
con otras que en poder y autonoma a los grupos mayas. Esto ltimo se vin-
cula con un fortalecimiento ciudadano, acciones afirmativas en el campo
poltico, la autonoma para el sujeto tnico vuelto ciudadano poltico. Es
posible relacionar la nocin de desarrollo humano con la idea de que la
autonoma personal es imprescindible para forjar la propia identidad,
autonoma que define la libertad de escoger. La deduccin imperiosa es
entonces el convencimiento de que desarrollo humano y democracia se
refuerzan mutuamente.
Bibliografa
Gutirrez, E. (2006), Las fuentes del poder poltico, anlisis de coyuntura, en Revis-
ta Virtual DESC, Guatemala.
Letamenda, F. (1997), Juego de espejos: conflictos nacionales centro-periferia, Madrid, Trotta.
Luhmann, N. (1997), Sistema y funcin, en Sistemas Sociales, Mxico, Alianza.
Miz, R. (2004), El indigenismo poltico en Amrica Latina, en Revista de Estudios Pol-
ticos, Madrid, enero-marzo.
Sen, A. (2000), Desarrollo y libertad, Barcelona, Planeta.
8
Para Kymlicka, el mecanismo para lograrlo se encuentra en la capacidad de la colec-
tividad y del Estado para producir valores compartidos. Y como surgen stos?
Valdez, F. (2007), Organizaciones gremiales privadas, un mundo en transicin, docu-
mento de consulta, indito.
Velsquez Nimatuj, I. A. (2002), La pequea burguesa indgena comercial de Gua-
temala, Guatemala, IVOS-AVANCSO.

Los autores
BENJAMN ARDITI
Es doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Essex, Inglaterra. Profesor-investi-
gador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Actualmente dirige
Taking on the Political, serie de libros de teora poltica publicada por Edinburgh Uni-
versity Press, en Inglaterra.
FERNANDO CALDERON
Socilogo. Doctor en Sociologa. Se desempeo como Profesor de la Universitat Ober-
ta de Catalunya (UOC) y profesor invitado en la Universidades de California, Austin,
Chicago y de la Universidad Mayor de San Andrs, en La Paz, Bolivia. Fue secretario
ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y asesor de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente es ase-
sor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y es coor-
dinador del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios de corto y mediano plazo para
fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina (PAPEP). Es autor de
ms de veinte libros.
GUILLERMO CAMPERO
Socilogo,profesor de Polticas Pblicas en la Universidad de Chile y Universidad Cat-
lica. Experto en Polticas Pblicas de la OIT y otros organismos internacionales.
PATRICIA ESPINOZA
Licenciada en Economa de la Universidad Catlica Boliviana, con diploma en Prepa-
racin, evaluacin y gerencia de proyectos de inversin pblica, por la Universidad de
Chile. Trabaj en la Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE)

como asistente tcnica. En la actualidad forma parte del equipo de investigacin del
Informe sobre el Desarrollo Humano en Bolivia (PNUD).
ADOLFO FIGUEROA
Es doctor en Economa de la Universidad de Vanderbilt,profesor y director del Depar-
tamento de Economa de la Universidad Catlica, en Lima. Decano de la Facultad de
Ciencias Sociales Pontificia Universidad Catlica del Per, profesor visitante de la Uni-
versidad de Texas, FLACSO Ecuador y universidades de Oxford y Notre Dame. Consul-
tor de la OIT, BID, FAO y PNUD, la Fundacin Ford y la Fundacin Inter Americana.
SONIA FLEURY
Es doctora en Ciencia Poltica, master en Sociologa y licenciada en Psicologa. Es
miembro del Consejo de Desarrollo Econmico y Social, coordinadora del Programa
de Estudios sobre la Esfera Pblica (PEEP) del Observatorio de la Innovacin Social.
Fue investigadora titular en la Escuela Nacional de Salud Pblica de la Fundacin
Oswaldo Cruz. Senior Social Development Specialist Lecturer del Instituto Interame-
ricano para el Desarrollo Social - INDES, del Banco Interamericano de Desarrollo -
BID. Profesora visitante de la Universidad Nacional de Lans (Buenos Aires), de la
Universidad Peruana Cayetano Heredia (Lima), de la Universidad Mayor de San
Andrs (La Paz, Bolivia) y de la Universidad Federal Fluminense (UFF).
HERNANDO GMEZ BUENDA
Doctor en Ciencias Jurdicas y en Ciencias Econmicas en la Universidad Javeriana,
magster en Sociologa del Desarrollo en la Universidad Nacional (1970), Master of
Arts en Sociologa en la Universidad de Wisconsin (1972), doctor en Sociologa. Ha
sido profesor (asociado o visitante) tanto en universidades colombianas (Andes, Jave-
riana,Tadeo Lozano, Nacional) como extranjeras (Pittsburg, Nacional Autnoma de
Mxico, University of Lagos, Nigeria, Nacional University of Singapore y University of
Helsinki). En 2004 recibi el Premio Nacional de Periodismo Simn Bolvar. Fue direc-
tor del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Colombia (2003) y se desempea
como asesor regional del PNUD.
MARTN HOPENHAYN
Estudi Filosofa en las universidades de Chile,Buenos Aires y Pars. Master en Filoso-
fa por la Universidad de Pars VIII, bajo la direccin del filsofo francs Gilles Deleu-
ze. Profesor de Filosofa en la Universidad de Chile, Universidad Diego Portales y Aca-
demia de Humanismo Cristiano de Chile.Consultor-investigador en el Instituto
Latinoamericano de Estudios Transnacionales (ILET), en el Programa de Economa
y Trabajo (PET), en el Centro de Alternativas de Desarrollo (CEPAUR), en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en el Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO) y en el Instituto Latinoamericano de Planificacin Eco-
nmica y Social (ILEPES).Desde 1989 es investigador de la Divisin de Desarrollo
Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
GEORGE GRAY MOLINA
Licenciado en Economa y Antropologa de la Universidad de Cornell (1991), mags-
ter en Polticas Pblicas de la Universidad de Harvard (1994) y doctor en Polticas
Pblicas de la Universidad de Oxford (2003). Fue director ejecutivo de la Unidad de
Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE) del Ministerio de la Presidencia
Los autores 343
(2002-2004) y director de la Maestra de Gestin y Poltica Pblica de la Universidad
Catlica Boliviana. En la actualidad es coordinador del Informe sobre el Desarrollo
Humano de Bolivia (PNUD).
RODRIGO MARQUEZ ARELLANO
Licenciado en Sociologa, Universidad de Chile. Doctor en Ciencias Sociales (Candi-
dato), Universidad de Leiden, Holanda. Se desempea como Investigador del Infor-
me sobre Desarrollo Humano en Chile, Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo. Es profesor Investigador de la Carrera de Sociologa de la Universidad de
Valparaso. Fue profesor invitado en Magster en Desarrollo Humano local y Regional,
IDER, Universidad de la Frontera. Temuco, Chile
CAROLINA MORENO BRAVO
Licenciada en Sociologa, Universidad de Chile. Trabaja como asistente Proyecto Regio-
nal Desarrollo Humano e Investigadora del Equipo de Desarrollo Humano en Chile,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
GERRIT STOLLBROCK
Economista, asistente de investigacin en el rea de Desarrollo Humano del PNUD en
Colombia.
JUAN CARLOS TEDESCO
Licenciado en Ciencias de la Educacin en la Facultad de Filosofa y Letras de la Uni-
versidad de Buenos Aires. Profesor de Historia de la Educacin en las universidades
de La Plata, Comahue y La Pampa,donde tambin fue secretario acadmico. Especia-
lista en poltica educacional del Proyecto UNESCO-CEPAL, Desarrollo y educacin
en Amrica Latina y el Caribe, donde fue responsable de las investigaciones sobre edu-
cacin y empleo. Entre 1982 y 1986 se desempe como director del CRESALC (Cen-
tro Regional de Educacin Superior para Amrica Latina y el Caribe), en Caracas
(Venezuela). Entre 1986 y 1992 fue director de la Oficina Regional de Educacin para
Amrica Latina y el Caribe (OREALC), en Santiago (Chile). Desde 1992 hasta 1997 se
desempe como director de la Oficina Internacional de Educacin de la UNESCO,
en Ginebra. Fue director de la sede regional del Instituto Internacional de Planea-
miento de la Educacin, en Buenos Aires.
EDELBERTO TORRES-RIVAS
Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, master y doctor en Sociologa en FLACSO
y ESSEX (Inglaterra). Fue director fundador del Programa Centroamericano de Cien-
cias Sociales en Costa Rica y secretario general de FLACSO. Fundador y primer direc-
tor de la revista Estudios Sociales Centroamericanos y de la revista Polmica.Ha publi-
cado artculos sobre polticas de desarrollo sociocultural y econmico, y sobre la crisis
de Centroamrica en diversas publicaciones latinoamericanas y europeas. Se desem-
pea como consultor regional en el PNUD en Guatemala.

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