UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E ECONMICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICA SOCIAL


DBORA SADER



A CONTRA-REFORMA DO ESTADO E O
FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
1995 a 2002



DISSERTAO DE MESTRADO EM POLTICA SOCIAL




VITRIA
OUTUBRO DE 2006

A CONTRA-REFORMA DO ESTADO E O
FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL -
1995 a 2002


DBORA SADER


Dissertao apresentada ao programa de Ps-Graduao em Poltica Social da
Universidade Federal do Esprito Santo, como requisito parcial para obteno do grau de
Mestre em Poltica Social.

Aprovada em 30 de outubro de 2006 por:


_____________________________________________
Prof. Dr. Paulo Nakatani Orientador, UFES


_____________________________________________
Prof. Dr.. Vania Maria Manfroi, UFES


_____________________________________________
Prof. Dr. Rosa Maria Marques, PUC/SP

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO
VITRIA
OUTUBRO DE 2006










Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
(Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)


Sader, Dbora, 1979-
S125c A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social :
1995 a 2002 / Dbora Sader. 2006.
165 f. : il.

Orientador: Paulo Nakatani.
Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Esprito Santo,
Centro de Cincias J urdicas e Econmicas.

1. Contra-reforma. 2. Estado. 3. Previdncia social. 4. Assistncia
Social. 5. Sade. I. Nakatani, Paulo. II. Universidade Federal do Esprito
Santo. Centro de Cincias J urdicas e Econmicas. III. Ttulo.

CDU:

36



AGRADECIMENTOS

minha Me, mulher forte que me deu a liberdade de ser quem eu sou.
Aos meus irmos, Fbio e Marcos, que mesmo de longe e me achando meio esquisita
torcem por mim.
Ao Lyncoln, quem mais me ajudou em todo esse processo, tanto do Mestrado quanto em
minhas aventuras pelo mundo do ensino.
Ao meu orientador, Paulo Nakatani, que teve de usar toda sua pacincia comigo. E a
Reinaldo, a quem devo agradecer ou culpar, no sei... por ter me incentivado (na
verdade quase obrigado) a me inscrever na seleo do Mestrado e no processo seletivo
para Professora Substituta na Ufes, jornadas que empreendi ao mesmo tempo, em um ritmo
enlouquecedor.
s colegas de Mestrado, que, de uma forma ou de outra, me ajudaram na definio deste
caminho. Especial carinho para Tnia, Andreza, Raquel e Maria Emlia, a quem posso
chamar de amigas hoje, apesar da distncia.
coordenao e professores do Mestrado, que fizeram me sentir bem acolhida.
Por fim, a um monte de grandes amigos e amigas, que tenho certeza que torceram por mim,
apesar de maldizerem em alguns momentos minha paixo pelos estudos j que me afasta
por longos perodos. Aos que fiz no PET Andressa, Aline, Estevo, Rodrigo, Roger, Carol
Lopes, Everlan, Franklin, Laurite e carregarei para a vida inteira; a Elaine, que por sorte
tambm minha prima; e aos de Venda Nova, em especial Adriana e J uliana, que dividiram
rotinas comigo, Penha, Fernanda, Paula, Andria, J uarez e Igor.



RESUMO

Trata do financiamento da Seguridade Social no Brasil no contexto da contra-reforma do
Estado na dcada de 1990 e incio dos anos 2000, focando o perodo do governo Fernando
Henrique Cardoso (1995 2002). A Seguridade uma das formas da interveno pblica do
governo, com o objetivo de promover sua legitimao. A partir de uma problematizao
terico-histrica sobre a teoria do Estado, base para os estudos, discutida a construo do
conceito de Seguridade no pas e a regulamentao das polticas que a compem
Previdncia, Assistncia e Sade , alm da contra-reforma do Estado no Brasil e seus
efeitos sobre essa poltica. Apresenta consideraes sobre as alteraes nas polticas
componentes da Seguridade, discorrendo sobre a contra-reforma da Previdncia Social com
a incorporao da lgica atuarial concesso dos benefcios; sobre a assistencializao
das polticas sociais e o aumento dos gastos com a Assistncia Social, ainda que em nvel
insuficiente para lidar com as mazelas sociais do pas; e sobre o processo de implantao
do Sistema nico de Sade, que trouxe uma valorizao da ateno bsica sade e dos
mecanismos de descentralizao dos recursos, ficando os municpios responsveis por boa
parte da operacionalizao e financiamento da poltica. A partir da discusso sobre o
financiamento pblico, ressaltada a predominncia da valorizao financeira do capital
com a destinao de parcela crescente dos recursos arrecadados pelo governo para
garantir a acumulao. Os principais mecanismos nesse sentido so os instrumentos de
desvinculao das receitas, agora comprometidas com o pagamento dos juros da dvida, e
as metas de resultado primrio positivo. A interveno pblica dos anos 90 pautou-se pela
busca da estabilizao da economia, sobre-valorizando a importncia de uma poltica
econmica de cunho contracionista e conduzindo a cortes nos gastos pblicos para a rea
social com a finalidade de pagar parte dos juros da dvida pblica, ou seja, remunerar o
capital especulativo e manter calmos, ou melhor, satisfeitos, os ditos mercados. Na medida
em que avanou a penetrao da ideologia neoliberal na sociedade e a utilizao dos
recursos arrecadados em nome da Seguridade para os gastos especficos foi reduzida, as
possibilidades para a efetivao dessa poltica enquanto interveno pblica consolidada
pioraram, dependendo cada vez mais de uma mobilizao social nesse sentido.


ABSTRACT

This paper refers to the financing of Welfare Policy in Brazil in the counter-reformation
context of the State in the 90s and early 2000 focusing on Fernando Henrique Cardosos
government (1995-2002). Welfare Policy is one of the systems of public intervention of the
government with the aim of promoting its legitimacy. From a theoretical-historical study in
relation to the State theory, which is the basis for the studies, the design of Welfare Policy
concept in the country and the adjustments of policies which constitute itself Social
Security, Care and Health in addition to the State counter-reformation in Brazil and its
effects on this policy are discussed. It shows some considerations related to the changes in
Welfare Policy procedures discoursing about the counter-reformation of Social Security with
the incorporation of actuarial logic to the benefit concession; about the assistance of social
policies and the increase of expenses with Social Work, yet at an insufficient level to deal
with the social wounds of the country; and about the process of implementation of the United
Health System which brought an appraisal of the basic care to health and the mechanisms of
resources decentralization making the cities responsible for a great deal of exertion and
financing of the policy. Regarding the debate on public financing, the predominance of
financial appraisal of the capital with the destination of an increasing parcel of the resources
collected by the government in order to grant the accumulation is highlighted. The main
mechanisms in this sense are the instruments of the unlinking of the revenues which are now
committed to the payment of the interest debt and the positive primary results objectives.
The public intervention of the 90s addressed itself by the search of the economy
stabilization, overrating the importance of an economy policy of a decreasing characteristic
and leading to reductions of public expenses in the social field aiming at paying part of the
public debts interests that is, compensating the speculative capital and keeping the so-called
markets still. As the introduction of neoliberal ideology in the society advanced and the use
of collected resources in the name of Welfare Policy for the specific expenses was reduced,
the possibilities for the effectiveness of this policy as public intervention declined being more
and more depended on a social mobilization in this sense.

LISTA DE SIGLAS

ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ANC Assemblia Nacional Constituinte
AIH Ateno Integrada Hospitalar
AIS Aes Integradas de Sade
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CAPs Caixas de Aposentadoria e Penso
CETSS Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social
CF Constituio Federal
CLT Consolidao das Leis Trabalhistas
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
Cofins Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido ou Faturamento
DRU Desvinculao de Receitas da Unio
FAT Fundo de Amparo do Trabalhador
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
Finsocial Fundo de Investimento Social
FCEP Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
FNS Fundo Nacional de Sade
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FSE Fundo Social de Emergncia
FMI Fundo Monetrio Internacional
IAPs Institutos de Aposentadoria e Penso
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano

Inamps Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
IR Imposto de Renda
IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte
LBA Legio Brasileira de Assistncia
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MS Ministrio da Sade
NOB Norma Operacional Bsica (relacionada s regulamentaes do SUS)
OPNE Organizao Pblica No-Estatal
OSS Oramento da Seguridade Social
PAB Piso da Ateno Bsica (da Sade)
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PCS Programa Comunidade Solidria
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RMV Renda Mensal Vitalcia
SIA Ateno Ambulatorial em Sade
SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
SMI Sistema Monetrio Internacional
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Sade
SUS Sistema nico de Sade

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Fontes de Recursos do FNAS............................................................................. 88
Tabela 2 Arrecadao e Montante destinado ao FNAS COFINS, CSLL e FSE/FEF...... 90
Tabela 3 Participao dos Recursos Executados pelo FNAS no Oramento da Seguridade
Social e no PIB...................................................................................................................... 92
Tabela 4 Execuo Oramentria do Ministrio da Sade por principais Grupos de
Despesa 1995 a 2001....................................................................................................... 106
Tabela 5 Resultados Primrio e Nominal do Governo Central (em % do PIB) ................ 116
Tabela 6 Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1995 a 2002......................... 138
Tabela 7 Arrecadao da Cofins e sua aplicao na Seguridade 1995 a 2002............ 141
Tabela 8 Arrecadao da CSLL e sua aplicao na Seguridade 1995 a 2002............. 142



LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Variao Real do Gasto Social Federal no Governo FHC (1995-2002)............ 118
Grfico 2 Crescimento da Arrecadao Tributria e das Contribuies Sociais do Governo
Federal - 1995 a 2002 ........................................................................................................ 121
Grfico 3 - Distribuio da Carga Tributria Total por Principais Tributos Brasil 2002. 122
Grfico 4 Arrecadao da CETSS 1995 a 2002 (R$ bilhes e % do PIB) .................... 139


LISTA DE QUADROS

QUADRO I Principais Vinculaes Federais.................................................................... 131



SUMRIO

Apresentao ................................................................................................................ 13
Uma Introduo............................................................................................................ 15

1 A Seguridade Social no Brasil: antecedentes e o processo de
regulamentao............................................................................................................ 32
1.1 As trs polticas componentes da Seguridade Social antes da
Constituio Federal de 1988..................................................................................... 33
1.1.1 Previdncia Social ....................................................................................... 33
1.1.2 Sade............................................................................................................ 38
1.1.3 Assistncia Social........................................................................................ 42
1.2 A Poltica de Seguridade Social como um Todo ....................................... 45
1.3 As Polticas componentes da Seguridade Social entre a Constituio
Federal e as regulamentaes necessrias............................................................ 54
1.4 O Financiamento das polticas da Seguridade Social na Constituio
Federal ............................................................................................................................. 66

2 A Contra-Reforma da Seguridade Social de 1995 a 2002............... 71
2.1 A Contra-Reforma da Previdncia Social de meados da dcada de 90
at incio dos anos 2000.............................................................................................. 73
2.2 A Assistncia Social em um contexto de Assistencializao das
Polticas Sociais ............................................................................................................ 80

2.2.1 Financiamento das aes de Assistncia Social: pulverizao pelos
diversos rgos e pelos fundos ................................................................................. 86
2.3 O Sistema nico de Sade ............................................................................. 97

3 O financiamento da Seguridade Social durante o governo de
Fernando Henrique Cardoso............................................................................... 110
3.1 As Principais Contribuies voltadas para o Financiamento da
Seguridade Social ....................................................................................................... 120
3.1.1 Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade
Social (CETSS) .......................................................................................................... 124
3.1.2 Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) ... 125
3.1.3 Contribuio Social sobre o Lucro Lquido da Pessoa Jurdica (CSLL)... ... 125
3.1.4 A Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) ........ 126
3.2 Fundo Social de Emergncia (FSE), Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF) e Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU): trs nomes, algumas
diferenas, um mesmo objetivo............................................................................... 129
3.3 Arrecadao das Contribuies Sociais x sua Destinao
Seguridade.................................................................................................................... 136
Concluso ..................................................................................................................... 144
Referncias Bibliogrficas ................................................................................... 148
Anexos ............................................................................................................................ 158

13
Apresentao


A temtica geral da dissertao a poltica de Seguridade Social no Brasil vista enquanto
uma das formas de interveno pblica do Estado.
O objeto de estudo mais especificamente o financiamento da Seguridade Social,
compreendendo as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social. A delimitao d-
se pelo perodo de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, entre os anos de
1995 e 2002, quando a Contra-Reforma do Estado ganha fora.
Estudar o financiamento das polticas sociais no contexto da predominncia do capital
especulativo e do iderio neoliberal uma questo extremamente relevante para que se
desmistifique a idia de que os governos no garantem os direitos sociais pois no tm
dinheiro. Uma anlise sumria do oramento j coloca esse argumento por terra, pois
recursos h. Resta saber para que grupos ou fraes de classe esto sendo destinados.
No caso brasileiro patente que a interveno pblica dos anos 90 pautou-se pela busca da
estabilizao da economia, sobrevalorizando a importncia de uma poltica econmica de
cunho contracionista e conduzindo a cortes nos gastos pblicos para a rea social com a
finalidade de pagar parte dos juros da dvida pblica, ou seja, remunerar o capital
especulativo a investido e manter calmos, ou melhor, satisfeitos, os ditos mercados.
Para desenvolver esse estudo, o trabalho est estruturado em trs captulos, alm da
introduo, onde feita uma breve problematizao terico-histrica sobre a teoria do
Estado que serve de base para os estudos.
O primeiro apresenta um histrico da Seguridade Social no Brasil, tratando das polticas de
Sade, Previdncia e Assistncia antes da Constituio Federal de 1988, apresentando o
conceito de Seguridade estabelecido por essa Lei e chegando at o processo de
regulamentao da poltica na dcada de 1990. Ressalta-se a descaracterizao da poltica
desde esse momento, com as aprovaes individuais das leis que regulamentaram cada
uma das polticas ao invs de uma Lei nica que regulamentasse a Seguridade Social como
um todo articulado.
O segundo captulo trata da contra-reforma do Estado no Brasil nos anos 90, dando especial
ateno aos efeitos das mudanas sobre a Seguridade. Apresenta consideraes sobre as
alteraes nas polticas componentes da Seguridade, discorrendo sobre a contra-reforma da
14
Previdncia Social com a incorporao da lgica atuarial concesso dos benefcios; sobre
a assistencializao das polticas sociais e o aumento dos gastos com a Assistncia
Social, ainda que em nvel insuficiente para lidar com as mazelas sociais do pas; e sobre o
processo de implantao do Sistema nico de Sade, que trouxe uma valorizao da
ateno bsica sade e dos mecanismos de descentralizao dos recursos, ficando os
municpios responsveis por boa parte da operacionalizao e financiamento da poltica.
O terceiro trabalha aspectos do financiamento da poltica social durante o governo FHC,
ressaltando a predominncia da lgica especulativa e da valorizao financeira do capital e
conseqente (re)organizao do oramento pblico com vistas a atender essa mudana,
com a destinao de parcela crescente dos recursos arrecadados pelo governo para
garantir a acumulao. Entre os mecanismos que contribuem para isso destacamos os
instrumentos de desvinculao de receitas, que representam maior liberdade na destinao
dos recursos arrecadados principalmente em relao s contribuies sociais, que so
desviadas de sua finalidade. Por outro lado, esses recursos desvinculados so
comprometidos com o pagamento dos juros da dvida, j que as metas de resultado primrio
positivo fixadas implicam apenas em maior diferena entre as receitas e os gastos reais, no
englobando os encargos da dvida pblica, que cresceram muito ao longo do perodo.
A partir da averiguao sobre como est consolidado o financiamento da Seguridade Social
no Brasil aps as diversas emendas Constituio e Leis Complementares que o regularam
nos anos posteriores aprovao da Constituio, com especial ateno para o perodo
1995 2002, observando quem paga por essa poltica e quem recebe seus benefcios,
pretende-se mostrar se o ajuste fiscal afetou ou no a Seguridade Social no pas e, com ela,
a interveno do Estado na rea social e sua capacidade de legitimao. possvel dizer
que afetou sim a possibilidade da Seguridade firmar-se como direito universal de cidadania.
Desde a perspectiva que o Estado e o capital possuem uma relao orgnica, aquele o
garante desse e, no perodo atual, a remunerao do capital especulativo privilegiada,
ficando o financiamento da Seguridade restrito ao necessrio para manter algum nvel de
segurana sociedade e a legitimidade do governo.

15
Uma Introduo

Pensar a Poltica Social do Estado Capitalista no algo trivial, desde o porqu de sua
existncia at a considerao de sua abrangncia, possibilidades e limites dentro do
sistema social capitalista. Cada corrente de pensamento, com seus argumentos tericos,
histricos e polticos, apropria-se do tema de maneira diferente, resultando em diversas
idias do qu seria a poltica social e proposies de formatao de padres de proteo
social.
No bastasse isso, impossvel entender a Poltica Social sob esse modo de produo
dissociada de uma compreenso do Estado: o que ele , como se configura e quais seus
horizontes possveis de interveno.
Se se pensa o Estado como uma instituio neutra, externo sociedade civil e ao capital,
portanto com autonomia total de ao e possibilidade de regul-los, a poltica social pode
ser vista meramente como um ato de boa vontade para com os incapazes de se
adaptarem individualmente s exigncias do mercado ou como um paliativo para algumas
situaes extremas de incapacidade e, portanto, de necessidade. Dessa perspectiva, a
poltica social mais ou menos ampla de acordo com o maior ou menor nvel de
necessidade de maiores ou menores parcelas da sociedade, e mais ou menos durvel
dependendo da inadaptabilidade individual de alguns. Essa concepo dominante na
teoria burguesa e coaduna com uma viso liberal e, mais ainda, neoliberal do papel do
Estado e da estruturao da sociedade.
Em um outro extremo, o Estado visto por outras correntes como um instrumento do grupo,
classe ou frao de classe no poder, podendo ser utilizado segundo os interesses
daqueles que detm seu poder. Em contraste com a concepo anterior, em que o Estado
neutro, nesta ele no apresenta nenhuma autonomia em relao ao grupo dominante.
Nesse sentido, a poltica social costuma ser entendida como uma medida para que esse
grupo consiga certo grau de consentimento dos dominados, mantendo a dominao no
somente atravs da coero direta. Veja-se que, por essa concepo, caso os dominados
consigam apossar-se do aparelho de Estado podero us-lo para suas necessidades e
objetivos diretos, pois o Estado no tem autonomia nenhuma em relao classe no poder.
Essas so duas vises mais radicais, mas correntes, e servem de ilustrao para a
complexidade do tema a ser abordado.
16
No presente trabalho adotamos a perspectiva de que a relao entre o Estado e o capital
orgnica, ou seja, no existe separao entre o Estado e o capital, que as relaes entre
eles no so somente de exterioridade (NAKATANI, 1987, p. 36)
1
.
No se pode [...] deter a sucesso das categorias no capital, e definir ento
as leis da acumulao. Uma tal concepo faz com que se perceba o
Estado como regulador, como garante, e no como parte constitutiva da
prpria instituio da relao de troca e, ainda mais, da relao de
produo. [...] O Estado deduzido do capital por duas razes: o garante
da manuteno das relaes de produo e participa de modo decisivo na
prpria instituio dessas relaes. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 24).

Por esta anlise, a categoria Estado deduz-se da categoria capital e suas contradies, e
essa relao que confere ao Estado sua natureza capitalista (MATHIAS; SALAMA, 1983).
Aqui o Estado uma abstrao, imanente noo abstrata de capital como relao social
(NAKATANI, 1987, p. 51), ou seja, sua natureza de classe derivada do capital.
[...] o capital como relao social no existe, e no pode existir, sem o
Estado. Logicamente no se pode conceber o capital como relao social
de explorao que se estabelece entre indivduos livres e iguais, se no se
considerar a relao de dominao implcita a esta relao. Historicamente,
a constituio desta relao, sua gnese e consolidao, no pode ser
concebida sem o concurso de uma instituio que garante esta relao.
(NAKATANI, 1987, p. 52).

Essa relao vlida em um nvel mais geral e abstrato de anlise. Em um nvel mais
concreto, o Estado e o capital so categorias separadas e o Estado materializa-se em um
aparelho estatal, ou melhor, em um regime poltico (NAKATANI, 1987).
Nos pases subdesenvolvidos, entre os quais est o Brasil, a derivao da natureza de
classe do Estado
2
no se d diretamente da relao social capital, pois a expanso das
relaes mercantis no veio diretamente do movimento da formao social preexistente,
mas sim do exterior, de suas relaes com os pases desenvolvidos. (MATHIAS; SALAMA,
1983).


1
Esta a concepo dos autores da Escola da Derivao. Dentro dela, trabalharemos mais
diretamente com a concepo de Mathias e Salama (1983).
2
Note-se que, no estudo desses autores, a natureza de classe do Estado vem do capital no caso
dos pases subdesenvolvidos, da Economia Mundial Constituda e no da classe capitalista em si,
como est presente na teoria gramsciana do Estado. Nesse ponto essas teorias so divergentes,
apesar de sua proximidade em alguns outros. Sobre Gramsci, ver Portelli (1977) e Coutinho (1989).
17
O processo de subdesenvolvimento ocorre com a difuso das relaes mercantis, que se
alimenta da desestruturao relativamente rpida das relaes de produo no capitalistas,
adaptando-as sem necessariamente transform-las em produo capitalista com sua lgica
prpria de valorizao do capital.
Destarte, a natureza de classe do Estado nos pases subdesenvolvidos vem da Economia
Mundial Constituda (EMC).
O Estado desempenha um papel particular na difuso das relaes mercantis nos pases
subdesenvolvidos, intervindo na constituio de faixas inteiras da indstria nacional e na
gerao/criao de demanda, de mercado interno para a produo, ainda que essa diga
respeito a apenas uma parcela diminuta da sociedade
3
, aqueles que tm dinheiro ou
condio de obt-lo.
Essa observao fica patente no caso brasileiro ao se relembrar a fase do chamado Estado
interventor-produtor ou desenvolvimentista, traduo concreta do regime poltico poca,
principalmente a partir dos anos 50. Foi o auge da fase de substituio de importaes,
apoiada pelo governo de diversas maneiras, seja com benefcios ao capital estrangeiro
interessado em investir no pas, seja por meio das empresas estatais de produtos de base
a chamada indstria pesada -, ou ainda pelo apoio creditcio ao capital nacional, alm dos
investimentos pblicos na infra-estrutura necessria acumulao capitalista.
Mathias e Salama (1983, p. 28) ressaltam que, em alguns pases subdesenvolvidos, o
Estado parece produzir a classe que ele deveria representar, no sendo apenas o
garantidor das relaes de produo capitalistas, mas igualmente, e sobretudo, o produtor
direto dessas relaes. Desse modo, o Estado, em muitos desses, o lugar da difuso das
relaes mercantis e, ao mesmo tempo, o elemento necessrio a essa difuso.
Essa Economia Mundial Constituda composta de naes e se d no seio dessas, dos
Estados-Nao, compreendendo o Centro, composto pelos Estados-Nao desenvolvidos, e
a Periferia, ou seja, os subdesenvolvidos
4
. Sua consolidao ocorre na fase imperialista do
capitalismo, em fins do sculo XIX e incio do sculo XX. (MATHIAS; SALAMA, 1983).


3
E no foi esse o processo no Brasil? E no essa a lgica do princpio da demanda efetiva entre
os economistas?
4
O que as qualifica como desenvolvidas ou subdesenvolvidas reside nas diferentes condies de
emergncia da acumulao, e, sobretudo hoje, nos diferentes efeitos dessa acumulao segundo o
plo onde ela se realiza (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 39).
18
O cerne da articulao do mercado mundial a busca dos superlucros, com base no
desenvolvimento desequilibrado do capitalismo moderno, no diferencial internacional de
produtividade e na capacidade do capital monopolista de se apropriar de massa de mais-
valia maior do que a que produz (MANDEL, 1982).
A economia mundial conforma um todo em movimento e a transformao de cada uma de
suas partes no pode ocorrer separadamente do conjunto, pois elas interagem,
determinando novos modos de expanso sempre a partir do todo. Segundo Mathias e
Salama (1983, p.40), h uma lgica prpria economia mundial que transcende de cada
uma das economias nacionais que a compem individualmente.
Essa concepo da economia mundial interessante no sentido de que permite uma
compreenso menos determinstica do papel das economias desenvolvidas no sistema
capitalista mundial, que, apesar de constiturem a parte dominante desse todo hierarquizado
e, assim, imprimirem a ele o essencial de suas leis, no podem impor sua vontade
diretamente aos pases subdesenvolvidos, mas somente de forma mediatizada pela
economia mundial.
Nesse sentido, as leis da acumulao se situam ao nvel da economia mundial (MATHIAS;
SALAMA, 1983, p. 40). Mais alm, a economia mundial essencial continuao do
processo de acumulao de capital no Centro, quando esse atinge uma certa fase do
desenvolvimento de suas foras produtivas.
No capitalismo tardio
5
, a principal forma de explorao capitalista mundial a troca desigual,
baseada no desenvolvimento tambm desigual da produtividade do trabalho. Os pases
subdesenvolvidos que, em geral, possuem menor produtividade em seus setores produtivos,
perdem com essas trocas desiguais.
A natureza de classe dos Estados subdesenvolvidos que se constituem conferida pelo tipo
de relao que esses mantm com os Estados-Nao do centro, quando a relao entre
ambos passa a ser mediatizada pela Economia Mundial Constituda.
Lembremos o j dito de que a natureza de classe do Estado pode ser capitalista
independentemente da existncia ou no de uma classe capitalista local. Entretanto, a

5
Denominao de Mandel (1982 e 1990) para a fase do capitalismo iniciada no ps-2 Guerra
Mundial, correspondente a um perodo de grande desenvolvimento desse sistema de produo que
vai at fins da dcada de 70. Para ele, essa se localiza dentro do Imperialismo caracterizado por
Lnin.
19
existncia ou no dessa classe influi profundamente no desenvolvimento da formao
social (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 42).
Essa forma de olhar coloca de lado as vises maniquestas sobre o subdesenvolvimento
dentro do capitalismo, que visto por alguns como o resultado da instrumentalizao direta
dos Estados da Periferia pelos do Centro, isentando as elites internas de sua
responsabilidade/conivncia com a forma de insero desses pases na economia mundial.
Relativamente aos aspectos tericos do Estado, imprescindvel dizer que sua anlise
abstrata, que uma abstrao real. Em um nvel concreto de anlise est o Regime Poltico.
A ao do Estado se realiza atravs do regime poltico ou, mais precisamente, do governo,
da a necessidade de se levar em considerao fatores subjetivos relativos formao
social. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 33-34).
Ao nvel de abstrao no qual est o Estado, fala-se em interveno estatal. J na atuao
do regime poltico, o que temos a interveno pblica. A interveno estatal uma
abstrao, produto de condies histricas, portanto no imutvel, podendo ou no ser
afetada por mudanas na interveno pblica. Essa, por sua vez, a forma de existncia da
interveno estatal, em torno da qual flutua. Interveno estatal e interveno pblica so
dois conceitos separados, mas dependentes. (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 46-48).
A Poltica Social no tema direto desses autores, mas fica implcito que essa, quando
apresenta importncia na reproduo da fora de trabalho, configura-se ao nvel da
interveno estatal, contribuindo na acumulao de capital, e como resposta aos
movimentos e reivindicaes das classes e fraes de classe fora do Estado interveno
pblica, sendo um meio de legitimao no s do regime poltico, mas tambm do Estado.
A interveno estatal est ligada organicamente ao processo de acumulao, articula-se
com os seus grandes momentos e os interioriza. O Estado no se situa acima da lei do
valor
6
, sendo sua parte integrante, assim no pode substituir suas contradies, apesar de
agir sobre as evolues.
A interveno estatal, com sua funo de regenerao do capital, depende de trs fatores,
que so mais ou menos interligados.


6
Se o Estado no se situa acima da lei do valor, por correspondncia no h possibilidade de a
poltica social dirimir suas conseqncias, principalmente em relao desigualdade, como gostariam
os estudiosos que enxergam um grande potencial em polticas redistributivas.
20
O primeiro deles o diferencial das taxas de lucro. O Estado corrobora e coordena a
tendncia ao nivelamento que essas taxas apresentam, criando uma hierarquia inclusive
entre os Estados que compem a EMC, pois, conforme dito, as leis do capital so vlidas no
plano internacional e, portanto, entre os pases. O Estado favorece a orientao da
acumulao, privilegiando certos locais de valorizao (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 52).
Essa ao tem como objetivo conduzir a um melhoramento das taxas de lucro nos ramos de
ponta, acentuando as transferncias de mais-valia social dos ramos retardatrios para
esses, mesmo que no substitua a lei do valor
7
. Contudo nada garante que essa interveno
estatal levar a uma interveno pblica adequada.
O segundo fator a tendncia da queda da taxa de lucro. A crise necessria, mas o
Estado precisa intervir para limitar seus efeitos destruidores, apesar de no poder eliminar o
aspecto contraditrio da acumulao. A crise permite ao capital melhorar as condies de
sua reproduo, pois atua sobre a relao capital/trabalho, reduzindo o numerador e, assim,
a parte que sobra alcana maior capacidade de acumulao, e sobre os diferentes capitais,
privilegiando os mais dinmicos, como j dito.
O terceiro fator do qual depende a interveno estatal para o capital o nvel atingido pelas
foras produtivas. Nos pases desenvolvidos, a socializao da reproduo da fora de
trabalho privilegiada. Nos subdesenvolvidos, a interveno estatal visa homogeneizar o
nvel das foras produtivas, favorecendo a industrializao, e o Estado produtor direto das
relaes de produo capitalistas (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 56). Essa atuao
necessria a partir do momento em que esses pases encontram-se inseridos na economia
mundial constituda.
Considerando-se a interferncia da formao social, no necessariamente a interveno
pblica e a estatal so coincidentes, apesar daquela ser a forma de existncia dessa. Nada
garante que o Estado, abstrao real, leve a uma interveno do Governo adequada a ele,
pois as polticas econmica e social adotadas dependem de outros fatores relativos ao
regime de acumulao dominante e Nao e costumam aparecer como uma deciso
neutra, tcnica e necessria.

[...] a passagem da relao entre as foras polticas e a interveno pblica
efetiva dever ultrapassar a estrutura poltica, tcnica e administrativo-

7
Na fase atual do capitalismo, deve-se ressaltar que a interveno estatal atua muito mais no sentido
de alimentar a valorizao fictcia e curto prazista do capital especulativo parasitrio. Sobre a
financeirizao da riqueza e sua valorizao fictcia, ver Braga (1993). Sobre o capital especulativo
parasitrio, ver Carcanholo e Nakatani (1998).
21
burocrtica que filtra as aspiraes expressas e as devolvem sob forma de
polticas econmicas. Mais ainda; esta ltima forma apresenta-se como
discurso tcnico, atrs do qual se escondem os determinantes fundamentais
da interveno pblica, alm de divulgarem a ideologia [de um suposto]
interesse nacional. (NAKATANI, 1987, p. 58).
Nas economias subdesenvolvidas, a interveno pblica no setor produtivo muito
importante. A poltica econmica que adotam caracteriza-se por uma dualidade ao
expressar tanto o peso de uma diviso internacional do trabalho na economia mundial
constituda, que lhe imposta, quanto uma tentativa de modific-la.
Os Estados-Nao subdesenvolvidos constituem a periferia, parte dominada
do conjunto que a economia mundial. Eles sofrem leis. Por isso, o Estado
o lugar onde vai se cristalizar a necessidade de reproduzir o capital em
escala internacional. o lugar de difuso das relaes mercantis e
capitalistas, difuso necessria realizao da diviso internacional do
trabalho. o lugar por onde transitar a violncia necessria a que ela se
realize, j que o elemento e o meio que tornam possvel uma tal poltica.
(MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 43).

A particularidade dos pases subdesenvolvidos, principalmente a advinda do nvel das foras
produtivas, torna difcil uma socializao estatal da reproduo da fora de trabalho, pois o
aspecto custo dessa interveno, em detrimento dos investimentos na produo (isso
antes) ou do pagamento correto dos encargos do endividamento, contribuindo na
valorizao fictcia dos capitais (privilegiado hoje), predomina.
Na fase do Capitalismo Tardio (Mandel, 1982) a presso em prol da mercantilizao de mais
e mais setores da vida social a supercapitalizao torna ainda mais difcil essa
socializao da reproduo da fora de trabalho (ou seja, a implementao de polticas
sociais) pelo Estado, pois os capitais buscam rentabilidade tambm com a produo e
venda de bens e servios dessa esfera.
[...] o capitalismo tardio constitui uma industrializao generalizada universal
pela primeira vez na histria. A mecanizao, a padronizao, a
superespecializao e a fragmentao do trabalho, que no passado
determinaram apenas o reino da produo de mercadorias na indstria
propriamente dita, penetram agora todos os setores da vida social.
(MANDEL, 1982, p. 271).

A industrializao da esfera da reproduo o pice do processo. Com a dificuldade
crescente de valorizao o capital comea a penetrar em setores no produtivos, mas que,
no entanto, podem aumentar a massa de mais-valia em algumas circunstncias, tais como a
acelerao do tempo de rotao do capital circulante e acelerao do consumo de
22
mercadorias com o crdito e a reduo dos custos indiretos de produo, entre outros.
(MANDEL, 1982).
A expanso do setor de servios capitalistas que caracteriza o capitalismo
tardio resume, portanto, sua prpria maneira, todas as principais
contradies do modo de produo capitalista, reflete a enorme expanso
das foras produtivas sociotcnicas e cientficas e o crescimento
correspondente das necessidades culturais e civilizadoras dos produtores,
exatamente como reflete a forma antagnica em que essa expanso se
realiza sob o capitalismo: pois ela se faz acompanhar de uma
supercapitalizao crescente (dificuldades de valorizao do capital), de
dificuldades crescentes de realizao, de desperdcio crescente de valores
materiais e de alienao e deformao crescentes dos trabalhadores em
sua atividade produtiva e em seu mbito de consumo. (MANDEL, 1982, p.
282).

A realidade agrava-se com o advento da crise fiscal do Estado
8
, que pode ser identificada no
incio dos anos 80 na Amrica Latina e est intimamente ligada fase de domnio do capital
fictcio na acumulao capitalista, e o aprofundamento das disputas em torno da destinao
dos recursos estatais
9
. (BEHRING, 1998).
Considerando que a anlise do Estado no pode ser feita deixando-se de lado a da Nao,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, onde, conforme visto, o Estado no deriva
diretamente da categoria capital devido forma de penetrao das relaes capitalistas
que no vem unicamente da dinmica da formao social , a questo nacional deve ser
considerada, j que elemento fundamental para a constituio dos Estados modernos.
Nesse sentido, mister relembrar a insero inicial do Brasil na economia mundial sob a
forma de colnia de uma metrpole europia, a portuguesa. E esse processo de colonizao
teve um sentido mais profundo, qual seja, o de servir acumulao primitiva de capitais nos
pases metropolitanos europeus
10
. Como bem nos lembra Mandel (1982), a acumulao

8
Frente a essa crise fiscal, que se expressou no Brasil pela crise da dvida iniciada em 1982, o
governo optou por preservar as relaes com o sistema financeiro internacional e recorrer ao FMI
para um emprstimo de emergncia, comprometendo-se a um forte ajuste recessivo. A trajetria
recessiva aprofundou-se, trazendo profundas conseqncias polticas ao pas ao ocasionar as
primeiras rachaduras num edifcio to slido e duradouro como o pacto de dominao estruturado
pelo Estado Desenvolvimentista, com a crescente dissociao entre o empresariado, inclusive a
tecno-burocracia das empresas estatais, e o governo. (SALLUM J R., 1995, p. 156).
9
Acrescente-se que o enfraquecimento do movimento social e operrio, devido ao recrudescimento
do exrcito industrial de reserva, dificulta ainda mais a socializao da reproduo da fora de
trabalho (BEHRING, 1998), ou seja, a destinao dos recursos fiscais para as polticas sociais.
10
O Captulo XXIV dO Capital de Karl Marx genial ao demonstrar os fatores dessa acumulao
primitiva primitiva no sentido de originria que deu incio acumulao de mercadorias nas mos
de alguns, por meios violentos, mercadorias essas que posteriormente passaram a funcionar como
capital, impulsionando a produo de mais valia (MARX, 1988). Para o caso brasileiro ver, dentre
outros, NOVAIS (1989) e PRADO J R. (1979).
23
primitiva de capitais e a acumulao de capital atravs da produo de mais valia no so
apenas fases sucessivas da histria econmica, mas tambm processos econmicos que
ocorrem concomitantemente em diversos lugares e pocas.
Da a organizao inicial da economia e sociedade coloniais, primeiro com a extrao
predatria de matrias-primas comercializveis, depois com o povoamento para consolidar o
domnio sobre as terras descobertas e, por fim, quando do esgotamento dos produtos
comercializveis, o que se deu cedo no caso brasileiro, a colonizao para a produo de
produtos tropicais que fossem lucrativos para a metrpole (NOVAIS, 1989).
A organizao da produo colonial no Brasil deu-se em grandes unidades monocultoras e
com mo-de-obra escrava, forma de trabalho compulsrio que se fazia necessria aos
interesses metropolitanos, dados os altos salrios que seriam exigidos para que o
trabalhador livre no optasse por se apropriar de terras livres, abundantes na colnia, alm,
bvio, da tima lucratividade do trfico negreiro para os mercadores europeus (NOVAIS,
1989, Cap. 2).
Prado J r. (1979) considera fundamental a questo do peso do escravismo na sociedade
brasileira, marcando a sua cultura, valores, idias e tica de forma prejudicial, inclusive
tendo como reflexo, at o presente, a desqualificao do trabalhador, especialmente o
braal.
Fernandes
11
(1987), mesmo reconhecendo o sentido da colonizao brasileira com sua
lgica voltada para o exterior, considera que a sociedade confere um estilo prprio
implantao e consolidao do capitalismo em seu interior, dando suas marcas a esse
processo. Considera que o processo especfico brasileiro de introduo do capitalismo s
realmente impulsionado com a criao do Estado nacional, em que pese muitos elementos
do capitalismo terem sido introduzidos no pas no contexto colonial.
Da advm a importncia da Independncia, relacionada ao fato de o poder deixar de ser
exercido de fora para dentro, para organizar-se a partir de dentro, malgrado a longa fase
de predomnio ingls na vida da Nao (F ERNANDES, 1987). Nesse sentido, foram
importantes processos como a ruptura com a homogeneidade da aristocracia agrria, ao


11
Florestan Fernandes importante neste estudo, pois algumas idias suas em relao questo da
Nao corroboram a teoria de Mathias e Salama sobre a importncia da questo nacional para a
compreenso do Estado e de como se d a interveno pblica.
24
lado do surgimento de novos agentes econmicos, sob a presso da diviso do trabalho, na
direo da construo de uma nova sociedade nacional (BEHRING, 2003, p. 91).
Entretanto, ao lado dessas mudanas permaneciam os componentes conservadores, com
influncias histrico-sociais que confinavam a profundidade da ruptura com o passado
(FERNANDES, 1987). Tinham propsitos de preservar uma ordem social que no
apresentava condies para produzir uma verdadeira autonomia, fundamental para a
construo da Nao.
[...] na viso de soberania [dos elementos conservadores], supe-se que h
uma interdependncia vantajosa entre as naes, numa perspectiva passiva
e complacente na relao com o capital internacional; o Estado visto como
meio de internalizar os centros de deciso poltica e de institucionalizar o
predomnio das elites nativas dominantes. (BEHRING, 2003, p. 92).

Esses elementos conservadores da sociedade brasileira, os antigos senhores coloniais,
agora ao lado dos que enriqueceram no pas a partir de prticas comerciais e se aliaram
social e politicamente aos primeiros, formaro a elite nacional, para a qual os outros no
contavam, limitando o ritmo e as possibilidades da modernizao nacional.
Dessa acomodao resultou uma economia nacional hbrida, que promovia
a coexistncia e a interinfluncia de formas econmicas variavelmente
arcaicas e modernas, graas qual o sistema econmico adaptou-se s
estruturas e s funes de uma economia capitalista diferenciada, mas
perifrica e dependente (pois s o capitalismo dependente permite e requer
tal combinao do moderno com o arcaico, uma descolonizao mnima,
com uma modernizao mxima). (FERNANDES, 1987, p.176).

O ideal dessa elite nunca foi a idia de nao, mas alvos coletivos particularistas
(FERNANDES, 1987), levando a escolhas polticas e econmicas que reforam a
dependncia de nossa formao social em relao ao centro da economia mundial,
combinando o desenvolvimento capitalista com a dominao imperialista e a permanente
excluso do mercado da maior parte da populao.
Desse ngulo, dependncia e subdesenvolvimento no foram somente
impostos de fora para dentro. Ambos fazem parte de uma estratgia,
repetida sob vrias circunstncias no decorrer da evoluo externa e interna
do capitalismo, pela qual os estamentos e as classes dominantes
dimensionaram o desenvolvimento capitalista que pretendiam, construindo
por suas mos, por assim dizer, o capitalismo dependente como realidade
econmica e humana. (FERNANDES, 1987, p. 223).

25
Sallum J r. (1995, p. 148-151), em um bom resumo do padro de dominao poltica que
nasce na chamada revoluo de 30 e tem se renovado no Brasil, afirma que ela apresenta
os seguintes traos: - Estado nacional como ncleo organizador da sociedade e alavanca da
construo do capitalismo industrial; - ao estatal voltada para construir no pas um
sistema industrial nacionalmente integrado; - Estado diretamente envolvido no
desenvolvimento do capitalismo com empresas prprias e gerao de infra-estrutura, alm
de estimular a empresa privada; - o Estado ajustou-se ao domnio da burguesia industrial,
mas nunca rompeu com as oligarquias agro-mercantis; e - herana colonial patrimonialista
com tendncias corporativas como trao da estrutura estatal. Com essa natureza
acomodatcia, o Estado resistia a redues do excedente econmico disponvel no pas, e
nesse contexto que a associao com o capital estrangeiro desejada de dentro,
amplificando as possibilidades de acumulao do capital.
Esse pacto de dominao sustentou o padro colonial de explorao existente at hoje na
nossa sociedade. O interesse nacional, melhor colocado como interesse das classes
dominantes nacionais, leva ao aprofundamento das relaes com os demais pases
capitalistas, relao essa que, dadas as circunstncias, nunca foi de protagonismo.
Essas especificidades do Estado no Brasil influem sobre a configurao, abrangncia e
concepo das polticas sociais. Esse ponto ser abordado ao longo do trabalho.
Relembrando, com Mathias e Salama (1983), que a anlise da interveno pblica em cada
pas no pode abstrair a da Nao, isto , das especificidades da formao e
desenvolvimento de cada sociedade, as consideraes acima so importantssimas para se
pensar o Estado e sua interveno no Brasil.
O Estado adquire estruturas e funes capitalistas, avanando, atravs
delas, pelo terreno do despotismo poltico, no para servir aos interesses
gerais ou reais da Nao, decorrentes da intensificao da revoluo
nacional. Porm, para satisfazer o consenso burgus, do qual se tornou
instrumental, e para dar visibilidade histrica ao desenvolvimento
extremista, a verdadeira molstia infantil do capitalismo monopolista na
periferia. (FERNANDES, 1987, p. 346).

No s o regime de acumulao conforma a interveno pblica. Seu volume e sua
estrutura dependem dos fatores relativos legitimao (ou, em outros termos, hegemonia),
que so a situao e a evoluo prevista da luta de classes e sua expresso a nvel poltico.
No necessariamente a funo acumulao entra em contradio com a legitimao, mas,
quando essa contradio ocorre, o resultado dficits de legitimao e necessidade de
represso [violncia] frente certas fraes de classe (MATHIAS; SALAMA, 1983, p. 75).
26
Historicamente, a gestao da poltica social
12
um fenmeno associado constituio da
sociedade burguesa, ou seja, do modo capitalista de produo, tendo lugar em sua fase
monopolista, sendo disseminada no entre - guerras (1914 a 1939) e generalizada aps a
Segunda Guerra Mundial. Essas se tornam relevantes quando se tem um reconhecimento
da questo social inerente s relaes sociais nesse modo de produo, no momento em
que os trabalhadores assumem um papel poltico revolucionrio, lutando contra sua injusta
posio (BEHRING, 2000, p. 22). A poltica social configura-se como um resultado
importante da luta de classes.
A Poltica Social como interveno pblica a forma como aparece o Estado para atender
as necessidades sociais da populao. A interveno pblica da aparncia e o Estado,
essncia, aparece s vezes mais para trabalhador, com a ampliao das polticas sociais,
s vezes como , mais para os capitalistas.
Com os monoplios ganhando fora, a concentrao de capital torna difcil uma
representao dos interesses gerais do capital por capitalistas individuais e o aparato estatal
conhece uma tendncia de autonomizao, de maneira a funcionar como um capitalista
total ideal
13
(MANDEL, 1982, p. 336).
A hipertrofia e a autonomia crescentes do Estado capitalista tardio so um
corolrio histrico das dificuldades crescentes de valorizar o capital e
realizar a mais-valia de maneira regular. Refletem a falta de confiana cada
vez maior do capital em sua capacidade de ampliar e consolidar sua
dominao por meio de processos econmicos automticos. (MANDEL,
1982, p. 341. Grifos do autor).
Essa autonomia relativa na medida em que todas as medidas afetam o movimento do
capital e, com a crescente funo econmica do Estado, a influncia sobre suas decises
com a criao de grupos de presso lobies torna-se um objetivo cada vez mais imediato
para os capitalistas e todos os grupos so obrigados, portanto, a se tornarem politicamente
ativos. (MANDEL, 1982).
No estgio tardio do capitalismo imperialista as funes do Estado expandem-se ainda mais,
devido reduo do tempo de rotao do capital fixo, acelerao da inovao tecnolgica
e ao aumento do custo dos projetos de acumulao de capital, com a superacumulao


12
A Poltica Social comumente analisada como fonte de legitimao, porm ela tambm contribui
para a acumulao ao reduzir os salrios a serem pagos e fortalecer a demanda.
13
Para a proteo, consolidao e expanso do modo de produo capitalista, com a manuteno da
classe dominante no seu papel.
27
constante, tornando necessrios instrumentos de planejamento econmico e a socializao
dos riscos e perdas a partir do Estado.
Outra caracterstica desse estgio a ampliao da legislao social, em certo sentido uma
forma de concesso crescente luta de classe do proletariado, para evitar ataques radicais
dominao do capital, porm, [...] ao mesmo tempo, correspondeu tambm aos
interesses gerais da reproduo ampliada do modo de produo capitalista, ao assegurar a
reconstituio fsica da fora de trabalho onde estava ameaada pela superexplorao.
(MANDEL, 1982, p. 338).
O sistema de Seguridade Social do Brasil, por exemplo, fruto da luta organizada de
diversos movimentos sociais no perodo. Contudo tambm determinado por necessidades
que nascem no mundo da produo. O capital compelido a incorporar algumas exigncias
dos trabalhadores, mas procura integra-las a sua ordem (MOTA, 1992, p. 122-123).
Ficou determinada por essa tendncia de ampliao da legislao social uma redistribuio
considervel do valor socialmente criado em prol do oramento pblico, pois a escala
ampliada do Estado necessitava de uma base material adequada.
Lembrando do dito anteriormente sobre o redistributivismo, no permitamos a iluso de que
a maior importncia do oramento pblico em relao s Polticas Sociais poderia levar a
um Estado social, capaz de resolver as conseqncias das relaes sociais de produo
capitalistas pela distribuio de parte da mais-valia em benefcio daqueles que nada tm, os
que vivem do trabalho.
O aumento da interveno direta do Estado capitalista tardio d-lhe um controle maior sobre
os rendimentos sociais, mas a presso dos capitalistas, em grupos ou individualmente
14
,
dificulta ou mesmo impossibilita a aplicao desses recursos em formas que no as que
conduzam a um aumento dos lucros do capital privado
15
. (MANDEL, 1982).


14
A influncia no direcionamento do comportamento estatal acontece tanto com as relaes pessoais
e sociais entre capitalistas e altos funcionrios do governo, quanto com a dependncia do regime
poltico aos crditos bancrios e emprstimos ao setor pblico (principalmente por via da dvida
pblica). No bastasse isso, em geral os cargos mais altos dos governos so ocupados por membros
da burguesia ou outros cooptados/convencidos para o interesse dessa classe, ao serem educados
em suas escolas mais importantes. Representa a reprivatizao do Estado. (BEHRING, 1998, p. 139).
15
Nas dcadas de 1970 e 1980, com as dificuldades crescentes de valorizao do capital, o Estado
teve de proporcionar oportunidades adicionais para os investimentos lucrativos, seja nas indstrias de
armamentos, na proteo ao meio ambiente ou ainda por meio da ajuda a pases estrangeiros.
28
A administrao das crises pelo Estado tambm vital, na medida em que crises
econmicas e polticas surgem com freqncia no sistema social. Economicamente, essa
funo inclui uma srie de polticas governamentais anticclicas. Socialmente, caracteriza
um esforo permanente para impedir crises nas relaes de produo capitalistas por meio
do ataque conscincia de classe do proletariado
16
. (MANDEL, 1982, p. 340).
No auge de um forte ciclo depressivo, como a crise de 1929-32, a burguesia, amedrontada
demais para esperar pelo automatismo do ajuste pelo mercado, aceitou as proposies
intervencionistas cujo modelo original o New Deal estadunidense. A partir dessa
experincia, Keynes far proposies que implicam na interveno pblica com um conjunto
de medidas anticclicas visando amortecer a crise. O objetivo era conter a queda da taxa de
lucros, amortecendo a crise. (BEHRING, 1998, 167).
A interveno do Estado foi justificada com vistas a conter a queda da demanda efetiva, que
era causada tanto pelo baixo consumo dos trabalhadores devido penria dos salrios
quanto pela ausncia de meios de pagamento no mercado com a reteno de moeda pelos
empresrios com fins especulativos.
O papel da poltica social era tanto atender presso do movimento operrio em relao
insegurana, trazendo a idia dos seguros sociais que levou ao princpio da segurana
social, com o qual os assalariados deveriam ter cobertura contra toda perda de salrio
corrente (MANDEL, 1978, apud BEHRING, 1998, p. 167) , quanto responder baixa da
procura total.
O salrio indireto, alm de contribuir para o aumento da demanda da economia, tambm
levou ao aumento da transferncia de renda ao Estado por parte dos trabalhadores, pois
sustentado pela taxao deles, devido aos impostos indiretos que compem as mais
diversas estruturas tributrias, muito mais do que por impostos progressivos sobre a renda e
a riqueza
17
.

16
Quando essas intervenes no bastam e o perigo eminente, a classe burguesa obrigada a
lanar mo da fora bruta do aparelho de Estado capitalista (MANDEL, 1982, p. 349). Assim, a
verdadeira natureza desse aparelho revelada.
17
No caso brasileiro essa situao ainda mais forte, pois a carga tributria predominantemente
regressiva. Sobre a carga tributria no Brasil, ver REZENDE (2001) e OLIVEIRA (2001). Impostos
indiretos so aqueles que incidem sobre a produo e circulao de mercadorias e que, portanto, so
pagos por quem consome essas mercadorias. Se todos pagam o mesmo imposto, bvio que os que
possuem uma renda menor pagaro proporcionalmente mais de impostos em relao renda,
caracterizando-os como regressivos. J os impostos diretos incidem diretamente sobre a renda, o
patrimnio e a riqueza, sendo mais progressivos.
29
A estratgia keynesiana, necessria em sua poca para a reproduo do capital mediante a
crise capitalista dos anos 1930s, acarretou uma elevao das dvidas, tanto pblica quanto
privada, com maior percentual para a primeira e para os pases subdesenvolvidos, e a crise
fiscal do Estado em fins da dcada de 70 (OConnor, 1977, apud BEHRING, 1998), devido
s demandas cada vez maiores em torno do fundo pblico
18
e diminuio dos recursos
com a prtica crescente de renncia fiscal em prol de setores-chave da economia.
As despesas de manuteno da regulao do mercado colocam tambm
em crise a poltica social. Contudo, a poltica social no uma estratgia
exclusivamente econmica, mas tambm poltica, no sentido da legitimao
e controle dos trabalhadores, fato do qual decorre uma crise de legitimao
poltica articulada queda dos gastos na rea social. (BEHRING, 1998, p.
169. Grifo da autora).

Diante da crise fiscal do Estado, da expanso das dvidas e da presso pela busca de
superlucros por meio da expanso da industrializao, atingindo escala mundial e tambm a
esfera da reproduo supercapitalizao , o Estado intervencionista perde gradualmente
a efetividade de sua ao, com o capital monopolista contestando a regulao estatal em
direes outras que no a de criao de possibilidades para o aumento da taxa de lucro.
Nesse momento (dcadas de 1970 e 80) ganha fora a ideologia neoliberal e seu ataque
subjacente s polticas sociais, que, ao ceder aos interesses do trabalho, ainda que de
modo residual, interfere nas aes em benefcio do capital, demonstrao do acirramento da
guerra que se trava em torno da destinao dos recursos pblicos. Mandel (1990) aponta
que a reclamao dos capitalistas no sobre a despesa pblica em si, mas em relao
sua estruturao quando no atende aos interesses deles.
nesse sentido que o discurso pblico, sempre se mostrando como resultado de uma
imposio tcnica, versa sobre a necessidade de reduo dos gastos pblicos, sendo os
gastos sociais apontados como o grande problema. O que ocorre que a capacidade de
financiamento do governo volta-se para o objetivo da acumulao de capital. Exemplo disso
a inflexo do financiamento das polticas sociais no Brasil na dcada de 1980 (COHN,
1998; ELIAS, 1998; PEREIRA, 2002; SOARES, 2001), momento em que, apesar do


18
Antes da dcada de 1970, essas demandas giravam em torno das necessidades do capital
produtivo. Depois da quebra do acordo de Bretton Woods (1944-1971), o capital fictcio e sua
exigncia de remunerao ser o responsvel pela presso sobre o gasto pblico por meio da
cobrana dos encargos da dvida.
30
processo de democratizao e da fora da atuao dos movimentos sociais que levaram
Constituio Federal de 1988, tratada como a Constituio Cidad , os recursos para
essas so minorados, reduzindo suas possibilidades.
Isso no est ligado a uma ideologia apenas, mas principalmente a uma imposio pode-
se dizer do capital especulativo parasitrio, predominante na lgica capitalista mundial
desde meados da dcada de 70, e que no Brasil levar crise da dvida na dcada de 80
19
.
A partir dos anos 90 h no Brasil uma nova ofensiva do capital, ou melhor, dos capitalistas,
com base nas requisies do padro de acumulao predominante no capitalismo mundial,
com a adoo de uma agenda de ajustes econmicos.
Isso leva Contra-Reforma do Estado, assim chamada por ser uma reforma no sentido do
desmonte da estrutura estatal e da destruio de direitos sociais antes existentes, cuja
construo foi produto da luta histrica dos trabalhadores, sem que nenhuma nova poltica
fosse colocada no lugar. Essa contra-reforma concretiza-se em trs aspectos essenciais:
[...] na perda da soberania com aprofundamento da heteronomia e da
vulnerabilidade externa; no reforo deliberado da incapacidade do Estado
para impulsionar uma nova poltica econmica que tenha em perspectiva a
retomada do emprego e do crescimento [...]; e, em especial, na parca
vontade poltica e econmica de realizar uma ao efetiva sobre a
iniqidade social, no sentido de sua reverso, condio para uma
sociabilidade democrtica. (BEHRING, 2003, p. 213).

Para a poltica social as conseqncias dessas disputas so importantes. No contexto atual
do capitalismo, o desemprego estrutural acena para o aumento de programas sociais,
porm, paradoxalmente, as demandas do capital pelos superlucros conduzem reduo
dos gastos sociais. (BEHRING, 1998). Esse o impacto da ideologia dominante, a
Neoliberal, sobre a atuao do Estado. Por mais que pregue que o Estado deve ser mnimo,
por simples observao da interveno pblica possvel perceber que a maioria dos
diferentes Estados possui, isso sim, uma interveno mnima para o trabalho, mas mxima
para o capital, contribuindo para sua valorizao e reproduo ampliada.


19
Aps o choque das taxas de juros internacionais em fins da dcada de 1970 os encargos da dvida
do Brasil aumentaram enormemente, pois eram ps-fixados, levando a uma moratria tcnica da
dvida no governo do Presidente J os Sarney, em 1987.
31
A poltica social est no centro do embate econmico e poltico deste fim de sculo
(BEHRING, 1998, p. 173) e, em um contexto de estagnao econmica, essa se configura
como um terreno importante da luta de classes, pois o desemprego crescente.
Ao mesmo tempo, conforme pode se inferir pelas observaes acima, os ciclos econmicos
balizam as possibilidades e limites da poltica social (BEHRING, 1998, p. 174), que podem
ser ampliadas em perodos de expanso econmica, mas sempre so cortadas nos
perodos de recesso, quando a interveno estatal volta-se para o objetivo de assegurar a
taxa de lucro, favorecendo a acumulao
20
.
nesse sentido que Ivanete Boscheti afirma
21
que as escolhas em torno do financiamento
do a configurao que a poltica social pode ter, pois sem os recursos a maioria das
polticas no tem condies nem mesmo de sair do papel. Sendo a Poltica Social uma das
componentes da interveno pblica, suas possibilidades esto nas escolhas polticas entre
os fatores que podem levar a uma ou outra configurao da atuao do regime poltico.
Vimos mais acima que, para Mathias e Salama (1983), nos pases subdesenvolvidos a
garantia da manuteno da reproduo da fora de trabalho ainda menos importante do
que nos desenvolvidos, dada a necessidade do apoio industrializao aps sua insero
na economia mundial capitalista. Nas ltimas duas dcadas o que a interveno estatal
privilegia a valorizao dos capitais especulativos. As necessidades dos trabalhadores,
quando atendidas, o so desde a lgica do capital, dependendo de suas necessidades.
E, se verdade que os salrios indiretos, no caso brasileiro principalmente sob a forma da
Seguridade, so insuficientes, isso interfere na funo de Legitimao do Estado, via
atuao do regime poltico? Como se mantm o consenso, a concordncia da classe
trabalhadora em relao sua situao? So perguntas para as quais as respostas so
variadas e de amplo escopo e que valem a pena serem feitas e pensadas como uma
provocao inicial.
Algumas delas discutiremos ao longo do trabalho, a partir do horizonte terico aqui
delimitado.

20
No possvel deixar de lado a possibilidade da luta de classes em inverter essa tendncia,
ampliando o acesso dos trabalhadores ao valor socialmente criado e radicalizando a cidadania.
Contudo, as mudanas culturais do ltimo quartel do sculo passado enfraqueceram o movimento
operrio, seja pela disseminao do individualismo cada vez mais exacerbado, seja pelos elevados
nveis de desemprego que levaram ao recrudescimento do exrcito industrial de reserva.
21
Em palestra proferida ao Programa de Mestrado em Poltica Social da Universidade Federal do
Esprito Santo, em 2005.
32
A Seguridade Social no Brasil: antecedentes e o processo de
regulamentao

A literatura sobre a poltica social remete dcada de 1930 como marco inicial da ao
social do Estado no Brasil, impulsionado pelas aceleradas transformaes econmicas,
sociais e polticas ali desencadeadas.
O perodo que se segue at 1943 caracterizou-se pela criao da legislao trabalhista
nacional e dos institutos responsveis pelo seguro social de certas categorias de
trabalhadores. Entre 1945 e 1964 ocorreu um movimento de inovao poltico institucional
- legal nas reas de sade, assistncia social, educao e habitao, concomitante
expanso do sistema de proteo social, com a incorporao de novos grupos sociais.
Entretanto s no ps-64, ao longo do perodo de autoritarismo poltico, que o arcabouo
das polticas sociais brasileiras sofre transformaes mais radicais, principalmente pelo seu
fortalecimento financeiro, o que permite a implantao posterior de polticas de massa, em
alguns casos, e de significativa cobertura em outros, sem precedentes na Amrica Latina.
(SOARES, 2001, p. 209).
Segundo Soares (2001, p. 209), os seguintes princpios caracterizavam a rea social desde
seu desenvolvimento: extrema centralizao poltica e financeira no nvel federal;
fragmentao institucional; excluso da participao da sociedade nos processos decisrios;
autofinanciamento do investimento social; e privatizao. Ainda em seus estudos, aponta
que ao final dos anos 70 esse padro j apresentava indcios de esgotamento e crise,
provocando uma srie de tentativas de reestruturao, do qual a Assemblia Nacional
Constituinte (ANC), formada em 1 de fevereiro de 1987 para elaborar a Constituio que foi
aprovada em 1988, foi o pice.
contra esses princpios que o processo constituinte ir, tentando criar um ambiente mais
democrtico, participativo e descentralizado para a execuo e controle das polticas sociais
e ampliando a responsabilidade pelo financiamento, sobretudo da Seguridade Social, para
toda a sociedade, por meio das contribuies sociais e do oramento fiscal da Unio,
estados e municpios.
Importa ressaltar que, na discusso e implantao da Seguridade Social, o Brasil caminhou
na contramo do que ocorria no restante do mundo, pois na dcada de 80 o movimento do
33
capital especulativo requisitava a liberalizao e a maior ateno do Estado s suas
necessidades de valorizao.



As trs polticas componentes da Seguridade Social antes da
Constituio Federal de 1988


1.1.1 Previdncia Social

A Previdncia Social no Brasil comeou com a organizao dos prprios trabalhadores
inseridos nos setores mais dinmicos da economia brasileira, garantindo um seguro a eles e
seus familiares, em casos de desemprego, doena ou morte. Para esse fim foram institudas
as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), inicialmente para os ferrovirios, em 1923,
pela lei conhecida como Eloy Chaves. Antes das CAPs o que havia era o seguro de
acidentes de trabalho, desde 1919.
O seguro social com regulao e co-participao estatal foi implementado aps longa
discusso entre os defensores da importncia da atuao estatal e os liberais, que
defendiam (e defendem ainda) a liberdade do mercado no setor. O modelo acabou sendo
aceito porque dependia de um pr-pagamento por parte do segurado e de pagamentos de
acordo com os ganhos de cada um, com a contribuio futura tambm de acordo com esse
patamar, sem ferir as leis do mercado. (FALEIROS, 2002; BOSCHETI, 2003b).
Destarte, pode-se afirmar que a previdncia, enquanto um seguro, no instrumento de
redistribuio de renda, j que o que impera a solidariedade horizontal entre categorias
atravs de um fundo controlado pelo Estado. (FALEIROS, 2002).
Nos anos 30, o ento presidente Getlio Vargas representou uma mudana da frao de
classe no poder e direcionou a poltica para a transformao das relaes entre o Estado e
a sociedade com a integrao do mercado interno e o desenvolvimento da industrializao,
34
s que mantendo a economia de exportao de produtos agrcolas sem romper a
dependncia dos pases centrais.
Nesse perodo as CAPs foram unificadas e absorvidas pelos Institutos de Aposentadorias e
Penses (IAPs), organizados por categorias profissionais e mantendo o carter atuarial. Os
IAPs tinham carter nacional e participao direta do governo na sua administrao. O
domnio do governo no campo das polticas sociais era forte. Tinham direito aos benefcios
aqueles com situao ocupacional oficialmente legitimada, desde que vinculada
obrigao contratual contributiva (COHN, 1998, p. 15-16).
Com essas leis trabalhistas buscava-se estabelecer um sistema de seguro social, exigncia
dos trabalhadores. Esse sistema foi paulatinamente implementado atravs dos IAPs para
algumas categorias de trabalhadores
22
.
O modelo getulista de proteo social se definia, em comparao com o que
se passava no mundo, como fragmentado em categorias, limitado e
desigual na implementao dos benefcios, em troca de um controle social
das classes trabalhadoras. Dirigentes de institutos foram cooptados pelo
poder numa troca de favores, o que fez com se (sic) caracterizasse esse
modelo de corporativismo [...] numa expresso tpica do clientelismo e
fisiologismo imperante no Brasil. (FALEIROS, 2000, p. 46).

Na primeira fase de seu governo, de 1930 a 37, Vargas implantou o que Montao (2003, p.
33) chama de democracia de bases populares, fazendo concesses simultneas classe
mdia e ao proletariado. De 1937 a 1945 governou sob uma ditadura de tipo populista, o
Estado Novo. Foi nesse perodo que outorgou a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
Em 1942 foi criada a Legio Brasileira da Assistncia (LBA), inicialmente para atender s
famlias dos soldados que estavam na guerra, mas que depois passou a se dedicar
maternidade e infncia. Os postos de servio eram implantados segundo interesses e
convenincias do governo, que buscava a legitimao junto aos pobres. Predominava o
assistencialismo na distribuio dos benefcios sociais, na forma de obras de caridade.
Em seus discursos, Vargas frisava a importncia da legislao sobre o trabalho e a
previdncia social do Brasil como uma das mais avanadas do mundo. A Previdncia
atendia aos indivduos isoladamente, sobretudo se era trabalhador urbano empregado de
uma empresa, evidncia ainda mais clara pela anlise da assistncia mdica prestada.

22
Os trabalhadores rurais, maioria da populao, sem condio salarial por presso dos
latifundirios e tambm sem organizao de seus interesses, ficaram fora do sistema estatal de
previdncia at os anos 70 (FALEIROS, 2000, p. 45).
35
Assim, a Previdncia Social cumpria seu papel original, socorrendo as massas de
trabalhadores urbanos, mas ao mesmo tempo pacificando-as ao evitar que elas viessem a
intervir livre e organizadamente nos conflitos polticos (VIEIRA, 1985, p. 58).
O golpe militar, com a instalao da ditadura, trouxe um novo ciclo de acumulao de
capital, com a associao de segmentos da burguesia nacional ao capital estrangeiro. O
modelo econmico era centralizado e excludente. O crescimento econmico deu-se com a
expanso da produtividade, a modernizao da economia e a entrada de capital externo em
parceria com o Estado.
As manifestaes democrticas e populares eram violentamente reprimidas e as medidas
econmicas e sociais eram impostas de cima para baixo. O poder Legislativo estava
enfraquecido.
Nesse contexto de relaes polticas autoritrias, os militares foram contra as centrais
sindicais, que defendiam o interesse das categorias de trabalhadores mais organizadas,
iniciando a implantao de polticas universalizantes e centralizadas, o que era pertinente
com sua viso de construo de uma Nao.
Em 1966 foram unificados os IAPs dentro da poltica centralizadora do governo federal,
sendo criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), administrado pela
tecnocracia militar. Foram feitos convnios entre o INPS e empresas para que os
trabalhadores fossem atendidos no local de trabalho.
O decorrer da dcada de 70 assiste a propostas universalizantes no sentido de um sistema
de seguridade social, com a interveno pblica buscando a legitimao do governo em um
perodo de transio poltica e social, apresentando exemplos de extenso de cobertura,
como a instituio da RMV e a incluso no sistema dos trabalhadores rurais, das
empregadas domsticas e trabalhadores autnomos, desde que contribuintes, entre outras
medidas visando universalizao da previdncia no setor urbano. (COHN, 1998, p. 21).
Em 1971 a previdncia foi ampliada para os trabalhadores rurais sem contribuio direta,
tinham direito a um benefcio de apenas meio salrio mnimo , em 1972 para os
empregados domsticos e em 1978 aos ambulantes. Isso foi possvel numa conjuntura de
elevado nvel de emprego.
Em 1974 foi criada a renda mensal vitalcia (RMV) para os idosos pobres com mais de 70
anos, com benefcios de um salrio mnimo, mas s para aqueles que tivessem contribudo
pelo menos um ano com a Previdncia.
36
At fins da dcada de 70 difcil tratar das polticas de sade e de previdncia isoladas,
pois os trabalhadores lutavam por ambas, que acabaram sendo concebidas juntas para a
manuteno da capacidade produtiva da fora de trabalho nacional, principalmente da
empregada nos setores que contribuam mais ao crescimento econmico do pas, ligados ao
processo de industrializao.
Em 1977, com a instituio do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(SINPAS), so separadas a concesso e a manuteno dos benefcios, a cargo do INPS, e
a assistncia mdica, que passa a ser responsabilidade do Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social (Inamps), aos quais so agregados os rgos da assistncia,
a LBA e a Funabem, essa voltada para as crianas e adolescentes.
No Brasil no se pode falar de poltica social sem se remeter questo do desenvolvimento
econmico.
A poltica social [...] consiste numa estratgia utilizada pelo Estado
brasileiro. Trata-se de estratgia voltada para o chamado desenvolvimento
econmico e, consequentemente, para atuar na correlao de foras
sociais, seguindo as determinaes daquele desenvolvimento. (VIEIRA,
1985, p. 10).

A poltica social no era privilegiada, sendo vista como um complemento (necessrio
legitimao) das medidas econmicas. A maior parte dessas medidas data da segunda
metade da dcada, quando a crise econmica j se fazia presente no Brasil e o governo de
Figueiredo (1979-1984) implementou reformas com nfase na melhora da arrecadao. Isso
acabou incidindo negativamente sobre os trabalhadores na medida em que pagam, em
relao sua renda, a maior parte dos impostos que financiam a poltica.
o perodo em que, ao custo social do milagre associa-se o custo social da
crise, trilhando a Previdncia Social os rumos da seguridade social, ao
estender coberturas de natureza mais tipicamente assistencial a toda a
populao, seja ou no contribuinte do sistema previdencirio. Isso, em
princpio, responderia funo do Estado, no fosse a situao peculiar de
serem os trabalhadores, exatamente aqueles mais atingidos pelo milagre e
pela crise, os grandes financiadores do sistema previdencirio. (COHN,
1998, p. 22).

Ou seja, mais uma vez os trabalhadores mais pobres so penalizados por uma poltica que
implica em distribuio horizontal de renda.
Quanto ao sistema previdencirio brasileiro, seus problemas na dcada de 1980, antes da
promulgao da Constituio, eram muitos, com a inexistncia de um plano nico para
37
todos os segurados, com diferenas marcantes entre os regimes urbano e rural e entre as
vrias categorias de contribuintes dentro de cada regime; valores dos benefcios relativos
aos riscos sociais bsicos incompatveis com a cobertura necessria; regressividade na
concesso de benefcios para pessoas de baixa renda e na relao do montante do
benefcio e o salrio de contribuio; e reduo dos valores mdios das aposentadorias em
quase 50% na dcada. (SOARES, 2001, p. 264).
Quando, em 1982, o governo Figueiredo viu-se frente ao dilema da dvida, optou por
preservar as relaes com o sistema financeiro internacional e recorrer ao Fundo Monetrio
Internacional (FMI) para um emprstimo de emergncia, comprometendo-se a um ajuste
recessivo (SALLUM J R., 1995). Em 1983/1984 o Fundo dificultou emprstimos para o Brasil,
que enfrentava a crise da dvida, devido ao dficit da previdncia, o que trouxe a
necessidade de um arrocho na poltica por meio do corte de benefcios, controle de
internaes e aumento da arrecadao atravs das contribuies sociais, instrumento tpico
do regime militar. (FALEIROS, 2002, p. 39)
23
.
Os problemas para o sistema previdencirio nacional continuaram no governo Sarney, com
sua vertente antiinflacionria e a idia de combater a presso sobre os preos via reduo
do dficit pblico, salientando-se sempre a necessidade de reestruturao da previdncia
pblica no sentido de corte de direitos, como, por exemplo, desvincular o piso dos benefcios
do salrio mnimo para melhoria da situao econmica, sem se pensar nos riscos sociais
que poderiam da advir (BEHRING, 2003; FALEIROS, 2002; PEREIRA, 2002). Contudo
essas medidas ficaram no discurso.
Em que pesem esses movimentos, a forte mobilizao social da poca no permitia cortes
de direitos sem muito enfrentamento e as presses foram mais fortes, porque em ambiente
de maior liberdade durante a Assemblia Nacional Constituinte. Frente s demandas, o
governo atendeu em parte s presses dos trabalhadores e aposentados, instituindo o
reajuste das aposentadorias de acordo com o dos salrios da ativa, abolindo as
contribuies dos aposentados, em 1986, e reajustando os benefcios pelo salrio mnimo a
partir de 1987. (FALEIROS, 2002, p. 44).
Pressionado pelas reivindicaes em prol da garantia e mesmo ampliao dos direitos, de
um lado, e pela necessidade e presso internacional pela resoluo do dficit oramentrio

23
Ressalte-se que, de to draconiano, esse acordo no pde ser cumprido pelo governo brasileiro
(SALLUM J R., 1995, p. 156).
38
federal que j no era solucionado pela cobrana do imposto inflacionrio
24
, de outro, o
governo Sarney optou pelo aumento da arrecadao, o que, dada a estrutura do sistema
tributrio nacional, acabou afetando indiretamente a renda dos trabalhadores.


1.1.2 Sade

As polticas de sade no Brasil caracterizaram-se por muito tempo pelo seu estreito vnculo
com a Previdncia, sobretudo no que diz respeito forma de financiamento, chegando
mesmo a configurar uma relao de dependncia com ela. (COHN, 1998; COHN et al,
2002). Na verdade uma escolha, tanto dos trabalhadores quanto dos governos do perodo,
dada as necessidades, que os sistemas nascessem e caminhassem juntos.
Pelo fato de a ateno mdica ter sempre estado intrinsecamente associada previdncia,
o direito sade constituiu-se com a distino relativa insero dos trabalhadores no
mercado de trabalho. Os inseridos no mercado formal tinham acesso assistncia mdica
individual de diferentes nveis de complexidade, enquanto aos trabalhadores do setor
informal, aos desempregados e aos pobres eram destinadas as medidas de sade pblica,
caracterizadas pela responsabilidade das aes de carter coletivo de natureza preventiva
no controle de endemias e programticas na ateno a grupos selecionados da populao
materno-infantil, tuberculosos, hansenianos e outros [...]. (COHN et al, 2002, p. 13).
A escolha do Governo quando da organizao dos servios de sade no pas foi pela
parceria com o setor privado, fazendo com que a assistncia mdica nascesse privatizada,
em conseqncia do seu vnculo com a previdncia e incapacidade do aparelho estatal de
prestar os servios de sade. (COHN, 1998). Teve incio com o credenciamento dos
servios mdicos privados pelas CAPs ainda na dcada de 1920.
Devido diviso entre os servios prestados diretamente pelo Estado e os de
responsabilidade das CAPs e depois dos IAPs, desde o princpio vo sendo estabelecidas

24
O imposto inflacionrio constitui-se em um benefcio para o governo com a administrao
financeiro-oramentria em perodos de acelerao da inflao, por meio da correo monetria do
imposto cobrado e concomitante postergao na liberao dos recursos, esses sem correo
monetria, defasando o montante real do gasto pblico.
39
algumas dicotomias no interior das polticas de sade no Brasil. A primeira est no enfoque
eminentemente curativo frente ao enfoque eminentemente preventivo (COHN et al, 2002, p.
15), com a sade pblica respondendo pelas questes preventivas coletivas e as CAPs
ficando responsveis pela ateno mdica individual s classes assalariadas urbanas.
Na segunda metade dos anos 50, quando o modelo de desenvolvimento por substituio de
importaes afirma-se, essa dicotomia foi acentuada, com predominncia do enfoque
curativo entre os servios pblicos e privados de sade, havendo uma clara diviso de
tarefas e clientelas (COHN et al, 2002, p. 16).
Essa diviso desenvolve-se cada vez mais e, na segunda metade dos anos 70, a rede
pblica de servios de sade passa a responder tambm por grande parte da assistncia
mdica individual aos mais pobres. Contudo, isso no representou expanso significativa da
rede pblica, mas sim o fortalecimento do setor privado de prestao de servios mdicos,
j que a vinculao entre Sade e Previdncia levava preferncia pela compra dos
servios a serem prestados do setor privado, ao invs da produo desses. Em
contraposio, dados os crescentes gastos do oramento da Unio com a compra dos
servios, a rede pblica de sade vai sendo sucateada (COHN et al, 2002, p. 17).
Por outro lado, esse mesmo processo criou clientela cativa para o setor privado, aquela
contribuinte da previdncia, por meio da compra de seus servios, quer sob a forma de
convnios ou de credenciamentos. o perodo de apogeu das empresas mdicas, dos
hospitais privados e das cooperativas mdicas. (COHN, 1998 e 2002).
A par dessa diviso entre a sade pblica e os servios de sade prestados pelas CAPs,
estabeleceu-se uma terceira dicotomia no interior da sade, qual seja, a consolidao da
assistncia mdica como um direito contratual, compulsrio e contributivo, contraposta
assistncia mdica para a populao carente, de natureza pblica e filantrpica (COHN,
2002, p. 17).
O setor privado de sade, alm de contar com o financiamento privado das classes de mais
alta renda e dos trabalhadores inseridos nos setores mais dinmicos da economia seja por
meio da aquisio de seguros de sade, individuais ou coletivos, seja pelo desembolso
direto para pagamento dos servios adquiridos e com a compra de parte de seus servios
pelo setor pblico, ainda financiado indiretamente pelas diversas subvenes oferecidas
pelo Estado, como a renncia fiscal, por meio da iseno de pagamentos, no todo ou em
parte, de impostos e contribuies e do abatimento dos gastos com sade no clculo do
imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas, ambos bastante disseminados e servindo
de incentivo ao dinamismo do setor privado de sade no pas. (ELIAS, 1998, p. 94).
40
Ressalte-se que essa estrutura de incentivos altamente regressiva, pois s atinge as
parcelas de maior poder aquisitivo, minoritrias na populao brasileira. Esses benefcios
poderiam, ao invs disso, ser utilizados no fornecimento de servios de sade aos mais
pobres, mas no essa a lgica da interveno pblica no pas.
Essa privatizao do setor sade que no exclusivo seu e logo afeta a previdncia
tambm conduz prevalncia da lgica do lucro e da capitalizao no setor, trazendo
conseqncias perversas, entre elas a concentrao dos equipamentos de sade nas
regies mais ricas do pas, ficando as mais pobres que tm, em geral, maior incidncia de
doenas com servios mais escassos e de pior qualidade e a prestao de assistncia
mdica pelo setor pblico sendo feita por meio de programas segmentados ao invs de
polticas integradas (COHN et al, 2002).
Reforando essas consideraes, Paulo Eduardo Elias (1998, p. 62) afirma que o papel
histrico do Estado no setor sade tem sido o de organizador dos consumidores,
direcionador do financiamento e conciliador dos interesses organizados em torno do
setor, sobretudo dos articulados aos produtores privados, muito mais do que o de
formulador de polticas pblicas integradas.
No obstante essa realidade, Cohn et al (2002, p. 23) afirmam que as dcadas de 70 e 80
no Brasil foram fecundas em estudos, anlises e proposies sobre as questes de sade,
quando vrias foras representativas formaram uma coalizo pela reforma sanitria. Os
princpios fundamentais das proposies levantadas so a estatizao dos servios de
sade, a constituio de um sistema nico, a descentralizao, a universalizao e a
equidade no direito sade. Formalmente, esses princpios caminham no sentido da
formulao da Seguridade Social no pas.
Formulados em fins dos 70s, esses princpios traduzem-se em medidas na dcada
posterior, que vo ao encontro das mudanas na poltica de Sade incorporadas no texto
constitucional de 1988. Exemplos so o Programa das Aes Integradas de Sade (AIS), a
partir de 1983, numa relao direta entre a Unio, por meio do Inamps, e os estados e
municpios, abrangendo a transferncia de recursos financeiros para reforar seus gastos
com sade e instncias de participao institucional da sociedade atravs de uma gesto
colegiada; e os Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade (SUDS), com os
primeiros convnios entre o Inamps e as Secretarias Estaduais de Sade a partir de julho de
1987, em que essas ficam com a maior parte das responsabilidades que antes eram dos
escritrios regionais do Inamps, permitindo uma descentralizao operacional,
41
administrativa e financeira dos servios de sade indita at ento, com a programao e
oramentao integradas. (COHN et al, 2002; SOARES, 2001).
Nesse contexto, a sade ficou com uma seo mais detalhada no captulo da Seguridade
Social da Constituio Federal do que as outras duas polticas. O movimento da Reforma
Sanitria, mesmo contrarrestado pelos grupos privados empresariais prestadores de
servios ou ligados indstria farmacutica cuja meta prioritria a rentabilidade
econmica , conseguiu incluir no texto, entre outros princpios, a concepo da Sade
como um direito social e dever do Estado, o acesso universal
25
e igualitrio s aes e
servios de sade, a integrao das aes compondo um sistema nico de atendimento e a
descentralizao da poltica (PEREIRA, 2002, p. 10).
Esses avanos, tanto nas novas formas de atuao quanto na legislao criada, contrastam
com a gravidade do quadro sanitrio brasileiro e com a dificuldade na reorganizao
institucional dos servios para atender sade de forma mais abrangente, agora instituda
como um direito. (COHN et al, 2002 e ELIAS, 1998).
Contrastam tambm com o retrocesso poltico de meados de 1988 para frente, com um
processo mais geral de desmonte do setor pblico, principalmente na rea social. Porm
esse processo afeta menos o setor Sade devido organizao e resistncia dos
movimentos em seu favor.
No perodo contra-reformista identificado por muitos estudiosos, que, para alguns, foi
gestado ainda no governo do presidente Sarney, no qual se formaram as resistncias s
polticas sociais progressistas, o Sistema nico de Sade (SUS), com a sua proposta
inovadora de descentralizao e universalizao, foi um alvo preferencial de ataque
(PEREIRA, 2002), o que atrasou sua implantao sem conseguir impedi-la.
Outras afrontas proposta descentralizada do SUS foram a recentralizao dos
pagamentos referentes sade no Inamps e a relutncia de alguns rgos na transferncia
de suas atividades para as esferas subnacionais. Outra resistncia nesse sentido ocorreu
em 1994, com a reteno no Ministrio da Sade das atividades regulatrias da rea e da
compra dos servios privados. (PEREIRA, 2002, P. 47).
Viana (apud PEREIRA, 2002, p. 47) ressalta que


25
O grande avano nesse sentido a desvinculao da necessidade de contribuio previdncia
para o acesso aos servios pblicos de sade.
42
Ainda no nvel central, um outro bloco de interesses, at mais poderoso do
que o do Ministrio da Sade, jogava contra a descentralizao. Era o
bloco da rea econmica, formado por tcnicos e dirigentes do Ministrio da
Fazenda, que efetuava expressivos cortes nos recursos federais destinados
sade.



1.1.3 Assistncia Social

Com a forma de interveno pblica do Estado na rea social no perodo, ao trabalhador
informal, excludo, cabiam as medidas de Assistncia Social, alm do atendimento mdico
pblico. Organizada inicialmente no Brasil sob o Estado Novo de Vargas, em 1935, a partir
da criao de um similar nacional do Council of Social Service estadunidense, foi
reconstruda em 1938, sob a forma do Conselho Nacional de Servio Social, por meio do
qual os notveis dialogavam com entidades sociais sobre os mais pobres (SPOSATI,
2005, p. 17).
Apesar dessa tentativa de organizao inicial, historicamente a assistncia social no Brasil
caracteriza-se por programas pulverizados, envolvendo aes de natureza distinta, e de
modo geral de carter emergencial e temporrio, muito mais do que por uma poltica que
vise um combate integrado s situaes de excluso, pautando-se pela reconstituio da
cidadania dos excludos. (SPOSATI, 2005; SOARES, 2001)
26
. Desde o incio da prtica da
assistncia social no pas ressalta-se seu carter filantrpico.
Durante a Segunda Guerra Mundial foi criada a LBA, inicialmente para a ajuda aos
pracinhas da Fora Expedicionria Brasileira, depois s suas famlias e, por fim, ao se tornar
uma sociedade civil de finalidades no econmicas, estendeu-se s crianas e mes
necessitadas, cobrindo as famlias no atingidas pela Previdncia Social. (SPOSATI, 2005,
p. 19-20).


26
Entre as polticas sociais que comporo a Seguridade Social aps a Constituio Federal de 1988,
a Assistncia Social a que menos se caracteriza como uma poltica pblica, no sentido de no
haver unicidade e coordenao de aes em sua execuo.
43
Durante um longo perodo a LBA ser a grande entidade responsvel pela assistncia social
no Brasil, em geral gerida pelas sucessivas primeiras-damas, sempre preservando seu
carter assistencialista e clientelista, com uma boa dose de paternalismo.
Em 1974, no governo do General Geisel, a Assistncia Social ganhou um novo lugar com a
criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, porm durante a ditadura a
Secretaria Nacional de Assistncia Social no teve uma grande atuao, permanecendo
com a prtica das polticas assistenciais beneficentes, emergenciais e pulverizadas de at
ento.
Alis, fragmentao institucional e ausncia de integrao e coordenao de programas so
problemas constantes em relao a essa poltica, levando duplicidade de aes para
alguns e possibilidade de no abrangncia de outros necessitados, j que no h um
planejamento integrado. Por exemplo, os benefcios assistenciais sob a forma de prestaes
monetrias como auxlios natalidade, funeral e doena, o salrio-famlia, a renda mensal
vitalcia, entre outros enquadravam-se como uma parte assistencial dentro da Previdncia,
podendo levar a distores quanto definio do pblico a ser atingido.
O oramento da rea tambm apresenta disperso na forma de previso e aplicao dos
recursos, com grande informalidade e descontinuidade no acesso aos fundos pblicos
(SOARES, 2001).
Durante o regime militar ocorreu a substituio de recursos fiscais que financiavam a poltica
por fontes de carter pra-fiscal, as contribuies sociais
27
, que tm efeito regressivo e
recaem, portanto, sobre os trabalhadores. Um outro problema a dificuldade de
acompanhar a arrecadao desses recursos, pois dispersa por diversos denominaes e
fundos, inviabilizando o controle social dos mesmos. Durante a ditadura a situao no
mudou muito e, em relao s fontes de financiamento e organizao da oramentao,
isso no ocorreu nem depois do seu fim.
Em 1984, com o processo de democratizao, os movimentos sociais comeam a lutar pela
ampliao das polticas sociais pblicas, principalmente daquelas que no tinham ligao
direta com o mundo do trabalho formal, como a Assistncia e a Sade, pela qual a luta em
prol da universalizao.


27
Sobre as contribuies sociais e seu papel no sistema tributrio brasileiro, ver Oliveira (2001) e o
tpico 1.4 deste captulo.
44
No incio do perodo conhecido como da Nova Repblica, o governo adotou a estratgia de
mudanas estruturais para ampliao dos graus de efetividade dos programas sociais. Sua
viabilizao contemplava medidas de carter emergencial, visando objetivos de curto prazo
com um conjunto de programas assistenciais a cargo da LBA, principalmente nas reas de
alimentao e nutrio, e medidas estruturantes, que seriam executadas posteriormente
(SOARES, 2001, p. 285-286).
A implementao dessas mudanas, porm, foi limitada pelo desequilbrio financeiro do
setor pblico, combalido pela crise da dvida, e pelas clivagens do sistema poltico em um
perodo de transio do regime ditatorial.
O 1 Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) posicionava a Assistncia Social como
poltica pblica, reconhecendo o usurio como sujeito de direitos, sugerindo a ampliao de
sua participao e avanando no sentido de realizar a ruptura com a leitura caritativa e
tutelar com que a assistncia era tradicionalmente gerida (SPOSATI, 2005, p. 30-31).
Visava-se a descentralizao e democratizao da poltica, bem como a integrao das
aes governamentais e comunitrias.
Como na rea da sade, a Secretaria Nacional de Assistncia Social, junto aos movimentos
e entidades relacionados rea, buscou agregar conhecimentos e pesquisas sobre a
Assistncia Social no perodo entre 1985 e a promulgao da Constituio Federal para
assegurar novas bases para a tomada de deciso. Essa srie de estudos contribuiu para
que a poltica passasse a ser reconhecida como um direito dos cidados e para reorganizar
suas prticas, contribuindo na tentativa de eliminao do clientelismo e da filantropia,
colocando-a como uma poltica pblica com o objetivo de promover cidadania.
Esse acmulo sobre a poltica de Assistncia Social levou sua incluso na Carta Magna
do pas como um direito do cidado e dever do Estado, avanando na formalizao e
trazendo a possibilidade de que a assistncia no seja uma mera ajuda aos necessitados,
mas um instrumento de incluso social ao promover a cidadania de seus beneficirios.
Todavia a Constituio deveria ser regulamentada por outras legislaes, o que, no caso da
Assistncia, s ocorrer em 1993, prejudicando sua implementao enquanto poltica
pblica integrante da Seguridade Social.
45
A Poltica de Seguridade Social como um Todo

O cenrio poltico brasileiro do incio dos anos 80 foi marcado pelo esgotamento de dois
projetos polticos: foi bloqueado o projeto de construo, sob a gide do Estado, de um
capitalismo industrial autrquico e autnomo em relao transnacionalizao do capital; e
esgotou-se o projeto de liberalizao do regime autoritrio, cuja execuo iniciou em 1973.
(SALLUM J R., 1995).
O desenvolvimento capitalista em nvel mundial passou por um processo de mudana com a
reverso do ciclo de crescimento com base na indstria. Isso incidiu sobre o Brasil, impondo
obstculos consolidao do capitalismo industrial. Foram dois os acontecimentos
econmicos mais fortes nesse sentido: a crise do petrleo no final dos anos 1970, que
afetou profundamente as contas externas do pas; e a crise da dvida no incio dos anos 80,
que culminou em uma moratria tcnica devido falta de divisas, inviabilizando novos
emprstimos ao pas no perodo e impossibilitando a importao dos equipamentos
necessrios industrializao.
O dinamismo da sociedade, resultado do desenvolvimento capitalista dos anos 60 e 70
que trouxe um grande crescimento do proletariado e de uma classe mdia assalariada
resultou em novas formas de organizao dos segmentos sociais, paralelas s formas
estatais de intermediao de interesses. Os padres de conduta liberaram-se do Estado por
meio da ao dos movimentos sociais, que ganhavam fora social e poltica, mostrando um
descompasso com os mecanismos de representao/cooptao poltica prevalecentes at
ento. Todavia, enquanto conseguiu controlar os efeitos das presses externas, o governo
moldou o processo de liberalizao.
Tambm no incio dos anos 80 instaurou-se no Brasil uma crise de hegemonia (SALLUM
J R., 1995; MOTA, 1995). O ncleo governamental no conseguia mais atingir a aliana
desenvolvimentista e a sociedade como um todo devido, principalmente, dissociao do
empresariado em relao ao governo
28
.
Contudo no era s esse fator. A forma pela qual se exercia o domnio sobre a sociedade
sofreu desafios crescentes com a autonomizao dos segmentos sociais em relao tutela

28
E comeou o processo de instaurao de uma cultura da crise para justificar tudo o que se fazia
(MOTA, 1995).
46
do Estado, principalmente da classe mdia assalariada, que teve um papel muito
importante na crise do velho Estado. O papel principal foi do novo sindicalismo operrio.
Aps a anistia aos presos e exilados polticos, em 1979, os sindicatos e movimentos
populares, principalmente urbanos, reorganizaram-se, e foi formado um partido popular, o
Partido dos Trabalhadores. Alm disso, o perodo da democratizao conheceu rupturas na
aliana sociopoltica dominante, com a crise do Estado desenvolvimentista que at ento
mantinha as diferentes fraes dessa classe coesas (SALLUM J R., 1995)
29
.
A situao de transio, na ausncia de uma fora poltica com possibilidade de liderar um
novo pacto poltico livrando-se dos limites do Estado desenvolvimentista que estava em
crise , estreitava os horizontes dos atores devido s tentativas de resolver a crise com os
olhos do passado. (SALLUM J R., 1995).
nesse contexto que foi eleita uma Assemblia Constituinte para elaborar nova
Constituio para o pas, que saa de longa ditadura. A Constituinte representou uma grande
arena de disputas
30
, trazendo alguma esperana de mudanas para os trabalhadores
brasileiros aps a seqncia anterior de frustraes.
A participao do movimento operrio e popular era um ingrediente poltico novo, cuja ao
interferiu na agenda dos anos 80 e conseguiu pautar alguns eixos na Constituinte. Behring
(2003, p. 42) enumera os seguintes: reafirmao das liberdades democrticas; impugnao
da desigualdade descomunal e afirmao dos direitos sociais; reafirmao de uma vontade
nacional e da soberania, com rejeio das ingerncias do Fundo Monetrio Internacional;
direitos trabalhistas; reforma agrria, entre outros.
A Constituio de 1988, com a qual as elites polticas desejaram acertar as contas com o
passado autoritrio e construir uma democracia estvel (SALLUM J R., 1995, p. 162), tem
essa marca de tentativa de ampliar as possibilidades de resoluo da crise, assegurando e


29
Complementando, Sallum J r. (1995, p. 160) ressalta que [...] a partir de 1983 instaura-se no Brasil
aquilo que Gramsci denominava de crise de hegemonia. O ncleo governamental no conseguia
mais dirigir a aliana desenvolvimentista e a sociedade como um todo. Os representantes dissociam-
se dos representados, que se fracionam e polarizam em torno de interesses e idias distintas. A
desagregao no interior do bloco dominante [...]apenas acelera dramaticamente um processo de
desajuste entre poder poltico e sociedade.
30
Desde 1985 cerca de 80 organizaes entre elas sindicatos, movimentos sociais, partidos
polticos, instituies governamentais e privadas reuniram-se na Articulao Nacional de Entidades
pela Mobilizao Popular na Constituinte, criando um amplo movimento social de participao poltica
e trazendo visibilidade a propostas de democratizao e ampliao de direitos, visando criar uma
nova institucionalidade democrtica. (FALEIROS, 2000).
47
ampliando direitos a quem no os tinha, mas criando ao mesmo tempo privilgios que se
tornaram obstculos na superao da crise do Estado.
No plano social, ressalte-se a incluso do conceito de Seguridade Social. Essa concepo
representa um avano na medida em que pretende ser mais abrangente do que a do seguro
social, que se restringe a benefcios e prestao de servios bastante especficos e
condicionados capacidade contributiva das pessoas ou seja, nesse caso a poltica social
caracteriza-se por proteger os que se encontram no mercado de trabalho.
A Seguridade, por sua vez, abrange um conjunto integrado de aes e compreende um
direito, no caso brasileiro, Sade, Assistncia Social e Previdncia
31
, ultrapassando o
carter estritamente contratualista antes vigente ao afirmar esses direitos como universais.
Ressalte-se, contudo, que as reformas nas polticas sociais e muitos dos princpios contidos
na Constituio Federal, tais como descentralizao na execuo e controle dos programas
sociais, participao popular nos processos decisrios, integrao dos servios e
equipamentos sociais, democratizao do acesso e universalizao das polticas de
Seguridade, foram uma resultante do movimento reformista ento existente, estavam
inscritos na legislao e j vinham sendo implementadas pelo governo Sarney (1985-1989)
antes da Constituio. (SOARES, 2001)
32
.
Compreendendo um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social (BRASIL, 1988. Art. 194), a Seguridade demonstrou um carter mais
amplo ao unir, no Captulo II do Ttulo VIII da Constituio Federal da Ordem Social,
polticas sociais distributivas e universais, como so os casos da assistncia e da sade, ao
tradicional seguro social, representado pela previdncia, uma poltica contributiva.
Segundo Pereira (2002, p. 34-35), a Sade e a Assistncia revolucionaram o padro
convencional de proteo pblica no Brasil ao fortalecerem o lado distributivo da Seguridade
Social. Isso porque a segurana social comeou a ser concebida independentemente de

31
Nos pases capitalistas desenvolvidos os sistemas de Seguridade abrangem reas mais amplas,
como educao, trabalho, habitao, lazer, entre outras, dependendo do caso. (PASTORINI, 2003, p.
207-209).
32
Em relao Sade, em 1985 ocorreu a universalizao do acesso a esses servios e, em 1987,
sua descentralizao administrativo-financeira e unificao da gesto com o SUDS. Na Previdncia
Social, antes da constituio j era lei a isonomia dos benefcios urbanos e rurais e a democratizao
da gesto. (SOARES, 2001). A Assistncia Social era a rea mais atrasada em relao a alteraes
em sua gesto e continuou por um bom tempo a ser utilizada com fins clientelistas.
48
contribuies prvias e da insero no mercado de trabalho e a cidadania social passaria a
ter, conseqentemente, carter extensivo, guiado pelos princpios da incondicionalidade e
da universalidade.
A Seguridade Social, nos termos da lei, organizar-se-ia com base nos seguintes objetivos,
de acordo com o Pargrafo nico do Art. 194 e seus respectivos incisos (BRASIL, 1988):
I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais;
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV irredutibilidade do valor dos benefcios;
V equidade na forma de participao no custeio;
VI diversidade da base de financiamento;
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a
participao da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresrios e
aposentados
33
.

O inciso I vlido para a sade, j que a poltica de previdncia pressupe contribuio
anterior e a assistncia ser prestada aos cidados em situao de risco. Dada a sua
seletividade, o inciso III associa-se assistncia. O inciso V, que trata da participao no
custeio, refere-se especificamente previdncia. Os demais incisos II, IV, VI e VII so
vlidos para as trs polticas da seguridade.
A universalidade da cobertura no quer dizer que sejam assegurados direitos iguais para
todos. A sade, sim, direito de todos, contudo a assistncia devida a quem necessitar e
a previdncia um direito derivado de uma contribuio anterior, ou seja, mantm a lgica
do seguro. (BOSCHETI, 2003a, p. 71).
O princpio da uniformidade e equivalncia dos benefcios garante a unificao dos regimes
urbanos e rurais no mbito do regime geral da previdncia, mas no se aplica para tornar
equivalente os benefcios dos trabalhadores do setor pblico e do setor privado e muito
menos dos trabalhadores formais e dos informais.

33
Pela Emenda Constitucional n. 20, de 1998 (BRASIL, 1998c), a redao do inciso VII passou a ser:
carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados.
49
A seletividade e a distributividade na prestao de benefcios e servios apontam a opo
da Seguridade Social brasileira pela discriminao positiva. Este princpio, apesar de dizer
respeito diretamente aos direitos assistenciais, abre tambm a possibilidade de tornar
seletivos tanto os benefcios da previdncia quanto os da sade. (BOSCHETI, 2003a, p. 72).
J o princpio da irredutibilidade indica que o valor de nenhum benefcio pode ser inferior ao
salrio mnimo e o reajuste dever ocorrer de forma a repor as perdas impostas pela
inflao.
O carter democrtico e descentralizado
34
da administrao assegura que aqueles que
financiam e usufruem os direitos devem participar da tomada de deciso em que pese a
responsabilidade de administrar as instituies responsveis pela seguridade social
continuar com o Estado.
Finalmente, o princpio da diversidade das bases de financiamento tem duas implicaes: as
contribuies dos empregadores no mais sero baseadas somente sobre a folha de
salrios, devendo incidir sobre o faturamento e o lucro de forma a tornar o financiamento
mais redistributivo e progressivo; e obriga o Governo Federal, os Estados e os municpios a
destinarem recursos fiscais ao Oramento da Seguridade Social
35
.
O que se destaca nesse sistema so os princpios da incondicionalidade para as duas
polticas no contributivas e o da universalidade, ainda que este se refira mais s polticas
de sade do que s outras duas.
Como instrumento de integrao do sistema, a Constituio Federal (Art. 195, par. 2)
instituiu o Oramento da Seguridade Social (OSS), que deveria ser elaborado de forma
integrada pelos rgos responsveis por cada uma das polticas. Porm, no mesmo
pargrafo em que traz essa inovao, o texto diz que fica assegurada a cada rea a gesto
de seus recursos, ou seja, no prev, de forma mais direta, a instituio de um rgo nico

34
Sobre o processo de descentralizao inaugurado com a Constituio Federal de 1988 h pontos
de vista conflituosos. O Governo Federal, a partir da, passou a ter o papel de coordenao das
polticas sociais e no de execuo. Para Faleiros (2000, p.50), vive-se um processo de conflito entre
um modelo de garantia de direitos, descentralizado e participativo, e uma poltica clientelista, de
distribuio de favores, cooptadora e fragmentada, que usa os recursos pblicos para fins privados.
nesse sentido que Stein (1999, passim) lembra-nos que uma discusso central junto com a da
descentralizao a da democratizao, para que no se corporifique em mero repasse de
obrigaes para prefeituras, numa espcie de operao desmanche das polticas j estabelecidas.
35
Apesar de esse princpio estar na Constituio Federal, no foi cumprido durante o governo FHC e
posteriormente. Na verdade, o oposto que tem ocorrido, com desvio de recursos do Oramento da
Seguridade para o Oramento Fiscal da Unio, por meio da desvinculao de recursos feita por meio
do FSE, que depois se tornou FEF e, hoje, DRU, sobre os quais falaremos mais a frente.
50
que cuidaria da poltica de Seguridade Social nacional. Destarte, pode-se afirmar que a
Constituio no avanou muito na unicidade da gesto, o que trar muitos problemas a
essa poltica posteriormente.
Como no h um rgo gestor da Seguridade, os recursos arrecadados para as polticas da
rea, exceo da contribuio previdenciria, so geridos pelo Tesouro Nacional, que os
repassa aos rgos responsveis. Essa situao geradora de conflitos em torno da
transparncia da arrecadao e repasse dos recursos.
O artigo 195 da Carta Magna versa sobre a fonte de financiamento da Seguridade Social,
que ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta (BRASIL, 1988), por
meio de recursos dos Oramentos Fiscais da Unio, dos estados e dos municpios e de
contribuies sociais especficas para esse fim, do empregador sobre a folha de salrios,
a receita ou faturamento e o lucro; do trabalhador e demais segurados; e sobre a receita de
concursos de prognsticos.
Apesar da fragilidade da Constituio em termos da institucionalizao do sistema de
Seguridade Social, suas fontes de financiamento foram muito bem definidas, sendo de
amplo escopo e propiciando recursos considerveis para a execuo das polticas.
Essas afirmaes acima so vlidas em se tratando do texto constitucional. Contudo, todas
essas disposies, fruto de uma intensa mobilizao e reivindicao de partes
representativas da sociedade, no eram auto-aplicveis, sendo sua regulamentao
remetida para os termos da lei, isto , legislaes infraconstitucionais seriam responsveis
pela legalizao e efetivao das polticas de Seguridade Social, das quais constariam os
desdobramentos e interpretaes do contedo da Carta Magna. (PEREIRA, 2002)
36
.
Alm da dificuldade na regulamentao posterior, essa estratgia permitiu que os Governos
da poca se vissem livres da responsabilidade quanto efetivao do sistema, j que as leis
que deveriam estabelecer os parmetros das polticas no estavam institudas.
Um outro problema complementar foi o lapso temporal existente entre a regulamentao dos
diferentes direitos Seguridade. Em que pese a Constituio Federal determinar, em seus
Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, que as leis complementares de
regulamentao da Seguridade Social deveriam ser elaboradas pelo Executivo no prazo de

36
Pereira (2002) refora que a ausncia de auto-aplicao de vrios dispositivos constitucionais,
entre eles os referentes Seguridade, coloca tona as tenses existentes e no resolvidas na ANC.
Trata-se do carter contraditrio dessa Constituio.
51
seis meses e votadas pelo Congresso no mesmo prazo, a chamada Lei Orgnica da Sade
Lei 8.080 s foi aprovada em 1990; a Lei de Organizao e Custeio da Seguridade e de
Benefcios da Previdncia Lei 8.212 em 1991; e a Lei Orgnica da Assistncia Social
somente em 1993, devido forte presso social, principalmente do setor relacionado a ela,
aps haver sofrido um veto total do presidente Collor em 1990.
O processo de regulamentao das matrias constitucionais, tal e qual o processo
constituinte ou at mais do que ele , configurou-se em nova etapa de agudos conflitos de
interesses. Behring (2003, p. 249-250) avalia que
Os desafios para deslanchar a implementao do conceito ali previsto
formalmente j seriam grandes, mesmo em condies nas quais o
movimento dos trabalhadores se mantivesse atento e forte, e a crise
econmica estivesse sob a conduo, no nvel do Estado nacional, de
segmentos com algum compromisso democrtico e redistributivo. J se
sabe que a hegemonia poltica no foi esta na seqncia de 1988, de forma
que o conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso de seguridade
social brasileira [...] encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores
para consolidar-se.

Essa situao reafirmou as condies desfavorveis para a implantao de um sistema de
seguridade mnimo no Brasil.
Em decorrncia, a par da tradicional setorizao das polticas pblicas
brasileiras, criou-se, a partir da regulamentao parcelada e descoordenada
do Sistema, um hibridismo na concepo e ao das polticas que o
compem, dadas a justaposio dos dois eixos que deveriam estrutur-lo
organicamente (contributivo e distributivo) e a desarticulao das trs
polticas. (PEREIRA, 2002, p. 38. Grifos da autora).

Agravando essas tendncias, no podemos esquecer do cenrio poltico-ideolgico
internacional, com a disseminao da onda neoliberal pelos pases centrais desde 1970,
que traz consigo a ideologia do mercado e do sucesso/competitividade individual. O
neoliberalismo implica na limitao dos gastos sociais do Estado e numa liberalizao
crescente para o capital.
Para a Seguridade, especificamente, esse iderio leva ao resgate do modelo do seguro, da
prestao de servios em troca de contribuio
37
. Nesse sentido, a tendncia a reduo
dos direitos sociais. Essa diminuio do Estado para o social paralela a uma tendncia de

37
o modelo conhecido como bismarckiano, inspirado na poltica implantada por Otto Von Bismarck
na Alemanha no sculo XIX.
52
se enxergar o mercado como o melhor espao para resposta s necessidades de poltica
social. A interveno pblica no social, assim, deve ser focalizada, voltada s para os
grupos de risco, e no universais, como diz a Constituio.
Esse o pano de fundo mundial enquanto o Brasil tentava estabelecer uma poltica mnima
de Seguridade Social, que carregava em si a inteno de pelo menos ampliao da
cidadania como um direito social
38
.
Com o privilgio da lgica do seguro, prevalecem o incentivo competitividade privada e a
perseguio das lgicas atuarial e contbil na concesso de benefcios, em detrimento da
satisfao das necessidades sociais.
Aliada a essa ideologia neoliberal, h ainda a idia do Estado mnimo, que s deve cumprir
suas funes clssicas, quais sejam legislao, regulamentao e fiscalizao dos
contratos, defesa da nao em relao aos estrangeiros e da ordem social, mantendo a paz
e a propriedade privada.
A conteno dos gastos pblicos da decorrente afeta profundamente os princpios da
incondicionalidade e da universalidade inerentes Seguridade, pois lhes retiram as
condies materiais de realizao. Essa lgica consolida-se no Brasil mais para frente, nos
anos 90, mas no se pode deixar de lado que ela j estava posta desde a dcada de 70,
portanto bem antes do incio das discusses sobre o novo cdigo de leis nacional.
O sistema de seguridade estabelecido na Constituio Federal de fins dos anos 80 era
avanado na letra da lei , mas incapaz de conter a dualidade histrica do sistema de
proteo social brasileiro, que vem desde a era Vargas e aprofundou-se na ditadura militar.
Vianna (1998) identifica essa dualidade na americanizao da seguridade social brasileira,
com o sistema pblico especializando-se no (mau) atendimento dos muito pobres
enquanto o mercado de servios mdicos e de previdncia conquista adeptos entre a classe
mdia e o operariado empregado nos setores mais dinmicos da economia
39
.


38
Segundo os estudiosos do tema, essa era a idia das polticas sociais do Plano Beveridge, da
Inglaterra.
39
Vianna (1998, p. 143-144) complementa que essa americanizao perversa, pois mais
regressiva, dado o sistema de financiamento das polticas sociais no Brasil, e com regras menos
claras do que o sistema dual norte-americano.
53
Nesse cenrio, restabeleceu-se a fronteira entre os que tinham direito por sua capacidade
de contribuio direta e a concepo universalista que remete ao direito proteo social
com respaldo na cidadania.
Segundo Soares (2001, p. 213), as reformas e mudanas preconizadas e implementadas no
perodo imediatamente anterior e no da Constituinte provocaram uma inflexo importante
nas polticas sociais brasileiras, contudo essa mudana no reino das intenes no implicou
em modificaes estruturais, sobretudo de suas bases de financiamento, mas tambm da
base poltico-social-ideolgica, que propiciassem sua consolidao.
Com isso, na concepo de Soares (2001, p.348) o pas foi interceptado no meio do
caminho em sua tentativa de montagem de um Estado de Bem-Estar Social, que foi tardia,
sendo atropelado pelo ajuste neoliberal.
Melhor dizendo, esse ajuste resultado da lgica de circulao e valorizao do capital
especulativo no perodo contemporneo do capitalismo, que leva reduo drstica dos
recursos para fins outros que no sua valorizao, expressando-se ideologicamente sob a
forma das propostas neoliberais.
54
As Polticas componentes da Seguridade Social entre a Constituio
Federal e as regulamentaes necessrias

certo consenso que a Constituio Federal trouxe avanos significativos, em termos
legais, no que concerne aos direitos sociais, especialmente com a introduo do conceito de
Seguridade Social agregando as polticas de Previdncia, Sade e Assistncia Social -,
resultado de um processo de mobilizao sem paralelo na histria brasileira. Com isso,
oferecia, pelo menos no papel, a idia da cidadania aos brasileiros para alm da do seguro
at ento vigente nas polticas de Previdncia e Sade. Muitos cientistas sociais chamam-
na de a Constituio Cidad.
Nossa Constituio pode ser vista como liberal-democrtico-universalista, expressando as
contradies da sociedade brasileira e fazendo conviver as polticas estatais e as polticas
de mercado nas reas da sade, da previdncia e da assistncia social (FALEIROS, 2000,
p. 49. Grifo nosso).
No possvel deixar de levar em conta que a promulgao da Constituio coincide com o
aprofundamento da crise fiscal do Estado, agravada pela crise da dvida que atingiu os
pases da Amrica Latina e pela queda das taxas de investimento no pas, reduzindo o
crescimento econmico e, com isso, aumentando o desemprego e a precarizao do
trabalho. Essa realidade inviabiliza politicamente, dada a correlao de foras sociais, a
colocao em prtica de muitos princpios nela inscritos.
Outro agravante o momento internacional. Nos pases centrais o neoliberalismo j se
tornava a ideologia dominante. A diminuio do Estado para o social paralela a uma
tendncia de se enxergar o mercado como o melhor espao para resposta s
necessidades de poltica social. As polticas do Estado, assim, devem ser focalizadas,
voltadas s para os grupos de risco, e no universais, como diz a Constituio.
Paradoxalmente, essa tentativa de criao de um Estado de Bem Estar
social surge no Brasil num perodo em que no contexto internacional
questionava-se a interveno do Estado como sendo o caminho da
servido (Hayek, 1990). A corrente neoliberal [...] centra-se no ataque aos
elementos de conquista sociais e trabalhistas que continha o chamado
pacto Keynesiano no Estado de Bem-Estar Social. (MONTAO, 2003, p.
35).
Em relao Previdncia, as maiores mudanas foram a instituio da aposentadoria por
tempo de servio e a previdncia rural com piso de um salrio mnimo, como a Previdncia
55
urbana. Piso que ser questionado muitas vezes ao longo da histria, inclusive durante o
perodo de ajustes e implementao da Constituio de 1988.
O artigo 201 da Constituio trata dos planos de previdncia social, que atendero,
mediante contribuio, a cobertura de doenas, invalidez, morte e os resultantes de
acidentes de trabalho, velhice e recluso; o salrio-famlia; a proteo maternidade; o
seguro-desemprego; e penso por morte ao companheiro e dependentes do segurado.
(BRASIL, 1988).
O pargrafo 1 do artigo garante a participao de qualquer pessoa nos benefcios da
previdncia, desde que contribua, o 2 assegura o reajustamento dos benefcios para
garantir-lhes o valor real e o 5 estabelece que nenhum benefcio ter valor mensal inferior
ao salrio mnimo. O pargrafo 7 do mesmo artigo determina que a previdncia manter
seguro coletivo de carter complementar, custeado por contribuies adicionais das
empresas. (BRASIL, 1988).
O artigo 202 assegurava aposentadoria calculando-se o benefcio sobre a mdia dos ltimos
trinta e seis salrios de contribuio, corrigidos monetariamente, e estabelecia a
regularidade dos reajustes dos salrios de contribuio de modo a preservar seus valores
reais, tendo direito ao benefcio aos 65 anos os homens e aos 60 as mulheres, aps 35 e 30
anos de contribuio, respectivamente, com direito aposentadoria proporcional aps 30 e
25 anos de trabalho, para homens e mulheres.
Quanto poltica de sade, o artigo 198 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) prev a
instituio do Sistema nico de Sade (SUS) para os servios pblicos em uma rede
regionalizada e hierarquizada, estabelecendo suas diretrizes, quais sejam: a
descentralizao
40
, com direo nica em cada esfera de governo; o atendimento integral,
com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; e a
participao da comunidade.
Nos artigos 203 e 204 do captulo sobre a Ordem Social a Assistncia Social reconhecida
como direito e passa a ser incorporada a Seguridade Social. O relator desse captulo,
Senador Almir Gabriel (apud SPOSATI, 2005, p. 39) afirmava, em sua justificativa, que o


40
No entanto, apenas depois de cinco anos da vigncia da Constituio o governo caminhou na
direo da implementao desse princpio, por meio da Norma Operacional Bsica do SUS
(NOB/SUS) nmero 01/1993, aprovada por portaria do Ministrio da Sade. (ELIAS, 1998, p. 111).
56
conceito de Seguridade envolvia a idia de cobertura da populao inteira em relao aos
direitos sociais, independentemente da capacidade contributiva do indivduo.
Portanto, a lei inova ao conceber a Assistncia Social como um direito no-contributivo,
apontando a necessidade de ateno aos problemas sociais para alm dos trabalhadores
formais, abrangendo o conjunto da populao. Ademais, a apresentao de motivos para a
incluso da Assistncia na Seguridade repudia o conceito da populao beneficiria como
marginal ou carente, considerando que suas necessidades advm da estrutura social
resultante do modo de produo capitalista em um pas subdesenvolvido. Os segmentos em
risco e vulnerabilidade que deveriam ser atendidos pela poltica so as famlias com renda
per capita de at meio salrio mnimo, crianas, mulheres e idosos sem condies de
autonomia e os moradores de rua. (SPOSATI, 2005, p. 42)
41
.
Contudo, conforme citado, os dispositivos constitucionais no eram auto-aplicveis e, com
isso, o governo teve brechas para se eximir de responsabilidade quanto efetivao do
sistema de Seguridade Social como um todo, o que trouxe para a pauta novos conflitos de
interesses.
Ademais, como efeito da crise dos anos 80 e o resultante problema da inflao no pas, que
trazia a necessidade de solues novas, o iderio neoliberal comeou a contaminar os
polticos e estudiosos brasileiros, trazendo a necessidade da retrao estatal e dificultando
o reconhecimento pblico dos direitos sociais.
Nesse contexto, levando-se em conta a nossa formao social e a forma predominante de
relao das elites com as classes subalternas, baseadas no clientelismo e no paternalismo,
o conceito concertado e orgnico de Seguridade Social, previsto na Constituio, nunca se
materializou na prtica (PEREIRA, 2002, p. 37-38).
Como exemplo explcito, pode-se pensar no caso da regulamentao da Sade, com a
instituio do Sistema nico de Sade (SUS), que a Constituio Federal previa para 1989,
um ano aps sua promulgao. Todavia, isso s ocorreu em setembro de 1990, com a
promulgao da Lei 8.080, conhecida como a Lei Orgnica da Sade, que reafirma a Sade
como um direito fundamental do ser humano, sendo do Estado o dever de prover as

41
Segundo SPOSATI (2005), na argumentao do relator aparecem uma srie de demandas como
a criao do sistema de Assistncia Social descentralizado, participativo e com garantias em relao
alocao de recursos; a superao da fragmentao e da superposio de programas; introduo
tanto do controle social quanto do controle do setor pblico sobre os recursos repassados s
entidades assistenciais que continuam sem resposta at hoje.
57
condies ao seu pleno exerccio atravs da formulao e execuo de polticas
econmicas e sociais e do estabelecimento de condies que assegurem acesso universal e
igualitrio s aes e aos servios.
Essa lei coloca como objetivos do SUS a identificao e divulgao dos fatores
condicionantes da sade, a formulao da poltica de sade e a assistncia s pessoas por
intermdio de aes de promoo, proteo e recuperao da sade.
Como princpios, alm dos inscritos nos artigos 194 e 198 da Constituio, adiciona, entre
outros, a integralidade da assistncia, a preservao da autonomia das pessoas na defesa
de sua integridade, o direito informao sobre a sade pelos pacientes, a utilizao da
epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a capacidade de resoluo dos
servios em todos os nveis de assistncia e a organizao dos servios pblicos de modo a
evitar duplicidade de meios para fins idnticos. (BRASIL, 1990a).
Como a lei 8.080 foi mutilada por sofrer vrios vetos do Executivo, sob o comando do
presidente Collor, afetando a efetividade do princpio da participao da sociedade na
gesto da poltica, do controle social e da definio da forma de repasse dos recursos entre
os entes federados, fez-se necessria uma complementao, o que foi feito pela Lei 8.142,
ainda em 1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre
as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade. (BRASIL,
1990b).
Como se percebe, todos os aspectos do SUS, desde a operacionalizao da poltica at a
gesto democrtica, passando pela questo do financiamento, foram de difcil aprovao.
Por exemplo, em relao aos repasses de recursos financeiros da esfera federal para a
municipal, somente com a Norma Operacional Bsica (NOB) de 1993 deu-se incio
sistemtica do repasse direto de fundo para fundo, segundo critrios estabelecidos pelas
normas, contrapondo-se lgica convenial
42
at ento vigente. (PEREIRA, 2002). Com o
repasse sendo feito via convnios, apesar de a qualidade dos mesmos importar, fica mais
fcil o privilgio a um ou outro municpio ou estado, de acordo com as relaes polticas dos
governantes.
Em que pesem os avanos legais, persistem muitos problemas no perfil da organizao dos
servios de sade. So eles: o sistema centralizado, com o Executivo Federal decidindo
boa parte das diretrizes e prioridades; acentuadamente privatizado, com cerca de 70% dos

42
Lgica essa que pode levar ao fisiologismo e ao clientelismo, comuns na prtica poltica no Brasil.
58
servios prestados pelo Estado sendo produzidos pelo setor privado; crescentemente
distante das reais necessidades de sade da populao brasileira; apresenta clara diviso
de trabalho entre os setores pblico ao qual cabem as medidas de carter coletivo e o
atendimento individual em procedimentos mais onerosos e privado que fica com o
atendimento mais rentvel; e profundamente discriminatrio e injusto. (COHN, 1998, p. 40-
42).
As mudanas na poltica de sade praticamente no alteraram o modelo de Estado voltado
aos interesses privados e o resultado acabou sendo uma organizao dos servios com
forte presena do setor privado em certos nveis de assistncia mdica e do setor pblico
em outros, o que leva no a um sistema de sade, mas sim a sistemas, que segmentam a
assistncia principalmente pela forma de financiamento e pela insero do usurio no
sistema de produo econmica. (ELIAS, 1998, p. 62-63).
Resulta disse tudo um Sistema de Sade restritivo quanto cobertura
oferecida, extremamente segmentado na produo e no acesso aos
servios, inquo no atendimento das necessidades sociais, e absolutamente
desigual no tratamento dispensado aos usurios, tornando na prtica letra
morta os preceitos constitucionais aprovados em 1988 e boa parte das leis
que compem o arcabouo legal do SUS. (ELIAS, 1998, p. 92).

Foram articulados movimentos em prol da Assistncia Social tambm. Com a intensa
mobilizao poltica, o Legislativo aprovou o primeiro projeto de lei em agosto de 1990,
contudo o presidente Collor vetou totalmente a lei, justificando que a proposio no estava
vinculada a uma Assistncia Social responsvel, que se limite a auxlios s camadas mais
carentes da populao, sem, contudo, comprometer-se com a complementao pecuniria e
continuada de renda, papel este de uma ao voltada mais disponibilidade de empregos e
salrios dignos (Mensagem de veto 672 de 1990 apud SOARES, 2001, p. 293).
O projeto de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) confirmava a concepo
universalista da Constituio, assegurando como direito social ligado cidadania um
conjunto de aes assistenciais, como garantia de mnimos sociais. Entre outros, esse
projeto previa a ampliao do benefcio de renda mensal vitalcia e a complementao da
renda familiar por meio de abono mensal. (BRASIL, 1989).
O veto total do presidente Collor, nesse contexto, incidia sobre os preceitos constitucionais
em relao poltica de Assistncia, na verdade atingindo a Seguridade como um todo.
O Projeto de Reconstruo Nacional do governo Collor caminhava no sentido de sua
almejada Assistncia Social responsvel ao propor uma assistncia seletiva a partir de
59
critrios regionais e definio de clientelas prioritrias. Como exemplo pode-se citar o
Ministrio da Criana, colocando esse pblico como prioridade absoluta, viabilizando uma
forma de integrao intersetorial que aponta para a submisso das polticas de Sade,
Educao e Alimentao a uma poltica assistencial seletiva, colocando como clientela alvo
os alunos dos Centros Integrados de Apoio Criana (CIACs), que ficam assim marcados
pela necessidade dessa poltica. (SOARES, 2001, p. 291-293).
O que se percebe, concordando com Soares (2001, p. 293-294), que a fragmentao
institucional da poltica e a simultnea incorporao de mltiplas reas, como habitao e
saneamento, parecem indicar a assistencializao das polticas sociais. Com essa
amplitude de atividades, ademais, aprofunda-se o problema da ausncia de critrios na
distribuio de recursos e da pulverizao dos mesmos.
O Projeto de Reconstruo Nacional foi uma tentativa, pode-se perceber olhando o passado
com os olhos do presente, de implantao do modelo neoliberal como estratgia (ou falta
dela) social. O final do governo Collor no propiciou a reverso desse quadro.
No perodo assistiu-se ainda a um reforo da centralizao do processo decisrio no s na
rea da Assistncia Social, mas nas polticas sociais como um todo. Essa prtica, aliada
multiplicao de convnios entre a Unio e os entes subnacionais para o repasse de
recursos, configura uma relao envolvendo boa dose de clientelismo.
[...] o governo Collor significou uma importante e grave inflexo na evoluo
das polticas pblicas brasileiras em geral e das polticas sociais em
particular [...], assumindo um perfil estratgico cada vez mais ntido e
coerente com seu projeto econmico de modernizao liberal. (SOARES,
2001, p. 214).

Essa reordenao (se que assim pode ser chamada) distanciou totalmente a poltica
social do governo Collor dos princpios contidos no captulo dos Direitos Sociais da
Constituio Federal. Ao contrrio, aproximava-se de uma viso liberal, seletiva e focalizada
dos deveres sociais do Estado.
Comea nesse perodo imediatamente posterior aprovao da Constituio Federal e
prolonga-se por muito (diremos que at o presente) uma tendncia de concentrao das
polticas sociais pblicas em programas assistenciais, focalizados, com o objetivo de
compensar os efeitos negativos das polticas econmicas restritivas. Polticas essas que
englobam a conteno dos gastos pblicos, principalmente para as reas sociais, o que
implica em corte tambm dos direitos sociais, e a reduo do acesso aos servios e
benefcios. (BEHRING, 2003; SOARES, 2001).
60
Vrios projetos de lei foram apresentados na Cmara Federal com o objetivo de
regulamentar a Assistncia Social, porm nenhum deles recebeu o apoio do Executivo e
nem chegou a ser aprovado. Trs anos aps o veto presidencial, o ento presidente Itamar
Franco enviou o novo projeto de lei para a Cmara, para tramitar em regime de urgncia.
Aps negociaes e debates entre o governo, os tcnicos do governo, deputados e
entidades, a LOAS virou lei em dezembro de 1993, portanto 5 anos aps o incio da vigncia
da Constituio Federal. A lei reafirma que a assistncia direito do cidado e dever do
Estado, enfatizando-a como poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os
mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade e de forma integrada s demais polticas setoriais, garantindo o atendimento
s necessidades bsicas e a universalizao dos direitos sociais. (BRASIL, 1993b).
Os princpios que regem a assistncia social pela lei so: I - supremacia do atendimento s
necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; II - universalizao
dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas
demais polticas pblicas; III - respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu
direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria,
vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade; IV - igualdade de direitos no
acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se
equivalncia s populaes urbanas e rurais; V - divulgao ampla dos benefcios, servios,
programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e
dos critrios para sua concesso. (BRASIL, 1993b).
Uma das principais perdas na implementao da LOAS foi a reduo do alcance do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pois o vnculo do benefcio s famlias com renda
de meio salrio mnimo per capita foi vetado pelo presidente, a pedido da rea econmica
do governo, ento comandada pelo Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso e pelo
Ministro do Planejamento, J os Serra. A renda mensal per capita para que o idoso ou o
deficiente tenham acesso ao BPC foi estabelecida em de salrio mnimo, e determinou-se
que o benefcio no pode ser acumulado com nenhum outro, a no ser com a assistncia
sade, e deve ser revisto a cada dois anos (SPOSATI, 2005; FALEIROS, 2002).
Porm, ao mesmo tempo em que institui essa renda mnima, a lei, em seu artigo 39, afirma
que o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), por deciso da maioria absoluta de
seus membros, poder alterar o limite de renda para a concesso do BPC e dos auxlios
eventuais, o que no foi feito at o presente.
61
Alm disso, a lei disciplina a organizao da Assistncia, definindo os papis dos diferentes
nveis de governo em sua execuo, e a sua gesto, estabelecendo os mecanismos de
participao e controle social na sua execuo, sendo o rgo superior de deciso
colegiada o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), devendo ser institudos
conselhos tambm nos demais federados para definio de suas polticas de assistncia,
sob pena de no repasse dos recursos para os que no os implantarem.
Em relao ao financiamento, a lei transformou o antigo Fundo Nacional de Ao
Comunitria (FNAC) no Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e colocou como
recursos seus parte das contribuies sociais voltadas seguridade, alm de fontes ligadas
aos oramentos fiscais da Unio, dos estados e dos municpios
43
.
Quanto Previdncia Social, sua regulamentao ocorreu dentro do perodo do Governo
Collor, em 1991. Antes disso, o Executivo Federal fugiu, de certo modo, do conceito de
Seguridade colocada pela Carta Magna de 1988. Esse fato pode ser percebido pela criao
do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) veja bem, no seguridade, seguro
com a fuso do Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social
(IAPAS) e do INPS pelo Decreto 99.350, de 27 de junho de 1990. (FALEIROS, 2002, p. 46).
Essa afirmao da Previdncia como um seguro serve de reafirmao do carter
predominantemente neoliberal do governo Collor, que colocou a regulamentao da
Previdncia no centro da discusso. Ao longo de seu curto governo foram feitas vrias
tentativas de retirar o piso do salrio mnimo para os benefcios, bem como o reforo da
previdncia complementar por meio da fixao de um teto para os benefcios em um
patamar mais baixo, 10 salrios mnimos
44
.
As Leis 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, so as responsveis pela
regulamentao da poltica de Previdncia Social. A Lei 8.212 (BRASIL, 1991a) constitui a
Lei Orgnica da Seguridade Social, reafirma os princpios constitucionais em relao
poltica de seguridade e trata da sua organizao e custeio.


43
Interessante que, pela Lei 9.720 (BRASIL, 1998b), os recursos do BPC no so mais geridos via
FNAS, mas sim via INSS, o que pode prejudicar sua aplicao enquanto benefcio de carter
assistencial acima das exigncias de rentabilidade econmica, pelo menos no que tange a abertura
que da decorre para sua reduo com vistas minimizao do famoso (porm no to claro) dficit
da previdncia.
44
Pode no parecer to pouco, mas pensando-se em como o salrio mnimo tem sido historicamente
estabelecido em patamares baixos no pas, esse teto remete boa parte dos trabalhadores com
maiores salrios para planos complementares de previdncia privada.
62
A Lei 8.212 confirmou o piso beneficirio em um salrio mnimo e estabeleceu um teto para
os benefcios previdencirios em torno de 10 salrios, sendo reajustados pela inflao.
Manteve a aposentadoria por tempo de servio e o clculo dos benefcios a partir de uma
mdia aritmtica simples dos ltimos salrios de contribuio.
Em relao organizao da Seguridade Social (Ttulo V) dispe que as reas de Sade,
Previdncia Social e Assistncia sero organizadas em um Sistema Nacional de Seguridade
Social que, como sabemos, no foi consolidado na prtica de gesto e financiamento dessa
poltica.
O captulo VI da Lei 8.212 trata do financiamento da Seguridade. O pargrafo nico do
Artigo 16 estabelece que a Unio responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias
financeiras decorrentes do pagamento de benefcios de prestao continuada da
Previdncia
45
. E o Art. 18 restringe o uso dos recursos da Seguridade para as despesas com
pessoal e administrao de seus rgos, do INSS, do Inamps, da LBA e da Funabem.
A Lei 8.213 (BRASIL, 1991b) disciplina os Planos de Benefcios da Previdncia Social.
Reafirma que a Previdncia Social tem por fim assegurar aos seus beneficirios meios
indispensveis de manuteno mediante contribuio prvia. Traz como princpios e
diretrizes:
I - universalidade de participao nos planos previdencirios;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios;
IV - clculo dos benefcios considerando-se os salrios-de-contribuio
corrigidos monetariamente;
V - irredutibilidade do valor dos benefcios de forma a preservar-lhes o poder
aquisitivo;
VI - valor da renda mensal dos benefcios substitutos do salrio-de-
contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do
salrio mnimo;
VII - previdncia complementar facultativa, custeada por contribuio
adicional;
VIII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa [...].
(BRASIL, 1991b).


45
por isso que se pode afirmar que, pela Constituio e as Leis que a regulamentaram, no h
sentido falar em dficit da Previdncia.
63
Perceba-se que, como stima diretriz, a lei que define os planos da Previdncia coloca a
previdncia complementar facultativa, necessria devido fixao do teto de contribuio
em um patamar baixo.
No Captulo nico do Ttulo II Do Plano de Benefcios da Previdncia Social, em que so
definidos os regimes da Previdncia Social, constam dois: o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS) e o Regime Facultativo Complementar de Previdncia Social. Ou seja, os
regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos nos diferentes nveis de governo
no fazem parte da Seguridade Social enquanto tal, pois possuem regras especficas
46
.
Esse ponto muito importante em nossas anlises.
Collor tentou alterar fundamentalmente a Seguridade Social, dividindo a previdncia em
bsica (pblica) e complementar (privada) e propondo seguro de riscos sociais que seria
gerido por seguradoras privadas ou por entidades fechadas de Previdncia, o que no foi
levado adiante em razo da diviso das foras no Congresso e das presses sociais para
que no se realizasse (FALEIROS, 2002, p. 47).
Dado o objetivo central do governo Collor o combate inflao , a poltica social ficou
como sempre foi e ainda fortemente submetida poltica econmica. A reforma
administrativa, com a caa aos marajs e aos privilgios dos servidores pblicos, foi
outra das prioridades do Governo Collor em seu primeiro ano. Para racionalizar e coordenar
melhor as atividades econmicas, unificou-as em dois ministrios, da Economia e da Infra-
Estrutura, com uma concentrao de poder sem precedentes. (SOARES, 2001, p. 214).
Por outro lado, na rea social fez o oposto, aumentando a fragmentao e a
descoordenao ao dividir as polticas da Seguridade em trs Ministrios diferentes,
provocando problemas gerenciais e administrativos. No entanto, os recursos dessas reas
ficaram unificados sob o controle do Tesouro Nacional, em um caixa nico, retirando o
controle sobre eles das mos dos gestores da rea social e concentrando-o na rea
econmica, transformando o oramento da Seguridade Social numa pea de fico. Com
isso, houve perda da autonomia de gasto por parte dos setores sociais e deteriorao de
servios sociais essenciais, como os de sade (SOARES, 2001, p. 215).


46
Inclusive, nesses ltimos tempos de enfraquecimento do movimento operrio e de disseminao da
ideologia neoliberal, os Regimes Prprios de Previdncia dos funcionrios pblicos tm sido
atacados como fonte de privilgios.
64
Em suma, a Constituio de 1988, reconhecida como avanada em relao aos demais
pases subdesenvolvidos, principalmente na rea social, era incompatvel com o que o
Governo Collor defendia. Nesse cenrio turbulento, nem mesmo a Seguridade preconizada
na lei maior havia sido regulamentada e j era encaminhada ao Congresso uma proposta de
reforma constitucional que, alm de propor a privatizao e a abertura drstica da economia,
para as polticas sociais ia no sentido da privatizao, focalizao e seletividade, na
contramo da condio de cidadania que muitos grupos tentavam consolidar no pas.
Como aspectos que marcaram o perodo de dois anos do Governo Collor quanto gesto
das polticas sociais, ressaltando sua desconstruo, destaque para o desmembramento
das aes da Seguridade em trs Ministrios e a recentralizao dos recursos sociais no
mbito do governo federal, que tinha amplo poder de deciso sobre sua utilizao j que
ficavam agregados no Tesouro Nacional, ensejando uma srie de cortes em programas
sociais sob o pretexto de que estariam sendo descentralizados.
A expresso prtica dessa lgica foi a criao de um sistema nefasto para as polticas
sociais, baseado no trip privatizao, focalizao e descentralizao
47
da execuo. A
evoluo institucional das polticas da Seguridade foi bastante conservadora.
Com isso, a Assistncia Social ficou limitada s iniciativas comunitrias, solidrias e focais.
So estimuladas a criao de fundos sociais de emergncia e a mobilizao da
solidariedade individual e voluntria, bem como das organizaes filantrpicas e
organizaes no-governamentais (ONGs) prestadoras de servios de atendimento no
mbito da sociedade civil. (MONTAO, 2003, p. 193).
Apesar dos escassos recursos destinados assistncia, estrategicamente ela assumiu
papel crescente nas polticas sociais.
Sob as mais variadas denominaes e formas, ela vem sendo adotada na
ltima dcada [de 1985 a 1995], seja para dar maior visibilidade poltica
chamada prioridade social do governo [...], seja para suprir necessidades
sociais emergenciais em decorrncia da recesso, implementando aes
governamentais de carter assistencial residual e de impacto duvidoso
(como o caso do perodo Collor e ps-Collor). (Soares, 2001, p. 285).


47
A descentralizao pode ser um fator bastante positivo, mas no quando praticada de forma
irresponsvel. No caso brasileiro o que se percebe uma reduo de recursos no nvel federal, sem o
aumento de contrapartidas nos demais entes federados, alm da pulverizao das polticas, pois no
foi criada uma lgica para a organizao das mesmas, com exceo, talvez, do SUS.
65
A disputa em torno da necessidade de um melhor ajustamento da Previdncia tambm foi
grande, apesar do impacto das mudanas nos benefcios previdencirios s ter aparecido
com mais fora em 1993, devido ao represamento dos benefcios no perodo Collor e
regulamentao total dos dispositivos da Constituio Federal s ter sido concluda em
1992. (SOARES, 2001, p. 242). A alternativa que acabou prevalecendo, como na poca de
Sarney, foi o aumento da arrecadao para fazer frente aos benefcios. Com essa finalidade
que entrou em vigor em 1992 a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social
(Cofins), substituindo o Finsocial (Fundo de Investimento Social), com alquota de 2% sobre
o faturamento das empresas.
A poltica de Sade tambm sofreu um profundo retrocesso no s pela reduo do volume
de recursos repassados e pelo uso indevido das receitas
48
, mas tambm, e principalmente,
pelas mudanas nos mecanismos de repasse, voltando o critrio de produo de servios a
ser o central e ignorando os conselhos e rgos regionais que, com o Inamps, eram os
responsveis pela definio da poltica de sade local. um exemplo da recentralizao
no s dos recursos, mas da definio das polticas sociais. (SOARES, 2001, p. 242)
O aspecto custo da interveno pblica na rea social apareceu com mais mpeto nesse
perodo, pois os recursos arrecadados da sociedade pelo governo eram (e so) desviados
para a remunerao / valorizao, por meio do pagamento de juros e encargos, do capital
especulativo nacional e internacional. A contrapartida o aumento das restries ao
financiamento das polticas sociais e, portanto, o enfraquecimento delas.

48
Pereira (2002, p. 46-47) aponta trs grandes sangrias no incio da dcada de 1990: o pagamento
de Encargos Previdencirios com recursos da Seguridade; a reteno dos repasses das contribuies
sociais que financiavam o Sistema pelo Tesouro Nacional; e o reajuste dos benefcios previdencirios
dos aposentados em 147%, por ordem judicial, que, aliado ao fato anterior, reduziu bruscamente os
recursos disponveis no s para Sade, mas tambm para a Assistncia Social.
66
O Financiamento das polticas da Seguridade Social na Constituio
Federal

Pela Constituio Federal, a Seguridade Social financiada por toda a sociedade, por meio
das Contribuies Sociais e dos recursos fiscais da Unio, dos estados e dos municpios por
meio de repasses de parcela dos impostos do Oramento Fiscal sempre que necessrio.
As contribuies sociais voltadas Seguridade, institudas com fins especficos, so: a
Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio sobre o
Lucro das Pessoas J urdicas (CSLL), a Contribuio sobre a Receita Lquida de Concursos
de Prognsticos e a Contribuio do PIS/PASEP.
Essa diversificao do financiamento representa um avano em relao ao padro anterior
nas polticas sociais pblicas para os grupos sociais de renda mdia para baixo. Contudo
apresenta muitos problemas mesmo assim.
O montante de recursos assegurado Seguridade deveria ser gerido por meio de
oramento prprio (OSS), elaborada a repartio dos recursos de forma integrada pelas trs
reas.
Como no h definio de um percentual fixo para cada uma das polticas, ocorrem intensas
lutas polticas ano a ano quando da definio da lei de diretrizes oramentrias (LDO), que
estabelece as diretrizes e programas prioritrios orientando a formulao da lei oramentria
anual (LOA), que detalha o destino dos recursos previstos.
As fontes de financiamento da Seguridade estabelecidas so procclicas, ou seja, esto
vinculadas aos ciclos econmicos, apresentando alta dose de instabilidade j que quando a
economia est em recesso e a demanda por polticas sociais aumenta, devido, por
exemplo, ao desemprego, os recursos arrecadados diminuem. A Assistncia e a Sade so
as polticas vulnerveis sempre que h menos disponibilidade de recursos de caixa, pois os
benefcios previdencirios so reconhecidos como direito do trabalhador que, na poca
devida, cumpriu com o seu dever de trabalho e contribuio.
Pela caracterstica das polticas sociais no capitalismo, ainda mais quando em articulao
com o iderio de polticas neoliberais, a lgica econmico-financeira acaba interferindo ou
mesmo impedindo a universalizao dos direitos sociais.
67
No que respeita aos recursos tributrios, na dcada de 90 houve uma reduo no espao de
financiamento fiscal das polticas sociais devido deteriorao das receitas com a prtica
crescente de renncia tributria, compreendida nos incentivos, isenes e abatimentos
concedidos; ao no aproveitamento das potencialidades da tributao sobre o patrimnio; e
no ampliao da abrangncia e da capacidade de tributao sobre a renda (SOARES,
2001). Esses fatores reduzem estruturalmente a carga tributria nacional.
A recesso econmica conhecida pelo pas na dcada de 90 enquanto continuidade da
crise dos anos 80 e resultado dos planos econmicos de carter contracionista do Governo
Collor e a corroso inflacionria do incio do perodo so fatores conjunturais de reduo
tanto dos tributos quanto das contribuies sociais. Esses fatores incidem significativamente
sobre os oramentos dos trs nveis de governo, sendo os gastos com a rea social os mais
afetados.
Outro grave problema relacionado carga tributria no Brasil, fruto das escolhas polticas do
Governo Militar, responsvel pela estruturao de um sistema tributrio nacional, o
excessivo peso da tributao indireta, aliado s caractersticas de forte regressividade
atingindo mais quem ganha menos. Frise-se que, se quem ganha menos acaba pagando
uma maior porcentagem da renda na forma de tributos, os beneficirios principais das
polticas sociais quem ganha menos so os mesmos que pagam pelas aes e
servios prestados. Isso s vem corroborar que a poltica social no capitalismo,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, tem limites muito estreitos, pois um custo
que vai contra a necessidade de valorizao do capital nesse modo de produo.
Em que pesem essas dificuldades, ainda assim os recursos de natureza fiscal disposio
da Unio a partir da Constituio de 1988 so superiores ao necessrio para a cobertura
dos gastos tpicos de governo incluindo os gastos sociais , porm os desvios de
finalidade so muito grandes, causando uma aparente insuficincia dos recursos pblicos. A
partir da dcada de 80, esses desvios podem ser entendidos como, principalmente, a
cobertura dos encargos da dvida pblica (juros e amortizao), exigncia do capital
especulativo internacional.
Essa lgica aparece como muito perversa ao ser tornar a pensar na tributao indireta
que predomina no pas, significando uma transferncia direta de renda daqueles que vivem
do trabalho para aqueles que detm poder sobre o capital.
Esta imensa transferncia de renda do lado real da economia para o
financeiro se processa mediante uma mudana de composio do gasto
pblico total que reflete, em ltima instncia, uma primazia dos interesses
econmico-financeiros necessrios estabilizao monetria e certa
68
hierarquia de compromissos polticos diante de interesses sociais
divergentes e sobretudo desiguais no acesso e acmulo de recursos
estratgicos de poder (Castro e Cardoso J nior, 2005a, p. 15).

Para suprir o aumento dos gastos com as polticas sociais, liberando os demais recursos
para a acumulao capitalista, o Governo Federal criou ou aumentou a arrecadao de
fontes de recursos pra-fiscais, as Contribuies Sociais Cofins, CSLL, CETSS , que so
criadas com fins especficos
49
e no so repassadas s demais esferas nacionais. Muitos
autores (entre eles: OLIVEIRA, 2001 e REZENDE, 2001) identificam nesse processo um
movimento de recentralizao das finanas pblicas, indo contra o princpio do Federalismo
defendido na Constituio Federal.
As contribuies tambm tm carter regressivo e so pr-cclicas, apresentando um
agravante: sua incidncia, em geral, tem o efeito cascata, ou seja, atinge as diversas fases
da produo e circulao, afetando a competitividade dos produtos nacionais.
A contribuio previdenciria era a nica com significado econmico na dcada de 1960, no
sentido de ser considerada uma espcie de tributo. As contribuies foram ampliadas
durante a dcada de 70, crescendo as destinadas ao PIS-Pasep (Programa de Integrao
Social e Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico). No incio dos anos 80
foi criado o Finsocial e, a partir da Constituio Federal, a CSLL (Contribuio sobre o Lucro
Lquido), como parte do financiamento da Seguridade Social.
Por essas contribuies serem consideradas como tributos em termos econmicos, muitas
vezes os recursos delas advindos so desviados de sua finalidade, como o ocorrido com os
recursos arrecadados para fins previdencirios nas dcadas de 1950 e 1960, ainda com as
CAPs, e utilizados para as grandes obras estruturantes do salto econmico nacional para o
capitalismo industrial dentro da lgica da interveno estatal do perodo.
No perodo entre a aprovao da Constituio e o fim do governo Collor a participao das
contribuies sociais pblicas na receita tributria bruta cresceu algo em torno de 55%,
passando de 76% para 131% dos impostos arrecadados, sendo a principal a Contribuio


49
Os recursos de impostos constituem fontes com maior liberdade de uso para o governo, ou seja,
em geral no so vinculados a um gasto especfico. Exceo seja feita aos mnimos que devem ser
aplicados em Educao e Sade em cada nvel de governo, alm das despesas correntes, que
absorvem boa parte dos oramentos. Quanto s contribuies, esse princpio no verdadeiro, pois,
pelo Cdigo Tributrio Nacional, elas s podem ser criadas com destinao a fins especficos.
69
de Empregados e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), que representava 50%
do total das contribuies em 1992. (SOARES, 2001, p. 221-223).
Nesse sentido, em fins da dcada de 80 as diversas contribuies eram responsveis por
cerca de 60% do gasto social federal, chegando a mais de 85% em incio da dcada de 90
(SOARES, 2001, p. 225-226). Essa mudana indica uma reduo da importncia dos
impostos no financiamento do gasto federal com programas sociais, liberando-os para
outros fins.
Por tudo o dito acima sobre o carter dos impostos e contribuies que financiam a
Seguridade Social no pas afirmamos, como Castro e Cardoso J r., que
[...] pequeno o potencial de combate s desigualdades a partir da
estrutura tributria nacional atualmente existente, j que o princpio do
autofinanciamento da poltica social est nela enraizada. Uma forma de ver
isso lembrar que praticamente 2/3 de todo o gasto social est vinculado a
contribuies sociais feitas sobre a folha de salrios. Ou seja, tendo em
conta que o principal componente do GSF representado pelo gasto
previdencirio, tem-se que em sua maior parte est financiado pelos
prprios beneficirios, sendo o restante indireta e desproporcionalmente
financiado pelas camadas mais pobres da populao, atravs dos tributos
que incidem sobre o consumo. Tomando por base, portanto, a
regressividade da estrutura tributria, mais o fato de a maior parte dos
impostos e contribuies devidos por empregadores ser repassada aos
preos, conclui-se que as classes que vivem do trabalho (e dentre estas, as
mais pobres) so as que, em verdade, financiam a maior parte dos gastos
sociais no Brasil (Castro; Cardoso J nior, 2005a, p. 16).

No que se refere destinao dos recursos para cada poltica, com a criao do oramento
da seguridade social (OSS)
50
, porm sem grande aplicao na prtica, no houve, entre as
polticas componentes da Seguridade, uma vinculao de recursos para cada rea, situao
difcil a ser resolvida dada a no integrao dos rgos gestores das diferentes polticas.
Alm disso, os recursos do OSS freqentemente sofriam desvios de sua finalidade, com boa
parte sendo utilizado para pagamento de inativos da Unio e despesas de custeio dos
rgos integrantes da seguridade. (PEREIRA, 2002, p. 50).
Segundo Soares (2001), desde 1990 o que ocorre uma especializao das fontes, com a
destinao prioritria dos recursos do Finsocial atual Cofins poltica de Sade, os da

50
Vianna (2002, p.80) ressalta a idia de que um oramento e um rgo gestor prprios estavam
pressupostos na Constituio, embora no to explicitamente. E continua, acrescentando que Tudo
nos termos da Lei. E exatamente nos termos da Lei que vai se dar a desconstruo da idia de
Seguridade.
70
CSLL para a Assistncia Social e os da CTESS para a Previdncia. Esse fator tem duas
implicaes negativas: alm de fragmentar os setores componentes da Seguridade, ainda
deixa-os sujeitos ao comportamento cclico das fontes da qual dependem.
Como conseqncia desses problemas, os recursos financeiros destinados sade e
assistncia social continuaram pequenos, principalmente para essa, por no terem carter
contributivo, prejudicando a execuo dessas polticas. Em relao previdncia, como
uma poltica contributiva, portanto configura-se como um seguro, seus gastos so mais
inflexveis.
Com isso, houve um revigoramento do conceito tradicional de seguridade,
como sinnimo de seguro, em detrimento do conceito ampliado,
incondicional e indisponvel de segurana social, contido na Constituio.
(PEREIRA, 2002, p. 50).

Os setores da sociedade que querem preservar a unicidade da Seguridade propem a
vinculao atravs de percentuais dos recursos destinados ao conjunto, composto de
impostos e de contribuies, para cada poltica, o que garantiria uma distribuio mais
equnime do impacto das flutuaes cclicas que afetam a arrecadao sobre os setores,
alm de dar maior unicidade e visibilidade ao oramento nico.
O que se pode perceber que, na poca do curto governo de Fernando Collor, as polticas
implementadas representam o incio da conteno do gasto pblico, com cortes lineares do
gasto social, e da mudana da lgica da poltica social no sentido do neoliberalismo,
processo que comeou nos anos 80 nos demais pases da Amrica Latina
51
.
E essas estratgias isoladas sero ainda mais perniciosas, porque desarticuladoras do todo,
no perodo seguinte, compreendido entre 1995 e 2002, com os dois governos de Fernando
Henrique Cardoso.


51
Soares (2001) dedica a primeira parte de seu livro para esse estudo em relao Amrica Latina.
71
A Contra-Reforma da Seguridade Social de 1995 a 2002

Relembrando o dito anteriormente, prevalecem nos anos 90 em relao poltica de
Seguridade Social movimentos no caminho da focalizao e do aprofundamento da
privatizao, dado o tensionamento do padro universalista e redistributivo de proteo
social que comeou a ser construdo na dcada anterior no Brasil, com uma tendncia
demarcada de reduo dos direitos tal como estavam previstos na Constituio de 1988,
que ali figuravam como resultado de uma intensa mobilizao social.
So estimuladas a criao de fundos sociais de emergncia e a mobilizao da
solidariedade individual e voluntria, bem como das organizaes filantrpicas e
organizaes no-governamentais (ONGs) prestadoras de servios.
A Contra-Reforma do Estado aprofundada como resultado da ofensiva burguesa,
principalmente a ligada ao capital especulativo, no sentido da destruio dos direitos antes
existentes sem que nada fosse colocado no lugar.
Essas so conseqncias visveis da ideologia do modelo neoliberal. Nesse, as pessoas
so estimuladas a se sustentarem pelo prprio trabalho e no por benefcios estatais,
mesmo em situao de elevadas taxas de desemprego, pois cada indivduo deve velar pelo
seu prprio bem-estar. As garantias do Estado de direito so proclamadas como
prejudiciais e devem limitar-se s necessidades dos chamados grupos de risco, aqueles
mais vulnerveis. As polticas sociais passam a ser caracterizadas como paternalistas,
geradoras de desequilbrios ao criar custos excessivos do trabalho, devendo ser
acessadas via mercado. (FALEIROS, 2000, p. 54). Evidentemente, deixam de ser direito
social.
Da as tendncias de desresponsabilizao e desfinanciamento da proteo
social pelo Estado, o que, aos poucos j que h resistncia e sujeitos em
conflito nesse processo eminentemente poltico vai configurando um
Estado mnimo para os trabalhadores e um Estado mximo para o capital.
(BEHRING, 2003, p. 64).

Temos mostrado que a tentativa de implementao da poltica de Seguridade Social foi
submetida lgica do ajuste fiscal, reforando a defasagem entre os direitos criados na letra
da lei e a realidade. H uma troca dos direitos pela governabilidade (leia-se governar sem
contrariar os interesses das classes dominantes a cada perodo), pelo oramento, e mais,
pelo equilbrio econmico e financeiro. (MOTA, 1995).
72
Isso leva a uma reduo relativa dos recursos para as polticas sociais (SOARES, 2001) em
um momento de piora dos indicadores sociais. Piora essa resultado do baixssimo
crescimento econmico na regio, que, alm de expulsar alguns trabalhadores inseridos no
mundo do trabalho, no absorve os novos entrantes; da precarizao das condies de
trabalho; da prpria reduo de recursos para os direitos dos quais muitos dependem, entre
outros fatores.
Nesse contexto, no h direitos sociais no sentido estrito do termo, mas uma articulao
entre um assistencialismo praticado de forma focalizada para atender aos mais pobres
foco na reduo da pobreza e o mercado livre, esse voltado para o cidado-consumidor
(MOTA, 1995), ou seja, o cidado que pode pagar para obter os seus direitos. um
caminho na direo da privatizao das polticas sociais, em especial da Seguridade, com o
aumento da prestao de Assistncia Social para os que no conseguem sua prpria
proviso. H uma dualidade entre os que podem e os que no podem pagar pelos
servios
52
, com destaque para os planos privados de sade, a educao privada e a
previdncia complementar. O cidado-consumidor o novo sujeito poltico, reforando a
regresso das polticas sociais.
A focalizao, assim, refere-se garantia de acesso s polticas apenas aos
comprovadamente pobres. Conforme muito bem afirma Mota (1995, p. 122),
[...] a tendncia de privatizar os programas de previdncia e sade e
ampliar os programas assistenciais, em sincronia com as mudanas no
mundo do trabalho e com as propostas de redirecionamento da interveno
social do Estado.

A lgica privatizante, dissemos antes, est presente nas polticas sociais pblicas desde sua
criao no pas, j que implementada a partir de convnios e terceirizao de servios,
fortalecendo o setor privado, inicialmente na rea da sade (COHN, 1998 e 2002; ELIAS,
1998; VIANNA, 1998).
Essa escolha foi confirmada no processo de universalizao dos direitos. Destarte, o que h
nos anos 90 um sistema pblico de seguridade avanado, porm especializado no
atendimento dos muito pobres na medida em que o mercado principalmente de servios

52
Ao mesmo tempo em que se instaura uma discriminao entre os que podem e os que no podem
pagar pelos servios, com a privatizao de boa parte de servios sociais que antes eram tratados
como polticas pblicas, h a criao de novos campos lucrativos para o capital, em um contexto de
supercapitalizao.
73
mdicos e de educao conquista espaos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA,
1998, p. 142).
Alm disso, ou mesmo devido aos interesses que resultam nesses fatos, o financiamento da
Seguridade Social tende a ser pr-cclico e regressivo, conforme o Captulo 1, limitando as
polticas sociais.



A Contra-Reforma da Previdncia Social de meados da dcada de 90 at
incio dos anos 2000

A Constituio Federal transformou o sistema previdencirio nacional em uma das partes de
uma poltica maior, a Seguridade Social, que busca ir alm da lgica do seguro.
O artigo 201 da Constituio estabelecia que os planos de previdncia social atendero,
mediante contribuio, a cobertura de doenas, invalidez, morte e os resultantes de
acidentes de trabalho, velhice e recluso; o salrio-famlia; a proteo maternidade; o
seguro-desemprego; e penso por morte ao companheiro e dependentes do segurado.
Garante ainda a participao de qualquer pessoa nos benefcios da previdncia, desde que
contribua, e estabelece que nenhum benefcio ter valor mensal inferior ao salrio mnimo.
(BRASIL, 1988).
Os direitos constitucionais foram regulados pelas Leis 8.212 e 8.213, ambas de 1991. A Lei
8.212 confirmou o piso e o teto beneficirios. Manteve a aposentadoria por tempo de servio
e o clculo dos benefcios a partir de uma mdia dos ltimos salrios de contribuio.
Alm disso, estabeleceu que o INSS responsvel por alguns benefcios assistenciais,
como a aposentadoria rural
53
e o auxlio maternidade. o responsvel pelo pagamento da

53
O trabalhador do meio rural e o produtor rural em regime de economia familiar contribuem com
2,5% sobre a produo comercializada, parcela pequena frente aos benefcios rurais existentes no
pas. No ano de 1996, por exemplo, os gastos com aposentadorias rurais eram R$ 8,8 bilhes
superiores s contribuies. (SOUZA, 2000, p. 79).
74
renda mensal vitalcia extinta em dezembro de 1995, mas com estoque sendo pago at o
presente e, a partir de 1996, pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Esses
benefcios no so previdencirios e sim assistenciais, cujo nus de toda a sociedade,
devendo ser, portanto, cobertos com recursos outros - que no a CETSS. A Secretaria da
Receita Federal (SRF) deveria proceder ao repasse da Cofins e da CSLL para o INSS, pois
esses recursos fazem parte do Oramento da Seguridade Social e so arrecadados por
esse rgo, o que faz, porm em montantes insuficientes, forando a previdncia a cobrir
esses benefcios com as contribuies dos empregadores e dos trabalhadores (CETSS), o
que acaba por gerar o famoso dficit da Previdncia
54
.
Pouqussimo tempo depois da aprovao das leis que regulamentavam o sistema pblico de
previdncia do pas j comearam os ataques ao sistema estabelecido. Foi formada uma
comisso especial na Cmara dos Deputados para estudo do sistema previdencirio, em
1992, cujo relatrio final apontava que o conceito de Seguridade acarretou implicaes
financeiras muito grandes ao abarcar duas polticas distributivas junto Previdncia, que
uma poltica contributiva por excelncia. O relatrio demonstrava que a crise da
Previdncia devia-se incapacidade do Estado de se organizar e crise econmica do
pas, que fazia com que a Unio no repassasse os recursos necessrios Sade e
Assistncia Social, que acabavam sendo financiadas com a contribuio previdenciria.
Outro problema apontado era a dependncia em relao folha de salrio que, com a crise
econmica e o incremento da tecnologia, foi reduzida. (CMARA, 1992, apud MOTA, 1995).
Com base nesse diagnstico a Comisso propunha como mudana necessria o
desmembramento (ou melhor, a destruio) da Seguridade. Assim, os recursos
previdencirios voltar-se-iam para as aposentadorias e penses, reforando a lgica do
seguro; a Assistncia deveria ser municipalizada; e para a Sade deveria haver a
descentralizao dos recursos, por meio da distribuio de tquetes aos usurios e do
reforo da obrigao das empresas sobre essa poltica.
Em que pese a aceitao dessa proposta por alguns grupos e pelo Executivo, a oposio foi
maior e, como o momento poltico no era propcio, as mudanas no foram levadas a cabo.

54
Falar em dficit da Previdncia um contra-senso, pois ela parte de uma poltica maior, a
Seguridade Social, e so suas receitas e despesas que devem ser analisadas. A maior parte das
receitas da Seguridade arrecadada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo apenas a
CETSS pelo INSS. Por sua vez, o INSS responsvel, alm do pagamento dos benefcios
previdencirios, pelos benefcios assistenciais e rurais (este ltimo contributivo em um grau muito
aqum do necessrio). Se o STN no faz o repasse adequado dos recursos, que so da Seguridade,
o resultado para o fluxo de caixa s pode ser negativo.
75
O Ministro da Fazenda, Pedro Malan, afirmava insistentemente que o dficit da Previdncia
era o principal problema na rea do Governo Federal, desequilibrando as contas pblicas, e,
sendo um princpio fundamental do governo FHC a reduo do dficit fiscal, a organizao
do sistema previdencirio nacional foi bastante atacada. (FALEIROS, 2002).
Foi s em 1998, ltimo ano do primeiro governo de FHC, que a contra-reforma da
Previdncia, encaminhada ao Congresso em abril de 1995, foi aprovada, sendo a Emenda
Constitucional (EC) n. 20 o principal instrumento legal utilizado na reforma, mas no o
nico. A demora ocorreu devido s presses sociais e at resistncias da prpria base do
governo, contudo o protagonismo do movimento contra a reforma da previdncia pblica
brasileira foi do Partido dos Trabalhadores (PT), cuja bancada no Congresso congregou
foras para que os direitos estabelecidos na Constituio no fossem extintos.
A reforma da Previdncia permitiu o aumento real das receitas previdencirias como
resultado da implementao de medidas legais, dentre as quais se destacam: (i) reteno
(sub-rogao) para empresas que contratam mo-de-obra de terceirizadas; (ii) recolhimento
pela justia do trabalho das contribuies pelos valores julgados; (iii) depsitos judiciais
pelas empresas que recorrerem contra a Previdncia; (iv) certificados da dvida pblica, que
permite sua quitao com desgio; (v) salrio-maternidade, a partir de ento integralmente
pago pela Previdncia; e (vi) regularizao de dvidas municipais. (MPAS, 2000).
necessrio frisar que o sistema pblico de previdncia no Brasil tem problemas sim, pois a
base salarial constitui-se no alicerce do fundo pblico previdencirio (FALEIROS, 2002, p.
67). As mudanas no mundo do trabalho que se propagam pelo sistema capitalista mundial
a partir da dcada de 1970, com as transformaes tcnico-cientficas, as conseqentes
mudanas na forma da compra e do uso da fora de trabalho com um movimento de
precarizao muito forte e a alterao da estrutura ocupacional com a crise econmica,
aumentando o desemprego estrutural e ampliando o setor informal de trabalho, criam
dificuldades para a forma de financiamento das polticas sociais, em especial da
previdenciria, conhecida at ento. A intensificao da informalizao e da precarizao no
e do trabalho, sem precedentes no Brasil, afetou e tem afetado sobremodo o financiamento.
Dentro da poltica pblica que a Previdncia Social h uma srie de (sub) polticas
especficas que dificultam a anlise do resultado previdencirio especfico. Destaque, dentre
outros, para as renncias fiscais em relao s contribuies previdencirias e para a
concesso dos benefcios rurais.
A renncia previdenciria compreende regras diferenciadas para a contribuio ao INSS a
determinados setores. uma espcie de subsdio ao funcionamento desses. Beneficia
76
principalmente as empresas optantes do SIMPLES, as entidades filantrpicas, os clubes de
futebol, os empregadores rurais, os exportadores de produo rural, alm dos segurados
especiais e empregadores domsticos. Representa, assim, uma forma de concesso de
financiamento indireto.
Quanto aos benefcios rurais, representam uma poltica de transferncia de renda da zona
urbana para a zona rural. H muita controvrsia sobre se os benefcios rurais deveriam ser
considerados previdencirios ou no, dado seu carter muito mais assistencial do que
dentro da lgica do seguro, visto que as contribuies do setor rural so mnimas frente aos
benefcios recebidos pela populao dessa regio.
Segundo estudos da Anfip (1999), os benefcios rurais cresceram em todos os anos da
dcada de 90, acumulando aproximadamente 10% entre 1993 e 1999. Pela mensurao do
Ministrio da Previdncia Social (2003), a previdncia fechou o ano de 2002 com 6,9
milhes de benefcios rurais mais de 30% do total de benefcios , representando quase
20% do montante total dos benefcios pagos pelo INSS. O percentual inferior nessa relao
deve-se ao fato de a quase totalidade dos benefcios rurais ser igual ao piso previdencirio,
um salrio mnimo.
Apesar de se admitir os problemas em voga para a Previdncia, no quer dizer que seja
possvel consentir que o ajuste fosse feito da forma como foi, ou seja, com todo o custo
recaindo sobre os trabalhadores, seja pelo aumento do tempo de contribuio ou pela
reduo dos benefcios em relao idade e contribuio, por meio da utilizao do fator
previdencirio no clculo dos mesmos.
Bom caminho para recompor o caixa do INSS a melhora das formas de cobrana das
grandes empresas devedoras das contribuies previdencirias. Outra via repensar a
poltica de renncia previdenciria, estimada em mais de R$ 10 bilhes para o ano de 2002
no mesmo ano o propalado dficit do INSS foi da ordem de R$ 16 bilhes, ou seja, sem as
renncias cairia bastante. (MPS, 2003). A maior renncia a do Segurado Especial (R$ 3,5
bilhes em 2002), ou seja, os trabalhadores rurais, cujo benefcio deveria ser coberto com
recursos fiscais da Unio j que o qu esse setor contribui est muito aqum do que recebe.
Em seguida esto as entidades filantrpicas, com R$ 2 bilhes, e as micro e pequenas
empresas optantes pelo Simples, com R$ 1,5 bilho.
A reforma da Previdncia caminhou no sentido de fortalecer o carter contributivo da
poltica, passando a valer para a aposentadoria o tempo de contribuio antes era o tempo
de servio comprovado que contava. Com isso, os maiores prejudicados entre aqueles
includos no sistema previdencirio so os empregados em setores de menor qualificao,
77
pois ingressam mais cedo no mercado de trabalho, principalmente no setor informal, e tm
maiores perodos de desemprego ou de no contribuio. E os que trabalham a vida inteira
no setor informal da economia e no tm condies de contribuir com o INSS s
conseguiro aposentar-se por idade, com um benefcio de um salrio mnimo.
Um dos temas postos no debate era a necessidade de se aliar a idade mnima e o tempo de
contribuio como condio para o acesso aposentadoria, o que foi feito com a introduo
do fator previdencirio.
Outro era a necessidade de desonerar o errio pblico do seguro decorrente dos riscos do
trabalho, fazendo com que a cobertura do acidente de trabalho passasse a ser atendida
concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e pelo setor privado (MPAS,
2000), o que vem causando grandes problemas para os acidentados no trabalho receberem
o seguro a que tm direito.
O mago da reforma da Previdncia bem esclarecido pela nova redao do caput do
Artigo 201.
Art. 201 - A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral,
de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial. (BRASIL, 1998c. Grifo nosso).

A adoo de medidas capazes de manter o equilbrio financeiro e atuarial foi a tnica das
mudanas nas trs leis que compem o pacote da Reforma Previdenciria de 1998-1999.
Lei n. 9.717, de 17 de novembro de 1998 - Dispe sobre as regras gerais para a
organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos
servidores pblicos. (BRASIL, 1998a).
Lei n. 9.783, de 28 de janeiro de 1999 Dispe sobre a contribuio para o custeio
da previdncia social dos servidores pblicos, ativos e inativos, e dos pensionistas
dos trs poderes da Unio.
Frise-se que, apesar dessa lei e muitas tentativas legislativas anteriores e posteriores
tentar instituir a contribuio dos inativos, esse dispositivo foi vetado pelo Supremo Tribunal
Federal.
Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999 Dispe sobre a contribuio
previdenciria do contribuinte individual, o clculo do benefcio e altera dispositivos
78
de leis anteriores que organizavam o sistema nacional de seguridade social no que
tange aos benefcios previdencirios. (BRASIL, 1999b).
Por essa lei foi institudo o fator previdencirio, que pode ser considerado a mudana
fundamental dentro das alteraes propostas e aprovadas para o sistema previdencirio.
O fator previdencirio permite que o valor do benefcio a ser concedido pelo INSS seja
regulado pelo tempo de contribuio, pela idade de concesso e pela expectativa de
sobrevivncia do cidado
55
. A base de clculo tambm foi ampliada, passando a
compreender todo o perodo contributivo do empregado.
Segundo Giambiagi (2002, p. 36), o RGPS foi afetado pela aprovao desse fator, que
determinou que as aposentadorias a serem concedidas a partir de 1998 seriam o resultado
da multiplicao de dois componentes: a) a mdia real do universo representado pelos 80%
maiores salrios de contribuio do indivduo, comeando a contar desde a implantao do
Plano Real, para evitar problemas acerca de como inflacionar os valores anteriores ao
plano; e b) o fator previdencirio inferior unidade para os casos de aposentadorias
precoces, e crescente podendo ser superior a 1 em funo da idade do indivduo e do
seu tempo de contribuio.
A reforma refora o carter atuarial da Previdncia pblica no Brasil ao abolir a
aposentadoria por tempo de servio e, ao mesmo tempo, aumentar o tempo de contribuio
necessrio para a aposentadoria com o benefcio integral. O clculo do fator previdencirio
feito por meio de uma frmula em que figuram no numerador o tempo de contribuio e a
idade do segurado e no denominador a expectativa de sobrevida, que definida para toda a
sociedade por meio de estimativas do IBGE. Destarte, o quanto aumenta o tempo de
contribuio depender da idade do segurado e, a cada momento, da expectativa de vida
estimada.
O artigo 202 da Constituio original assegurava aposentadoria calculando-se o benefcio
sobre a mdia dos ltimos trinta e seis salrios de contribuio, corrigidos monetariamente,

55
Varivel demogrfica medida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que
expressa, em mdia, a expectativa de sobrevida do cidado, ou seja, o nmero de anos que
provavelmente viver aps a concesso do benefcio. Muitas crticas podem ser feitas a essa
varivel, pois a mesma para todos e todas os/as contribuintes, independente da renda obtida ao
longo da vida, do estilo de vida e do sexo, quando se sabe que esses fatores influem na qualidade e
tempo de vida das pessoas. Pela frmula matemtica de clculo introduzida pela lei, a expectativa de
sobrevida do segurado do aposentado na data da aposentadoria faz parte do denominador da
equao e, portanto, quanto mais anos projeta-se que o segurado viva, menor tem de ser o
benefcio recebido. (BRASIL, 1999b).
79
dando direito de acesso ao benefcio aos 65 anos para os homens e aos 60 s mulheres,
aps 35 e 30 anos de contribuio, respectivamente, com direito aposentadoria
proporcional aps 30 e 25 anos de trabalho, respectivamente.
Somente aps a desconstitucionalizao dessa regra de clculo por meio da EC n. 20 foi
possvel a promulgao da lei que instituiu o fator previdencirio, com novas frmulas para o
clculo dos benefcios a serem pagos a partir de ento.
Ao tentar promover a equalizao entre contribuio e benefcio, o fator previdencirio
contribui para o ajuste fiscal endgeno do sistema via reduo do montante mensal dos
benefcios para os que, apesar de cumprirem o requisito de tempo de contribuio,
aposentarem-se mais cedo em relao sobrevida esperada. Se isso no faz diferena do
ponto de vista oramentrio, reduzindo proporcionalmente os desembolsos e no
necessariamente aumentando a arrecadao, afeta profundamente a vida do beneficirio,
pois, j que h uma tendncia de aumento da expectativa de vida, os benefcios mensais a
serem recebidos pelos contribuintes sero inferiores proporcionalmente aos salrios sobre
os quais contribuem hoje.
Conforme Informe da Previdncia Social de outubro de 1999,
O fator previdencirio atende a ditame da prpria Constituio, que, no
caput do art. 201, exige que a previdncia social observe critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial. E justamente por ser atuarial,
pode gerar benefcios que sejam inferiores ou superiores ao valor da mdia
dos salrios-de-contribuio [sic]. (PINHEIRO; ARRUDA, 1999, p. 3).

Para alm dessas alteraes, a EC n 20 de 1998 desfere um severo golpe sobre a
concepo de Seguridade Social estabelecida na Constituio Federal ao vincular a
Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS) ao
pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia social (RGPS).
O que prevaleceu em todo o processo de contra-reforma da Previdncia Social foi a lgica
fiscal e os argumentos demogrficos, com as perspectivas de envelhecimento da populao,
combinados ao impulso previdncia complementar (fundos de penso) para aqueles que
podem pagar.
Com a vinculao da maior fonte de recursos a um gasto especfico, a Previdncia, o que se
pode enxergar um caminho no sentido de reforar a Seguridade enquanto um seguro
apenas, que pressupe contribuies para sua obteno, ao invs de figurar como uma
poltica universal, promotora de cidadania e voltada a todos os que dela precisarem.
80
A Assistncia Social em um contexto de Assistencializao das Polticas
Sociais

Para a obteno de benefcios ou servios da Assistncia Social no necessrio o
pagamento de qualquer contribuio de acordo com o estabelecido na Seguridade.
Contudo, da forma como a poltica foi desenvolvida no Brasil na dcada de 90 o elo entre a
Assistncia e a Seguridade foi apagado. Os pobres e indigentes so transformados em
realidade lamentvel, porm inevitvel j que assim por natureza, sendo abordados por
programas de combate pobreza emergenciais, temporrios e fragmentados, terminando
por serem ineficazes.
Os recursos federais destinados poltica so pfios (0,34% do PIB em 2002 Tabela 3
frente), apesar de terem crescido quase cinco vezes como porcentagem do PIB durante o
governo do presidente Cardoso. Alm disso, esto pulverizados por vrias aes
56
, divididas
pelos Ministrios, algumas executadas por pagamentos diretos da Unio, como o caso do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), outras via transferncias a municpios, em uma
descentralizao que contribui para a fragmentao das aes.
Da forma como praticada durante o governo FHC (e ainda o pelo governo atual) essa
poltica realmente focalizada, contribuindo para salvar aqueles que esto em condio de
risco social
57
, ou seja, uma mera compensao para os pobres que no conseguem
sobreviver por seus prprios mritos, o que seria o desejvel desde o ponto de vista da
supremacia do mercado.
As mudanas na poltica de Assistncia Social comearam antes de 1995. O Ministrio da
Fazenda, cujo ministro era o prprio Fernando Henrique, imps uma grande perda na
implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que foi o veto vinculao
do direito ao BPC a todos os idosos e deficientes com renda familiar per capita de salrio
mnimo, reduzindo-a para do salrio mnimo vigente (SPOSATI, 2005).


56
Essa pulverizao de recursos dificulta a comparao entre o financiamento da Assistncia Social
antes e depois da LOAS.
57
Questo interessante pensar sobre quem define quem so os pobres e miserveis com direito
aos benefcios. Quais os critrios para essa mensurao? A resposta no de forma nenhuma
simples.
81
Em 1995, incio de seu governo, promoveu a dissoluo da Legio Brasileira de Assistncia
(LBA), conforme inscrito na LOAS. Contudo o processo foi mal conduzido, levando
destruio da memria, tanto profissional quanto documental, da poltica de assistncia at
ento desenvolvida no pas. Ademais, a LBA foi extinta, porm em seu lugar foi criado o
Programa Comunidade Solidria (PCS), conservando o vis assistencialista da poltica no
pas. (SPOSATI, 2005).
O PCS constituiu a principal estratgia de combate pobreza do governo FHC em seus dois
mandatos. Privilegiava a articulao entre governo e sociedade e teve na idia de
solidariedade sua principal filosofia. Na perspectiva do programa, o enfrentamento da
pobreza no era responsabilidade do Estado, mas da sociedade.
No discurso governamental, o Comunidade Solidria significava um novo modelo de
atuao social baseado no princpio da parceria, capaz de gerar os recursos humanos,
tcnicos e financeiros necessrios ao combate eficiente da pobreza e excluso social
(PRESIDNCIA, 200-).
Segundo representantes do Governo Federal na 1 Conferncia Nacional de Assistncia
Social, o programa tinha mltiplos objetivos, no se resumindo a aes seletivas, de carter
restritivo e emergencial. Foi apresentado como uma estratgia diferenciada de
gerenciamento e articulao de programas governamentais para resolver a descontinuidade,
descoordenao, centralizao, clientelismo, superposio, pulverizao de recursos e
fragmentao de aes (SPOSATI, 2005, p. 68).
Esse discurso interessante e a sistemtica que envolve desejada, porm no colocado
em prtica, haja vista todas as bolsas gs, alimentao, escola que foram sendo criadas
pelos diversos Ministrios na gesto do presidente Cardoso
58
.
O prprio PCS constitui bom exemplo da continuidade do clientelismo e da pulverizao de
recursos por uma srie de aes fragmentadas e descontnuas. Coordenado pela Primeira-
Dama poca, a prtica envolvia a distribuio de cestas bsicas. Esse programa, carro-
chefe da poltica social da era Cardoso, exemplifica a relao desse governo com a
Seguridade Social: organizado sem levar em conta a LOAS; reeditou o primeiro-damismo no

58
Em outro aspecto, para frisar o trato autoritrio de FHC com os profissionais da Assistncia Social,
recorde-se que, pela LOAS, as Conferncias Nacionais de Assistncia seriam realizadas de 2 em 2
anos, mas a 3 conferncia, que ocorreria em 1999, primeiro ano de seu segundo mandato, foi
cancelada por ordem presidencial e reprogramada para dezembro de 2001 (ver SPOSATI, 2005 e
BOSCHETI, 2003a). A partir de ento sua periodicidade passou a ser quadrianual.
82
campo assistencial; e foi alvo de inmeras denncias de clientelismo ao longo dos oito anos
de governo (BEHRING, 2003, p. 253-254). Frise-se ainda que recebeu uma dotao
oramentria superior do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) entre 1996 e
1998. A pulverizao dos recursos destinados s aes assistenciais um outro problema,
inviabilizando o monitoramento dessa poltica. (BOSCHETI, 2003a).
[...] tem-se que o PCS contribui para a desintegrao do padro de
seguridade, preparando o terreno para uma redefinio conservadora dos
programas sociais, de perfil seletivo e focalizado, e dissociado das
instncias democrticas de participao. Por dentro do PCS [...] e sob o
impulso do discurso edificante da solidariedade e da parceria com a
sociedade civil, impe-se uma redefinio conservadora da relao Estado
sociedade. (BEHRING, 2003, p. 254).

Segundo Sposati, essa situao caracteriza uma substituio da desejada regulao do
dever do Estado e direito do cidado na assistncia social por uma nova relao solidria,
que manteve a opo pela subsidiaridade nessa poltica, em um mix de conservadorismo e
modernidade neoliberal (SPOSATI, 2005, p. 69).
nesse contexto que se destaca a preocupao do governo Fernando Henrique Cardoso,
entre as Polticas Sociais, com o eixo de assistncia social e de combate pobreza, onde
ocorreu a maior criao de programas. (Castro; Cardoso J nior, 2005b).
uma representao de que a tendncia de uma abordagem compensatria e focalizada
da pobreza e da indigncia. Os inmeros programas de todos os entes federados que
envolvem transferncias monetrias para certos segmentos em situao de risco tm
sempre apresentado critrios de renda que restringem o raio de ao da poltica, limitando a
expanso da sua cobertura.
Este o caso de programas como o Bolsa-Famlia ou o Peti. Configuraram-
se a tentativas de inserir as famlias no circuito do consumo, combinadas
ao incentivo educao, mas com impacto muito limitado, tanto pelo valor
das bolsas quanto pelos critrios de acesso. (BEHRING, 2003, p. 253).

H tambm um retorno da responsabilidade pelos necessitados para a famlia
59
e ao
chamado terceiro setor
60
composto pelas organizaes sem fins lucrativos, como

59
Recorde-se que, para Mathias e Salama (1983), a famlia o lugar, ou melhor, o substitutivo, das
polticas sociais nos pases subdesenvolvidos, dada a baixa interveno estatal nesse sentido.
60
Para uma discusso interessante e importante sobre o Terceiro Setor e sua atuao, ver Montao
(2003).
83
organizaes sociais de interesse pblico (Oscips), organizaes no-governamentais
(ONGs), fundaes empresariais etc. colocados como responsveis maiores pela garantia
dos direitos sociais. O terceiro setor em muitos casos chega a substituir as polticas
pblicas ao invs de constituir-se como uma rede complementar (BEHRING, 2003, p. 253).
Para a prestao dos servios assistenciais h uma grande variedade de entidades sem
fins lucrativos e nem sempre fcil controlar no sentido de controle social sua atuao.
A busca de parcerias com organizaes sociais est diretamente ligada contra-reforma do
Estado, com a destruio de direitos subjacente, significando uma estratgia de
afastamento/iseno do Estado de sua responsabilidade em relao aos problemas sociais.
Essa foi a lgica predominante nas seguintes aes durante os dois governos FHC (SILVA,
2001): Programa Comunidade Solidria, Comunidade Ativa, Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil, Projeto Alvorada e o Programa Bolsa Escola.
O Comunidade Ativa era um programa prioritrio pelo plano de governo do perodo 2000-
2003 (Avana Brasil), voltado para a participao do governo federal na induo do
desenvolvimento local, integrado e sustentvel de localidades pobres em todo o pas
(SILVA, 2001, p. 15). Privilegiando a parceria entre governo e sociedade civil, sua
implantao beneficiou 127 municpios em 22 estados. Considerando que h 5.507
municpios no pas, foi uma iniciativa pontual que deixou de fora grande parcela da
populao pobre.
O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) tambm era prioritrio. Criado em
1996 e desenvolvido em parceria com governos dos estados e municpios e com as
organizaes da sociedade civil, configura-se como um programa de renda mnima. Voltado
s famlias atingidas pela pobreza e pela excluso social, com renda per capita de at
salrio mnimo e filhos de 7 a 14 anos, destinava um benefcio monetrio (Bolsa Criana
Cidad) de R$ 25,00 por criana na zona rural e R$ 40,00 na zona urbana. Compreendia
ainda o Plano de Apoio aos Estados de Menor ndice de Desenvolvimento Humano, a
gerao de ocupaes produtivas para as famlias atendidas pelo Plano e a jornada
ampliada para as crianas.
Em 1997 foi criado o Programa Bolsa Escola como Programa Nacional de Gerao de
Renda Mnima vinculada educao. Pela Lei 9.533/97, o programa era instrumento de

84
participao financeira da Unio em programas municipais de garantia de renda mnima
associados a aes scio-educativas, sem prejuzo da diversidade dos programas
municipais (BRASIL, 1997a). Para ter acesso ao benefcio, a partir de 2001, que era de R$
15,00 por criana, em um limite de R$ 45,00, a renda familiar per capita no podia
ultrapassar R$ 90,00 (BRASIL, 2001a). Diante desses critrios altamente restritivos, no
preciso que se questione o limite do alcance desse programa no sentido de promover algum
tipo de melhoria nas condies de vida da populao beneficiria, promover emancipao
dessas famlias.
Por fim, o Projeto Alvorada, lanado em julho de 2000, destinava-se a combater a pobreza e
reduzir desigualdades sociais em regies consideradas mais carentes, com ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) abaixo da mediana nacional. Um dos princpios desse
projeto a focalizao da poltica social, especialmente nas reas de educao, sade e
gerao de renda. [...] Por intermdio do Projeto Alvorada, os programas selecionados
recebem reforo financeiro e passam a ser objeto de gerenciamento intensivo (IPEA, 2001,
p. 29). O Alvorada era composto por 15 programas federais j existentes, com destaque
para renda mnima, alfabetizao de adultos, combate mortalidade materna e saneamento
bsico. Pela descrio, mais uma estratgia de focalizao da interveno governamental e
de valorizao das parcerias, tentando acabar com a pobreza extrema fruto tambm mas
no s do plano de estabilizao monetria adotado no pas na ltima dcada.
Alm dessas aes, em 1996, durante o 1 governo de FHC, foi implantado o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC).
O BPC um direito previsto na Constituio Federal e regulamentado pela LOAS em 1993.
Consiste em transferncias monetrias de 1 salrio mnimo mensal para as pessoas idosas
e portadoras de deficincia fsica ou psquica que no tenham como prover sua subsistncia
ou t-la provida pela famlia.
Como afirma Gomes (2001, p. 113), o BPC constitui uma garantia de renda que assume a
caracterstica de certeza e regularidade, o que o diferencia das tradicionais provises de
assistncia na forma de programas, projetos e servios, cujo trao comum o da
descontinuidade e da incerteza.
O BPC pago pelo INSS, porm financiado com recursos do FNAS. Sua antecessora, a
Renda Mensal Vitalcia (RMV), instituda na dcada de 70 e extinta pela LOAS, aparece
como despesa do INSS mesmo com seu carter claramente assistencial, pois no uma
contrapartida de uma contribuio anterior, que a lgica do seguro previdencirio.
85
Alm desse, so considerados benefcios monetrios assistenciais as aposentadorias rurais
pagas pelo INSS, aparecendo como gasto dentro da Previdncia. Para o custeio desses
benefcios o Governo Federal deveria repassar para o INSS, alm de parte das
contribuies sociais, recursos ordinrios do Oramento Geral.
Em 1999, primeiro ano do segundo governo, o Bolsa-Escola foi includo no FNAS
61
e teve
incio o programa Brasil J ovem, com dois projetos: o Agente J ovem de Desenvolvimento
Humano e Social e os Centros da J uventude. A aplicao de recursos no Brasil J ovem s
comeou em 2000.
Duas parecem ser as principais caractersticas dos novos programas. A
primeira que destinam-se [sic] a crianas e/ou adolescentes de baixa
renda que vivenciam alguma situao de vulnerabilidade e risco social [...].
Trata-se, assim, de programas curativos, no sentido de agir somente aps
a emergncia da situao a que se destinam. O carter preventivo
questionvel, sobretudo aps o encerramento das bolsas, principalmente no
caso do Peti e do Agente J ovem, cuja durao de 2 anos. A segunda
caracterstica que esses programas inauguram a era das bolsas
individualizadas, segmentadas por faixa etria, focalizadas em situaes de
risco social e condicionadas a uma contrapartida de seus beneficirios, em
geral sob a forma de prestao de servios comunitrios ou sociais e,
sobretudo, desconsiderando as indicaes da LOAS de criao de
benefcios eventuais e continuados. (BOSCHETI, 2003a, p. 92).

A partir de 2000, com a aprovao do plano plurianual 2000-2003 (BRASIL, 2000b), so
observadas mudanas nos programas de assistncia, sobretudo porque o Projeto Alvorada
passou a ser coordenado pela Secretaria de Assistncia Social, rgo do MPAS, orientado
pela perspectiva de focalizao de aes em municpios selecionados cujo IDH fosse
inferior mdia nacional, excluindo mais de 50% dos municpios do recebimento de
recursos.
No 2 governo FHC, os diversos programas e aes voltados para a rea assistencial
corresponderam a cerca de 4% de todo o gasto social federal, com crescimento constante
ao longo do perodo (Castro; Cardoso J nior, 2005b).
[...] com a ampliao dos problemas sociais gerados pela crise econmica,
foram desenvolvidas diversas iniciativas de cunho assistencial para
assegurar condies mnimas de sobrevivncia aos mais pobres. Estes
programas foram sendo formulados e implantados por rgos setoriais e
ministrios distantes do acompanhamento, controle e gesto da assistncia


61
Para ser financiado por recursos do FNAS um programa ou ao deve seguir os preceitos da Lei
Orgnica da Assistncia e ser avaliado e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia. Esse no
foi o caso do Bolsa-Escola, por exemplo, como veremos adiante.
86
social, como foram os casos dos programas Comunidade Ativa, Bolsa-
Alimentao, Auxlio-Gs, Bolsa-Escola e o Programa Cesta Bsica. Estas
polticas paralelas e pulverizadas disseminaram-se no perodo e acabaram
sendo responsveis pelo constante aumento do gasto com assistncia
social no segundo governo FHC. (Castro; Cardoso J nior, 2005b, p. 32).

Boa parte das aes assistenciais implementadas em nvel federal aps a LOAS no segue
os princpios propostos legalmente, pois as prticas adotadas apontam para a seletividade e
a focalizao em situaes especficas, sem falar nas inmeras condicionalidades impostas,
ao invs da prtica da Assistncia enquanto poltica de incluso de todos os que no se
encaixam na lgica do mercado capitalista.


1.1.4 Financiamento das aes de Assistncia Social
62
: pulverizao pelos diversos
rgos e pelos fundos

A fonte de financiamento tpica das aes de Assistncia Social o Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS), criado em 1996, portanto 2 anos aps a aprovao da LOAS.
O fundo foi regulamentado pelo Decreto 1.605, de 1995 (BRASIL, 1995). O artigo 3 desse
decreto detalha suas fontes de receita, ampliando as previstas no Art. 195 da Constituio
visto que incorpora doaes de organismos e entidades nacionais e internacionais ou
estrangeiras, bem como de pessoas fsicas ou jurdicas (Inciso II); receitas de aplicaes
financeiras de recursos do fundo (Inciso V); e ainda transferncia de outros fundos (Inciso
VII).
Relembre-se que as contribuies previstas na Constituio para a Assistncia Social so
exclusivamente as contribuies sociais dos empregadores, incidentes sobre o faturamento
e o lucro Cofins e CSLL , devido ao carter no diretamente contributivo
63
que a


62
Toda a discusso feita neste tpico baseia-se no financiamento da Assistncia via FNAS. No
conceito histrico os recursos para a poltica so maiores. Para maiores detalhes ver Boscheti
(2003a).
63
Da as contribuies incidentes sobre o lucro e faturamento da pessoa jurdica serem as principais
fontes de recursos da Assistncia Social.
87
Constituio tentou imprimir a essa poltica. Contudo, como vimos anteriormente, dado a
predominncia da tributao indireta na carga tributria nacional, altamente regressiva, o
cumprimento desse preceito bastante dificultado, reduzindo ao mnimo as possibilidades
de transferncia de renda do capital para o trabalho.
Dessas fontes, a Cofins, que a principal delas, tem como base a tributao sobre vendas
gerais, sendo regressiva e integrando o rol dos tributos cumulativos do pas ou em
cascata, como so chamados , que oneram todas as fases da produo, implicando sobre
o preo do produto e, ainda, sobre a competitividade dos produtos nacionais no mercado
internacional. As dotaes oramentrias da Unio tambm so regressivas. Quanto a
CSLL, que, em princpio, uma contribuio de carter progressivo, pois incide sobre o
lucro, as empresas tm formas de repass-la aos consumidores atravs dos preos, ou
seja, acaba incidindo de forma regressiva.

88
Tabela 1 Fontes de Recursos do FNAS
Fontes de Recursos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1.1 Rec Impostos - - - - - - -
1.1.1 Rec Ordinrios 5.846 - 69.185 72.936 77.140 292.482 241.192
1.2 Contrib Sociais - - - - - - -
1.2.1 Cofins 1.038.702 1.648.568 2.149.739 2.742.367 3.437.922 3.949.200 3.961.344
1.2.2 CSLL 117 706.148 790.949 547.891 129.164 16.411 158.088
1.2.3
Loteria; concursos
prognsticos
138.586 - - - - - -
1.3
Alienaes bens
apreendidos
2.331 7.026 6.196 16.582 17.735 13.158 35.419
1.4
Rec no financ
diretamente
arrecadados
- - - - 56 - 75
1.5
Saldos de exerc
anteriores
- - - - 445.515 - -
1.6 FSE/FEF - - 13.977 30.635 - - -
1.7
Fundo de Combate
Pobreza
- - - - - 179.620 1.088.346
Total 1.185.582 2.361.742 3.030.046 3.410.411 4.107.532 4.450.871 5.484.464
Fonte: Boscheti (2003a), p. 223. Dados do SIAFI.
1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI


A tabela 1 apresenta a execuo oramentria das fontes de recursos do FNAS, que
cresceu mais de 230% entre 1997 e 2002. Os valores que constam dela so os realmente
destinados s aes assistenciais aprovadas pelo CNAS e includas entre as que recebem
recursos desse fundo. Note-se que, dos fundos de desvinculao de receitas criados no
incio da dcada de 1990, apenas em 1998 e 1999 foram destinados recursos para a poltica
de Assistncia Social, apesar do nome inicial do mesmo ser Fundo Social de Emergncia. A
partir de 2000, com a criao do mecanismo de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU),
os recursos no so mais destinados a um fundo especfico e, se voltam para o
financiamento do FNAS, esto juntos com os recursos ordinrios, portanto no so
possveis de serem medidos.
Esses recursos, vindos do Oramento Fiscal, foram sempre reduzidos, atingindo um mximo
de 6,6% do total do fundo em 2001, mas voltando a baixar em 2002, o que um indicativo
da opo pelo financiamento, no s da Assistncia mas da Seguridade como um todo, com
base nas contribuies sociais diretamente arrecadadas.
89
perceptvel, pela tabela acima, que a Cofins a principal fonte de financiamento da
poltica de Assistncia Social no Brasil, com uma participao de mais de 70% em todos os
anos. O pico foi em 2001, quando essa contribuio significou 88,7% do financiamento do
FNAS. A CSLL teve participao considervel na composio do FNAS entre 1997 e 1999,
diminuindo de 16% em 1999 para 3% em 2000
64
. Em 2001 e 2002 a participao dessa
contribuio diminuiu ainda mais. Um agravante nessa queda de participao que, entre
1999 e 2000, a arrecadao da CSLL aumentou 6% em termos reais. (Tabela 6).
Mesmo com a reduo do repasse da CSLL para o FNAS as receitas do fundo no foram
reduzidas. Em 2000 a queda foi compensada por Saldos de Exerccios Anteriores e, em
2001 e 2002, pelo aumento do repasse dos Recursos Ordinrios e o incio da participao
do FCEP.
Apesar de serem fontes estveis e de maior importncia no Fundo Nacional de Assistncia
Social, os percentuais da Cofins e da CSLL assegurados poltica em relao ao total
arrecadado so nfimos, como possvel notar pela tabela 2, abaixo.


64
No conseguimos achar explicao para essa reduo. Com certeza no foi devido queda de
arrecadao, como mostra a Tabela 6.
90


Tabela 2 Arrecadao e Montante destinado ao FNAS COFINS, CSLL e FSE/FEF
COFINS CSLL FSE/FEF
Anos
Arrecadao Total
(A)
Destinada
FNAS (B)
% B / A
Arrecadao Total
(A)
Destinada
FNAS (B)
% B / A
Arrecadao Total
(A)
Destinada
FNAS (B)
% B / A
1996 29.247.640 1.038.702 3,55% 9.174.503 117 0,00% - - -
1997 35.664.654






1.648.568 4,62% 8.978.252 706.148 7,87% - - -
1998 29.439.864 2.149.739 7,30% 11.525.669 790.949 6,86% 60.601.236 13.977 0,02%
1999 39.752.232 2.742.367 6,90% 9.231.653 547.891 5,93% 40.971.981 30.635 0,07%
2000 46.579.642 3.437.922 7,38% 10.445.546 129.164 1,24% - - -
2001 42.809.467 3.949.200 9,23% 9.287.175 16.411 0,18% - - -
2002 47.233.416 3.961.344 8,39% 11.207.814 158.088 1,41% - - -
Fonte: Boscheti (2003), p. 225. Dados do SIAFI.
1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI



91
A Cofins representa mais de 70% do total dos recursos repassados via FNAS, como vimos.
Contudo, em relao sua arrecadao total, nem a dcima parte destinada assistncia
(Tabela 2). O caso da CSLL ainda pior, pois 7,9% de sua arrecadao em 1997
financiaram o FNAS e, em 2001, esse percentual foi de apenas 0,18%.
E os recursos do chamado Fundo Social de Emergncia s foram repassados para o
FNAS em dois anos, em percentuais inferiores a 0,1% do total arrecadado.
Em que pese a definio mais precisa das fontes de receita, a legislao no avanou na
definio de percentuais especficos de cada fonte da Seguridade Social assegurada pela
Constituio Federal para cada poltica.
poca de tramitao do Projeto de Lei relativo assistncia social no
Parlamento, a equipe econmica, reconhecidamente contrria vinculao
de receita oramentria, fez gesto junto ao Legislativo e conseguiu suprimir
o artigo que assegurava 10% do oramento da seguridade social para esta
poltica social. (BOSCHETI, 2003a, p. 227-8).

Alm disso, apesar de, pela regra tributria nacional, as contribuies sociais e econmicas
serem criadas para fins especficos e neles terem de ser aplicadas, os mecanismos de
desvinculao de receitas, dos quais falaremos no prximo captulo, permitiram, por meio de
emendas Constituio, que uma parcela 20% - do total dos recursos arrecadados seja
liberada para o uso da Unio, podendo ser aplicada na interveno pblica mais adequada
correlao de foras no poder e s necessidades de acumulao do capital, especialmente
o especulativo.
Os representantes da sociedade civil no CNAS vm tentando assegurar pelo menos 5% do
oramento da Seguridade para o FNAS, anualmente, para alm dos recursos j destinados
ao BPC
65
. Como no h nenhuma vinculao legal, a rea tem que disputar politicamente
os recursos com as polticas de sade e previdncia todos os anos, alm das aes
implementadas por outros Ministrios. A realidade a que se pode ver na tabela abaixo,
com uma baixa participao da Assistncia Social no total da Seguridade.

65
Deliberaes foram aprovadas nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social em 1995, 1997 e
2001. Na primeira foi entregue abaixo assinado aos Congressistas nesse sentido, mas nenhuma
medida foi tomada. Em outubro de 2001 foi apresentada uma Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) propondo a vinculao de 5% do OSS para a Assistncia, mas a mesma nem foi votada
(BOSCHETI, 2003a, p. 228).
92
Tabela 3 Participao dos Recursos Executados pelo FNAS no Oramento da
Seguridade Social e no PIB
Anos FNAS / PIB (%)
FNAS / Oramento Seguridade
(%)
1996 0,07 0,68
1997 0,14 1,28
1998 0,17 1,56
1999 0,21 1,77
2000 0,24 2,03
2001 0,28 2,24
2002 0,34 2,57
Fonte: Boscheti (2003), p. 225. Dados do SIAFI.
1. Valores em R$ mil de dez/2002, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI

O crescimento da participao do FNAS tanto no PIB quanto na Seguridade Social no
perodo entre 1996 ano de criao do fundo e 2002 notvel, atingindo quase 380%
nesse quesito e 485% naquele. Observando a tabela 3 percebe-se o crescimento dos
recursos executados via FNAS, que mais que quadruplicaram no perodo. Esse movimento
inconstante ao longo do perodo dada a no vinculao de recursos especficos, tornando-
o vulnervel conjuntura econmica e s decises polticas. Essa inconstncia contribui
para a descontinuidade das aes e servios de assistncia e inviabiliza um planejamento
de prazo mais longo, pois a quantidade de recursos tem de ser disputada e decidida a
cada ano.
Para Boscheti (2003a, p. 214), o FNAS um importante mecanismo democrtico de
financiamento da assistncia social. Isso por que
[...] a partir de sua instituio, em 1996, constata-se um movimento em
vrias direes que reforam a assistncia social como poltica pblica de
seguridade social: a) crescimento dos recursos federais aplicados na
Funo Assistncia; b) tendncia de melhor delimitao das aes tidas
como assistenciais [...]; c) reduo de aes cuja natureza assistencial
discutvel da rbita de financiamento da assistncia social; d) reforo do
FNAS como instrumento oramentrio, com crescente aumento de sua
participao na totalidade do financiamento da assistncia social com
recursos federais. (BOSCHETI, 2003a, p. 214).

93
Apesar dessas importantes mudanas, no segundo governo FHC (1999 2002) foi criado o
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (FCEP) por meio da Emenda Constitucional
n. 31 de 2000, cuja regulamentao deu-se pela Lei Complementar n. 111, de 2001, para
vigorar at 2010.
No um fundo especfico para o financiamento de aes assistenciais, tendo sido criado
para financiar aes suplementares de nutrio, habitao, sade, educao, reforo de
renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para a melhoria da
qualidade de vida (BRASIL, 2001c. Art. 10). Contudo a mesma lei, em seu artigo 3, afirma
que os recursos do fundo sero destinados prioritariamente ao reforo de renda s famlias
pobres, atribuindo a ele um carter de fundo de financiamento de aes assistenciais. Na
prtica, esse papel foi cumprido por meio dos programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao.
Reflete o novo enfoque que se pretendia dar s polticas sociais, com os programas e aes
do eixo assistncia social e combate pobreza concentrando-se em transferncia direta (e
condicionada) de renda (Castro; Cardoso J nior, 2005b, p. 32).
Sua criao contraria o estabelecido na LOAS e no decreto de fundao do FNAS, que
dizem que as polticas e planos plurianuais de Assistncia Social devem ser financiados
com recursos do FNAS e serem submetidos apreciao e aprovao do CNAS.
Suas fontes de receita so: 0,08% adicionais a CPMF que deveria vigorar at jun./02 mas
vem at o presente -; 5 pontos percentuais a mais sobre o IPI de produtos suprfluos; o
produto do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) que no est regulamentado;
rendimentos do fundo de desestatizao; e outras receitas e doaes (BRASIL, 2000d). O
pargrafo 1 do art. 81 estabelece que, caso o montante anual destinado ao fundo no
alcance R$ 4 bilhes, far-se- a complementao por meio de dotaes oramentrias.
Pela Lei Complementar n.111, de 2001, os recursos desse fundo sero direcionados/
focalizados em aes cujo alvo seja:
I famlias cuja renda per capita seja inferior linha da pobreza, assim
como indivduos em igual situao de renda;
II as populaes de municpios e localidades urbanas ou rurais, isoladas
ou integrantes de regies metropolitanas, que apresentem condies de
vida desfavorveis. (BRASIL, 2001c).

Esse pblico dever ser atendido por meio de aes de transferncia de renda,
prioritariamente por meio de programas de reforo de renda nas modalidades Bolsa Escola,
para as famlias que tm filhos com idade entre 6 e 15 anos, e Bolsa Alimentao, quelas
94
com filhos em idade de 0 a 6 anos e indivduos que perderam os vnculos familiares (Art. 3,
1. BRASIL, 2001c).
O Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza direciona recursos para programas
assistenciais executados por fora das regras da LOAS e do controle social do CNAS, que
acabam interferindo apenas nos programas financiados pelo FNAS. Tm maior
probabilidade, assim, de fugir aos preceitos constitucionais para a poltica de Assistncia,
que a estabeleceu como direito, parte da poltica de Seguridade Social, devida a todos os
que dela necessitarem.
Destarte muito difcil o acompanhamento do financiamento dos gastos sociais dada sua
pulverizao por diversos fundos, ao invs de reunidos em um fundo da Seguridade como
a Constituio Federal de 1988 previa. O FCEP um exemplo tpico, pois se destina a
aes na rea da Assistncia, que passam a no ser supervisionadas / acompanhadas
diretamente pelo CNAS, j que esse fundo possui conselho consultivo prprio
66
, fragilizando
as possibilidades da Poltica Nacional de Assistncia Social.
Ao aliar as receitas do Fundo Nacional de Assistncia Social s do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza nota-se um incremento expressivo dos recursos destinados
poltica de Assistncia Social no pas.
Na anlise dessa realidade tem-se de avaliar o carter das aes implementadas em um
contexto em que as polticas sociais adquirem as caractersticas de focalizao e
desresponsabilizao do governo, fruto da ideologia neoliberal. Ao invs de Assistncia
Social enquanto direito, muitas vezes o que h um assistencialismo.
As aes executadas via FNAS passam por maior controle social, o que tende a mant-la
sob a lgica dos direitos, tal e qual expresso na Constituio Federal. As demais aes
assistenciais, que representam mais de 40% do total das aes na funo Assistncia em
2002 (BOSCHETI, 2003, p. 215), no passam por esse controle e, conforme se pode
perceber pelas prioridades do FCEP e pela multiplicao das vrias bolsas destaque
para o Bolsa-Escola no governo FHC, so pulverizadas, seletivas e focalizadas naqueles

66
A pulverizao dos recursos destinados a aes assistenciais em vrios rgos do governo federal
torna-se problemtica, porque, com esta disperso, estes recursos no so alocados no FNAS, o que
dificulta e at inviabiliza um acompanhamento do seu montante e destino. (BOSCHETI, 2003a, p.
216).
95
inaptos para o trabalho
67
, que no se enquadram via mercado, que no tm acesso aos
bens e servios necessrios vida, numa lgica emergencial de combate fome e misria
extrema e no com um carter emancipatrio, como deveria ser essa poltica.
Seletividade e focalizao, juntas, tm o objetivo de optar, conduzir definio de quem
deve passar pelo crivo, com o objetivo de estabelecer a elegibilidade individual em um
contexto de residualidade nos atendimentos, e no para estabelecer estratgias para
ampliar o acesso aos direitos, dando preferncia a alguns em certo perodo de tempo em
que houver necessidade.
Ademais, a maior parte das aes executada de forma indireta, pelas entidades
parceiras, dificultando o acompanhamento dos critrios utilizados para o acesso e, mais
ainda, de sua efetiva aplicao.
A maior parte dos recursos do FNAS absorvida pelo BPC saindo de 63% em 96 para
78% do total do FNAS em 2002, com um pico de 81% em 1999 (BOSCHETI, 2003a, p. 234).
O BPC para a pessoa portadora de deficincia tem a maior participao, atingindo sozinho
50% dos recursos do fundo.
Mesmo com o controle sobre a aplicao dos recursos do FNAS
68
e a luta constante pela
sua manuteno, os servios de ao continuada (SAC), programas e projetos so apenas
mantidos, quando no perdem recursos como o caso do SAC durante os 2 governos de
FHC , o que mantm e alimenta a seletividade e a residualidade nos atendimentos
(BOSCHETI, 2003a, p. 241). Nos servios de ao continuada, voltados aos idosos, s
crianas (creche) e s pessoas portadoras de deficincia, segundo Boscheti (2003a, p. 88),
o reconhecimento da Assistncia como direito no provocou praticamente nenhuma
inovao nas aes j existentes antes da aprovao da LOAS.
Os dados apresentados vm agregar na percepo de que predominou uma viso restrita
da Assistncia Social no governo Fernando Henrique Cardoso, como poltica especfica,

67
E os pobres economicamente ativos, que recebem muito pouco para contribuir para a Previdncia e
no se enquadram no perfil da Assistncia por trabalharem? Quem cuida e cuidar dessas pessoas,
dentro dessa lgica?
68
Um exemplo de como nem o FNAS est isento de financiar medidas focalizadas e duvidosas a
incluso, entre os programas financiados por esse fundo, do Programa de Gerao de Renda
Mnima, o famoso Bolsa Escola, gerido pelo Ministrio da Educao e cujas diretrizes nunca foram
avaliadas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), nos anos de 1999 e 2000,
representando mais de 5% dos gastos do fundo. Em 2001, com a criao do Fundo de Combate e
Erradicao Pobreza, gerido por conselho prprio, o Bolsa Escola foi transferido para o seu domnio
(BOSCHETI, 2003a).
96
subsidiria da Previdncia, destinada apenas a minimizar os efeitos da poltica econmica
adotada no pas sobre a pobreza, devendo ser focalizada nos segmentos sociais tidos como
mais vulnerveis. Nos seus 8 anos de governo
A posio assumida foi de modificao da legislao no sentido de reduzir
seus direitos e seu escopo. A submisso aos ditames do FMI e do Banco
Mundial levou o governo a desconsiderar dois princpios essenciais na
estruturao da assistncia social como direito: a supremacia do
atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade
econmica e universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas (Art. 4
da LOAS). Ao contrrio destes, os princpios que sustentaram as aes
implementadas foram a focalizao, a reduo, a residualidade, a
centralizao e a regressividade. (BOSCHETI, 2003a, p. 283).

A assistncia social como poltica fundamentada em um padro bsico de incluso no foi a
realmente existente no Brasil da era FHC. A combinao de focalizao, descentralizao
69

e prestao de servios por meio de parcerias resultou em aes sobrepostas, pulverizadas,
descontnuas e assistemticas e sem efetividade, formuladas e decididas no nvel federal,
focalizadas na populao mais vulnervel e marcadas pelo paralelismo.
Durante os anos de 1995 a 2002 a poltica de Assistncia Social ganhou fora com o
aumento dos recursos financeiros, porm continuou e at se aprofundou a prtica da
aplicao dos recursos de forma focalizada, para pblicos-alvos pr-definidos, ao invs de
estar voltada para todos em princpio, como diz a LOAS em seu artigo 1.
Dos recursos federais destinados funo Assistncia Social, algo em torno de 45% foram
executados por meio do FNAS entre 1997 e 1999; de 2000 a 2002 esse percentual cresceu
para pouco mais de 60% (BOSCHETI, 2003a, p. 212). Com a execuo de parte das aes
por recursos de outras fontes e a criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza,
a LOAS fica, de certa forma, esquecida.
Com todos esses movimentos, a Assistncia permaneceu na condio de meramente
assistencialista, quase caridade pblica (VIANNA, 2002, p. 178). Caridade essa necessria
sobrevivncia de milhares de brasileiros.


69
A descentralizao aqui no aparece no sentido de um movimento desejado de maior liberdade
tanto operacional quanto financeira para a deciso de polticas pelos governos locais, mas sim como
transferncia de responsabilidades do governo federal para os entes subnacionais, sem as
contrapartidas necessrias para tanto. Alguns autores chamam esse movimento de prefeiturizao.
97
2.3 O Sistema nico de Sade

A Lei Orgnica da Sade estabeleceu o Sistema nico de Sade (SUS) como a principal
referncia no setor, colocando sob sua regncia toda a poltica da rea. Esse sistema
compreende as Conferncias peridicas, os conselhos deliberativos e paritrios e os fundos
(PEREIRA, 2002), servindo para alocao de recursos financeiros especficos para a poltica
e canal de repasse regular entre as esferas de governo, que o que nos interessa neste
trabalho.
Segundo os autores pesquisados, a implementao do SUS, no incio da dcada de 90,
contribuiu no redesenho do modelo de prestao de servios de sade, com a retomada das
bases federalistas e o avano no sentido da descentralizao.
tambm um momento em que a poltica de Sade, com a influncia dos novos preceitos
constitucionais, comeou a receber recursos de novas fontes de financiamento a Cofins, a
CSLL, recursos do FSE/FEF
70
e, por fim, a CPMF ao mesmo tempo em que ocorreu a
reduo da participao dos recursos previdencirios.
Como a Constituio Federal no criou destinaes especficas, o financiamento das
polticas da Seguridade Social foi (e ) determinado por decises polticas de governo,
sugerindo certa especializao das fontes. Para a Sade predominantemente so
destinados os recursos da Cofins e da CSLL, sendo esta fonte tambm voltada
Assistncia Social, pois, por ser uma contribuio sobre os lucros da pessoa jurdica,
asseguraria o carter de direito no contributivo da poltica. A partir de 1996 os recursos da
CPMF tambm financiam os gastos em sade.
Nos trs primeiros anos da dcada de 90 o setor foi afetado pela crise da Previdncia, pois
a parcela da Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social
(CETSS) que antes cabia Sade foi revertida em benefcio do seguro previdencirio. A
primeira perda ocorreu com a mudana do Inamps para o Ministrio da Sade e a segunda
com a extino do Inamps, em 1993, encerrando a transferncia da CETSS para a Sade.



70
Contudo em montante sempre menor do que desvinculado de cada contribuio.
98
Para garantir os gastos com sade, foi necessria a tomada de emprstimos junto ao Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT)
71
, sobrecarregando os oramentos futuros com o
comprometimento dos gastos devido necessidade de pagamento da dvida. Em princpio
esse emprstimo seria pago com os recursos do Imposto Provisrio sobre Movimentao
Financeira (IPMF), que teriam tambm de contribuir para o financiamento dos programas do
Ministrio da Sade.
Os recursos federais sempre foram os maiores financiadores do gasto pblico em sade no
Brasil. Na dcada de 80 representaram em mdia 78% do gasto nacional nessa rea. Com
a implementao do SUS e o crescente comprometimento da esfera municipal, a presena
do governo federal foi relativamente menor, embora ainda represente mais de 50% do gasto
pblico em sade (MARQUES; MENDES, 2001, p. 3)
72
.
Entre 1994 e 1996 o volume relativo de recursos de origem municipal aplicado na rea de
sade aumentou, passando de 17,2% em 1994 para 27,8% em 1996. Contudo, entre 1996 e
2000 essa participao reduziu um pouco, sendo de 24,3% neste ano (MARQUES;
MENDES, 2001). Isso se deve poltica nacional de corte do dficit fiscal e Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que colocou limites ao gasto com pessoal e ampliao de
qualquer gasto de carter continuado
73
, afetando principalmente os governos municipais.
Estudando a poltica de Sade na dcada de 90, Bravo e Matos (2002, p. 203-205)
identificam quatro momentos do setor. O primeiro refere-se aos dois anos do governo
Fernando Collor de Mello e o segundo aos anos do governo de Itamar Franco. Nesse
segundo perodo importante ressaltar a promulgao da NOB de 1993, que trouxe a
criao das comisses tripartites de gestores, aps um intenso processo de negociaes,
com o objetivo de implementar o processo de gesto descentralizada do SUS, por meio de
trs modalidades de municipalizao incipiente, parcial e semiplena. Destarte, foi dado
incio sistemtica de repasse direto do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os Fundos
Municipais e obteno de autonomia desse ente como gestor de sua prpria poltica.

71
Os recursos foram repassados para o Inamps e o Tesouro Nacional responsabilizou-se pela
operao, emitindo Notas do Tesouro Nacional como contrapartida.
72
60,7% em 94; 63,8% em 95; 53,7% em 96; e 58,3% em 2000. (MARQUES; MENDES, 2001, p.3).
73
O Artigo 17 da Lei Complementar n. 101, de maio 2000, estabelece que nenhuma Despesa
Obrigatria de Carter Continuado poder ser criada sem ser compensada por aumento permanente
de receita ou pela reduo permanente de alguma outra despesa. Entre essas despesas incluem-se
contratao de pessoal, plano de cargos e carreiras e prestaes de Assistncia Social. (BRASIL,
2000e).
99
O terceiro e o quarto momentos compreendem o governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, que se estendeu por 8 anos. a partir da que as mudanas econmicas e a
contra-reforma do Estado vo cobrar da poltica de sade um grande sacrifcio.
As contribuies sociais criadas a partir da Constituio de 1988, com a finalidade de
financiar a Seguridade Social, tm sido destinadas a outros fins por meio dos mecanismo de
desvinculao de receitas. Outro fator a dita crise da Previdncia, fazendo com que
maior volume da arrecadao das contribuies seja drenada para o INSS.
O primeiro governo de FHC, com a gesto inicialmente do Ministro Adib J atene, evidencia o
descaso governamental para com a rea. Com a crise enfrentada em 93/94 e a
irregularidade no financiamento do setor, o Ministrio da Sade comeou uma cruzada
quase isolada pela criao da CPMF enquanto contribuio vinculada Sade.
A reduo dos recursos disponveis para o Oramento da Seguridade Social ao longo da
dcada de 90, seja pela sonegao dos impostos, seja pela prtica constante de renncia
de receitas via incentivos fiscais ou pelo impacto do crescimento da economia informal
sobre a arrecadao, alm do desvio de uso desses recursos, crescentemente destinados a
suprir gastos tpicos do Oramento Fiscal via desvinculao de receitas, acirrou a disputa
entre as trs reas componentes da Seguridade por recursos, fazendo com que os gestores
de cada uma delas, isoladamente, adotasse estratgias de sobrevivncia.
No caso da Sade, a sada encontrada para garantir a continuidade da implantao do SUS
frente ao quadro de instabilidade foi a criao de uma contribuio adicional, a Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira inicialmente na forma de um imposto provisrio
(IPMF) , destinada a esse fim. De um lado, era uma luta das pessoas ligadas ao setor
visando garantias de certo patamar de disponibilidade oramentria. De outro, a criao de
mais uma fonte vinculada a uma das polticas refora um caminho em que a Seguridade vai
se extinguindo na prtica, apesar de sua regulamentao na Constituio.
No entanto, a ampliao do volume de recursos para a Sade que se almejava no
aconteceu, pois houve uma substituio das fontes. O alvio que aconteceria com a criao
da CPMF foi esterilizado pela reduo da participao de outros recursos. (MANSUR, 2001,
p.70).
No bastasse esse deslocamento de recursos, a arrecadao da CPMF, que deveria ser
destinada integralmente ao Ministrio da Sade, desde o princpio sofreu o impacto da
desvinculao de recursos praticada pelo Governo Federal. Mansur (2001, p. 76) apresenta
um exemplo claro em relao CPMF, a partir de dados do Ministrio da Sade. Em 1998 o
100
montante total arrecadado com essa contribuio foi de R$ 7,8 bilhes, mas R$ 1,6 bilho
foi contingenciado para o Fundo de Estabilizao Fiscal. Assim, foram destinados para a
Sade apenas R$ 6,2 bilhes.
Os 20% descontados da CPMF, que compem o FEF, no foram repostos Sade no
mesmo percentual, ocasionando perda de recursos para o setor. Percebe-se, destarte, que
o aporte de recursos para a sade continuou vulnervel s decises polticas do governo.
Para tentar sanar esse problema, foi elaborada uma proposta de Emenda Constitucional
que, aprovada, deu origem Emenda Constitucional n. 29, promulgada no ms de
setembro de 2000, com o objetivo de assegurar os recursos mnimos para o financiamento
das aes e servios pblicos de sade (BRASIL, 2000e). Entre outros dispositivos, essa
emenda incluiu dois novos pargrafos ao Artigo 198 da Constituio Federal, que
estabelecem a participao da Unio, dos estados e dos municpios no financiamento
pblico da sade e definem que uma lei complementar trar os percentuais de participao
de cada ente federativo nesse montante.
A mesma emenda acrescenta aos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT) o Art. 77, que define, em carter provisrio, a participao dos entes federativos no
financiamento da Sade at 2004 ou a criao da Lei Complementar referente ao artigo 198,
valendo o que ocorrer primeiro. A determinao da participao, contudo, desigual, pois
no especifica os percentuais da Unio, estabelecendo que esse ente deve aplicar em 2000
o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de
1999 acrescido de, no mnimo, 5% (BRASIL, 2000c). Para os anos de 2001 a 2004 deve
ser utilizado o valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do PIB.
Os estados e o Distrito Federal devem destinar 12% dos impostos e outras receitas
arrecadadas. Quanto aos municpios, devem destinar 15% da sua arrecadao.
Em 1996, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, foi editada outra
Norma Operacional da Sade, a qual tem fortes inclinaes focalizadora e desarticuladora
(BRAVO; MATOS, 2002, p. 209). Como j havia sido dito no captulo anterior, dado o grau
de privatizao sempre presente na prestao estatal de servios de sade no pas, os
servios de maior complexidade esto mais facilmente disponveis para os que podem
pagar por esses servios, enquanto a Ateno Bsica sade est focalizada nos mais
pobres. Os Programas Sade da Famlia (PSF) e Agentes Comunitrios de Sade (PACS)
so os demonstrativos da ao focal do governo, pois correspondem priorizao da
ateno bsica de forma desarticulada da ateno especializada.
101
Percebe-se, ento, a diviso do SUS em dois subsistemas: o bsico e o hospitalar, esse de
referncia, que deixa subentendido [... a existncia de] um SUS para os pobres e outro
sistema para os consumidores (BRAVO; MATOS, 2002, p. 209-210). um movimento que
caminha no sentido da naturalizao da concepo do cidado-consumidor.
As proposies da contra-reforma na sade pretendem que os
trabalhadores sejam os novos financiadores do capital atravs dos planos
de sade privados, com a despolitizao da esfera pblica e a defesa da
solidariedade interclasses.
O cidado dicotomizado em cliente e consumidor. O cliente objeto das
polticas pblicas, ou seja, do pacote mnimo para a sade previsto pelo
Banco Mundial, e o consumidor tem acesso aos servios via mercado.
(BRAVO; MATOS, 2002, p. 211-212).

No processo de descentralizao, o SUS foi dividido em duas modalidades, de acordo com
a capacidade de prestao dos servios dos municpios: 1) gesto plena do sistema de
sade, englobando os municpios que gerenciam autonomamente todo o atendimento
sade local, inclusive a rede hospitalar privada; e 2) gesto plena da ateno bsica, com
administrao pelo municpio apenas da rede de atendimento bsico (SOUZA; MONNERAT;
CASTOR , 2002, p. 73). Com isso, alguns municpios (poucos) gerenciam toda a rede de
sade em seu territrio, enquanto outros cuidam apenas da ateno bsica, principalmente
por meio do PSF, ficando toda a rede hospitalar dependendo das diretrizes e repasses
diretos da Unio.
Alm de desarticular a poltica de Sade em nvel nacional, a descentralizao, da forma
como foi praticada, corroeu a base financeira pela substituio de recursos federais por
oramentos estaduais e municipais, sem uma discusso mais profunda sobre as funes e
atribuies de cada uma das esferas governamentais. (PEREIRA, 2002, p. 46).
Na segunda metade da dcada de 90 marcante a importncia dada Ateno Bsica
Sade na poltica desenvolvida pelo Governo Federal no Ministrio da Sade. Os gestores
do SUS nos nveis estadual e municipal tambm priorizaram esse nvel de ateno, seja
porque o que eles podem atender, seja devido aos incentivos que foram criados da Unio,
via o Piso de Ateno Bsica (PAB) varivel
74
.

74
[...] o PAB varivel constitudo de diferentes incentivos que premiam os municpios que
desenvolvem os diferentes programas [do Ministrio da Sade]. (MARQUES; MENDES, 2002). Por
um lado o PAB um mecanismo interessante, pois permite a desconcentrao dos recursos
repassados pela Unio em relao aos municpios melhor aparelhados com equipamentos de sade,
j que baseados na populao e no no tamanho da rede instalada. Por outro, induz os municpios a
adotarem as polticas nacionais, j que aumenta a parte varivel do PAB a ser recebida. Como o
102
O Piso de Ateno Bsica foi criado em 1998, introduzindo um novo critrio de
financiamento no MS, j que, ao repassar recursos para os municpios de acordo com a
populao, coloca em prtica uma tentativa de redistribuio dos servios de sade com a
desconcentrao dos recursos repassados em relao adoo do critrio do tamanho da
rede instalada.
O PAB funciona atravs do repasse direto (fundo a fundo) de recursos aos municpios
habilitados em Gesto Plena da Ateno Bsica ou do Sistema Municipal, com um valor per
capita fixo mnimo de R$ 10,00 e mximo de R$ 18,00 por habitante para a organizao
e manuteno das aes bsicas de assistncia sade. composto tambm de uma parte
varivel para a implementao de programas definidos pelo governo central, como o
Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS) e o Programa Sade da Famlia (PSF).
(MANSUR, 2001, p. 94).
A implementao do PAB est diretamente associada ao desenvolvimento de um novo
modelo assistencial que se efetivaria pelo deslocamento da ateno mdico-hospitalar, pela
meta de diminuio das internaes e pela criao de programas substitutivos ou
complementares de natureza ambulatorial e intersetorial.
As atividades desenvolvidas pelos novos Programas associados parecem
tambm definir um novo modelo de proteo social pela crescente adoo
de aes orientadas a grupos de risco ou populaes alvo [leia-se
focalizao]. [...] As atividades desenvolvidas pelos novos programas do
PAB definem tambm problemas focais que so as condies, deficincias
ou carncias para os quais as intervenes do PAB e incentivos variveis
esto direcionados. (MELAMED; COSTA, 2002, p. 3)

Entre 1998 e 2002, os repasses federais para a ateno bsica cresceram 77%, passando
de R$ 1,8 bilho para R$ 3,2 bilhes (esse montante representa quase 25% do total do
repasse dos recursos federais para o SUS) (MARQUES; MENDES, 2002, p. 18).
Segundo Marques e Mendes (2001), no perodo mais recente a estratgia para a ampliao
da ateno bsica a expanso do PSF, criado em 1994, que contempla aes de
promoo, preveno e recuperao da sade e possibilita, ainda, a racionalizao do uso
dos servios de mdia e alta complexidade do SUS, pois as unidades bsicas solucionam a


repasse depende de contrapartida e no suficiente para o andamento dos programas, os governos
municipais acabam no tendo condies de implementar polticas de Sade voltadas s
necessidades locais.
103
maior parte dos problemas de sade comuns, com os hospitais podendo atender as
situaes mais graves.
Com a criao da forma de repasse via PAB o Governo Federal retoma, por meio do
financiamento, o papel de definidor da poltica de Sade no territrio nacional via o prmio
oferecido aos municpios que implementarem os programas de Ateno Bsica por ele
definidos.
[...] a NOB 96 - em que pese ser um importante instrumento na
operacionalizao da descentralizao do sistema, ao incrementar as
transferncias diretas fundo a fundo no campo da ateno bsica -, pode
impedir ou obstaculizar a construo de uma poltica de sade fundada nas
necessidades do nvel local. Isto porque, ao introduzir o mecanismo de
transferncia para a Ateno Bsica (PAB), rompendo com a lgica de
repasse global para a sade de forma integral (NOB 93), criou as condies
para o surgimento das polticas de incentivos financeiros que se seguiram
posteriormente. E na prtica, o que se observou nesses ltimos anos, foi
que a poltica de incentivos teve pleno sucesso, de modo que os municpios
concentraram suas aes no nvel de Ateno Bsica. (MARQUES;
MENDES, 2001, p. 6).

A NOB de 1996 acabou por inibir a autonomia do municpio, induzindo-o a adotar programas
no definidos localmente.
O movimento descentralizador e de redesenho federativo foi neutralizado tambm devido s
medidas adotadas pelo Governo Federal que reforaram sua capacidade de arrecadao
pela ampliao das contribuies sociais na carga tributria, de sua competncia exclusiva.
Como os valores dos repasses para o PSF e do per capita do PAB fixo so muito baixos, os
municpios tm de colocar recursos prprios no s nesse programa, mas nos demais
criados pelo ministrio na rea da Ateno Bsica - Vigilncia Sanitria, Assistncia
Farmacutica Bsica e Vigilncia Epidemiolgica -, acabando por figurarem como co-
financiadores das polticas federais de sade.
Do ponto de vista municipal, o financiamento do Programa Sade da Famlia
problemtico e instvel principalmente por dois aspectos (MARQUES; MENDES, 2001, p.
8-9). Em primeiro lugar, os anos de implantao do PSF so de crise das finanas pblicas
em todos os nveis de governo, dado o baixo dinamismo econmico e o alto
comprometimento do oramento pblico com encargos da dvida. Nesse contexto, um
perodo em que foi buscada a conteno do gasto pblico real como principal diretriz na
reduo do dficit, uma das metas prioritrias da poltica do Governo Federal estendida, por
meio da LRF principalmente, para as demais instncias de governo.
104
Em segundo lugar, a LRF estabelece um limite s despesas de pessoal no caso dos
municpios, 54% da receita corrente lquida. Como a maior fonte de gastos do PSF d-se
com o pessoal que compe as equipes
75
, os tribunais de contas tm colocado resistncias
expanso do programa, pois novas equipes significam aumento do gasto com pessoal.
A entrada de J os Serra no Ministrio da Sade, em 1996, demonstra a adaptao
necessria da poltica de sade tanto aos ditames da equipe econmica quanto proposta
da reforma do Estado.
Pela primeira vez apresentada oficialmente uma outra proposta de sade, que contrria
ao SUS e apresenta um novo sistema gerencial com financiamento estvel e fiscalizao
dos recursos, descentralizao dos servios e reestruturao interna (BRAVO; MATOS,
2002, p. 205). Essa proposta aponta para a terceirizao atravs de contratos de gesto, ou,
como costuma falar um dos mais importantes responsveis intelectuais
76
pela contra-
reforma no Brasil, o caminho para a poltica de sade, em tempos de administrao
gerencial, seria a publicizao dos recursos, cujos servios devem ser executados no pelo
Estado, mas por Organizaes Pblicas No-Estatais (OPNEs) ou Organizaes Sociais,
sociedades de direito privado sem fins lucrativos, que seriam responsveis pela oferta e
administrao dos servios de sade, com subvenes pblicas.
Ignora, assim, o processo de reforma democrtica do Estado em curso na rea de Sade
desde o momento imediatamente anterior a Constituio Federal, por meio do SUS e da
prtica do controle social.
Uma outra questo diretamente ligada ao controle social que a autonomia dessas
organizaes sociais para fazer compras sem licitao com as subvenes pblicas um
problema num pas que est longe de superar prticas patrimonialistas e clientelistas.
(BEHRING, 2003, p. 257).
O governo fez sua proposta para a reforma no setor levando focalizao da ao do
Estado no atendimento bsico setor no lucrativo , que procede aos encaminhamentos
para os casos de maior complexidade e especializao para a rede ambulatorial e

75
Uma equipe mnima do PSF composta por um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de
enfermagem e seis Agentes Comunitrios de Sade. As equipes ampliadas contam ainda com um
dentista, um tcnico em higiene dental e auxiliar de consultrio dentrio.
76
Referimo-nos a Luiz Carlos Bresser Pereira. Ver, dentre outros textos do autor, Bresser Pereira
(1996 e 1998).
105
hospitalar, privada e pblica no-estatal, gerida pelas OPNEs e OSs
77
. A rede estatal seria
gradativamente publicizada, sendo gerenciada por essas organizaes.
Do ponto de vista mais especfico, h um risco de segmentao dos
usurios do sistema de sade, j que instituies podem celebrar convnios
com os planos privados, criando dificuldades para a implementao dos
princpios constitucionais da universalidade, da integralidade e da equidade,
no que o programa de publicizao termina por ser restritivo de direitos.
(BEHRING, 2003, p. 257-258).

O vis economicista da contra-reforma, por meio do vnculo com a crise fiscal e a nfase
nos custos, com a idia de que o setor pblico sempre menos eficiente e tambm eficaz,
foi muito criticada pelo Conselho Nacional de Sade. Com isso, as proposies foram
adotadas lentamente, no tendo ido, durante o governo FHC, muito longe no
desmantelamento da prestao pblica de servios de sade.
Durante o governo FHC, os gastos em Sade aumentaram, embora de forma oscilante entre
os diferentes anos, s vezes aumentando e em alguns anos reduzindo um pouco, como
possvel ver na tabela 4. No perodo de 1995 a 2001 o aumento acumulado dos gastos em
sade do Ministrio da Sade propriamente ditos, em termos reais, ultrapassou um pouco
os 30%.
No total geral do rgo o aumento foi bem menor, 9%, resultado principalmente da reduo
dos gastos com encargos da dvida do Ministrio. Nos primeiro anos esse gasto foi maior
devido ao pagamento dos emprstimos que foram contrados junto ao FAT no incio da
dcada de 1990.


77
A criao das Agncias Nacionais de Sade (ANS) e de Vigilncia Sanitria (ANVISA) fez com que
as funes do Ministrio da Sade fossem ampliadas, passando a ter o papel de regulamentar o
mercado do setor. So instituies dotadas de autonomia, tanto oramentria quanto decisria, cuja
criao foi fruto da poltica maior contida no Plano Diretor da Reforma do Estado, do extinto Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado (MARE). Esse seria o primeiro passo necessrio no caminho
da publicizao, a criao de agncias regulatrias, tal como foi procedido na rea da Previdncia.
Entretanto, esse fortalecimento do Ministrio da Sade no tem contribudo para melhorar as
condies de sade da populao brasileira, para delimitar a base social dos planos e seguros de
sade, nem para disciplinar as relaes com o setor privado. (BRAVO; MATOS, 2002, p. 211).
106
Tabela 4 Execuo Oramentria do Ministrio da Sade por principais Grupos de
Despesa 1995 a 2001
R$ milhes de 2001
Especificaes 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Pessoal 5.761,5 5.073,6 4.945,8 4.790,1 4.952,4 5.155,4 4.898,1
Ativo 3.753,7 3.128,7 3.028,0 2.697,9 2.860,1 2.810,7 2.628,5
Inativo 2.007,8 1.944,9 1.917,8 2.092,2 2.092,4 2.344,8 2.269,6
Dvida 2.097,7 661,6 2.216,2 2.798,9 177,5 163,7 235,5
Sade 14.852,7 13.212,0 15.911,9 15.281,9 17.710,8 18.677,3 19.640,2
Outras Despesas Correntes 14.306,7 12.974,3 15.449,7 14.591,7 16.828,0 17.545,0 18.633,2
- AIH e SIA / SUS 11.219,6 10.534,4 12.072,4 11.448,0 12.668,9 13.376,8 14.105,9
- Municpios
(fundo a fundo)
923,5 1.838,9 2.393,9 4.397,6 5.905,1 6.849,8 8.890,2
- Servios Prestados
(rede conveniada)
10.265,3 8.695,5 9.674,5 6.934,5 6.480,7 5.471,7 5.123,6
- Outros 30,7

-
4,1 115,9 283,0 1.055,3 92,1
- Demais Desp.
Correntes
3.087,1 2.439,9 3.377,3 3.143,6 4.159,1 4.168,2 4.527,4
Investimentos 537,8 227,5 457,5 685,3 882,7 1.132,3 1.006,9
Inverses Financeiras 8,0 10,3 4,7 5,0

-

-

-
Total Geral 22.711,9 18.947,2 23.073,8 22.870,9 22.840,7 23.996,4 24.773,8
Fonte: Ministrio da Sade - SE/SPO e SIS/CGOP-SIOPS. In: FAVERET, 2002, p. 215.
Notas: (1) No item Dvidas em 1997 est includo o valor de R$ 226.063.495 e em 1998 o valor de R$ 1.782.146.900
amortizados pelo Tesouro Nacional.
(2) Valores atualizados pelo IPCA.

A Tabela 4 mostra a execuo oramentria do Ministrio da Sade agregada em 3 grandes
grupos de despesa: pessoal, dvida e com aes da poltica de Sade. O item dvida refere-
se ao pagamento dos emprstimos efetuados junto ao FAT.
Dentro dos gastos especificamente em Sade, o principal item formado pelos programas
de ateno ambulatorial e atendimento hospitalar (AIH e SIA), que compem o atendimento
de Mdia e Alta Complexidade e correspondem a mais de 50% do total dos gastos do
Ministrio da Sade.
Ao longo do governo FHC a composio do pagamento dos servios desses nveis de
ateno foi alterada. No incio, predominava o pagamento direto rede conveniada de
acordo com os servios prestados, representando 70% dos recursos federais aplicados em
sade. A partir de 1999 essa lgica comeou a mudar e, em 2000, os repasses aos
municpios pelo mecanismo de transferncia fundo a fundo j constituam a principal forma
107
de financiamento federal da ateno sade, principalmente a de Mdia Complexidade,
representando mais de 45% dos gastos em sade do Ministrio da Sade.
Esse fato pode ser atribudo criao do Fundo de Aes Estratgicas e Compensao
(FAEC) pelo Ministrio da Sade em abril de 1999
78
, com o objetivo de garantir o
financiamento pelo gestor federal de procedimentos de alta complexidade (VIANNA, 2005).
A partir da, os recursos passam a ser transferidos diretamente aos fundos especficos para
aes de alta complexidade dos estados e municpios que estejam habilitados em nvel de
gesto plena. Nos demais casos os pagamentos continuam a ser feitos diretamente pelo
Ministrio, mas agora com um limite superior ao teto definido para o custeio de aes e
procedimentos de alta e mdia complexidade de cada unidade da federao.
Com base no diagnstico de que a oferta de servios de sade estava altamente
concentrada em alguns plos de referncia regional e nacional, gradualmente aes
normalmente cobertas pelos tetos financeiros foram sendo destacadas e includas no
repasse via FAEC. Tambm a partir de ento foram intensificadas as campanhas, que so
pagas por produo via FAEC, como as de cirurgias de catarata, de prstata e de varizes.
(FAVERET, 2002, p. 97).
Dessa forma o Ministrio centraliza ainda mais as aes de alta complexidade,
especializando-se nesse nvel de ateno.
Em segundo lugar, dentro do item Demais Despesas Correntes, encontram-se os gastos
federais com a Ateno Bsica Sade. Como reflexo da poltica de privilgio das aes
bsicas de assistncia pelo Ministrio da Sade durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, esses gastos cresceram quase 50% entre 1995 e 2001.
Em que pese essa srie de alteraes, com um forte movimento de automatizao do
repasse de recursos para os nveis subnacionais promovido pela NOB 01/96, elas no foram
suficientes para promover a articulao dos sistemas municipais de sade. As Secretarias
Estaduais de Sade, por sua vez, enfrentavam uma situao de desestruturao decorrente
no apenas do prprio modelo de descentralizao em curso ao longo da dcada de 90, que
privilegiou os municpios, mas tambm das dificuldades de carter fiscal ao longo dessa
dcada. (FAVERET, 2002, p. 98).


78
Este fundo estava previsto inicialmente na NOB 01/96 como uma parcela extra do teto da alta
complexidade.
108
Com base nesse diagnstico foi feito o texto introdutrio da Norma Operacional da
Assistncia Sade (NOAS 01/2001). Essa norma visa adoo de uma estratgia de
conformao de redes regionalizadas e resolutivas de servios, propondo uma certa
especializao dos municpios em categorias s quais eles podem se qualificar
individualmente ou em bloco, como regio ou microrregio, sob a coordenao das
Secretarias Estaduais de Sade, categorias essas relacionadas a conjuntos de aes de
diferentes graus de complexidade. (FAVERET, 2002, p. 99).
Desses conjuntos de aes fazem parte, dentro outras, a ampliao do PAB fixo com
incorporao de novos procedimentos; o estabelecimento de um primeiro nvel de
assistncia de mdia complexidade que garantir a resolubilidade do PAB Ampliado; e a
Mdia Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, cujos recursos sero disponibilizados para o
conjunto dos municpios. (FAVERET, 2002, p. 99).
[...] a NOAS traz em si uma proposta inovadora de organizao da rede de
servios no sentido de proporcionar sua integralidade e resolubilidade,
descolando as solues, pela primeira vez, unicamente da gesto municipal
e fortalecendo o papel da instncia gestora estadual. Alm disso, a norma
prope algumas mudanas importantes do ponto de vista do financiamento
federal da sade, em especial ao ampliar o mecanismo de captao via a
reformulao do PAB [...]. O gestor federal, por sua vez, resguarda para si a
tarefa de definir e manter a poltica de Alta Complexidade atravs, ainda, do
FAEC. (FAVERET, 2002, p. 100).

A complexidade de implementao da norma e suas implicaes sobre os gestores
estaduais resultaram em sua republicao em 2002, e acabou no sendo colocada em
prtica durante o governo FHC.
A Sade no Brasil, conforme aponta Vianna (2002, p. 178), foi devidamente americanizada
isto , tornada semelhante dos EUA , com a consolidao de um sistema pblico para
os mais pobres, muito focado nos procedimentos bsicos de ateno sade e com srias
limitaes na oferta de servios considerados de mdia complexidade
79
, pois mais
especializados, e a oferta de um amplo leque de planos de sade para os que podem pagar
por eles.


79
Os procedimentos de alta complexidade, que implicam em uso de tecnologia de ponta, ou seja,
equipamentos, materiais ou remdios de altssimo custo, so oferecidos quase exclusivamente pelo
SUS no pas, pois a maioria dos planos de sade no cobre esse tipo de interveno. Sobre o
sistema de Alta complexidade ver Vianna (2005).
109
Ademais, com a forma em que o SUS foi implementado e o tipo de descentralizao que
trouxe, a Sade tornou-se um problema das prefeituras municipais, principalmente a
ateno bsica, ainda que a maioria delas no tenha condies financeiras, tcnicas ou de
pessoal para atender os problemas de sade no pas e nem de praticar polticas
preventivas.
A conseqncia da lgica de valorizao do capital especulativo e do ajuste neoliberal que
traz consigo sobre a atuao do Estado enorme. Se o objetivo da interveno estatal
manter a rentabilidade do capital, a interveno pblica atuar nesse sentido, trazendo uma
combinao entre poltica econmica e poltica social que privilegia os instrumentos que
propiciam maior valorizao financeira e, com isso, deixando as polticas sociais de lado,
com o corte de gastos e a proposio, implcita ou explicitamente, da privatizao dos
servios, o qu significa a flexibilizao dos direitos.
E essa reduo relativa dos gastos sociais, frente ao Oramento Federal total, ocorre no
mesmo momento em que a alterao da interveno pblica ocasiona aumento do
desemprego, o que leva ao empobrecimento e ao aumento generalizado da demanda por
servios sociais pblicos. O resultado dessa combinao uma baixa capacidade de
legitimao do Estado, que tem de ser buscada por outros meios ideolgicos ou coercitivos.
No prximo captulo sero apresentados os efeitos financeiros da lgica de valorizao do
capital especulativo, durante os anos de 1995 a 2002, sobre o financiamento social.

110
3 O financiamento da Seguridade Social durante o governo de
Fernando Henrique Cardoso

Conforme vimos nos captulos anteriores, j a partir do ano de promulgao da Constituio
Federal comea um processo de ajustamento conservador no sentido mais nefasto do
termo das polticas sociais, sendo os anos de 1988 e 1989 demarcados como os de incio
da Contra-reforma do Estado com o desmonte de uma poltica ainda em construo.
Surpreendente? No, pois os mesmos mecanismos que levaram a uma intensificao no
fluxo dos mercados financeiros mundiais a partir da dcada de 70
80
, ao conferir
predominncia lgica de valorizao do capital especulativo parasitrio, que domina a
economia mundial e dentro da qual o endividamento estatal tem importncia crescente,
implicam em transferncia de renda dos pases subdesenvolvidos para os desenvolvidos
Isso levou a mudanas na forma da interveno estatal ao longo das dcadas subseqentes
(1980 e 1990), com a alterao no contedo das polticas econmica e social praticadas em
todos os pases e a desconstruo do Estado de Bem-Estar Social onde esse estava
constitudo, o que evidentemente no o caso brasileiro.
A partir dos anos 1990 h uma nova ofensiva neoliberal no Brasil, adaptada e integrada a
essas requisies do capitalismo mundial, com a adoo da agenda de ajustes econmicos
pr-mercado. uma contra-reforma com o objetivo de recompor a hegemonia burguesa,
sobre e contra o trabalho e os trabalhadores e suas conquistas polticas e sociais,
centralizadas na estrutura de proteo social inscrita na Constituio Federal. Essa
hegemonia havia sido afetada no processo de redemocratizao. (Behring, 2003).
O contexto internacional, suas repercusses sobre o cenrio brasileiro e as
escolhas feitas por sucessivos governos nacionais em termos de poltica
econmica tm incidido negativamente sobre a seguridade social no pas.
Uma das mais intensas deu-se (e tem se dado) sobre as condies de
financiamento da poltica. (VIANNA, 2002, p. 174).


80
Dentre eles destaca-se a quebra unilateral do acordo de Bretton Woods pelos EUA no incio da
dcada de 70. Esse acordo havia sido estabelecido em 1944 com o objetivo de disciplinar o Sistema
Monetrio Internacional (SMI), por meio do lastreamento do dlar ao ouro e das demais moedas ao
dlar. A partir da, as taxas de cmbio foram liberadas, passando a ser flutuantes, possibilitando a
criao de uma srie de mecanismo que favorecem os especuladores, que passam a apostar
segurados pelos mercados de derivativos na variao das taxas de cmbio, buscando as maiores
taxas de juros ofertadas a cada momento.
111
Mais veementemente, pode-se avaliar o perodo dos anos 90 e incio dos 2000 como no
apenas de continuidade do desmonte, mas sim de uma mudana de perfil para uma poltica
social inspirada na ideologia neoliberal, trazendo para essa a tendncia de focalizao e
aumentando a privatizao, alm de uma descentralizao feita de forma a
desresponsabilizar o Governo Federal.
O governo Collor costuma ser apontado como o grande e, a nosso ver, grave marco na
inflexo da evoluo das polticas pblicas brasileiras e das polticas sociais em particular.
Porm o processo de mudana comeou com Sarney, com muitas de suas prticas
polticas, exemplificadas nos cortes de gastos de vrias aes no momento mesmo em que
os direitos eram consolidados na Constituio Federal. O presidente Collor continuou nesse
sentido ao no implementar as mudanas inscritas na lei e, alm disso, ao impor
retrocessos interveno pblica na rea social do Estado em relao ao padro imperante
anteriormente. O que se observa a aproximao a uma viso seletiva e focal das
obrigaes sociais.
Tenha comeado com os presidentes Collor ou Sarney, perceptvel que foi s com
Fernando Henrique Cardoso e sua poltica de estabilizao a qualquer custo que muitas das
mudanas puderam ser levadas a cabo em detrimento do direito dos trabalhadores e em
prol do capital, principalmente o especulativo.
Seguindo uma orientao poltico-ideolgica neoliberal, o governo de Cardoso tinha de ir
alm nos passos polticos para implementao de programas de estabilizao consolidados
no que ficou conhecido como Consenso de Washington
81
. Aps a estabilizao deveriam
ser feitas as (contra) reformas estruturais, com a desregulamentao dos mercados locais
liberao financeira e comercial -, privatizao das estatais e de servios ofertados pelo
governo e, por ltimo, o favorecimento dos investimentos privados e da acumulao.
Em um contexto de predominncia do capital especulativo o sistema monetrio internacional
foi (re)arranjado de forma a garantir a valorizao financeira do capital. Para isso fez-se
necessria a abertura dos mercados (leia-se dos pases) ao livre fluxo do capital para
reduzir os entraves sua acumulao s expensas da soberania nacional.


81
Resultado de seminrio realizado em 1993 na cidade de Washington, que reuniu executivos dos
governos, dos bancos multilaterais, empresrios e acadmicos de 11 pases para discutirem o rumo a
ser tomado para reerguer a economia mundial, tirando-a de uma crise capitalista.
112
Essas condies so necessrias para a maior lucratividade do capital especulativo e
seguem o iderio neoliberal. Refletem-se, por um lado, em um programa de ajuste que
contribui para o aprofundamento da misria e da excluso e, por outro, em um abandono
quase total da interveno pblica voltada para o enfrentamento da questo social, pois
para o capital o que importa sua valorizao e nada mais. Esses dois lados compem um
todo, que a predominncia da lgica do capital especulativo internacional na economia
mundial constituda no capitalismo contemporneo.
A interveno do Estado brasileiro, por meio das polticas econmica e social, acompanhou
essa lgica. Na dcada de 1990 o mercado nacional foi aberto tanto para o fluxo de bens e
servios quanto para a movimentao de capital. Para atrair os capitais estrangeiros,
suporte para a poltica de estabilizao monetria praticada no Plano Real, as taxas de juros
nacionais foram elevadas, atingindo o status de maior taxa de juros real do mundo,
oferecendo boa remunerao aos detentores de ttulos da dvida pblica.
Para garantir o pagamento das obrigaes financeiras ligadas dvida nacional externa e
interna, o governo estabeleceu uma poltica fiscal com vistas gerao de crescentes e
elevados nveis de supervit primrio (Tabela 5). Essa poltica duplamente imposta pela
necessidade de oferta de garantias aos especuladores e pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), como contrapartida a emprstimos feitos pelo pas para assegurar a estabilidade
monetria aps os ataques cambiais ao pas em 1998/1999.
O meio utilizado para a manuteno dos fluxos internacionais de capital
82
para o Brasil,
inicialmente, foi a sobrevalorizao da moeda nacional. Essa atitude, alm de enfraquecer a
autoridade monetria nacional, exigiu sempre elevadas entradas de recursos para equilibrar
o balano de pagamentos, j que os produtos importados tornaram-se mais baratos,
fazendo aumentar o volume das importaes e impondo a necessidade de manter a taxa de
juros atrativa, ou seja, elevada, para o capital especulativo.
No mbito interno, medidas ilustrativas desse privilgio ao capital
83
so o socorro aos
bancos com o PROER; os incentivos, isenes e renncias tributrias; e o investimento em
empresas estatais no momento imediatamente anterior s privatizaes.

82
Ressalte-se que isso s era possvel devido ao excesso de liquidez no SMI no perodo.
83
Falar que o privilgio ao capital o cerne da interveno estatal redundante com o conceito
capitalista de Estado, como est demonstrado na Introduo deste trabalho. A Poltica Social que
est fora da lgica do capital.
113
No campo dos gastos sociais foram tomadas medidas limitadoras. A principal foi a criao
dos mecanismos de desvinculao de receitas, deslocando parcela das contribuies
sociais de suas finalidades.
A macroeconomia do Plano Real implicou, para os trabalhadores, em recrudescimento das
suas condies de vida e de trabalho, promovendo simultaneamente um ataque aos direitos
sociais. Aps uma dcada e meia de baixo crescimento econmico com elevao do
desemprego e da precarizao das condies e relaes de trabalho, os movimentos
operrios enfraqueceram-se. Ao mesmo tempo, a disseminao bem orquestrada e
massificada do iderio neoliberal fragilizou os demais movimentos populares. Destarte, as
lutas polticas nos anos 90 acabaram sendo mais defensivas do que propositivas, pois
manter direitos j conquistados era necessrio.
A contra-reforma do Estado ocorreu nesse cenrio. Segundo Behring (2003), essa foi a
estratgia mais importante do ajuste estrutural brasileiro.
A criao do Fundo Social de Emergncia (FSE) por meio da primeira emenda de reviso
Constituio aprovada, em maro de 1994, a medida que afeta mais radicalmente o
financiamento das polticas sociais como um todo, e em particular da Seguridade Social. Foi
resultado da articulao da equipe econmica do governo Itamar Franco, poca
capitaneada pelo Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso.
H que se atentar para o nome do dispositivo, que diz ser um Fundo Social usado em uma
situao de emergncia. No entanto,
No , como expressa seu nome, um Fundo Social, mas sim um artifcio
para aumentar a liberdade alocativa dos gastos pblicos no interior do
Oramento, evitando as vinculaes de receita que, segundo os autores do
Plano, levam a obrigatoriedade do gasto em determinadas polticas. Ao
assim fazer, os recursos alocados no FSE podem at ser utilizados como
forma de esterilizar parte da receita fiscal, canalizando-a para cumprir
objetivos de estabilizao e zeragem [sic] do dficit pblico. (MARQUES;
MDICI, 1994, p. 3).

Apesar de, no discurso, a reduo drstica do dficit pblico falar em zeragem algo
muito radical para a realidade daquele perodo, principalmente com o fim do imposto
inflacionrio que era utilizado como paliativo para ocultar o desequilbrio fiscal do setor
pblico aparecer como eixo central da poltica econmica, pois esse problema era
entendido como a causa primria da inflao, a busca dessa meta pelo Executivo no teve o
apoio do Congresso e acabou sendo feita de forma muito mais lenta do que inicialmente os
idealizadores do Plano Real esperavam. De 1995 a 1998 os resultados primrios foram
114
positivos em um volume prximo a apenas 0,5% do PIB, chegando a ser deficitrio em 1997
(-0,3% do PIB) (Tabela 5).
Para que se possa entender melhor porque o Poder Legislativo no acolheu a idia desde o
princpio, lembremos que o fim dos anos 80 e o incio dos anos 90 correspondem a um
perodo conturbado no cenrio poltico nacional, perodo de crise de hegemonia da frao
de classe at ento no poder, a burguesia ligada grande indstria, ou que pode mesmo
ser vista como uma crise da hegemonia do capital. nesse nterim que construda no pas
uma cultura da crise que visava refundar a hegemonia do capital, enquadrando a luta dos
trabalhadores dentro dos marcos dessa hegemonia. (MOTA, 1995).
Essa crise iniciou-se no perodo imediatamente anterior ao fim da ditadura militar no pas e
prolongou-se para alm desse episdio. Duas estratgias alternativas foram surgindo com
maior fora dentro do quadro da crise poltico-econmica do perodo (SALLUM, 1995). Uma,
de carter nacional-desenvolvimentista, enfatizava a reforma do sistema financeiro, tentando
subordina-lo ao crescimento industrial e reduzir ganhos especulativos.
A outra, de cunho neoliberal, que se pode dizer que ganhou a disputa pela hegemonia,
buscava maior liberdade aos mecanismos de mercado. Ao Estado restaria dedicar-se s
polticas sociais compensatrias e o pas deveria abrir-se para uma maior participao na
diviso internacional do trabalho, concentrando-se na agricultura e na produo industrial de
tecnologia mais simples, comprando do exterior o restante necessrio. (SALLUM, 1995).
Essa proposta encontrava eco, internamente, entre o empresariado comercial e os
segmentos rentistas da burguesia, alm, e principalmente, dos representantes dessa classe
que estudaram no exterior, em especial nas escolas estadunidenses, interiorizando o
raciocnio acadmico e poltico disseminado daquele e por aquele pas. Externamente, era a
expresso da lgica do movimento do capital especulativo no Sistema Monetrio
Internacional, que prima por liberdade para melhorar sua possibilidade de valorizao e, ao
mesmo tempo, pela disponibilidade de recursos pblicos que ofeream rentabilidade
atrativa.
Segundo Mota (1995, p. 72), o modelo de acumulao flexvel e o capital especulativo
ganhando importncia trazem a [...] exigncia do capital operar mudanas econmicas sem

115
perder sua hegemonia. Da a cultura poltica da crise que se instaura, para empreender
mudanas consentidas no enfrentamento da crise econmica
84
.
Constri-se na sociedade, assim, a ideologia de que, na crise, a luta pela recuperao
econmica beneficia a todos indistintamente, tirando o espao das propostas alternativas.
Uma das perdas que seria comum a todos seria a necessidade de reduo dos benefcios
(leia-se direitos) sociais, dada a incapacidade do Estado de garantir os mesmos.
Contudo, por mais que a hegemonia a partir de ento seja a chamada neoliberal, as
disputas em um perodo de consolidao so muito grandes. Reduzir a interveno estatal
em um pas como o Brasil, de cultura patrimonialista e clientelista, um processo lento, de
avanos e retrocessos constantes. Como muito bem nos lembra Ana Elizabete Mota
85
, os
fundos pblicos no Brasil sempre foram privatizados, constituindo-se na verdade em fundos
estatais e no pblicos, entendidos como de uso livre por aqueles que controlam o regime
poltico a cada momento.
O modelo a ser implantado no pas estava pronto, pois havia sido aplicado em vrios
pases subdesenvolvidos antes, porm as condies sociais no eram favorveis dados os
interesses que precisavam ser acomodados em torno da mudana do modelo econmico
nacional, com o enfraquecimento da atuao desenvolvimentista do Estado
86
.
Destarte que o ajuste fiscal no pde ser imposto pelo Estado brasileiro com a fora que
o cenrio do movimento internacional de valorizao do capital especulativo pedia e que a
equipe econmica do governo federal gostaria. Isso pelo menos at o fim do ano de 1998,
quando a crise cambial que atingiu o pas aprofundou a crise e os acordos com o Fundo
Monetrio Internacional foraram que houvesse mudanas no rumo da poltica econmica
prevalecente at ento.
Olhando para a srie histrica do resultado das contas pblicas (Tabela 5), percebe-se que
os anos do primeiro governo de FHC apresentaram resultados primrios positivos menores
do que no segundo mandato. Os resultados primrios positivos so os conhecidos
Supervits Primrios, que correspondem ao resultado positivo da diferena entre receitas e

84
Essa cultura da crise no Brasil tenta mostrar que as transformaes so necessrias e que s
haveria um caminho para que dessem certo. A idia que, se s h esse caminho, todos
trabalhadores e capitalistas perdero algo, consolidando uma cultura indiferenciada de superao
da crise, com consensos e sacrifcios iguais para todos.
85
Em palestra proferida ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal
do Esprito Santo, em 23 de maro de 2006.
86
Sobre esse assunto, ver Sallum (1995) e Filgueiras (2005).
116
despesas pblicas, contabilizando apenas as no financeiras, ou seja, as receitas tributrias
e gastos como custeio da mquina pblica, sade, educao, entre outras. Quando
includos a dvida e seus encargos, fala-se em resultado nominal e no primrio. Esse
resultado tambm pode ser acompanhado pela Tabela 5, abaixo.

Tabela 5 Resultados Primrio e Nominal do Governo Central (em % do PIB)
Resultado Primrio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
I. Receita Total 18,8% 18,1% 18,3% 20,1% 21,5% 21,3% 22,6% 23,8%
I.1. Receitas do Tesouro 13,3% 12,5% 13,2% 15,0% 16,4% 16,2% 17,3% 18,5%
I.2. Receitas da Previdncia
Social
5,4% 5,6% 5,1% 5,1% 5,0% 5,1% 5,2% 5,3%
II. Transferncias a Estados e
Municpios
2,8% 2,7% 2,9% 3,1% 3,6% 3,7% 3,8% 4,2%
III. Receita Lquida Total (I-II) 15,9% 15,4% 15,4% 17,0% 17,9% 17,7% 18,7% 19,6%
IV. Despesa Total 15,3% 15,1% 15,1% 16,1% 15,8% 15,8% 16,9% 17,3%
IV.1. Pessoal e Encargos Sociais 5,5% 5,2% 4,6% 4,9% 4,9% 4,9% 5,2% 5,3%
IV.2. Benefcios Previdencirios 5,2% 5,3% 5,4% 5,8% 6,0% 6,0% 6,3% 6,5%
IV.3. Custeio e Capital 4,7% 4,6% 5,1% 5,4% 4,9% 4,8% 5,3% 5,3%
V. Resultado Primrio Gov
Central (III - IV)
0,6% 0,3% 0,2% 0,8% 2,1% 1,9% 1,8% 2,4%
VII. Discrepncia Estatstica (1) -0,1% 0,0% -0,5% -0,3% 0,3% -0,1% 0,0% 0,0%
VIII. Resultado Primrio Gov
Central
0,5% 0,4% -0,3% 0,6% 2,3% 1,9% 1,8% 2,4%
IX. Juros Nominais -2,3% -2,0% -2,3% -6,0% -9,1% -5,0% -5,5% -8,8%
X. Resultado Nominal Gov
Central (VIII+IX)
-1,7% -1,6% -2,6% -5,4% -6,8% -3,1% -3,7% -6,4%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, 2006.
(1) Diferena entre a mensurao do Tesouro Nacional, pelo critrio da Competncia, e do Bacen, pelo critrio de
Caixa.


No segundo governo do presidente Fernando Henrique os supervits primrios foram
bastante elevados, em torno de 2% do PIB, chegando a 2,4% em 2002. Contudo, o
pagamento de juros tambm foi alto muito mais do que o supervit , com um pico de
117
9,1% do PIB em 1999, levando a resultados nominais crescentemente deficitrios 6,9% do
PIB em 1999 e 6,4% em 2002.
Nesse ritmo, a dvida pblica torna-se insolvel. Na verdade significa uma sangria
permanente de recursos pblicos para o capitalistas rentistas, que cresce junto com o
aumento da dvida. Para se ter uma idia, apesar do enorme montante de juros pagos entre
1995 e 2002 (Tabela 5), a Dvida Lquida do Setor Pblico, que era de 12,5% do PIB em
1995, atingiu 34% em 2002 (BACEN).
No podendo ser, dadas as condies polticas, o supervit primrio o cerne da busca da
estabilizao monetria do pas at 1998, a poltica econmica para esse fim era uma
combinao no usual entre as polticas monetria e cambial. A primeira era utilizada, por
meio da manuteno de elevadas taxas de juros, para atrao de capitais estrangeiros,
sustentculo para a manuteno da taxa de cmbio sobrevalorizada em um regime de
cmbio semifixo (bandas cambiais assimtricas). A valorizao da moeda o Real servia
para o controle do nvel de preos pela concorrncia dos produtos importados. Ou seja, a
poltica monetria comumente usada para o controle dos preos servia para a atrao
de capitais especulativos internacionais, oferecendo remuneraes vantajosas, enquanto a
poltica cambial servia ao controle dos preos ao tornar os produtos importados mais
baratos.
Por sua vez, a poltica fiscal praticada com vistas a se obter supervits ou melhor, sobras
dos recursos arrecadados era de grande importncia para assegurar a rentabilidade dos
capitais de curto prazo aplicados no pas
87
.
A estabilidade monetria entre os anos de 1994 e 1998 trouxe certa recuperao do
crescimento econmico, que permitiu o crescimento do gasto social federal (GSF)
88
de
forma expressiva at 1998 (Grfico 1). O risco de colapso do balano de pagamentos, a

87
Dizer que o Supervit Primrio brasileiro importante para reduzir o dficit fiscal uma falcia, pois
o problema no pas o resultado nominal, ou seja, o resultado das contas do setor pblico aps o
pagamento de juros e encargos da dvida nacional, interna e externa. Com as taxas de juros
praticadas no pas, um nvel de supervit primrio para equilibrar as finanas pblicas exigiria um
esforo supremo, financeiro e oramentrio, mas especialmente poltico. Ainda que o pas pague
enormes montantes de juros por ano, a parcela no paga que tambm grande transforma-se em
nova dvida, o que representa mais juros e encargos a serem pagos no ano posterior, configurando
um ciclo vicioso ou, como dito, criando uma bola de neve da dvida.
88
O conceito de Gasto Social Federal utilizado pelos autores maior do que a Seguridade Social,
englobando, alm dela, aes na rea de Educao, Infra-Estrutura, Reforma Agrria, Habitao,
Meio Ambiente, Regimes Prprios de Previdncia e o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza.
Os dados aqui apresentados, ressalte-se, so apenas ilustrativos da interveno pblica dos 2
governos de Fernando Henrique na rea social.
118
partir de 1997, reduziu o crescimento do PIB e aumentou a taxa de desemprego, mas,
mesmo assim, nesse ano observou-se um crescimento do GSF.

Grfico 1 - Variao Real do Gasto Social Federal no Governo FHC (1995-2002)

R$ 180,5
R$ 206,2
R$ 219,6
R$ 211,2
R$ 214,0
R$ 215,8
R$ 219,0
R$ 190,9
121
120
119
117
122
114
106 100
100
120
140
160
180
200
220
240
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100%
110%
120%
130%
140%
150%
GSF R$ bilhes GSF 1995 =100%
1 Governo FHC 2 Governo FHC

Fonte: Castro e Cardoso J nior (2005a).


Com a maior desconfiana dos aplicadores em relao capacidade cambial e fiscal do
Estado em honrar seus compromissos financeiros, o governo teve de recorrer ao FMI em
1998 para refinanciar o balano de pagamentos e de reforar o ajuste fiscal.
A assinatura do acordo foi uma demonstrao de que o governo brasileiro estava disposto a
mudanas na poltica fiscal, operando com uma restrio oramentria maior, e da
confiabilidade da poltica econmica nacional, corroborada pelo Fundo.
O acordo assinado com o FMI em fins de 1998 e a crise cambial de 1999 exigiram ajustes
fiscais mais rgidos, levando as polticas fiscal e monetria a servio da gerao de
supervits primrios. Esse fato, combinado poltica monetria restritiva, altas taxas de
juros, aumento da carga tributria e expressivos cortes de gastos reduziram a j baixa taxa
de crescimento econmico.
119
Uma das exigncias do FMI era a gerao de supervits primrios anuais superiores a 3%
do PIB, com a alegao de que era necessrio recuperar a credibilidade fiscal do Governo
Federal. Para isso, alm do esforo arrecadatrio foi praticado o corte dos gastos, atingindo
principalmente os investimentos em infra-estrutura e nas reas sociais, que foram colocados
em segundo plano, servindo apenas para atenuar os impactos da poltica econmica.
A atitude fiscal relativamente passiva do primeiro governo Cardoso cedeu lugar a uma
postura ativa em favor de um esforo fiscal [...] (GIAMBIAGI, 2002, p. 41). O corte de
gastos e o aumento de receitas estavam a servio do pagamento dos juros da dvida.
Com isso, em 1999 observa-se um decrescimento do GSF (Grfico 1). A partir de ento, at
o ano de 2002, o que ocorre um crescimento mais lento do gasto social federal, que volta,
em 2002, apenas ao nvel que havia alcanado em 1998.
Para se alcanar resultados primrios positivos nas contas pblicas h duas alternativas
possveis: aumentar a arrecadao ou reduzir as despesas. O governo brasileiro adotou
ambos os caminhos no incio do Plano Real.
Comeou pelo estabelecimento do FSE, mecanismo que permite a desvinculao de
recursos para que se tornem de livre uso pelo Poder Executivo. Em segundo lugar vieram as
modificaes no setor tributrio, visando o aumento da arrecadao. Isso foi feito por meio
do aumento das contribuies sociais, seja com a elevao das alquotas, expanso da
base tributria ou criao de novas contribuies, como o caso da CPMF (1996-1997),
Cide (2002) e da Contribuio para o Plano de Seguridade do Servidor (1994).
S mais a frente comeou a ser buscada conjuntamente a reduo dos gastos, com o corte
de pessoal e de direitos nas polticas sociais, o que foi conseguido via mudanas na
Constituio e nas legislaes infraconstitucionais. A descentralizao, da forma como
praticada na dcada de 1990, tambm levou reduo das despesas federais com o
repasse das obrigaes para os estados e, principalmente, para os municpios
(Prefeiturizao), o que acabou contribuindo no reforo fiscal da Unio.
Falaremos sobre esses instrumentos de poltica fiscal nos dois prximos tpicos.
120
3.1 As Principais Contribuies voltadas para o Financiamento da
Seguridade Social

As fontes de recursos da Seguridade Social esto definidas no Artigo 195 da Constituio
de 1988. A Seguridade financiada diretamente por meio das contribuies de
empregadores e trabalhadores e das pessoas jurdicas e indiretamente por toda a
sociedade, por meio dos impostos arrecadados pela Unio.
O Artigo 16 da Lei 8.212 (BRASIL, 1991a) estabelece que a Unio tem que contribuir para o
custeio da Seguridade com recursos adicionais do Oramento Fiscal destinados ao OSS,
fixados obrigatoriamente na Lei Oramentria Anual. Com a criao do FSE, hoje DRU, o
contrrio o que ocorre, com parte das contribuies que so arrecadadas em nome da
Seguridade pela Receita Federal sendo destinada ao Oramento Fiscal.
O governo expandiu o peso de algumas contribuies sociais importantes (CPMF, CSLL e
COFINS, entre outras), que financiam a Seguridade Social e que no so compartilhadas
com estados e municpios, significando aumento da participao federal na carga tributria
nacional. Parte da explicao para esse fato pode ser encontrada nas novas necessidades
de financiamento criadas pela Constituio
Entretanto, esse incremento na arrecadao objetivava sustentar a estabilidade monetria,
deixando para um segundo momento a melhoria das polticas sociais. Como afirmam
Castro e Cardoso J r. (2005b, p. 11), o verdadeiro responsvel [pela necessidade de
aumento da arrecadao federal] o Plano Real e sua custosa estratgia de estabilizao,
que trouxe consigo o endividamento financeiro crescente.
Devido a isso, a importncia dos impostos gerais, sobre os quais h maior liberdade de
escolha quanto ao uso, declinou para o Executivo Federal, criando a necessidade de
desvinculao de parte das Contribuies Sociais e sua disponibilidade para o Oramento
Geral para aumentar a capacidade de discricionariedade em relao interveno pblica
por meio da poltica econmica adotada.
Dessa forma, a execuo dos programas sociais ficou dificultada, pois a poltica fiscal
estava voltada para a gerao de supervits primrios.
A carga tributria no governo FHC, que no perodo 1995/98 era de 28,75% do PIB, passou
para 32,80% no perodo 1999/2002. Esse crescimento baseou-se no aumento da carga
121
tributria social, principalmente de duas contribuies especficas: CPMF e COFINS.
(GIAMBIAGI, 2002, p. 43).
O Grfico 2 apresenta o comportamento da arrecadao do Governo Federal com os
impostos e as contribuies sociais durante o governo FHC.


Grfico 2 Crescimento da Arrecadao Tributria e das Contribuies Sociais do
Governo Federal - 1995 a 2002 (R$ Bilhes)
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Receita de Contribuies Receita de Impostos

Fontes: Secretaria da Receita Federal (2006) para os impostos ver Tabela 6. Ministrio da Fazenda (2006)
para as contribuies sociais. Elaborao Prpria.



Desde 1996 as Contribuies Sociais j arrecadavam mais para a Unio do que os
Impostos, sendo os principais o Imposto de Renda e o sobre Produtos Industrializados (IPI),
que so divididos com estados e municpios. (Tabela 6).


122
Grfico 3 - Distribuio da Carga Tributria Total por Principais Tributos Brasil
2002


IR
16%
CPMF
4%
IPI 4%
COFINS
11%
PIS/PASEP 3%
CSLL 3%
II 2%
ICMS
21%
DEMAIS
16%
FGTS
5%
PREV.SOCIAL
15%
ICMS IR PREV.SOCIAL COFINS
FGTS CPMF IPI PIS-PASEP
CSLL II DEMAIS
Fonte: Afonso; Arajo, 2004 apud Castro; Cardoso J r., 2005b, p. 10.

O Grfico 2 mostra os principais tributos em nvel nacional, em 2002, quando a carga
tributria chegou a 35,5% do PIB. O de maior arrecadao o Imposto sobre a Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), de responsabilidade dos estados. Em segundo lugar
vem o Imposto de Renda, da Unio. Em seguida esto duas contribuies sociais, a
contribuio para a Previdncia (CETSS) e a Cofins. As principais contribuies sociais
federais CETSS, Cofins, CPMF, Pis/Pasep e CSLL representam 36% da carga tributria
do pas e deveriam ser aplicadas na Seguridade.
Ressalte-se que as contribuies sociais, pelo Cdigo Tributrio Nacional, so criadas com
fins especficos e neles devem ser aplicadas, o que impossibilita, pela Lei, o uso desses
recursos para fins outros que no os estabelecidos. Da a necessidade de desvinculao se
h vontade poltica de uso dos recursos diferente do estabelecido na letra da lei.
Entre as principais vinculaes criadas pela Constituio Federal de 1988 podem-se
destacar: os recursos educao, conforme o art. 212, o qual determina que no mnimo
18% das receitas dos impostos sejam destinados manuteno e ao desenvolvimento do
ensino; os recursos aos Estados e Municpios, por intermdio de transferncias automticas
123
de receitas; e as contribuies sociais elencadas no art. 195, as quais so vinculadas ao
financiamento do oramento da seguridade social (MPOG, 2003).
No que respeita as vinculaes criadas aps a CF de 88, destacam-se: a Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira - CPMF; e a Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico (CIDE) sobre os Combustveis, cuja arrecadao se destina ao custeio
de programas de infra-estrutura de transportes, ao pagamento de subsdios aos preos ou
transporte de combustveis e ao financiamento de projetos ambientais relacionados
industria de petrleo e gs.
Com a ampliao do nmero e do montante da arrecadao das Contribuies Sociais no
ps - CF, percebe-se que os recursos para uso livre do governo reduziam-se
proporcionalmente em relao ao montante arrecadado. O resultado deste processo foi o
aumento expressivo de vinculaes de recursos que, a partir de 1990, tm mantido a sua
participao em torno de 75,0% do total das receitas federais. (MPOG, 2003, p. 33).
Por um lado esse crescimento acelerado deveu-se ampliao dos direitos sociais,
especialmente da Seguridade, mas possvel dizer que foi o mecanismo escolhido pois
corresponde elevao da receita no partilhada com os demais entes federativos por parte
do Governo Federal.
No captulo tributrio da Constituio de 1988 ficou estabelecido que uma porcentagem
maior dos impostos arrecadados pela Unio teria de ser partilhada com os estados e
municpios na composio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM) que j existiam pela Constituio de 1967, porm eram
de menor vulto. O FPE formado por 21,5% do total da arrecadao do Imposto de Renda
junto com o IPI e o FPM por 22,5% do mesmo total
89
.
Com isso, a majorao da alquota ou da base de incidncia desses impostos pela Unio
implicaria em aumento dos repasses para estados e municpios. Por sua vez, as
Contribuies Sociais no so repassadas para os entes subnacionais e representam uma
fonte de recursos para os gastos federais apenas.

89
Alm disso, os estados exportadores tm direito a recursos do Fundo de Ressarcimento das Exportaes,
formado por 10% da arrecadao do IPI, como compensao pela desonerao das exportaes estabelecida pela
chamada Lei Kandir.
124
Como a maior parcela do crescimento da receita bruta federal nos anos 90 deu-se por meio
do crescimento da arrecadao dessas contribuies (que mais que dobrou no perodo),
isso significa uma (re)centralizao dos recursos no nvel federal
90
.


3.1.1 Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade
Social (CETSS)

uma contribuio voltada para o financiamento dos benefcios previdencirios. Em nossa
opinio, esse fato enfraquece o conceito de Seguridade, j que uma contribuio
especfica para uma de suas polticas ao invs de destinar-se a um desejado Fundo
Nacional da Seguridade Social.
A Lei Orgnica da Previdncia Social estabeleceu as alquotas de contribuio. Os
empregadores e autnomos contribuem com 20% sobre a folha de salrios ou o salrio
base e os empregados contribuem com at 11% em funo do salrio. Os contribuintes so
todos os empregadores e trabalhadores.
Os produtores rurais, enquanto pessoa fsica ou em regime de economia familiar,
contribuem com 2% da receita bruta da produo. Essa contribuio no suficiente para
cobrir todos os benefcios rurais pagos pelo INSS, o que confere um carter assistencial a
esses benefcios.
Os valores correspondentes s contribuies devidas Previdncia destinam-se ao Fundo
de Previdncia e Assistncia Social - FPAS, de acordo com o art. 195 da Constituio
Federal. a nica contribuio que no passa pelo Caixa da Secretaria da Receita Federal.
Com isso, a partir de 1999, devido a mudanas na Previdncia Social
91
com a reforma


90
Podemos dizer que um caminho na contramo do Federalismo fiscal que a Constituio Federal
tentou estabelecer na prtica nacional. Sobre a questo do Federalismo, ver Oliveira (2001),
principalmente o Captulo 6.
91
A EC n 20, de 1998, que trata da Reforma da Previdncia, incluiu o inciso XI ao Artigo 167 da
Constituio Federal, vedando a utilizao dos recursos provenientes da CETSS para a realizao
de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social [...].
(BRASIL, 1998c).
125
constitucional, essa contribuio no mais foi desvinculada, sendo utilizada para os
pagamentos dos benefcios previdencirios apenas. Essa informao pode ser corroborada
pela comparao entre os dados do Grfico 4 e o Anexo II.


3.1.2 Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)

Inicialmente Fundo de Investimento Social (Finsocial), foi criado por decreto-lei de 1982. Em
1991, pela Lei Complementar n. 70, passou a se chamar Cofins. Sua base de incidncia o
faturamento ou a receita bruta mensal das pessoas jurdicas ou a ela equiparadas pela
legislao do Imposto de Renda. Sua alquota aumentou dos 0,5% definidos na Lei para 2%
em 1990 e, posteriormente, para 3% em 1999.
Entre 1992 e 1993 a arrecadao dessa contribuio ficou represada devido a julgamento
sobre sua constitucionalidade, que foi reconhecida em 1993, com a retomada do fluxo de
pagamentos em 1994 (RECEITA, 2006). Em 1998, pela Lei 9.718, foi ampliada sua base de
incidncia, incluindo bancos, seguradoras e instituies financeiras. Isso levou a um
aumento da arrecadao de quase 170% em termos reais, passando de R$ 27,6 para R$
46,6 bilhes em apenas um ano, de 1997 a 1998 (Tabela 6).
Pela legislao deveria destinar-se exclusivamente s despesas com atividades fim nas
reas de Sade, Previdncia e Assistncia social.


3.1.3 Contribuio Social sobre o Lucro Lquido da Pessoa Jurdica (CSLL)

Foi criada em 1988, como resultado de determinaes da Constituio, para compensar a
diminuio da arrecadao da Contribuio de Empregadores e Trabalhadores sobre a
Folha de Salrios [CETSS], devido ao elevado mercado informal de trabalho predominante
no Brasil. (BOSCHETI, 2003a, p. 221).
126
devida pelas pessoas jurdicas de direito privado e tinha como base de clculo, no
governo FHC, 12% da receita bruta da venda de bens e servios, com uma alquota de 9%.
As instituies financeiras contriburam com o equivalente a 30% de suas receitas a partir de
1994. Com isso a arrecadao dessa contribuio cresceu mais de 250% em apenas 1 ano
(1994-1995), mantendo-se mais ou menos no mesmo patamar de 1995 em diante (Anexo I e
Tabela 6).


3.1.4 A Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF)

A criao da contribuio sobre movimentao financeira ocorreu no contexto da expanso
da carga tributria praticada pelo Governo Federal.
A Contribuio que hoje existe como tal foi criada na forma de um imposto, o Imposto
Provisrio sobre a Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira - IPMF, em julho de 1993, pela Lei Complementar n. 77. A alquota
estabelecida era de 0,25%. (BRASIL, 1993a).
O Governo Federal, com a instituio do IPMF, arrecadou, em 1993, R$ 252 milhes e, em
1994, R$ 4,97 bilhes (IBPT). Em 1995 a arrecadao sofreu uma queda brusca, sendo de
R$ 162 milhes, devido a uma Ao Direta de Inconstitucionalidade sobre o imposto, que foi
criado sem obedecer a alguns preceitos tributrios da Constituio, principalmente o da
temporalidade.
A Emenda Constitucional n. 12, de 1996, abriu a possibilidade de criao da contribuio
ao acrescentar o Art. 74 aos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que
autoriza a Unio a [...] instituir contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso
de valores e de crditos e direitos de natureza financeira (BRASIL, 1996b). Em seu
pargrafo terceiro, destina o produto da arrecadao da CPMF integralmente ao Fundo
Nacional de Sade, para financiamento das aes e servios de sade (BRASIL, 1996b). A
CPMF foi instituda pela Lei n. 9.311, de outubro de 1996, e modificada pela Lei n. 9.539,
de dezembro de 1997.
Em 1999, por meio da EC n. 21, foi prorrogada pelo prazo de 36 meses, at 2001, com
alquota de contribuio de 0,30%. O 2 do art. 75 da ADCT dispe que o resultado do
127
acrscimo da arrecadao, decorrente da alterao da alquota, nos exerccios financeiros
de 1999, 2000 e 2001, ser destinado ao custeio da previdncia social (BRASIL, 1999a).
Corresponde ao resultado dos 10 pontos percentuais adicionais arrecadados.
Com a criao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, em 2001, ficou
estabelecido, pela prpria Lei do fundo, que 8 pontos percentuais adicionais arrecadao
da CPMF sero destinados ao mesmo. Com isso, a alquota passou a ser de 0,38%.
Em 2002, quando a CPMF j no tinha mais validade por sua cobrana estar prevista
somente at dezembro de 2001, foi prorrogada at 31 de dezembro de 2004, sendo
aumentada tambm a vigncia da Lei 9.311, que regulamenta a cobrana dessa
contribuio.
A diferena que, pela EC n. 37 de 2002 (BRASIL, 2002), a CPMF no mais incidir sobre
movimentaes financeiras que visem valorizao do capital financeiro
92
e sobre a compra
e venda de aes, nem mesmo para estrangeiros. Essa mudana configura mais um passo
em direo ao aumento da liberdade do movimento do capital especulativo parasitrio. Ao
mesmo tempo, representa um novo incentivo fiscal que, ao mesmo tempo em que facilita
as condies para a valorizao do capital, reduz as fontes de financiamento para a
Seguridade Social. Lembrando o que vem sendo reafirmado ao longo desse trabalho e por
muitos outros autores, mais um exemplo do Estado mnimo para o trabalho e mximo
para o capital.
Contudo a CPMF tambm sofre os efeitos da desvinculao
93
e seu impacto positivo sobre o
financiamento da Seguridade Social tambm minorado por essa prtica.

Uma outra contribuio que poderia ser uma importante fonte de recursos para a
Seguridade a que incide sobre a Receita Lquida de Concursos de Prognsticos, uma das
mais antigas, criada em 1967. Os contribuintes so os apostadores em concursos e apostas
nos trs nveis de governo e de sociedades comerciais. A alquota de 5% sobre a

92
Por meio da criao da Conta Investimento, cujas transaes so isentas da CPMF, o investidor
pode resgatar uma aplicao qualquer, remeter a essa conta e reaplicar o recurso sem pagar a
Contribuio.
93
Em que pese disposio em contrrio do Tribunal de Contas da Unio, que, por meio da Deciso n
620/98, ratificou seu entendimento de que no se aplicam as disposies do art. 72, inciso IV (do
ADCT) referentes deduo de 20%, destinadas ao Fundo de Estabilizao Fiscal (apud FRAGA,
2000, p. 30) e, portanto, o total da arrecadao deveria ser alocado nos Fundos Nacional de Sade e
de Combate e Erradicao da Pobreza, alm da cobertura dos benefcios pagos pela previdncia.
128
arrecadao lquida dos prmios, dos impostos e das despesas administrativas. Com a
Constituio essas receitas passaram a constituir uma das fontes do OSS, exceto a parcela
destinada ao custeio do Programa de Crdito Educativo (BOSCHETI, 2003a, p. 221).
Por fim, a contribuio do PIS/PASEP devida por todas as pessoas jurdicas de direito
privado e pelos governos e suas autarquias e empresas pblicas. Pago sobre a folha ou o
faturamento mensal, dependendo do caso, destina-se ao Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), financiando o seguro-desemprego, o abono do PIS e o programa de desenvolvimento
a cargo do BNDES. Essa contribuio tambm desvinculada.
Quando foram ampliadas as contribuies existentes em 1988 e criadas outras, no se tinha
em mente financiar benefcios sociais ampliados no campo da Seguridade. Tanto que as
Contribuies Sociais no tm sido alocadas de acordo com os preceitos constitucionais
94
.
As receitas aumentaram, mas so utilizadas principalmente para o ajuste fiscal.
O tpico 3.3 mostrar a arrecadao de cada uma dessas contribuies entre os anos de
1995 a 2002, alm de sua destinao a cada uma das polticas componentes da Seguridade
Social. Para se entender os resultados que l sero apresentados, o prximo tpico trata da
desvinculao das receitas praticada pela Unio desde 1994.

94
Dain (1999), ao fazer um estudo das Reformas Tributrias encaminhadas durante o governo FHC,
percebe um agravamento do descompromisso com as reas priorizadas pela Seguridade Social em
1988, pois no est presente nas discusses a considerao da necessidade de financiamento do
gasto social.
129
3.2 Fundo Social de Emergncia (FSE), Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF) e Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU): trs nomes,
algumas diferenas, um mesmo objetivo
O FSE surge no contexto de um plano de estabilizao econmica, ou melhor, o Plano Real,
que se constitui, na verdade, em algo muito mais restrito, um plano de estabilizao
monetria para o combate da inflao. Includo na Constituio pela Emenda Constitucional
de Reviso nmero 1, de 1994, diz o seguinte:
Art. 71. Fica institudo, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o Fundo
Social de Emergncia, com o objetivo de saneamento financeiro da
Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos
sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de sade e educao,
benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada,
inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de
relevante interesse econmico e social. (BRASIL, 1994).

Em que pese o estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), o
principal objetivo da instituio desse fundo era propiciar a gerao de supervits primrios
que podem ser obtidos com o aumento dos recursos tributrios e/ou com o corte de
despesas reais ao desvincular receitas, liberando recursos para os gastos nominais
95
, ou
seja, o pagamento dos juros da dvida nacional.
A partir de 1994, quando o controle do processo inflacionrio eliminou o potencial de corte
dos gastos com o atraso da liberao de recursos repassados ao OSS, porque o valor real
dos recursos se mantinha, o governo adotou nova estratgia para esse fim (Dain, 2001, p.
133). Sob a justificativa de financiar os gastos sociais, instituiu o Fundo Social de
Emergncia (FSE) como mecanismo de contingenciamento da despesa. O segmento mais
afetado por este procedimento foi sem dvida a Seguridade Social, para a qual se destinava
a maior parte das contribuies sociais arrecadadas diretamente pela Receita Federal para
posterior repasse aos Ministrios responsveis.
Segundo o prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2003, p. 14),




95
Na nomenclatura da contabilidade pblica, as receitas e despesas nominais esto relacionadas
dvida pblica ativa ou passiva e todos os seus encargos.
130
O Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), criado com o nome de Fundo Social
de Emergncia, foi concebido com o objetivo de aumentar a arrecadao e
permitir maior flexibilizao do oramento a partir da desvinculao de 20%
das receitas federais (impostos e contribuies), que ficariam livres para
serem alocadas em destinaes diferentes das estipuladas na legislao
vigente.
A inteno era criar um mecanismo temporrio de auxlio ao Governo no
perodo inicial de queda da inflao, enquanto as reformas fiscais no
fossem aprovadas. No entanto, devido s dificuldades de aprovao de tais
reformas, esse mecanismo foi prorrogado por diversas vezes [...].

Os fundos criados para a desvinculao de recursos FSE e FEF so tambm uma
reao da Unio contra o processo de descentralizao dos recursos, pois diminuram as
vinculaes constitucionais da parcela referente cota-parte de estados e municpios
correspondente ao IRRF de funcionrios pblicos das reparties federais, alm da parcela
de 20% do IR e do IPI retidos no fundo, com reduo da base de clculo dos Fundos de
Participao dos estados e dos municpios. Com isso, as sucessivas prorrogaes do fundo
e a perda de dinamismo da economia tornaram a mordida do governo federal mais
dolorosa para as unidades subnacionais, gerando crticas intensas centralizao de
Braslia (GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 321).
Nesse sentido, o FSE assume um papel estratgico na medida em que seus recursos,
originrios totalmente das contribuies sociais e dos impostos (Quadro I) desvinculados,
criam liberdade na possibilidade de sua alocao, ampliando a flexibilidade da poltica
fiscal (MPOG, 2003). Note-se que h contribuies econmicas no rol do sistema tributrio
nacional, como a Cide e os royalties do petrleo, porm essas no foram afetadas pelas
desvinculaes em nome do FSE
96
.

96
[...] h diversas contribuies econmicas e taxas vinculadas a rgos e fundos que, por no
estarem sujeitas DRU, causam um impacto maior na questo da rigidez da utilizao das receitas
da Unio, alm de gerar dificuldades na alocao de receitas e despesas na Lei oramentria.
(MPOG, 2003, p. 20).

131
QUADRO I Principais Vinculaes Federais
Tributo Destinao Desvinculao
Imposto de Renda Retido
na Fonte (IRRF)
FSE, FEF e DRU
100% at jul/97;
50% de jul/97 a dez/99
IR
3% para financiamento de programas para
o setor produtivo.
At 5,6% do IR
Lquido para a DRU
IPI
3% para financiamento de programas para
o setor produtivo.
No desvinculado
Impostos Federais (total)
18% para Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino
Sofrem os efeitos da
desvinculao, pois o
percentual calculado
aps a DRU
Adicional sobre Tarifas de
Passagens Areas
Domsticas
100% para Fundo Aerovirio No desvinculado
Cota-parte dos preos de
realizao combustveis
automotivos (CIDE)
100% para a ANP No desvinculado
Royalties do petrleo
Estados, Municpios, Marinha, Fundo Nac.
Desenvolv. Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT) em combinaes variveis
No desvinculado
Contribuies
PIS/PASEP
1
60% destinados ao FAT (seguro-
desemprego e abono salarial
principalmente)
40% destinados para programas de
desenvolvimento econmico do BNDES
No desvinculado
CSLL 80% para a Seguridade Social 20% devidos DRU
Cofins 80% para a Seguridade Social 20% devidos DRU
CETSS
2
100% para Fundo de Previdncia e
Assistncia Social do MPAS para custeio
dos benefcios previdencirios
Desvinculada entre
1995 e 1998
Contribuio para Plano
de Seguridade Social do
Servidor
80% para pagamento de aposentadorias
do setor pblico
20% devidos DRU
CPMF (Aps 2001
3
)
21,1% destinados ao Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza
42,1% destinados s aes do Ministrio
da Sade
21% destinados ao pagamento de
benefcios previdencirios
15,8% devidos DRU
CIDE (2001)
Subsdios aos preos ou transporte de
combustveis; financiamento de projetos
ambientais vinculados indstria de
petrleo e gs; financiamento a programas
de infra-estrutura de transportes
No desvinculado
Cota-parte da
Contribuio Sindical
80% destinados ao FAT 20% devidos DRU
132
Fonte: Secretaria de Oramento Federal, MPOG, 2003. Elaborao prpria.
1. A arrecadao do PIS devida pelas instituies financeiras pertence ao FSE.
2. De 1999 em diante no se percebe desvinculao, segundo estimativas feitas a partir de dados apresentados
por Castro; Cardoso J r., 2005b.
3. Antes de 2001 o Fundo de Combate Pobreza no existia e os recursos arrecadados com a CPMF dividiam-
se entre Sade, Previdncia e o FEF.

A prtica da desvinculao de recursos comeou com o Fundo Social de Emergncia (FSE),
em 1994, e deveria ter durao de 2 anos (exerccios financeiros de 1994 e 1995), foi
prorrogada e passou a ser chamada de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) pela EC n. 10
de 1996 (BRASIL, 1996a), que ampliou a vigncia de 01 de janeiro de 1996 a 30 de junho
de 1997. Em 1997, pela EC 17, a validade da contribuio foi prorrogada de 01 de julho de
1997 a 31 de dezembro de 1999. (BRASIL, 1997c).
O FSE e o FEF no apresentam diferenas entre si, so dois nomes diferentes para uma
mesma prtica do Governo Federal. Somente a partir do segundo semestre de 1997 que
alguma diferena pode ser notada, pois, devido fora do lobby dos prefeitos no Congresso
Nacional, a porcentagem da reteno do IRRF que deveria ser transferido aos municpios
diminuiu de 100% para 50% (GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 321).
Mais recentemente o dispositivo passou a ser chamado simplesmente Desvinculao de
Receitas da Unio (DRU) o que sempre foi pela EC n. 27 de 2000, que estabelece sua
vigncia de 2000 a 2003
97
(BRASIL, 2000a). Mesmo as novas fontes de financiamento
social, criadas no ps-Constituio de 1988, so afetadas pela EC da desvinculao. O que
era inicialmente uma medida emergencial, um mecanismo temporrio de auxlio ao
Governo no perodo inicial de queda da inflao, enquanto as reformas fiscais no fossem
aprovadas (MPOG, 2003), tem durao de 12 anos at o presente.
A DRU tem a mesma finalidade dos mecanismos anteriores.
Entretanto difere deles principalmente por no reduzir a base de clculo das transferncias a
estados e municpios por meio dos seus fundos. A aprovao da emenda que permitiu a
continuidade da desvinculao envolveu grande disputa poltica e s ocorreu aps essa


97
Pela EC n 42, de 2003, a DRU passou a ter vigncia no perodo 2003 a 2007, no sendo alterada
em mais nenhum ponto. (BRASIL, 2003).
133
concesso da Unio aos governos subnacionais, significando um rearranjo tributrio em
favor desses.
A partir da instituio da DRU o clculo do montante da arrecadao do Governo Federal a
ser repassada para o FPE e o FPM feito antes da desvinculao de 20% das receitas dos
impostos. Observe-se o pargrafo primeiro do Art. 76 dos ADCT:
1o O disposto no caput deste artigo no reduzir a base de clculo das
transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios [...], bem como a
base de clculo das aplicaes em programas de financiamento ao setor
produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste [...]. (BRASIL,
2000a).

Alm disso, diferente porque no est vinculada a qualquer fundo, nem do ponto de vista
contbil, o que desobriga o governo de explicitar a origem e destino desses recursos e
confunde possveis tentativas de anlise da real destinao dos recursos desvinculados.
Com o FSE e o FEF, os recursos desvinculados das mais diversas fontes eram remetidos a
um fundo comum e, pela legislao, deveria haver uma publicao bimestral do uso desses
recursos, o que criava certo grau de transparncia na sua aplicao.
A composio financeira do FSE, depois FEF e agora DRU, foi feita com uma parcela
integral do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) dos funcionrios pblicos, mais a
reduo linear de 20% de todos os impostos e contribuies sociais vinculados Unio.
As principais fontes da receita do Fundo Social de Emergncia eram os 20% da
arrecadao dos impostos e contribuies sociais, representando 42% do total; seguidos
pelo acrscimo da arrecadao dos impostos federais e pelo aumento da arrecadao da
CSLL, fonte vital para a Seguridade Social. (MARQUES; MDICI, 1994, p. 10). Para o FEF
e a DRU a situao no mudou muito.
Em 1998 a Contribuio de Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social
(CETSS) contribuio arrecadada pelo INSS
98
cujos recursos so destinados ao
pagamento de benefcios do RGPS sozinha representava 25,5% do total dos recursos
desvinculados pela Unio algo em torno de R$ 10 bilhes (FRAGA, 2000) -, sendo fonte
de prejuzo para o INSS, ao mesmo tempo em que o governo no cansava de divulgar um

98
A CETSS arrecadada pelo INSS e as demais contribuies sociais componentes da Seguridade
Social o so pela Secretaria da Receita Federal. A pergunta que da surge qual pode ser a
efetividade do Oramento da Seguridade Social (OSS) se nem seus recursos so arrecadados pelo
mesmo rgo.
134
suposto enorme rombo da Previdncia que necessitava de medidas urgentes. A partir de
1999 essa contribuio no foi mais desvinculada. A Previdncia Social tambm perde pela
desvinculao dos recursos da CPMF, que afeta ainda a poltica de Sade.
O que fica claro pelo Quadro I que a desvinculao afeta apenas as contribuies
destinadas aos gastos sociais, primordialmente Seguridade Social. A desvinculao vai
cortando fontes de financiamento da seguridade, reduzindo ainda mais a possibilidade de
efetivao dos escassos direitos sociais institudos no pas. Os gastos sociais tiveram
pequenos aumentos no perodo, mas podiam ter sido ainda maiores, em um movimento de
ampliao da interveno pblica social do governo
99
.
Por esse mecanismo gerada uma fonte de recursos no interior do Oramento, totalmente
livre disposio da Unio. Propicia, assim, a possibilidade de pagamento dos juros da
dvida, contribuindo para a estabilidade econmica nacional, ou melhor, para a sua
principal vertente, a estabilidade monetria, ao manter os ditos mercados calmos quanto
poltica econmica nacional. Isso o mximo que pode ser dito, pois o saneamento das
finanas, medido enquanto reduo do dficit nominal do pas, no ocorreu
verdadeiramente, j que o dficit nominal em nenhum momento deixou de existir, em que
pese o cada vez mais elevado supervit primrio praticado (Tabela 5). bvio que esse
objetivo, o mais importante na prtica, no admitido pelo governo.
Responder para qual fim esses recursos foram utilizados no difcil. Pela Tabela 5
percebe-se que o supervit primrio, que era de 0,5% do PIB em 1995, atingiu 2,4% em
2002. Isso demonstra que o governo tem arrecadado os recursos tributrios e utilizado-os
em fins outros que no os gastos correntes e investimentos.
Ao mesmo tempo, os juros nominais pagos pelo Governo Central foram de
aproximadamente 2% do PIB nos trs primeiros anos de FHC, atingindo 6% em 1998. Em
seu 2 governo o desvio de recursos arrecadados pelo governo para a rentabilidade do
capital especulativo torna-se mais claro, com o pagamento dos juros chegando a absurdos
9,1% do PIB em 1999, caindo um pouco em 2000 e 2001 e voltando a 8,8% em 2002.
O resultado dessa poltica fiscal um dficit nominal (supervit primrio menos os juros
nominais pagos) que atingiu 6,4% do PIB em 2002, com um pico de 6,8% em 1999 (Tab. 5).


99
J unto com a ampliao seria necessria tambm uma mudana na forma e no contedo dessa
interveno pblica, comeando pelo abandono da focalizao como praticada no perodo.
135
O Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto (2003, p. 16) estima que
[...] o ganho efetivo para o Governo Federal (com o FEF) foi de cerca de R$
7 bilhes/ano, entre 1996 e 1999. Deste valor, algo em torno de R$ 2,7
bilhes/ano refere-se ao ganho relativo reteno de recursos
originalmente destinados a entes subnacionais, por conta principalmente
das transferncias aos fundos de participao. Os R$ 4,3 bilhes/ano
restantes, por sua vez, dizem respeito ao efeito desvinculao lquido,
desconsiderando as receitas alocadas ao FEF que j eram livres antes da
sua existncia.

No fcil avaliar o que est sendo considerado como ganho na afirmativa acima, mas
pode-se afirmar que no um ganho para a interveno pblica no mbito das polticas
sociais.
Segundo Fraga, com o qual concordamos nesse aspecto,
Artifcios como esses [...] tm por objetivo mascarar as contas pblicas,
fabricando dficits em reas onde eles no existem, como forma de desviar
a ateno da sociedade dos verdadeiros problemas que afetam as contas
pblicas e viabilizar a transferncia cada vez maior de recursos pblicos
para o setor financeiro, em detrimento do social. (FRAGA, 2000, p. 35).
100

O que deve ser destacado que o fundo no era provisrio, nem de emergncia e muito
menos social. As reas sociais foram as mais atingidas pelos cortes, alm de ter ocorrido,
em princpio, uma centralizao significativa de receita na Unio em detrimento de estados e
municpios.
O objetivo era facilitar/privilegiar a transferncia de recursos pblicos para os capitalistas
especuladores detentores da dvida pblica nacional.


100
Esse mais um elemento da construo da Cultura da Crise, a vilipendiao do Estado enquanto
interventor pblico.
136
3.3 Arrecadao das Contribuies Sociais x sua Destinao
Seguridade

Na criao do OSS pareciam residir as maiores inovaes institucionais relacionadas ao
suprimento dos recursos necessrios implementao da Seguridade como um conjunto.
Porm, ao contrrio do que prev a Constituio Federal de 1988, no foi institudo um
Oramento e um Fundo da Seguridade Social. Com isso, as contribuies sociais acabam
sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal e no so repassadas integralmente
para os Ministrios responsveis pela Sade, pela Previdncia e pela Assistncia.
A diversificao das fontes de recursos e ampliao das bases de incidncia deveriam ser a
soluo tributria ao problema do financiamento social.
Entretanto, [...] a evoluo dos conflitos sociopolticos e as escolhas de
conduo macroeconmica condicionadas ao imperativo da estabilizao
dos preos limitaram o potencial de gasto da rea social como um todo [...].
(CASTRO; CARDOSO J R., 2005b, p. 8).

A rea social apresenta uma grande fraqueza institucional, pois est dividida por vrios
Ministrios j que a Seguridade no foi realmente unificada. Por outro lado, desde o incio
da dcada de 1990 a rea econmica, centralizada e coordenada no Ministrio da Fazenda,
tornou-se muito forte. E esse ministrio, capitaneando o ajuste fiscal, reconheceu o grande
potencial de arrecadao do OSS como fonte indispensvel de recursos necessrios
estabilizao. Segundo Dain (2001, p. 132),
O desmonte do projeto de Seguridade Social data do incio dos anos 1990,
quando o repasse de recursos de contribuies sociais arrecadadas pela
Unio em nome da Seguridade comeou a ser objeto da prtica tradicional
de gesto oramentria em tempos de alta inflao, que consistia em cortar
gastos, em termos reais, pela corroso de seu valor, provocada por atrasos
deliberados dos repasses.

A argumentao at o momento tem sido que a lgica que norteou a interveno pblica ao
longo da dcada de 90, focando nos anos 1995 a 2002, cortou recursos da Seguridade,
prejudicando sua implantao enquanto um direito social universal.
Contudo, em um movimento aparentemente contraditrio, o Captulo 2 apresentou dados
mostrando o crescimento dos gastos com as aes de Sade e Assistncia Social, resultado
137
dos direitos consolidados na Constituio Federal, que no foram eliminados e nem
podem ser devido necessidade de legitimao do regime poltico dominante. Uma vez
adquiridos muito mais difcil acabar com os direitos.
O que veremos aqui, pela Tabela 6, que as arrecadaes sociais cresceram muito mais no
perodo. O que isso significa? Significa que ocorreu um desvio considervel de recursos que
deveriam ser aplicados nas reas sociais, especialmente as pertencentes Seguridade.
Para saber onde foram aplicados esses recursos preciso olhar a tabela 5, que traz dados
dos resultados das contas pblicas, e reparar na porcentagem do PIB nacional que
distribuda ao capital especulativo, por meio do pagamento dos juros da dvida pblica
nacional. Em Reais, essa destinao significou mais de R$ 118 bilhes em 2002 (STN,
2006). Representa a apropriao do valor criado na sociedade, e canalizado para as contas
pblicas por meio de tributos variados, por uma pequena parcela de grandes capitalistas ou
grupos que investem seu dinheiro nos ttulos pblicos.
A tabela 6, abaixo, apresenta a evoluo da arrecadao real, de 1995 a 2002, das receitas
administradas pela Secretaria da Receita Federal (SRF). O crescimento real das receitas
totais foi de 45% no perodo.
A maior taxa de crescimento foi das contribuies, com um acumulado de 88% no perodo, o
que representa um aumento mdio de 8% ao ano
101
.
Conforme explicitado no tpico 3.1, as contribuies que a esto listadas e destinam-se
Seguridade so a CPMF, a Cofins e a CSLL. A CETSS e a Contribuio sobre a Receita de
Concursos de Prognsticos no constam desse banco de dados, a primeira porque no
passa pelo caixa do Tesouro.
O crescimento da arrecadao dos impostos foi de 22% no perodo. O imposto cuja
cobrana aumentou mais foi o Imposto de Renda (aumento de 50%), principalmente o
Imposto de Renda Retido da Pessoa J urdica (+82%), o que um indicativo de que os
rendimentos do capital aumentaram no perodo mais do que os do trabalho.

101
Essa tabela no apresenta o total da arrecadao da Unio com contribuies, cujo montante
superior ao ali contabilizado. Olhando o Grfico 1 possvel perceber isso.
138
Tabela 6 Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1995 a 2002
Receitas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Imposto sobre Importao 9.742 7.279 8.113 9.647 11.458 10.273 10.017 7.970
I.P.I -Total 27.047 26.751 26.578 24.037 23.888 22.742 21.446 19.798
Imposto sobre a Renda - Total 57.464 58.104 57.669 67.541 74.569 68.082 71.548 85.802
I.Renda- Pessoa Fsica 4.295 4.301 4.498 4.467 4.714 4.415 4.473 4.461
I.Renda- Pessoa J urdica 18.531 22.257 20.213 18.431 19.903 21.314 18.721 33.893
I.Renda- Retido na Fonte 34.638 31.548 32.957 44.645 49.952 42.353 48.353 47.448
IOF 6.393 4.924 5.976 5.220 7.059 3.775 3.952 4.023
ITR - I. Territorial Rural 208 452 330 330 395 322 251 245
SUBTOTAL (IMPOSTOS) 135.492 129.058 131.623 151.419 167.322 147.549 155.567 165.286
IPMF/CPMF 321 2 10.909 11.967 11.516 17.559 18.956 20.368
Finsocial/Cofins - Contrib. p/ a
Seguridade Social
30.203 30.855 30.186 27.632 46.586 48.171 51.107 52.266
Contribuio para o Pis/Pasep 12.144 12.744 11.984 11.125 14.236 12.124 12.562 12.870
CSLL 11.608 11.378 12.155 11.357 10.571 11.200 10.324 13.363
Cide-Combustveis - - - - - - - 7.241
Contrib. p/ Plano Segur. Social
Servidor
4.168 4.449 4.097 3.659 4.548 4.379 4.205 4.424
Contribuio para o Fundaf 666 693 638 587 536 449 392 339
SUBTOTAL
(CONTRIBUIES)
59.110 60.122 69.969 66.326 87.993 93.881 97.547 110.871
Outras Rec.Administradas 591 559 409 522 986 1.539 1.852 2.649
Subtotal Geral [a] 160.555 158.187 169.048 173.624 206.351 200.616 206.612 231.358
Refis [b] - - - - - 959 1.499 1.353
Receita Administrada pela
SRF [c]=[a]+[b]
160.555 158.187 169.048 173.624 206.351 201.573 208.111 232.711
Demais Receitas [d] 6.082 5.856 8.859 22.645 12.968 11.876 8.721 10.294
Total Geral das Receitas
[e]=[c]+[d]
166.635 164.043 177.908 196.269 219.320 213.450 216.832 243.005
Fonte: Secretaria da Receita Federal, 2006. Valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI anual.


Quanto CETSS, a partir de dados de Cardoso e Castro J r. (2005b) (ver Anexo II),
pesquisadores do IPEA, que mostram a arrecadao dessa contribuio como porcentagem
do PIB, estimamos o montante arrecadado com ela.

139
Grfico 4 Arrecadao da CETSS 1995 a 2002 (R$ bilhes e % do P

Fonte: Castro; Cardoso J r., 2005b. Dados do PIB: IBGE, 2006. Valores constantes
de 2002, deflacionados pelo IGP/DI anual. Elaborao prpria.

Algumas p e dados acima. Em primeiro
gar, vale lembrar o j dito anteriormente que a arrecadao federal com as contribuies
cia em 1998. Isso sem considerar a
tre a arrecadao das contribuies
is rtemente sobre os que

IB)

60,0
62,0
64,0
66,0
68,0
70,0
72,0
74,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
4,5
4,6
4,7
4,8
4,9
5,0
5,1
5,2
5,3
5,4
5,5
CETSS - R$ CETSS - % PIB
ercepes so possveis a partir das consideraes
lu
sociais aumentou bem mais do que com os impostos.
A contribuio destinada Seguridade com maior crescimento foi a Cofins (73% no
perodo), devido ampliao da sua base de incidn
CPMF, cuja arrecadao efetiva foi iniciada em 1997.
O que interessa, em relao aos dados acima, no mostrar o desempenho das receitas
pblicas, mas sim ter parmetros de comparao en
sociais e sua destinao s polticas que compem a Seguridade
102
.
Uma discusso importante feita no Captulo 1 e que no ser retomada aqui sobre a
questo da regressividade dessas receitas pblicas, incidindo ma fo
ganham menos.


102
Seria bem mais confivel se os dados gerados pelo Siafi, sistema gerencial do Governo Federal,
estivessem disponveis para sociedade, em uma demonstrao de transparncia com a coisa pblica.
140
A CETSS, contribuio criada para a cobertura dos benefcios previdencirios, foi
desvinculada at 1998. De 1995 a 1998, no mais que 83% da sua arrecadao foram
vidncia,
incluiu o inciso XI ao Artigo 167 da Constituio, vedando a destinao da contribuio para
a maior fonte de
financiamento da Seguridade como um todo, sendo responsvel pela maior parte dos
nde, em que
pese ela ser a principal fonte da Seguridade. Em 2002 a arrecadao total da Cofins, em
destinados Previdncia (Grfico 4 e Anexo III) a menor porcentagem foi de 79% em
1995. Essa contribuio representava, at 1998, cerca de 50% do financiamento da
previdncia (Anexo VI), em 1999 representou 60% e, da em diante, mais de 80%.
Em 1998, a Emenda Constitucional n. 20, que sistematizou a Reforma da Pre
fins outros que no a cobertura dos benefcios previdencirios. Com isso, em 1999 a
destinao da CETSS para a Previdncia foi de 98,3% e, em 2002, 99%.
A segunda fonte mais importante para a Previdncia a Cofins. A Cofins
recursos para a Assistncia Social em 2000 representou 95,8% do total gasto nessa
funo (Anexo VII) e, na maioria dos anos, para a Sade tambm (Anexo VIII).
Pela Tabela 7 percebe-se que o percentual de desvio da Cofins muito gra
valores constantes, atingiu R$ 52 bilhes. Nesse mesmo ano sua aplicao nas funes
previdncia, assistncia e sade alcanou um total de R$ 12,6 bilhes, o que resulta em um
montante arrecadado de R$ 34,5 bilhes 76% da arrecadao total - que foram destinados
para outros fins. Em 2000 a desvinculao havia atingido 79%, um percentual de mais de
trs vezes o estabelecido pela EC que permitiu a desvinculao das receitas.
141
Tabela 7 Arrecadao da Cofins e sua aplicao na Seguridade
1
1995 a 2002
Execuo da Seguridade
Ano
Arrecadao
(A)
Previdncia Assistncia Sade
Total
Seguridade
(B)
A-B
(C)
C/A
(%)
1995 30.202,7 3.961,1 279,8 14.007,3 18.248,2 11.954,5 39,6%
1996 30.855,2 10.886,8 67,6 9.950,0 20.904,4 9.950,8 32,2%
1997 30.186,0 21.896,0 807,6 4.979,0 27.682,6 2.503,4 8,3%
1998 27.632,2 14.604,7 870,3 6.496,6 21.971,6 5.660,7 20,5%
1999 46.586,2 23.427,0 583,2 7.755,0 31.765,2 14.821,0 31,8%
2000 48.170,8 1.975,8 111,4 7.990,9 10.078,1 38.092,7 79,1%
2001 51.107,0 6.317,9 20,9 9.374,1 15.713,0 35.394,0 69,3%
2002 52.266,0 8.969,4 163,5 3.459,2 12.592,0 39.674,0 75,9%
Fonte: Arrecadao - SRF, 2006 (ver Tabela 6). Seguridade - Cmara dos Deputados, 2006 (ver Anexos III a V).
(1) Valores expressos em R$ Bilhes de 2002, deflacionados pelo IGP-DI da FGV.

O caso da arrecadao versus a destinao dessa contribuio o melhor exemplo para
explicitar o que temos dito at agora, que a lgica da interveno estatal ao longo da dcada
de 1990, com destaque para o perodo do governo de FHC, significou limites ainda maiores
j limitada interveno pblica do Estado voltada para as polticas sociais.
Como dito, se o acesso ao sistema gerencial do Governo Federal fosse aberto seria
possvel explicar onde esses recursos foram aplicados, mas no o caso.
A Tabela 8 apresenta a arrecadao e execuo da Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL). A desvinculao dessa contribuio menor do que a da Cofins, como
demonstra a comparao entre o total arrecadado e a execuo da Seguridade. 2001 foi um
ano atpico, em que 80% da arrecadao da CSLL foi desviada do estabelecido na
Constituio
103
. Em 2002 o percentual de desvio voltou a ser de 32% da arrecadao.


103
No encontramos explicao para esse percentual elevado em um ano apenas.
142
Tabela 8 Arrecadao da CSLL e sua aplicao na Seguridade
1
1995 a 2002
Execuo da Seguridade
Ano
Arrecadao
(A)
Previdncia Assistncia Sade
Total
Seguridade
(B)
A-B
(C)
C/A
(%)
1995 11.608,2 2.332,7 279,8 3.893,4 6.505,9 5.102,3 44,0%
1996 11.378,4 2.141,0 67,6 4.939,7 7.148,3 4.230,1 37,2%
1997 12.154,6 609,1 807,6 3.704,8 5.121,5 7.033,2 57,9%
1998 11.356,6 4.594,8 870,3 787,0 6.252,0 5.104,5 44,9%
1999 10.571,1 5.764,2 583,2 937,1 7.284,5 3.286,6 31,1%
2000 11.200,4 1.707,1 111,4 3.306,4 5.124,8 6.075,6 54,2%
2001 10.324,1 34,2 20,9 2.005,3 2.060,4 8.263,7 80,0%
2002 13.363,0 2.516,3 163,5 6.367,4 9.047,2 4.315,8 32,3%
Fonte: Arrecadao - SRF, 2006 (ver Tabela 6). Seguridade - Cmara dos Deputados, 2006 (ver Anexos III a V).
(1) Valores expressos em R$ Bilhes de 2002, deflacionados pelo IGP-DI da FGV.

Os dados apresentados demonstram que, na prtica, a desvinculao das principais
contribuies sociais voltadas Seguridade em todos os anos superior ao estabelecido
pelas Emendas Constitucionais que permitiram a desvinculao dos recursos da Unio, ou
seja, a drenagem dos recursos que deveriam ser aplicados na rea social maior do que
parece primeira vista, pelo acompanhamento da legislao que a legitimou.
A situao com a CPMF a mesma (Tabela 6 e Anexos III e V), com percentuais de
desvinculao superiores a 20% do total arrecadado, exceto em 1999 (5,5%) e 2000 (18%),
quando essa contribuio, devido ao aumento da alquota de arrecadao, passou a ser
destinada tambm Previdncia
104
. Em 2001 e 2002 a desvinculao em relao
Seguridade voltou a ser de aproximadamente 30% do total.
Fica claro que o financiamento da Seguridade via Contribuies Sociais em todos os anos
inferior arrecadao das mesmas
105
. Os recursos ordinrios do Oramento Fiscal
destinados Previdncia, Assistncia e Sade tambm so pfios (Anexos III a V).

104
A partir de 2001 a CPMF passou a ser destinada tambm ao Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza, mas esse no faz parte da Seguridade.
105
Os dados sobre os gastos dos Anexos III a V foram agrupados no nvel de Funo e alguns gastos
nessa classificao no so considerados tpicos de cada poltica. Por exemplo, dentro da funo
Assistncia h aes como auxlios e benefcios aos servidores e programas como Amaznia
Sustentvel, cujo carter assistencial contestvel. As contribuies so desviadas e o que
aplicado na Seguridade ainda destinado a aes cujos objetivos no condizem com o inscrito na
CF.
143
A nica poltica cujos gastos foram elevados foi a Assistncia Social
106
de R$ 967 milhes
em 1995 para R$ 6,3 bilhes em 2002. Esse um dado que, sozinho, traz elementos para
um excelente trabalho. No escopo deste vem reforar o j apontado no Captulo 2, da
tendncia, com a contra-reforma do Estado e a disseminao do neoliberalismo, de
focalizao das polticas sociais e do aumento da oferta de bolsas para as famlias muito
pobres e miserveis para que tenham condies de sobrevivncia (e s). Relembrando,
esses recursos foram aplicados em aes fragmentadas e pulverizadas, que no contribuem
para a efetivao da Assistncia enquanto um direito universal de cidadania.
Os resultados apresentados so fruto da dinmica do capital e a poltica social no faz parte
dessa dinmica. Quanto mais forte a hegemonia do capital e mais fracos os movimentos
sociais e dos trabalhadores, menores e mais focalizadas sero os gastos sociais, pois essa
vertente da interveno pblica resultado da luta de classes e no uma benesse ou
concesso do capital aos necessitados.
No por falta de recursos fiscais e financeiros que os direitos sociais no so garantidos,
como est explcito nos dados acima apresentados. O cerne da questo saber para que
grupos ou fraes de classe esto sendo destinados j que a interveno estatal visa a
valorizao do capital.
No perodo dos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002) a interveno
pblica esteve voltada para a garantia do pagamento de elevadas taxas de juros para os
capitalistas que detm a dvida pblica nacional. Garantia essa conquistada poltica e
socialmente e conseguida, na prtica, por meio dos mecanismos de desvinculao dos
recursos e da busca de resultados primrios positivos, seja com o aumento da arrecadao
seja com a reduo dos gastos reais ou, como no caso do Brasil, com as duas alternativas
juntas.

106
Essa afirmao feita a partir dos dados disponveis no stio da Cmara dos Deputados sobre a
execuo oramentria da Unio, ano a ano, deflacionada.
144
Concluso

A Seguridade Social implica uma viso sistmica da interveno pblica voltada para as
polticas sociais, com os objetivos de promover a cidadania e de manter a legitimao do
Estado. Significa que a sociedade solidariza-se com os indivduos quando o mercado
coloca-o em dificuldades.
O sistema de Seguridade nasce como fruto da luta do movimento dos trabalhadores por
melhores condies de vida e sobredeterminado pelas necessidades que nascem no
mundo do trabalho produtivo. O capital incorpora algumas exigncias dos trabalhadores,
mas sempre busca integra-las sua ordem.
Em um pas como o Brasil, com as tradies polticas, econmicas, sociais e culturais que
esto delineadas na Introduo, e que apenas a partir da Constituio Federal de 1988
passou a ter perspectiva de construo de um padro pblico de proteo social universal, o
quadro para a implementao da Seguridade rido.
As possibilidades so ainda piores no contexto de predominncia do capital especulativo
parasitrio e sua lgica de valorizao financeira, cuja maior fonte de recursos tem sido os
oramentos pblicos, principalmente dos pases subdesenvolvidos ou ditos emergentes.
Os instrumentos de poltica econmica que so adotados para aumentarem os ganhos do
capital especulativo taxa de juros elevada, poltica fiscal contracionista, taxa de cmbio
sobrevalorizada refletem-se, por um lado, em um programa de ajuste que contribui para o
aprofundamento da misria e da excluso e, por outro, na busca da reduo de qualquer
interveno pblica voltada para o enfrentamento da questo social.
A conjugao dos fatores econmicos em relao necessidade de valorizao do capital
que impe ao Estado a necessidade de economizar os gastos reais para garanti-la, o que
pressiona as polticas sociais com as presses poltico-ideolgicas do neoliberalismo, com
o reforo das idias de liberdade, tanto para as pessoas quanto para o capital, e de
responsabilidade individual e no coletiva pelos membros da sociedade, possvel entender
melhor porque ocorreu o retrocesso dos direitos sociais nos ltimos anos. E isso com a
reestruturao do processo produtivo, com sua flexibilizao, que fragilizou o movimento
dos trabalhadores, dividindo-o devido ao enorme desemprego e precariedade do trabalho.
145
Se o financiamento criado para atender a Seguridade desvinculado e contingenciado,
como foi o caso do Brasil durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, outras formas
de legitimao tm de ser utilizadas.
No contexto da disseminao da ideologia neoliberal, que, entre outros fatores, implica em
individualismo exacerbado e o privilgio do mrito individual, aqueles com melhores
condies de vida se gabaro de sua inteligncia e esperteza. J as pessoas mais pobres,
os desempregados, ou seja, aqueles que no se encaixam bem nas exigncias do
mercado, culpam-se pelo seu fracasso, sua incapacidade uma culpabilizao tambm
individual.
Essas ideologias, aliadas poltica econmica praticada no perodo, que trouxe a
estabilizao monetria e, assim, uma idia de maior segurana e de manuteno do poder
de compra do dinheiro para quem o tem , foram fatores indispensveis legitimidade do
governo do presidente FHC.
A poltica social, por meio da Seguridade e da Educao, atua ao nvel da interveno
estatal servindo aos objetivos da acumulao ao reduzir os custos de reproduo da fora
de trabalho. Contudo, com a predominncia do capital especulativo parasitrio os recursos
fiscais destinados a sua valorizao tm de ser maiores para assegurar o montante
destinado aos detentores dos ttulos da dvida e a interveno social prejudicada.
No por esse motivo que as polticas sociais foram abandonadas. E nem poderiam, pois
so igualmente um instrumento de fazer poltica. Essas, no caso do Brasil principalmente a
Seguridade, so importantes para assegurar o apoio de certos grupos sociais ao governo ou
evitar descontentamento pelo fim de direitos estabelecidos, significando preveno de
conflitos.
Nesse caso a Assistncia Social particularmente importante, pois a poltica econmica
fortemente contracionista praticada no pas com vistas estabilizao monetria, que
dependia (e depende) da manuteno da confiana dos mercados leia-se dos
aplicadores financeiros e especuladores , trouxe consigo o crescimento do nmero de
pobres e miserveis, incapazes de prover seu prprio sustento.
s famlias muito pobres e miserveis so destinadas polticas focalizadas, por meio de
aes fragmentadas e pulverizadas, principalmente com a multiplicao da oferta de
bolsas, para que tenham condies mnimas mnimas mesmo de sobrevivncia. Muitas
dessas famlias esto nessa situao devido ao baixssimo dinamismo da economia
146
nacional, fruto da poltica econmica contracionista praticada na dcada de 1990 com o
objetivo de manuteno da estabilidade monetria nacional.
Um dos exemplos nesse sentido o aumento da concesso do Benefcio de Prestao
Continuada no perodo, demonstrativo de que a muitos idosos e pessoas portadoras de
deficincia e suas famlias no sobra outra alternativa alm de um benefcio assistencial de
um salrio mnimo mensal, concedido aos que se enquadram em critrios bastante rgidos.
Essa parcela da populao depende de polticas pblicas para sobreviver e nesse sentido
que a Assistncia ser focalizada nesse pblico, com aes fragmentadas e descontnuas.
A assistncia, da forma como praticada, conduz a um caminho rumo Assistencializao
no s dela, mas de outras polticas sociais.
Quanto Sade, o foco est na Ateno Bsica, principalmente com o Programa Sade da
Famlia a partir de 1996. A responsabilidade pela oferta dos servios basicamente do
municpio, que recebe certo nvel de repasse do Governo Federal. A ateno de Alta
Complexidade tambm recebe investimentos, pois os procedimentos de alto custo so
oferecidos/pagos unicamente pelo SUS. Para quem pode pagar h planos de sade os mais
variveis.
Na Previdncia prevaleceu a lgica atuarial quando da sua reforma em 1998, por meio da
Emenda Constitucional n. 20. Com o estabelecimento do fator previdencirio como forma
de clculo do benefcio, a aposentadoria passou a se dar pelo tempo de contribuio e no
de servio, prejudicando os trabalhadores do setor informal e os com ocupaes menos
qualificadas, cujos perodos de trabalho sem contribuio so maiores. Ao mesmo tempo a
previdncia complementar passou a ser incentivada para aqueles que podem pagar por ela.
medida que avanava a penetrao da ideologia neoliberal na sociedade, a utilizao dos
recursos arrecadados em nome da Seguridade para os gastos especficos ia sendo
reduzida. Restries progressivas foram sendo impostas ao financiamento social no pas.
A primeira medida nesse sentido foi o estabelecimento do Fundo Social de Emergncia, que
apesar do que diz o nome no era um fundo social, e sim uma forma de desvinculao das
receitas, principalmente das vinculadas s polticas sociais, que se tornam de uso livre pela
Unio.
Desde o governo Collor tambm foi praticada uma poltica fiscal contracionista, com objetivo
de gerar supervits primrios. Entretanto esse mecanismo tornou-se mais forte a partir do
acordo de 1998 com o FMI, que tinha como finalidade amenizar a crise cambial e mostrar a
147
confiana quanto poltica econmica nacional. O resultado primrio positivo significa que
os recursos tributrios arrecadados no foram usados para os gastos reais do governo
custeio, pessoal, educao, seguridade, entre outros.
A ltima medida que visava restringir os gastos reais de todos os entes, entre eles o
financiamento social, a Lei de Responsabilidade Fiscal, com sua proibio do aumento
dos gastos continuados sem elevao correlata da receita e os limites impostos aos gastos
com pessoal, forando a terceirizao e os contratos com organizaes sociais no mbito do
setor pblico, fragilizando o alcance que a interveno pblica poderia ter.
A continuidade da adoo das metas de supervit, a poltica de juros elevados e a
manuteno da Desvinculao das Receitas da Unio so escolhas polticas que modificam
tanto a interveno estatal quanto a pblica, trazendo problemas cada vez mais graves para
a Seguridade.
Em se continuando com essas escolhas, os horizontes no so nada promissores.
Contudo, frise-se, so escolhas e, como tais, passveis de mudana, a depender de um
acirramento da luta de classes.

148
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157
recursos mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de sade. Disponvel
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158
ANEXOS

ANEXO I - Arrecadao da Secretaria da Receita Federal 1988 a 1994

US$ Milhes (1988 a 1991) e R$ Milhes (1992 a 1994)
RECEITAS 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
IMPOSTO SOBRE IMPORTAO 1.322 1.775 1.807 1.697 1.597 1.734 2.384
I.P.I-TOTAL 7.295 9.662 11.266 8.752 8.450 9.770 10.423
IMPOSTO SOBRE A RENDA-
TOTAL
15.290 19.501 20.571 13.733 13.698 16.396 18.874
I.RENDA-PESSOA FSICA 908 828 1.621 638 727 858 1.382
I.RENDA-PESSOA J URDICA 6.014 4.914 7.376 3.415 4.896 5.356 5.999
I.RENDA-RETIDO NA FONTE 8.368 13.759 11.574 9.681 8.074 10.182 11.493
I.R.R.F-RENDIMENTOS DO
TRABALHO
3.922 6.900 6.861 6.237 3.915 5.478 6.477
I.R.R.F-RENDIMENTOS DE
CAPITAL
3.080 5.242 3.434 2.242 3.157 3.365 3.368
I.R.R.F-REMESSAS PARA O
EXTERIOR
1.104 1.091 573 562 445 736 949
I.R.R.F-OUTROS RENDIMENTOS 262 525 705 639 558 604 699
IOF 1.084 658 6.231 2.404 2.363 3.024 3.669
ITR - I. TERRITORIAL RURAL - 17 15 77 18 29 16
Subtotal (Impostos) 33.359 45.372 51.464 36.344 34.200 41.135 46.859
IPMF/CPMF - - - - - 252 4.976
FINSOCIAL/COFINS - CONTRIB. P/
A SEGURIDADE SOCIAL
2.383 4.571 7.169 5.327 3.590 5.172 10.718
CONTRIBUIO PARA O
PIS/PASEP
- 2.696 5.320 4.269 4.086 4.616 5.284
CSLL - 874 2.523 1.137 2.292 3.526 4.499
CIDE-COMBUSTVEIS - - - - - - -
CONTRIB. P/ PLANO SEGUR.
SOCIAL SERVID.
- - - - - - 1.242
CONTRIBUIO PARA O FUNDAF - - 215 204 423 212 226
Subtotal (contribuies) 2.383 8.141 15.227 10.937 10.391 13.778 26.945
OUTRAS REC.ADMINISTRADAS 2.271 472 103 59 69 267 305
SUBTOTAL GERAL [A] 29.645 40.225 55.220 37.659 36.585 45.000 62.616
REFIS [B] - - - - - - -
RECEITA ADMINISTRADA PELA
SRF [C]=[A]+[B]
29.645 40.225 55.220 37.659 36.585 45.000 62.616
DEMAIS RECEITAS [D] 6.613 6.943 2.532 3.465 7.064 2.770 1.704
TOTAL GERAL DAS RECEITAS
[E]=[C]+[D]
36.258 47.169 57.751 41.124 43.649 47.770 64.319
Fonte: Secretaria da Receita Federal, 2006.
OBS.: 1) O Plano Real entrou em vigor em julho/94.
2) Arrecadao de 1985 a 1991convertida pelo dlar mdio anual.
3) Arrecadao de 1992 a 1994 (at junho) convertida pela URV mdia mensal.
159

ANEXO II - Distribuio da Receita Tributria por Principais Bases de Incidncia, Brasil:
1995 a 2002

em % PIB
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mdia
Var.
95/02
TOTAL 29,4 29,1 29,6 29,6 31,7 32,7 34,1 35,6 31,5 21,2

COMRCIO
EXTERIOR 0,8 0,5 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,6 0,7 -22,9
II 0,8 0,5 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,6 0,7 -22,9

BENS E
SERVIOS 13,7 13,2 13,4 13,0 14,8 15,8 16,3 16,2 14,6 18,3
ICMS 7,3 7,3 6,9 6,7 7,1 7,6 7,7 7,8 7,3 7,0
IPI 2,1 1,9 1,9 1,7 1,7 1,6 1,6 1,4 1,7 -33,9
Cofins 2,4 2,2 2,1 1,9 3,2 3,6 3,8 3,8 2,9 55,2
PIS/Pasep 0,9 0,9 0,8 0,8 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 1,8
IPMF/CPMF 0,0 0,0 0,8 0,9 0,8 1,3 1,4 1,5 0,8 -
IOF 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,4 -40,5
ISS 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 7,2

PATRIMNIO 0,8 0,9 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 25,3
IPTU 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 13,0
IPVA 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 40,9
ITR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -19,5

RENDA 5,7 4,8 4,6 5,2 5,4 5,2 5,6 6,5 5,4 14,9
IR 4,8 4,0 3,8 4,5 4,7 4,4 4,9 5,6 4,6 17,4
CSLL 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7 0,8 0,7 0,9 0,8 1,6

FOLHA
SALARIAL 6,7 7,0 6,9 7,2 7,2 7,0 7,3 7,2 7,1 8,0
CETSS 4,9 5,2 5,1 5,1 5,1 5,0 5,2 5,3 5,1 7,9
FGTS 1,5 1,5 1,5 1,8 1,8 1,7 1,8 1,7 1,7 10,0
Contrib. Serv.
Pblico 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,0

DEMAIS
1/
1,7 2,7 3,2 2,5 2,5 2,9 3,2 4,1 2,9 141,2
Fonte: Afonso e Arajo, 2004, apud Castro; Cardoso J r., 2005b, p. 33-34.
Obs.: 1/ A linha Demais inclui, alm de tributos no classificveis em um dos grupamentos considerados, alguns
que, embora claramente classificveis, so de pequena importncia na arrecadao total, como, por exemplo, o
imposto de exportao.
160
ANEXO III - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Previdncia Social 1995 a 2002

Em R$ milhes constantes
Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 4.200,5 2.589,7 1.604,8 5.357,1 6.451,7 64,5 1.535,6 1.042,6
125
Contrib e Adicional sobre Receita de
Concursos de Prognsticos

24,8 2,6 2,7 0,2







0,0 0,0 0,0 0,0
151 CSLL 2.332,7 2.141,0 609,1 4.594,8 5.764,2 1.707,1 34,2 2.516,3
153 FINSOCIAL / COFINS

3.961,1 10.886,8 21.896,0 14.604,7 23.427,0 1.975,8 6.317,9 8.969,4
154 CETSS

50.115,5 56.013,3 57.893,1 57.148,4 70.673,3 67.690,0 70.157,9 70.669,2
155 CPMF 0,0 0,0 0,0 0,0 4.984,8 5.965,3 4.030,6 2.385,7
199 FSE / FEF 27.905,1 22.070,6 16.151,7 24.444,2 4.031,5 0,0 0,0 0,0
175
Desvinculao de Imp. e Contrib.
Sociais
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
180 Recursos Diretamente Arrecadados 1.505,4 688,4 719,2 592,6 470,5 427,4 475,3 835,1
Outras fontes no tributrias 3.913,0 5.258,7

1.207,0

3.034,3

1.038,5

449,0 1,7 1,6

TOTAL 93.958,0 99.651,2 100.083,6 109.776,3 116.841,5 78.279,0 82.553,2 86.419,8
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.

161
ANEXO IV - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Assistncia Social 1995 a 2002

Em R$ milhes constantes
Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 151,68 120,99 263,07 154,78 204,67 80,44 355,53 270,29
125
Contrib e Adicional sobre Receita de
Concursos de Prognsticos

0,00 117,20 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
151

CSLL 279,77 67,60 807,57 870,30 583,16 111,39 20,95 163,45
153 FINSOCIAL / COFINS 299,08 896,13 1.372,16 1.731,72 3.541,12 4.677,78 5.151,55 5.073,28
175 Desvinculao de Imp. e Contrib. Sociais 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
179
Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 119,03 732,34
180
Recursos Financeiros Diretamente
Arrecadados
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
199 FSE / FEF 225,12 15,73 35,77 124,09 322,81 0,00 0,00 0,00
292
Saldos de Exerccios Anteriores -
Recursos Diversos
9,99 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Outras fontes no tributrias 2,06 2,00 7,51 10,40 23,33 15,22 11,12 34,06

TOTAL 967,71 1.219,66 2.486,09 2.891,30 4.675,10 4.884,83 5.658,17 6.273,43
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.

162
ANEXO V - Execuo Oramentria por Fonte da Funo Sade 1995 a 2002


Em R$ milhes constantes
Cd. Fonte 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 479,85 589,77 741,33 72,90 3.386,33 1.210,45 3.803,39 2.754,63
125
Contrib e Adicional sobre Receita de
Concursos de Prognsticos
117,30 135,07 235,89











0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
148
Operaes de Crdito (internas e
externas) - em moeda, bens ou
servios

2.672,46 2.284,47 149,07 274,20 450,38 726,38 620,30 535,14
151 CSLL 3.893,42 4.939,68 3.704,81 786,95 937,05 3.306,36 2.005,26 6.367,40
153 FINSOCIAL / COFINS

14.007,33 9.949,99 4.979,01 6.496,61 7.755,03 7.990,92 9.374,12 3.459,22
155 CPMF 0,00 0,00 8.146,19 9.577,42 5.898,57 8.457,16 8.058,02 10.850,86
175
Desvinculao de Imp. e Contrib.
Sociais
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
179
Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.275,07 693,09
180
Recursos Financeiros Diretamente
Arrecadados
1.296,76 1.295,85 690,25 651,54 1.006,98 899,61 913,99 774,29
199 FSE / FEF 3.346,42 3.704,99 1.699,02 805,42 2.057,70 0,00 0,00 0,00
Outras fontes 550,95 663,76

0,79 158,67

924,72

1.879,16

1,43 0,00

TOTAL 26.364,50 23.563,59 20.346,37 18.823,71 22.416,78 24.470,05 26.051,57 25.434,63
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
163
ANEXO VI - Execuo Oramentria da Funo Previdncia Social por Participao de cada Fonte 1995 a 2002

Em % sobre o total
Participao de cada Fonte no Total dos Gastos
Cd.



Fontes 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 4,5% 2,6% 1,6% 4,9% 5,5% 0,1% 1,9% 1,2%
125
Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos de
Prognsticos (Renda Lq. Concursos de
Prognsticos)

0,0%









0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
151 CSLL 2,5% 2,1% 0,6% 4,2% 4,9% 2,2% 0,0% 2,9%
153 FINSOCIAL / COFINS

4,2% 10,9% 21,9% 13,3% 20,1% 2,5% 7,7% 10,4%
154 CETSS

53,3% 56,2% 57,8% 52,1% 60,5% 86,5% 85,0% 81,8%
155 CPMF 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,3% 7,6% 4,9% 2,8%
199 FSE / FEF 29,7% 22,1% 16,1% 22,3% 3,5% 0,0% 0,0% 0,0%
175 Desvinculao de Imp. e Contrib. Sociais (DRU) 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
180 Recursos Diretamente Arrecadados 1,6% 0,7% 0,7% 0,5% 0,4% 0,5% 0,6% 1,0%
Outras fontes no tributrias 4,2% 5,3% 1,2% 2,8% 0,9% 0,6% 0,0% 0,0%

TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
164
ANEXO VII - Execuo Oramentria da Funo Assistncia Social por Participao de cada Fonte 1995 a 2002

Em % sobre o total
Participao de cada Fonte no Total dos Gastos
Cd.

Fontes

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 15,67% 9,92% 10,58% 5,35% 4,38% 1,65% 6,28% 4,31%
125
Contrib e Adicional sobre Receita de
Concursos de Prognsticos

0,00% 9,61% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
151

CSLL 28,91% 5,54% 32,48% 30,10% 12,47% 2,28% 0,37% 2,61%
153 FINSOCIAL / COFINS 30,91% 73,47% 55,19% 59,89% 75,74% 95,76% 91,05% 80,87%
175 Desvinculao de Imp. e Contrib. Sociais 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
179
Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 2,10% 11,67%
180
Recursos Financeiros Diretamente
Arrecadados
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
199 FSE / FEF 23,26% 1,29% 1,44% 4,29% 6,90% 0,00% 0,00% 0,00%
292
Saldos de Exerccios Anteriores - Recursos
Diversos
1,03% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Outras fontes no tributrias 0,21% 0,16%

0,30%

0,36%

0,50%

0,31%

0,20%

0,54%

TOTAL 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.
165
ANEXO VIII - Execuo Oramentria da Funo Sade por Participao de cada Fonte 1995 a 2002

Em % sobre o total
Participao de cada Fonte no Total dos Gastos
Cd

Fontes



1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100 Recursos Ordinrios 1,82% 2,50% 3,64% 0,39% 15,11% 4,95% 14,60% 10,83%
125
Contrib e Adicional sobre Receita de Concursos
de Prognsticos
0,44%









0,57% 1,16% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
148
Operaes de Crdito (internas e externas) - em
moeda, bens ou servios

10,14% 9,69% 0,73% 1,46% 2,01% 2,97% 2,38% 2,10%
151 CSLL 14,77% 20,96% 18,21% 4,18% 4,18% 13,51% 7,70% 25,03%
153 FINSOCIAL / COFINS

53,13% 42,23% 24,47% 34,51% 34,59% 32,66% 35,98% 13,60%
155 CPMF 0,00% 0,00% 40,04% 50,88% 26,31% 34,56% 30,93% 42,66%
175 Desvinculao de Imp. e Contrib. Sociais 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
179 Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 4,89% 2,72%
180 Recursos Financeiros Diretamente Arrecadados 4,92% 5,50% 3,39% 3,46% 4,49% 3,68% 3,51% 3,04%
199 FSE / FEF 12,69% 15,72% 8,35% 4,28% 9,18% 0,00% 0,00% 0,00%
Outras fontes 2,09% 2,82% 0,00% 0,84% 4,13% 7,68% 0,01% 0,00%

TOTAL 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Execuo Oramentria da Unio, Cmara dos Deputados. Vrios nmeros. Montantes liquidados por fonte em valores constantes de 2002, deflacionados pelo IGP/DI.