A

R
T
I
G
O



A
R
T
I
C
L
E
839
1
Departamento de Sade
Coletiva, Centro de
Cincias Biolgicas e da
Sade, Universidade Federal
de Mato Grosso do Sul.
Cidade Universitria s/n.
79070-900 Campo Grande
MS. edson.tamaki@ufms.br
2
Faculdade de Sade
Pblica, Universidade de
So Paulo
3
Instituto de Medicina
Integral Prof. Fernando
Figueira
4
Universidade Federal de
Pernambuco
5
Coordenao de
Epidemiologia e
Informao, Secretaria
Municipal de Sade de So
Paulo
6
Departamento de Sade
Pblica,

Centro de Cincias
da Sade, Universidade
Federal de Santa Catarina
7
Escola de Enfermagem,
Universidade Federal do
Rio Grande do Sul
Metodologia de construo de um painel de indicadores
para o monitoramento e a avaliao da gesto do SUS
Methodology for construction of a panel of indicators for monitoring
and evaluation of unified health system (SUS) management
Resumo Este estudo teve como objetivo desen-
volver uma metodologia de construo de um Pa-
inel de Monitoramento e Avaliao da Gesto do
Sistema nico de Sade (SUS). O processo parti-
cipativo utilizado e a sistematizao realizada
permitiram identificar uma estratgia efetiva para
a construo de instrumentos de gesto em parce-
ria entre pesquisadores, instituies acadmicas e
gestores do SUS. A sistematizao final do Painel
selecionou indicadores da gesto do SUS em ter-
mos de Demandas, Insumos, Processos, Produtos
e Resultados de forma a disponibilizar um instru-
mento simples, gil e til para a avaliao em
qualquer instncia de gesto e mais transparente
e de mais fcil comunicao com todos os interes-
sados na tomada de deciso. Tomar a gesto do
SUS como objeto destes processos e prticas em
seus aspectos normativos possibilitou o dilogo
entre teorias sistmicas e aquelas que consideram
a centralidade do ator social no processo de toma-
da de deciso.
Palavras-chave Sistema nico de Sade, Indi-
cadores de gesto, Monitoramento, Avaliao em
sade
Abstract This study sought to develop methodol-
ogy for the construction of a Panel for the Moni-
toring and Evaluation of Management of the
Unified Health System (SUS). The participative
process used in addition to the systematization
conducted made it possible to identify an effective
strategy for building management tools in part-
nership with researchers, academic institutions
and managers of the SUS. The final systematiza-
tion of the Panel selected indicators for the man-
agement of the SUS in terms of Demand, Inputs,
Processes, Outputs and Outcomes in order to pro-
vide a simple, versatile and useful tool for evalua-
tion at any level of management and more trans-
parent and easier communication with all stake-
holders in decision-making. Taking the manage-
ment of the SUS as the scope of these processes and
practices in all normative aspects enabled dialog
between systemic theories and those which con-
sider the centrality of the social actor in the deci-
sion-making process.
Key words Unified Health System (Brazil),
Management indicators, Monitoring, Health
Evaluation
Edson Mamoru Tamaki
1
Oswaldo Yoshimi Tanaka
2
Eronildo Felisberto
3
Cinthia Kalyne de Almeida Alves
4
Marcos Drumond Junior
5
Luciana Caroline de Albuquerque Bezerra
3
Maria Cristina Marino Calvo
6
Alcides Silva de Miranda
7
8 4 0
T
a
m
a
k
i

E
M

e
t

a
l
.
Introduo
A partir da dcada de 90 do sculo passado h
uma intensificao da preocupao, por parte de
diversos autores, quanto pertinncia e ao em-
basamento terico de polticas e programas de-
senvolvidos pela gesto pblica
1-6
. Da mesma
forma, a gesto pblica em vrios pases procu-
ra se fortalecer a partir da observao das evi-
dncias, do desempenho e, em alguns casos, do
impacto resultante de suas aes
7
. Mais recente-
mente, tm sido frequentes as reflexes e a intro-
duo de prticas que resgatam o pensamento e
a teoria desenvolvida no incio do sculo XX por
Talkott Parsons, que resulta na possibilidade de
se compreender instituies, polticas e progra-
mas enquanto intervenes, traduzidas, ainda,
como sistemas organizados de ao, passveis
de acompanhamento e anlise
7-10
.
Essa contribuio nos ajuda, na atualidade, a
compreender a relevncia em se considerar a in-
fluncia de padres socioculturais e normativos
que orientam a conduta dos indivduos no cam-
po institucional das intervenes. Dessa forma, a
compreenso do significado sobre sistemas or-
ganizados de ao nos permite enxergar que es-
tes orientam as condutas individuais e ou coleti-
vas, sejam estas ligadas cultura, ao sistema so-
cial, s normas ou aos valores estabelecidos no
espao social
11
. Por outro lado, torna-se relevan-
te atentar para a necessidade de se ampliar essa
reflexo acrescentando outras dimenses, talvez
no vislumbradas por Parsons, como a dinmi-
ca do poder, os conflitos, o contexto produzido
pelo conjunto de atores envolvidos em uma or-
ganizao e a permanente necessidade de novos
arranjos institucionais. Tudo isso na perspectiva
da abertura necessria compreenso dos fen-
menos sociais e da natureza dos dispositivos pro-
duzidos pelas instituies para dar corpo s in-
tervenes
12-16
.
A reflexo acima nos permite embasar a ne-
cessidade do desenvolvimento de metodologias
que permitam compreender melhor as interven-
es promovidas pela gesto pblica, por inter-
mdio do monitoramento e da avaliao. Neste
campo, importante ressaltar que a avaliao
baseada na teoria aparece como promissora tanto
para pesquisadores como para os gestores e
stakeholders, desde que articulada com a compre-
enso da relevncia da avaliao focada nos re-
sultados
5,6
. Uma vez que a avaliao baseada na
teoria, que traz em seu bojo duas outras concep-
es, aprendizagem e evidncia, associa-se ava-
liao focada nos resultados ao analisar e esti-
mar o valor das intervenes a partir de objetivos
pr-determinados (aprendizagem), mas procu-
rando entender os mecanismos do processo cau-
sa-efeito (evidncia) atrelados interveno
17,18
.
H, portanto um desafio colocado gesto
pblica que se constitui na utilizao de estrat-
gias metodolgicas que permitam a obteno de
conhecimento sobre as polticas, programas e
servios, por intermdio do monitoramento e da
avaliao, partindo da compreenso de que um
mesmo programa poder apresentar diferentes
resultados quando implantado sob diferentes
condies contextuais.
A gesto do SUS
A problematizao do objeto Gesto do SUS
com o objetivo de conhecer o entendimento dos
principais atores que lidam com a prtica no dia-
a-dia, ou seja, equipes gestoras das instncias fe-
deral, estaduais e municipais e suas representa-
es, permitiu a construo consensual de que o
conceito Gesto do SUS pode ser apresentado sob
vrias perspectivas, visto que este objeto discuti-
do por vrias correntes tericas e vrias perspec-
tivas empricas
19
. H que se destacar que, na pr-
tica das instituies, este fazer complexo e con-
tingenciado por vrios elementos contextuais. Tal
complexidade impossibilita a obteno de um
padro nacional daquilo que possa ser conside-
rado uma Gesto efetiva ou de sucesso no SUS.
H a compreenso de que a Gesto do SUS
pode ser entendida como um processo pelo qual
equipes gestoras (sujeitos) tomam decises na
implementao da Poltica de Sade. relevante,
entretanto, o destaque dado aos aspectos nor-
mativos e legais estabelecidos no planejamento
em sade: os Planos de Sade, os Relatrios de
Gesto, a Programao Pactuada e Integrada
(PPI) e, em especial, o Pacto de Gesto. Observa-
se assim uma grande tendncia dos grupos ao
uso dos instrumentos formais de gesto para
promover a participao e a gesto democrtica
do SUS
19
.
Assumir o Pacto pela Sade e suas dimenses
como eixos orientadores da gesto do SUS ten-
der para uma vertente mais estrutural-funcio-
nalista. Todavia, tomar o processo de pactuao
em sua dimenso organizacional e poltico-insti-
tucional, implica em valorizar a dimenso dos
sujeitos, do poder que cada um tem na mobiliza-
o de recursos, reforando a tendncia em apro-
ximar os aspectos normativos (estruturais-fun-
cionalistas) aos polticos-contextuais e centra-
lidade do ator social na ao
19
.
8 4 1
C
i

n
c
i
a

&

S
a

d
e

C
o
l
e
t
i
v
a
,

1
7
(
4
)
:
8
3
9
-
8
4
9
,

2
0
1
2
Nessa direo, os processos e prticas de ava-
liao devem fazer sentido na perspectiva dos
diversos atores envolvidos. As interpretaes e
interaes da decorrentes tm relevncia tanto
na produo dos resultados como no desenvol-
vimento de processos de aprendizagem no m-
bito da gesto, a partir da avaliao. Assim, o
contexto poltico-institucional torna-se um com-
ponente central para um melhor conhecimento
do objeto em observao, ou seja, se tomarmos
como ponto de partida as premissas e os objeti-
vos de uma poltica pblica, o processo de avali-
ao, desde sua formulao sua utilizao, po-
der trazer enormes benefcios aos envolvidos,
organizao e ao pblico alvo
20
.
A concepo aqui adotada considera a neces-
sidade de uma construo terica que sirva de
base ao desenho avaliativo a ser proposto, mas
que resulte na construo de um Painel que per-
mita a produo de resultados rpidos e teis
para decises gerenciais, tendo como perspectiva
final sua utilizao de forma participativa, dialo-
gada, auxiliando na identificao daquilo que est
sendo alcanado e o que interfere na situao
encontrada em diferentes contextos
21-24
.
Por outro lado, imprescindvel, para alm
da percia tcnica, o compromisso tico e poltico
dos tcnicos e gestores, garantindo mecanismos
que permitam a apropriao social dos produ-
tos da avaliao no sentido da reduo da defici-
ncia do conhecimento, com vistas diminuio
de desigualdades dos atores envolvidos, alimen-
tando a sua incorporao pelos grupos de con-
trole social. Com efeito, a natureza do sistema de
sade brasileiro, permeada pelas noes de de-
mocracia e universalidade, no permite a produ-
o de ferramentas que no tenham como refe-
rncia os benefcios que pode trazer para os que
decidem e para os cidados que tm de conviver
com as decises. Portanto, a fundamentao te-
rica deste trabalho pretende influenciar seu uso
conforme a perspectiva de todos os interessados
na agenda da poltica nacional de sade, na for-
mulao de novas diretrizes ou na implantao
de intervenes que tenham como objetivos a
qualificao da gesto do SUS e a democratiza-
o das instituies
1,25-29
.
Ainda, o exerccio de funes que so ineren-
tes ao comando de um sistema de sade ou dos
seus componentes ocorre numa arena de tenses
e conflitos de todo o arcabouo contextual e re-
quer dos gestores capacidade para lidar com a
complexidade das dimenses, hoje refletidas em
certa medida nos instrumentos formais da ges-
to do SUS. Se o Pacto de Gesto e as peas do
planejamento eram os instrumentos formais que,
at ento, conseguiam dar concretude ao que
chamamos de Gesto do SUS, em 2011 publi-
cado o decreto 7.508, que regulamenta a Lei n
8.080, de 1990, para dispor sobre a organizao
do Sistema nico de Sade - SUS, o planejamen-
to da sade, a assistncia sade e a articulao
interfederativa. O desafio inovar nos processos
e instrumentos de gesto, superar a fragmenta-
o das polticas de sade, garantir o acesso com
qualidade, fortalecendo os vnculos interfedera-
tivos. O decreto agrega mais um instrumento, o
Contrato Organizativo da Ao Pblica da Sa-
de (COAP), cujo objeto a organizao e a in-
tegrao das aes e dos servios, em uma regio
de sade, com a finalidade de garantir a integra-
lidade da assistncia aos usurios.
O monitoramento e a avaliao
O conceito de monitoramento comumente
utilizado refere-se ao acompanhamento rotineiro
de informaes relevantes. O monitoramento pro-
pe-se a verificar a existncia de mudanas, mas
no as suas razes, e inclui a definio da tempora-
lidade para coleta e sistematizao de dados. Tra-
ta-se de um processo sistemtico e contnuo de
acompanhamento de indicadores de sade e da
execuo de polticas, aes e servios, visando a
obteno de informaes, em tempo oportuno,
para subsidiar tomadas de deciso, a identificao,
encaminhamento de soluo e reduo de proble-
mas, bem como a correo de rumos
30
.
Na avaliao para a gesto, o objetivo domi-
nante ela se constituir em um elemento efetiva-
mente capaz de participar de processos de toma-
da de deciso, ou seja, que produza respostas
para perguntas colocadas por aqueles que viven-
ciam o objeto avaliado, sendo que esta capacida-
de deve preponderar sobre a cientificidade do
conhecimento produzido.
A incorporao da avaliao como prtica
sistemtica nos diversos nveis dos servios de
sade propicia aos seus gestores as informaes
requeridas para a definio de estratgias de in-
terveno. H uma grande quantidade de infor-
maes registradas rotineiramente pelos servi-
os que no so utilizadas para a anlise da situ-
ao de sade ou para a definio de prioridades
e a reorientao de prticas. A utilizao desse
potencial inexplorado deve ser uma meta nos
processos de elaborao de instrumentos para o
Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS.
Uma poltica para institucionalizar processos
e prticas de monitoramento e avaliao da ges-
8 4 2
T
a
m
a
k
i

E
M

e
t

a
l
.
to do SUS deve ser assumida pelos governos.
Ela deve incluir: qualificao de equipes gestoras;
desenvolvimento e aporte de metodologia; de-
senvolvimento e disseminao de tecnologias
para o monitoramento; e avaliaes oportunas
aos tempos da gesto do SUS, alinhados aos prin-
cpios da administrao pblica. Ainda, dever
incluir: pesquisas avaliativas, publicaes com o
objetivo de desenvolvimento de capacidade tc-
nica e poltica que para se constiturem confi-
veis, vlidas, teis e sustentveis necessitam de
uma rede de parcerias que inclua todos os inte-
ressados no tema avaliao
21,23,27,31-35
.
Os desafios apresentados para o aprimora-
mento da gesto do SUS justifica a iniciativa de
desenvolvimento de uma metodologia para a
construo de um painel de monitoramento e
avaliao.
Percurso metodolgico
de construo do Painel
A partir da parceria entre o Grupo Tcnico de
Monitoramento e Avaliao de Programas e Po-
lticas de Sade (GT de Avaliao), da Associao
Brasileira de Sade Coletiva (ABRASCO), e o
Departamento de Monitoramento e Avaliao da
Gesto do SUS (DEMAGS), da Secretaria de Ges-
to Estratgica e Participativa do Ministrio da
Sade (SGEP/MS), foi realizada uma srie de en-
contros e reunies para sistematizar evidncias,
experincias e reflexes tericas sobre os temas
Gesto do SUS, Monitoramento e Avaliao da
Gesto do SUS e Fortalecimento, Desenvolvimen-
to e Institucionalizao de Processos e Prticas
de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS.
Nos encontros, buscou-se a problematiza-
o, a caracterizao e a clarificao desses te-
mas, a partir da mobilizao de atores envolvi-
dos, estivessem eles nas instncias colegiadas de
gesto do SUS ou nas prprias secretarias de sa-
de de estados e municpios. Entre cada um dos
encontros, foram promovidas reunies interme-
dirias de trabalho que visaram a produo de
snteses e a organizao dos mesmos.
Foram realizados trs encontros que conta-
ram com a participao de gestores e tcnicos de:
SGEP/MS, GT de Avaliao, Organizao Pan-
Americana da Sade (OPAS), Conselho Nacio-
nal de Secretarias Municipais (CONASEMS),
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade (CONASS), demais secretarias do Minis-
trio da Sade, secretarias estaduais e municipais
de sade, alm de pesquisadores com experin-
cias exitosas na rea.
As experincias e as reflexes tericas produ-
zidas nestes encontros foram sistematizadas em
um documento institucional
19
. Esta sistematiza-
o foi utilizada por um grupo de especialistas
nas reas de Gesto e Avaliao, que assumiu o
desafio de definir dimenses e indicadores para
realizar o monitoramento e a avaliao da Ges-
to do SUS.
A construo do Painel partiu da elaborao
de um marco referencial terico sobre a avaliao
da gesto pelos membros do GT de Avaliao,
que foi analisado criticamente pelos profissionais
responsveis pelo monitoramento e pela avalia-
o de nvel ministerial, e nas etapas posteriores
do trabalho foram tambm analisados por repre-
sentantes da gesto estadual e municipal com res-
ponsabilidades em monitoramento e avaliao.
Modelo terico do Painel
O monitoramento como logstica avaliativa
de natureza exploratria e sentinela, de carter
normativo e perspectiva longitudinal (retrospec-
tiva e prospectiva), torna-se bastante apropria-
do para a anlise sistmica a partir de determi-
nados indicadores e/ou marcadores de proces-
sos e dinmicas do mbito de sistemas de gesto
em sade. Neste caso, trata-se de agregar dimen-
ses, medidas e indicadores para o monitora-
mento de gesto, propriamente dita, alm do
monitoramento de demandas, recursos e resul-
tados dos sistemas e servios de sade.
As questes tericas e prticas da gesto e da
tomada de deciso em sade recomendam mo-
delos de avaliao que considerem a complexi-
dade da ao e a logstica relacionada ao seu pro-
cessamento em sistemas de sade.
Uma maneira de inserir parte dessa comple-
xidade adotar modelos sistmicos que contem-
plem os itens bsicos previstos na teoria de siste-
mas, quais sejam: as demandas (impulses), os
recursos (inputs), o processo (process), os pro-
dutos (outputs), e os resultados (outcomes).
As dimenses de anlise devem apreender, de
maneira simplificada, as estruturas, proprieda-
des e atributos funcionais dos sistemas de sade
na forma de um modelo terico (Figura 1):
1 Demandas (impulses): referem-se a pro-
blemas e necessidades de servios e aes (es-
pontneas e programadas) que induzem a pro-
cessamentos e respostas institucionais; o que re-
quer tecnologias e dispositivos com gradientes
de sensibilidade e especificidade para o reconhe-
cimento e a seletividade dessas demandas.
8 4 3
C
i

n
c
i
a

&

S
a

d
e

C
o
l
e
t
i
v
a
,

1
7
(
4
)
:
8
3
9
-
8
4
9
,

2
0
1
2
2 Recursos (inputs):
2.1 Capitais e insumos: subsdios que devem
ser captados, armazenados, alocados, distribu-
dos de maneira adequada para atingir os prop-
sitos institucionais;
2.2 Fora de trabalho: tipo diferenciado de re-
curso, com conscincia de motivaes, interesses,
propsitos e aes intencionais, e interaes polti-
cas, que requer formas de processamento diferen-
tes para atingir os propsitos institucionais.
3 Processo (process):
3.1 Articulao: processos gerenciais, orien-
tados pelas diretrizes institucionais, e que reque-
rem as estruturas, as competncias e as capaci-
dades especializadas para a gesto. Envolve aes
de articulao entre a programao, o controle,
a regulao, a informao e a comunicao;
3.2 Participao e Controle Social: para a
adequada articulao ao processo de gesto
imprescindvel a relao do sistema de sade com
as instncias deliberativas de participao da
populao.
4 Produtos (outputs): trata-se das dinmicas
de execuo de atividades finalsticas, respostas
sistmicas, a partir da organizao dos servios.
5 Resultados (outcomes): repercusso e im-
pacto sobre o estado de sade de populaes. Os
indicadores de resultados devem proporcionar
o (re)dimensionamento de necessidades e deman-
das a partir de logsticas de retroalimentao (fe-
edbacks).
Definio dos indicadores do Painel
Definir medidas de avaliao e monitoramento
de processos de gesto de sistemas de sade, pro-
priamente ditos, uma tarefa complexa, no en-
tanto sua operacionalizao no cotidiano da ges-
to requer, muitas vezes, indicadores que apesar
de simplificar os processos, permitem sua incor-
porao no apoio gesto e viabilizam sua ado-
o como instrumento de trabalho da gesto.
Desta forma, o processo de construo de um
painel de monitoramento e avaliao da gesto
da sade no SUS requer que a escolha de indica-
dores para compor o painel tenha certas caracte-
rsticas necessrias a ampliar sua capacidade de
utilizao. Estas caractersticas devem buscar po-
tencializar o seu uso pela aproximao dos indi-
cadores escolhidos com os processos que necessi-
tam representar e, assim, orientar sua utilizao.
Entre as caractersticas que estes indicadores
devem ter est a sua validade conceitual, o que
significa que devem conseguir informar sobre os
aspectos que constituem o modelo terico. Os
indicadores devem buscar abarcar o amplo es-
pectro de dimenses que possam ser identifica-
das como essenciais no modelo terico constru-
do e utilizado.
A partir das dimenses do modelo terico
ficou definida uma abrangncia temtica sobre
as quais os indicadores deveriam tratar. Ora, esta
abrangncia temtica abre um conjunto grande
de possibilidade dada a complexidade no ape-
nas de cada uma delas, mas tambm na sua arti-
culao. Desta forma, foi preciso incorporar no-
Insumos
Demandas
Capitais
Produtos Resultados Fora de trabalho Processo

Figura 1. Modelo Terico do Painel de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS, 2011.

8 4 4
T
a
m
a
k
i

E
M

e
t

a
l
.
vas caractersticas ao elenco de indicadores para
que este fosse capaz de representar a gesto em
sade e gerar um produto operativo.
O pequeno nmero de indicadores foi outra
definio necessria e que passou a exigir que
tivessem uma capacidade de sntese. Indicadores
sintticos no sentido de captar o maior escopo
quanto possvel das dimenses buscadas ou que
tratassem de algum aspecto essencial, crtico ou
capaz de captar o maior nmero de possibilida-
des de expresso dos problemas de gesto no
interior de cada uma das dimenses. Nesta esco-
lha, um atributo essencial a governabilidade do
aspecto que o indicador expressa, o que significa
que o gestor deve acompanhar fatos sobre os
quais tenha capacidade e recursos para transfor-
mar as situaes identificadas que no estejam
ocorrendo de acordo com os objetivos definidos
pelos gestores.
Para incorporar praticidade a um instrumen-
to de monitoramento, com potencial avaliativo,
necessria a utilizao de indicadores derivados
de bases de dados disponveis, condio de re-
produtibilidade e autonomia aos agentes envol-
vidos na gesto do SUS. Isto implica na escolha
de indicadores acessveis, simples, teis e dispo-
nveis nos sistemas de informao do SUS. Esta
escolha valoriza as bases de dados existentes e
indica o seu potencial no apoio gesto.
A participao de responsveis pelo monito-
ramento e avaliao do nvel ministerial e de es-
pecialistas em avaliao em sade que participa-
ram de todas as etapas do processo de constru-
o da proposta do Painel permitiu manter a cen-
tralidade das definies e escolhas feitas nos pro-
blemas e necessidades levantados nos encontros
realizados sobre a gesto do SUS. A incorpora-
o de novos especialistas ao grupo com conhe-
cimento terico e experincia profissional dife-
renciados em avaliao e gesto em sade permi-
tiu qualificar a escolha do modelo terico e defi-
nir indicadores com caractersticas que potenci-
alizassem a sua utilizao por gestores do SUS.
O Quadro 1 apresenta os indicadores da pro-
posta segundo dimenso, destacando seus obje-
tivos, fonte e forma de clculo. Alguns indicado-
res diferem na sua forma de clculo segundo ins-
tncias gestoras do SUS.
Indicador
Dimenso: Demanda
Proporo de nascidos
vivos de mes com sete ou
mais consultas de pr-
natal
Razo do nmero de
consultas de urgncia por
habitante
Proporo de recursos
prprios aplicados na
sade segundo EC-29
Proporo de
transferncias para a
sade em relao ao gasto
total da esfera
Quadro 1. Indicadores do Painel de Monitoramento e de Avaliao da Gesto do SUS
Objetivo
Analisar a cobertura e a adeso da
gestante ateno pr-natal por
meio da concentrao de consultas
mdicas realizadas neste perodo.
Analisar a oferta desta porta de
entrada no sistema por meio do
nmero de consultas de urgncia
realizada por habitante.
Analisar o compromisso financeiro
com a sade por meio do percentual
de recursos prprios gastos em aes
e servios de sade e na sua
adequao EC-29.
Analisar a influncia dos recursos
transferidos por outras esferas de
governo, para a sade (estado ou
municpio), com o gasto total em
sade da esfera de governo.
Fonte
Sistema de
Informaes de
Nascimentos Vivos
SINASC
Sistema de
Informaes
Ambulatoriais
SIA-SUS
Sistema de
Informaes sobre
Oramentos
Pblicos de Sade
SIOPS
Sistema de
Informaes sobre
Oramentos
Pblicos de Sade
SIOPS
Forma de Clculo
(Nmero de nascidos vivos cujas
gestantes tenham realizado sete
consultas ou mais de pr-natal /
nmero de nascidos vivos no
perodo e no local) x 100
Nmero de consultas de urgncia
realizadas na ateno bsica ou no
PS / nmero de habitantes
(Valor dos recursos prprios gastos
com sade / valor das receitas
prprias) x 100
(Valor total de receitas das
transferncias para a sade / valor
total de gastos em sade) x 100
Dimenso: Recursos/Capitais e insumos
continua
8 4 5
C
i

n
c
i
a

&

S
a

d
e

C
o
l
e
t
i
v
a
,

1
7
(
4
)
:
8
3
9
-
8
4
9
,

2
0
1
2
Indicador
Gasto pblico em sade
per capita
Proporo de
estabelecimentos de sade
sob gesto prpria
Razo do nmero de
mdicos por habitante
Proporo de
trabalhadores com
vnculo pblico
Existncia de Plano de
Cargos, Carreiras e
Salrios
Programao Pactuada e
Integrada (PPI) atualizada
Abrangncia do
Complexo Regulador
Proporo de unidades de
sade sob contrato
ndice de alimentao
regular do Cadastro
Nacional de
Estabelecimentos de
Sade
Quadro 1. continuao
Objetivo
Analisar o compromisso pblico
com a sade por meio da despesa
total com sade por habitante.
Analisar o quanto o estado ou o
municpio assume diretamente a
administrao dos estabelecimentos
existentes no seu territrio.
Indicar a disponibilidade de oferta
dessa fora de trabalho especfica
para atendimento da populao em
geral.
Indicar a consolidao da fora de
trabalho no setor pblico de sade
em cada esfera de governo.
Indicar a valorizao e a
estabilidade da fora de trabalho
em cada esfera de governo.
Indicar a capacidade da gesto na
organizao da oferta de servios.
Indicar o grau de avano da
reorganizao de servios visando
atender o princpio da integralidade
da ateno tendo em vista as
distintas complexidades dos servios
de sade existentes no territrio.
Indicar a capacidade do gestor em
formalizar e definir proativamente
o perfil de oferta dos servios
privados visando atender as
necessidades de sade da populao.
Indicar a importncia dada pelo
gestor na alimentao dos sistemas
de informao para utilizao destes
no planejamento, monitoramento,
avaliao e tomada de deciso.
Fonte
Sistema de
Informaes sobre
Oramentos
Pblicos de Sade
SIOPS e IBGE
Cadastro Nacional
de
Estabelecimentos
de Sade CNES
Cadastro Nacional
de
Estabelecimentos
de Sade - CNES e
IBGE
Cadastro Nacional
de
Estabelecimentos
de Sade - CNES
SARG-SUS
Gerncia de
Projetos da PPI/
CGRA/DRAC/SAS
Coordenao Geral
de Regulao e
Avaliao CGRA/
DRAC/SAS
Coordenao Geral
de Regulao e
Avaliao CGRA/
DRAC/SAS
CGSI/DRAC/SAS
Forma de Clculo
Valor do gasto total com sade /
nmero de habitantes
(Total de estabelecimentos de sade
sob administrao direta / total de
estabelecimentos existentes) X 100
Nmero de mdicos cadastrados no
CNES / nmero de habitantes
Nmero de trabalhadores com
vnculo pblico empregatcio /
nmero total de trabalhadores de
sade na administrao pblica
Existncia ou no de PCCS
registrado no sistema
Estado: PPI atualizadaFederal:
(N de Estados + DF com PPI
Atualizada / 27) x 100
(Nmero de unidades integradas
Central de Regulao / Total de
Unidades sob gesto no territrio)
x 100
(N de unidades de sade privadas,
prestadoras de servios ao SUS, sob
gesto no territrio, sob contrato /
N total de unidades de sade
privadas, prestadoras de servios ao
SUS no territrio, sob gesto do
SUS) x 100
Municipal: N meses no ano sem
enviar os dados do CNES
Estadual: N de municpios que
ficaram 2 meses ou mais sem enviar
os dados do CNES
Federal: N de municpios que
ficaram 3 meses ou mais sem enviar
os dados do CNES
Dimenso: Recursos/Fora de trabalho
Dimenso: Processo/Articulao
continua
8 4 6
T
a
m
a
k
i

E
M

e
t

a
l
.
Indicador
Existncia de Sistema de
ouvidoria implantado
Proporo de Relatrios
anuais de gesto
apreciados no Conselho
de Sade
Proporo de Planos de
sade apreciados no
Conselho de Sade
Realizao de
Conferncia de Sade
Razo de consultas
mdicas bsicas por
habitante
Razo de tomografias
computadorizadas por
habitante
Quadro 1. continuao
Objetivo
Indicar a iniciativa do gestor em
conhecer a percepo da populao
quanto aos servios em seu
territrio por meio de um canal
direto e livre.
Indicar as iniciativas concretas de
prestao de contas dos estados e
municpios e a capacidade de
acompanhamento e apreciao do
controle social.
Indicar a capacidade de
planejamento da gesto das esferas
de governo e o exerccio do
controle social.
Indicar o compromisso do gestor
com a mobilizao social e
consolidao da participao
popular na formulao de diretrizes
polticas para o SUS.
Indicar a cobertura ou a capacidade
da rede de servios de sade em
atender a demanda esperada/
necessidade de consultas mdicas
na ateno bsica na busca da
universalidade.
Indicar a acessibilidade da
populao aos procedimentos de
alta complexidade utilizando a
tomografia como um marcador,
dada a abrangncia da sua
utilizao.
Fonte
DOGES/SGEP
/MS
DEMAGS
/SGEP/MS
DEMAGS
/SGEP/MS
DEMAGS
/SGEP/MS
Sistema de
Informaes
Ambulatoriais -
SIA-SUS e IBGE
Sistema de
Informaes
Ambulatoriais
BPAI/SIA-SUS e
IBGE
Forma de Clculo
Municipal: Sistema de Ouvidoria
Municipal implantado
Estadual: (N de municpios com
Sistema de Ouvidoria Municipal
implantado / total de municpios da
UF) X 100
Federal: (N de Estados + DF com
Sistema de Ouvidoria implantado /
27) X 100
Municipal: Apreciao do RAG no
Conselho Municipal de Sade, no
prazo
Estadual: (N de municpios com
RAG apreciado pelo CMS, no prazo
/ Total de municpios do Estado) x
100
Federal: (N de estados + DF com
RAG aprovado no CES, no prazo /
27) X 100
Municipal: PMS aprovado no CMS,
para o perodo da gesto municipal
Estadual: (N de PMS aprovados
nos CMS / Total de municpios do
Estado) x 100
Federal: (N de PES aprovados nos
CES / 27) X 100
Conferncia Municipal, Estadual ou
Federal de Sade realizada durante o
perodo da gesto da esfera
acompanhada
N de consultas mdicas bsicas
realizadas por ano / nmero de
habitantes
N de tomografias realizadas
segundo residncia / nmero de
habitantes por municpio ou estado
Dimenso: Processo/Participao e controle social
continua
Dimenso: Produtos
8 4 7
C
i

n
c
i
a

&

S
a

d
e

C
o
l
e
t
i
v
a
,

1
7
(
4
)
:
8
3
9
-
8
4
9
,

2
0
1
2
Indicador
Proporo de mortalidade
por causas mal definidas
Taxa de internao por
condies sensveis
ateno bsica
Quadro 1. continuao
Objetivo
Indicar o acesso da populao aos
recursos de sade que possibilitam
um diagnstico definitivo.
Indicar as dificuldades do sistema
de sade em evitar agravamento de
condies mrbidas passveis de ser
controladas na ateno bsica.
Fonte
Sistema de
Informaes de
Mortalidade SIM
Sistema de
Informaes
Hospitalares
-SIH/SUS
Forma de Clculo
(Nmero de bitos cuja causa bsica
de morte selecionada pertence ao
captulo dos sintomas, sinais e
achados anormais de exame clnico
e laboratorial no classificados em
outra parte / total de bitos) X 100
(Nmero de internaes
hospitalares de residentes por
condies sensveis ateno bsica
/ nmero de habitantes) x 1000
Dimenso: Resultados
Orientaes
para anlise dos indicadores do Painel
A anlise destes indicadores deve ser orienta-
da para estabelecer as relaes apontadas na Fi-
gura 1. Desta forma, deve-se estar atento para
que as dimenses e os indicadores no sejam ana-
lisados isoladamente. Para cada dimenso foram
selecionados indicadores que buscam levantar
distintos aspectos do processamento da gesto e
s a sua leitura em conjunto vai permitir o moni-
toramento e a avaliao abrangente da gesto.
Assim, a compreenso do significado da trajet-
ria de um indicador vai se completar com a an-
lise da trajetria dos demais. Os indicadores do
painel vo sinalizar a existncia de problemas sem
a pretenso de ser suficientes para explic-los. No
entanto, o aprofundamento sobre os motivos que
geraram aquela sinalizao necessitam de iniciati-
vas de busca de novas informaes que possibili-
tem aproximar-se desta explicao permitindo a
tomada de deciso mais objetiva.
No se deve perder de vista que um painel de
monitoramento tem na variao temporal seu
objetivo central. E que este no se confunde com
a capacidade de diagnosticar estados fixos, mas
sim as mudanas que os indicadores apontam.
O significado da variao de distintos indicado-
res ter interpretaes diversas. Para alguns a
direo esperada para sua variao nica e no
deixa margem a dvidas, como a reduo da
mortalidade proporcional por causas mal defi-
nidas ou o aumento da proporo de nascidos
vivos de mes com sete ou mais consultas de pr-
natal. Em outros casos a interpretao desta va-
riao no linear, pois depender das condies
de contextos e de qual modelo de ateno a ges-
to pretende construir, cuja interpretao dever
ser coerente com os demais indicadores do Pai-
nel de Monitoramento e Avaliao da Gesto.
na dinmica articulada do conjunto de indica-
dores e sua variao que est a maior potenciali-
dade do Painel como instrumento de gesto.
Alguns exemplos podem ajudar a consolidar
a operacionalizao da proposta. Na dimenso
demanda foram escolhidos dois indicadores. Um
trata de ao clssica da ateno bsica, o pr-
natal. O Indicador pode indicar cobertura e ade-
so das gestantes aos servios prestados. O outro
indicador trata das consultas de urgncia. Uma
interpretao inicial pode parecer bvia: se a ges-
to est ampliando estas consultas elas vo mos-
trar incremento quantitativo. Porm, ao analisar
os dois indicadores, de forma relacional, o au-
mento das consultas de urgncia observado pode
indicar uma oferta que poderia estar suprindo o
atendimento insuficiente da ateno bsica ou ain-
da a opo por uma forma distinta do modelo
preconizado. Enfim, apenas o contexto de cada
situao especfica pode permitir converter mo-
nitoramento em avaliao potencializando a ca-
pacidade de se emitir juzo de valor proporcio-
nando uma tomada de deciso mais objetiva.
Consideraes finais
O presente painel de MAGS almeja desencadear
um processo de aprimoramento dos processos e
prticas de monitoramento e avaliao e visa
poder contribuir efetivamente na tomada de de-
ciso na gesto do SUS. A recente regulamenta-
8 4 8
T
a
m
a
k
i

E
M

e
t

a
l
.
o da Lei 8080/90, por meio do Decreto 7508/
2011, que estabelece a criao e a implantao
dos sistemas regionais de sade, ao serem for-
malizadas por meio dos COAP, implicar na ne-
cessidade de institucionalizar o monitoramento
e a avaliao na gesto.
A existncia de um Painel composto por indi-
cadores simples e de fcil obteno nas bases de
dados disponveis possibilitar sua rpida utili-
zao, sem a exigncia da construo de um novo
sistema informatizado e muito menos de uma
capacitao de recursos humanos especficos.
Essas caractersticas propiciaro maior difuso e
facilitaro a aplicao pelos distintos envolvidos
na gesto do SUS.
A metodologia utilizada para a construo
do Painel e a sistematizao apresentada neste
artigo permitem identificar uma estratgia efeti-
va para a construo de instrumentos de gesto
em parceria entre pesquisadores, instituies aca-
dmicas e gestores do SUS.
O grupo de pesquisadores em permanente
articulao com os gestores de distintas instnci-
as, com diferentes trajetrias e formaes, inse-
riu no processo a necessidade de dilogo intenso,
negociaes e compartilhamento de saberes para
dar resposta, de forma oportuna e adequada
demanda de construo do Painel, transforman-
do-se em experincia mpar para os que confor-
maram o grupo.
Dessa maneira foi possvel realizar ajustes
sucessivos no Painel, visando torn-lo mais ope-
racional e com a progressiva escolha de indica-
dores de maior utilidade e significado para os
envolvidos em monitoramento e avaliao das
distintas esferas de gesto do SUS.
Esse processo interativo com os distintos inte-
ressados e a reviso critica visando a utilidade da
informao do Painel permitiram clarear concei-
tos e identificar parmetros de melhor interpreta-
o, o que resultou em uma listagem mnima de
indicadores de sntese das dimenses identificadas
como necessrias para o monitoramento e a ava-
liao da gesto do SUS. A permanente construo
com os profissionais envolvidos diretamente na
gesto possibilitou aos membros do GT de Avalia-
o desencadear um processo de reflexo dos con-
ceitos utilizados e identificar os limites e alcances
dos julgamentos de valor resultantes do monito-
ramento e da avaliao pela utilizao do Painel.
O processo participativo/interativo de cons-
truo do Painel possibilitou aos distintos parti-
cipantes influenciar e/ou desenvolver outras inici-
ativas no campo de monitoramento e avaliao
da gesto do SUS, com destaque para o Curso
Bsico em Monitoramento e Avaliao da Gesto
do SUS, o estudo de avaliabilidade da Poltica
Nacional de Gesto Estratgica e Participativa e o
apoio utilizao de novas ferramentas de moni-
toramento como o Sistema de Avaliao dos Re-
latrios de Gesto do SUS/SARG-SUS.
A sistematizao final do Painel buscou abar-
car todas as dimenses essenciais da gesto do
SUS, visando disponibilizar um instrumento sim-
ples, gil e til para a avaliao em qualquer esfe-
ra de gesto e para tornar mais transparente e de
mais fcil comunicao com todos os interessa-
dos na tomada de deciso.
Colaboradores
EM Tamaki, OY Tanaka, E Felisberto, CKA Alves,
M Drumond, LCA Bezerra, MCM Calvo e AS
Miranda participaram igualmente de todas as
etapas de elaborao do artigo.
8 4 9
C
i

n
c
i
a

&

S
a

d
e

C
o
l
e
t
i
v
a
,

1
7
(
4
)
:
8
3
9
-
8
4
9
,

2
0
1
2
Felisberto E, Freese E, Alves CKA, Bezerra LCA,
Samico I. Anlise da sustentabilidade de uma pol-
tica de avaliao: o caso da ateno bsica no Bra-
sil. Cad Saude Publica 2010; 26(6):1079-1095.
Bezzi C. Evaluation pragmatics. Evaluation: the In-
ternational Journal of Theory, Research and Practice
2006; 12(1):56-76.
Conill EM. Sobre a importncia da parcimnia, do
dilogo e da continuidade para a institucionaliza-
o da avaliao da ateno bsica. Cien Saude Co-
let 2006; 11(3):564-566.
Tanaka O Y. Caminhos alternativos para a instituci-
onalizao da avaliao em sade. Cien Saude Colet
2006; 11(3):571-572.
Felisberto E, Freese E, Natal S, Alves CKA. Contri-
buindo com a institucionalizao da avaliao em
sade: uma proposta de auto-avaliao. Cad Saude
Publica 2008; 24(9):2091-2102.
Hartz ZMA. Institutionalizing the evaluation of
health programs and policies in France: cuisine
international e over fast food and sur mesure over
ready-made. Cad Saude Publica 1999; 15(2):229-259.
Baron G, Monnier E. Une approche pluraliste et
participative: coproduire lvaluation avec la so-
cit civile. Informations Sociales 2003; 110:120-129.
Teixeira CF. Institucionalizando a prtica de avali-
ao em sade: significado e limites. Cien Saude
Colet 2006; 11(3):572-574.
Felisberto E, Freese E, Alves CKA, Bezerra LCA,
Samico I. Poltica de monitoramento e avaliao
da ateno bsica no Brasil de 2003 a 2006: contex-
tualizando sua implantao e efeitos. Rev. Bras. Sade
Mater. Infant. 2009; 9(3);339-357.
Alves CKA, Carvalho EF, Cesse EAP, Natal S, Bezerra
LCA, Felisberto E. Anlise da implantao de um
programa com vistas institucionalizao da avalia-
o em uma Secretaria Estadual de Sade. Rev. Bras.
Sade Mater. Infant. 2010; 10(Supl. 1):s145-s156.
Brasil. Ministrio da Sade (MS). Subsdio para o 2
Encontro. Secretaria de Gesto Estratgica e Participati-
va - SGEP, Departamento de Monitoramento e Ava-
liao da Gesto do SUS. Braslia: Cadernos DEMA-
GS; 2009.
Worthen BR. Some observations about the institutio-
nalization of evaluation. Eval Pract 1995; 16(1):29-
36.
Patton MQ. Utilization-focused evaluation: the new
century text. 3
rd
ed. Thousand Oaks: Sage; 1997.
Stevenson JF, Florin P, Mills DS, Andrade M. Build-
ing evaluation capacity in human service organiza-
tions: a case study. Eval Program Plann 2002; 25(3):
233-243.
Felisberto E. Da teoria formulao de uma polti-
ca nacional de avaliao em sade: reabrindo o
debate. Cien Saude Colet 2006; 11(3):553-563.
Tanaka OY, Melo C. Avaliao de servios e pro-
gramas de sade para a tomada de deciso. In:
Rocha AA, Csar CLG, organizadores. Sade pbli-
ca: bases conceituais. So Paulo: Atheneu; 2008.
Artigo apresentado em 10/10/2011
Aprovado em 17/11/2011
Verso final apresentada em 16/01/2012
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
Referncias
Chelimsky E. The political environment of evalua-
tion and what it means for the development of the
field. Am J Eval 1995; 16(3):215-225.
Vedung E. Public policy and program evaluation. New
Jersey: Transaction; 1997.
Weiss CH. Have we learned anything new about the
use of evaluation? Am J Eval 1998; 19(1):21-34.
Kettl D. A revoluo global: reforma da adminis-
trao do setor pblico. In: Bresser Pereira LC,
Spink PK, organizadores. Reforma do estado e admi-
nistrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV; 2001.
p. 75-121.
Lam TCM. Theory-based evaluation and objec-
tive-based evaluation: an integration of the two
approaches. European Evaluation Society Conference;
2002 oct 12; Seville (Spain).
Van der Knaap P. Theory-based evaluation and
learning: possibilities and challenges. Evaluation:
the International Journal of Theory, Research and
Practice 2004; 10(1):16-34.
Denis JL. Institucionalizao da avaliao na ad-
ministrao pblica. Rev. Bras. Sade Mater. Infant.
2010; 10(Supl. 1):s229-s333.
Parsons T. Social systems and the evolution of action
theory. New York: Free Press; 1977.
Contandriopoulos AP, Pourville G, Poul lier JP,
Contandriopoulos D. la recherche dune troisime
voie: les systmes de sant au XXI
e
sicle. In: Pom-
ey MP, Poullier JP, editores. Sant Publique. Paris:
Ellipses; 2000. p. 637-667.
Champagne F, Contrandriopoulos AP, Picot-Touch
J, Bland F, Nguyen H. Un cadre dvaluation de la
performance des systmes de services de sant: Le
modle EGIPSS. Rapport R05-05. Montral: GRIS
Universit de Montral; 2004.
Frana AST. Talcott Parsons: apontamentos para
uma anlise institucional. Cad. de Pesq. Interdisc.
em Ci-s. Hum-s 2009; 10(97):181-204.
Lourau R, Lapassade G. Chaves da sociologia. Rio
de Janeiro: Civilizao Brasileira; 1971.
Lourau R. Balance de la intervencin socioanalti-
ca. In: Guattari F, Lourau R, Lapassade G, Mendel
G, Ardoino J, Dubost J, Levy A. La intervencin
institucional. Mexico: Folios; 1979.
Lourau R. Gense du concept dimplication. Pour
1983; Paris, 88:14-18.
Jacob S. Rflexions autour dune typologie des dis-
positifs institutionnels dvaluation. Can J Program
Eval 2005; Ottawa, 20(2):49-68.
Rodrigues HBC. Os anos de inverno da anlise ins-
titucional francesa. Revista do Departamento de Psi-
cologia - UFF 2006; 18(2):29-46.
Pawson R, Tilley N. Realist Evaluation. London:
Sage; 1997.
Pawson R. Nothing as practical as a good theory.
Evaluation 2003; 9(4):471-490.
Brasil. Ministrio da Sade (MS). Processos e prticas
do monitoramento e avaliao da gesto do SUS: Con-
tribuies e Reflexes dos Encontros Temticos. Secre-
taria de Gesto Estratgica e Participativa - SGEP.
Departamento de Monitoramento e Avaliao da
Gesto do SUS. Cooperao Tcnica GT de Avalia-
o da ABRASCO. Braslia: Ministrio da Sade (MS);
2010.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.