MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACION SUPERIOR
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA DIRECCIN DE INVESTIGACIONES Y POSTGRADO ESPECIALIZACIN EN DERECHOS HUMANOS
Marco terico conceptual de las migraciones internacionales a la luz de las normas y sistemas vigentes en la Repblica Bolivariana de Venezuela Trabajo presentado como requisito parcial para optar al grado de Especialista en Derechos Humanos
CAPTULO I. El PROBLEMA Planteamiento del problema. Objetivos de la investigacin Objetivo general.. Objetivo especfico. Justificacin e importancia de la investigacin CAPTULO II....... MARCO TERICO........ Antecedentes de la investigacin.. Antecedentes de otras investigaciones. Conceptos generales CAPTULO III...... MARCO METODOLGICO................ Paradigma de la investigacin El tipo y el diseo de la investigacin Tcnicas e instrumentos.. CAPTULO IV. ANLISIS DE DATOS.. Situacin actual de las migraciones en Amrica Latina.... Antecedentes recientes y caractersticas de las tendencias de las migraciones en Venezuela.... Legislacin venezolana vigente en materia de migraciones y las instituciones gubernamentales encargadas del tema.. Venezuela y la proteccin de los derechos humanos de los migrantes. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.... REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
4 REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACION SUPERIOR UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA DIRECCIN DE INVESTIGACIONES Y POSTGRADO ESPECIALIZACIN EN DERECHOS HUMANOS
MARCO TERICO CONCEPTUAL DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES A LA LUZ DE LAS NORMAS Y SISTEMAS VIGENTES EN LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
RESUMEN Dentro de la sociedad internacional contempornea, las migraciones internacionales son un tema recurrente, durante las ltimas dcadas, el movimiento de personas en el marco de la globalizacin adquiri unas caractersticas particulares, que ha conllevado a la formacin de unas tendencias o patrones migratorios que inciden, no slo en las economas de los pases receptores, sino tambin en todos los mbitos de la sociedad. En la actualidad, se calcula que la cifra de migrantes internacionales en el mundo asciende a 214 millones de personas: representan el 3,1 por ciento de la poblacin mundial. La migracin interregional, partiendo de una vecindad geogrfica y de una proximidad cultural acompa distintas etapas del desarrollo de los pases de Amrica Latina, as como la aceleracin de los procesos de descolonizacin y liberacin de los llamados pases del Tercer Mundo. Venezuela, ha sido tradicionalmente un pas abierto a las migraciones. En las distintas etapas de su desarrollo, fomentaron la creacin de una legislacin amplia sobre la materia. Desde el punto de vista nacional, podemos partir de que el marco jurdico se ha enriquecido, adaptndose a las nuevas realidades que como pas enfrenta. No obstante, sera de suma importancia determinar, si Venezuela cuenta con un aparato institucional que se configure con estas realidades, en respeto de los derechos humanos de los extranjeros en nuestro pas. Descriptores: migracin internacional, migracin en Venezuela, refugiados, derechos humanos, migraciones laborales, derecho migratorio, desplazados.
5 CAPTULO I
El caso de las migraciones internacionales, si bien no se trata de un asunto nuevo, rene en la actualidad numerosas caractersticas que le confieren notable relevancia. Las razones para situarlo como un hecho de creciente inters parecen estar vinculados a la sensibilidad que despierta en los gobiernos, los agentes econmicos, las sociedades civiles, las organizaciones internacionales y los propios migrantes. La extensin de su investigacin parece estar basada en la impresin compartida de que el escenario histrico del siglo XXI est constituido por un conjunto de factores activadores de las propensiones migratorias.
Este trabajo intenta determinar la posicin de Venezuela, frente a la agenda regional sobre migracin internacional, sobre todo, en el marco de la globalizacin en Amrica Latina. Conscientes de las nuevas iniciativas que sobre el tema han sido son adelantadas en Venezuela, se establecer la situacin frente al efectivo tratamiento de las personas migrantes en el ejercicio de sus Derechos Humanos y su lineamiento con las polticas pblicas en nuestro pas.
Desde el punto de vista nacional, podemos partir de que el marco jurdico se ha enriquecido, adaptndose a las nuevas realidades que como pas Venezuela enfrenta. No obstante, sera de suma importancia determinar, si se cuenta con un aparato institucional que se configure con estas realidades y garantice plenamente, el efectivo goce y respeto de los derechos humanos de los extranjeros en nuestro pas.
6 En este sentido, la importancia de la presente investigacin radica en la necesidad de conocer la posicin del Estado venezolano, en el tratamiento de las migraciones, el respeto de los Derechos Humanos de los migrantes y por supuesto su adecuacin con las tendencias actuales de este fenmeno. As como, estimular la reflexin sobre el principio de responsabilidad compartida en el tema migratorio que compete, tanto a los pases de origen emisores de migracin, como a los pases receptores, para facilitar la regulacin y ordenacin de los flujos migratorios, en general, combatiendo su carcter irregular.
De su resultado se espera conocer tanto las garantas que Venezuela brinda a los migrantes que llegan a nuestro pas, tomando como base, que las migraciones deban verse ms all de sus consecuencias negativas, que generalmente son las que se destacan; como los mecanismos que los organismos involucrados en el tema y que la aplicacin de las leyes estn en concordancia con las tendencias actuales del objeto de estudio.
1.- Planteamiento del problema:
Dentro de la sociedad internacional contempornea, las migraciones internacionales son un tema recurrente, durante las ltimas dcadas, el movimiento de personas en el marco de la globalizacin adquiri unas caractersticas particulares, que ha conllevado a la formacin de unas tendencias o patrones migratorios que inciden, no slo en las economas de los pases receptores, sino tambin en todos los mbitos de la sociedad humana.
La migracin ha tenido entre sus mayores promotores, las desigualdades en los niveles de desarrollo econmico y, por ende en los beneficios para sus nacionales que obtienen diversos pases del mundo, lo cual presiona a favor del aumento del fenmeno.
7 Este interesante tema ha ocupado un mbito especial en organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, la Organizacin Internacional del Trabajo en lo que respecta a las migraciones laborales, la Organizacin Internacional para las Migraciones o el Centro Latinoamericano y Caribeo, producto del creciente aumento del fenmeno migratorio y la paradoja del mundo actual, de que la migracin es excluida formalmente de los mecanismos regulatorios relacionados a los efectos de la globalizacin: por una parte se promueve el libre trnsito de capitales, de bienes y servicios, se favorece la apertura de los mercados, pero se restringe la movilidad de personas.
El Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Jos Antonio Ocampo, durante la realizacin de la Conferencia hemisfrica sobre Migracin Internacional manifest que:
"La complejidad actual de la Migracin no radica exclusivamente en su magnitud, sino en sus caractersticas... Su impacto sobre los mercados laborales, la productividad, el consumo y los salarios son distintos. La proteccin de los Derechos Humanos fundamentales de los migrantes en los pases de destino debe ser, por lo tanto una prioridad para todos los Estados y en tal sentido, los instrumentos de Derecho Internacional resultan fundamentales" 1 .
1.1- Objetivos de la investigacin.
Objetivo general que se persigue con la investigacin:
1
Ocampo, Jos Antonio (2002), Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Conferencia hemisfrica sobre Migracin Internacional realizada en Santiago de Chile, Disponible: http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/celade/noticias/paginas/4/11174/ P11174.xml&xsl=/celade/tpl/p18f.xsl, [Consulta 2009, noviembre 22]
8 Determinar el marco terico conceptual de las migraciones internacionales a la luz de las normas y sistemas vigentes en la Repblica Bolivariana de Venezuela. Objetivos especficos:
Caracterizar las tendencias actuales de las migraciones en Venezuela y de Amrica latina en la ltima dcada. Identificar la legislacin y normativa venezolana vigente en materia de migraciones internacionales, de derechos humanos y las instituciones gubernamentales encargadas del tema.
1.2- Preguntas de investigacin:
Como resultado de lo planteado anteriormente, se desprenden una serie de interrogantes de las cuales nos interesa responder a: cules son las tendencias actuales de las migraciones internacionales en Venezuela y en el contexto latinoamericano?, y al realizar un enfoque nacional, cul es la posicin que Venezuela mantiene respecto al movimiento de migrantes en nuestro pas?, evaluando la aplicacin de la legislacin vigente en la materia, Cules son los mecanismos legales de proteccin de los derechos humanos que se brinda a los migrantes durante su trnsito o permanencia en el territorio venezolano?, adems se articulan las funciones de las instituciones encargadas de su administracin?.
1.3.- Justificacin de la investigacin.
El desplazamiento humano se ha evidenciado desde los orgenes humanos, sin embargo el proceso se ha desarrollado y destacado en los Siglos XX y XXI, en principio en la poca de las postguerras mundiales, por razones econmicas o polticas e incluso naturales que hasta nuestro das, han llegado a cifras inmanejables. Informacin publicada por la Organizacin Internacional para las Migraciones, afirma que 1 de cada 10 de los 150
9 millones de migrantes internacionales naci en Latinoamrica o el Caribe, es decir, casi veinte millones de latinoamericanos y caribeos viven fuera de su pas de nacimiento, de los cuales, ms de la mitad se moviliz en los aos noventa, impulsados por una diversidad de factores que lo han caracterizado y estimulado 2 .
Venezuela, ha sido tradicionalmente un pas abierto a las migraciones. En las distintas etapas de su desarrollo, fomentaron la creacin de una legislacin amplia sobre la materia. Por ello, determinar el papel que hoy en da ejercen los rganos del Poder Pblico venezolano con competencia en materia de migraciones es necesario en el camino de promover la efectiva proteccin de los Derechos Humanos de los migrantes.
La aprobacin en el ao 2004 de la Ley de Migracin y Extranjera, vino a otorgar un aporte de vital, ya que se adecu la normativa interna a los postulados constitucionales, logrando su armona en el marco del efectivo goce y ejercicio de los derechos humanos. Sin embargo, sera significativo conocer si se super la poca de detenciones en nombre de la seguridad, violando el debido proceso, el derecho a la defensa y a la integridad personal de los migrantes.
Es por ello, que se hace imprescindible promover una visin integral del fenmeno migratorio y superar la visin simplista de aplicar aquellas polticas migratorias de carcter restrictivo y/o punitivo que atentan contra los principios ms bsicos de proteccin de los Derechos Humanos.
Desde el punto de vista nacional, podemos partir de que el marco jurdico se ha enriquecido, adaptndose a las nuevas realidades que como pas enfrenta. No obstante, sera de suma importancia determinar, si
2
SELA (2002): Las Migraciones Internacionales en Amrica Latina, Revista Captulos, mayo - agosto Nmero 65, 2002, Caracas, pgina 10.
10 Venezuela cuenta una normativa integral que se articule con un aparato institucional adecuado que responda a nuestra realidad y garantice el respeto de los derechos humanos de los extranjeros en nuestro pas.
11 CAPTULO II
1.-Marco Terico:
Podramos resumir que el fenmeno migratorio en el transcurso del tiempo ha presentado cambios sustanciales, as como las teoras desarrolladas para explicarlo. Observamos que las teoras hoy en da, tienen como base estudios demogrficos sobre los flujos migratorios en distintos pases, las causas sociales, polticas e inclusive psicolgicas que motivan esta circulacin o trnsito de personas.
La economa, la sociologa y la geografa han sido las disciplinas tradicionales para la explicacin de este tipo de investigaciones. Cabe considerar que la mayora de las teoras no se haban concebido inicialmente para explicar la migracin, sino ms bien para explicar otras reas del conocimiento, fundamentalmente en materia econmica y se importaron y adaptaron despus para tratar de explicar de la migracin. Se plantea entonces el problema de que no existe una teora general de la migracin como tal; el tema, por dems amplio, y con diversos matices para que una nica teora pueda explicarla; en este caso la investigacin la circunscribiremos al rea de los derechos humanos y su directa relacin tema de las migraciones, para explicar el caso venezolano. Ciertamente las razones econmicas usualmente se convierten en el factor que por excelencia propicia dichas procesos migratorios.
Destacan entre otros, algunos precursores en la teorizacin de la migracin, The Laws of Migration (1885), de Ernest-George Ravenstein, fundador del pensamiento moderno sobre la migracin, y The Polish Peasant
12 in Europe and America (1918), de William Thomas y Florian Znaniecki, probablemente los autores ms importante sobre el tema de la migracin 3 .
El estudio sobre la materia de migraciones, estuvo presidido en las dcadas de 1960 y 1970 por la Teora Neoclsica. Por supuesto, no se trata de una teora ad hoc, pensada inicialmente para el fenmeno migratorio, sino una aplicacin a este terreno del paradigma neoclsico (econmico), basado en principios tan conocidos como la eleccin racional, la maximizacin de la utilidad, los rendimientos netos esperados, la movilidad de factores y las diferencias salariales. Bajo estos fundamentos, el presente trabajo se realiza con base terica neoclsica como una explicacin de la migracin.
Se establecen dos perspectivas en la explicacin neoclsica de las migraciones:
la micro que parte de la adopcin de decisiones por parte de los individuos. la macro que parte de los determinantes estructurales, es decir, de la redistribucin espacial de los factores de produccin en respuesta a diferentes precios relativos.
En consecuencia, segn esta teora, las migraciones pueden ser el resultado de la desigual distribucin espacial del capital y del trabajo. En algunos pases o regiones el factor trabajo es escaso en relacin con el capital y, por consiguiente, su precio (salarios) es elevado, mientras que en otros pases ocurre lo contrario. Esencialmente, los trabajadores tienden a ir de pases donde la mano de obra es abundante y los salarios bajos, a pases
3
Arango Joaqun: La explicacin terica de las migraciones en Migracin y Desarrollo, pgina 03, Disponible: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/660/66000102.pdf, [consulta: 2010, enero, 16]
13 donde la mano de obra es escasa y los salarios elevados, contribuyendo as a la redistribucin de los factores de produccin.
Cabe decir, en conclusin, que para el modelo neoclsico, la principal causa de las migraciones est relacionada directamente en las disparidades entre los niveles salariales de los distintos pases, que a su vez reflejan diferencias en niveles de ingresos y de bienestar. Aqu podramos incluir ese factor poltico-social que en muchas oportunidades incide en el aumento de las presiones migratorias y las consecuencias que en materia de proteccin de los derechos humanos acarrea a los diversos migrantes en los estados receptores 4 .
Es importante entonces resaltar la importancia que reviste la dimensin humana de la migracin y la necesidad de que los pases garanticen un marco legal de proteccin de los migrantes, lo cual han suscitado creciente atencin en los involucrados en la formulacin de polticas migratorias y otros interlocutores que se ocupan del tema.
Adems de los factores sociales y culturales, es obvio que la explicacin a la movilidad limitada tiene que buscarse en el terreno de la poltica, ms concretamente en el papel crucial que desempean los Estados. En efecto, nada determina tanto el volumen de los flujos y los tipos de migraciones preferentes como las polticas migratorias. En algunas de las ms importantes regiones migratorias contemporneas, las migraciones laborales estn severamente limitadas 5 (aunque no pocas veces se reconocen excepciones). Est claro que la poltica y el estado estn generalmente
4
5
Ibdem, pgina 4. Consejo Nacional de Poblacin: Los Enfoques de la Migracin, Consejo Nacional de Poblacin, Gobierno Mexicano. Pgina 17. Disponible: http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/intensidadmig/cap02.pdf, [consulta 2009, noviembre 30]
14 ausentes en las teoras explicativas de las migraciones y resulta urgente reincorporarlos. En especial, el enorme impacto de las polticas restrictivas del acceso sobre los procesos migratorios, sus determinantes y la selectividad de los mismos, deberan incorporarse a los modelos como ingredientes esenciales de los mismos.
El aporte de esta investigacin al tema de las migraciones, parte de los diversos y variados contextos en los que se producen como para que una nica teora pueda explicarla. Por consiguiente, la evaluacin debe hacerse en base a otros criterios, como su contribucin a una mejor comprensin de facetas, dimensiones y procesos especficos de las migraciones o su potencial para orientar la investigacin y proporcionar hiptesis coherentes que puedan ser verificadas empricamente.
2.- Antecedentes de la Investigacin
La migracin interregional, partiendo de una vecindad geogrfica y de una proximidad cultural acompa distintas etapas del desarrollo de los pases de Amrica Latina, as como la aceleracin de los procesos de descolonizacin y liberacin de los llamados pases del Tercer Mundo.
Inicialmente la promocin de las migraciones tena como propsito el desarrollo agrcola, poblar zonas rurales y atraer mano de obra con nuevas tcnicas para los cultivos de primera necesidad. El proceso venezolano, relativo sobre todo a la recepcin de migrantes, se destac desde principios del Siglo XIX en apoyo a la produccin de caf 6 y a mediados del Siglo XX, poca de migraciones polticas y econmicas: urgida de nuevos
6
lvarez Raquel (2006): Evolucin Histrica de las Migraciones en Venezuela, Aldea Mundo. Nmero 22, Pgina 89. Disponible: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/543/54302209.pdf, [Consulta 2010, septiembre 20].
15 conocimientos, favoreci el desarrollo del proceso, el cual trajo consigo nuevos matices a nuestra cultura y tradiciones 7 .
La legislacin venezolana en la materia, data desde la misma Constitucin del Estado de Venezuela de 1830 y durante el Siglo XIX, de las cuales resaltamos:
La Ley del 19 de mayo de 1837 y del 10 de mayo de 1854: Protegiendo la inmigracin de extranjeros 8 .
La Ley del 19 de mayo de 1869: Declarando los Derechos y Deberes de los Extranjeros, domiciliados o transentes en Venezuela quienes tendran las mismas garantas constitucionales, que los venezolanos, exceptuando la relativa al sufragio 9 .
Posteriormente, durante la primera mitad del siglo XX, durante la presidencia del General Juan Vicente Gmez, el auge de emigrantes a nuestro pas estuvo incentivada por la legislaciones y decretos tales como: la promulgacin de la Ley de Inmigracin y Colonizacin del 8 de julio de 1912 10 , donde se ampli la necesidad de recibir inmigrantes para el desarrollo de la industria, profesionales en artes y oficios y de agricultores. Es esta etapa, se propiciaba y se daban facilidades a los inmigrantes para radicarse en nuestro pas.
7
8
Ibdem, pgina 90. Barroso, Manuel (2005): La Colonia Tovar Documentos para su Historia, Investigacin, compilacin, estudio y cronologa, Fondo Documental Electrnico de FUNDACITE Aragua, Maracay, pgina 18. 9 Area Leandro y Otros (2001), Las Migraciones Internacionales en la Legislacin Venezolana, Serie Investigacin, Instituto de Altos Estudios Diplomticos Pedro Gual, MRE, Talleres Lithobinder, Caracas, pgina 83. 10 Ibdem, pgina 93.
16 En Amrica Latina durante la dcada del 30 y en Venezuela sobre todo en los 50, la inmigracin lleg masivamente desde Europa (21 millones en el conjunto del sub continente, la mayora procedente de Italia, Espaa y Portugal 11 ); a partir de entonces los flujos se hicieron interregionales.
Particularmente en el caso venezolano, los inmigrantes se concentraron especialmente en los centros industriales y mineros tales como Distrito Federal, Estado Miranda, Estado Zulia, Estado Aragua y Estado Carabobo. Ya para 1950, en una coyuntura historia post Segunda Guerra Mundial y/o situaciones internas en sus respectivos pases (como la Dictadura de Franco en Espaa) grupos provenientes de Norteamrica, italianos, portugueses, espaoles, colombianos, ecuatorianos, argentinos, as como rabes, chinos, y japoneses, iniciaron su establecimiento en nuestro pas.
Los principales grupos de inmigrantes extranjeros eran en porcentajes: espaoles 29.3%, italianos 24.6% y Colombianos 19.1% 12 . Unos eran trabajadores tcnicos y especializados, trados por alguna empresa para trabajar en Venezuela; otros en bsqueda de mejor trabajo y mayor ingreso, sin especialidad, y por ltimo, los inactivos.
Los aos setenta fue un perodo de gran crecimiento de las corrientes emigratorias hacia Venezuela, a razn del aumento de los precios de petrleo. En 1974, Venezuela, conjuntamente con Argentina y Brasil fueron aun ms, los mayores polos de atraccin de inmigraciones en Sudamrica, tanto para inmigracin americana como del resto del mundo. Pudiendo
11
Walter Actis, Miguel de Prada, Carlos Pereda (1988): Inmigrantes, Trabajadores, Ciudadanos Colecivo Io, Madrid, pgina 27. 12 Thomson, Susan y Hernndez, Humberto (1977), Estudio Analtico de la Poltica Inmigratoria en Venezuela. Consejo Nacional de Recursos Humanos, MRI, Caracas, pgina 18.
17 observarse, que posteriormente, en estos pases de inmigracin tradicional, las reformas legislativas llevadas a cabo durante los aos ochenta, a causa de la crisis econmica generalizada que sufrieron, produjo entre otros efectos, el cese en la creacin de nuevos empleos, y una suerte de consecuencia paralizante sobre la promocin de la migracin 13 .
Ya en los aos ochenta, la economa venezolana estuvo inmersa en un cambio sustancial como resultado de la merma en los ingresos petroleros, resultado de la cada de los precios internacionales. Siendo Venezuela un pas monoproductor, el petrleo es el mayor generador de los recursos fiscales que ingresan en su economa. Entre sus consecuencias: efectos recesivos en la baja del gasto pblico, demanda de ajustes salariales, alta tasa de desempleo, altos niveles de inflacin, lo que se tradujo en una cambio de status, con poco atractivo para la emigracin tal como haba ocurrido en dcadas anteriores 14 .
Sin embargo, debe aclararse que para la dcada del 90 lo que se registro fue una intensidad en la inmigracin, ms no el nmero de inmigrantes, esto permite afirmar que hasta comienzos de esta dcada no hubo un cese, por ejemplo, de la migracin colombiana en Venezuela 15 .
3.- Antecedentes de otras investigaciones:
13
lvarez Raquel (2006): Evolucin Histrica de las Migraciones en Venezuela, Aldea Mundo. Universidad de Los Andes, San Cristbal, N 22, Disponible: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/543/54302209.pdf, [Consulta: 2010 julio 09], Pgina 92. 14
lvarez Raquel (2004): La dinmica migratoria colombo-venezolana: evolucin y perspectiva actual. Geoenseanza, Vol.9-, Universidad de los Andes, Editorial Futuro, San Cristbal. Pgina 195. 15 CEPAL/CELADE/OIM (1999), Migracin y desarrollo en Amrica del Norte y Centroamrica: Una visin sinttica, Serie Poblacin y Desarrollo, 1, Publicacin de las Naciones Unidas, Chile, pgina 16.
18 Entre las investigaciones revisadas podemos destacar la elaborada por Ricardo Torrealba: Estado, fuerza de trabajo y migraciones laborales en el capitalismo Perifrico: el caso venezolano, 1986, Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela, Doctorado en Ciencias Sociales, mencin Ciencias del Desarrollo 16 . En la investigacin se analiza el estudio sistemtico de los movimientos migratorios internacionales, entendidos stos como procesos destinados a la reproduccin de la fuerza de trabajo en la periferia capitalista y a la accin estimuladora o reguladora que el estado ejerce sobre los mismos. Para demostrar la tesis se toma la formacin social venezolana como caso emprico de demostracin.
En segundo lugar, tenemos la investigacin de Luisa Gonzlez Soto: Las migraciones temporeras al sector cafetalero, Estudios sobre migrantes colombianas al Estado Tchira de 1985, como Trabajo de Grado para la Maestra en Desarrollo Rural en la Facultad de Agronoma de la Universidad central de Venezuela 17 . Se trata de un estudio sobre las manos de obra inmigrante colombiana, asociada al cultivo de caf en los Andes venezolanos. Se investiga desde una perspectiva histrica, como la agricultura venezolana ha confrontado secularmente problemas de dficit de trabajadores.
16
Torrealba Ricardo (1986). Estado, fuerza de trabajo y migraciones laborales en el capitalismo Perifrico: el caso venezolano [Resumen en lnea]. Tesis de doctorado no publicada, Universidad Central de Venezuela Disponible: http://www.postgrado.ucv.ve/biblioteca/, [Consulta: 2009, octubre, 16]. 17 Gonzlez Soto Luisa (1985), Las migraciones temporeras al sector cafetalero, Estudios sobre migrantes colombianas al Estado Tchira, [Resumen en lnea]. Trabajo de grado de maestra, Universidad Central de Venezuela. Disponible: http://www.postgrado.ucv.ve/biblioteca/tesis.asp?id=TA044&fecha=3, [Consulta: 2009, octubre, 16].
19 Cabe destacar, que se consultaron diversas bibliotecas en la bsqueda de trabajos relacionados con el tema de las migraciones internacionales y solo se encontraron disponibles las citadas anteriormente.
4.- Conceptos generales:
Segn el Diccionario de Ciencias Sociales del Instituto de Estudios Polticos, la Migracin naturalmente se refiere a movimientos de poblacin, relativamente voluntarios. Las migraciones pueden ser interiores o exteriores dependiendo que se realicen dentro o fuera del propio territorio respectivamente 18 .
En el campo estrictamente jurdico, el concepto involucra el desplazamiento de personas con traslado de residencia, desde el lugar de origen o lugar de salida, al lugar de destino o lugar de entrada, con el propsito de satisfacer sus necesidades esenciales. A ello habra que agregar el elemento volitivo, es decir, la voluntariedad en el traslado.
El Glosario sobre Migracin publicado por la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), define Migracin como el "Movimiento de poblacin hacia el territorio de otro Estado o dentro del mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su tamao, su composicin o sus causas; incluye migracin de refugiados, personas desplazadas, personas desarraigadas o migrantes econmicos" 19 y como Migrante "abarca usualmente todos los casos en los que la decisin de migrar es tomada libremente por la persona concernida por razones de conveniencia personal y sin intervencin de factores externos que le obliguen
18
Instituto de Estudios Polticos de Espaa (1986): Diccionario de Ciencias Sociales, Grafoffser, Madrid, pgina 208. 19 Derecho Internacional sobre Migracin N 7 (2006): Glosario sobre Migracin, Publicacin Organizacin Internacional para las Migraciones, Ginebra, pgina 38.
20 a ello. As, este trmino se aplica a las personas y a sus familiares que van a otro pas o regin con miras a mejorar sus condiciones sociales y materiales y sus perspectivas y las de sus familias" 20 .
Adems, precisa como Emigracin el "acto de salir de un Estado con el propsito de asentarse en otro. Las normas internacionales de derechos humanos establecen el derecho de toda persona de salir de cualquier pas, incluido el suyo. Slo en determinadas circunstancias, el Estado puede imponer restricciones a este derecho. Las prohibiciones de salida del pas reposan, por lo general, en mandatos judiciales" 21 .
Podemos destacar a su vez diversos tipos de migracin: la migracin forzada bien sea interna o externa, la migracin voluntaria por razones de estudio, turismo o econmicas (trabajo) y la migracin temporal o permanente.
El concepto de migracin forzada se utiliza para describir un movimiento de personas en el que se observa la coaccin, incluyendo la amenaza a la vida y su subsistencia, bien sea por causas naturales o humanas. (Por ejemplo, movimientos de refugiados y de desplazados internos, as como personas desplazadas por desastres naturales o ambientales, desastres nucleares o qumicos, hambruna o proyectos de desarrollo) 22 .
La migracin voluntaria se define como aquella mediante la cual la persona se moviliza por voluntad propia sin presiones externas. La migracin temporal que implica una movilidad por un tiempo especfico o determinado
21 despus del cual se produce un retorno, permanente, que como su nombre lo indica denota asentamiento definitivo en el lugar de destino 23 .
En la actualidad, se calcula que la cifra de migrantes internacionales en el mundo asciende a 214 millones: los migrantes representan el 3,1 por ciento de la poblacin mundial. Las mujeres representan el 49 por ciento de todos los migrantes 24 . Se estima que en 2008, los flujos de remesas mundiales superaron los 444.000 millones de Dlares de los cuales 338.000 millones de Dlares se destinaron a pases en desarrollo 25 . En el mundo hay alrededor de 20 a 30 millones de migrantes ilegales, lo que comprende entre el 10 y el 15 por ciento del contingente mundial de inmigrantes 26 .
Segn un informe de las Organizacin de las Naciones Unidas, la mayora de los emigrantes van a pases ricos, pese a que unos 75 millones de personas pasan de una pas en vas de desarrollo a otros: Europa recibi el 34% de todos los migrantes en el 2005, Norteamrica el 23%, Asia el 28%, frica el 9%, Amrica latina el 3% y Oceana el 3% 27 .
23
Conceptos generales de la migracin, Oficina de la OIM en Colombia, Disponible: http://www.oim.org.co/Sobremigraci%C3%B3n/GeneralidadesdelaMigraci%C3%B3n/Concept osgenerales/tabid/104/language/es-CO/Default.aspx, [Consulta: 2009, septiembre 16]. 24 Organizacin de las Naciones Unidas (2008): Trends in Total Migrant Stock: The 2008 Revision, Disponible: http://esa.un.org/migration, [Consulta: 2009, septiembre 16]. 25 Banco Mundial (2009): Migration and Development Brief 11: Migration and Remittance Trends 2009, Disponible: http://go.worldbank.org/5YMRR0VW80, [Consulta: 2009, septiembre, 25]. 26 Organizacin Internacional del Trabajo: Towards a Fair Deal for Migrant Workers in the Global Economy, Disponible: http://www.ilo.org/global/Themes/Labour_migration/lang-- en/docName--KD00096/index.htm, [Consulta: 2010, enero, 09]. 27 Boletn ONU No. 06/050 (2006), Informe sobre Migracin y Desarrollo, Naciones Unidas- Centro de Informacin, para Mxico, Cuba y Repblica Dominicana, Disponible: http://www.cinu.org.mx/prensa/comunicados/2006/06050kofimigraciondesarrollo.htm, [Consulta, octubre, 2009, septiembre 30].
22 Por su parte informacin publicada por la OIM, afirma que 1 de cada 10 de los migrantes internacionales naci en Latinoamrica o el Caribe 28 , es decir, casi veinte millones de latinoamericanos y caribeos viven fuera de su pas de nacimiento, de los cuales, ms de la mitad se moviliz en los aos noventa, impulsados por una diversidad de factores que lo han caracterizado y estimulado. En un ambiente globalizado como en el que estamos inmersos, la imposicin de legislaciones restrictivas para los desplazamientos humanos, se ha hecho ms evidente. Vemos como los pases del llamado Primer mundo como los Estados Unidos y pases de Europa aplican severamente trabas; e inclusive pases en Asa, frica, Oceana y Amrica Latina, no escapan a esa inclinacin.
En definitiva, el migrante se traslada, ya sea cumpliendo los trmites legales o de manera ilegal, a diversos destinos fuera de su pas de origen, con expectativas de mejorar su calidad de vida, y con ello propiciando situaciones econmicas, sociales o culturales especiales en los pases receptores.
28 Organizacin de Estados Americanos: Iniciativas para afrontar los retos y aprovechar las oportunidades de la migracin, Nota de Prensa, Sin fecha, Disponible en http://www.oas.org/es/news/in-depth_article.asp?df_sCodigo=4072, [Consulta: 2010, noviembre, 02].
23 CAPTULO III
1.- Marco metodolgico
1.1- El paradigma de investigacin.
El presente Trabajo Especial de Grado se abordar a partir del mtodo deductivo de anlisis: la investigacin cualitativa. En esta investigacin se harn registros narrativos del fenmeno migratorio que son estudiados mediante la tcnica del anlisis documental. Esta metodologa permitir el estudio en el contexto venezolano y de las situacionales que se desarrollan sobre el tema en la actualidad, buscndose identificar la naturaleza profunda de las realidades, su sistema de relaciones y su estructura dinmica. El mtodo cualitativo es ms comprensivo, y por ello puede aplicarse a anlisis globales de casos especficos.
1.2.-El tipo y diseo de la investigacin.
Este Trabajo tiene como base una investigacin descriptiva- documental, en la cual se detalla las caractersticas fundamentales de fenmeno migratorio, destacando los elementos esenciales que lo caracterizan, especficamente los rasgos ms importantes de las migraciones de Venezuela, su recepcin y tratamiento en los ltimos aos. Igualmente es de importancia caracterizar las tendencias en el mbito latinoamericano, sus consecuencia y la posicin asumida por nuestro pas en cuanto a la proteccin efectiva de los migrantes con base en sus Derechos Humanos.
Adems, con el fin de profundizar el estudio del tema, se analizarn los documentos relacionados en su tratamiento: legales, es decir, leyes, reglamentos y convenios internacionales suscritos por Venezuela, as como opiniones oficiales emitidas por la Defensora del Pueblo de Venezuela y el Ministerio del Poder Popular para la Justicia; bibliogrfico, ya que se revisan
24 diversos libros destacndose los editados por la Organizacin de las Naciones Unidas, la Organizacin Internacional para las Migraciones, asi como el de investigadores nacionales; y hemerogrfico, consultndose sobre el tema en la actualidad en peridicos nacionales como El Universal, El Nacional e internacionales como Le Monde Diplomatique. Del mismo modo se revisaron pginas web de las principales instituciones gubernamentales vinculadas al tema.
1.3.- La tcnica e instrumentos seleccionados para indagar sobre el problema de investigacin.
Por naturaleza de la investigacin se requiri la recopilacin documental, sobre los antecedentes relacionados con el estudio, y para tal fin se consultaron documentos escritos, formales e informales. Se plantea la necesidad de evaluar la actuacin del aparato gubernamental y todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder pblico, de maneras que conocer si se asegura el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos en el tratamiento de las migraciones.
Diversos funcionarios tienen la obligacin de implementar ciertas acciones de garanta de derechos fundamentales de los migrantes: Defensora del Pueblo como uno de los Poderes Ciudadanos y garante de los derechos humanos en nuestro pas, el Ministerio del Poder Popular para la Justicia/ Direccin de Control de Extranjeros: quienes se encargan del control, admisin, salida y registro de las actividades de los extranjeros en el pas, deben ejercer sus funciones en estricto apego al respeto a los derechos humanos, los cuales asisten a las autoridades con atribuciones en materia migratoria sobre todo en la vigilancia, prevencin de delitos y cuando se procede a la expulsin de los migrantes ilegales en nuestro pas.
25 El anlisis documental permitir establecer los cambios y lmites de estas instituciones del estado frente a las migraciones internacionales, a partir de los acontecimientos que han tenido lugar, sobre todo con la sancin de la nueva ley de migraciones y la implementacin del programa de regularizacin migratoria.
Tomando en cuenta que el Estado ejerce una funcin policial en la proteccin de las fronteras y controlan los flujos migratorios, deben establecerse cuales son las sanciones a los migrantes indocumentados, los cuales se encuentran en una situacin administrativa de irregularidad, que los obliga muchas veces a vivir en la clandestinidad. Estos controles migratorios pueden conllevar a procedimientos de detenciones, deportaciones y expulsiones.
El estudio documental nos permitir conocer las polticas pblicas nacionales para prevenir los abusos y garantizar la proteccin de los derechos fundamentales de los migrantes y si se garantizan los recursos presupuestarios para la realizacin de acciones y polticas a favor de estas situaciones migratorias. El anlisis del marco legal nos permitir evaluar tanto la legislacin nacional como internacional que garantiza el respeto de sus derechos humanos, as como la articulacin de funciones entre las diversas instancias involucradas.
26 CAPTULO IV
1.- Anlisis de datos.
Tratndose este Trabajo Especial de Grado, de una investigacin documental, se detallan las caractersticas fundamentales de fenmeno migratorio, destacando los elementos esenciales que lo caracterizan, especficamente los rasgos ms importantes de las migraciones de Venezuela, su recepcin y tratamiento en los ltimos aos; la organizacin del material y los resultados se presentarn en varios captulos bajo ttulos descriptivos de su contenido.
La informacin se presenta en secciones organizadas para presentar la informacin, incorporando diversas perspectivas en el anlisis del tema.
27 Seccin Primera:
Situacin actual de las migraciones en Amrica Latina.
Las migraciones internacionales abarcan diversos rdenes de la sociedad internacional actual: econmicos, culturales, sociales, jurdicos y polticos, no solamente se circunscribe al ndole comercial. Y precisamente ciertas barreras han restringido el tema en un segundo plano, restndole la importancia real, para un tratamiento efectivo que implique una articulacin de estrategias entre los gobiernos involucrados, tomando en cuenta la falta de regulacin que en general se evidencia o adecuacin a la realidad imperante.
Hoy en da se favorece y desarrolla la liberacin del comercio en pro de una economa global; y por otro lado, se aplican restricciones al libre movimiento de personas. Tal como seala la Doctora Saskia Sassen "La globalizacin contempornea se distingue por el hecho de que los Estados- en aras de una mayor fluidez de los intercambios de bienes y valores- ceden parte de su poder a entidades supranacionales y reconocen el imperio de instrumentos universales sobre los Derechos Humanos, pero retienen sus atribuciones exclusivas en materia de regulacin del ingreso y permanencia de los extranjeros en sus territorios. Ello ha llevado a que algunos autores sostengan que la migracin es la llave que agota la soberana" 29 .
Es indiscutible, que el mvil principal de las migraciones es econmico y radica en el nivel de desarrollo de los pases, el cual motiva el movimiento de personas de pases menos desarrollados, a pases con un mayor grado de desarrollo en bsqueda de ms posibilidades. Es por esta razn fundamental, que dicho fenmeno ha encontrado un mayor impulso en la ltima dcada consecuencia del sistema econmico internacional en avance.
29
Sassen, Saskia (2001): Perdiendo el Control? La soberana en la era de la globalizacin, Barcelona, Ediciones Balterra, pgina 07.
28 En un primer acercamiento, se puede resaltar que los desplazamientos humanos ha aumentado en el nmero de pases de origen y, especialmente, de destino, pero los mayores flujos migratorios siguen teniendo lugar entre un nmero determinado de pases, evidentemente, pases con un mayor nivel de desarrollo, oportunidades de empleo y calidad de vida.
PASES
RECEPTORES
Estados Unidos de
Amrica
Reino Unido
Espaa
Italia
Canad
Japn
Israel
Australia
Holanda
Fuente: Fidel Jaramillo 30
TENDENCIA DE MIGRANTES PAISES DE AMERICA
LATINA Y EL CARIBE
Mxico
Pases Centroamericanos
Comunidad Andina/ Suramrica
Comunidad del Caribe
Pases de Amrica Latina
Pases de Amrica Latina
Pases de Amrica Latina
Brasil y Per
Chile y Argentina
Pases de Amrica Latina
Antillas Neerlandesas
La poca evidencia disponible sugiere que ha habido un aumento de la circulacin, es decir, del nmero y frecuencia de movimientos a corto plazo.
30
Jaramillo Fidel (2002): Migracin, Integracin y Desarrollo. Revista Captulos Nmero 65, SELA, Caracas, pgina 22.
29 Paralelamente al aumento de la circulacin se observa una segmentacin creciente de los movimientos migratorios: aunque la mayora de inmigrantes siguen siendo poco calificados, los pases receptores y las transnacionales favorecen la circulacin de personal altamente calificado. La escasez y cuestionable calidad de los datos existentes dificulta tales anlisis 31 , tomando en cuenta que las migraciones ilegales son unas de las que presenta mayor incremento.
Desde una perspectiva general, una de las tendencias actuales sugiere que Amrica Latina y el Caribe se han convertido en un rea importante de poblacin emigrante (estas cifras a continuacin ser detalladas). Siendo relevante destacar que dentro de esa poblacin indocumentada se encuentra un conjunto de personas que estaran sobre calificados, es decir, para los trabajos que desempean, teniendo como pases de origen Argentina, Venezuela y Chile 32 .
Las cifras sealan que con slo 7.5 millones de migrantes internacionales en 1990, Amrica Latina tena una de las proporciones ms bajas del fenmeno migratorio del mundo (6.2% del total a nivel mundial). La mayora de migrantes se concentraba en pases como Argentina, Brasil y Venezuela que, histricamente, implementaron polticas para fomentar la migracin de Europa 33 . Sin embargo, desde 1970, Brasil no ha sido un destino importante de migrantes internacionales, por su parte Argentina y
31
Villa Miguel y Martnez Pizarro Jorge (2002): Tendencias y patrones de la migracin internacional en Amrica latina y el Caribe. Revista Captulos Nmero 65, SELA, Caracas, pgina 125 32 Hope, E.T (2000): Trend and patterns of migration to and the Caribbean countries, Disponible: www.eclac.org/Celade/proyectos/migracion/ThomasHope.doc, [Consulta, 2009, septiembre, 22] pgina 47. 33 Comentario: Particularmente en el caso de Venezuela se dedica en el presente trabajo un capitulo en el cual se detalla la cronologa de la legislacin en la materia.
30 Venezuela han concentrado un nmero creciente de desplazamientos humanos en la zona fronteriza, adems con matices de desplazados o refugiados por el conflicto interno que vigente en la Repblica de Colombia.
ANTECEDENTES DE LAS MIGRACIONES 34 Migracin de Ultramar Siglos XIX y primera mitad del siglo XX migrantes provenientes de Europa occidental, Cercano Oriente y Asia Argentina, Brasil y Venezuela el 80 % de los migrantes. Pases como Uruguay, Cuba, Chile y Mxico recibieron un nmero importante de estos migrantes.
MIGRACIN INTERREGIONAL AMERICA LATINA 35
Argentina
Venezuela
Mxico
Pases receptores
Pases de origen
Chile y Paraguay
Colombia, Per, Ecuador
Guatemala
El Salvador
Repblica Dominicana Hait
A partir de los aos setenta, tambin se intensifica la emigracin de latinoamericanos (de Amrica Central en particular) hacia los Estados Unidos y en menor medida hacia Canad y Europa. Los flujos migratorios de Mxico a Estados Unidos han sido, desde los aos ochenta, los flujos ms intensos registrados a nivel mundial, por no decir que son los primeros en el mundo. Dichos flujos ascienden segn el censo de los Estados Unidos para el ao
34
Villa Miguel y Martnez Jorge (2002): Rasgos socio demogrficos y econmicos de la Migracin Internacional en ALC, Revista Captulos Nmero 65, SELA, Caracas, pgina 30. 35 Ibdem, pgina 30.
31 2000, a treinta y cinco millones de poblacin latina, convirtindose en la principal minora tnica en ese territorio 36 .
En este sentido, es importante resaltar el carcter indocumentado de esta poblacin, en donde los migrantes mexicanos constituyen un poco ms del 50% del total 37 . Esto absolutamente constituye una limitante al no contar con informacin precisa, tomando en cuenta su carcter clandestino, razn por la cual este fenmeno ocupa una los puntos ms importantes de la agenda internacional en las relaciones que se mantienen desde la ltima dcada los Estados Unidos de Amrica y los Estados Unidos Mexicanos.
En conjunto, la regin se convirti en una regin emigratoria, revirtindose as, su condicin histrica de regin receptora desde la poca colonial y de la primera mitad del siglo XX.
En la ltima dcada, sin embargo, es posible que los flujos migratorios hacia ciertos pases de la regin hayan retomado impulso. Los datos de los censos despus del ao 2000 indican un posible aumento del nmero de personas residentes en el extranjero, consecuencia tambin del avance y la frecuencia de diversos medios de transporte y, en el caso de la inmigracin ilcita, del aumento grupos que se dedican al trfico ilegal de personas.
Hay que tener en cuenta que el total de personas nacidas en el extranjero reflejado en los censos de 1990 de estos pases inclua un nmero significativo de refugiados de los pases centroamericanos llegados durante
36
Grieco y Cassidy (2001), Overview of race and hispanic origin. Censo 2000, Departamento de Comercio de los estados Unidos, Disponible: http://www.census.gov/prod/2001pubs/cenbr01-1.pdf, [Consulta: 2009, octubre 10]. 37 Departamento de Justicia de los Estados Unidos (2002), Immigration and Naturalization Service, Libro del Ao, Estados Unidos.
32 los ochenta 38 . Por ejemplo, el Censo de Mxico de 1990 registraba 340.824 personas nacidas en el extranjero, un nmero inferior al de refugiados registrados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Tanto en Mxico como en Costa Rica, el nmero de refugiados disminuy despus de alcanzar un mximo en 1990. A pesar del retorno de refugiados, el nmero de personas nacidas en el extranjero haba aumentado en ambos pases en el 2000 39 .
Segn datos tomados de Migration News, en cuanto a migracin interregional, en 1993, Estados Unidos recibi 127.000 inmigrantes de Mxico, 1.6 millones de mexicanos fueron admitidos temporalmente por negocios, trabajo temporal o turismo y las autoridades detuvieron a 1.3 millones de personas que intentaban entrar ilegalmente de Mxico; en 1996, las cifras eran 167.000, 1.3 y 1.6 millones, respectivamente, y en 1998, 131.000, 3.5 y 1.6 millones. El nmero de residentes mexicanos pas de 4.3 a 7.9 millones entre 1990 y el 2000 40 .
Las nuevas tendencias migratorias, entonces pueden resumirse de la forma siguiente: mayor circulacin, mayor segmentacin. En general, el nmero de inmigrantes permanentes o de largo plazo ha aumentado, pero no de forma continuada o global. Sin embargo, la evidencia disponible sugiere que la circulacin, es decir, el nmero y frecuencia de movimientos de corta duracin, sea por turismo o trabajo, han aumentado significativamente. Aun teniendo en cuenta que muchos de estos movimientos no se registran (sea
38
Organizacin de las Naciones Unidas (1999): Recomendaciones sobre estadsticas de Migraciones Internacionales, Revisin 1, Publicacin No. E.98, Nueva York, pgina 14. 39
40 Ibdem, pgina 15. University of California (1994): Migration News, Volumen 1, No1, Disponible: http://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=492_0_2_0, pgina 5. [Consulta: 2009, octubre 10].
33 porque no requieren autorizacin o permiso, o porque se producen de forma irregular).
Paralelamente al aumento de la migracin temporal, se observa una polarizacin creciente de los movimientos migratorios, es decir, aunque la mayora de inmigrantes siguen siendo menos calificados que las poblaciones autctonas, la demanda de trabajo por parte de los pases receptores ha evolucionado hacia una mano de obra ms calificada, y ha permitido un nfasis creciente en atraer inmigrantes calificados hacia reas y sectores que sufren escasez de mano de obra, como las industrias de produccin y uso de informacin, comunicacin, altas tecnologas, etc.
A pesar de esta explicacin, la teora de la economa neoclsica nos da un enfoque de las causas de las migraciones como el resultado de una estrategia individual a partir de los costos de la migracin y de las diferencias en las condiciones de empleo y salario entre los pases involucrados como receptores y emisores, para maximizar los ingresos.
Sin embargo en la caracterizacin actual, los individuos emprenden acciones para maximizar sus ingresos y las familias adoptan estrategias para minimizar riesgos y esto sucede al mismo tiempo que las fuerzas estructurales moldean el contexto en el que todo esto ocurre. Para explicar las migraciones no bastan por s solos, ni el estructuralismo que ignora el protagonismo de los individuos, ni los enfoques atomizados que desprecian los condicionamientos que las estructuras socioeconmicas, polticas y culturales impone a las decisiones individuales.
34 Seccin Segunda:
Antecedentes recientes y caractersticas de las tendencias de las migraciones en Venezuela.
La migracin interregional, partiendo de una vecindad geogrfica y de una proximidad cultural acompa distintas etapas del desarrollo de los pases de Amrica Latina, as como la aceleracin de los procesos de descolonizacin y liberacin de los llamados pases del Tercer Mundo. En el caso venezolano, as como en la mayora de pases de Amrica latina y el Caribe, la migracin de europeos aport decisivamente al cambio social y cultural, desempeando un papel de gran importancia econmica y social que contribuy con la economa local.
Para el Siglo XX, podemos partir el anlisis, de la promulgacin de la Ley de Naturalizacin en julio de 1955 y durante el ao 1966 de crea una nueva Ley de Inmigracin y Colonizacin con limitaciones para cierto tipo de migrantes, condiciones para el acceso a las tierras disponibles para el establecimiento de colonias y regulaciones a la contratacin de los mismos 41 .
En el caso venezolano hasta ese momento, se puede destacar que estas iniciativas migratorias fueron concebidas en funcin de tres elementos:
Como medida para propiciar el crecimiento poblacional en ciertas zonas "rurales".
Como medida econmica de expansin relacionada al desarrollo agrcola.
Como inclusin de nuevos valores culturales sobre todo mediante la insercin de inmigrantes europeos a nuestra sociedad.
41
Area Leandro y Otros (2001), Ob cit, pgina 225.
35 Los aos setenta fue un perodo de gran crecimiento de las corrientes emigratorias hacia Venezuela, a razn del aumento de los precios de petrleo. Los planes de ajuste sugeridos o impuestos a pases de la regin por los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial) privilegiaron al pago de la deuda externa a costa del recorte de gastos sociales; esto deterior de las condiciones de vida generando importantes procesos migratorios desde el campo a las ciudades y hacia otros pases. La crtica situacin de pobreza e inestabilidad poltica en la mayora de los pases suramericanos fue determinante.
El repunte fiscal venezolano llev al pas a la implantacin del ambicioso V Plan de la Nacin (1976-1980). Las expectativas del plan crearon una serie de condiciones para un crecimiento masivo en la demanda de mano de obra, el cual se reflej en la necesidad de implementar el Programa de Recursos Humanos (PRH), dependiente de la Presidencia de la Repblica. El objetivo primordial de este plan se bas en la seleccin y aprobacin del ingreso de mano de obra calificada al pas. Se estima que entre 1976 y 1980, los proyectos del V Plan habran aadido entre 900.000 y un milln de nuevos trabajadores, una cifra bastante significativa si se compara con la poblacin activa que en 1976 sumaba 3,7 millones 42 .
Los tres aspectos a implementar ms importantes fueron: "Creacin de un organismo encargado del reclutamiento de trabajadores extranjeros; la firma de tratados bilaterales para la importacin de trabajadores, por ejemplo con Espaa y Portugal; y la firma de un Convenio sobre la libre circulacin de trabajadores entre los miembros del entonces Pacto Andino. Este ltimo,
42
Sassen Saskia (1980), Crecimiento Econmico e Inmigracin en Venezuela. Migraciones Internacionales en Las Amricas, Vol. 1, No. 1. CEPAM, Caracas, Pgina15.
36 tena como uno de sus objetivos la legalizacin de los indocumentados, a fin de evitar la masiva migracin ilegal" 43 .
Esta poltica gubernamental gener un contundente aumento en el nmero de extranjeros con residencia permanente en el pas, contndose para octubre de 1977, con la cifra de 1,2 millones, en una poblacin total de 13 millones. Cifra sta muy significativa dado que en 1961, despus de una dcada de inmigracin masiva, apenas las cifras alcanzaban el medio milln de extranjeros con permisos de residencia. El cambio de esta tendencia migratoria tuvo su mayor expresin entre 1971 y 1977, perodo en el cual la poblacin extranjera residente, principalmente la colombiana, casi duplic su nmero 44 .
En esta dcada, Venezuela, conjuntamente con Argentina y Brasil se consolidaron como los mayores polos de atraccin de inmigraciones en Sudamrica, tanto para inmigracin interregional como del resto del mundo. Sin embargo, posteriormente en estos pases de inmigracin tradicional, las reformas legislativas llevadas a cabo durante los aos ochenta, a causa de la crisis econmica generalizada que sufrieron, la cual tuvo entre otros efectos el cese en la creacin de nuevos empleos, y una suerte de efecto paralizante sobre la promocin de la migracin 45 .
Cabe sealar, que tales regulaciones influyeron en transformar los sistemas de cuotas existentes ms selectivos, convirtindose en trabas de gran importancia a la libre movilidad de las personas, lo cual ha inclin la balanza a favor de las migraciones de indocumentados, as como la trata de migrantes, quienes buscaban en mejores oportunidades. As, tenemos pues, que "Argentina, Brasil y Venezuela concentraban el 80% del stock de
43
lvarez Raquel (2006): Ob cit, Pgina 91. 44 lvarez Raquel (2004): Ob cit, pgina 193. 45 lvarez Raquel (2006): Ob cit, pgina 92.
37 inmigrantes extra regionales censados alrededor de los aos noventa" 46 . La migracin interregional ha perdido el impulso que caracteriz dcadas anteriores, en vista del rezago econmico de los pases receptores tradicionales.
Los estados como gestores y legitimadores de los derechos de sus nacionales, con la ejecucin de polticas restrictivas y selectivas de inmigracin en funcin de sus intereses econmicos y demogrficos, excluyen de los mismos a los no nacionales, sin considerar el reconocimiento de los derechos humanos en general 47 . La presencia de inmigrantes, sobre todo de los residentes permanentes, evidencia este repliegue del estado- nacin: "Los inmigrantes constatan, cuando deciden quedarse, que polticamente existe una serie de restricciones que los ciudadanos (nacionales) no tienen. Como actores econmicos prcticamente no tienen obstculos, pero como agentes polticos todo son fronteras y lmites" 48 .
Posteriormente a finales de los aos 70, con la crisis petrolera mundial y la repercusiones sobre las estructuras productivas y de empleo, los movimientos legales e ilegales de la poblacin trabajadora latinoamericana hacia los polos de desarrollo, entre los que figuraba Venezuela, disminuyeron, y por otra parte aumentaron las preferencias hacia otros continentes como Europa y pases como Estados Unidos y Canad.
46
47
Villa Miguel y Martnez Jorge, Ob cit, pgina 31. Martnez Verd (2004) Migraciones y Mujer, Asparka (Revista en Lnea), Nmero 15, pgina 146, Disponible: http://books.google.co.ve/books?id=sp6g8dOG2OQC&printsec =rontcover&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false, [Consulta: 2010, julio,10]. 48 Zapata-Barrero, R., Inmigracin e innovacin poltica, en Migraciones, N 8, 2000, Disponible: http://dcpis.upf.edu/~ricard-zapata/Migraciones.pdf, [Consulta:2010, julio, 25], pgina. 17.
38 Ya en los aos ochenta, la economa venezolana estuvo inmersa en un cambio sustancial como resultado de la merma en los ingresos petroleros, resultado de la cada de los precios internacionales. Siendo Venezuela un pas monoproductor, el petrleo es el mayor generador de los recursos fiscales que ingresan en su economa. Entre sus consecuencias: efectos recesivos en la baja del gasto pblico, demanda de ajustes salariales, alta tasa de desempleo, altos niveles de inflacin, lo que se tradujo en un cambio de status, con poco atractivo para la emigracin tal como haba ocurrido en dcadas anteriores 49 .
Podemos observar en el siguiente cuadro una serie cronolgica de los saldos migratorios desde 1925 hasta el ao 1991 en nuestro pas.
Saldos migratorios quinquenales en Venezuela 1925-1991
Quinquenio
1925-1929
1930-34
1935-39
1940-44
1945-49
1950-54
1955-59
cantidad
12.091
5.034
11.711
11.284
76.289
167.396
189.089
Quinquenio
1960-64
1965-69
1970-74
1975-79
1980-84
1985-89
1990-91
Cantidad
11.148
-8.798
129.374
202.065
-109.870
.6.462
-48.187
Fuente: Luis Surez Mesa, La Migracin Internacional anterior al Censo de 1961. 50
Para el censo realizado por nuestro pas en el ao 2001, vemos una diversidad de poblacin nacida en el exterior, aunque merm el nmero total de migrantes que escogieron a nuestro pas como su residencia.
49
50
lvarez Raquel (2004): Ob Cit, pgina 195. Flores Lauricella (1992): Impact of Migration in the reciving countries, International Organization of Migration, Suiza, pgina 10.
39
Pas de nacimiento Poblacin nacida en el exterior, por ao llegada a Venezuela, segn pas de nacimiento, censo 2001 51
Ao de llegada a Venezuela
Hasta 1940 - 1970 - 1980 - 2000 y No Total 1939 1969 1979 1999 Ms declarado
Total 1.015.538 5.538 236.034 243.130 304.928 44.503 181.405
Instituto Nacional de Estadstica: Censo 2001, Poblacin nacida en el exterior, por ao llegada a Venezuela, segn pas de nacimiento, Disponible en http://www.ine.gov.ve/demografica/PobNacExteriorA%C3%B1oLlegadaPais.htm, Consulta en [2011, junio, 1].
40 El Salvador
Estados Unidos
Granada
Guatemala
Guyana
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Puerto Rico
Repblica Dominica
Santa Luca
Trinidad y Tobago
Uruguay
Otros Pases
frica 896
10.028
232
424
6.612
1.661
305
3.075
1.905
963
35.871
528
14.109
25
2.729
4.631
1.496
2.306 6
124
6
4
11
2
1
13
9
20
44
28
86
2
103
6
46
13 112
1.140
34
45
154
114
66
464
323
330
1.208
113
769
6
971
340
482
822 278
838
70
81
491
229
59
390
530
136
8.608
83
3.538
8
453
2.148
226
445 268
3.868
48
145
4.366
848
93
1.062
543
198
20.013
131
6.589
5
362
930
254
381 18
1.009
1
30
121
99
13
344
23
31
983
26
182
-
24
60
56
99 215
3.051
73
119
1.469
370
73
802
478
249
5.015
148
2.945
5
816
1.148
432
546
41 Egipto
Marruecos
Otros Pases
Asia
Arabia Saudita
China Continental
Iran
Israel
Japn
Jordania
Lbano
Otros Pases
Europa
Alemania
Austria
Blgica
Espaa 255
1.061
990
34.928
1.196
9.854
116
593
446
261
6.631
15.830
197.388
3.926
792
388
76.648 3
10
-
132
4
20
-
20
3
-
39
46
1.656
82
33
8
726 164
484
174
7.559
322
741
12
172
103
68
1.813
4.328
113.796
1.706
453
114
48.771 13
201
231
5.598
178
872
13
83
58
42
1.184
3.168
26.583
365
43
61
6.865 13
103
265
12.330
300
5.821
58
122
104
78
1.806
4.041
17.584
692
81
76
4.050 6
8
86
1.282
68
308
2
10
43
12
195
645
1.208
110
15
14
280 56
256
234
8.028
324
2.093
31
186
136
61
1.594
3.602
36.561
971
168
115
15.956
42 Francia
Grecia
Holanda
Inglaterra
Italia
Portugal
Suecia
Suiza
Yugoslavia
Otros Pases
Oceana
Pas no Declarado 3.610
762
595
1.614
49.338
53.478
138
644
696
4.761
145
14.332 80
4
12
13
370
168
-
11
6
144
-
88 1.218
371
139
239
35.978
21.731
39
173
431
2.434
20
2.183 376
118
71
291
3.399
14.526
13
102
38
315
22
2.399 788
99
176
481
2.975
7.259
38
174
53
642
46
3.830 210
6
22
115
224
63
8
30
13
98
19
752 939
164
175
475
6.391
9.730
40
154
155
1.129
38
5.081
Sin embargo, debe aclararse que para la dcada del 90 lo que se registro fue una intensidad en la inmigracin, ms no el nmero de inmigrantes, esto permite afirmar que hasta comienzos de esta dcada no hubo un cese, por ejemplo, de la migracin colombiana en Venezuela 52 , ni de otros pases. Podra decirse entonces, que la migracin colombiana hacia Venezuela ha sido una migracin orientada por razones econmicas en condicin de migrantes documentados e indocumentados, cuyo inters
52
CEPAL/CELADE/OIM (1999): Ob Cit, pgina 25.
43 principal es insertarse en el mercado de trabajo venezolano para obtener mejores condiciones de vida.
En este sentido, la demgrafa de la Universidad Catlica Andrs Bello, asegur que el 90% de los emigrantes colombianos viven en Venezuela, que es, despus de la Argentina, el pas de la regin que histricamente ms extranjeros ha recibido. Agregando que durante la presidencia de Hugo Chvez "no ha habido un pronunciamiento explcito con respecto a la migracin, ni se ha planteado, como en otros tiempo como un problema" 53
Es evidente que la situacin econmica interna, as como el control de la inmigracin, partiendo de polticas restrictivas o de una carencia de medidas oportunas que respondan a solucionar un problema real que como sociedad enfrentamos, ha tenido efectos negativos, en principio por no considerar a Venezuela como un destino especialmente atractivo (lo cual podra cambiar y promoverse las migraciones selectivas como mecanismo de impulso al desarrollo) y en lo que respecta a los emigrantes de pases de la regin, veremos ms adelante como la ilegalidad de los migrantes ha impactado en la sociedad venezolana.
53 Diario La Nacin: El debate sobre la inmigracin ilegal se extiende a la regin, Buenos Aires, junio 27 de 2007, disponible en: http://www.lanacion.com.ar/920108-el-debate-sobre- la-inmigracion-ilegal-se-extiende-a-la-region, Consulta en [junio, 01, 2011]
44 Seccin Tercera:
Legislacin venezolana vigente en materia de migraciones y las instituciones gubernamentales encargadas del tema.
Pases como Venezuela, en las tres ltimas dcadas ha consolidado su tradicin en la regin, de acogida a los inmigrantes y en este sentido ha enfatizado que las polticas migratorias deben transformarse en una oportunidad para intensificar en el marco regional. Cnsona con estos antecedentes tenemos una importante legislacin nacional que regula la materia, la cual ha procurado normar la intensa actividad migratoria que confluye en nuestro pas, particularmente de los pases vecinos.
Sabemos que las personas gozan de una serie de derechos que emanan del orden jurdico interno y del derecho internacional, dentro de la jurisdiccin del estado en el cual habitan o residen. El estado, en consecuencia, asume una serie de obligaciones.
Legislacin venezolana vigente en materia de migraciones.
.-Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:
En un sentido amplio, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, vino a introducir una serie de modificaciones en materia de Derecho Internacional y de relaciones internacionales, convirtindose en una de las constituciones ms modernas en nuestro continente.
45 El Artculo 2 de la Constitucin Nacional establece la observancia de la normativa internacional en materia de derechos humanos, con preeminencia dentro de nuestro ordenamiento jurdico 54 .
En el contenido del Ttulo III, se desarrolla un amplio marco de proteccin de los derechos humanos, tanto de aquellos contemplados en su propio texto como los que se encuentran desarrollados en tratados, pactos o convenios internacionales que Venezuela ha suscrito y ratificado.
Nuestro texto constitucional consagra el derecho de toda persona sin distingo entre nacionales o extranjeros o cualquiera otra ndole, al goce y ejercicio de los derechos humanos, salvo en casos excepcionales y de los permitidos por las normas internacionales, como es el caso de los derechos polticos.
En cuanto al rgimen internacional en la Constitucin, en necesario hacer mencin de las disposiciones que remiten a los tratados internacionales, como los Artculos 23, 153 y 339. Por sta va, la Constitucin hace una doble referencia a los tratados internacionales, en doble sentido como fuente de derecho interno y lo coloca en una ubicacin particular. Partiremos, de que en el sistema venezolano, el Presidente de la Repblica est encargado de manejar las relaciones internacionales, negociar tratados, la celebracin y la ratificacin 55 .
El Artculo 23, viene a establecer un rgimen para los tratados en materia de Derechos Humanos, que rompe el esquema tradicionalmente previsto.
"Los tratados, pactos y convenciones relativos a Derechos Humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarqua constitucional y
54
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999), Artculo 2, Eduven, Caracas, pgina 6. 55 Ibdem, Artculo 236, Numeral 4, pgina 94.
46 prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio ms favorables a las establecidas por esta Constitucin y en las leyes de la Repblica, y son de aplicacin inmediata y directa por los tribunales y dems rganos del Poder Pblico 56 ".
En por ello que la importancia del Artculo 23, es que le dio jerarqua constitucional a los tratados sobre Derechos Humanos y los coloca sobre la Constitucin, en todo aquello que sea ms beneficioso. Es decir, prevalecen, se aplican, por sobre el ordenamiento jurdico interno, convirtindose en un aporte de suma importancia en la materia.
Pueden resaltarse dos principios bsicos derivados de este Artculo, en primer lugar la preeminencia de los tratados sobre el ordenamiento jurdico interno, es decir, constitucionalmente se establece la aplicacin del Derecho Internacional, coherente con lo establecido por el Derecho de los Tratados, y en segundo lugar, la aplicacin inmediata de los tratados especficamente en materia de Derechos Humanos, pero que anlogamente podra utilizarse para la aplicacin de otras materias del Derecho Internacional.
Este aspecto de la transversalidad de los Derechos Humanos, se refiere a las obligaciones internas del Estado y su consonancia con las derivadas de los tratados internacionales sobre la materia, que especficamente en el caso de las migraciones deben conllevar acciones en la formulacin, evaluacin y control institucional y social.
Por otra parte, la Constitucin parece reconocer aplicacin de la norma convencional. El Artculo 22 establece la llamada Clusula Abierta:
"La enunciacin de los derechos y garantas contenidos en esta Constitucin y en los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos no debe entenderse como negacin de otros que, siendo inherentes a la persona, no
56
Ibdem, Artculo 23. pgina 12.
47 figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos" 57 .
Por consiguiente, en materia de Derechos Humanos se reconocen todos los derechos, aunque no estn consagrados por escrito, porque por el solo hecho de pertenecerle al ser humano son Derechos Humanos y, consecuentemente, son objeto de proteccin constitucional.
Puede identificarse tres situaciones, relativas a los tratados internacionales en la Constitucin: la adopcin de los tratados internacionales generales, un rgimen en materia de Derechos Humanos y un rgimen en materia de integracin. Es importante adems resaltar que se protegen los intereses individuales, extendiendo esa proteccin a los intereses legtimos, colectivos y difusos.
En cuanto a la referencia a los derechos y deberes de los extranjeros en Venezuela, los cuales forman parte de sus derechos humanos en Venezuela, se destaca el siguiente articulado:
"Artculo 29: El Estado estar obligado a investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades. Las acciones para sancionar los delitos de lesa humanidad, violaciones graves a los derechos humanos y los crmenes de guerra son imprescriptibles. Las violaciones de derechos humanos y los delitos de lesa humanidad sern investigados y juzgados por los tribunales ordinarios".
Nuestro ordenamiento constitucional clasifica a los venezolanos en venezolanos por nacimiento y venezolanos por naturalizacin. Estos ltimos son aquellos que por alguna de las circunstancias descritas en el Artculo 33 han adquirido la nacionalidad venezolana y gozan de los mismos derechos que los venezolanos por nacimiento, salvo ciertas excepciones.
De los derechos polticos: Artculo 64:
57
Ibdem, Artculo 22, pgina 12.
48 "El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se har extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho aos de edad, con ms de diez aos de residencia en el pas, con las limitaciones establecidas en esta Constitucin y en la ley, y que no estn sujetos a interdiccin civil o inhabilitacin poltica".
La Carta Magna consagra el derecho privativo de los venezolanos en sentido general, en cuanto al ejercicio de los derechos polticos. Sin embargo, y como parte de la trayectoria venezolana en cuanto al recibimiento de migrantes de diversas latitudes, se ha permitido a los extranjeros el goce y ejercicio del derecho al sufragio, con ciertas limitaciones. En el Artculo 69, Venezuela reconoce y garantiza el derecho de asilo y refugio 58 .
Lo correspondiente a los Derechos de nacionalidad y la ciudadana, el Artculo156, establece que: Es de la competencia del Poder Pblico Nacional: Numeral 4, la naturalizacin, la admisin, la extradicin y expulsin de extranjeros o extranjeras 59 .
Como parte de las garantas de su observancia, se cre el Poder Ciudadano y dentro de ste la Defensora del Pueblo, cuyos objetivos de centran en la defensa de los derechos humanos definidos en la Constitucin y en los tratados y convenios internacionales en la materia 60 .
.- Ley de Extranjera y Migracin:
Tal como se ha sealado, tradicionalmente Venezuela ha sido el destino preferido de poblacin migrante en la regin andina, por lo que cuenta con un tratamiento especial en la materia.
49 Adems del marco constitucional referido anteriormente, en el ao 2001 se aprob la Ley de Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas y en el 2004, fue oficializada la nueva Ley de Extranjera y Migracin 61 . sta normativa derog la Ley de Extranjeros del 31 de julio de 1937, la Ley Sobre Actividades de los Extranjeros en el territorio de Venezuela del 29 de julio de 1942 y la Ley de Inmigracin y Colonizacin del 21 de julio de 1966.
Podemos observar que el espritu de esta Ley es ofrecer igual oportunidades, respeto de los derechos y garantas de los migrantes en su estada en nuestro pas, pero a su vez, penalizando los delitos que resultan como consecuencia de las migraciones ilcitas o eviten situaciones delictivas vinculadas al trfico ilegal de personas. Es importante tambin destacar que constituye un basamento legal a la figura de las deportaciones, las cuales se venan practicando al margen de la Ley.
Inicialmente, regula lo referente a la admisin, ingreso, permanencia, registro, control e informacin, salida y reingreso de los extranjeros y extranjeras en Venezuela, as como sus derechos y obligaciones, con la finalidad de facilitar la "formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas y estrategias que en materia migratoria dicte el Ejecutivo Nacional" 62 , independientemente de su condicin migratoria 63 .
Este nuevo marco legal, en su Artculo 5 establece tres categoras de extranjeros: No migrante (menos de 3 meses); Migrante Temporal y Migrante Permanente y el su Artculo 6 especfica las condiciones de admisin e ingreso de extranjeros, destacndose que tanto para el ingreso como para la
61
Ley de Migracin y Extranjera (2004), Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, N 37.944. Disponible: http://www.leyesvenezolanas.com/lem.htm, [Consulta, 2009, septiembre, 19]. 62
63 Ibdem, Artculo 1. Ibdem, Artculo 3.
50 salida de nuestro pas, debe portarse con un pasaporte vlido y vigente, adems del visado pertinente u otro documento autorizado 64 .
Como una extensin de los principios fundamentales de igualdad sealados en la Constitucin, se otorga y garantizan a los extranjeros en nuestro territorio, los mismos derechos que a los venezolanos, sin ms restricciones que las establecidas en dicha Carta magna y otras leyes 65 , como por ejemplo el derecho a la tutela efectiva. Del mismo modo se insta a cumplir con las obligaciones y deberes de Ley.
En lo que se refiere al mbito laboral, se requiere una autorizacin que deber ser tramitada por el extranjero a travs de su contratante nacional, el cual ser otorgado por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social Laboral, cuyo procedimiento deber efectuarse en el extranjero, a travs de su contratante en el territorio de la Repblica. El Artculo 16, establece que esta autorizacin laboral es requisito indispensable a todo extranjero que deba ingresar al pas con ocasin de un contrato de trabajo, la cual ser expedida por el ministerio con competencia en materia del trabajo 66 . Este trmite tiene excepciones los cuales se detallan, as como los posibles beneficiarios y visado especfico.
Es necesario mencionar que el Ministerio del Interior y Justicia, a travs del Servicio Administrativo de Identificacin, Migracin y Extranjera, se encarga de todo los relacionado al control, ingreso y salida de extranjeros en nuestro pas. Este punto ser tratado posteriormente.
La comentada Ley, crea el Registro Nacional de Extranjeros y Extranjeras Artculo 21 y la Comisin Nacional de Migracin Artculo 28, para asesorar al Ejecutivo. Dicha institucin an no se ha formalizado, y su relevancia radica
51 en que debera llevar el registro de migrantes y otras funciones relacionadas con la administracin del tema migratorio y aunque se establece que el Presidente de la Repblica deber promulgarlo a ms tardar el 24 de julio de 2004, lo cual hasta la fecha se ha efectuado.
Con respecto a las infracciones a esta Ley y sus sanciones, entre los artculos 51 al 58, se describen las medidas de amonestacin, multas, reubicacin, expulsin, deportacin, as como la detencin cautelar, esta ltima con el respectivo procedimiento de la Fiscala.
En cuanto a la aplicacin de las sanciones ley en caso de delito, la Ley de Extranjeros vigente, establece que quien se haya radicado en el territorio nacional eludiendo, defraudando o infringiendo las leyes y reglamentos sobre admisin, puede ser objeto de una medida administrativa de expulsin. Dispone la precitada Ley, en su artculo 40 67 , que la expulsin se har por Decreto del Presidente de la Repblica, refrendado por el Ministro del Interior y Justicia (en ese entonces, Ministro de Relaciones Interiores), el cual fijar un plazo de tres a treinta das para que el expulsado salga del territorio nacional, debiendo publicarse el mismo en Gaceta Oficial.
.- Ley Orgnica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas:
Venezuela aprob en el ao 2001, la Ley Orgnica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas 68 , que incorpora el nombramiento de la Comisin Nacional de Refugiados y una propuesta de creacin de Comisiones Tcnicas Regionales para los mismos fines. Esta normativa legal nos coloca como ejecutor de polticas para la recepcin de refugiados, a la vanguardia de los pases garantes de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Siendo este punto de gran importancia, debido a
67
68
Ibdem, Artculo 40. Ley Orgnica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas (2001), Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, N 37.296, 03 de octubre del 2001.
52 la grave situacin poltica presente en Colombia (y su relacin directa en desplazados y migrantes ilegales) y las alternativas humanitarias, se regula ampliamente en la materia, ante la grave problemtica que viven los refugiados colombianos, como poblacin vulnerada por su situacin interna 69 .
.-Reglamento para la regularizacin de los extranjeros y las extranjeras que se encuentran en territorio nacional del ao 2004 70 .
Este Reglamento permiti la regularizacin de inmigrantes "con base en la justicia social y con el firme propsito de defender los Derechos Humanos de los migrantes" 71 . En esta oportunidad se autoriz registrar a los extranjeros y las extranjeras en condicin irregular, que se encontraban en el territorio nacional, con slo presentar el comprobante de solicitud de regularizacin, pasaporte original con la Visa vigente, si la posea.
La importancia de este reglamento radica en que la situacin legal de los extranjeros no era una limitacin para el beneficio de la naturalizacin. Aquellos en situacin irregular pudieron igualmente consignar la documentacin solicitada para su regularizacin y otorgarles la condicin de residente en el territorio de Venezuela. La duracin del proceso fue de seis meses a partir de su publicacin.
Este programa social, estaba incluido en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, como un mecanismo de inclusin como objetivo para alcanzar la justicia social e incorporacin progresiva y como el
69
70
lvarez Raquel (2004): Ob Cit, pgina 199. Decreto N 2.823 03 de febrero de 2004, Reglamento para la Regularizacin y Naturalizacin de los Extranjeros y las Extranjeras que se encuentran en el Territorio Nacional, Gaceta Oficial N 37.871 del 3 de febrero de 2004. 71 Ibdem, Artculo 2.
53 sub-objetivo: "2.1 Garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa" 72 .
Como resultado, en materia de naturalizacin, se permiti llevar a cabo un plan de revisin de 46.300, solicitudes represadas durante ms de 20 aos, logrando naturalizar a ms de 33.000 personas. Luego del decreto presidencial se logr naturalizar a 283.000 personas en tan slo 6 meses, en contraste con las 90.000 naturalizaciones que se hicieron durante 20 aos 73 .
Marco legal internacional.
Es importante sealar que existe un marco jurdico internacional de promocin y proteccin de los derechos humanos, de aplicacin universal, indivisible e interdependiente, que en consecuencia ampara a los migrantes.
Fundamentalmente, los instrumentos internacionales en la materia, reconocen el derecho de los extranjeros en cuanto al goce y ejercicio de los derechos inherentes a la persona humana, salvo las limitaciones que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional o del orden pblico, o para la proteccin de los derechos y libertades de los dems. En lo que respecta al derecho migratorio, tal como lo seala el especialista Dr. Luis Bogado Poisson, como Consultor de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), es poco lo que se ha logrado en el plano jurdico: "En el plano interno de los Estados se encuentra una multiplicidad de normas relativas a la circulacin de personas y en forma particular sobre los migrantes,
72
Ministerio del Poder Popular de Planificacin y Finanzas: Base de datos sobre programas Sociales. Centro de Informacin y Documentacin, Disponible en http://fegs.gerenciasocial.org.ve/paginas/MMINISTERIO_DE_INTERIOR_Y_JUS.htm, [Consulta: 2011, junio, 08]. 73 Ibdem.
54 por lo que a primera vista se podra tener la impresin de que las normas constituiran una rama autnoma del derecho pblico, y ms especficamente del derecho administrativo. Sin embargo, cuando se indaga en los contenidos, en algunos pases aparecen las normas agrupadas en forma de estatuto, en otros inclusive con el nombre de cdigo y en los ms, existe tal dispersin legislativa que ni administradores, ni administrados saben a qu atenerse para su aplicacin Entonces, se debe forzosamente concluir que desde la perspectiva jurdica, sta en cuanto formulacin terica, todava se encuentra en una etapa absolutamente inicial, sin ms pretensin que un anlisis casustico en el mejor de los casos /../ Tampoco hay claridad ni consenso en los mbitos jurdicos sobre el contenido especfico del derecho migratorio. Ms todava, hasta la fecha, ni siquiera se ha planteado debate alguno sobre el mismo" 74 .
Regionalmente, Venezuela busc utilizar los mecanismos de integracin sobre todo en el marco de la Comunidad Andina, para que el tema migratorio no se circunscribiese exclusivamente al mbito econmico sino, que se avanzara en verdaderas oportunidades econmicas, culturales y polticas, a fin de profundizar aun ms la tradicin que a nuestro pas ha caracterizado. Sin embargo al Venezuela retirarse de dicho mecanismo detuvo el avance que en la materia se haba desarrollado en las dos ltimas dcadas.
En este sentido, los acuerdos de integracin subregional ofrecen oportunidades que debern aprovecharse, puesto que constituyen espacios apropiados para el tratamiento de la migracin como "componente vital" de un proyecto de asociacin entre miembros cuyas asimetras son menores que las que ellos guardan con los pases desarrollados.
74
Bogado, Poisson Luis A., Encuadre Jurdico de la Migracin Internacional, en Seminario Migraciones Internacionales, Organizacin Internacional para las Migraciones - Instituto de Altos Estudios Diplomticos "Pedro Gual", Ministerio de Relaciones Exteriores, 2001.
55 A nivel mundial, en consonancia con la normativa internacional, y con el liderazgo de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) se han formulado numerosas normas internacionales, muchas de las cuales, traducidas en convenios y acuerdos sobre los derechos de los trabajadores migrantes, han merecido la aprobacin de la comunidad internacional; no obstante, dado el notorio distanciamiento que se advierte entre la letra de los tratados y su aplicacin concreta, el gran reto actual es asegurar la ejecucin que los Estados deben a los acuerdos que han suscrito.
Aunque probablemente sea preciso evaluar algunos instrumentos en materia de las migraciones, hay otros cuya vigencia es indiscutible. Entre estos ltimos se destaca la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, en que se reconoce que muchos trabajadores migrantes y sus familias se encuentran desprotegidos en las legislaciones nacionales, se establecen definiciones internacionales de los trabajadores migrantes y se fijan normas de tratamiento de los Derechos Humanos especficos de toda persona migrante, cualquiera sea su origen y condicin 75 . Dado que se propone poner fin a la explotacin y a todas las situaciones irregulares de la migracin, su aplicacin constituye un avance decisivo para posicionar el tema de los Derechos Humanos de los migrantes en toda iniciativa destinada al tratamiento de la migracin internacional contempornea.
La Convencin fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1990 y cuenta con la ratificacin 43 Estados. No obstante, Venezuela no ha ratificado dicha Convencin debido a
75
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990), Disponible: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0034.pdf, [Consulta: 2009, octubre, 22].
56 las numerosas disposiciones que generaron gran inquietud, en el sentido de que su puesta en prctica podra fomentar la llegada de ms personas en situacin irregular. Venezuela atribuy su decisin, adems, a la tradicin de no otorgarle en nuestro territorio a los extranjeros mayores derecho que a sus nacionales.
En lneas generales, se parte de que el presupuesto fundamental del Derecho Migratorio, es indudablemente la libre circulacin de personas, principio este que se haya reconocido en diversos tratados internacionales, entre los que cabe mencionar:
Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 76 , que en sus treinta artculos incluyen los siguientes: o Derecho a la vida, libertad y seguridad (Artculo 3). o Prohibicin de esclavitud o servidumbre (Artculo 4). o Prohibicin de tortura o trato inhumano o degradante o de castigo (Artculo 5). o Prohibicin de la retroactividad de la legislacin penal (Artculo 11). o Derecho al respeto a la vida privada y familiar, a un hogar y correspondencia (Artculo 12). o Derecho a dejar cualquier pas y regresar a su propio pas (Artculo 13) o Derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religin (Artculo 18). o Derecho a la libertad de expresin (Artculo 19).
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artculo 8);
57 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Artculo 22) establece que toda persona que se halle legalmente en el territorio de un pas, tiene derechos a circular por el mismo y a residir en l con sujecin a las disposiciones legales 77 ;
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Artculos 12 y 13: "se reconoce que el derechos de toda persona, que se halle legalmente en el territorio de un estado, a circular libremente por l y a escoger libremente en l su residencia, especificando en su pargrafo 3 que tanto el derecho a circular libremente en el territorio de cualquier pas, como el derecho a salir libremente de cualquier pas, incluyendo el propio, solamente pueden ser objeto de restricciones:
Que se hallen previstas en la Ley; Que sean necesaria para proteger la seguridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral pblica o los derechos y libertades de terceros. Que sean compatibles con los dems derechos reconocidos en el Pacto "78 .
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (Artculo 5);
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Artculo 1);
Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Artculo 3);
77
Convencin
Americana
sobre
Derechos
Humanos
(1969),
Disponible: http://www.cidh.oas.org/basicos/basicos2htm, [Consulta: 2009, octubre, 23]. 78 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), Disponible: www.hchr.org.co/.../pactos/pacto_internacional_derechos_economicos_sociales_culturales.h tml, [Consulta, 2009, octubre 22].
58 Convencin sobre los Derechos del Nio (artculos 4 y 22);
Convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo N 97 relativo a los trabajadores migrantes y la N143 sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promocin de la igualdad de oportunidades de trato de los trabajadores migrantes;
Recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo N 86 y 151 sobre trabajadores migrantes.
De conformidad con los instrumentos antes citados, podemos inferir que toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado, siempre y cuando cumpla con los criterios de admisin y documentacin exigidas por cada estado. Igualmente, toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier pas, inclusive del propio.
Por su parte el Comit de Derechos Humanos de la ONU, en la Observacin General No.15 ha establecido que como regla general, el deber de garantizar los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos a todo individuo, sin discriminacin alguna entre nacionales y extranjeros 79 .
Igualmente sta Observacin General sobre la situacin de los extranjeros en virtud del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos del 04/11/1986 80 , seala:
79
Comit de Derechos Humanos de la ONU: Observacin General No. 15 relativa a la situacin de los extranjeros con arreglo al Pacto internacional de derechos civiles y polticos. Aprobada en el 27 perodo de sesiones. 1986, Disponible: www.hchr.org.co/documentosinformes/documentos/.../ex8601.pdf, [Consulta, 2009, octubre, 25], pgina 1. 80 Ibdem, pgina 2.
59 " 7. En consecuencia, los extranjeros tienen el derecho inherente a la vida, protegido por la ley, y no pueden ser privados de la vida arbitrariamente. No deben ser sometidos a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, ni pueden ser sometidos a esclavitud o servidumbre. Los extranjeros tienen pleno derecho a la libertad y a la seguridad personal. Si son privados de su libertad con arreglo a derecho, deben ser tratados con humanidad y con el respeto a la dignidad inherente de su persona. (...). Los extranjeros tienen derecho a la libertad de circulacin y libre eleccin de residencia; y tienen libertad para salir del pas. (...). Los extranjeros no pueden ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio ni su correspondencia. Tienen derecho a libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, y derecho a expresar sus opiniones.(...). No debe haber discriminacin entre extranjeros y nacionales en la aplicacin de estos derechos. Estos derechos de los extranjeros quedarn restringidos slo por las limitaciones que puedan imponerse legalmente con arreglo al Pacto./ 8. Una vez que un extranjero se encuentra lcitamente dentro de su territorio, su libertad de circulacin en el territorio y su derecho a salir de l pueden limitarse slo de conformidad con lo previsto en el prrafo 3 del artculo 12.(...)". 81
Es pertinente acotar que en principio, la legislacin de los estados latinoamericanos, resaltando el caso de Venezuela; han sido coincidente con dos principios generales: en primer lugar, otorgar a los extranjeros los mismos derechos civiles que a los nacionales del Estado, de esta manera los migrantes tienen derecho al trabajo y a la propiedad privada, sin ningn tipo de limitacin; mantiene algunos de sus rasgos tradicionales, pero registra
81
Como se ha mencionado anteriormente lo anterior, ha sido ratificado por nuestro Texto Constitucional al consagrar el derecho de toda persona, sin distingo entre nacionales o extranjeros o de cualquier otra ndole, al goce y ejercicio de los derechos humanos, salvo en casos excepcionales y de los permitidos por las normas internacionales, como es el caso de los derechos polticos.
60 una menor intensidad, asociada en parte a la retraccin del carcter atractivo de los principales pases de destino (Argentina y Venezuela) 82 .
En lo que respecta a la ciudadana, se ha coincidido en el principio de "Ius Solis" que declara en forma absoluta, es decir, incondicionalmente, que son venezolanos por nacimiento los nacidos en el territorio de la Repblica, como ha sido la tradicin constitucional venezolana hasta 1904.
Si bien es cierto que el efectivo reconocimiento de los instrumentos sobre migracin que forman parte del Derecho Internacional, es esencial para su aplicabilidad, la renuencia de muchos gobiernos a ratificar dichos instrumentos ha impedido que sus principios estn consagrados en la legislacin venezolana y las polticas nacionales, nos obstante contamos con una base legal que permite garantizar y consolidar la posicin de nuestro pas en lo que se refiere a las garantas civiles y los lineamientos generales que regulan el tratamiento de los migrantes ilegales, permanente o en trnsito.
Instituciones gubernamentales encargadas de los extranjeros en Venezuela.
Indudablemente Venezuela unilateral, bilateral y multilateralmente se ha comprometido durante el transcurso de los ltimos aos con los valores fundamentales en materia de Migraciones, es decir: libre trnsito de las personas, proteccin de los Derechos Humanos y lucha contra el trfico humano.
Tomando en cuenta, que hasta el 2009, no se haba creado la Comisin Nacional de Migracin, para asesorar al Ejecutivo en la materia, los organismos gubernamentales con competencia en materia de migraciones siguen siendo los que desde dcadas anteriores han ejercido estas
82
ONU/CEPAL (2001): La Migracin Internacional y el Desarrollo de las Amricas, Simposio sobre migracin internacional en las Amricas, Serie 15, Publicacin ONU, Costa Rica, pgina 244.
61 funciones: el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y la Justicia/ Viceministerio de Poltica Interior y Seguridad Jurdica, a travs del hoy denominado Servicio Administrativo de Identificacin, Migracin y Extranjera (SAIME), el cual tiene 65 aos de actividades continuas.
La primera cdula de identidad para un extranjero fue emitida, el 31 de diciembre de 1941, por la Oficina Central de Identificacin 83 . Debido a los movimientos migratorios originados por la Segunda Guerra Mundial hacia las Amricas, el Gobierno Nacional requiri establecer un control e identificacin de los extranjeros residenciados en el pas, tomando las previsiones necesarias ante el potencial movimiento de inmigrantes que se producira para esa poca.
Por va Decreto, al mes de agosto del ao 1937, se crean las Oficinas de Investigacin y de la Identificacin de Extranjeros. En julio de 1938, se promulga la Ley del Servicio Nacional de Seguridad 84 , donde se incluyeron disposiciones relativas al control de extranjeros.
Posteriormente entre los aos 1993 y 1999, se suscita una divisin administrativa, en la que se produce un nuevo reconocimiento a dos entes separados, como fueron y han sido la ONI-Oficina Nacional de Identificacin, que atiende al usuario venezolano, y a la DEX-Direccin de Extranjeros, que atiende al nacional naturalizado y al ciudadano extranjero.
83
Resea histrica (2009), Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera, Disponible: http://www.onidex.gov.ve/resena.php, [Consulta, 2009, mayo, 30]. 84 Ley del Servicio Nacional de Seguridad (1938), Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 19.637, del 04 de agosto de 1938, Disponible: http://www.tecnoiuris.com/derecho/modules.php?name=News&file=article&sid=1432, [Consulta: 2009, mayo, 30].
62 Entre los aos 2000 y 2003, funge como Direccin de Identificacin y Extranjera, para luego, a partir del ao 2004 prestar sus servicios como la Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera (ONIDEX).
Actualmente, a partir del mes de junio de 2009 se produce el cambio a SAIME, de la cual destacaremos las oficinas encargadas de la gestin migratoria.
La Direccin de Extranjera, tiene como principales servicios en materia de extranjera: la prrroga de visas, el recuento de pasaportes, cambio de visa de turista a transente, cambio de visa de transente a residente, tramitar las solicitudes de naturalizacin, emisin de constancia de residencia, solicitud de ingreso, control del ingreso de turistas, prrroga de turismo, orden de cedulacin, transente de negocios y prontuario.
Del mismo modo en su actuacin para el Control de Extranjeros, es la unidad que tiene como responsabilidad de controlar y coordinar las actividades de los ciudadanos extranjeros dentro del pas, y de los que estando fuera son autorizados para ingresar a Venezuela 85 .
Por su parte, la Direccin de Migracin y Zonas Fronterizas, que hacen posible el control migratorio, especialmente de las zonas limtrofes. Entre sus funciones se destacan: la recepcin y tramitacin del movimiento migratorio, salidas y entradas por los puntos de control, el registro de huspedes, la emisin del carnet laboral de las personas que ingresan al pas en condicin de trabajadores temporeros en concordancia con el
63 contenido del Acuerdo de Tonchal 86 , tramitacin de la libreta de tripulantes terrestres, prohibiciones y refugiados.
A continuacin el organigrama principal Direccin General Sectorial de Identificacin y Extranjera 87 :
DIRECCIN GENERAL SECTORIAL DE IDENTIFICACIN Y EXTRANJERIA
ASISTENTE
OFICINA DE COORDINACIN DE PERSONAL
SERVICIO DE INFORMACIN Y SECRETARIA ORIENTACIN AL PBLICO
ASESORIA LEGAL
DIVISIN DE INVESTIGACIONES
OFICINA DE COORDINACIN ARCHIVO Y ADMINISTRATIVA CORRESPONDENCIA
DIRECCIN NACIONAL DE IDENTIFICACIN
DIRECCIN DE DACTILOSCOPIA Y ARCHIVO CENTRAL
DIRECCIN DE INFORMTICA
DIRECCIN DE EXTRANJEROS
DIRECCIN DE MIGRACIN Y FRONTERAS
88
.
86
Instrumento de reafirmacin de amistad colombo-venezolana en 1959, el cual est conformado por 9 medidas, las cuales examinan la situacin en la zona fronteriza, relacionados con el trnsito y residencia de sus pobladores, acordndose un permiso especial para trabajar en la zona fronteriza, as como para el trnsito automotor. 87 Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera SAIME: Manual de normas y Procedimientos, Disponible: http://www.saime.gob.ve/general/organigrama/organig.php, [Consulta: 2009, junio, 05]. 88 Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera SAIME: Estructura del SAIME, Disponible en: http://www.saime.gob.ve/Dir_migra/migracion.php, [Consulta: 2009, agosto, 14].
64 CUADRO COMPARATIVO DE LOGROS DE LA DIRECCIN DE MIGRACIN Y ZONAS FRONTERIZAS 89 ACTIVIDAD
DEPORTACIONES DE EXTRANJEROS DESDE LA OFICINA PRINCIPAL
REFUGIADOS
EXPULSADOS
PROHIBICIONES DE ENTRADA Y DE SALIDA MOVIMIENTOS MIGRATORIOS Y SOLICITUDES PERSONALES
MOVIMIENTOS MIGRATORIOS SOLICITUDES DE LOS TRIBUNALES Y DEMAS ORGANISMOS OFICIALES
REFUGIADOS SOLICITANTES DE REFUGIOS ENE-DIC 2003
26
---
---
2165
70 DESDE OCTUBRE DE 2003
741 DESDE OCTUBRE DE 2003
35 DESDE OCTUBRE DE 2003 ENE-DIC 2004
64
---
---
1331
154
2984
61 ENE-DIC 2005
557
---
--- 805 HASTA AGOSTO DE 2005
493
---
291 ENE-OCT 2006
43
29
20 1191 HASTA SEPTIEMBRE DE 2006 339 HASTA SEPTIEMBRE DE 2006
---
190
Debemos continuar con el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, el cual est encargado de las migraciones laborales: especficamente la Oficina de Relaciones Internacionales y Enlace con la Organizacin Internacional del Trabajo.
De acuerdo con el numeral 6 del artculo 15 del Decreto sobre Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Pblica Central 90 , entre las competencias del Ministerio del Trabajo est "La relacin con los ()
89
Quintana Jairo (2006): La ONIDEX es mucho ms que cdulas y pasaportes, Coordinacin de Comunicaciones, Prensa ONIDEX, 06 de diciembre de 2006, Disponible: http://www.onidex.gov.ve, [Consulta, 2009, mayo, 30]. 90 Decreto sobre Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Pblica Central Gaceta Oficial N 37.562 del 04 de noviembre de 2002.
65 organismos internacionales del trabajo", y ms an, con organismos internacionales en materia socio-laboral. Asimismo, mantener estrecha relacin con organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores, tanto nacionales como internacionales, a los fines del intercambio y la cooperacin mutua en la temtica socio-laboral.
Entre sus principales funciones podemos mencionar: Coordinar las relaciones con la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y, en la Conferencia Regional Americana de la OIT, y en cualquier otra reunin de tal caracterstica, a solicitud de la Organizacin; Coordinar las relaciones con la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en el mbito socio-laboral, y por lo tanto: Coordinar lo relativo a la dimensin socio-laboral en el marco del proceso de integracin dentro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), cinco ejes temticos bsicos, a saber: migracin laboral, seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, fomento del empleo, y formacin y capacitacin profesional; Coordinar lo relativo al rol del Ministerio del Trabajo en la temtica econmica, comercial, financiera y de participacin de la sociedad civil, haciendo nfasis a las condiciones de respeto a los derechos de los trabajadores y Derechos Humanos en general, en el mbito de las negociaciones enmarcadas dentro de la Organizacin Mundial del Comercio, el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Mercado Comn del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres (G3. Colombia-Mxico-Venezuela) 91 .
Debe mencionarse igualmente el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores. Su competencia en la materia, se gestiona a travs del visado que debe solicitar los extranjeros ante la correspondiente Seccin Consular de Embajada u Oficina Consular de la Repblica de Venezuela,
91
Ministerio del Poder Popular para el Trabajo: Estructura y funciones, Disponible: http://www.mintra.gov.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=55&Itemid=80, [Consulta, 2010, enero, 5].
66 tomando en cuenta que todo extranjero que desee ingresar al pas deber estar provisto de un pasaporte vigente por un mnimo de seis (6) meses otorgado por autoridad competente.
Las Secciones Consulares de las Embajadas y Oficinas Consulares de la Repblica atendern y decidirn las solicitudes de ingreso al pas en los siguientes casos:
Turista: Es el extranjero que ingresa al pas con fines de recreo o esparcimiento. Simple Transente: Es el extranjero que desee ingresar al pas con otros fines distintos del turismo y se clasifica en: Transente De Negocios (TR-N), Transente Inversionista (TR-I), Transente Empresario/Industrial (TR-E-I), Transente Familiar Venezolano (TR-FV), Transente Rentista (TR-RE), Transente Empleado Domestico (TR-ED), Transente Estudiante (TR-E), Transente Religioso (TR-REL), Transente Familiar (TR-F), Transente Reingreso (TR-RI), Transente Laboral (TR-L) y Viajero de Transito (Es el extranjero que cruza el territorio nacional para dirigirse a otro pas) 92 .
Luego de muchos aos, nuestro pas vino a armonizar formalmente la estructura jurdica que rige la materia migratoria, ajustndola al presente que
92
Resolucin publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N5.427 Extraordinario del 5 de Enero del 2000, Ministerio del Interior y Justicia - Despacho del Ministro -Nmero: 364- Ministerio de Relaciones Exteriores- Direccin del Despacho Nmero: 165 Ministerio del Trabajo-Despacho del Ministro N: 0530, Disponible: http://www.mre.gov.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=2144&Itemid=193, [Consulta, 2010, septiembre, 19].
67 vive Venezuela y con las circunstancias que caracterizan la realidad regional e internacional que la rodean.
Nuestra novedosa Constitucin es una de las ms avanzadas en el mbito internacional en cuanto al reconocimiento de derechos humanos, que nos refiere como una sociedad multitnica y pluricultural, producto de la fusin de diversas culturas. Es por ello que la legislacin constitucional venezolana consagra la igualdad de todos ante la Ley, sin discriminaciones basadas en raza, idioma, religin ni de ningn tipo.
Ahora bien, al profundizar la situacin formal, en cuanto al tratamiento de las migraciones, nos hace concluir que indiscutiblemente, una efectiva articulacin entre las diversas instituciones con competencia migratoria, redundara en un mejor tratamiento y abordaje de las especificidades, garantizando los derechos en todas las formas de movilidad. La sinergia de estos dos niveles permitira a su vez definir las acciones generales para la construccin de una poltica migratoria integral donde podra incluirse a la sociedad civil.
Sin un verdadero control y seguimiento de todo extranjero que entra a nuestro pas, mal podra minimizarse el problema social que las migraciones tienden a generar. Este seguimiento podra servir de base para un tratamiento en conjunto entre los gobiernos emisores y receptores de poblacin, como Colombia por ejemplo, a fin de tomar medidas sociales que protejan a los migrantes y sus familias.
En el caso venezolano se hace evidente que el tratamiento de las migraciones se realiza por partes, es decir, que institucionalmente no se encuentra centralizada su administracin, sino que por el contario, se realiza por distintos organismos, lo que adicionalmente admite que este sometido a regimenes jurdicos diversos, dependiendo del tipo de migracin que se trate. Es decir, si hablamos de migrantes trabajadores, el Ministerio del Poder
68 Popular para el Trabajo ser el responsable de su administracin, si hablamos de refugiados, ser la Comisin Nacional para los Refugiados la encargada, slo por citar estos ejemplos.
Esto no es ms que una muestra de que no existe una compresin social real y clara, ni siquiera en el mbito poltico o en el administrativo e incluso ciudadano, sobre las realidades, el impacto y las implicaciones de los movimientos migratorios, las normas vigentes y aplicables con el abanico de derechos que estn promovidos y protegidos en el marco del reconocimiento de los derechos humanos de los refugiados, los asilados o los trabajadores migrantes.
Es preciso que gubernamentalmente se promueva y propicie, tal como ese encuentra establecido en la Ley de Migrantes, una visin integral del tema, entendindose la interrelacin que resulta de la administracin de un elemento comn: la proteccin de la persona y de sus derechos fundamentales. Por esta razn, se requiere indiscutiblemente de un fortalecimiento institucional de los entes rectores y diseadores de las polticas migratorias a nivel nacional, en cumplimiento con la legislacin vigente, as como una conexin entre las polticas pblicas con las instituciones y con los programas.
En materia de derecho internacional, Venezuela a travs de sus instituciones debe cumplir con los diversos tratados que en materia de Derechos Humanos establecen obligaciones a cargo de los Estados, a favor de la proteccin de la persona que abarcan en principio, el derecho a la vida y a la integridad fsica, lo cual se extiende obligatoriamente a los migrantes. Inclusive, aquel ncleo de obligaciones emanadas de normas protectoras de los derechos humanos que son innegablemente erga omnes.
En definitiva, la asuncin plena y satisfactoria por parte de los estados de sus compromisos nacionales e internacionales resuelta pues,
69 imprescindible para garantizar el correcto funcionamiento de cualquier mecanismo de garanta que en la materia este vigente.
Existe una necesidad de salvaguardar adecuadamente la proteccin de los derecho fundamentales de los migrantes, y aunque la reforma sustancial que supuso la aprobacin de una nueva Ley de Migrantes vino a resolver de un modo satisfactorio uno de los objetivos que se perseguan con las mismas, esto es, reforzar la autonoma institucional con los mecanismos de proteccin y su eficacia administrativa, vemos sin embargo en la prctica ha tenido una naturaleza declarativa y no ejecutoria. Muestra de ello lo constituye el mandato para la creacin de un organismo independiente que administrara el tema.
Hasta el momento existe una mora en la instalacin y funcionamiento de la Comisin de Migracin y el Registro Nacional de Extranjeros y Extranjeras. La gestin de la migracin en Venezuela sigue en manos de la institucin que se encontraba a cargo antes de la aprobacin de la Ley en 2004.
Esta debilidad en la gestin migratoria pudo, observarse en el mismo ao 2004, cuando sin tener una poltica migratoria, el Ejecutivo Nacional aprob el Reglamento de Regularizacin de Extranjeros, que permiti otorgarle la ciudadana a 220.000 93 irregulares, la mayora de ellos colombianos, en el marco de la llamada Misin Identidad. En ese momento, miembros de la oposicin del pas, denunciaron que esa operacin estuvo "motivada por fines electorales: los documentos se entregaron en tiempo
93
Radio
Nacional
de
Venezuela:
Onidex:
357 mil ciudadanos
recibieron
carta de naturalizacin, 5 Septiembre 2005, Disponible: http://www.rnv.gov.ve /noticias/index.php?act=ST&f=2&t=2299, [Consulta: 2010, octubre, 05].
70 record para que los nuevos ciudadanos pudieran votar en un referndum aprobatorio contra su mandato, que tuvo lugar un mes despus" 94 .
Posteriormente, se realiz el caso de un operativo de regularizacin especficamente para ciudadanos de nacionalidad haitiana, con la novedad de que no se discriminaba entre aquellos que se encontraban en condicin irregular en el pas, en el marco del Plan de desconcentracin de trmites para extranjeros, previndose la atencin de unas 15.000 personas con el otorgamiento de la visa de transente social 95 .
Ambas medidas, sin embargo, no respondieron a una directriz enmarcada en una poltica migratoria eficaz y eficiente que refleje la situacin actual que se vive Venezuela y con las circunstancias que caracteriza la realidad regional e internacional que la rodea.
En conclusin, podemos observar no contamos con una poltica de admisin de extranjeros, con estrategias y objetivos definidos, lo cual ha tergiversado la esencia de la sana poltica inmigratoria, generando de esta manera efectos sociales indeseables.
94
Diario La Nacin: El debate sobre la inmigracin ilegal se extiende a la regin, Buenos Aires, junio 27 de 2007, disponible en: http://www.lanacion.com.ar/920108-el-debate-sobre- la-inmigracion-ilegal-se-extiende-a-la-region, Consulta en [junio, 01, 2011]
95
Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera SAIME: SAIME inicia operativo de regularizacin para ciudadanos de nacionalidad haitiana, Prensa SAIME, 12 de marzo de 2010, Disponible: http://www.saime.gob.ve/general/noticias_sec/notice_529.php, [Consulta: 2009, agosto, 14].
71 Seccin Cuarta:
Venezuela y la proteccin de los derechos humanos de los migrantes
A partir de la dcada de 1970 los cambios en la caracterizacin de las migraciones han aumentado la heterogeneidad y complejidad del fenmeno migratorio. Venezuela, tal como se ha sealado, ha sido tradicionalmente un pas abierto a las migraciones, cuyos factores, en las distintas etapas de su desarrollo, fomentaron la creacin de un marco normativo legal en la materia.
Ciertamente debemos partir en este punto, que cada estado debe organizar su aparato gubernamental y todas aquellas estructuras a travs de las cuales ejerce el poder pblico nacional de manera de que pueda asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos, de sus nacionales y extranjeros, que por una u otra razn se encuentren en el territorio de su jurisdiccin.
Es innegable que, de esta premisa, no escapa el manejo de los derechos de las personas migrantes internacionales, las cuales ameritan como cualquier persona, de un tratamiento apropiado, legtimo y eficaz, donde la aplicacin de las normas de derechos humanos propicie y garantice la prevencin de acciones discriminatorias en los estados receptores.
En virtud del anlisis realizado se puede afirmar que tanto la legislacin vigente en el derecho interno venezolano, como los tratados, pactos y convenciones internacionales suscritos en materia de Derecho Humanos, reconocen a toda persona que se halle legalmente en nuestro territorio tiene el derecho a circular libremente, o de residir, en este, previo cumplimiento de las regulaciones vigentes. No obstante, tal como se ha mencionado, no puede interpretarse en el sentido de pretender desconocer los Derechos Humanos de las personas que ingresaren ilegalmente en nuestro pas.
72 Del mismo modo, no debe entenderse que el respeto a los derechos humanos implica la no observancia de la legislacin nacional que regula la materia. Existen normas en nuestro pas donde se dispone, que cuando se trate de extranjeros en situacin ilegal en el pas, las autoridades administrativas debern participar las actuaciones al respectivo fiscal para que sea ste el encargado de llevar la investigacin correspondiente y, de ser el caso, presentar al sujeto ante la autoridad judicial, para efectuar la medida de expulsin o deportacin segn sea el caso.
Siendo Venezuela un pas tradicionalmente receptor de migrantes de pases de la regin, donde se destacan los provenientes de la Repblica de Colombia, as como otros pases de la regin como Ecuador y Per, por lo cual el tratamiento del tema ha estado vinculado al desarrollo de los mecanismos de integracin.
Segn la Asociacin de Colombianos en Venezuela, Juan Carlos Tanus, cuantific hace dos aos en alrededor de 4.186.000 los colombianos que haba en Venezuela tras abandonar su pas "buscando un mejor vivir y protegindonos del conflicto colombiano"
96 . Por su parte, el candidato a la Presidencia de Colombia por el Partido Liberal en ese momento, Rafael Pardo, estableci que el nmero en dos millones cien mil los que cruzan la fronteras todos los das para trabajar 97 .
De all que dentro de los objetivos de Poltica Exterior venezolana en el rea Econmico comercial, de destacan los lineamientos en materia de migraciones, ligados a los objetivos de la integracin regional: "Los pases como receptores de masivos flujos migratorios, crearn mecanismos que
96
Agencia Bolivariana de Noticias/YVKE Mundial: Venezuela alberga mayor nmero de desplazados colombianos en el mundo, 4 de marzo de 2008, Disponible: http://www.radiomundial.com.ve/yvke/noticia.php?3741, Consulta [2011, junio, 1]
97
Ibdem.
73 faciliten la integracin de los migrantes y su plena incorporacin a las sociedades de destino en aspectos tales como la educacin, los servicios de salud y la proteccin social 98 .
Tal como fue mencionado en la Seccin anterior, la Ley de Extranjera y Migracin vino regular la materia y a recoger definiciones precisas sobre la condicin del inmigrante en nuestro pas, detallando entre trabajadores migrantes, asilados, inmigrantes legales e ilegales, de acuerdo a los trminos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales sobre la materia.
Sin embargo se observa una lnea de separacin importante entre el aspecto legal formal que regula la materia o las declaraciones de buena voluntad y la realidad del fenmeno migratorio en nuestro pas.
Al revisar los Anuarios Estadsticos del ao 2009 99 y la Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicias, vemos que los registros de entradas y salidas por puertos, aeropuertos y puestos fronterizos tienen una limitacin esencial que alude a la circunstancia de no discriminar los procesos de movilizacin de diferente naturaleza que toman lugar de manera simultnea, por ejemplo.
Adems, de que esta informacin no da cuenta de los movimientos migratorios ilegales, es decir, aquellos que se realizan a travs de las fronteras, son el correspondiente control o el visado respectivo, as como
98
Ministerio de Planificacin y Desarrollo: Lneas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y General de la Nacin 2001-2007. Disponible: http://www.mpd.gob.ve/pdeysn/plan.htm., [Consulta, 2009, septiembre, 19]. 99 Oficina Nacional de Estadstica (2009), Anuario Estadstico de Venezuela. Disponible: http://www.one.cu/aed2009/08Ciego%20de%20Avila/Municipios/09%20Venezuela/esp/2010 Venezuela_tabla_cuadro.htm. [Consulta, 2011, junio, 06].
74 tampoco se incluyen aquellos cambios de condicin de permanencia legal sin el control o registro administrativo especfico.
Con frecuencia, nuestro pas parece incapaz de controlar la totalidad de su territorio limtrofe, situacin que es evidente por la constante migracin indocumentada que ingresa, lo cual obviamente no se maneja en una estadstica oficial, pero que "naturalmente" se observa a diario y la cual est estructuralmente presente en la economa y poblacin, sobre todo, en los estados fronterizos y/o poblaciones ms cercanas.
Un ejemplo de este caso, lo constituye la detencin de ciudadanos chinos, surafricanos, peruanos y haitianos en el ao 2008, sin documentacin oficial, los cuales fueron retenidos en la frontera colombo- venezolana. La prensa rese en esa oportunidad que "la presencia de inmigrantes ilegales en la zona de la frontera colombo-venezolana creca incontenible segn organismos como el Departamento Administrativo de Seguridad Colombiano (DAS) de Colombia, el cual habra recibido en las ltimas horas de la polica a cuatro haitianos" 100 .
Adicionalmente se detall que se trataba de cuatro adultos, que intentaban llegar a Venezuela a travs del puente internacional ubicado en el municipio de Puerto Santander. Los extranjeros viajaban a bordo de carros de servicio pblico y segn las primeras indagaciones haban ingresado al pas por la frontera con Ecuador. Agregaron que en el transcurso de este ao, las autoridades haban sorprendido a ms de 50 extranjeros, entre ellos surafricanos, italianos, chinos y ahora haitianos como ilegales en esta zona de frontera. El Departamento Administrativo de Seguridad colombiano (DAS)
100
Inmigrantes ilegales invaden la frontera colombo-venezolana, Caracol Noticias, 1 Octubre de 2008, Disponible: www.caracol.com.co/nota.aspx%3Fid%3D694313+inmigrantes+ indocumentados+en+venezuela&cd=6&hl=es&ct=clnk&client=firefox-a&source, Consulta [2011, junio, 7]
75 manifest que existe un desbordado flujo migratorio que se viene presentando.
Otra muestra de esta situacin lo constituye el caso de 1.000 mineros que trabajaban ilcitamente en nuestro pas y que fueron expulsados "forzadamente de nuestro pas" segn rese la Agencia Francesa de Prensa (AFP):
"La expulsin de Venezuela de unos 1.000 mineros que trabajaban ilegalmente, entre colombianos, brasileos, y ecuatorianos, es un desplazamiento forzado que viola el derecho internacional humanitario, dijo el lunes el ministro colombiano de Defensa Gabriel Silva. "Vamos a denunciar ante las autoridades internacionales de derechos humanos este tipo de desplazamiento forzado que viola el derecho internacional humanitario", precis Silva en la poblacin de Puerto Inrida (este, fronteriza con Venezuela), adonde lleg para entregar ayuda humanitaria a los mineros. Silva asegur que "ha sido una expulsin sin mediar procesos, sin mediar informacin, sin anunciarla para poder preparar humanitariamente la recepcin de estas personas". Los mineros, entre los que se cuentan colombianos, ecuatorianos, peruanos y brasileos, laboraban en el socavn Yapac, cerca de la poblacin de San Fernando de Atabapo, en el estado de Amazonas (Venezuela), cuando les fue notificado el cierre de la mina por parte de la Guardia Nacional de Venezuela." 101
Ahora bien, en el caso especfico de inmigrantes ilegales colombianos, ciertas coyunturas polticas en la relaciones diplomticas entre los dos pases, ha llevado a que se den expulsiones masivas: "ms de 500 los colombianos expulsados en el ltimos mes (noviembre 2009) de Venezuela,
101
Agence France Press: Expulsin de mineros desde Venezuela viola derecho humanitario: Colombia, 30 de noviembre de 2009, Disponible en: http://www.terra.com.ve/actualidad/articulo/html/act2083334-expulsion-de-mineros-desde- venezuela-viola-derecho-humanitario-colombia.htm, Consulta [2011, 06, 01]
76 despus de que el Presidente Chvez congelara las relaciones diplomticas con ese pas". 102
Ratificando esta situacin la Organizacin Internacional para las Migraciones, a travs de su Misin Regional para los pases andinos, informaba que "las porosas fronteras de Venezuela permiten la operacin de redes de trata y trfico de persona, entre otros delitos. Solo en el estado de Tchira, en la frontera con Colombia, existe un gran nmero de migrantes cuya situacin sirve como caldo de cultivo para este tipo de delitos. Es el caso de entre 150,000 y 200,000 colombianos que residen en esta localidad sin haber regularizado su situacin migratoria" 103 .
Pero esta situacin, no la apreciamos solamente en migrantes colombianos, tambin se produce por ejemplo en el caso de emigrantes chinos, quienes segn sus declaraciones pagan "sumas que oscilan entre los quince mil y cincuenta mil bolvares a funcionarios policiales en Caracas, indicando que cuando estos lo abordan para solicitarle sus papeles en regla, por su situacin de ilegalidad prefieren transar con los efectivos policiales hasta que logre regularizar su estada en el pas" 104 .
Ahora bien, cual es el tratamiento que se debe otorgarse a los inmigrantes? Segn la Prctica de la Defensora del Pueblo,
102
Noticias Uno (2009): 392 Colombianos fueron deportados de Venezuela, Disponible: www.noticiasuno.com/.../392-colombianos-fueron-deportados-de-venezuela.html, Consulta, 2009, noviembre, 30]. 103 Organizacin Internacional para las Migraciones: Prevencin de la trata de personas y el trfico de migrantes en la frontera entre Venezuela y Colombia, Disponible en: http://www.oimlima.org.pe/c.php?pag=caracas-proy-preta.htm, Consulta [2011, junio, 06]
104
Gonzlez, Antonio (2009): Los chinos en la Venezuela de Hoy, Disponible en: http://gadantre-1.blogia.com/2009/022101-los-chinos-en-la-venezuela-de-hoy.php, Consulta [2011, junio, 01]
77 independientemente del carcter ilegal del ingreso al territorio venezolano, a travs de sus respectivas oficinas en el mbito nacional, se debe velar por el respeto de los derechos a la vida, integridad personal, dignidad, honra y reputacin, entre otros, de las personas sometidas a medidas administrativas de detencin policial en casos donde se duda del estatus legal del detenido 105 .
En este sentido, las detenciones que realicen los organismos pblicos competentes deben cumplir con los extremos que exige la Constitucin de la Repblica y el Cdigo Orgnico Procesal Penal, a saber: la inviolabilidad de la libertad personal, salvo en virtud de una orden judicial o si la persona es sorprendida in fraganti (en este caso debe ser llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas). Del mismo modo, en su Artculo 121: La Defensora del Pueblo y cualquier persona natural o asociacin de defensa de los derechos humanos podrn presentar querella contra funcionarios o empleados pblicos, o agentes de las fuerzas policiales, que hayan violado derechos humanos en ejercicio de sus funciones o con ocasin de ellas 106 .
Adems, lo antes expuesto, se contempla la posibilidad de los afectados de acudir a la va judicial del amparo, ante tales medidas de detencin que se prolonguen ms all de los lmites legales permitidos, sin que las autoridades administrativas competentes resuelvan o se pronuncien acerca de cada caso en concreto.
105
Defensora del Pueblo (2003): Anlisis de la Ley sobre Actividades de Extranjeros en el Territorio de Venezuela y la Ley de Inmigracin y Colonizacin. Disponible: http://200.44.98.254/detalle.asp?sec=160104&id=1237&plantilla=8, [Consulta, 2009, noviembre, 22]. 106 Cdigo Orgnico Procesal Penal (2001), Disponible: http://www.gobiernoenlinea.ve /docMgr/sharedfiles/CodigoOrganicoProcesalPenal.pdf, [Consulta, 2009, noviembre, 22].
78 Podemos mencionar, un caso procesado por la Defensora Delegada del Estado Falcn 107 , la orden del Juzgado Cuarto de Control del Circuito Judicial Penal de dicho Estado, decret la libertad de un grupo de personas detenidas irregularmente por la polica, aclarando que las detenciones que realicen los organismos pblicos competentes deben cumplir con los extremos que exige la Constitucin de la Repblica y el Cdigo Orgnico Procesal Penal, a saber: la inviolabilidad de la libertad personal, salvo en virtud de una orden judicial o si la persona es sorprendida in fraganti.
Es oportuno observar que, en el mbito estrictamente procesal, los Defensores Delegados que reciban denuncias relativas a detenciones arbitrarias de personas, estn legitimados para interponer la correspondiente accin de habeas corpus, a fin de que la autoridad judicial competente ordene la libertad inmediata de los detenidos. En este caso el SAIME en ejercicio de sus funciones proceder con las medidas oportunas para cada proceso.
En otro caso, una Detencin ejecutada por la Polica del Municipio Libertador, una vez determinado por la ONIDEX y el Grupo de Dactiloscopia, de dos detenidos que dijeron ser de nacionalidad colombiana, no aparecieron en el sistema y al no poseer un documento que acrediten su estada legal en el pas, el Tribunal de conformidad en lo previsto en el Artculo 7 de la Ley de Identificacin, 38 y 39 de la Ley de Extranjera y Migracin, puso a la orden de la Direccin de Migracin y Fronteras del Ministerio del Interior y Justicia a los inmigrantes ilegales para que se iniciara el procedimiento de deportacin. Se hizo hincapi en que debern ser tratados con respeto a sus derechos y
107
Defensora del Pueblo (2002): Opinin jurdica solicitada por la Defensora Delegada del Estado Falcn, con ocasin de detenciones prolongadas de personas que presuntamente ingresan ilegalmente al Pas, Exp. DD-057-02 /16-04-2002, Disponible: http://www.defensoria.gov.ve/imprimir.asp?sec=160407&id=125&plantilla=1, [Consulta, 2009, noviembre, 22].
79 garantas, de acuerdo a los pactos, convenios y tratados suscritos por la Repblica Bolivariana de Venezuela, y especial a los de Derechos Humanos 108 .
Resulta importante mencionar tambin, el proceso de detencin de dos migrantes ilegales por funcionarios adscritos a la tercera compaa del Destacamento N 78 de la Guardia Nacional, los cuales no portaban ningn tipo de documentacin que acreditara su legalidad en el territorio venezolano. De conformidad con el numeral 1 del artculo 38 de la Ley de Extranjera y Migracin declara procedente su deportacin a su nacin de origen, otorgndole la libertad sin restricciones. El Tribunal acuerda el inicio del procedimiento de deportacin de los mismos, por lo que se conviene en ubicarlos de manera cautelar o preventiva a resguardo o custodia de la comandancia de polica a la orden de la Oficina Nacional de Inmigracin y Extranjera, ente encargado de llevar a cabo el procedimiento de deportacin de dichos ciudadanos hasta su pas natal todo de conformidad con lo previsto en los artculos 2, 3, 38 y 40 de la Ley de Extranjera y Migracin 109 .
Estos tres ltimos casos, nos permite reconocer que desde un punto de vista formal, es decir a travs de los juzgados se cumple con las formalidades establecidas en la Ley, en lo que se refiere a aplicacin de la normativa vigente en la materia correspondiente, sin embargo, en lneas generales, al analizar el resto de los casos y sobre todo, los que implican la
108
Sentencia del Tribunal Vigsimo Primero de Control de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 21C-6806-06, del 5 de junio de 2006, Disponible: http://caracas.tsj.gov.ve/decisiones/2006/junio/1752-5-6806-06-.html, [Consulta: 2009, noviembre, 30]. 109 Sentencia del Tribunal Primero de Control Circuito Judicial Penal del Edo Sucre, Extensin Carpano 30 de Marzo de 2009 RP11-P-2009-000593, Disponible: sucre.tsj.gov.ve/.../2009/marzo/1209-31-RP11-P-2009-000593-.html, [Consulta: 2009, noviembre, 30].
80 actuacin de los funcionarios de orden pblico, puede afirmarse que tenemos una gran incumplimiento en el respeto de los derechos humanos de la poblacin migrante.
Podemos concluir que el Estado venezolano, no est respetando y garantizando los derechos humanos y la tutela judicial efectiva, consagrados y reconocidos en el texto constitucional y leyes relacionadas. El respeto de los derechos se traduce, en que incluso los migrantes indocumentados gozan de un mnimo grado de proteccin legal. De acuerdo con los principios de los derechos humanos, los individuos estn protegidos por su condicin de personas, y no por su nacionalidad o ciudadana.
A pesar del manejo "oficial" del tema, no quedan registros de los muchos casos de detenciones ilegales y migracin clandestina en Venezuela, las cuales siguen fortalecindose y trasladndose a travs de los llamados caminos verdes y generndose otros, producto de la competencia entre las mafias de traficantes de personas. En las carreteras nacionales, an, con puestos fronterizos donde existe presencia policial, se logra fcilmente el desplazamiento de migrantes ilegales, ya que los funcionarios gubernamentales en muchos casos extorsionan y amedrentan tanto a migrantes que viajan con mafias organizadas como independientes 110 , que huyen de la pobreza, las persecuciones polticas, la desigualdad y/o la violencia intrafamiliar en sus respectivas naciones.
En nuestro pas, la totalidad de los puestos fronterizos estn a cargo de la Guardia Nacional, sin embargo, en declaraciones del en su momento Comandante de la Guardia Nacional Gerardo Briceo Garca, destac que dicho componente no tiene oficialmente la funcin de detencin de migrantes
110
Provea: Derechos Civiles y Polticos. Derecho de Asilo y Refugio,
Octubre 2002- septiembre 2003, Disponible en: http://www.derechos.org.ve/proveaweb/wp- content/uploads/03_derecho_al_asilo_y_al_refugio.pdf, Consulta [2011, mayo, 31]
81 ilegales, sin embargo, anunci que este componente militar aspira que en un futuro le sean asignadas tareas de polica migratoria Esto requiere un marco legal adecuado recalcando que el pas adolece de eficacia en el control de personas extranjeras 111 . Aqu valdra la pena mencionar el desconocimiento de muchos funcionarios de todas estas disposiciones y normas internacionales, quienes ven el fenmeno de la migracin o el refugio de una manera simplista, como un problema de seguridad pblica.
Segn datos de una investigacin realizada por Luis Dvila para la Universidad de Los Andes, titulada Fronteras confusas: Impactos sociales de la migracin, aseguraba que: "1- Un cuarto de los ocupados entre los inmigrantes irregulares son, o bien trabajadores por cuenta propia, o bien del servicio domstico; 2- Algunos estudios revelan que un quinto de los indocumentados eran trabajadores por cuenta propia; del resto, ms de tres cuartos trabajaban en pequeas empresas de menos de 20 empleados; 3- A lo anterior podemos aadir que la mitad de estos trabajadores por cuenta propia vivan en el mismo sitio de trabajo, e igual proporcin no reciba prestaciones ni tampoco era amparado por la seguridad social. Casi un cuarto de stos no perciban salario fijo" 112 .
Evidentemente, la realidad migratoria de nuestro pas es compleja. Podemos ver que las polticas migratorias ejecutadas, fluctan entre avances formales y retrocesos reales, lo que muestra que tenemos una gran debilidad en la articulacin integral en las instituciones encargadas de gestionar las migraciones. Es decir que aunque tenemos una estructura jurdica que en
111
El Universal: Inmigrantes: 21 de junio 2001, cuerpo Ciudadanos, pgina 2. 112 Dvila Luis Ricardo (2002): Fronteras confusas: impactos sociales de la migracin. Revista Virtual de Estudios Literarios y Culturales Centroamericanos, Disponible en: http://collaborations.denison.edu/istmo/n04/articulos/fronteras.html, Consulta [2001, mayo, 31]
82 materia de migraciones se encuentra armonizada con la Constitucin nacional y con los instrumentos internacionales que rigen la materia, en la practica la situacin es ofensivamente distinta.
Es lamentable, que teniendo un marco legal integral que regula la materia migratoria, en mltiples oportunidades los migrantes son objeto de discriminacin, detenciones arbitrarias y asedios por parte de las autoridades o cuerpos de seguridad, bajo la sospecha Per Se de ser delincuentes. En la mayora de los procedimientos se viola el debido proceso, el derecho a la defensa y a la integridad personal.
Como demuestran algunos de los casos que se han citado y a consecuencia de medidas migratorias restrictivas, los migrantes se ven obligados a relacionarse con estructuras del crimen organizado. Estos grupos que trafican con migrantes les facilitan el traslado a otros estados, la tramitacin de documentos ilegales, su ubicacin irregular y de esta forma pasan a integrar, en muchos casos bajo amenazas y en contra de su voluntad, las redes de trfico y trata de personas.
Ya en mltiples aspectos del mismo tema, podemos percibir como las medidas de control suelen resultar muchas ineficaces. Indiscutiblemente las migraciones constituyen un factor importante de transformacin social en los pases receptores, debemos recordar los aspectos sociales, econmicos, culturales y de derechos humanos vinculados al fenmeno.
Esto hace evidente la necesidad de planificar estrategias a largo plazo que promueva la convergencia de los pases y/o instituciones que permitan alcanzar los objetivos necesarios para garantizar una migracin ordenada e impedir que los intermediarios y las personas que contratan exploten a los migrantes; salvaguardar los Derechos Humanos de los migrantes; hacer de la migracin un instrumento del desarrollo sostenible; evitar conflictos entre
83 las poblaciones de las zonas de acogida y sacar el mximo partido de los aspectos positivos del cambio social y cultural 113 .
El no haberse constituido las instituciones especficas para la administracin del tema, ha significado una gran limitacin a su aplicabilidad y desarrollo. Valdra preguntarse entonces hasta que punto los avances legales, ampliamente reseados son mayores a las limitaciones reales existentes, lo que tiene un efecto directo en las trabas a la libre y legal circulacin en nuestro pas. Visto est que debemos superar la poca de detenciones en nombre de la seguridad, violando el debido proceso, el derecho a la defensa y a la integridad personal de los migrantes.
Es por ello que una legislacin incompleta o no implementada, tambin afecta el efectivo tratamiento de los migrantes. Tal es el caso de los delitos vinculados, por ejemplo a la trata de personas y trfico de personas.
Es importante entender las diferencias entre trata de personas y contrabando de migrantes. Estos trminos no son intercambiables y ambos representan retos importantes para la administracin de la migracin contempornea. Estas formas de migracin irregular se estn penalizando internacionalmente, aunque en Venezuela no existe regulacin en la materia.
En nuestro pas, en este momento que se encuentra en la Asamblea Nacional un proyecto de ley contra la trata de personas y el trfico de inmigrantes, el cual fue presentado por el Ministerio del Poder Popular las Relaciones Interiores y Justicia, justificndolo en los casos ms recurrentes de irregularidad. De all que se obligara a pagar a las empresas, que es donde ms se han detectados casos de explotacin contra los inmigrantes, as como sanciones o multas al estado, con el fin de disminuir este delito,
113
Cobos Campos Amalia Patricia (2009): el respeto a la dignidad humana de los trabajadores migrantes, Disponible: http://aijdtssgc.org/2009/11/20/el-respeto-a-la-dignidad- humana-de-los-trabajadores-migrantes/, [Consulta, 2010, septiembre, 19].
84 agregndose que las sanciones se harn extensivas, inclusive a personas naturales que contratan a inmigrantes como domsticas" 114
Son muchos los retos que en la gestin migratoria nuestro pas debe enfrentar para un integral manejo, que directamente fortaleceran los esfuerzos de respeto de los derechos humanos y de proteccin para aquellos que realmente lo necesitan. El respeto por la dignidad humana y bienestar de los migrantes deber reflejarse necesariamente en la implementacin de toda la legislacin nacional, actividades, proyectos y programas. As mismo el derecho al debido proceso legal que est reconocido en el marco de las garantas mnimas que se debe brindar a todo migrante, independientemente de su estatus migratorio.
114
Ultimas Noticias, En la AN Proyecto de ley contra la trata de personas y el trfico de inmigrantes, 03de agosto de 2010, pgina 28.
85 Seccin Quinta:
Conclusiones y recomendaciones.
El marco legal internacional ha buscado responder a los desafos que en materia de derechos humanos se han presentado en los ltimos 50 aos. Hoy en da, no se puede entender las relaciones internacionales, si no se acepta, que las fuentes de Derecho Internacional son vinculantes y obligatorias para todos los Estados. El movimiento de personas durante lo largo de la historia ha permitido la distincin de las culturas, por el contacto entre las diversas naciones y tradiciones. Dichos desplazamientos humanos se han producido desde la antigedad, sin embargo se hecho ms evidentes en los ltimos siglos, particularmente en el Siglo XX, donde las migraciones de personas fueron aun ms importantes.
Cuando la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) fue creada en el ao 1951, indicaba que la migracin y el desarrollo econmico iban a la par. La migracin ilegal pone sobre el tapete la falta de capacidad para canalizar eficientemente la migracin en el contexto global actual, cuando responden a razones polticas, econmicas y demogrficas.
Actualmente en Amrica Latina se puede percibir que la proporcin de aumento de los flujos migratorios, es directamente proporcional al crecimiento de los pases menos desarrollados, sin embargo, expertos parecen creer que esta migracin tendr mayor relevancia para la corriente exterior de la regin que para las tendencias estrictamente dentro de la subregin.
Venezuela, durante el siglo XX fue un pas promotor de la migraciones, por esta razn tenemos amplios antecedentes en el tratamiento del fenmeno. Cada una de ellos ajustados a contextos sociales y polticos
86 internos distintos, atendiendo situaciones especiales que han caracterizado el tema.
Debemos acotar, que durante la realizacin de esta investigacin, se tuvo serias dificultades al intentar hacer una evaluacin realista del impacto de la migracin sobre las estructuras sociales de nuestro pas. Gran parte de este problema de debe a la ausencia de estadsticas o de informacin desglosada sobre las mismas.
En el mbito formal, la aprobacin de una nueva Constitucin para la Repblica Bolivariana de Venezuela en 1999, vino a introducir una serie de modificaciones en materia de Derecho Internacional y de relaciones internacionales, convirtindose en una de las constituciones ms modernas en nuestro continente. Entre los avances en el mbito de los Derechos Humanos, la Carta magna establece la observancia de la normativa internacional en materia de derechos humanos, con preeminencia dentro de nuestro ordenamiento jurdico interno.
Entre la legislacin venezolana vinculada a los extranjeros o Migraciones Laborales, nos encontramos con disposiciones constitucionales en materia de Salud y Seguridad Social, disposiciones constitucionales en Materia Laboral, Ley Orgnica de Seguridad Social, disposiciones constitucionales para extranjeros.
Podemos ver como la aprobacin de la Ley de Migracin y Extranjera y la Ley Orgnica sobre Refugiados (as) o Asilados (as), adecu la normativa interna a los postulados constitucionales e internacionales, buscando de esta manera, lograr su armona en el marco del efectivo goce y ejercicio de los derechos humanos, y as intentar superar la poca de detenciones en nombre de la seguridad, violando el debido proceso, el derecho a la defensa y a la integridad personal de los migrantes.
87 En nuestro pas la adecuacin de la legislacin vigente en materia de migraciones en la ltima dcada ha avanzando hacia una progresiva flexibilidad que contribuira contundentemente a un tipo de gestin migratoria que facilite los movimientos migratorios y proteja a las poblaciones involucradas, tomando como base las caractersticas particulares de la migracin interregional y su relacin con el desarrollo en Amrica latina. A pesar de ello, debemos observar que los rganos ejecutores no se han creado y/o articulado de acuerdo a lo establecido en la Ley, razn por la cual no se gestiona a travs de lneas nacionales, ni regionales, una poltica equilibrada de control y gestin de las migraciones.
Pareciera necesario que la formulacin de polticas migratorias en nuestro pas y sobre todo su puesta en marcha en zonas fronterizas tenga en cuenta que la administracin del fenmeno migratorio debe responder a razones de empleo temporal o de residencia permanente, con el objeto de conocer e intentar resolver el profundo impacto y muchas veces contradictorio, que se genera sobre la estructura social tanto de Venezuela como pas receptor y la necesaria articulacin que con los pases emisores en la regin debe acordarse.
Es por ello que podemos concluir, que el marco jurdico se ha enriquecido, adaptndose a las nuevas realidades que como pas Venezuela enfrenta. No obstante, no contamos con un aparato institucional que se configure con estas realidades. Estaramos hablando de la necesidad organizativa y tecnolgicamente de ser eficientes. No se hacen publicaciones de las cifras de migrantes reales, ya hablemos de turistas, trabajadores, ilegales deportados, expulsados o sus causales, que nos permitan conocer ciertamente la problemtica a la que nos enfrentamos, para de esta manera, hacer correctivos concretos y evitar que los inmigrantes continen siendo las vctimas de una autntica emergencia humanitaria, a la que el gobierno debera hacer frente.
88 En este momento, vemos la gran necesidad de que las defensoras del pueblo delegadas promuevan la difusin y efectiva proteccin de los Derechos Humanos de los migrantes. Esto se hace aun ms evidente en lo que respecta a las actuaciones de los funcionarios de rganos del Poder Pblico. No podemos atender los retos que nos plantean las situaciones y casos puntuales, por lo que nos quedamos rezagados a una letra muerta, esta situacin obliga a la adopcin de medidas positivas para asegurar el ejercicio y goce pleno y efectivo de sus derechos.
Una verdadera contribucin al manejo del tema debera ir ms all de los anlisis macro y recurrir al anlisis micro; para de esta manera situar al inmigrante dentro de redes de relaciones sociales: el eje temtico a profundizar sera el estudio de los cambios que originan estas trayectorias espaciales, no slo socio-econmicos sino tambin culturales tanto en los migrantes como en la sociedad de recepcin 115 . Abarcando as, la poblacin que representen a migrantes legales, ilegales y en trnsito, no olvidando que los funcionarios competentes tienen el deber de respetar y garantizar la proteccin de sus derechos humanos.
El manejo de los instrumentos internacionales y nacionales por parte de los funcionarios pblicos involucrados en la gestin de las migraciones, es de radical importancia, a fin de que no sean desvirtuados y utilizados para obstruir el ingreso de los migrantes a nuestro pas. En las situaciones de los extranjeros en custodia por detenciones temporales a raz de su ingreso y/o permanencia ilegales al pas, se producen muchas violaciones a sus derechos fundamentales, lo cual es ampliamente conocido.
Del mismo modo no debe entenderse que el respeto a los derechos humanos implica la no existencia de sanciones. Existen regulaciones donde
115
Borjas, George (1989): Economic Theory and International Migration, International Migration Review, N 3, Estados Unidos, pgina 460.
89 se dispone que cuando se trate de extranjeros en situacin ilegal en el pas, las autoridades administrativas debern participar las actuaciones al fiscal respectivo para que sea ste el encargado de llevar la investigacin correspondiente y de ser el caso presentar al sujeto ante la autoridad judicial.
En muchos casos se les vulnera el derecho a las garantas y a la proteccin judicial por dos razones fundamentales: el riesgo cuando acuden a instancias administrativas o judiciales a ser deportados, expulsados o privados de su libertad y por la negativa de la prestacin de un servicio pblico gratuito de defensa legal a su favor.
En definitiva, los estados en el ejercicio de su derecho soberano de establecer sus polticas migratorias, deben intentar realizarlo bajo los principios y normas del derecho internacional de los derechos humanos; y en tal sentido, respeten los derechos humanos de los migrantes, independientemente de su estatus migratorio. En el mbito nacional, de debe tender a la adopcin de programas de inmigracin que permitan a los migrantes integrarse plenamente en los pases de acogida, facilitar la reunificacin familiar y promover un ambiente de tolerancia y respeto
Cul sera entonces la visin gubernamental que debera servir de base en el tratamiento de las migraciones? Ir ms all de un enfoque unilateral de carcter esencialmente restrictivo?, exactamente. El tema debe pasar a formar parte de la agenda bilateral con los pases fronterizos y regionales, es decir, como un punto de vista compartido y la aceptar responsabilidades en cuanto al proceso migratorio y las repercusiones tanto sociales como culturales que se ven asociadas a su desarrollo.
Cual es fin ltimo que se persigue en cuanto al trato de las migraciones internacionales? apertura en espacios econmicos sociales en condiciones de responsabilidad compartida tanto en los pases de origen
90 emisores como a los pases receptores de migracin, que garanticen la plena libertad migratoria del reconocimiento de la garanta de derechos laborales y socioeconmicos relativos a salud, educacin, proteccin social y libre trnsito, esto es bsico.
Si bien es cierto que los avances son mayores, es importante notar la diferenciacin entre migraciones laborales y la libre circulacin de mano de obra o trabajadores, en donde son ms profundas las asimetras en las diversas legislaciones, lo que tiene un efecto directo en las trabas a la libre circulacin humana. Es por ello, que se hace imprescindible promover una visin integral del fenmeno migratorio y superar la visin simplista de aplicar aquellas polticas migratorias de carcter restrictivo y/o punitivo que atentan contra los principios ms bsicos de proteccin de los Derechos Humanos.
Es necesario por lo tanto la adecuacin a un mercado laboral ms regional y mundialmente ms abierto donde sea posible compaginar la oferta y la demanda de mano de obra. Por ejemplo, la OIM ha asumido de cara al futuro las trabas "teniendo en cuenta los numerosos beneficios que se obtendran, si se solucionara el problema de la migracin laboral actual de estrategias fragmentadas y descoordinadas, aplicadas segn las circunstancias" 116 . Hay que enfocar el tema desde una perspectiva nueva y creativa.
Un avance fundamental en este sentido podra ser la elaboracin de informe sombra por organizaciones de la sociedad civil sobre el cumplimiento, por ejemplo, de la Convencin para la Proteccin de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias. Esta iniciativa permitira avanzar en dos objetivos: por un lado, se fortalecera la organizacin de la sociedad civil
116
Revista Migraciones OIM (2006): La tragedia de la Migracin irregular, Diciembre, Publicaciones OIM, Ginebra.
91 frente a la migracin; y por otro, se adelantara un balance a profundidad sobre la situacin actual de la poltica migratoria venezolana.
Ms all, de que la implementacin de acciones migratorias del Estado Venezolano no han rendido los frutos necesarios para ejercer algn tipo de canalizacin efectiva en la movilidad de las personas a travs de nuestras fronteras, se hace imprescindible insistir en la necesidad de que se fomenten y desarrollen en Venezuela como pas receptor, polticas coherentes de integracin a los inmigrantes, que se articulen con el marco jurdico, legislativo e institucional.
Desde el punto de humano, se hace preciso que en un futuro inmediato, los funcionarios encargados de la administracin migratoria hagan un verdadero esfuerzo en el diseo de una poltica migratoria con matiz social que de una manera holstica sea capaz de integrar a los migrantes a nuestra sociedad, de manera de amortiguar su impacto social, y de promover la contribucin de los migrantes al desarrollo econmico y social de nuestro pas.
Sin embargo y antes de concluir, resulta interesante pensar, tal como se lo han planteado diversos acadmicos qu sucedera si se suprimieran las barreras a las migraciones y partiramos de la libre circulacin de personas por el mundo? el escenario "migracin sin fronteras" (denominado a veces "fronteras abiertas" u open borders) 117 . Es objeto de un creciente debate entre acadmicos y organizaciones no gubernamentales, a la vez que recibe el apoyo de horizontes diferentes, incluidos los economistas neoclsicos y los movimientos sociales de izquierda, debido a la
117
Hayter, Teresa, Open Borders. The case against immigrations controls, Londres, Pluto press, 2000.
92 incongruencia obvia entre la falta de control sobre los movimientos de capital y el control represivo sobre la circulacin de personas 118 .
En una poca en que los flujos migratorios parecen eludir el control del estado, esta novedosa idea fomenta un replanteamiento crtico de las polticas y prcticas de migracin actuales. Con el fin de comprender mejor ese escenario, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) coordin un proyecto de investigacin para analizar sus aspectos tericos y reunir los enfoques regionales de estudiosos de los cinco continentes, a fin de examinar los problemas que plantea la libre circulacin y se resumen las conclusiones principales del proyecto. En este marco el economista Nigel Harris argumenta, que los controles de la migracin son cada vez ms graves y degradantes y que adems, no funcionan: la inmigracin ilegal sigue aumentando, y la organizacin de sindicatos criminales va en aumento 119 .
En definitiva, una legislacin incompleta o no implementada, tambin afecta el efectivo tratamiento de los migrantes. Por esta razn la adecuacin de la normativa vigente, se hace imperiosa, tomando en cuenta situaciones irregulares como los delitos vinculados a la trata de personas y trfico de personas.
Esta iniciativa permitira no slo construir mecanismos para gestionar las migraciones desde una perspectiva de control y organizacin de flujos, sino que se ubique en el centro a las personas en condicin de movilidad como la base para la construccin de polticas nacionales, tan necesarias para atender los casos puntuales que como pas Venezuela enfrenta.
118
119
Ibdem, pgina 152. Harris, Nigel (2002), Thinking the unthinkable. The immigration myth exposed, ,i.b. Tauris publishers, Londres.
93 Es una necesidad imperiosa, la articulacin de alianzas entre las instituciones que gestionan las migraciones y la Defensora del Pueblo, a travs de las defensoras regionales, en tanto que estas instancias estatales, son las que cumplen funciones de vigilancia y de garanta de los derechos humanos en todos los estados.
_________________________
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