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O poder militar como instrumento da poltica externa

brasileira contempornea
Military Power as Brazils Contemporary Foreign Policy Tool
JOO PAULO SOARES ALSINA JR*
Introduo
Neste artigo pretende-se responder a trs perguntas: a) qual a instrumentali-
dade do poder militar para a conduo da poltica externa de Estados perifricos no
ps-Guerra Fria?; b) qual a instrumentalidade do poder militar para a conduo
da poltica externa brasileira contempornea?; e c) como possvel aumentar o
grau de articulao entre a poltica externa e a poltica de defesa tendo por base
cenrios prospectivos que levem em conta a interao entre os planos domstico
e internacional?
As respostas, ainda que parciais, s perguntas mencionadas so essenciais para
que seja factvel discutir a temtica da articulao entre as polticas externa e de
defesa a partir de um arcabouo conceitual mnimo. A necessidade de explorao
de conceitos basilares d-se pela constatao de que os assuntos de defesa carecem
de tratamento mais aprofundado no Brasil. A repetio acrtica de vises simplistas
sobre o problema frequentemente empobrecem o (po) debate pblico, reforando
esteritipos e tornando adicionalmente incompreensvel para o cidado comum
questes relevantes que, por suas implicaes, deveriam ser objeto de anlises srias
e informadas. Logo, este texto possui um inevitvel carter didtico, visando a
contribuir para o adensamento das discusses sobre o lugar do poder militar na
poltica externa de um Estado com as caractersticas peculiares do Brasil.
Definio de poder, poder militar e Estado perifrico
Embora o poder seja uno, ele se manifesta sob as mais diferentes formas,
nas mais diferentes circunstncias. Como relao social, o poder pode ser
compreendido no contexto de teorias do tipo agente/principal, j que muitas
vezes possvel determinar quem exerce o poder e quem sofre os efeitos daquela
ARTIGO
Rev. Bras. Polt. Int. 52 (2): 173-191 [2009]
* Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB e diplomata de carreira (jalsina@
mre.gov.br).
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ao. Essa possibilidade, contudo, deve ser encarada com cuidado. Tendo em
conta que uma das caractersticas intrnsecas do poder seu carter relacional,
em nenhuma circunstncia haver aes exclusivamente unilaterais em que o
sujeito impe sem resistncia sua vontade a um objeto inerte, indefeso. Em toda
e qualquer relao, o alvo do poder (agente) ter a opo de resistir quele que o
impe (mandante). Quase sempre, agente e mandante negociaro como a relao
de poder ocorrer, pois o primeiro, mesmo em posio subalterna, geralmente
possui alternativas capazes de modular o grau de impositividade do segundo.
Ademais, interessa ao mandante que seu relacionamento com o agente seja o
menos conitivo possvel, uma vez que quanto maior o grau de consentimento
do agente, maior ser a efetividade e a possibilidade de reproduo da relao de
poder. Inversamente, quanto maior o contedo de coero, menor a efetividade e
a reprodutibilidade da relao ao longo do tempo.
Se correto encarar o poder como capacidade que gera efeitos no plano das
relaes sociais, deve-se admitir que ele no precisa ser efetivamente exercido para
produzir resultados. O poder de um mandante ser tanto maior quanto maior
for sua capacidade de limitar a margem de escolha do agente. Este, consciente
da limitao, muitas vezes antecipa-se ao daquele, fazendo sua vontade antes
mesmo que ela se manifeste. Portanto, o poder como potncia representa uma
virtualidade que tm conseqncias palpveis. No limite, no haveria sequer
a necessidade de que o poder existisse concretamente, uma vez que bastaria a
percepo da sua existncia para a produo de efeitos o que demonstra como o
aspecto perceptual ele prprio uma das facetas mais importantes do poder. Em
vista disso, valeria abordar o que Scott classica como os dois modos fundamentais
de poder: a inuncia corretiva e a persuasiva, associados, respectivamente, ao que
chama corrente principal e segunda corrente dos estudos sobre poder.
1
A corrente
principal, inuenciada por Weber, encara o poder como um bem distribudo entre
instituies, porm nito. A luta pelo poder constituiria, assim, um jogo de soma
zero, envolvendo nveis variados de conito. Para a segunda corrente, de outra
parte, o poder seria antes de tudo um meio de facilitao ou produo das relaes
sociais, estando disperso atravs da sociedade. O poder representaria um jogo de
soma positiva, em que todos os atores intervenientes poderiam ser beneciados.
Tanto a inuncia corretiva quanto a persuasiva constituem elementos
centrais das estruturas de dominao existentes nas sociedades. A dominao
centrada na inuncia corretiva realiza-se por intermdio da limitao do espectro
de possibilidades de ao do agente, seja na forma de coero (empregada pelos
lees), seja na de incentivos positivos ou de seduo (empregada pelas raposas).
A dominao fundamentada na inuncia persuasiva, por sua vez, opera por
meio do comprometimento, da lealdade, da conana, compondo uma estrutura
de formao discursiva. Esta pode ser subdividida em dominao derivada do
1 SCOTT, John. (2001) Power. Cambridge: Polity Press,. p.12-16.
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conhecimento ou expertise (empregada pelas corujas) e dominao derivada
do direito de comandar (empregada pelos ursos)
2
. A ltima de particular
importncia por salientar o papel da liderana como elemento fulcral do exerccio
e da manuteno do poder.
Se se aceita que a inuncia corretiva do poder por vezes mais saliente no
plano internacional do que no domstico, passa a ser fundamental denir o poder
militar como etapa prvia ao estudo do seu lugar no relacionamento entre as
unidades estatais. Nye, por exemplo, sustenta que o poder militar expressar-se-ia
por meio de ameaas, permitiria a coero, dissuaso e proteo, alm de dar origem
a polticas governamentais como a diplomacia coercitiva, a guerra e as alianas
3
.
O autor em tela menciona tambm a capacidade persuasiva do poder militar, que
poderia, em situaes especcas, gerar admirao, reconfortar, proteger, auxiliar
os desvalidos etc. Nye apia, portanto, a tese da unidade ontolgica do conceito
de poder. Assim, a fora armada passvel de ser utilizada tanto de forma direta
(violncia fsica) quanto indireta (meios no violentos). Em sua verso indireta,
aproxima-se da inuncia persuasiva tout court, embora se diferencie dela,
sobretudo, por utilizar instrumentos distintos: o poder militar necessita de uma
base material, ao passo que a persuaso levada a cabo pelas corujas ou pelos ursos
antes de tudo uma formao discursiva. Logo, a fora armada, enquanto pilar
da inuncia corretiva, constitui elemento indissocivel do poder lato sensu.
Com base no acima exposto, um Estado perifrico pode ser simplicadamente
caracterizado a partir de seu no pertencimento ao ncleo central do capitalismo.
Como corolrio dessa excluso, um Estado perifrico apresentar disparidades
domsticas em escala varivel, porm mais acentuada do que a encontrada nos
pases centrais. A base institucional dos Estados da periferia tender a ser mais frgil
que a do centro, assim como sua vulnerabilidade a inuncias externas. No raro,
essas fragilidades reetir-se-o na existncia de instabilidade domstica fato que
representa preocupao adicional para os formuladores das polticas de segurana
e defesa dos pases perifricos. Assim, levando em conta a rationale desenvolvida
at este ponto, infere-se que o poder militar relevante para os pases perifricos.
Em no raras oportunidades, dada a tibieza institucional prevalecente na periferia,
a fora armada, encarnada nos exrcitos nacionais, constitui a principal barreira
fragmentao pura e simples do Estado.
No entanto, a capacidade defensiva da periferia quase sempre se encontra
limitada por constrangimentos diversos. Dada a heterogeneidade existente entre os
Estados perifricos, pode-se conceber um contnuo de atribuio de importncia
ao poder militar que variar de acordo com a dotao de recursos de cada unidade,
seus diferentes contextos domsticos e as estruturas material e social prevalecentes
2 Essa taxonomia poltica derivada da zoologia citada por Scott como presente nas obras de Maquiavel
e Pareto. Ibid., p.18.
3 NYE JR, Joseph S.. (2004) Soft Power: the Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs, p.31.
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no sistema internacional, em geral, e no complexo de segurana regional (CSR)
em que estiverem inseridos, em particular. Em outras palavras, quanto mais
insumos de poder
4
um determinado pas perifrico detiver e quanto mais encarar
as relaes interestatais a partir de um ponto de vista de inimizade-rivalidade,
maior ser sua tendncia a priorizar a fora armada. Por outro lado, aos pases
da periferia desprovidos desses insumos pouco resta alm da manuteno de um
quantum mnimo de poder militar passvel de ser utilizado na garantia de sua
segurana domstica.
O Sistema Internacional Contemporneo
Para que seja possvel compreender o papel do poder militar nas Relaes
Internacionais (RI) contemporneas, imprescindvel deixar claro qual moldura
terica fornecer os parmetros a partir dos quais a realidade mundial ser
interpretada. O construtivismo wendtiano parece um bom ponto de partida com
vistas superao do impasse representado pelas profecias auto-realizveis do
neo-realismo. No entanto, conforme argumenta Barry Buzan, a teoria de Wendt
ganha capacidade preditiva se incorporar alguns elementos do realismo.
5
Para
o primeiro, o sistema internacional seria passvel de melhor compreenso se os
clculos de polaridade fossem acrescidos de consideraes sobre a identidade dos
principais atores estatais.
6
De modo a justicar seu esquema conceitual, Buzan procurar denir
os termos em que a inter-relao polaridade/identidade se processa no mundo
atual. Nesse sentido, uma de suas contribuies mais importantes a de tentar
delimitar o que chama de teoria da polaridade complexa. Para tanto, desenvolve
uma tipologia em que so diferenciados trs tipos de Estados: superpotncias,
grandes potncias e potncias regionais.
7
As superpotncias teriam as seguintes
caractersticas: possuem interesses globais multifacetados e so capazes de os
defender das mais variadas maneiras, em qualquer parte do mundo, sobretudo
por meios ideolgicos, poltico-militares e/ou econmicos; da mesma forma, so
percebidas pelos demais atores relevantes da cena internacional como possuidoras
do estatuto de superpotncia e atribuem a si prprias esse estatuto tendo peso
decisivo na conformao da ordem mundial em seus diversos aspectos. As grandes
4 No se pretende oferecer uma denio precisa de insumos de poder, uma vez que o autor acredita que
eles no possam ser convenientemente mensurados tendo em vista sua caracterstica relacional. Alguns deles
seriam os seguintes: populao, territrio, recursos naturais, pujana econmica, desenvolvimento cientco-
tecnolgico, capacidade de persuaso, pujana cultural etc.
5 BUZAN, Barry. (2004) The United States and the Great Powers: World Politics in the Twenty-First
Century. Cambridge: Polity Press, p.1-11.
6 Ibid., p.28.
7 Os Estados que no se incluem em nenhuma das 3 categorias no so considerados por exercerem papel
marginal no que diz respeito estruturao do sistema internacional. Pode-se cham-los simplesmente de
potncias.
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potncias, por sua vez, teriam o seguinte perl: seu espectro de atuao externa no
tem alcance verdadeiramente global, ou o tem somente em setores especcos; a
grande potncia aquela que percebida pelos demais Estados como possvel futura
candidata ao estatuto de superpotncia ou, em outro sentido, como superpotncia
declinante. Finalmente, as potncias regionais so Estados cujas capacidades
representam dados fundamentais para o equilbrio de uma regio, mas que no
exercem papel sistmico relevante; a importncia regional desse tipo de potncia
permite que sejam capazes de atuar como mediadoras entre o plano intenacional
e a sua zona imediata de inuncia.
Com os elementos acima mencionados em mente, o autor arma haver uma
distribuio de plos clara no ps-Guerra Fria: uma superpotncia (EUA) acrescida
de quatro grandes potncias (UE, Japo, China e Rssia).
8
O esquema 1 + 4 teria
a vantagem de melhor especicar a distribuio de poder e a distino qualitativa
entre super e grandes potncias. De acordo com Buzan, ainda que a reduo da
anlise a apenas cinco atores, que representam o ncleo duro da estrutura do
sistema internacional, seja til, ela continuaria permitindo um nmero muito
grande de resultantes. Para diminuir a complexidade que derivaria de suas vrias
conguraes possveis e gerar predies mais robustas, o esquema 1 + 4 deveria
ser acompanhado da determinao das identidades dos atores e de sua inter-relao.
A melhor forma de faz-lo seria por meio da construo de cenrios. De maneira
geral, Buzan utiliza os princpios das trs culturas da anarquia propostas por
Wendt (inimizade, rivalidade e amizade) para caracterizar o sistema internacional.
O faz, contudo, sem optar por um princpio unvoco, considerando vivel que
dois princpios convivam simultaneamente, desde que no representem extremos
do contnuo. Inimizade e rivalidade poderiam coexistir, da mesma forma que
rivalidade e amizade. O sistema internacional contemporneo seria, em sua opinio,
marcado pela predominncia de uma cultura da anarquia calcada em relaes
de rivalidade/amizade. A despeito dessa demarcao genrica, seria igualmente
necessrio determinar os traos mais importantes da identidade dos atores gerados
no plano domstico forma de especicar de que modo aquela exerceria inuncia
sobre a cultura da anarquia dominante bem como sua estabilidade.
9
Assim, passa a ser crucial para o entendimento do futuro do sistema
internacional determinar se a identidade americana se transformar de modo a
reverter a percepo de ego e alter prevalecente at o 11/9. Note-se que, apesar das
8 A incluso de China e Rssia no rol de grandes potncias, por parte de Barry Buzan, ilustra as diculdades de
classicao objetiva dos Estados em categorias genricas como a de Estados perifricos. Isso pois a primeira
parece encontrar-se em um estdio incipiente de transio da periferia para o centro do sistema capitalista
mundial alm de contar com enormes recursos humanos e materiais. A Rssia, por sua vez, encontra-se em
declnio relativo, tendo perdido a condio de superpotncia. Mesmo no auge de seu poder, ela jamais fez parte
do ncleo central do capitalismo. Permanece classicada como grande potncia em funo de sua signicativa
capacidade militar (nuclear, essencialmente) e de seus vastos recursos humanos e materiais.
9 Buzan menciona os graus de internalizao da cultura propostos por Wendt, mas no os utiliza
sistematicamente.
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identidades tenderem a se estabilizar em padres relativamente estveis, elas podem
mudar mais rapidamente do que o poder. A ocorrncia de eventos imponderveis de
grande impacto, como os atentados terroristas contra Nova Iorque e Washington,
so capazes de contribuir para o incio ou o aprofundamento de mudanas no perl
identitrio de uma nao. Embora essas transformaes jamais sejam imediatas,
possvel conceber que se processem em anos, enquanto modicaes no-violentas
(e.g. por meio de variaes de poder econmico) do ranking das principais potncias
levam dcadas para se materializarem. Nesse sentido, a guinada agressiva na poltica
externa norte-americana ps-11/9 no pode ser explicada como simples derivao
de um incremento do poder dos EUA, o que claramente no poderia ocorrer
de forma instantnea, ou como uma reao necessria agresso sofrida.
10
A
assuno de um perl imperial por parte dos policy-makers daquele pas valeu-se do
mesmo estoque de poder disponvel anteriormente, resultando do fortalecimento
de corrente de opinio que concebe a identidade nacional norte-americana como
insegura, moralmente superior e belicosa.
Buzan supe que, em funo da profunda implantao dos valores liberais,
dicilmente a sociedade dos EUA aceitaria assumir os custos polticos, econmicos
e morais do imperialismo. No entanto, o espectro de possibilidades relacionadas
identidade da nica superpotncia permanece vasto. Se as suposies de Buzan
estiverem corretas, a congurao do sistema internacional contemporneo no
deve sofrer modicaes substanciais a mdio prazo. A perdurar o esquema 1 + 4 em
seus lineamentos essenciais, pode-se sustentar que o futuro nvel de conitividade
do sistema internacional dever permanecer moderado no que se refere s guerras
entre Estados.
11
No h razo para acreditar, contudo, que as disparidades entre
pases e entre classes dentro de pases venham a diminuir. A manuteno dessa
circunstncia, acrescida do aprofundamento das contradies intrnsecas aos Estados
perifricos em um contexto de crise dos tradicionais paradigmas de governana,
indica a permanncia de fortes tenses sociais no mundo em desenvolvimento.
Logo, a ecloso de guerras civis e movimentos insurrecionais dever continuar a
ser um elemento constante da paisagem internacional o que permite supor que
as operaes de manuteno da paz se mantero importantes. Deve-se considerar,
tambm, a instabilidade que o chamado terrorismo catastrco
12
pode gerar tanto
10 Esse comentrio tem por m armar que a reao dos EUA aos atentados de 11/9 poderia ter-se dado
de variadas formas. Inclusive com a busca de solues cooperativas para o enfrentamento do fenmeno do
terrorismo.
11 De acordo com o projeto Correlates of War, atualizado at 1997, apenas uma guerra interestatal (Golfo)
ocorreu depois do m da Guerra Fria, enquanto 24 intra-wars tiveram lugar entre 1990 e 1997. Ver SARKEES,
Meredith Reid. (2000) The Correlates of War Data on War: An Update to 1997, Conict Management
and Peace Science, 18/1, p.123-144.
12 Que nada mais do que o terrorismo que se vale dos meios tecnolgicos proporcionados pelo atual
estdio de desenvolvimento cientco. Pode-se agregar ao conceito, contudo, o eventual carter suicida das
aes terroristas e a eventual ausncia dos requisitos polticos que caracterizaram esse tipo de atividade no
passado recente.
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na periferia quanto no centro do sistema e o fato de que a proliferao de armas
de destruio em massa dever manter-se como um possvel foco de conito.
A despeito do quadro anteriormente delineado, preciso mencionar algumas
tendncias que podem vir a modicar o seu sentido geral. Sinteticamente,
essas tendncias poderiam ser assim enumeradas: a) aprofundamento do fosso
tecnolgico entre os exrcitos de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, com
nfase nas transformaes suscitadas pelo aumento do alcance, letalidade, preciso
e automao dos sensores e plataformas de combate alm da perspectiva iminente
de militarizao do espao; b) intensicao dos efeitos da degradao ambiental
sobre os ecossistemas, alm da aparente acelerao da mudana climtica e da
reduo das fontes de suprimento de gua potvel; c) progressivo esgotamento das
reservas conhecidas de matrias-primas essenciais como o petrleo; d) ampliao
do nmero de cidados de pases pobres em relao ao nmero de cidados de
pases ricos, causada pelas baixas taxas de natalidade encontradas nos primeiros;
e) ampliao do diferencial de renda entre pases ricos e pobres.
Em sntese, a congurao das relaes interestatais deve manter um perl
prximo ao atual at 2020. Contudo, as ameaas no-estatais, como o terrorismo, e
os problemas resultantes da escassez de matrias-primas, do desequilbrio ambiental
e da disparidade de poder podem vir a gerar choques violentos particularmente
entre centro e periferia. A fora armada, nesse contexto, continuar a ser importante.
A fungibilidade do poder militar dever ser moderada, mas de forma alguma igual
a zero. A competio entre Estados no ser eliminada e, por conseguinte, os usos
indiretos da fora armada permanecero operacionais.
O complexo de segurana da Amrica do Sul
De acordo com Buzan, Waever e de Wilde, um complexo de segurana
regional poderia ser denido da seguinte forma: () um grupo de unidades
cujos principais processos de securitizao, dessecuritizao, ou ambos, esto to
interligados que os seus problemas de segurana no podem ser corretamente
analisados ou resolvidos independentemente um do outro.
13
Assim, ao abordar
a problemtica de segurana da Amrica do Sul, pretende-se contextualizar o
ambiente estratgico primordial em que o Brasil est inserido. Nesse sentido,
parecem no restar muitas dvidas de que o subcontinente encontra-se entre as
regies menos violentas do planeta quando se considera a ocorrncia de conitos
interestatais. Ao longo do sculo XX, especialmente a partir de 1950, as guerras
tm sido espordicas, curtas e pouco mortferas.
14

13 BUZAN, Barry, WAEVER, Ole, De WILDE, Jaap. (1998) Security: a new framework for analysis.
Boulder: Lynne Rienner Publishers, p.201.
14 A denio de guerra utilizada na literatura a seguinte: conito armado em que h mais de 1000 mortos
no campo de batalha. Ver MARES, David R.. (2001) Violent Peace: Militarized Interstate Bargaining in
Latin America. New York: Columbia University Press, p.32.
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O quadro sucintamente esboado acima poderia sugerir que est em marcha
a consolidao de uma comunidade pluralista de segurana na regio ou at mesmo
que a cultura da anarquia prevalecente nesta ltima ter-se-ia estabilizado em torno de
uma lgica kantiana. Conforme ser possvel perceber adiante, esse no parece ser o
caso. Alm da diculdade intrnseca em mensurar o grau de internalizao da cultura
da anarquia dominante, o simples fato de haver reduzido nmero de guerras no
exclui a dimenso corretiva do poder das relaes entre os Estados sul-americanos.
David R. Mares, por exemplo, aponta a insucincia da anlise do relacionamento
de segurana entre os pases da regio unicamente baseada na dicotomia guerra/
paz.
15
Para ele, esta ltima teria como consequncia o mascaramento de uma ampla
gama de possibilidades de utilizao do poder militar que precedem o conito blico
propriamente dito. Contrariamente ao senso comum, as estatsticas de que Mares faz
uso do conta de que, entre 1945 e 1997, a Amrica Latina foi palco de trs guerras
interestatais (duas na Amrica do Sul e uma na Amrica Central). Esse nmero
maior, por exemplo, do que o registrado na frica (duas), Nordeste da sia (uma)
e Amrica do Norte (nenhuma).
16
No perodo acima aludido, somente o Oriente
Mdio, em que ocorreram nove guerras, pode ser considerado signicativamente
mais tendente guerra que a Amrica Latina.
com base nessa constatao que Mares procura comprovar sua tese de que
predominaria na Amrica Latina uma paz violenta. Entre 1884 e 1993, teriam
havido 237 episdios de disputas interestatais militarizadas (DIMs) na regio 110
na Amrica Central e 127 na Amrica do Sul. No perodo que vai de 1980 a 1997,
correspondente ao retorno da democracia maioria dos Estados latino-americanos,
teriam ocorrido 52 DIMs sendo que 16 delas, ocorridas depois de 1990, se
deram entre dades democracia/democracia.
17
Se esses dados estiverem corretos,
poder-se-ia armar que o subcontinente sul-americano no to pacco quanto
a resultante de uma anlise baseada na dicotomina guerra/paz quer fazer crer. Na
verdade, os dados compilados por Mares indicam que a Amrica Latina, em geral,
e a Amrica do Sul, em particular, possuem nvel de conitividade interestatal
intermedirio. O trabalho por ele realizado conrma, no obstante, a baixa
tendncia escalada dos conitos at seu limite lgico. Em qualquer circunstncia,
os elementos mais importantes do ponto de vista do estudo que aqui se realiza,
derivados de Violent Peace, so aqueles relacionados ao questionamento de uma
viso idlica sobre a segurana na Amrica do Sul. A despeito dessas consideraes,
que matizam a idia de uma regio fundamentalmente pacca, deve-se admitir
que as questes de segurana do subcontinente no so cruciais para o equilbrio
do sistema internacional.
15 Ibid., p.28-51.
16 Ibid., p.37.
17 Idem.
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O papel do Brasil no entorno sul-americano
do ponto de vista da segurana
O Brasil desempenha papel primordial na conformao do CSR da Amrica
do Sul. Na condio de potncia regional perifrica, interessa-se pela manuteno
da estabilidade no subcontinente como forma de evitar o desvio de recursos
diplomticos escassos para o tratamento de temas no diretamente relacionados
problemtica do desenvolvimento. Nesse sentido, a poltica externa brasileira
apresenta-se fundamentalmente como defensora do status quo no que se refere s
questes de segurana da regio. A satisfao territorial e a no securitizao de
ameaas emanadas dos pases lindeiros permitem que o Pas priorize a dimenso
do desenvolvimento em detrimento da dimenso estratgico-militar, tendo em
vista a persistncia de grandes disparidades sociais no plano domstico.
18
Logo, as
polticas externa e de defesa tm-se caracterizado, ao menos no passado recente, por
grande cautela quanto armao de aspiraes liderana ou hegemonia.
19

Pode-se argumentar que haveria uma rationale implcita na postura brasileira
de fomento da estabilidade regional e de negao de pretenses hegemnicas. Essa
basear-se-ia na percepo de que as desigualdades sociais representam um handicap
participao nacional em questes que envolvam o uso ou a possibilidade de uso
do poder militar.
20
De outra perspectiva, a adoo de atitudes mais assertivas, no
campo da segurana, poderia ser contraproducente para o avano dos interesses
econmico-comerciais brasileiros, ao dar ensejo a ressentimentos e desconanas
nos Estados vizinhos. Logo, a diplomacia nacional, desde ao menos a gesto do
Baro do Rio Branco, buscou evitar a ecloso de conitos na Amrica do Sul,
valendo-se do tradicional repertrio do jurisdicismo latino-americano.
21
Nessa
18 A idia de dcit social como handicap ao incremento do poder militar brasileiro parece ter sido reforada
na Nova Repblica. Pode-se inferir, contudo, que, ao longo da maior parte do sculo XX, essa concepo no
possuiu o estatuto que alcanaria no perodo ps-autoritrio recente. Nesse sentido, as disparidades sociais
prevalecentes durante a Repblica Velha no impediram o programa de reaparelhamento naval iniciado em
1904. No impediram algumas iniciativas de reaparelhamento militar durante o perodo Vargas. Tambm
no impediram a modernizao da Marinha e da Aeronutica durante o regime militar iniciado em 1964.
Sobre o reaparelhamento naval, ver BUENO, Clodoaldo. (2003) Poltica Externa da Primeira Repblica: os
Anos de Apogeu (de 1902 a 1918). So Paulo: Paz e Terra, p.182-197.
19 Para uma discusso mais aprofundada sobre a idia de liderana brasileira, ver DANESE, Srgio. Liderazgo
brasileo? (2001) Foreign Affairs en Espaol. Vol. 1, nmero 3, Otoo-Inverno, p.157-180. Para um painel
sobre a incidncia das questes de segurana (e defesa) sobre a poltica externa brasileira desde o sculo XIX,
ver Amado Cervo. A dimenso da segurana na poltica exterior do Brasil. op. cit.
20 (...) reconhecendo as decincias e as insucincias brasileiras decorrentes de problemas internos, bem
como a situao de dependncia do Pas no sistema econmico internacional, a diplomacia procurou promover
e garantir os interesses nacionais sem criar complicadores que pudessem implicar confrontos desnecessrios.
Assim, conduziu o jogo poltico-estratgico na Amrica do Sul indiferente presena da fora militar.
CAVAGNARI, Geraldo Lesbat. Estratgia e Defesa (1960-1990). In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto
Guilhon (org.). (2000) Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): Prioridades, atores e polticas.
So Paulo: Annablume/NUPRI/USP, p. 119.
21 Ver CERVO, Amado. Relaes Internacionais do Brasil. In: CERVO, Amado (org.). (1994) O desao
internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
p. 9-58.
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linha, o processo de integrao das economias do subcontinente, impulsionado
nos anos 90 pelo Mercosul, parece ter constitudo elemento de reforo da lgica
no-confrontacionista brasileira.
22
A meno anterior existncia de uma rationale implcita ao no-
confrontacionismo foi proposital. Ela deriva da noo de que essa possui um forte
aspecto ttico ou contingente. Se, por um lado, lcito defender a tese de que a
busca da conciliao de interesses antagnicos encontra respaldo na identidade
nacional, por outro, perfeitamente plausvel sugerir que ela ocorre em razo das
debilidades do poder brasileiro ao longo do sculo XX. O patrono da diplomacia
no poderia ser mais explcito: Os meios persuasivos so, a meu ver, os nicos de
que se lana mo, para sair-se bem de negociao complicada como esta (litgio
com a Frana sobre o Amap), uma nao como o Brasil, que ainda no dispe
de fora suciente para impor sua vontade a uma grande potncia militar.
23

Em outras palavras, no s a estrutura de idias seria responsvel pela poltica
externa conciliatria do Pas, mas tambm a estrutura material. Ademais, se
parece certo que a tradio jurisdicista da poltica externa nacional corrobora o
no-confrontacionismo, o realismo tambm o faz por motivos distintos.
24
Pela
lgica desse ltimo, esposada por Rio Branco, justamente a ausncia de recursos
de poder, em escala adequada, que indica o acerto da busca da resoluo pacca
dos conitos.
Logo, a preponderncia da diplomacia sobre as Foras Armadas, no Brasil,
resulta da conjuno de uma identidade nacional conciliatria com a persistncia
de um arranjo de polaridade especco em que falta potncia regional capacidade
efetiva de projeo multidimensional de poder. Ainda sobre a moderao da
poltica externa brasileira, caberia tecer algumas consideraes que coloquem em
perspectiva a sua inuncia sobre a baixa prioridade atribuda ao fortalecimento
da capacidade de defesa nacional. Em primeiro lugar, deve-se discutir o
que moderao signica. Pode-se dizer que o termo teria dois signicados
normativamente distintos. Concebido como prudncia, temperana, preciso,
claridade de julgamento, esse construto poderia ser considerado essencialmente
positivo para a conduo de qualquer poltica externa. Encarado como sinnimo
de indeciso, tibieza, ausncia de resoluo, o termo adquiriria conotao negativa.
Diante disso, a moderao s pode ser tomada como um valor a ser perseguido
se for compreendida em seus aspectos virtuosos. Nenhuma das caractersticas
22 A idia de que a intensicao do comrcio com os pases vizinhos dependeria de estabilidade poltica
regional tem sido uma constante do plano declaratrio da poltica externa brasileira no passado recente.
Subjacente a ela encontram-se dois conceitos: maior uxo de comrcio com os pases vizinhos signica maiores
oportunidades de desenvolvimento econmico e maior uxo de comrcio com os pases vizinhos signica
vnculos polticos mais estreitos. No h espao neste trabalho para uma discusso aprofundada sobre as
implicaes do aprofundamento dos laos comerciais do Brasil com os pases da Amrica do Sul.
23 Baro do Rio Branco apud Clodoaldo Bueno, op.cit., p.220.
24 Realismo entendido como matriz de teoria poltica cujo foco recai sobre as relaes de poder entre os
Estados, no como pragmatismo alis, outra caracterstica secular da poltica externa brasileira.
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positivas do construto implica o abandono da poltica de defesa como um tema
de fundamental importncia. Em resumo, deve-se ter presente que no h uma
relao necessria entre uma poltica externa baseada em valores de conciliao/
moderao e a fragilidade militar do Pas.
O pargrafo anterior serve de caveat em relao a um argumento encontrado
nas discusses menos informadas sobre a relao entre poltica externa e poltica
de defesa no Brasil: o de que haveria uma perfeita harmonia entre a tradio
conciliatria mencionada alhures e a fragilidade militar do Pas. Dito de outra
maneira, essa rationale equivocada supe a existncia de simetria exata entre as
duas polticas pblicas. A inconsistncia desse argumento agrante, uma vez que
pressupe a existncia de uma capacidade de planejamento de polticas pblicas
improvvel, bem como de um nvel sem precedentes de subordinao da poltica
de defesa poltica externa. Ademais, esse raciocnio desconsidera o fato de que
o Pas, desde a independncia em 1822, nunca contou com um aparato de defesa
verdadeiramente relevante.
25
Em ltima anlise, a rationale em questo v ordem
onde impera a ausncia de ordem, o que apenas serve para mascarar os problemas
que dizem respeito ao insuciente grau de articulao entre as polticas em tela.
Entraves domsticos conduo da poltica de defesa
Esta seo tem por objetivo utilizar os elementos contextuais anteriores
como moldura a partir da qual seja possvel agregar a inuncia decisiva dos
fatores domsticos sobre a poltica de defesa brasileira. Parte-se aqui do axioma
bsico de que o plano domstico mais relevante do que o internacional para a
produo da poltica de defesa. Isso ocorre em funo do fato de que os inputs
emanados do CSR sul-americano e do nvel sistmico no so sucientemente
intensos para suplantar a preponderncia da dinmica burocrtica relacionada
gesto dos assuntos militares no Brasil. Assim, a ausncia de securitizao de
ameaas advindas do exterior faria com que a problemtica castrense estivesse
essencialmente condicionada pela lgica da poltica domstica. Nesse sentido, o
prprio subdesenvolvimento institucional do Pas contribuiria para que houvesse
diculdades intrnsecas na traduo de incentivos externos em polticas pblicas
capazes de lhes dar respostas ecazes. Partindo desse pressuposto, encontram-se
no plano interno as razes primordiais para a congurao da poltica de defesa
tal qual praticada desde o m da Guerra Fria.
Tendo em conta a breve contextualizao precedente, pode-se sugerir que
alguns fatores so instrumentais para a baixa prioridade atribuda aos temas
25 A Marinha do Brasil usufruiu, durante muitas dcadas do sculo XIX, de supremacia naval na Amrica
do Sul. No entanto, isso no signicava que a Esquadra nacional fosse relevante em termos mundiais.
O Exrcito, em contraste, jamais foi relevante seja em termos regionais seja em termos mundiais. A Guerra
do Paraguai representou episdio de fortalecimento temporrio da fora terrestre, logo seguido de acentuada
desmobilizao e sucateamento.
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de defesa no Brasil ps-autoritrio: a limitada capacidade de proposio e de
scalizao de polticas pblicas complexas por parte do poder Legislativo, a nfase
conferida problemtica do desenvolvimento, a falta de interesse por assuntos
militares em funo do insulamento burocrtico e do histrico de interveno
das Foras Armadas na poltica, a ausncia de securitizao de ameaas externas
e a maior intensidade da percepo de ameaas internas. Sobre este ltimo fator,
deve-se admitir que a dimenso adquirida pela questo da segurana pblica
26
pode
ser considerada um dos mais importantes componentes da percepo socialmente
compartilhada de que as principais ameaas ao Brasil partem do plano interno,
27

incidindo pesadamente sobre as questes de defesa nacional uma vez que estas
no so vistas como prioritrias.
Os elementos previamente explorados, aliados suposio de que o CSR sul-
americano no seria conturbado o suciente para levar securitizao de ameaas
externas, fazem com que a poltica de defesa nacional seja fortemente condicionada
pela dinmica inercial das aes das trs foras. Essa dinmica foi mantida em
seus traos essenciais desde 1989 at os dias de hoje apesar da implantao do
Ministrio da Defesa (MD), que permanece incapaz de exercer direo efetiva
sobre as Foras Armadas.
28
Esse fato torna extremamente difcil considerar que
as modicaes institucionais ocorridas no setor, desde o m da Guerra Fria,
tenham resultado em uma poltica de defesa renovada. Assim, cada fora singular
persegue seus prprios objetivos sem preocupao com a compatibilidade, coerncia
e racionalidade de suas aes em relao s polticas setoriais das demais foras.
Sem diretrizes unicadoras claras emanadas do Executivo ou do Legislativo, a
poltica de defesa permanece implcita, no-coordenada e incoerente ao longo do
perodo estudado.
Entraves articulao entre as polticas externa e de defesa
Na seo anterior, procurou-se demonstrar a existncia de uma srie de
entraves que dicultam a conduo virtuosa da poltica de defesa. Nesta seo, por
sua vez, pretende-se identicar os fatores que contribuiriam para que a articulao
daquela com a poltica externa tambm esteja muito aqum do desejvel. Antes,
contudo, faz-se imprescindvel explorar o que se entende por articulao e como
seria possvel estabelecer um parmetro para determinar se as polticas externa
26 Sobre a violncia urbana no Brasil, ver PERALVA, Angelina. (2000) Violncia e democracia: o paradoxo
brasileiro. So Paulo: Paz e Terra.
27 No cabe discutir aqui se essa percepo seria boa ou ruim. Conforme a estrutura de anlise conceitual
adotada neste livro, supe-se, com base nas freqentes manifestaes de formadores de opinio locais, que
estaria em curso no Brasil um processo de securitizao de ameaas internas como o narcotrco e o crime
organizado. Em relao a ameaas externas, no se observa processo anlogo.
28 Sobre a implantao do MD, ver OLIVEIRA, Elizer Rizzo de. (2005) Democracia e Defesa Nacional.
Barueri: Manole.
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e de defesa estariam ou no convenientemente articuladas. No presente estudo,
compreende-se o conceito aludido como a coordenao entre as duas polticas
pblicas antes mencionadas visando a maximizao dos ganhos (ou minimizao
dos prejuzos) da ao internacional do Brasil. Nesse sentido, deve-se admitir
que a mensurao precisa dos ganhos do Pas, decorrentes da maior ou menor
articulao entre as polticas externa e de defesa, problemtica. Ela, contudo,
pode ser estimada por meio de estudos de caso.
Feitas essas consideraes preliminares, torna-se foroso admitir que, no
Brasil, se registra um grau de articulao insuciente entre as polticas de defesa
e externa. Essa suposio aplica-se ao perodo abrangido por este trabalho, mas
poderia provavelmente ser estendida como representao da realidade pr-1989.
29

Uma complexa gama de fatores contribui para que tal ocorra. Contudo, com o
objetivo de manter o sentido de sntese deste estudo, sero aludidos apenas quatro
fatores que ajudam a explicar o por que da insucincia acima mencionada: a
baixa prioridade da poltica de defesa, a ausncia de direo poltica efetiva sobre
a poltica de defesa, o perl no-confrontacionista da poltica externa e a ausncia
de mecanismos operacionais de articulao entre as duas. Os fatores apontados
inter-relacionam-se, sendo difcil denir o peso relativo de cada um para a existncia
do fenmeno em anlise. Por constituir foco no essencial da presente seo, essa
denio no ser levada frente.
Os quatro fatores sumariamente apontados acima somam-se de forma a criar
uma srie de entraves articulao entre duas polticas de Estado essenciais ou
que, ao menos, deveriam s-lo para a insero internacional do Brasil. Levando
em conta o perodo ps-Guerra Fria, lcito armar que a poltica externa
sofreu modicaes importantes a partir da gesto Collor. O mesmo, contudo,
no ocorreu em relao poltica de defesa. Logo, as linhas de continuidade
permaneceram muito mais fortes no mbito militar do que no diplomtico, o que
faz supor que se produziu durante o perodo uma disjuno cada vez maior entre
as polticas em tela. Esta s no se transformou em problema de relevo em face do
baixo perl estratgico do Pas e do entorno relativamente benigno existente na
Amrica do Sul, tendo perdurado a ausncia de direo poltica clara, a ausncia
de projeto de foras integrado, a ausncia de mecanismo efetivo de coordenao
diplomtico-militar etc. Assim, pode-se inferir que, desde 1989, o discreto perl
estratgico brasileiro foi instrumental para abafar as inconsistncias de articulao
existentes entre as polticas externa e de defesa.
29 A limitada articulao entre as polticas externa e de defesa, no perodo pr-1989, pode ser inferida a
partir da inexistncia de uma entidade que exercesse efetivamente a coordenao entre os prprios ramos
das Foras Armadas. Se o nvel de articulao entre as prprias polticas setoriais era mnimo, pode-se supor
que a articulao entre a poltica de defesa resultante e a poltica externa fosse inadequado. Essa , contudo,
uma discusso complexa e que carece de estudos que possam determinar at que ponto as suposies acima
mencionadas seriam verdadeiras.
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O Brasil e o mundo em 2020: cenrios
Tendo em vista o exposto e o fato de que se busca conhecer as grandes linhas
tendenciais que permitam a extrapolao das feies provveis das polticas externa
e de defesa na prxima dcada e meia, a utilizao dos cenrios consubstanciados
no exerccio Brasil 2020, de 1997, no representa obstculo intransponvel.
30

Esses cenrios, contudo, sero compatibilizados com a situao prevalecente nos
campos das polticas externa e de defesa, em 2009, que segue abaixo:
Poltica Externa em 2009
Mantm inalterada a busca de insumos para o desenvolvimento; Grande
nfase conferida ao processo de integrao regional; nfase atribuda rodada
de negociaes comerciais no mbito da OMC; Busca de ampliao de relaes
comerciais com mercados no-tradicionais; Prioridade para a conquista de um
assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU);
Prioridade atribuda s parcerias com grandes Estados da periferia; Ampliao
da participao brasileira em peacekeeping operations (MINUSTAH); Cobrana
dos compromissos das grandes potncias em relao aos regimes internacionais
de no-proliferao (e.g. TNP), mas sem ruptura com esses regimes;
Poltica de Defesa em 2009
Manuteno do baixo perl militar do Pas; Incapacidade do MD de exercer
coordenao efetiva sobre as foras singulares e seus oramentos (o que se espera
venha a mudar, caso a Estratgia Nacional de Defesa END seja efetivamente
implementada); Polticas setoriais naval, terrestre e area com baixo grau de
articulao sistmica; Virtual falncia nanceira das foras singulares;
31
Avanado
grau de obsolescncia material; Baixa disponibilidade das plataformas de combate;
Nvel geral de adestramento abaixo do mnimo necessrio;
A partir do conhecimento hodierno e da sntese apresentada acima, pode-se,
ento, extrapolar a plausibilidade de cada um dos cenrios do Brasil 2020. Nesse
sentido, o Cenrio Abatiap (positivo) possui baixssima plausibilidade, o Babor
(intermedirio) mdia/baixa e o Caaet (negativo) mdia/alta.
Poltica externa e poltica de defesa brasileiras, vises alternativas
Nesta seo, pretende-se realizar duas tarefas inter-relacionadas. A primeira
de cunho essencialmente normativo e prende-se necessidade de denir o que
30 Ver Cenrios Exploratrios Brasil 2020. (1997) Braslia: SAE/SAA/PR.
31 Gastos de custeio crescentes (em especial salrios, aposentadorias e penses) representam cerca de 80%
do oramento, sem levar em considerao eventuais contingenciamentos que incidem essencialmente sobre
a parcela de 20% restante.
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seria a melhor articulao possvel entre as polticas externa e de defesa brasileiras.
Essa denio permitir que se coteje suas caractersticas com aquelas decorrentes
da articulao entre ambas as polticas em cada um dos cenrios exploratrios.
A caracterizao dessas ltimas, em funo do contexto especco dos cenrios,
constitui a segunda tarefa a ser realizada.
No caso de uma potncia regional perifrica como o Brasil, em que
prevalecem srias disparidades sociais, o aumento das margens de autonomia e
de soberania no poder estar centrado apenas no incremento do poder militar.
Este, porm, imprescindvel para que o desenvolvimento nacional possa seguir
seu curso sem interferncias externas cerceadoras. Da mesma forma, ele crucial
para ampliar as possibilidades de atuao internacional brasileira. A inexistncia
de incompatibilidades fundamentais entre os valores esposados pela populao
local e a da superpotncia nico Estado com reais capacidades de coagir o Brasil
militarmente faz com que no haja demanda imediata no sentido da construo
de um aparato dissuasrio capaz de impedir uma eventual tentativa de coero
norte-americana.
32
A despeito do que precede, a posse de uma limitada mas crvel
fora de dissuaso convencional j seria suciente para dar conta das principais
necessidades de defesa do Pas na prxima dcada e meia. Uma capacidade de
dissuaso com esses contornos poderia no s tornar mais custosa qualquer ao
militar contra interesses brasileiros, mas tambm contribuir com o esforo de
desenvolvimento econmico propriamente dito.
Tendo em considerao a importncia desses dois valores para o
desenvolvimento, o autor sustenta que todos os demais devam estar, em princpio,
subordinados a eles.
33
Logo, uma das facetas mais relevantes da articulao
entre as polticas externa e de defesa tem a ver com a prpria admisso de que
a primeira precisa contar com a segunda! Essa suposio no to bvia assim
no caso brasileiro, em que prevalece um enorme desconhecimento sobre temas
militares e uma perspectiva ingnua sobre a instrumentalidade da fora armada.
Estabelecido esse princpio bsico, a articulao ideal deveria obedecer a alguns
parmetros: (I) existncia de mecanismos formais e informais de dilogo entre
as burocracias envolvidas na formulao e na implementao das duas polticas
aqui estudadas; (II) os mecanismos existentes devem ser uidos e consequentes;
(III) o dilogo institucional proporcionado por esses mecanismos deve ser
plenamente congruente com as diretivas emanadas do Presidente da Repblica
Comandante em Chefe das Foras Armadas e responsvel ltimo pela poltica
32 Para garantir ampla capacidade dissuasria contra os EUA, seria preciso contar com grandes e ecientes
foras nucleares e convencionais. No caso de um choque de volies srio com a superpotncia, para garantir
dissuaso ecaz no basta a um terceiro Estado ter somente foras nucleares ou somente foras convencionais.
preciso ter as duas. Sobre a teoria da dissuaso, ver MORGAN, Patrick M.. (2003) Deterrence Now.
Cambridge: Cambridge University Press.
33 Como frequentemente ocorre em RI, as circunstncias no permitem generalizaes hericas. Em
determinados contextos, outros valores, como o respeito ao direito internacional, podem ter precedncia
sobre a autonomia e a soberania.
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externa e com a Constituio Federal; (IV) a implementao das duas polticas
deve ter por base no somente objetivos de curto, mas tambm de mdio e
longo prazos derivados de amplo consenso poltico sobre a grande estratgia
nacional
34
; (V) a implementao das polticas deve ser a mais congruente possvel,
de modo que uma no venha a minar a outra;
Logo, a articulao mais provvel entre as polticas externa e de defesa seria
a seguinte em cada um dos cenrios anteriormente alinhavados:
Cenrio Abatiap articulao entre PEXT e PDEF
Existncia de mecanismos formais e informais de dilogo entre as burocracias
envolvidas na formulao e na implementao das duas polticas; Mecanismos
existentes so relativamente uidos e consequentes; Dilogo institucional
bastante congruente com as diretivas emanadas do Presidente da Repblica e da
Constituio Federal; Chega-se a consenso abrangente sobre uma grande estratgia
nacional que parametriza a implementao das PEXT e PDEF no mdio e longo
prazo; Implementao das polticas relativamente congruente entre si; Constri-
se capacidade dissuasria com credibilidade suciente para impedir tentativas de
coao militar; PEXT utiliza com frequncia os instrumentos proporcionados pela
PDEF; PDEF amplia a capacidade de barganha da PEXT;
Cenrio Babor articulao entre PEXT e PDEF
Existncia de mecanismos formais e informais de dilogo entre as burocracias
envolvidas na formulao e na implementao das duas polticas; Mecanismos
existentes so relativamente uidos e consequentes; Dilogo institucional
relativamente congruente com as diretivas emanadas do Presidente da Repblica
e da Constituio Federal; No se chega a consenso abrangente sobre uma grande
estratgia nacional que parametrize a implementao das PEXT e PDEF no mdio
e longo prazo, mas algumas diretrizes so objeto de acordo; Implementao das
polticas relativamente congruente entre si; Constri-se capacidade dissuasria
limitada, mas suciente para dicultar tentativas de coao militar; PEXT utiliza
os instrumentos proporcionados pela PDEF; PDEF amplia apenas moderadamente
a capacidade de barganha da PEXT;
Cenrio Caaet articulao entre PEXT e PDEF
Existncia de mecanismos formais e informais de dilogo entre as burocracias
envolvidas na formulao e na implementao das duas polticas; Mecanismos
34 O termo grande estratgia , geralmente, utilizado como sinnimo de projeto nacional de longo prazo.
Contudo, muitas vezes h nfase especial em seus aspectos mais propriamente relacionados segurana do
Estado no sistema internacional.
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existentes so relativamente f luidos, porm pouco consequentes; Dilogo
institucional relativamente congruente com as diretivas emanadas do Presidente
da Repblica e da Constituio Federal; No se chega a consenso sobre uma
grande estratgia nacional que parametrize a implementao das PEXT e PDEF
no mdio e longo prazo; Implementao das polticas no necessariamente
congruente entre si; No se constri capacidade dissuasria suciente para dicultar
tentativas de coao militar; PEXT utiliza de maneira limitada e espordica os
parcos instrumentos proporcionados pela PDEF; PDEF no amplia a capacidade
de barganha da PEXT, antes limita-a;
Afinal, o poder militar importa no caso do Brasil?
A resposta inequvoca pergunta que d ttulo concluso deste estudo
de que o poder militar importa no caso do Brasil, uma vez que a fora armada pode
auxiliar a poltica externa em seu esforo de ampliao da capacidade de barganha e
da autonomia do Pas. Devido sua relevncia intrnseca, ele no pode, em hiptese
alguma, ser negligenciado como ferramenta til consecuo dos interesses
nacionais. A manuteno de uma estrutura militar precria como a atual reduz o
campo de manobra da poltica externa, limitando sua latitude e expondo o Pas
a condicionalidades derivadas do eventual surgimento de disputas com potncias
estrangeiras. A ausncia de capacidades militares adequadas contribui tambm
para a diminuio do soft power nacional. Assim, ao Ministrio das Relaes
Exteriores do presente caberia, como fez o patrono da diplomacia brasileira h
quase um sculo
35
, engajar-se no debate pblico e intragovernamental relativo
reestruturao e reaparelhamento das Foras Armadas.
Na linha do acima exposto, a maior capacitao das foras armadas
brasileiras permitiria que se pudesse explorar iniciativas de produo conjunta de
armamentos com os pases lindeiros. O Brasil poderia liderar esse processo, que, a
par de incentivar a indstria blica nacional, aproximaria ainda mais os estamentos
militares dos Estados sul-americanos (iniciativa potencialmente auspiciosa prevista
nas deliberaes do recm-criado Conselho Sul-Americano de Defesa). Alm de
demonstrar as intenes no hegemnicas do Pas, o incremento de iniciativas dessa
natureza faria com que se estreitasse o relacionamento poltico na regio, assim
como determinaria reduo dos custos de aquisio de sistemas de armas. Isso
incentivaria a criao de um pequeno cluster de indstrias blicas no subcontinente,
capitaneada pelo Brasil. Poder-se-ia cogitar, inclusive, o fornecimento de modo
sistemtico, por parte das Foras Armadas, de material de emprego militar de
segunda-mo para os pases menos dotados de recursos da Amrica do Sul. Uma
maior assistncia militar aos Estados do CSR constituiria gesto poltico importante
35 No se deve esquecer que o Baro do Rio Branco teve participao destacada nas discusses que deram
origem ao programa de reaparelhamento naval empreendido na dcada de 1910.
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que, no longo prazo, poderia reduzir a inuncia exercida pela superpotncia
sobre os exrcitos da regio. Os efeitos desse tipo de parceria seriam francamente
favorveis inteno brasileira de aumentar a coeso poltica e econmica sul-
americana, ampliando o poder de barganha do Pas tanto no relacionamento com
seus vizinhos quanto com potncias extra-regionais.
O poder de barganha nacional seria adicionalmente intensicado se a nao
contasse com a capacidade de participar ativamente de esforos de manuteno da paz
em suas diversas modalidades. A participao em misses desse gnero, ademais de
contribuir para o aumento do soft power do Pas, poderia servir como justicativa
poltica para a maior aplicao de recursos no setor de defesa. A despeito do
que precede, acredita-se que a contribuio com esse tipo de misso no deve se
tornar o alfa e o mega da poltica de defesa brasileira. Ainda que a imposio da
paz possa ter semelhanas com o emprego convencional das foras armadas em
conitos interestatais, h que se admitir que as funes de peacekeeping esto muito
mais prximas das de carter parapolicial do que das relacionadas ao combate
entre exrcitos regulares. O risco decorrente da superestimao da importncia
das atividades de manuteno da paz seria o de especializar as Foras Armadas
brasileiras nesse tipo de misso, negligenciando a centralidade das tarefas clssicas
de defesa da soberania. A despeito desse caveat, no plano sul-americano, a poltica
externa poderia valer-se da existncia dessa capacidade para induzir, se assim
entender conveniente, a formao de uma fora de pronto emprego regional para
atuao seletiva em misses de paz. Uma iniciativa como essa seria congruente
com o fortalecimento da unidade poltica da Amrica do Sul, servindo tambm
como medida de fomento da conana.
Outra capacidade militar que seria extremamente til, em situaes de
contingncia, aquela representada pela projeo limitada de poder alm fronteiras.
Tendo em vista os crescentes interesses brasileiros em pases vizinhos, bem como
a signicativa instabilidade poltica, econmica e social em muitas das naes
lindeiras, torna-se relevante que as Foras Armadas do Pas tenham condies de
empreender aes pontuais de garantia desses interesses. Essas aes envolveriam
a proteo de nacionais durante crises em que houvesse ameaas sua integridade
fsica, a proteo de ativos estratgicos, o fornecimento de apoio humanitrio
em situaes de calamidade, entre outros. Essa capacidade, fundamental em
casos de extrema gravidade, pode ser utilizada pela poltica externa brasileira
para aumentar o poder de barganha nacional no relacionamento com os demais
pases sul-americanos. Logo, a capacidade de projetar, no espao sul-americano,
uma pequena mas robusta fora militar, parece corresponder a uma importante
ferramenta poltica passvel de ser instrumentalizada pelo Itamaraty.
As trs iniciativas sucintamente mencionadas acima, derivadas do incremento
das capacidades militares do Pas, representam exemplos claros de como uma
mudana qualitativa na poltica de defesa poderia proporcionar maior latitude
de atuao poltica externa. Tambm suscitam a reexo sobre as formas pelas
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quais a ltima poderia contribuir para a mudana da primeira. Caberia esclarecer,
contudo, que as duas polticas pblicas mencionadas, por melhor articuladas que
sejam, no so capazes de modicar sozinhas a realidade futura. Qualquer cenrio
prospectivo depende, para sua concretizao, de um sem nmero de variveis. Isso
quer dizer que a busca de excelncia na articulao entre as polticas externa e de
defesa constitui um exerccio vazio? A resposta negativa. Logo, ainda que o porvir
venha a se materializar em sua verso menos positiva, o Pas s tem a ganhar se for
capaz de articular satisfatoriamente os assuntos diplomticos e militares.
Recebido em 25 de Maro de 2009
Aprovado em 10 de Julho de 2009
Resumo
Este artigo pretendeu refletir sobre a instrumentalidade do poder militar para a poltica
externa brasileira no ps-Guerra Fria. Definiu-se a moldura terica de interpretao do
relacionamento entre unidades soberanas. Discutiram-se as peculiaridades do complexo
de segurana da Amrica do Sul e o papel do Brasil na sua conformao. Analisaram-se os
entraves conduo virtuosa da poltica de defesa e as dificuldades de articulao entre
esta e a poltica externa. Sugeriram-se iniciativas visando ao aprimoramento da interface
entre as polticas externa e de defesa.
Abstract
This article intended to investigate the instrumentality of military power for Brazils foreign
policy in the post-Cold War era. A theoretical framework for the interpretation of sovereign
unities relationship was delimitated. South Americas security complex and Brazils role
in its conformation were discussed. Problems related to Brazils defense policy and the
difficulties concerning its proper articulation with foreign policy were analyzed. Finally,
initiatives were suggested that could contribute to the improvement of Brazils foreign
and defense policies interface.
Palavras-chave: Relaes Internacionais; Poder Militar; Poltica Externa do Brasil.
Keywords: International Relations; Military Power; Brazils Foreign Policy.