Reforma do Estado brasileiro e seus movimentos : gerencialismo puro e a nova administrao pblica. Podemos encontrar muitas razes para o crescente interesse de que tem sido alvo a reforma do Estado nos anos 90. Razo Bsica da Reforma: A razo bsica est, provavelmente, no fato de que houve a percepo generalizada de que o ajuste estrutural no era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Em !"#, foi promulgado o $ecreto%&ei '((. Ele tido como um marco na hist!ria recente da administrao p"#lica #rasileira. Por seu intermdio foi editada a denominada )&ei *rg+nica da Administrao ,blica -ederal.. Ela consistia de cinco princ/pios fundamentais que passaram a demarcar o Estado #rasileiro, a sa#er$ plane0amento, coordenao, descentralizao, delegao de compet1ncia e controle. Este instrumento jurdico definia o enquadramento das autarquias, empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao pblica. $esde os anos 2(, os pa/ses altamente endividados t1m%se dedicado a : %. Promover o ajuste fiscal, &. 'i#eralizar o comrcio, (. Privatizao) *. +esregulamentar. *s resultados foram positivos, na medida 3ue se superaram os aspectos agudos da crise: %. , #alana de pagamentos voltou a um relativo controle, &. -ueda das ta.as de inflao, (. os pa/ses recuperaram pelo menos alguma credi#ilidade. Porm o crescimento, tornava0se inerte. , 1eoria neoli#eral que estava por tr2s das reformas 0 de que o ideal era um Estado m/nimo, ao qual ca#eria apenas garantir os direitos de propriedade, dei4ando ao mercado a total coordenao da economia % provou ser irrealista. Por outro lado, a causa #2sica da grande crise dos anos 30 0 uma crise que s! os pa/ses de 'este e do 4udeste asi2tico conseguiram evitar 0 uma crise do Estado$ uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado. , reforma significar2 reduzir o Estado, limitar suas funes como$ %. produtor de #ens e servios e, &. em menor e.tenso, regulador, (. ampliao de suas funes no financiamento de atividades nas quais e.ternalidades ou direitos humanos #2sicos estejam envolvidos, e na promoo da competitividade internacional das ind"strias locais. , reforma do Estado ,envolve aspectos atais como os $ %. Pol/ticos 0 os que se relacionam 5 promoo da governa#ilidade) &. Econ6micos e administrativos 7 aqueles que visam a aumentar a governana. $entre as reformas o ob0etivo : %. 5 aumentar a capacidade de governar 0 a capacidade efetiva de que o 8overno dispe para transformar suas pol/ticas em realidade, &. As 3ue primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 2(, foram aquelas que devolvem sa"de e autonomia financeira para o Estado$ particularmente o a0uste fiscal, a privatizao. 9as, igualmente importante, a reforma administrativa que torne o servio pblico mais coerente com o capitalismo contemporneo, que permita aos governos corrigir falas de mercado sem incorrer em falas maiores. Este tipo de reforma foi de crescente ateno nos anos 90. :s cidados esto0se tornando mais conscientes de que a administrao p"#lica #urocr2tica no corresponde 5s demandas que a sociedade civil apresenta aos 8overnos, no capitalismo contempor;neo. :s cidados comeam a e.igir do Estado, mais do que o Estado est2 apto a d2. 4endo assim a causa imediata da lacuna , no apenas fiscal, como o#servou :<=onnor >%9?(@, nem apenas pol/tica, como Auntington >%9B3@ destacou & $ tam#m administrativa. :s recursos econ6micos e pol/ticos so escassos por definio, mas se pode superar parcialmente a limitao com o uso eficiente pelo Estado, quando no se pode contar com o mercado, quando a alocao de recursos pelo mercado no soluo fact/vel, dado seu car2ter distorcido ou dada sua incompletude. 4endo assim, a funo de uma administrao p"#lica eficiente passa a ter valor estratgico, ao reduzira lacuna que separa a demanda social e a satisfao desta demanda. A2 porm uma razo mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administrao p"#lica, tem despertado$ que a proteo do patrim6nio p"#lico >res pu#lica@ contra as ameaas de CprivatizaoD ou, em outras palavras, contra atividades de rent0seeEing. , proteo do Estado, que este inclui a res pu#lica, corresponde a direitos #2sicos que, finalmente, comearam a ser definidos 0 direitos que podem ser chamados )os direitos pblicos.. 6$ireitos pblicos so os direitos que nos asseguram que o patrim6nio p"#lico, a res pu#lica, entendido em sentido amplo, se0a pblico % 3ue se0a de, e para, todos, em vez de ser ob0eto de rentsee7ing, em vez de ser privatizada por interreses8. ! Estado deve ser pblico, as organi"a#es no$estatais e sem fins lucrativos %ou organi"a#es no$governamentais& devem ser pblicas. Fens estritamente p"#licos, como um meio am#iente protegido, devem ser p"#licos. :#serve0se que o conceito de Cprivatizao do EstadoD ou de Cprivatizao do patrim6nio p"#licoD no deve ser confundido com a privatizao de empresas que pertenam ao Estado G a venda de parte do patrim6nio p"#lico a propriet2rios privados. Privatizao, neste sentido, venda regular G no apropriao viciosa G de um patrim6nio que a sociedade conclua que deva pertencer a entidades privadas, no a entidades p"#licas. % B9R*:RA:;A H a instituio administrativa que usa, como instrumento para com#ater o nepotismo e a corrupo 0 dois traos inerentes < administrao patrimonialista 0, os princ/pios de um servio p"#lico profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. Estado tem importante papel social e econ6mico, a estratgia #2sica da administrao p"#lica #urocr2tica 7 o controle hier2rquico e formalista so#re os procedimentos 0 provou ser inadequada. Esta estratgia talvez pudesse evitar a corrupo e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. 'o invs da vela administrao pblica burocrtica, uma nova forma de administrao, que tomou emprestados os imensos avanos pelos quais passaram, durante o sculo ((, as empresas de administrao de neg)cios, sem contudo perder a caracterstica especfica que a fa" ser administrao pblica* uma administrao que no visa ao lucro, mas + satisfao do interesse pblico. I nova administrao p"#lica no #asta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupo$ ela tem de ser eficiente ao prover #ens p"#licos e semi0p"#licos que ca#e ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar. 4e, nos pa/ses desenvolvidos, os direitos civis e sociais estavam razoavelmente protegidos, os direitos p"#licos no estavam$ a res pu#lica estava e.posta a todo tipo de ameaas. : nepotismo e a corrupo mais vis/veis foram controlados, mas surgiram novas modalidades de apropriao privada de uma fatia maior do patrim6nio p"#lico. Empres2rios continuavam a o#ter su#s/dios desnecess2rios e iseno de impostos) a classe mdia assegurou para si #enef/cios especiais, muito maiores do que est2 disposta a reconhecer) os funcion2rios p"#licos eram muitas vezes ineficientes no tra#alho, ou simplesmente no tra#alhavam 0 quando ocorre e.cesso de quadrosJ, mas se mantinham protegidos por leis ou costumes que lhes garantem a esta#ilidade no emprego. '% A$=;>;?@RAAB* ,CB&;:A DERE>:;A&: , administrao p"#lica gerencial emergiu, na segunda metade deste sculo, como resposta 5 crise do Estado) como modo de enfrentar a crise fiscal) como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios que ca#iam ao Estado) e como um instrumento para proteger o patrim6nio p"#lico contra os interesses do rent0seeEing ou da corrupo a#erta. 9ais especificamente, desde a dcada dos B0 ou, pelo menos, desde o in/cio da dcada dos ?0, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada, em relao 5 administrao p"#lica #urocr2tica. '.% :ARA:@ERE?@;:A? BF?;:A? G9E $E-;>E= A A$=;>;?@RAAB* ,CB&;:A DERE>:;A&: 5 orientada para o cidado e para a obteno de resultados) pressupe que os pol/ticos e os funcion2rios p"#licos so merecedores de um grau limitado de confiana) como estratgia, serve0 se da descentralizao e do incentivo 5 criatividade e 5 inovao) o instrumento mediante o qual se faz o controle so#re os gestores p"#licos o contrato de gesto. Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentra no processo, em definir procedimentos para contratao de pessoal) para compra de #ens e servios) e em satisfazer as demandas dos cidados, a administrao pblica gerencial orienta%se para resultados. , #urocracia concentra$se nos processos, sem considerar a alta inefici,ncia envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupo. !s controles so preventivos, v,m a priori. Entende, alm disto, que punir os desvios sempre dif/cil, se no imposs/vel) prefere, pois, prevenir. Portanto uma vez que sua ao no tem o#jetivos claros 0 definir indicadores de desempenho para as agKncias estatais tarefa e.tremamente dif/cil 0 no tem alternativa seno controlar os procedimentos. =omo diz :strom >%9?($ %L@$ -a sensao de crise que se desenvolveu no campo da administrao pblica ao longo da ltima gerao originou$se da insufici,ncia do paradigma inerente + teoria tradicional da administrao pblica.. Fem, a administrao p"#lica gerencial, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupo, e no so necessrios procedimentos rgidos. /odem ter sido necessrios quando dominavam os valores patrimonialistas0 mas no o so agora, quando se rejeita universalmente que se confundam os patrim1nios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res pu#lica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos #urocr2ticos. ! rent$see2ing quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privati"ar o Estado e e3ige que se usem novas contra$estratgias. A administrao gerencialH a descentralizao) a delegao de autoridade e de responsa#ilidade ao gestor p"#lico) o r/gido controle so#re o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, alm de serem modos muito mais eficientes para gerir o Estado, so recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado. , administrao pblica burocrtica auto$referente, a administrao pblica gerencial orientada para o cidado. =omo o#serva FarzelaM >%99&$ 3@, Cuma agKncia #urocr2tica se concentra em suas pr!prias necessidades e perspectivas) uma agKncia orientada para o consumidor concentra0se nas necessidades e perspectivas do consumidor.D 's burocracias capitalistas modernas so uma evoluo da burocracia patrimonialista, que se auto0diferenciaram ao fazer uma distino clara entre patrim6nio p"#lico e patrim6nio privado, mas que, ainda assim, mantiveram0se #em pr!.imas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito 5 afirmao do poder do Estado. Esta I a razo pela 3ual as burocracias tendem a ser auto%referentes. Pois promovem seus pr!prios interesses, interessam0se, primariamente, em afirmar o poder do Estado % o )poder e4trovertido. % sobre os cidados. N2 a administrao pblica gerencial assume 3ue este poder 0 no est sob ameaa grave nos pa/ses desenvolvidos e semi desenvolvidos. :#serve0se que o Estado0nao, ou pa/s, inclui o Estado e a sociedade civil. : Estado a "nica entidade 5 qual compete o poder e.troverso G o poder de impor leis e impostos 5 sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de cidados, que no parte integrante direta do Estado mas que, simultaneamente, o#jeto do poder do Estado e fonte da legitimidade do 8overno. E.ceto no caso de associaes ou atividades ilegais, como a m2fia. Oos pa/ses em desenvolvimento h2 tam#m a ameaa representada por v2rias modalidades de fundamentalismo. : servio p"#lico j2 no precisa ser auto0referente, mas se orientar pela idia de Cservio ao cidadoD. ,final, o Cservio p"#licoD p"#lico, um servio ao p"#lico, ao cidado. Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administrao p"#lica, preciso que pol/ticos e funcion2rios p"#licos meream pelo menos um certo grau de confiana. =onfiana limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegao) para que o gestor p"#lico possa ter li#erdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefi.adas. Oa administrao #urocr2tica esta confiana no e.iste. E impens2vel pela l!gica neoconservadora ou neoli#eral, dada, nos dois casos, a viso radicalmente pessimista que tKm da natureza humana. 4em algum grau de confiana, contudo, imposs/vel se o#ter a cooperao e, em#ora a administrao seja um modo de controle, tam#m um modo de cooperao. Reforma neoliberal : enfoque gerencial so#re a administrao p"#lica emergiu com vigor na 8r0 Fretanha e nos EP, depois de 8overnos conservadores terem assumido o poder em %9?9 >8overno 1hatcher@ e em %930 >8overno Qeagan@, o que levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma viso intrinsecamente conservadora. Oa verdade, s! na 8r0Fretanha o gerencialismo foi aplicado ao servio p"#lico imediatamente ap!s a posse do novo 8overno, e levou a uma reforma administrativa profunda e #ems ucedida. , administrao p"#lica gerencial frequentemente identificada com as idias neoli#erais por outra razo. ,s tcnicas de gerenciamento so quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado. =omo o#serva Oun#erg >l99L$ %%@, -a primeira fase da reforma, geralmente camada 4gerenciamento diludo5, consistiu de medidas para redu"ir o gasto pblico e o nmero de funcionrios, como resposta +s limita#es fiscais.. Rsto foi verdade na 8r0Fretanha, no =anad2, na ,ustr2lia, na Oova Sel;ndia, no Napo e nos EP,. H verdade, no presente, na ,mrica 'atina, inclu/do o Frasil, pa/s em que a reforma administrativa formalmente orientada para substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao pblica gerencial. , identificao de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoli#eralismo pode ter uma e.plicao hist!rica, mas no tem e.plicao l!gica. : neoliberalismo surgiu de uma reao contra a crise fiscal do Estado e por isto passou a se identificar com cortes nos gastos e com o projeto de redu"ir o -tamano. do Estado. 'ogo, porm, tornou0se claro para as administraes social0democratas que o ajuste fiscal no era proposta de cunho ideol!gico, mas condio necess2ria para qualquer governo forte e efetivo. 4omado a superioridade da administrao p"#lica gerencial so#re a #urocr2tica, levou governos de diferentes orientaes ideol!gicas a se envolverem em reformas administrativas. 's reformas administrativas, todas visam duas metas* %. reduo dos gastos p"#licos a curto prazo e &. aumento da eficiKncia mediante orientao gerencial, a mdio prazo. : maior risco a que se e.pe este tipo de reforma ser vista como hostil ao funcionalismo p"#lico e, portanto no conseguir o#ter a cooperao do corpo de servidores. ,s reaes pol/ticas 5 idia de uma administrao p"#lica gerencial tKm uma !#via origem ideol!gica. 6anagerialism and te public service, de /ollitt %7889&, bom e3emplo deste fato. ! managerialism visto como um conjunto de idias e crenas que tomam como valores m3imos a pr)pria ger,ncia, o objetivo de aumento constante da produtividade, e a orientao para o consumidor. ,#rucio >%99B@, em um panorama da administrao pblica gerencial, compara este )gerencialismo puro., pelo qual designa a )nova administrao pblica., com a a#ordagem adotada por Pollitt )orientada para o servio pblico. e que visa a ser uma alternativa gerencial ao modelo #ritnico. Oa verdade, este modo de ver apenas uma tentativa de dar atualidade ao velho modelo #urocr2tico, no uma alternativa gerencial. , idia de opor a orientao para o consumidor >gerencialismo puro@ 5 orientao para o cidado >gerencialismo reformado@ no faz sentido algum. , idia de opor uma orientao para o consumidor, que seria conservadora, a uma orientao para o usu2rio, que seria social0democrata, faz um pouco mais de sentido, se definirmos o consumidor como um indiv/duo que paga pelos servios que o#tm do Estado, enquanto o usu2rio financiado pelo Estado. Pm dos programas cruciais de reforma que est2 sendo implementado pelo 8overno #rit;nico o citizen chart. : cidado tam#m um consumidor. -ualquer administrao p"#lica gerencial tem de considerar o indiv/duo, em termos econ6micos, como consumidor >ou usu2rio@ e, em termos pol/ticos, como cidado. Reformando a estrutura do Estado , administrao p"#lica gerencial envolve, uma mudana na estratgia de gerKncia, mas esta estratgia tem de ser posta em ao em uma estrutura administrativa reformada. , idia geral a descentralizao, a delegao de autoridade. Por tem de ser mais espec/fico, definir claramente os setores que o Estado opera, as competKncias e as modalidades de administrao mais adequadas a cada setor. *s Estados modernos contam com 3uatro setores: . o ncleo estratIgico, '. as atividades e4clusivas, (. os servios no%e4clusivos, e a produo de bens e servios para o mercado. * ncleo estratIgico o centro no qual se definem a lei, as pol/ticas e o modo de, em "ltima inst;ncia, as fazer cumprir. H formado pelo $ Parlamento, 1ri#unais, Presidente ou Primeiro0ministro, por seus ministros e pela c"pula dos servidores civis. ,utoridades locais importantes tam#m podem ser consideradas parte do n"cleo estratgico. :#s$ :o caso do sistema ser federal, tambm integram esse ncleo os governadores e seus secretrios e a alta administrao pblica estadual. Atividades e4clusivas so aquelas que envolvem o poder de Estado. 4o as atividades que garantem diretamente que as leis e as pol/ticas p"#licas sejam cumpridas e financiadas. ;ntegram este setor: as foras armadas, a pol/cia, a agKncia arrecadadora de impostos 0 as tradicionais funes do Estado 0 e tam#m as agKncias reguladoras, as agKncias de financiamento, fomento e controle dos servios sociais e da seguridade social. ?ervios no%e4clusivos so todos aqueles que o Estado provK, mas que, como no envolvem o e.erc/cio do poder e4troverso do Estado, podem ser tam#m oferecidos pelo setor privado e pelo setor p"#lico no0estatal >Cno0governamentalD@. Este setor compreende os servios de educao, de sa"de, culturais e de pesquisa cient/fica. Por fim, o setor de produo de #ens e servios formado pelas empresas estatais. Oos Estados Pnidos, todas as universidades so organizaes p"#licas no estatais. J tr1s possibilidades em relao aos servios no%e4clusivos: podem ficar so# o controle do Estado) podem ser privatizados) e podem ser financiados ou su#sidiados pelo Estado, mas controlados pela sociedade, isto , ser transformados em organizaes p"#licas no0estatais. : su#s/dio pode ser dado diretamente 5 organizao p"#lica no0estatal, mediante dotao orament2ria 0 no Brasil temos cKamado este tipo de instituio de )organizaLes sociais. 0 ou, por uma mudana mais radical, pode ser dado diretamente ao cidado so# a forma de vouchers. E podero continuar a ser financiados pelo Estado, se a sociedade entender que estas atividades no devam ficar su#metidas apenas 5 coordenao pelo mercado. '%A >*MA A$=;>;?@RAAB* ,CB&;:A , crise do nacional 0desenvolvimento e as cr/ticas ao patrimonialismo e tam#m o autoritarismo do Estado #rasileiro,