Los Nuevos Barrios de Lima Sur:

Una accin integral de mejoramiento urbano

desco / p r o g r a m a u r b a n o / febrero 2008


El presente documento describe en su primera parte la problemtica de los nuevos barrios de
Lima Sur, caracterizando su situacin urbanstica, las condiciones de habitabilidad que en ellos
se dan, y la situacin de la organizacin barrial; y como stas grafican las dificultades de
acceso a la ciudad, confrontadas con las nuevas necesidades de la poblacin en una ciudad en
consolidacin.
En la segunda parte, exploraremos las acciones que desde las distintas instancias del Estado
se han venido dando en funcin de atender esta problemtica, para finalmente plantear una
serie de puntos relevantes para una poltica integral de intervencin para el conjunto de estos
barrios.


PRIMERA PARTE: LOS NUEVOS BARRIOS EN LIMA SUR
Desde finales de la dcada del ochenta, el proceso de ocupacin y expansin de la ciudad ha
adquirido un signo distinto: ya no se trata de grandes y masivas ocupaciones, sino de
pequeas extensiones de suelo habitadas por un nmero reducido de familias que, en
conjunto, conforman un escenario fragmentado de pequeos barrios, aislados tanto uno del
otro como del resto de la ciudad. Un estudio realizado por el Programa Urbano revela que
desde 1992, slo en Lima Sur, estos nuevos barrios ascienden a 365 y suman ms de 40 mil
lotes de vivienda, ocupando un rea de 884 hectreas slo en los distritos de San Juan de
Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador. En ellos habita aproximadamente el
15.5% de la poblacin de Lima Sur (164 660 habitantes).

Los nuevos barrios de Lima Sur


Nmero de nuevos barrios ocupados desde 1992 y poblacin por distrito en Lima Sur


San Juan de
Miraflores
Villa Mara del
Triunfo
Villa El Salvador Total Lima Sur
Nmero de barrios 138 168 59 365
Total lotes en nuevos
barrios
10,470 16,730 12,961 40,161


San Juan de
Miraflores
Villa Mara del
Triunfo
Villa El Salvador Total Lima sur
Total poblacin 335,236 355,757 367 432 1,058,425
Total poblacin en
nuevos barrios
(aproximado)
42,927 68,593 53,140 164,660
Porcentaje de poblacin
en nuevos barrios
12,81% 19,28% 14,46% 15,56%


El carcter de estas ocupaciones se manifiesta en grados muy bajos de consolidacin urbana,
falta de servicios y equipamiento urbano, viviendas precarias e insalubres y un riesgo fsico
inminente que se explica por lo inadecuado del terreno zonas de pendiente y mala calidad del
suelo- en un marcado contexto de pobreza que, entre otros factores, se expresa en la
concentracin de altos niveles de necesidades bsicas insatisfechas.

En este contexto generalizado de precariedad, se genera una nueva racionalidad por parte de
estas nuevas familias y para la misma ciudad, mediante la cual se ocupan terrenos que en
dcadas anteriores eran impensables de ser ocupados. Las condiciones en las que las
ocupaciones de los nuevos barrios, son diferentes a aquellas de la ciudad consolidada en al
menos 3 asuntos: 1) las caractersticas fsicas y la situacin urbanstica del emplazamiento; 2)
las estrategias que se llevan a cabo para dar salida a la situacin de pobreza (falta de
servicios, precariedad de la vivienda y el entorno); 3) un contexto distinto en lo que refiere al
patrn de relacin entre el Estado y la ciudadana (organizacin y participacin).

1. Situacin urbanstica
Los terrenos en que estn asentados estos nuevos barrios son similares en sus caractersticas
a aquellos que se ocuparon en Lima durante los aos cuarenta y cincuenta (cerros y zonas de
relleno). Son terrenos muy cercanos
1
a las zonas ms consolidadas que no haban sido
ocupados antes debido a las malas condiciones que ofrecan:

De topografa. Ocupaciones en quebradas, laderas y cimas que en algunos casos
superan pendientes de 45 grados.
De mala calidad del suelo. Asentados en su mayora sobre terrenos rocosos y
arenosos de inminente riesgo fsico.
De condiciones climticas y sanitarias adversas. Que provocan enfermedades
digestivas, respiratorias y de la piel son un problema comn, teniendo como una de sus
principales causas el no acceso al servicio de agua y desage.
De vialidad e interconexin. 365 barrios aislados de un sistema vial que los integre.
De ausencia de equipamiento urbano, en especial en lo referido al espacio pblico
(parques, arborizacin, escaleras de acceso).
De la ausencia de servicios pblicos. Recoleccin de desmontes y basura,
seguridad ciudadana y salud.


1
Dada esta cercana es posible acceder a servicios urbanos ya existentes con relativa facilidad (escuelas, parques,
postas mdicas, etc.).

Estos barrios estn conformados en su mayora por familias jvenes que ocupan la ladera del
cerro a cuyos pies est la casa paterna pagando en el peor de los casos a un traficante de
terrenos por un lote en alguna quebrada en proceso de urbanizarse cercana al barrio original
2
.

Ms del 60% de vecinos de los nuevos barrios han tenido como lugar de residencia previa otro
lugar del Cono Sur, el 42% provienen del mismo distrito y el 15% vivan en el barrio contiguo. Si
asumiramos que todos sus ocupantes son hijos de los tres distritos, podramos decir que un
76% de la demanda de nuevos lotes de terreno hasta el 2015 se satisface a travs de la
formacin de estas nuevas barriadas.

En su mayora estn conformados por la segunda o tercera generacin de los hijos de los
inmigrantes llegados a Lima; su socializacin ha sido de manera urbana, y la ciudad a la que
aspiran es la misma a la que sus padres y abuelos aspiraron y vienen obteniendo, sin embargo
las condiciones actuales aseguran que esto pueda efectivamente darse en el futuro de modo
similar?

La vivienda en los nuevos barrios
Si bien los modos en los que se construyen las viviendas son tradicionales a nuestro medio
(ms de 50 aos operando), stos se ven debatidos en contextos urbanos diferentes, tanto en
la localizacin de los terrenos como los intereses y posibilidades de las familias que ocupan los
nuevos barrios. El material predominante en las viviendas es la madera. A pesar que este
material es considerado provisional y generalmente ligado a la primera etapa del proceso de
consolidacin de la vivienda popular, la precaria situacin en estos barrios implica que esta
condicin adquiera eventualmente un carcter permanente.

Las viviendas construidas en las laderas de los cerros se edifican sobre bases de piedras
medianas (pircas) apiladas de manera muy precaria para nivelar el terreno. Si bien estas
estructuras brindan condiciones mnimas de seguridad en caso de un sismo de magnitud, este
peligro no es percibido del todo, ya que la mayora de viviendas son de materiales livianos. Es
incluso frecuente, debido a la mala calidad de los muros de contencin y por el hecho que ellos
se humedecen debido a la presencia de pozos spticos (ausencia de alcantarillado); que estas
terrazas se derrumben afectando la vivienda que tienen encima y con sus escombros las
viviendas de ms abajo.

Por otro lado tenemos las viviendas sobre terrenos de pendiente en arena, que debieran
edificarse con una cimentacin diferente a la conocida y materiales ms ligeros. Sin embargo
stas se hacen de materiales pesados, con sistemas de cimentacin no adecuados (incluso
sobre llantas o costales de arena).

Sobre el acceso a servicios bsicos
A pesar que 131 de los 365 barrios formados desde 1992 en Lima Sur ya cuenta con
saneamiento legal, y la mayora est en proceso de obtenerlo, slo 16 barrios cuentan con
servicios bsicos de agua y desage. En casi todos los barrios, el abastecimiento de agua se
da casa por casa mediante el uso de camiones cisterna con poco o ningn control sanitario.

El desage se da mediante el uso de letrinas o simplemente arrojndolo a la va pblica. La
dotacin de estos servicios no se ha visto de manera integral, mediante una poltica global, sino
mediante respuestas a demandas puntuales. No es extrao por tanto encontrar barrios
contiguos, los cuales uno cuenta con servicios de agua y desage, y el otro no, ni siquiera
estando en curso de contar con ellos.

El servicio de energa elctrica, que es brindado por una empresa privada, brinda cobertura a
ms del 40% de los nuevos barrios de Lima Sur. Durante la dcada pasada, gracias a un fuerte
estmulo estatal, no fue necesario el hecho de poder tener un ttulo para acceder a la
instalacin del servicio en cada barrio. Esto hizo que en muchos casos, la instalacin del
servicio legitimaba un tipo de ocupacin precaria, que bajo cualquier circunstancia es
inaceptable.

2
Esto es indicador de los importantes que siguen siendo las redes sociales personales o familiares en el proyecto de
tener un lote en un nuevo barrio. A pesar que estos barrios terrenos ofrecen psimas condiciones de habitabilidad y
sern ms caros de urbanizar, permiten otro tipo de beneficios en una situacin social de sobrevivencia.



Barrios de Lima Sur segn abastecimiento de agua




2. Situacin organizacional y poltica
Las organizaciones tradicionales (vecinales o funcionales), importantes en la etapa de
fundacin de los primeros barrios del distrito, en la actualidad tienen severas dificultades para
cumplir su papel de articulacin y canalizacin de las demandas de los vecinos. Los nuevos
barrios creados despus de la dcada de los noventa, tienen dinmicas organizativas distintas
a los que tuvieron aquellos ya consolidados, que canalizaban las demandas de la poblacin,
gozando de mayor legitimidad poltica. Estas dinmicas han ido perdiendo vigencia en la
medida en que las acciones colectivas de mejoramiento de los barrios fueron llegando a su fin,
en que los gobiernos municipales asumieron sus funciones urbanas y hasta de representacin
local y, finalmente, en la medida en que la heterogeneidad social ha sustituido a la relativa
homogeneidad de familias pobres y jvenes viviendo en urbanizaciones en las que todo estaba
por hacerse; todo esto acompaado de un nmero de leyes nacionales que facultan a la
poblacin no organizada a participar, en desmedro de las organizaciones ya existentes.

Los mecanismos de presin a las autoridades locales y de dilogo directo con las autoridades
son vas relativamente agotadas. Estos canales histricos de interlocucin con el Estado se
ven reemplazados por mecanismos liberalizados de carcter asistencialista, que suprimen toda
constitucin de lo colectivo, dejando los procesos a la suerte de los dictmenes y regulaciones
del mercado. Los nuevos mecanismos de accin y focalizacin de las polticas sociales hacen
que las organizaciones se dispersen en numerosas ventanillas de atencin, ms que en una
cobertura integral; tanto en el sentido de los barrios como conjunto, como de la solucin de
problemas comunes.

De manera ms amplia, esta realidad tiene su correlato en los bajos niveles de organizacin de
los nuevos barrios, para cuyos pobladores la insuficiencia de las organizaciones tradicionales y
la perdida de legitimidad de sus liderazgos, por un lado se acrecienta de cara a sus
necesidades ms inmediatas y por otro lado estas mismas necesidades encuentran vas ms
efectivas de satisfaccin a travs de redes de carcter familiar, que no pasan por la
construccin de proyectos colectivos el barrio, la organizacin vecinal- sino se darn en torno
a estrategias ms individualizadas a favor de resolver necesidades inmediatas. Estos vecinos
no son, como los de dcadas anteriores, esforzados pioneros que se internan en arenales para
fundar nuevas ciudades: son familias que acampan en la ciudad. La fragmentacin territorial
misma de los barrios, hace que no se manifiesten como una fuerza organizativa en base a fines
comunes-a diferencia de los barrios ms antiguos, cuya organizacin permiti una intervencin
del Estado a favor de su desarrollo-, sino se dan cada uno con sus propias demandas y modos
particulares de gestin; sin contemplar siquiera barrios vecinos o en el peor de los casos
haciendo que cada poblador se circunscriba a su entorno ms inmediato (es decir de las
viviendas), sin tener un inters colectivo por el barrio.


SEGUNDA PARTE: LA ACCIN DEL ESTADO
Histricamente, en el Per el problema de proporcionar ciudad a los pobres por parte del
Estado, qued reducido a la entrega de suelo y a su mejoramiento, aprovechando una
situacin en la que las familias demandaban slo el espacio vital para edificar progresivamente
sus viviendas. Muchas de las ocupaciones masivas de terrenos eran efectuadas por la propia
autoridad que entenda que era mejor una ocupacin ordenada de suelo que el uso de las
reas marginales y en consecuencia las facilitaba o convalidaba sin mayor dificultad. Se
contaba con un modo distinto de seguridad en la tenencia del suelo (definida por el plano de
cada asentamiento humano aprobado por la autoridad), efectundose procesos masivos de
mejoramiento y habilitacin de servicios tales como agua y alcantarillado, servicio elctrico y
edificacin de equipamientos esenciales tales como escuelas y puestos de salud, muchos de
ellos como respuesta a demandas desde la misma poblacin, que estaba ms interesada en el
desarrollo de sus urbanizaciones, que en tramitar la obtencin de un ttulo de propiedad, tal
como se da hoy en da.

Sin embargo, hoy en da las caractersticas de la intervencin estatal en la ciudad y los nuevos
barrios, son marcadamente distintas:
No existe un plan para el conjunto de la ciudad, ni una estrategia para la contencin o
atencin de los asentamientos poblaciones que genera la expansin urbana irregular;
as como tampoco se cuenta con una norma que regule habilitaciones urbanas de este
tipo.
As como la disposicin de estos barrios en la ciudad se da de manera fragmentada, la
mirada e intervenciones pblicas y privadas en ellos, tienen tambin un carcter
fragmentario. La accin pblica predominante durante la ltima dcada ha sido una
combinacin de intervenciones extremadamente focalizadas desde diversas instancias
estatales que actan de manera independiente (e incluso superpuesta) y un proceso de
formalizacin de la propiedad que se reduce a la entrega y legalizacin de suelo, sin
vnculo aparente con una lgica de integracin; en la mayor parte de los casos, sin el
concurso de la autoridad local, haciendo que disminuyan sus competencias como
instancias de planificacin (otorgadas por la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de
Municipalidades).

Si bien las normas reconocen de alguna manera el problema, no se regula la accin a tomar
est la ley pero sta no garantiza un derecho a formar parte de la ciudad.

Ms all de la primera ley de barriadas (1961) son pocos los avances normativos con respecto
al mejoramiento integral de los barrios generados por autourbanizacin, y menos an
contemplan la especificidad del problema de estas zonas recientemente ocupadas. La accin
de las autoridades suele ser concesiva con la precaria situacin de estas familias, que refleja el
hecho de no ofrecer con ninguna alternativa de terrenos o vivienda con mejores condiciones.

A esto se suma la invisibilidad y la falta de control (derivado de la falta de planificacin) sobre
posibles reas de ocupacin por parte de las autoridades que ha dado lugar a que se ponga en
marcha un trfico de terrenos que lucra con la necesidad de este sector de la poblacin de
Lima, aprovechando la valorizacin de zonas aledaas a barrios en formacin, y finalmente
hacen que la ciudad siga creciendo en extensin ms all de fronteras que antes eran
insospechadas.

En resumen:

CONDICIONES INICIALES SUPUESTOS DE LA
INTERVENCIN ESTATAL
MECANISMO
Mejorar las condiciones fsicas de
los asentamientos humanos:
Condiciones de precariedad en los
asentamientos humanos (acceso)
Escaleras, espacios pblicos
Obras / infraestructura
(Gobierno metropolitano
y gobiernos locales)
Dbil insercin de la poblacin de los
AA.HH al mercado laboral, demanda
por empleo
Generar empleo temporal que capte
mano de obra de la zona
Obras / infraestructura
(Gobierno Central)
Pobreza, exclusin de la poblacin Insercin en el mercado, acceso al
crdito
Entrega y registro de
propiedad (Gobierno
Central)


La accin de COFOPRI:
Este proceso de formalizacin de la propiedad
3
(del suelo y no de la vivienda) a la peruana,
no atiende en ningn aspecto, y en muchos de los casos es irrelevante para el desarrollo de
estos barrios; si es que, como es el caso, no va acompaada de una poltica urbana de
mejoramiento de barrios por parte del Estado. Se ha hecho una regularizacin legal de estos
barrios, pero no se ha hecho nada por incluirlos en el tejido urbano de la ciudad; y peor an se
han otorgado ttulos de propiedad en zonas de alto riesgo, legitimando su marginalidad en
extremos inconcebibles de habitabilidad.

El desarrollo de las viviendas y los barrios dependen ms de factores como el carcter de suelo
y el tiempo transcurrido desde la ocupacin, que de la tenencia de un ttulo sobre la propiedad.
Resulta evidente que estas familias no han sido atendidas por la oferta gubernamental de
bonos de vivienda para adquirir departamentos del programa Techo Propio o por el programa
Mi Barrio, que supuestamente estn destinados a atender a las familias de ms bajos ingresos
de la ciudad. En otras palabras, es necesario constatar que no existe una poltica para proveer
de vivienda o, al menos de terreno adecuado a estas familias.
Municipalidades Distritales
Los gobiernos locales no suelen tener presencia alguna en los territorios de los nuevos barrios
4

-que se ve reflejada en una falta de planificacin, de cobertura de servicios, y de prevencin de
nuevas invasiones-, hecho que acrecienta la desconfianza de la poblacin en las
municipalidades o cualquier tipo de institucin. Los funcionarios municipales reconocen, que al
ser los nuevos barrios, producto de un proceso de invasin, con crecimiento desordenado y
espordico, no pueden ser incluidos dentro de programas importantes de mejoramiento. Lo
ms que intervienen las municipalidades en estos territorios se da alrededor de acciones
puntuales de subsistencia como comedores populares, campaas de vacunacin o vaso de
leche.
Mecanismos establecidos de participacin ciudadana (Presupuesto Participativo por ejemplo)
no gozan de credibilidad en la medida que no se constituyen como mecanismos vinculantes en
la toma de decisiones; y no existe una poltica de capacitacin que oriente a los pobladores
para elaborar y gestionar sus propios proyectos de desarrollo.

Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana
Probablemente la gran accin municipal que llega a numerosos barrios sea la construccin de
escaleras que efecta la Municipalidad Metropolitana de Lima. Ella repite las acciones que se
hacan en Lima en los aos cincuenta y sesenta y posibilitan a las personas el acceso a las
viviendas. Estas acciones conectan a las viviendas con las vas de acceso, sin embargo no
generan relaciones al interior de los barrios, y terminan fragmentndolos. Tambin el tema de
los vehculos, en especial los de transporte de agua, no queda resuelto de esta manera, por lo

3
Para la ideologa neo liberal, se supone que luego sern las fuerzas del mercado las que se encargarn de
proporcionar los crditos y mejorar estos barrios, pero las experiencias glosadas nos muestran que ello no ocurre as.

4
Y cuando la hay, muchas de las promesas, por ejemplo en el tema del agua que en realidad depende de las
condiciones de la sectorizacin de Sedapal ms que de las municipalidades en s- no suelen ser cumplidas. A la vez
luego de los aos 90, acciones como la planificacin y gestin de la ciudad, as como los procesos de regularizacin
de la propiedad que antes eran netamente municipales- fueron centralizadas, limitando el campo de accin de las
mismas.
que puede considerarse que estamos frente a medidas de emergencia, que no responden a un
plan integral de hacer una ciudad ms inclusiva.
La otra gran asignacin de recursos es a obras de vialidad, con el objetivo principalmente de
desanudar la congestin de ciertas zonas, o conectar enclaves importantes a ciertos
intereses, pero olvidando lo que existe entre ellos.
Este sentido obrista y pragmtico es visible tambin en lo que a implementacin de espacios
pblicos refiere: acondicionamiento y rehabilitacin de grandes equipamientos en reas
centrales de la ciudad y proliferacin de losas deportivas en los barrios populares.

Inversin de Municipalidad Metropolitana de Lima: Lima Sur y el resto de la ciudad























* Lima Sur comprende el 16% de la
poblacin de Lima Metropolitana



Intervenciones de poltica sectorial desde el Gobierno Central
INDECI Acciones puntuales de prevencin de riesgo fsico o atencin ante emergencias
Ministerio de Trabajo/ Programa Construyendo Per Obras de infraestructura barrial /
empleo temporal
Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento
Obras de infraestructura barrial / Programa Mi Barrio
Obras de servicios y saneamiento / Agua para Todos


TERCERA PARTE: POR UNA POLTICA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS
El mejoramiento de los 365 barrios de Lima Sur, de manera que se puedan integrar al sistema
de la ciudad no puede ser dejado a la iniciativa puntual de cada uno de ellos. La Municipalidad
de Lima no cuenta an con un registro conjunto de sus pueblos jvenes, e instancias como el
Instituto Metropolitano de Planificacin no termina por asumir el que es probablemente el
problema ms grande que tiene hoy la expansin urbana en Lima.

La situacin descrita indica que es necesario generar las condiciones para una accin que
apunte a resolver de manera integral un problema constitutivo del conjunto de la ciudad,
y que rena bajo una lgica de planificacin estratgica a todos los agentes que en ella
intervienen (gobierno central, municipalidad metropolitana, municipalidades distritales y
poblacin organizada).

La accin integral por el mejoramiento de los barrios no es un asunto que est presente en las
agendas pblicas. Ello se muestra por ejemplo en los esfuerzos aislados de los distritos en la
Monto 693'894,904
96.31 %
Monto 26'566,394
3.69 %
provisin de servicios y equipamiento bsico, o en la falta de una accin integrada de
construccin de muros de contencin en los nuevos barrios, para citar solamente dos casos.
Es necesario modificar las actuales polticas urbanas de atencin a los sectores de ms bajos
ingresos, que valore su iniciativa propia de modo que el desarrollo de la ciudad sea sostenible y
orgnico.

En base a realizar un mapeo del estado de la totalidad de los nuevos barrios de Lima Sur, es
necesario tener identificadas:
1. condiciones de riesgo fsico
2. posibilidad de eventual acceso a servicios bsicos
3. conexin con vas de acceso
4. espacio reservado para infraestructura, o cercana a infraestructuras existentes.

En base a este diagnstico general es necesario tomar dos decisiones relevantes: reubicacin
o mejoramiento. Los procesos de relocalizacin podrn hacerse de acuerdo con la propuesta
de densificacin habitacional promovida por DESCO. Asumiendo que Lima ya no cuenta con
ms espacio disponible, densificar el tejido urbano existente, consolidar la ciudad y evitar el
excesivo crecimiento en extensin.

Por supuesto, un escenario ideal implica la reubicacin de casi la totalidad de estos nuevos
barrios pero que podemos hacer si la mayora de ellos ya cuenta con ttulos de propiedad y
servicios de electricidad? Muchas de las familias tambin han invertido muchos de sus ahorros
en mejorar sus viviendas y han establecido vnculos sociales a nivel de barrios, y por su puesto
no tienen planes de ser reubicados.

El proceso de mejoramiento deber empezar por una escala de prioridades, para conseguir un
desarrollo integral de modo sostenible. La primera prioridad es para estos barrios mitigar el
riesgo fsico, y una intervencin deber cubrir los siguientes aspectos en dos niveles bien
definidos (vivienda y barrio):

Vivienda

Barrio
Mejoramiento de cimentaciones y estructuras Construccin de senderos, pistas y terrazas
Reubicacin de letrinas Construccin de escaleras de acceso
Construccin de muros de construccin y
terrazas
Mecanismos de contencin de deslizamientos
de roca.