Quito, 4 de junio de 2014

Seor Economista
Rafael Correa Delgado
Presidente de la Repblica del Ecuador
Presente.-

De nuestra consideracin:

El prximo 20 de junio se cumple un ao de la vigencia del Decreto Ejecutivo No.
16 a travs del cual, se busca regular el funcionamiento de las organizaciones
sociales del pas, reglamentando as el derecho a la asociacin establecido en el
artculo 66 numeral 13 de la Constitucin de la Repblica. Las organizaciones
sociales aqu firmantes, le expresamos por medio de la presente nuestra ms
profunda preocupacin por los riesgos que implica esta normativa referente al
derecho a la libre asociacin.
Consideramos que, el Decreto Ejecutivo No. 16 atenta no solo contra el derecho
que tiene toda persona a asociarse libremente para fines lcitos, sino que al
sancionar el ejercicio de un derecho fundamental, se transgrede el principio de
legalidad, pues se estara juzgando y sancionando a las personas por actos u
omisiones que nos estn tipificadas en una ley. Adems, este decreto pretende
regular un derecho constitucional, contraviniendo claramente lo establecido en el
numeral primero del artculo No. 132 de la Constitucin de la Repblica en el cual
claramente se manifiesta el principio de reserva de ley.
El Decreto no garantiza el derecho al debido proceso y proteccin judicial
establecido en el artculo No. 76 de la Constitucin de la Repblica as como, los
artculos No. 8 y No. 25 de la Convencin Americana de Derechos Humanos
puesto que, el Sistema Unificado de Informacin de las Organizaciones Sociales
(SUIOS), que se propone en el Decreto, no establece requisitos precisos y no
incorpora el derecho de apelacin ante una autoridad independiente. Una clara
muestra de esto, constituye lo ya sucedido con la Fundacin Pachamama en la
cual se evidenci una clara situacin de indefensin y el establecimiento
sanciones exageradas y desproporcionadas.
El mencionado Decreto adems es ampliamente discrecional y ambiguo, dando
poder a un funcionario de Estado de determinar, a su criterio, si una organizacin
cumple o no con los requisitos para su inscripcin, o si no contraviene el orden
pblico o las leyes. Esto impide y limita la creacin y funcionamiento de las
organizaciones de la sociedad civil.
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha manifestado que
los Estados tienen facultad para reglamentar la inscripcin, vigilancia y control de
organizaciones dentro de sus jurisdicciones, pero que ellos deben asegurar que
los requisitos legales no impidan, retrasen o limiten la creacin o funcionamiento
de estas organizaciones.
1
Una publicacin reciente de la CIDH que cataloga los
estndares interamericanos en la libertad de asociacin seala que el
procedimiento para registrar una OSC debe traducirse en un efecto declarativo y
no constitutivo,
2
y ser de naturaleza rpida, exigiendo solamente los documentos
necesarios para obtener la informacin adecuada a los fines del mismo.
3
Todo
solicitante negado adems debe tener acceso a un recurso adecuado y efectivo
sustanciado de conformidad con las reglas del debido proceso, que permita
impugnar cualquier resolucin [] ante una autoridad independiente de la que
estableci la restriccin.
4

Recordamos tambin que las restricciones a la libertad de asociacin deben ser
"prescritas por la ley", lo que significa que:

cuentan con una base jurdica y son lo suficientemente precisas
para que una persona u ONG pueda evaluar si la conducta deseada
o propuesta podra constituir una violacin, al igual que las
consecuencias que podra tener tal conducta. El grado de precisin
que se requiere es tal que establece criterios claros para regir el
ejercicio de la autoridad discrecional.
5


Las disposiciones del Decreto No. 16 para la otorgacin de personalidad jurdica y
la Certificacin estn lejos de cumplir con estos estndares. Como ya se
mencion, dan gran discrecionalidad a un funcionario del Estado determinar si un
solicitante cumple o no con el requisito ambiguo de no contravenir el orden pblico
o las leyes. El Decreto no incorpora derechos de apelacin a una autoridad
independiente, sino que obliga a una OSC negada volver una y otra vez a la
misma entidad pblica, lo que podra convertirse en un esfuerzo costoso en

1
CIDH, Informe sobre Democracia y Derechos Humanos en Venezuela, 559 (2009; disponible en:
http://www.cidh.oas.org/countryrep/Venezuela2009sp/VE09CAPVSP.htm).
2
CIDH, Segundo informe sobre la situacin de defensoras y defensores de derechos humanos en las Amricas, 171
(2011, en adelante segundo informe, disponible en:
http://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/defensores2011.pdf.)
3
Ibid., 173.
4
Ibid.. 168 (en el contexto anlogo de limitaciones a la libertad de reunin; nfasis agregado).
5
ICNL y World Movement for Democracy), Defending Civil Society: A Report of the World Movement for Democracy
(2008), p. 23 (en adelante Defending Civil Society, nfasis agregado; citando a OSCE/ODIHR, Key Guiding Principles of
Freedom of Association with an Emphasis on Non-Governmental Organizations p.4).
trminos de recursos econmicos y humanos sin esperanza de un resultado
distinto.
6

A diferencia de las buenas prcticas internacionales que requieren un
procedimiento declarativo para el registro de una OSC, bajo el Decreto No. 16, ni
siquiera la otorgacin de personalidad jurdica es suficiente para poder realizar
actividades. Al contrario, las OSC formales adems deben realizar un trmite
redundante de certificacin, sin ningn criterio explcito para la aprobacin. Y es
ms conforme con la Disposicin Transitoria Sexta, son las OSC mismas
quienes tienen la obligacin de probar que no hayan incurrido alguna causal de
disolucin (ver punto 4, abajo) para conseguir el Registro.
7
Con tantos requisitos
redundantes y discrecionales, es muy probable que el Decreto No. 16 impedir,
retrasar y limitar la creacin y funcin de OSC ecuatorianas.
8

9

Adems, el Artculo 7.10 del Decreto No. 16 contraviene claramente lo dispuesto
en el artculo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, ratificado
por el Estado ecuatoriano en 1969:
Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras [...] El ejercicio de
tal derecho slo podr estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean
necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional, de
la seguridad pblica, o del orden pblico, o para proteger la salud o la moral
pblicas o los derechos y libertades de los dems [...]
La esencia de este derecho es la capacidad de asociarse libremente con
personas de su eleccin para fines lcitos. Con el Artculo 7.10, el Estado se ha
intervenido en esta relacin entre personas para obligar a una organizacin en un
determinado lugar ceder membreca a cualquier persona que proclame un inters
legtimo en sus actividades.
En la prctica, esta disposicin podra obligar a una OSC dedicada a la defender
la libertad de expresin a nivel nacional incorporar como miembros a una, diez, o

6
Este mismo procedimiento discrecional se aplica a cualquier modificacin a los estatutos. (Artculo 20.) Todas las OSC
con personalidad jurdica cuyos estatutos no contengan procedimientos para la inclusin y exclusin de miembros o
solucin de controversias internas estarn obligadas casi inmediatamente despus de la publicacin del Decreto (en no
ms de 180 das) a incorporar dichas disposiciones en sus estatutos y solicitar la certificacin de estas y cualquier otra
modificacin de los estatutos. (Disposicin Transitoria Sptima.)
7
Segn la Sexta Disposicin Transitoria, las OSC sin Registro no podrn operar en el pas. Este requisito se podra
interpretar para prohibir a las personas asociarse con fines lcitos de manera informal, lo que es contario a la garanta de
libertad de asociacin de las asociaciones de hecho. Ver Segundo informe, 170. Sin embargo, el Artculo 51, que
dispone que las organizaciones sociales sin personalidad jurdica no pueden manejar recursos pblicos, lo que indica que
pueden funcionar informalmente.
8
Ver Segundo Informe, 171. Sera til considerar si para las entidades con fines de lucro existe tambin un
procedimiento doble para la obtencin de personalidad jurdica y luego la certificacin de existencia. Si el trmite sea
ms sencillo para los segundos, es evidencia de que hay medidas menos restrictivas para el registro de las OSC.
9
ICNL, El Decreto 16 en el contexto del Derecho Internacional, 2013, pp. 3
cien periodistas, o inclusive una organizacin de derechos humanos de una regin
admitir a servidores pblicos como policas o militares locales quienes proclaman
ser los garantes de los derechos del pueblo. As personas ajenas de la
organizacin podran tomar control de la misma. No se conoce ningn otro marco
legal para el sector civil con esta intromisin en la libertad propia de las personas a
determinar con quienes se van a asociar. Sera difcil, entonces, entender que
este requisito de membreca obligatoria sea necesaria en una sociedad
democrtica, por una de las limitadas razones enumeradas en el Artculo 22 del
PIDCP.
10

Los riesgos que enfrentan las organizaciones tambin se evidencian en el artculo
26 numeral 7 que establece como causal de disolucin de una organizacin el
dedicarse a actividades de poltica partidista, de injerencia en polticas pblicas
que atenten contra la seguridad del Estado o que afecten la paz pblica. La paz
pblica es un concepto subjetivo que estara sometido a interpretaciones de los
funcionarios pblicos. Esto viola los artculos 82 y 84 de la Constitucin de la
Repblica que garantiza el derecho a la seguridad jurdica y la adecuacin formal
y material de la norma a los derechos previstos en la Carta Magna y en los
instrumentos internacionales.
Esto vuelve a vulnerar lo establecido en el artculo 22 del Pacto Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos en razn de lo siguiente:
La garanta de libertad de asociacin establecida en el Artculo 22 del PIDCP
"perdura por toda la vida de una asociacin y la disolucin de una asociacin
consecuentemente, debe satisfacer los requisitos [] de esa disposicin.
11
As,
la disolucin de una OSC solo se justifica cuando est prescrita por ley y es
necesaria en una sociedad democrtica en inters de la seguridad nacional o la
seguridad pblica, el orden pblico, la proteccin de la salud o la moral pblicas, o
la proteccin de los derechos y libertades de los dems.
12

Cualquier restriccin al derecho a asociarse debe ser:
[] proporcional al fin legtimo que se busca lograr y []
absolutamente necesario Para determinar si la intromisin
gubernamental es necesaria, es importante analizar si existen
medios menos invasivos para la consecucin del fin que se desea.
13

La extincin o revocatoria de la personalidad jurdica de una organizacin debe
ser, entonces, una medida de ltimo recurso a ser utilizada slo en los casos de
abusos ms serios. nicamente debe ser aplicada luego de una adecuada

10
ICNL, El Decreto 16 en el contexto del Derecho Internacional, 2013, pp. 2
11
Partido Comunista Unido v. Turqua, 4 Eur. Ct. H.R. 1, 33 (1998).
12
PIDCP, Artculo 22.
13
Defending Civil Society, pp. 24-25.
notificacin, un plazo razonable para rectificar cualquier error, y derecho de
apelacin a una instancia independiente.
14

Varias de las causales de disolucin son de carcter administrativo o tcnico.
Una OSC podra enfrentar disolucin, por ejemplo, porque un funcionario haya
cambiado la fecha efectiva de un recibo por servicios brindados o por equivocarse
varias veces en la documentacin entregada al Estado. El numeral 8 del Artculo
26 efectivamente convierte cualquier requisito del Decreto en una causal de
disolucin. Esto podra llevar a resultados absurdos, como la disolucin forzosa
por no actualizar la lista de miembros ingresados o egresados con suficiente
puntualidad. Concretamente, significa que no ceder membreca a una persona
quien proclama un inters legtimo en la organizacin podra causar la disolucin
de la misma.
Otras de las causales por ejemplo, la determinacin de que una OSC se haya
desviado de sus fines y objetivos son tan discrecionales que carecen de la
precisin necesaria para ser consideradas prescritas por ley. Consideren, por
ejemplo, una OSC dedicada a la salud infantil que determina que los nios en una
determinada municipalidad se estn enfermando por tomar agua de un pozo
contaminado. Desviara de su objetivo si incide por la correcta aplicacin de las
normas de proteccin al medio ambiente en el caso de empresas que estn
contaminando al pozo?
Lejos de ser graves abusos que merecen la ltima sancin de disolucin, estos
incumplimientos tcnicos o interpretaciones discrecionales deberan ser sujetos a
advertencias, una oportunidad de rectificar el problema, y nicamente despus de
esta oportunidad, sanciones intermedios.
15
No es necesario en una sociedad
democrtica disolver a una OSC por las causales mencionadas.
Finalmente, el hecho de que cualquier persona puede iniciar un procedimiento de
disolucin por cualquiera de las causales mencionadas anteriormente significara
que las OSC funcionaran con la amenaza constante de una denuncia, con o sin
fundamento. Una OSC estara obligada a defenderse de acusaciones no solo de
funcionarios pblicos, sino de individuos quienes se opongan a las actividades o
pronunciamientos de la organizacin. Considerando el costo de la defensa
institucional frente a un tribunal judicial o administrativo, podra implicar un desvo

14
Segn las buenas prcticas internacionales, la legislacin que regula las OSC debera contener sanciones intermedias
para incumplimientos que son propios del sector, como la falta de entrega puntual de un informe obligatorio. Ver Gua
para las leyes que afectan a las organizaciones cvicas, (en adelante, Gua), Open Society Institute/ICNL Seccin 8.7,
(2004; disponible en: http://www.icnl.org/research/resources/assessment/guidelines_sp.pdf.)
15
Ibid.
significativo de recursos; solo esto podra atentar contra la sobrevivencia de la
OSC, sin importar el resultado del procedimiento de disolucin.
16

Lo establecido en el artculo 7.2 y 7.3 del Decreto No. 16 constituye una excesiva
intromisin estatal en el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil, puesto
que no es establece un lmite al respecto de la informacin que puede solicitar el
Estado, en este sentido, las OSCs estn obligadas a guardar absolutamente toda
la informacin relevante a sus operaciones. Sin duda esto, implicara un alto costo
econmico para cualquier organizacin, lo cual puede devenir en dificultades para
el pleno ejercicio del objeto social para el cual fue constituida una organizacin, sin
dejar de lado, que el incumplimiento de dicho requisito podra tener como
consecuencia la disolucin de la organizacin. Semejante restriccin a la libertad
de asociacin jams puede ser considerada necesaria en una sociedad
democrtica por uno de los intereses enumerados en el Artculo 22 del PIDCP.
17

Finalmente, manifestamos nuestra preocupacin por los plazos previstos en dicho
Decreto. En sus disposiciones transitorias se establece que a finales de 2013
deba estar operativo el sistema para que las organizaciones puedan llevar
adelante su nuevo registro hasta junio de 2014. Sin embargo, conocemos que este
sistema an no funciona y el plazo prcticamente se ha vencido. La realidad actual
hace imposible que las organizaciones puedan cumplir con los plazos
establecidos, pues adems no existe la capacidad administrativa de las entidades
y organismos respectivos para llevar adelante este proceso en tan poco tiempo.
Con ello, se est poniendo en claro riesgo la existencia jurdica de las
organizaciones de la sociedad civil en Ecuador.
En base a lo expuesto, consideramos que la participacin ciudadana, ejercida a
travs de las distintas formas de organizacin social, est en riesgo con la
vigencia de este Decreto claramente inconstitucional. Es por ello que exhortamos
a usted a declarar la derogatoria inmediata del mismo a fin de precautelar los
derechos de los ciudadanos.
Atentamente,

16
ICNL, El Decreto 16 en el contexto del Derecho Internacional, 2013, pp. 4-5
17
ICNL, El Decreto 16 en el contexto del Derecho Internacional, 2013, pp. 7