INSTITUTO DE DESARROLLO ECONOMICO y SOCIAL es una lnstltucin sin fines de lucro

dedicada a promover el anlisis y estudio objetivo de la problemtica argentina y latlnoernerl-

cana en todos sus aspectos: econmico, social, histrico, polltico y cultural. Especialistas en
estos temas, profesores universitarios, profesionales y _estudiantes del pas _como tambin
tcnicos de todo el mundo, y en especial de Amrica Latina, se han vinculado a nuestra
institucin, colaborando en actividades tales como conferencias, debates, mesas redondas,
informacin especializada, etctera. El programa docente comprende la realizacin de Cursos
y Seminarios para Graduados y Universitarios Avanzados, en dos ciclos regulares durante el
ao lectivo. Adems, el lOES publica, con periodicidad trimestral, Desarrollo Econmico -
Revista de Ciencias Sociales. En el seno del instituto se constituyen centros de estudios y grupos
de trabajo en torno del anlisis de diversos temas dentro de las disciplinas sealadas.
Desarrollo Econmico
Revista de Ciencias Sociales
ISSN 0046-001X
Desarrollo Econmico
Revista deCiencias Sociales
COMITE EDITORIAL
Instituto de Desarrollo
Econmico y Social
COMISION DIRECTIVA
ARTICULOS
163 Guillermo 'Donnell
Acerca del estado, la democratizacin y algunos
problemas conceptuales. Una perspectiva latinoame-
ricana con referencias a paises poscomunistas.
Miembros titulares:
CONSEJO HONORARIO
Presidente: Alfredo Monza
Secretario: Juan Carlos Gmez Sabaini
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deben ser remitidos a: Sr. Director
de Desarrollo Econmico / lOES /
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Roberto Frenkel
Daniel Heymann
Elizabeth Jelln
Roberto Lavagna
Arturo O'Connel1
Juan Carlos Portantiero
Ruth Sautu
Diana Tussie
Catalina H. Wainerman
185 George Reid Andrews
Desigualdad racial en Brasil y en Estados Unidos:
Un estudio estadistico comparado.
217 Carlos A. Len
El desarrollo agrario de Tucumn en el periodo
de transicin de la economa de capitalismo
incipiente a la expansin azucarera.
237 Mario Damill, Jos Maria Fanelli, Roberto Frenkel
y Guillermo Rozenwurcel
Crecimiento econmico en Amrica Latina: Experien-
cia reciente y perspectivas.
COMUNICACIONES
265 Vctor Sigal
El acceso a la educacin superior. El ingreso irrestric-
to: una falacia?
281 Ernesto Cabrera
Magnitud de distrito y frmula electoral en la represen-
tacin proporcional.
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colaboraciones firmadas es exclusiva de Jos autores.
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Osear Cornblit
Guido Di Tella
Torcuato S. Di Tella
Aldo Ferrer
Norberto Gonzlez
Gregorio Klimovsky
Lucio Reca
Juan Jos Santiere
Juan V. Sourrouille
Javier Villanueva
JULIO - SETIEMBRE DE 1993 Vol. 33 N 130
295 INFORMACION DE BIBLIOTECA
_ Catlogo Permanente de Publicaciones de Centros de
Investigacin en Ciencias Sociales de la Argentina [N 9].
- Publicaciones Recibidas.
- Reseas Bibliogrficas.
- Revista de Revistas.
Esta edicin de Desarrollo Econmico - Revista de Ciencias
Sociales cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de
Investigaciones Cientificas y Tcnicas (CONICET).
Desarrollo Econmico, vol. 33, N 130 (julio-setiembre 1993)
ACERCA DEL ESTADO, LA DEMOCRATIZACION
y ALGUNOS PROBLEMAS CONCEPTUALES
UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA CON REFERENCIAS
A PAISES POSCOMUNISTAS*
GUILLERMO O'DONNELL**
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Advertencia inicial
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REALIZACION GRAFICA:
DEPARTAMENTO EDITORIAL DEL
INSTITUTO DE DESARROLLO ECONOMICO y SOCIAL
Coordinador editorial: Getulio Ernesto Steinbach.
Colaboradores tcnicos: Hctor Carreira, Santos O. Jimnez
y Angellribarne.
Colaboradores administrativos: Nlida E. Wechsler, DelfinD.
Martnez Tica, Miguel Angel Ballario, Irene Ororbia e Ins 1.
Cal de Galli.
Debo advertir al lector que las ideas de este articulo estn expresadas en forma
sucinta. Estoy en proceso de redaccin de un libro en el que trato estas y otras ideas, y
sus referentes empricos, con mayor extensin. Decid publicar el presente artculo ante
!a gentil insistencia de varios colegas que me persuadieron de que, an en su forma
actual, valdria la pena ofrecer estas. ideas para el debate. Ellas abordan temas y
problemas que creo han sido soslayados, a un costo bastante aito, en los estudios
actuales sobre la democratizacin. Dadas las caractersticas de este texto, he limitado
las citas bibliogrficas al mximo. Los argumentos que presento provienen de varias
corrientes bibliogrficas y de muchas y valiosas contribuciones, a las que har justicia
en mi libro.
* Las ideas presentadas en esta obra son el resultado de los encuentros y de tos diversos intercambios
intelectuales que forman parte del proyecto "Transformacin de! Sistema Este-Sur", auspiciado por la MacArthur
Foundation. Deseo agradecer especialmente al director ycoordinador intelectual de este proyecto, Adam Przeworski,
por sus numerosas y utilsimas crticas y sugerencias. Algunas de las ideas de este texto han sido incluidas y
mejoradas por Przeworski en un volumen de prxima edicin {Sustsinebe Democracy) del cual l es el principal
responsable. Present una versin anterior de este texto en el encuentro sobre "Democracia, mercados y reformas
estructurales en Amrica Latina", patrocinado por el North-South Center y el CEDES en Buenos Aires, en marzo de
1992, yen el encuentro sobre "Liberalizacin econmica y consolidacin democrtica", promovido por el Social
Sclence Research Council (SSRC) para el proyecto "Democratizacin y reforma econmica", que tuvo lugar en
Bologna-Forli en abril de 1992. Agradezco los muchos y tiles comentarios que recib en esos encuentros, entre elios
los de Carlos Acua y William Smith, codirectores de! proyecto mencionado en primer trmino. Quisiera expresar mi
ms sincero reconocimiento a Lawrence Whitehead, director del proyecto del SSRC, no slo por sus tiles crticas y
sugerencias sino tambin por sus generosos esfuerzos para mejorar la redaccin de este texto. Por cierto, no debe
culprsele a l que no lo haya logrado totalmente. Tambin vaya mi agradecimiento a mis colegas del CEBRAP yde!
Kellog fnstitute por sus esclarecedores aportes.
** Director Acadmico de! Heen Keflogg Institule for fnlernational Studies. Profesor de Sistemas de Ciencia
Poltica y Sociologa de fa Universidad de Notre Dame. [ rg 216 Hesburgh Center for lnternatlonal Studies / Notre
Dame / Indiana / USA 46556-5677/ 'ft' 219-631-6580 I Fax. 219-631-6717.]
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GUILLERMO O'DONNELL
ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
165
1. El Estado y las nuevas democracias
En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varios tipos de sistemas autoritarios ha
provocado el surgimiento de un nmero considerable de democracias. Estas son
verdaderas democracias, democracias politicas o, ms precisamente, poliarquias,
segn la concepcin clsica de Robert Dahl (esp. Dahl, 1971). Varios estudios han
establecido que existen distintos tipos de poliarquas. Se diferencian, como Arend
Lijphart se adelant a demostrar (Lijphart, 1968 y 1984), an en caracteristicas tan
importantes como el hecho de que estn basadas en procedimientos mayoritarios o
consensuales para acceder a la autoridad pblica Yejercerla. Sin embargo, todas ellas
comparten un rasgo fundamental: son democracias representativas e instiucionalzadas.
Por el contrario, la mayorla de los.pases recientemente democratizados no se e n ~ i
nan hacia un rgimen democrtico representativoe institucionalizado, ni parece siquie-
ra que lo han de hacer en un futuro previsible. Son poliarquias, pero de una clase
diferente, Yno existen teorlas sobre ella. Este articulo intenta un primer aporte a dicha
teorizacin'.
Este ejercicio terico puede justificarse por dos motivos. Primero, porque una
adecuada teoria de la poliarquia deberia abarcar a todas las democracias (politicas)
existentes Y no slo a las representativas e institucionalizadas. Segundo, dado que
muchas de las nuevas democracias tienen una dinmica poltica particular, no hay por
qu suponer que su efectos en la sociedad sern similares a los de las poliarquias
representativas e institucionalizadas del presente Y tambin del pasado".
Por otra parte, las recientes tipologlas de las nuevas democracias basadas en las
caractersticas del rgimen autoritario que las precedi y/o en las modalidades del
primer rgimen de transicin no son buenas predictoras de qu va a ocurrir despus de
la instauracin del primer gobierno elegido democrticamente. Con respecto a los
paises que ms nos interesan en este artculo -la Argentina, Brasil YPer-, elprimero fue
un ejemplo de transicin por colapso del gobierno anterior, mientras que el segundo
constituy la transicin ms prolongada Y probablemente ms negociada (aunque no
formalmente pactada) que conocemos. Adems, la Argentina YBrasil tuvieron regime-
nes burocrtico-autoritarios excluyentes, en tanto que Per representa un caso de
populismo militar-autoritario incorporativo. A pesar de estas y otras divergencias, hoy
resulta obvio que en el periodo posterior a la instauracin democrtica estos paises (y
tambin Ecuador, Bolivia, la Repblica Dominicana y Filipinas, todos los paises de Africa
y del este de Asia en vias de democratizacin o liberalizacin, y la mayoria de los
poscomunistas) comparten caracteristicas importantes, que en todos los Casos conver-
gen hacia una situacin no institucionalizada". .
1 Adems de ser slo un esbozo, este texto Iiene una gran limitacin: no me .ocupo directamente de los
factores internacionales y transneclonales. aunque a menudo estn implcitos en el debate.
2El hecho de no ocuparme de factores internacionales y slo muy al paseade factores histricos implica que
no examinar en este trabajo un supuesto que a veces se insina en la bibicqrafta, segn el cual lo "nico" que
hacen las nuevas democracias es atravesar etapas por las que las democracias institucionalizadas ya han
pasado.
3En otro texto (O'Donneil. 1992) las denomin "democracias delepaivas'', para oponertes e las democracias
institucionalizadas (o su equivalente, democracias consolidadas o estableddaso representativas). Al usar el trmino
"delegalivas" me reero a una concepcin y prctica del Poder Ejecutivo segn ia cual por medio.del sufragio se le
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En relacin con estos paises, la bibliografia de que disponemos no ha hecho ms
que indicar las caracterlsticas que noposeen (representatividad, institucionalizacin y
otras por el estilo), adems de describir sus diversos procesos politicos Yeconmicos.
Estas contribuciones son valiosas, pero no nos revelan las claves tericas que necesita-
mos. Asimismo, la caracterizacin de estos casos por la ausencia de ciertos atributos
puede dar lugar a una teleologia que impediria una adecuada conceptualizacin de los
distintos tipos de democracia surgidos en los ltimos tiempos. Otras corrientes biblio-
grficas, ms centradas en las polticas pblicas o en las "elites", ofrecen buenos
consejos para avanzar las democracias, pero la viabilidad de dichas prescripciones
depende del. contexto en que actan esos lideres.
Aunque en el caso de las democracias liberales "normales" el bagaje conceptual
de la ciencia poltica puede resultar satisfactorio, estoy convencido que, para analizar la
situacin actual y las perspectivas de la mayorla de las nuevas democracias en Asia,
Africa, Amrica Latina y Europa central y del este, debemos retroceder y volver a
algunos estudios bsicos en sociologa legal y poltica. En este articulo, el anlisis
tendr como referentes principales a la Argentina, Brasil y Per, aunque muchos de los
temas que tratar pueden aplicarse a otros paises. Dado el poco espacio de que
dispongo, sealar brevemente las similitudes o convergencias que me parecen espe-
cialmente interesantes.
El siguiente anlisis presupone una idea: los estados estn interrelacionados de
distintas y complejas maneras con sus respectivas sociedades. Debido a esta diferente
insercin, las caracteristicas de cada estado y de cada sociedad influyen poderosa-
mente sobre las caracteristicas de la democracia que habr (o no) de consoldarse-o
simplemente sobrevivir y eventualmente ser derrocada-o Estas afirmaciones son bas-
tante obvias, pero no hemos estudiado sus implicaciones desde el punto de vista de la
problemtica de la democratizacin. En parte se debe a que manejamos conceptos (en
especial el de estado) que, tal como son formulados en casi toda la bibliografia
contempornea, no nos ayudan demasiado en el tema que nos ocupa.
Es un error asimilar el estado al aparato estatal, o al sector pblico, o al conjunto de
burocracias pblicas. No cabe duda que ellas forman parte del estado, pero no son el
estado en su totalidad. El estado tambin es, y no menos fundamentalmente, un
conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ltima instancia lo
respalda con una garantia coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de
delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pas. Tambin demuestro que las democracias
delegativas son intrnsecamente hostiles a los patrones de representacin normales de las democracias estableci-
das, a la creacin y consolidacin de las instituciones polticas y, especialmente, a lo que yo denomino "rendicin de
cuentas horizontal". Con esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por
parte de otros organismos pblicos que son razonablemente autnomos de aqul. Adems;' como varemos, el
componente libera! de estas democracias es muy dbil. Algunos analistas tienden a confundir la democracia
delegativa con el populismo. Por supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caractersticas. Sin
embargo, por 10menos en Amrica Latina, este ltimo dio lugar a una mayor organizacin y participacin poltica
popular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexisti con perodos de expansin dinmica de la economa
interna. En cambio, es tpico de la demacrada delegativa tratar de despolitizar a la poblacin, con excepcin de los
breves perodos en los que exige su apoyo plebiscitario, y que en la actualidad coexisten con perodos de grave
crisis econmica. Mientras que mi estudio anterior era, bsicamente, un ejercicio de tipologa, ste es un anlisis de
alquncs procesos sociales que en apariencia estn estrechamente relacionados can el surgimientoy funcionamiento
de las democracias delegativas.
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GUILLERMO Q'DONNELL
ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
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estas relaciones se formalizan en un sistema legal surgido del estado y respaldado por
l. El sistema legal es una dimensin constitutiva del estado y del orden que ste
establece y garantiza en un cierto territorio. Este orden no es Igualitario ni socialmente
imparcial. Tanto en el capitalismo como en el socialismo burocrtico, sustenta y contri-
buye a reproducir relaciones de poder sistemticamente asimtricas. Sin embargo se
trata de un orden, en el sentido que entran en juego mltiples relaciones sociales sobre
la base de normas y expectativas estables (aunque no necesariamente aprobadas). En
uno de esos momentos en que el lenguaje comn expresa las relaciones de poder en las
que se halla inserto, cuando las decisiones se toman en el centro poltico (las "rdenes
impartidas"), tales decisiones "imparten orden", en el sentido de que esas rdenes
generalmente son obedecidas. Esta conformidad reafirma y reproduce el orden social
existente. La conformidad preconsciente y habitual con la autoridad polltica puede
basarse, como sostenia Weber, en la tradicin, el miedo al castigo, el clculo pragmti-
co, la habituacin, la legitimidad y/o la efectividad de la ley. La efectividad de la ley en un
territorio consiste en innumerables comportamientos habituales que por lo general
(conscientemente o no) son compatibles con loque prescribe la ley". Esa efectividad se
basa en la expectativa, ampliamente compartida y sustentada en casos que obran
como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, ser impuesta por una
autoridad central dotada de los poderes pertinentes. Esta es la textura bsica del orden
establecido y garantizado por el estado nacional contemporneo. Podemos ver
que la ley (Incluidosjos patrones de habituacin generados por la expectativa de
su regular aplicacin) es un elemento constitutivo del estado: es la "parte" del
estado que proporciona la textura subyacente del orden social existente en un
territorio dado.
Tanto en la tradicin europea como en la anglosajona la leyes, en ltima instancia, .
algo codificado que est sujeto a las interpretaciones del conocimiento profesional. La
ley tiene sus expresiones organizativas propias, sumamente rituallzadas e institu-
cionalizadas, en las democracias contemporneas. Se supone que el Congreso es el
lugar de debate, aprobacin y sancin de las principales leyes del pas, y que el Poder
Judicial es el lugar en el que se zanjan y resuelven conflictos de intereses y, en definitiva,
se debate el sentido de la comunidad polltica. Como ocurre con otros aspectos del
estado, el Congreso y el Poder Judicial son la encarnacin organizativa perceptible de
ese fenmeno ms amplio que es la efectividad social de la ley.
El reconocimiento que la ley tiene una dimensin constitutiva en la formacin del
estado ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaron la ciencia polltica
anglosajona desde la "revolucin conductista". Por otra parte, a pesar de las contribu-
ciones de autores como Max Weber y Herman Heller, los enfoques que prevalecieron en
Europa continental fueron estrechamente legalistas: se basaron en anlisis formalistas
de la ley escrita, prestando escasa atencin a sus aspectos sociolgicos y pollticos. De
una manera u otra, estas dos grandes tradiciones no consiguieron ver al estado como
una realidad compleja formada por sus aspectos burocrtico-organizatlvos y tambin
por sus aspectos legales.
4 Soycautoen el usodel lenguaje porquenoquierodetenermeaqu enlosdistintos maticesysalvedades Que
un tratamiento ms profundodel tema tendraque introducir. Para unbuenanlisisde estostemas vase Cotterrel!
1984. .,
Existe an otra dimensin del estado: la ideolgica. El estado (ms precisamente,
el aparato estatal) alega ser -y normalmente esto es lo que se cree que es- un "estado
para la nacin". Ya sea en los discursos explicitas o en la recurrente invocacin a los
smbolos de la nacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo de
mencionar y, adems, en las democracias contemporneas, de los derechos individua-
les y asociativos que conlleva entablar dichas relaciones. Vimos que en todas las
sociedades el orden existente no es igualitario, aunque desde la cspide del estado se
sostiene que dicho orden es igualitario para todos qua miembros de la nacin. Pero este
encubrimiento parcial (respaldado por la ley, que estructura las desigualdades implica-
das por ese orden) no le resta realidad a dos aspectos fundamentales. Primero, este
orden es verdaderamente un orden, el bien colectivo supremo: proporciona una
predeclbilidad social generalizada, respaldada por acciones a la postre decisivas de
las burocracias pblicas pertinentes. Segundo, an cuando no se extiende a otras
relaciones sociales, la igualdad ciudadana garantizada a todos los miembros de la
nacin es fundamental para el ejercicio de los derechos polticos que el funcionamiento
de la democracia supone y, tambin, para la efectividad de las garantias individuales
consagradas en la tradicin liberal.
Desde la perspectiva que propongo, la ciudadania no se circunscribe a los confi-
nes de lo poltico (segn la estrecha definicin que se da de ello en la mayor parte de la
bibliografa contempornea). Por ejemplo, la ciudadania est en juego cuando, al esta-
blecer una relacin contractual, una de las partes puede o no dirigirse a un organismo
pblico legalmente competente del que cabe esperar un trato justo para que intervenga
y falle en el asunto. An en las instancias aparentemente ms privadas del derecho el
sistema legal incorpora la dimensin pblica originada por la remisin virtual de esa
relacin para su tratamiento en manos de un organismo competente del estado. Esta
dimensin intrinsecamente pblica de las relaciones privadas (o sea, esta texturizacin
de esas relaciones por el estado-en-tanta-ley) es violada cuando, por ejemplo, a un
campesino se le niega de tacto el acceso a los tribunales para pleitear contra un
terrateniente. Este derecho "privado" no debe considerarse menos constitutivo de la
ciudadania que el derecho "pblico" de votar sin coaccin.
Argentina, Brasil y Per (adems de otros paises de Amrica Latina y otras
regiones) no slo estn atravesando una grave situacin social y econmica. Aunque
con diferentes ritmos e intensidades, tambin estn sufriendo una profunda crisis de sus
estados. Dicha crisis existe en las tres dimensiones que acabo de tratar: la del estado
como conjunto de burocracias capaces de cumplir sus funciones con razonable efi-
cacia; la de la efectividad de la ley; y la vinculada con la pretensin que los organismos
estatales normalmente orientan sus decisiones basndose en algn concepto del bien
pblico'. Estos paises estn viviendo la prolongada crisis de un modelo de acumulacin
de capital orientado hacia adentro y centrado en el estado, y de la posicin del estado
en dicho modelo. Contrariamente, algunos pases (Espaa, Portugal, Corea del Sur,
Taiwn y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupar, pudieron
5 Muchos pases poscomunistas sufrenel enorme problema adicional de que ni siquiera sus limites geo--
grficossonincontestablesy variosgrupostnicosy religiesos impidenla existenciade unmnimogrado de e ~ l t d
a losrespectivosestados. Eneste sentido,mientrasque algunospaseslatinoamericanos estnsufriendoprocesos
de aguda erosin del estado nacional ya existente, variospases poscomunistas enfrentan el problema an ms
grave de cmo comenzara construir unestaco nacional encircunstancias sociales yecon...nicasmuypoco propicias.
168
GUillERMO Q'DONNELl ESTADO, DEMOCRATIZACIONy PROBLEMAS CONCEPTUALES
169
evadir dicha crisis generalizada. Surgieron como economias orientadas a la exporta-
cin, activamente integradas a la economla mundial. Para esto contaron con un aparato
estatal escueto, aunque activo y eficaz.
Con frecuencia el debate contemporneo confunde dos dimensiones diferentes.
Una de ellas corresponde al tamao y al peso relativo del aparato estatal. No cabe duda
de que en la mayorla de los paises recientemente democratizados el estado es dema-
siado grande, y que esto tiene varias consecuencias negativas. Sin embargo, en este
contexto, el antnimo de grande no es pequeo sino gil, es decir, un conjunto menos
pesado pero eficaz de organizaciones pblicas capaz de establecer slidas races para
la democracia, resolver progresivamente los problemas de equidad social y generar
condiciones que lleven a tasas de crecimiento econmico adecuadas para sustentar los
adelantos tanto de la democracia como de la equidad social. La segunda dimensin se
refiere a la fortaleza o debilidad del estado como un todo, es decir, incluyendo pero no
slo el aparato estatal. Un aparato estatal "grande" o "pequeo" puede o no establecer
efectivamente su legalidad en un territorio. De acuerdo con la perspectiva que propon-
go, un estado fuerte, independientemente del tamao de sus burocracias, es un estado
que establece con eficacia esa legalidad y que no es percibido por la mayorla de la
poblacin slo como un mbito para la persecucin de intereses particularlstas. Ms
adelante argumentar que los Intentos actuales de reducir el tamao y las deficiencias
del estado-como-burocracia tambin estn destruyendo al estado-e n-tanta-ley y su
legitimacin ideolgica, en parte inadvertidamente pero con nefastas consecuencias de
todo tipo (incluso parfi el xito a largo plazo de las polticas econmicas inspiradas en
dichos Intentos, para no mencionar el logro de una democracia institucionalizada).
Las actuales teoras del estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en
las actuales teorlas de la democracia: que existe un alto grado de homogeneidad en los
alcances, tanto territoriales como funcionales, del estado y del orden social que ste
sustenta. No se cuestiona (y si se cuestiona, no se problematiza) si dicho orden, y las
polticas originadas en las organizaciones estatales, tienen similar efectividad en todo el
territorio nacional y en todos los estratos sociales existentes". El ideal de la "igualdad
ante la ley" no se logr totalmente en ningn pals. Observemos, por ejemplo, la
existencia universal de prejuicios de clase en la administracin de justicia. No obstante,
los pasesescandinavos han llegado bastante cerca de la homogeneidad total, mientras
que entre las democracias institucionalizadas modernas Estados Unidos, tanto en el
aspecto territorial como funcional, se encuentra prximo al lmite inferior.
En Amrica Latina, los pases con una homogeneidad relativamente importante
(sobre todo territorial) cuentan con una tradicin democrtica ms antigua y slida
(Costa Rica, Chile y Uruguay). Per representa el polo opuesto, recientemente acentua-
do por la accin de Sendero Luminoso y sus consecuencias. Bolivia, Ecuador y
Colombia estn cerca del polo de la heterogeneidad extrema. Brasil y Mxico, a pesar
de haber tenido durante dcadas reglmenes autoritarios centralizadores, tambin son
6De hecho, la "penetracin estatal" fueunadelas"crisis" conceptualizadas enlaclebreseriede volmenes
de losaossesenta sobre"Desarrollo politice" del Social Science Research counclt (esp. Joseph La Palombara,
1971, pgs. 205232). Estemismo tema as primordial enSamuel Hunlinglon, 1968.Peromientras queestostrabajos
seocupan delcrecimiento de cuelquier tipo deautoridad central, el moserefiere a laefectividad del tipo delegalidad
que, segn sesupone, unEstado democrtico debeimplantar.
casos de gran heterogeneidad territorial y funcional. La Argentina, junto con Venezuela
y Colombia -dos democracias bastante antiguas, aunque actualmente padecen graves
problemas- se halla en algn lugar intermedio de este continuo.
Qu ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy Irregularmente (si no
desaparece por completo) por el territorio y las relaciones sociales (tnicas, sexuales y
de clase) que, segn se supone, debe regular? Qu tipo de estado (y de sociedad) es
ste? Qu influencia ejerce sobre el tipo de democracia que surja?
Me limitar a tratar algunos temas que se relacionan con la crisis del estado en las
tres dimensiones que identifiqu. En estas situaciones, estados Ineficaces coexisten
con esferas de poder autnomas y con base territorial. Esos estados son incapaces de
asegurar la efectividad de sus leyes y sus polticas a lo largo del territorio y el sistema de
estratificacin social. Las regiones perifricas al centro nacional (que por lo general
sufren ms las crisis econmicas y cuentan con burocracias ms dbiles que el centro)
crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzar grados extremos de
dominacin personalista y violenta (patrimonial y hasta sultanista, en la termlnologla
weberiana), entregados a toda suerte de prcticas arbitrarias. En muchas de las
democracias que estn surgiendo, la efectividad de un orden nacional encarnado en la
ley y en la autoridad del estado se desvanece no bien nos alejamos de los centros
nacionales y urbanos. Pero an alll se pone de manifiesto la evaporacin funcional y
territorial de la dimensin pblica del estado. El aumento de los delitos, las Intervencio-
nes ilicltas de la polica en los barrios pobres, la prctica difundida de la tortura y an de
la ejecucin sumaria de sospechosos que residen en los barrios pobres o por alguna
otra razn son estigmatizados, la negacin de los derechos de la mujer y de grupos
minoritarios, la impunidad del trfico de drogas yel gran nmero de nios abandonados
en las calies (todo lo cual seala un escaso progreso con respecto al perlado autoritario
precedente), no slo refleja un grave proceso de decadencia urbana, sino tambin la
creciente incapacidad del estado para hacer efectivas sus propias normas. Muchos
espacios pblicos desaparecen, ya sea por la invasin de los que sufren una
miseria desesperante o por los peligros que acarrea usarlos. El miedo, la inseguri-
dad, la reclusin de los barrios ricos y el tormento que significa viajar en los medios
de transporte pblicos reducen los espacios pblicos y conducen a un tipo perverso de
privatizacin que, como veremos, tiene correlatos en otras esferas. Estos y otros males
no son nuevos, y algunos de elios son ms acuciantes en un pas que en otro. Sin
embargo, y esto no sucede exclusivamente en Amrica Latina, han empeorado al
superponerse esta enorme crisis a un dbil proceso de democratizacin.
Observemos qu ocurre en las reglones donde los poderes locales (tanto los
pblicos formales como los de facto) establecen circuitos de poder que operan segn
procedimientos incompatibles, cuando no antagnicos, con la legalidad que supuesta-
mente regula el territorio nacional. Estos son sistemas de poder privado (o, mejor dicho,
de poder privatizado, pues muchos de los principales actores ejercen cargos estatales),
en los que varios derechos y garantas de legalidad democrtica no tienen efectividad.
Esta situacin se extiende a numerosas relaciones privadas generalmente resueltas,
an por el Poder Judicial de esas regiones, sobre la base de las asimetrlas de poder
existentes entre las partes. Si bien dichas regiones, neofeudallzadas, poseen organiza-
ciones estatales (nacionales, provinciales y municipales), la obliteracin de la legalidad
les quita a los circuitos de poder regional, incluso a los organismos estatales, la
170
GUILLERMO Q'DONNELL ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
171
dimensin pblica, legal, sin la cual el estado nacional y el orden que ste sustenta
desaparecen. Es probable que el error de reificar el estado no resulte evidente cuando
se teoriza sobre paises homogneos, pero se pone de manifiesto cuando la aniquilacin
de su dimensin pblica hace que algunas organizaciones estatales se vuelvan parte
de los circuitos de poder perversamente privatizados? Algunos sectores del nordeste y
el Amazonas en Brasil, el altiplano en Pery varias provincias del centro y noroeste de la
Argentina son ejemplos de la evaporacin de la dimensin pblica del estado y, en
consecuencia, de su extraa "reificacin" al quedar integrado exclusivamente por
organizaciones que, en esas regiones, son parte de circuitos de poder privatizados, a
menudo sultanistas.
Aunque stas caracterlsticas de Amrica Latina son conocidas, que yo sepano se
han hecho esfuerzos sistemticos por relacionarlas con los tipos de democracia que
surgieron en Argentina, Brasil, Per, en paises similares de Amrica Latina y en otras
partes del mundo. Imaginemos un mapa de cada pas donde las zonas color azul
sealan un alto grado de presencia del estado, tanto en el aspecto funcional como
territorial (es decir, un conjunto de burocracias razonablemente eficaces y la existencia
de una legalidad efectiva), las verdes indican un alto grado de penetracin territorial y
una presencia mucho menor en trminos funcionales y las marrones significan un nivel
muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta manera, en el mapa de Noruega, por
ejemplo, prevaleceria el azul; en el de Estados Unidos se vera una combinacin de azul
y verde, con importantes manchas marrones en el sur y en las grandes ciudades; en
Brasil y Per el color predominante seria el marrn y en la Argentina la extensin de este
color seria menor pero, si contramos con una serie temporal de mapas, podrlamos ver
que esas zonas marrones se han extendido ltimamente"'
En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provin-
ciales (en muchos casos sobrerrepresentados en las legislaturas nacionales). An
cuando pueden ser los partidos de esas provincias miembros nominales de partidos
nacionales, no son ms que mquinas personalistas ansiosamente dependientes de las
prebendas que puedan extraer de los organismos estatales, tanto nacionales como lo-
cales. Estospartidos y losgobiernos locales funcionan sobre la base de fenmenos tales
como el personalismo, el familismo, el prebendismo, el clientelismo, Yotros por el estilo.
Como saben los antroplogos, este mundo se rige por un conjunto de reglas minucio-
sas, aunque no escritas; en l existen -en oposicin a las sociedades 'tradicionales"-
burocracias estatales, algunas de ellasgrandes y complejas, muy mal pagas y politizadas.
Estos circuitos de poder estn representados en el centro de la politica nacional,
comenzando por el Congreso, la institucin que supuestamente es la fuente de legali-
7Un sintomaimportanteloconstituye el modoenque haprosperadoel narcotrfico enestaszonas, a menudo
aliado con autoridadeslocalesy nacionales. Estaconvergencia(que tambin se ha producidoen otrasactividades
deUctivas) acenta an ms la perversa privatizacin de estas regiones.
8 El grado de homogeneidad que sugierono suponenecesariamenteque cada pas abarque individuosde
una mismanacicnalidad (por ejemplo, el color predomlnante en Blgica es el azul). La desintegracin de imperios
supranacionalescomolaUninSoviticayYugoslavia puede conduciro no, enlas respectivasentidadesnacionales
que estn surgiendo, a la creacin de pasesque seanhomogneosen el sentidoal que me refiero.Por ejemplo, en
Rusia laerosinde la autoridadpblica yla desobedienciageneral a la legislacin suponeque, aunque esta unidad
puede ser ms "nacional" en el sentidode contarcon unapoblacinmshomognea que antes, en lo que respecta
a las dimensionesdel estadoque sealoest dominadapor el colormarrn.Paraunavvidadescripcin de la rpida
y amplia "marrcnlzectn" de Rusia, vase Reddaway, 1993, pgs. 30-35.
dad nacional. Por lo general, los intereses de los legisladores "marrones" son bastante
limitados: sostener el sistema de dominacin privatizada que los ha elegido y canalizar
hacia ese sistema la mayor cantidad posible de recursos estatales. Por eso, la tendencia
de sus votos es conservadora y oportunista: dependen para su xito del intercambio de
"favores" con el Ejecutivo y varias burocracias estatales. Si el Poder Ejecutivo es dbil,
esos~ p r s n t n t s suelen obtenerel control de losorganismos estatales que suminis-
tran dichos recursos. Esto aumenta la fragmentacin del estado (y sus dficit): el marrn
se extiende hasta la cspide burocrtica del estado. Adems, tanto en el Congreso
como fuera de l, esos incividuos sacan provecho de partidos que no slo tienen muy
bajo contenido ideolqico (lo que per se no es necesariamente malo), sino que adoptan
posiciones aibsolutamenteoportunistasy carecen de disciplina. Un extremofransfornsrno
es la regla. Algunos anlisis recientes han sealado las negativas consecuencias que
esto provoca en el funcionamiento del Congreso y en el surgimiento de un sistema
partidario razonablemente estable (esp. Mainwaring, 1990), lo cual por cierto no es
demasiado propicio para la institucionalizacin de la democracia. Tambin, por razones
evidentes, estos pollticos convergen con la orientacin delegativa y cesarista del Poder
Ejecutivo en su hostilidad a cualquier forma de responsabilizacin (accountabilit)i)
horizontal. Y an cuando a veces tienen graves conflictos con el Ejecutivo, suelen ser
sus aliados contra el surgimiento de slidas instituciones representativas.
En cierto modo, el rgimen que resulta de esta situacin es muy representativo. Es
coherente con la realidad de paises cuyos patrones de representacin polltica los
vuelven an ms heterogneos. El problema es que esta representatividad implica la
introyeccin del autoritarismo -entsndido como la negacin de lo pblico y de la
efectiva legalidad del estado democrtico y, por lo tanto, de la ciudadana- en el centro
mismo del poder polltico de dichos patses".
Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes, ninguna de las cuales
contestar totalmente en este articulo. Qutipo de estado son los de paises en los que
predomina el marrn? QUrgimen democrtico puede establecerse en medio de tal
heterogeneidad? Hasta qu punto se pueden extrapolar a esos casos teorlas del
estado y de la democracia que presuponen paises mucho ms homogneos? En sus
aspectos ms generales, estas preguntas han sido bsicas en los anlisis comparativos
de las ciencias sociales. Sin embargo, hay que recordarlas y especificarlas, dado que el
sentimiento generalizado de una victoria universal del capitalismo, y quizs de la
democracia, ha hecho que caigan en el olvido. Quiz se est volviendo a los errores de
la dcada del sesenta, cuando muchas teorlas y comparaciones eran indiferenciadas,
cuando no etnocntricas: aplicaban paradigmas de supuesta validez universal que no
tenan en cuenta la variacin estructurada observable en el mundo no desarrollado. En
9 Obsrvese los actuales problemas de Italia, la democracia institucionalizada ms heterognea (con
excepcin de la India, si es que puede considerarse que este pais, sumamente heterogneo, pertenece a ese
grupo), pero que es bastante ms homogneaque la de la mayorade los paises a los que aqui me refiero. Estos
problemasestnestrechamentevinculadoscon laszonasmarrones de Italiayconla introduccin de representantes
legalese ilegalesde dichasreas enel centrode poder nacional.Cualquieraseanuestraopininsobrelosgobiernos
republicanosde EstadosUnidos, parece indiscutiblequeen la dcada pasada laszonas marroneshan experimen-
tado alli un crecimientopreocupante, en especial alrededor de las ciudades. Adems, estos problemas tambin
estn apareciendo en otrospases ricos, en relacin con una serie de transformaciones globales (particularmente
econmicas).Sinembargo, enestetextodeseoponer de relievealquncs rectores, especficosde ciertospases, que
acentan poderosamenteestos problemas. Comosiempreocurre, las comparacionesson cuestinde grado.
172
GUILLERMO O;DONNELL ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
173
la actualidad los economistas neoliberales son un claro ejemplo de este problema, pero
muchos socilogos y politlogos tampoco son excepcin.
Debemos recordar que en un orden democrtico que funciona adecuadamente, la
legalidad del sistema es universalista: cualquiera puede apelar a ella con xito, inde-
pendientemente de su posicin en la sociedad. Volviendo a una discusin bastante
antigua, puede decirse que un estado es "democrtico" y "autoritario" o stos son
atributos reservados exclusivamente al rgimen? Todo depende, por supuesto, de
cmo definamos el estado y el rgimen. Con respecto al ltimo, repetir la definicin que
hemos propuesto con Schmitter: "... el conjunto de pautas, explicitas o no, que determi-
na las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caracters-
ticas de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso y los recursos o
estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso" (O'Donnell y Schmitter, 1986,
vol. IV, p. 73, n. 1). Con algunas variantes, este tipo de definicin es aceptado en la
bibliografa; en cambio, como ya vimos, la definicin de estado es problemtica. Contra
la opinin predominante, lo que sostengo aqu lleva a la conclusin de que los atributos
"democrtico" y "autoritario" no corresponden slo al rgimen sino tambin al estado.
Esto puede mostrarse razonando a contrario. Un contexto autoritario tiene una
caracterstica fundamental: no existe un sistema legal (o, si existe, no tiene verdadera
efectividad, o puede anularse ad hoc, o est subordinado a normas secretas y/o al
capricho de los gobernantes) que garantice la efectividad de los derechos y garantas
que los grupos e individuos pueden esgrimir contra los gobernantes, e aparato estatal
o cualquier otra instancia situada en la cima de la jerarqua social o poltica. Se trata de
una legalidad trunca: an en el caso del autoritarismo institucionalizado, no tiene la
garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y otros poderes superiores.
Esto afecta una dimensin constitutiva del estado: el tipo de legalidad (que puede dar
lugar, en casos extremos, a una arbitrariedad absoluta) que conforma la textura del
orden impuesto sobre un territorio. Desde este punto de vista, no veo cmo eludir la
conclusin que tambin el estado puede ser autoritario.
Lo opuesto no me parece menos evidente. En tanto un sistema legal incluye los
derechos y garantas del constitucionalismo occidental y existen poderes pblicos
capaces y deseosos de hacer cumplir dichos derechos y garantas -atenindose a
procedimientos establecidos y an en contra de otros poderes pblicos-, ese estado y
el orden que contribuye a implantar y reproducir son democrticos. En oposicin a la
legalidad trunca del estado autoritario, la del estado democrtico es completa -corno
Hans Kelsen argument en un contexto diferente- pues "cierra" sus propios circuitos
gracias a la aplicacin universalista de sus normas, an en contra de otras organizacio-
nes estatales. Esto es lo que ocurre en las zonas azules pero no en las grandes (y
crecientes) zonas marrones de muchas de las nuevas democracias.
En los pases con grandes reas "marrones" las democracias se basan en un
estado esquizofrnico en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantes
caracterlsticas democrticas y autoritarias. Se trata de un estado cuyos componentes
de legalidad democrtica y, por lo tanto, de lo pblico Vlo ciudadano se esfuman en las
fronteras de diversas regiones y relaciones de clase, tnicas y sexuales.
En tanto forma poiitica efectiva sobre un territorio, la democracia se relaciona
necesariamente con la ciudadana, y esta slo puede existir dentro de la legalidad de un
estado democrtico. La completa universalizacin de la ciudadana es un ideal al que
las democracias realmente existentes se aproximan en mayor o menor medida. Sin
embargo, para las teoras del estado y de la democracia que manejamos, no deberian
desecharse por irrelevantes las grandes (y crecientes) zonas marrones en muchas de
las nuevas democracias. Tampoco deberla suponerse que alguna virtud intrlnsecade la
democracia poltica y/o del cambio econmico har que esas zonas desaparezcan. No
se trata, como en el caso de las democracias institucionalizadas, de algunos compo-
nentes autoritarios en un estado que an as puede considerarse democrtico. En los
paises que estudiamos en este articulo la dimensin autoritaria se entremezcla en forma
compleja e intensa con la dimensin democrtica. Esto exige que reconceptualizemos
el estado y la democracia (y el rgimen) existentes en cada caso.
Un estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una
ciudadanla de "baja intensidad". En muchas de las zonas marrones se respetan los
derechos polticos de la poliarqula. Por lo general, los individuos no estn sometidos a
coaccin directa cuando votan; sus votos se cuentan correctamente; pueden crear
prcticamente cualquier tipo de organizacin, expresar sus opiniones sin censura y
moverse libremente dentro y fuera del territorio nacional. En estas zonas se cumplen
estas y otras caractersticas de la poliarqula. Esto es lo que diferencia a Polonia y la
Argentina, por un lado, de Rumania y Guatemala, por el otro. Cualquiera sean sus
normas constitucionales, el funcionamiento real de la vida polltica en los dos ltimos
paises los descalifica como poliarquias.
. Entre los paises que satisfacen los criterios de la poliarqula pueden distinguirse
diferentes grados y dimensiones de "democraticidad", segn los grados de justicia e
ig,ualdad en varias esferas sociales (o democratizacin social y econmica; vase
O Oonnell y Schrnitter, 1986). Pero el concepto de ciudadania de baja intensidad no se
refiere a estas esferas, que por cierto son muy importantes. Se refiere especficamente a
la ~ s f r politica, a la teora poltica de la democracia politica, o poliarqua. Como ya
senal, aun en las zonas marrones de las nuevas democracias prevalecen, por lo
general, condiciones especlfcamente pollticas que satisfacen las condiciones estipula-
das para la existencia de la poliarquia. No obstante, es comn que los campesinos, los
residentes en barras pobres, los indios, las mujeres, etctera, no reciban un trato justo
en los tribunales, ni gocen de acceso a servicios pblicos a los que tienen derecho,
estn a salvo de la violencia policial, carezcan de derechos laborales, etctera. Estas
son restricciones "extra-polirquicas" pero pollticamente fundamentales: implican la
inefectividad del estado-en-tanto-leyy la cancelacin de algunos derechos que son tan
constitutivos de la democracia como el de votar sin coaccin. Esto origina una curiosa
bifurcacin: en muchas zonas marrones se respetan los derechos participativos y
democrticos de la poliarqula, pero se viola el componente liberal de la democracia.
Una situacin en la que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento de los
votos pero en la que no puede esperarse un trato correcto de la polica o de la justicia
pone en tela de juicio el componente liberal de esa democracia y cercena severamente
la ciudadanla10 Esta bifurcacin constituye el reverso de la moneda de la compleja
mezcla de componentes democrticos y autoritarios en estos estados.
10ComoexpresaAlanWare (1992): "La pretensin de las democradas liberales de serdemocracias liberales
se basa en la afirmacin de que cuentan con procedimientos accesibles y bien arraigados para proteger las
libertades de los ciudadanos".
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GUILLERMO O'DONNELL
ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
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La negacin de los derechos liberales (en general, aunque no exclusivamente) a
los pobres y a otros sectores discriminados eSanaliticamente diferente de los distintos
gradosde democratizacin social y econmica ynosuponeunarelacinmecnica con
ellos. Sin embargo, emplricamente varias formas de discriminacin, la pobreza genera-
lizada y su correlato-una extrema disparidad en la distribucin de los recursos (no slo
econmicos)- van de la mano con baja intensidad de la ciudadania". Este es el tema de
las condiciones sociales necesarias para el ejercicio de la ciudadana: cmo puede
habilitarse a los dbiles y pobres, an cuando sigan siendo pobres, para que, en forma
congruente con la legalidad democrtica, puedan acceder a una plena ciudadania,
liberal y democrtica? Ni siquiera una definicin politice de la democracia (como la que
recomiendan la mayora de los autores contemporneos y a ia que adhiero) debera
soslayar la pregunta acerca de hasta qu punto se ejerce verdaderamente la ciudada-
nia en un pais determinado. Permitaseme insistir en un tema que Iieva a confusiones:
esto no se refiere perse a cunto lamenta uno las desigualdades y cunto quisiera repa-
rarlas. Mi argumento aqu se limita a lasconsecuencias que esas condiciones sociales
tienen sobre el tipo de poliarquia y la extensin de la ciudadania existentes en cada caso.
En las siguientes secciones me ocupar de algunas cuestiones que se vinculan,
primero, con la crisis del estado y, segundo, con un cierto tipo de crisis econmica. Este
examen nos permitir obtener una perspectiva ms concreta respecto de algunos de los
temas presentados en esta primera seccin.
2. Algunos aspectos de la crisis del estado
Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioeconmica que sufre la
mayoria d los pases recientemente democratizados fomenta el crecimiento de las
zonas marrones. Estos efectos no provienen slo de diversos procesos de desintegra-
cin social y econmica; tambin se originan en la profunda crisis del estado en tanto
legalidad efectiva, en tanto conjunto de burocracias y en tanto agente legitimado del
inters comn. Tambin derivan dei fuerte antiestatismo de las ideas y politicas
neolberales", en especial de su empeo por disminuir a toda costa el tamao de las
burocracias estatales y el dficit pblico.
Se estn haciendo muchos esfuerzos para reducir el dficit fiscal. Los principales
han sido las privatizaciones y los intentos de librarse del "exceso de personal". Esto
ltimo no ha sido fcil, en parte porque en la mayora de los casos los empleos pblicos
estn protegidos legalmente y en parte porque la tenaz oposicin de los gremios ha
11 La granpobrezay el alto grado de desgualdad de la mayorparle de Amrica Latinay el restodel Tarcar
Mundo(sedimentada unalargahistoria, acentuado porla crisis y laspolticas econmicas actuaies)se diferencian
del proceso de rpida desigualacin de los pases poscomunistas. Cualquiera sea de estos dos procesos el que
resultems explosivo, el segundoaparece en democraciasque, casi enel mismomomentode sunacimiento,sufren
una severa disminucin en la intensidadde suciudadana,
12Por polticas "neoliberales" entiendolas apoyadas por las instituciones crediticias internacionales y las
teoras neoclsicas actuales. Dichas po!iticas han experimentadoltimamentealgunos cambios, impulsados, en
apariencia, por los variados resultados de su aplicacin. No obstante, an persste en su ncleo un prejuicio
anestatista muyfuertee indiscriminado. Paraunacrticade estas polticas, lase esp. Przeworski et. al., en prensa.
(Aunque estoy de acuerdo con dicha crticay soyunode loscoautoresdel libro, creo ticamentecorrecto agregar
que no particip en esa parte del volumen.) Vase tambin Przeworsk, 1992.
costado cara a gobiernos inestables. Encambio, las polticas que produjeron una fuerte
calda en los sueldos de la mayor parte de los empleados pblicos resultaron ms
conducentes a la reduccin del dficit fiscal.
Adems de la gran calda de los salarios, hay numerosas indicaciones de la
degradacin del funcionamiento y de la idea misma de la burocracia estatal como un
servicio pblico. Muchos de los funcionarios ms capaces la han dejado para pasar al
sector privado. Para los que se quedaron, su status se ha deteriorado tanto como sus
salarios: las ideologlas antiestatistas prevalecientes hacen que su trabajo se mire con
desconfianza, y tanto en la prensa como en el saber popular abundan las ancdotas
acerca de su ociosidad, su incompetencia y falta de inters por sus tareas, y su
corrupcin. Si no hace mucho tiempo ser funcionario pblico era fuente de prestigio, hoy
es locontrario.
Peor an, antes de la crisis actual, ser empleado pblico era tener una carrera.
Suponla trabajar en un mbito que ofrecla un camino previsible de ascensos y recibir un
ingreso mensual y varios beneficios adicionales que aseguraban un slido estilo de vida
de clase media (que por lo general incluia una buena vivienda y poder afrontar la
educacin universitaria de los hijos). Con excepcin de algunos reductos privilegiados
(en especial en los 8ancos Centrales), ya no ocurre lo mismo en los paises afectados
por la crisis actual. La decapitacin de las burocracias superiores y ms especializadas
debido al xodo de los agentes ms calificados, la politizacin de esos puestos, "racio-
nalizaciones" y "reestructuraciones" casi siempre fallidas, y la decadencia espectacular
de la infraestructura fsica dibujan un sombro panorama (quizs no haya nada ms
desalentador que martillar con los dedos sobre una vetusta mquina de escribir en una
oficina cuya pintura y mobiliario no han cambiado en muchos aos). Esta situacin es
propicia para la existencia de una burocracia con escasa motivacin y capacitacin.
Esto realimenta las innumerables ancdotas que sustentan el resuelto ataque neoliberal
contra el estado y erosiona el apoyo politico que seria imprescindible para que los
gobiernos puedan llevar adelante una poltica ms equilibrada para con su propia
burocracia.
Asimismo, en situaciones de inflacin elevada y errtica, en un mes los empleados
estatales pueden perder 30,40 Yhasta 50 % de su salario real. En estas circunstancias
no les queda sino desesperarse y exigir remedios inmediatos. Van a la huelga y realizan
manifestaciones, a veces violentas. Como consecuencia, se producen frecuentes
paralizaciones de servicios pblicos esenciales. Estas protestas contribuyen a crear la
sensacin que los gobiernos democrticos y los 'polticos" no pueden, o por razones
demaggicas no quieren impedir el "caos" y el consiguiente deterioro econmico.
Adems, el comportamiento racional -y desesperado- de los empleados estatales
alimenta la imagen generalizada de una burocracia pblica ingobernable, ms interesa-
da en defender sus "privi!egios" que en cumplir con sus deberes. Por ltimo, aunque los
datos disponibles sobre este tema son impresionistas, las huelgas de los empleados
pblicos y otras protestas provocan la hostilidad de sectores populares y de la clase
media, pues paralizan y contribuyen a empeorar servicios pblicos esenciales. La ira de
estos sectores, que dependen ms de tales servicios que las clases altas, abre otra
brecha favorable a la ofensiva antiestatista, que confunde !a (necesaria) tarea de lograr
un aparato estatal ms eficaz con el debilitamiento (suicida) del estado en todas sus
dimensiones.
GUILLERMO Q'OONNELL
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ESTADO, DEMCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
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La disminucin de los ingresos personales, la limitacin de las perspectivas
profesionales, las malas condiciones laborales, un mbito politico hostil y, al mismo
tiempo, las innumerables Intervenciones estatales,son el ~ l o de cultivo perfecto para
el crecimiento de la corrupcin. En algunas oficinas publicas pocas operaciones
funcionan sin soborno, insignificante para los ricos pero muy gravoso para los pobres.
En ios niveles altos y hasta medios de la burocracia, la corrupcin maneja cuantiosas
sumas, que devastan los escasos recursos pblicos. Adems, cuando algunos de estos
hechos se convierten en escndalos, socavan la confianza no solo en el funcionamiento
yel papel del estado, sino tambin en gobiernos que parecen incapaces de corregir
esta situacin, cuando no parte involucrada en ella.
Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la solucin temporaria ha
sido el aumento de los impuestos indirectos y de las tarifas de los servicios pblicos, lo
que alimenta la inflacin y tiene negativas consecuencias distributivas..Con respecto al
impuesto sobre los ingresos, la nica manera en que puede aplicarse sin dificultades es
mediante retenciones en los salarios del sector formal de la economia (que Incluye a los
empleados pblicos). Si tenemos en cuenta que los empleados del sector formal son
tambin los principales contribuyentes a la seguridad social, lo que se logra es Incen-
tivar tanto a los empleados como a sus empleadores para que dejen el sector formal. En
pocas de empleo inestabie y cada del salario, el deterioro de la mayoria de las
politicas sociales (tal como se observa tanto en Amrica Latina como en los pases pos-
comunistas) agrava ,?l infortunio de vastos sectores de la poblacin, ASImismo, los
impuestos a los ingresos y los aportes para la seguridad social de los empleados del
sector formal implican una pesada tasa impositiva que muy pocos pagan pero que nge
nominalmente en toda la economla: esto incentiva an ms la evasin fiscal y reduce el
costo del cohecho. Como consecuencia, surgen protestas generalizadas sobre los
"impuestos excesivos" al par que disminuye la recaudacin total de impuestos -y los
que caen an ms abruptamente son los impuestos directos, supuestamente aquellos
que un gobierno democrtico deberia enfatizar-o La larga agonia del patrn de acumu-
lacin de capital por sustitucin de importaciones centrado en el estado nos ha dejado
con un dinosaurio incapaz siquiera de alimentarse por su cuenta, mientras que las
"soluciones" en curso tienden a crear una entidad anmica, no menos incapaz de
sostener la democracia, un nivel decente de equidad social y el crecimiento econmico.
3. Acercade ciertas crisis econmicas
En esta seccin me referir a una clase particular de crisis econmica: la que
sufrieron paises como Argentina, Brasil y Per al entrar en un patrn de inflacin alta y
recurrente'? acentuada por reiterados y fallidos intentos de controlarla y emprender
"reformas estructurales" recomendadas por los acreedores internacionales. Se trata,
por fortuna, de un conjunto reducido de pases, si bien varias naciones poscomunistas
y africanas han caido o estn a punto de caer en esta situacin. Puede afirmarse que,
cuanto ms duradera y profunda es la crisis, y cuanto menor es la confianza en que el
gobierno podr resolverla, ms razonable se vuelve que cada agente acte: 1) en
13Me refiero a perodos de cincoaosomsen losquela inflacin mensual superel5 %, conpicosde tres
dgitos.
niveles muy desagregados, en especial en lo tocante a los organismos estatales que
pueden resolver o aliviar los efectos de la crisis para un sector o compaia determina-
dos; 2) con horizontes temporales extremadamente cortos, y 3) con la expectativa que
todos harn lo mismo. Se plantea asl un gigantesco dilema del prisionero cuando una
larga y profunda crisis econmica ensea a todos las siguientes lecciones: 1) la inflacin
seguir siendo alta y es casi imposible predecir qu fluctuaciones sufrir en el mediano
plazo -menos an en el largo plazo-; 2) dichas fluctuaciones pueden incluir perlados de
inflacin muy alta o de hiperinflacin; 3) en algn momento el gobierno intervendr
drsticamente para dominar la inflacin, pero es probable que dicha intervencin
fracase; 4) las expectativas sobre el futuro de la economia son sumamente pesimistas;
5) la situacin econmica futura de cada agente dependen de su sagaz y oportuna
adaptacin a las condiciones impuestas por los puntos precedentes.
Aunque escasean los estudios a un nivel microeconmico apropiado, cualquiera
que haya vivido estas circunstancias sabe que afronta un mundo dificil y peligroso.
Racionalmente, la estrategia predominante consiste en hacer lo que sea menester para
protegerse de las prdidas con que amenaza una inflacin alta y, a la vez, errtica. Si
uno no hace nada y/o carece de los recursos de poder para correr a la velocidad de la
inflacin, es seguro que sufrir importantes prdidas, que pueden significar la bancarro-
ta para algunos y la pobreza absoluta para otros.
Es el mundo del "slvese quien pueda". El primer y ms bsico fenmeno es una
des-solidarizacin generalizada. Cada uno de los agentes racionales acta en el nivel
de agregacin y con el horizonte temporal que cree ms eficaz para sus movimientos
defensivos. El horizonte temporal adecuado es el cortisimo plazo: de qu servira
sacrificar ganancias a corto plazo por las de largo plazo, cuando la situacin futura no
puede predecirse con ninguna precisin y, de no aprovechar al mximo las ganancias
inmediatas, puede haber prdidas cuantiosas? Algunos agentes, diflciles de identificar
puntualmenta con los datos disponibles, obtienen grandes beneficios. Son muchas las
formas de lograr este objetivo, aunque las oportunidades segn las clases sociales son
sumamente desparejas. Una de las ms frecuentes es el saqueo del aparato estatal.
Paraquienes practican este juego, notienen sentido politicas econmicas a largo plazo,
negociadas y puestas en prctica con la participacin de asociaciones representativas
de intereses. Como el gobierno tambin tiene que bailar al ritmo de la crisis, su capa-
cidad de formular estas pollticas es muy limitada, y a menudo su implementacin es
anulada o capturada por las estrategias desagregadas a que acabo de aludir. Lo
decisivo para defenderse y eventualmente sacar provecho de la crisis es el fcil y rpido
acceso a las agencias estatales que pueden proveer los recursos deseados. Favores y
privilegios de todo tipo son tramitados ante el aparato estatal por coaliciones del tamao
mlnimo necesario para lograrlos. Tales ventajas deben lograrse con rapidez pues de no
ser asila inflacin las devorar. Dada esta situacin, la estrategia racional supone una
doble desagregacin: en primer lugar, actuar en forma individual o alindose con el
menor conjunto de agentes que puede garantizar el resultado esperado; segundo,
colonizar los organismos estatales que pueden ofrecer los beneficios deseados, evitan-
do mbitos ms agregados y/o pblicos que complicarlan el logro de las prebendas
buscadas. Varios procesos mencionados en la literatura, como la desagregacin de
identidades colectivas populares, la implosin de partidos de raigambre histrica y la
prdida de importancia de las organizaciones colectivas de los capitalistas son expre-
sin de las perversas consecuencias generales de este comportamiento raciona!
defensivo.
Los capitalistas de Argentina, Brasil y Pertienen una importante ventaja. Este no
es un juego nuevo para ellos: slo han aumentado la urgencia, las apuestas y el nivel de
desagregacin de sus acciones. Los capitalistas de estos pases, y de otros de Amrica
Latina, estn acostumbrados a vivir a costa de la generosidad del estado y a colonizar
sus agencias. No tienen necesidad de buscar nuevos socios dentro de las burocracias
pblicas, ni de inventar nuevas formas de relacionarse con ellos en mltiples variantes
de mutua corrupcin. Pero la profundidad de la crisis ha acentuado estos males. Pri
mero, parece que la corrupcin es mayor que antes; segundo, la misma crisis produce
una enorme fragmentacin del aparato estatal o, lo que es equivalente, una brusca
disminucin de su autonoma, no con relacin a "una" clase capitalista sino a los in
numerables segmentos en los que sta se ha dividido al comps de la crisis. Los
problemas sealados en la seccin anterior se multiplican por estas secuelas de la crisis
econmica, al mismo tiempo que la resultante desintegracin del aparato estatal lo
vuelvean ms incapaz de resolverla.
Cada espiral de la crisis no es igual que el anterior. Los actores aprenden. Los que
fueron astutos para sobrevivir y hasta para dar un paso adelante pueden comprar a
precio bajo los activos de los perdedores. La rpida concentracin de capital en estos
paises refleja las ganancias de los sobrevivientes darwinianos. Estos agentes suponen
que, como los anteriores esfuerzos de estabilizacin fracasaron (y como el gobierno se
debilit an ms con ese fracaso), los nuevos esfuerzos del gobierno tambin fracasa-
rn. Por lo tanto, se ponen a resguardo basando su expectativa en que la poltica en
curso ha de fracasar, lo que por supuesto aumenta la probabilidad de que ocurra.
Por su parte, cuantas ms espirales se suceden, mayor es la desesperacin de los
gobiernos por encontrar una salida a la crisis. Perola desintegracin del aparato estatal,
el aumento del dficit fiscal, una opinin pblica hostil, partidos polticos que anticipan
rditos electorales futuros mediante la aguda critica al gobierno (incluso lderes del
partido gobernante, que temen ser arrojados al abismo de su impopularidad) y los
clculos defensivos de poderosos actores econmicos disminuyen la probabilidad de
que la nueva poltica tenga xito. Esto significa que, en una economia con crecientes
niveles de inmunizacin, el prximo Intentode estabilizacin conllevar una Intervencin
an ms drstica que la anterior. Las apuestas suben con cada vuelta de la rueda.
Un nuevo fracaso contina el proceso de seleccin darwiniana, que se dlnamiza
por la creciente Incapacidad del gobierno para controlar las repercusiones distributivas
de sus polticas. Como, en trminos relativos, diversos segmentos de la clase media son
los que sufren el mayor impacto, se oyen clamores generalizados sobre "la extincin de
la clase media", a veces con matices no muy coherentes con la consolidacin de la
democracia. En este contexto, el gobierno proyecta una curiosa Imagen en la que se
mezclan la omnipotencia con la impotencia. Por un lado, como el gobierno tiene que
creer y, sobre todo, tratar de hacer creer, que este intento domar la crisis, lo proclama
estentreamente, agregando que "esta vez" se justifican los nuevos sacrificios exigidos
a la poblacin. Por otro lado, aparte del alivio implicado por la temporaria calda de la
inflacin (en general a un alto costo distributivo y de actividad econmica), no tarda en
hacerse evidente que el gobierno no podr poner en prctica otras medidas, tambin
14A
d d . unquenopuedo sobreestepunto, debosealar queenla situacin quedescribonoestn
a as nl.nguna de condiciones que [a literatura ha identificado como conducentes a alcanzar 1 .
cooperativas para el dilema del prisionero. souctones
Imprescindibles para el xito de sus polticas Este es otro factor q t I
hon t . ueacora os
onzon es temporales y empeora las expectativas que dnamlzan el dl'lema di' .
. . e priSionero.
En estas condiciones, la sociedad se ofrece a si misma una fea imagen Mles d
expresiones ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente Los 'd
e
t . l' d . . . casos e
opor urusrno genera Iza o, codicia, falta de solidaridad y corrupcin no son un buen
espejo en el cual mirarse. Adems,.muchas de estas acciones suponen desconsidera.
clan por las Cuando es obVIO que muchos violan la ley sin que Implique costo
alguno, la lecclan que se extrae erosiona an ms la predecibllidad de las relaciones
soclales,.l:, Ilegalidad y el oportunismo generalizados aumentan toda clase de costos de
transaccin y la texturizacin de la sociedad por el estadoentantoley Se d blt
cada vuelta de la espiral. e II a con
" .. amargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la
CriSIS moral. Los de prensa y las conversaciones cotidianas reclaman "restau-
rar launidad nacional, bus,car la panacea de los pactos socioeconmicos (que en las
condiciones vigentes nlngun actor racional concertarla de buena fe) "m l' "1
Id" . , ora Izar as
empresas y a a rrurustracln pblica, etctera. Aunque las criticas moralistas y las
piadosas son valiosascomo Indicadores de que an sobreviven valores
bsicos de la moral publica: ellas no cuenta que la accin social est atrapada
en un colosal dilema del prisionero". Mas aun, dichos pronunciamientos pueden con.
vernrse en una condena .global de una Situacin que incluye una democracia cuyo
funcionamiento es tan deficients.
La airada atomizacin de la sociedad es la otra cara de moneda de " .. d 1
t d '1 . ta CriSIS e
es a .0, no soo como burocracias sino tambin, y anms, COmo fuente de
legalidad y de preoecibidad social. Adems, la crsis lleva a la decreciente credibilidad
del estado como agente autorizado de los Intereses nacionales, Ms bien Selo vecada
vez, ms como un gravoso aparato que se deja saquear por los poderosos. La
desinteqracin del aparato estatal y la, creciente ineficacia del eslado.en.tanto--Iey
Impiden la Implementacin de poticas rrmrnamonte complejas. No resulta fcil decidir
a que sectores del estatal debe darse prioridad para aumentar su eficacia, o
Implementar Unapoltica o decidir el grado y el orden de la apertura comercial
y, de acordarpolticas salariales y laborales, etctera. Sinesta
, ni las poltrcas neoliberales actuales ni politicas alternativas Dueden
tener xito. '
Paraque estas polticas no slo sedecidan sinoque adems sean Implernentadas,
deben cumplirse tres condicionas 1) Tanto los agentes privados como los estatales
deben tener como honzonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos, Sin
embargo: en las condiciones que describo esto es muy poco probable. Incluso ios altos
gubernamentales suelen tener el corto plazo como el nico horizonte
relevante, en parte porque su tiempo es absorbido por intentos de apagar los Incendios
que aparecen en todos lados, en parte porque la estabilidad de sus propios caraos est
amenazada, 2) Si se pretende que la estabilizacin y, en esp';clal, las
pollticas economlcas estructurales, sean algo ms que un burdo reflejo de los intereses
179
ESTADO, OEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
GUILLERMO Q'DONNELL
178
..
GUILLERMO O'DONNELL
180
ESTADO, DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
181
t
n acceso a SU formulacin las principales agencias estatales deben tener
que lene ' ..... t tivad
'dad de reunir y analizar ntormacion compleja y estar suflclentemen e rnouva as
capacl . . . . bf C to en
ctuar en funcin de alguna definicin dellnteres pu ICO. amo Vimos, excep
reductos organizacionales, suelen ser inexistentes. 3) Algu-
nas polticas slo pueden ponerse en practica con xito mediante complejas n.egocla-
ciones con diversos actores privados organizados que reclaman legitima en
el proceso. Pero la extrema desagregacin que provoca la CriSIS aqu: discutida desgas-
ta la representatividad de los mtereses organizados: quien puede hablar realmente en
nombre de otros en estos casos?, qu ego puede convencer a alter que. lo que
convinieron ser respetado por quienes aqul dice representar? La atorruzacron de la
sociedad refteja y acenta la desintegracin del estado".
. Cmo puede ser polticamente representado este mundo de actores que se
comportan de una manera tan desagregada, oportunista e inmediata? Cules pueden
ser sus puntos de anclaje y sus vinculas con las nstucicnes (las representativas de
intereses y las propiamente polticas, como los partidos y el Congreso) que
las relaciones entre estado y sociedad en las democracias institucionalizadas? Que
representatividad y, en general, qu identidades colectivas pueden sobrevivir a estas
tormentas? La respuesta es que en estas condiciones se avanza muy poco, SI es que se
avanza, hacia la creacin de instituciones representativas y responsables. Por .el
contrario, conectndose con profundas raices histricas de estos paises, la atormzacron
del estado y la sociedad, la expansin de las zonas marrones Y su forma peculiar de
defender sus mtereses, y la enorme urgencia y complejidad de los problemas que
deben enfrentarse, alimentan la predisposicin delegativa Y plebiscitaria de estas
democracias. La pulverizacin de la sociedad en una mirlada de actores racionales/
oportunistas y la ira por una situacin que todos -y por lo tanto, aparentemente, nadie--
han provocado, tienen un gran culpable: el estado y el gobierno.. Por un lado, este tipo
de razonamiento es terreno frtil para simplistas ideologlas antiestatales; por el otro,
Impulsa la prdida de prestigio del rgimen democrtico, de sus tambaleantes nstrtu-
ciones y de todos los polticos. Por cierto, esta evaluacin tiene bases reales: los
fracasos de las polticas gubernamentales, sus errores y vacilaciones, su Impotente
omnipotencia y, con frecuencia, las muestras de su corrupcin, asl como el deplorable
espectculo que ofrecen a veces los pollticos Y los partidos, dentro y fuera del
Congreso, brindan la oportunidad para la axculpacin proysctiva de la SOCiedad en los
mltiples males que aquejan al gobierno y al estado.
Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, que no contribuyen
al surgimiento de una democracia institucionalizada; segundo, que dificultan muchlslmo
la implementacin de las politicas complejas a largo plazo, negOCiadas multisec-
torialmente, que podrian sacar a estos paises del pantano; y tercero, que (por cierto no
slo en Amrica Latina) interactan poderosamente con tradiciones de concebir la
politica de una manera cesarista, antiinstitucional y delegativa.
15No deberanolvidarse losefectos amslargoplazodelacrisis ydelaindiscriminada ideologa
que subyace en las polticas econmicas actuales sobre ciertos factores decisivos para el
econmico. Me refieroen particular a laspolticas educativas, sanitarias,. clencesytecnolog
lcas,
Y la
cin de la infraestructura fsica. Estas reashansido sumamente descuidadas, a pesarde grancantidad de queja?
yadvertencias. Peroparallevaracaboestaspolticas esnecesariocontar conunaparato estatal razonablemente gIl
y eficaz.
Llegados a este punto, se impone una pregunta: existe alguna manera de salir de
estas espirales descendentes? O, ms precisamente, en qu momento y en qu
condiciones puede encontrarse esa salida? Debemos recordar que se trata de paises
(Argentina, Brasil y Per) que tuvieron la desgracia de haber sufrido un patrn recurrente
de altainflacin, reforzado por periodos de hiperinflacin o muy cercanos a ella (segn
definiciones. que no discuto aqui) y que soportaron varios programas de estabilizacin
fallidos.
Chile es un pas que sufri estas dificultades pero que parece haber encontrado
una salida. Las polticas del gobierno de Pinochet, implementadas con una eficacia que
Lenin habria admirado, destruyeron la mayor parte de lo que quedaba (despus del
gobierno de Allende) de la burguesia centrada en la sustitucin de importaciones y en el
mercado interno; sta se sinti demasiado agradecida por haber sido rescatada en
cuanto clase como para organizar una oposicin concertada. Por supuesto, el gobierno
de Pinochet tambin reprimi brutalmente a las organizaciones sindicales y a los
partidos politicos que podrian haber presentado una oposicin eficaz. En el desierto
social resultante, el costo social fue altsimo y, aunque con cambios y accidentes, se
implement en su mayor parte el programa neoliberal. El gobierno democrtico de este
pais enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener una
inflacin baja, tasas de crecimiento econmico razonables y un clima internacional
favorable. Tambin debe plantearse cmo aliviar las desigualdades acentuadas por el
anterior rgimen autoritario. Pero el hecho es que las consecuencias distributivas de las
polticas ambiguas y menos duras de paises como Brasil, Argentina y Per no han 'sido
mejores que las del gobierno de Pinochet. Adems, los recursos de que ahora dispone
el gobierno chileno para aliviar la desigualdad son relativamente mayores que en stos.
El hecho que hace algn tiempo Chile estuvo atrapado -pero ya no lo est- en las
espirales que describi aqul (y aunque sta no es la nica razn, hay otras ms histricas
que no puedo desarrollar en este trabajo) significa que su estado est en mejores
condiciones que el de los paises mencionados para hacer frente a los problemas de
desigualdad que hered.
Otro caso podra ser Mxico. Sin embargo, la inflacin y sus mltiples trastornos
sociales nunca fueron alll tan importantes como en Argentina, Brasil y Per (ni como lo
son hoy en la mayor parte de la ex Unin Sovitica). El PRI ofreci un instrumento ms
eficaz que en estos ltimos pases para la implementacin de politicas neoliberales.
Adems, por ser un pais limitrofe con Estados Unidos, los Intereses geopoliticos de ste
estn ayudando en la marcha -todavia penosa e incierta, pero comparativamente ms
sencilla- hacia la concrecin de los objetivos a largo plazo de esas politlcas. Otro caso
es Bolivia, donde la implementacin de medidas que lograron dominar la inflacin y
liberalizaron el comercio y las finanzas estuvo acompaada por una brutal represin,
escasamente compatible con la democracia. Un candidato ms reciente a integrar esta
lista es la Argentina. SI nos concentramos en los casos de Amrica del Sur, qu tienen
en comn Chile, Bolivia y Argentina? Sencillamente que en estos paises, bajo un
rgimen autoritario en el primer caso y gobiernos elegidos democrticamente en los dos
ltimos, la crisis toc fondo. Cul es ese fondo? Es la convergencia de lo siguiente: 1)
un estado que como principio legal de orden tiene escasa Influencia sobre la conducta
de la mayoria de los actores, como burocracia llega a limites extremos de desintegracin
e ineficacia, y en un momento determinado es incapaz de respaldar la moneda nacional;
182
GUILLERMO Q'OONNELL
ESTADO, DEMOC.RATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES
183
REFERENCIAS BIBLlOGRAFICAS
Traducido por Leandro Wolfson
del gobierno) consiqa ampliar los horizontestemporales de los actores fundament I
en consecuencia, el alcance de las soiidaridades entre ellos. El mejor invento
conoce para lograr esto es el fortaleCimiento de instituciones sociales y politicas, pero
en las circunstancias que he descrrpto sta es por cierto una tarea harto dif' '1 E I
mundo actual, la gozosa celebracin del advenimiento de la democracia debe'cc
"
ni e
me t lb' . . . . omp e-
n arsecon e so no reconocimiento de las Inmensas dificultades (por cierto h' t .._
camente Inusuales) que enfrenta su institucionalizacin. Como Hait, Per y
han demostrado, estos expenmentog son frgiles. Adems, contra loque argume t
alqunos prematuros del de la historia", no existen fuerzas inmanentes
a nuevas democractas hacia formas representativas e institucionalizadas ya la
el.'m'nac'on de sus zonas marrones. A la arga, las nuevas democracias tal Vez Se
bifurquen entre las que sigan este feliz curso y las que regresen a un autoritarismo
cerrado. Pero la democracia deleqanva, la debilidad de la responsabilizacin horizontal
la esquizofrenia del estado, las zonas marrones y la baja intensidad de la ciudadan '
forman parte del futuro previsible de muchas de las nuevas democracias. a
2) un movimiento obrero derrotado, en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a
las pollticas neoliberales sino mediante protestas fragmentarias y efimeras; 3) una clase
capitalista que en gran medida se ha devorado a si misma y cuyos vencedores se han
metamorfoseadc en conglomerados centrados en las finanzas (junto con ramas del
comercio y de actividades profesionales vinculadas al consumo suntuario), y 4) un
consenso generalizado de que vivir con una inflacin alta e inestable es tan intolerable
que cualquier solucin es mejor, aunque ella reafirme un mundo muy desigual, en el que
muchas formas de sociabilidad solidaria sehan perdido. En estas circunstancias, quien
trate de controlar la inflacin e iniciar la "reestructuracin" aconsejada por las ideas
neoliberales ya no se topar, corno sucedi poco tiempo antes, con poderosas coalicio-
nes capaces de bloquear sus polticas: las fracciones ms importantes de la burguesa
ya no tienen intereses antagnicos con ellas, las expresiones de los intereses de la clase
media y del sector popular estn fraccionadas, y los empleados pblicos, una vez
superado su propio calvario, ahora tienen esperanzas que su situacin mejorar. La
pulverizacin de la sociedad y del aparato estatal, junto con la demanda primordial de
volver a un mundo social ordenado, terminan eliminando las resistencias que alimenta-
ban, sin quererlo pero con eficacia, las vueltas previas de la espiral. En Chile esto
sucedi gracias a los efectos combinados de la crisis desatada durante la Unidad
Popular y las decididas pollticas del gobierno de Pinochet. En Bolivia y Argentina no
carece de irona que, despus de la hiperinflacin, el fin de las vueltas de espiral (fin
aparente, an no alcanzado enteramente) lleg con presidentes surgidos de movimien-
tos o partidos corno el Movimiento Nacional Revolucionario y el peronismo; tal vez era
. forzoso que dichos presidentes, y slo ellos, consumaran la derrota de los respectivos
movimientos obreros.
YBrasil? De los paises que discut en este artculo, Brasil fue el ltimo en caer en
este tipo de crisis. Esto se debi al mayor volumen de su mercado interno y a una
economa ms dinmica, que dieron origen a una economia ms compleja e
industrializada que la de sus vecinos. En una "paradoja de xito"!", esta ventaja puede
resultar una maldicin. En Brasil sigue habiendo poderosos agentes capaces de
bloquear las polticas neoliberales ms o menos ortodoxas que, de todos modos, se han
intentado y volvern a Intentarse. Porotro lado, si no existiera otra posibilidad que seguir
las espirales hasta el fondo del abismo, el grado de destruccin econmica sera mucho
mayor. Adems, desde el punto de vista social, en contraste con la situacin que
enfrentaron los pases del Cono Sur, en Brasil ya existe un vasto segmento de la
poblacin que no tene ningn escaln ms que bajar.
4. Una conclusin parcial
Existenalternativas ante las crisis que he descripto? El dilema del prisionero tiene
una dinmica poderosa: ni la invocacin al altruismo y a la unidad nacional, ni propues-
tas que presuponen amplias solidaridades y firmes identidades, pueden funcionar. Si
existe una solucin, probablemente depende de encontrar reas importantes por sus
efectos en la situacin general en las que una accin diestra y oportuna (en particular
16Me he ocupado de las aparentes "paradojas del xito"de Brasil en O'Donnell, 1991.
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GUILLERMO O'DONNELL
184
RESUMEN
Desarrollo Econornco, vol. 33, N2 130 (julio-setiembre 1993)
Este artculo argumenta que, para entender
adecuadamente diversos procesos de democrati-
zacin, fas concepciones corrientes sobre el es-
tado deben ser revisadas, especialmente en lo
que sereeren a su dimensin legal. Sobre esta
base, el artculo discute varios contrastes obser-
vables entre democracias representativasyconso-
lidadas y las formas democrticas (es decir,
polirquicas) que estn emergiendo en muchos de
los pases recientemente democratizados. Desde
esta perspectiva, varios fenmenos que no han sido
teorizados (excepto como desviaciones de un pe-
trn presuntamente modal de democratizacin) son
discutidos. Conceptos tales como democracia
delegativa, ciudadana de baja intensdady un esta-
do que combina fuertes elementos democrticos y
autoritarios, son introducidos en funcin de dicha
discusin.
DESIGUALDAD RACIAL EN BRASIL
Y EN ESTADOS UNIDOS:
UN ESTUDIO ESTADISTICa COMPARADO*
SUMMARY
GEORGE REID ANDREWS**
The article argues tha! for proper under-
standing of many processes of democratization,
current conceptions of the state must be revised,
especiaffy with reterence to its legal dimensiono
On this basis several contrasts are draw between
representative, consolidated democracies and the
demacratic (i.e., po{yarchical) torms that are
emerging in most newly deQ10cratized countries,
East and Soutb. From this perspective, various
phenomena not present!y theorized (except as
deviations from a presumed moda! pattern of de-
mocratization) are discussed. Concepts such as
delegative democracy, low intensity citizenship,
and a state that combines strong democratic and
authoritarian (eatures are introduced for the
purpose of that discussion.
A fines de ladcada del '70, el especialistaen historia comparada, George Fredrickson
observ en sus escritos que los anlisis sobre la esclavitud ylas relaciones raciales entre
negros y blancos constituan 'el tema ms desarrollado en los estudios de historia compa-
rada en Estados Unidos". Durante los aos '80 tales comparaciones se focal izaban ms
bien en Estados Unidos y en Sudfrica-. Sin embargo, considerando el siglo XX en su
conjunto, el pas ms frecuentemente comparado con Estados. Unidos en cuanto a
relaciones raciales ha sido Brasil".
La comparacin de Brasil con Estados Unidos posee una lgica precisa. Ambos
pases son las mayores sociedades multirraciales del continente americano. Comparten
una historia de esclavitud de plan/acin que se extiende hasta la segunda mitad del siglo
XIX" En el curso de este siglo ambas sociedades han sufrido el legado de la esclavitud en
la forma de desigualdades raciales profundamente arraigadas.
REGISTRO BIBLlOGRAFICO
O'DONNElL, Guillermo
-Acerca del estado, la democratizacin yalgunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamerica-
na con referencias a pases poscomunistas". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE C/ENCJAS
SOCIALES(Buenos Aires), vol. 33, f\!2 130, julio-setiembre 1993 (pp. 163- 184).
Descriptores: <Ciencia poltica> <Teora poltica> <Estado> <Democracia> <Democratizacin>
<Autoritarismo> <Argentina> <Brasil> <Per> <Amrica Latina>.
"El autor desea agradecer las valiosas criticas a primeras versiones de este trabajo efectuadas por Seymour
Drescher, John Komlos. Peggy Lavell, Peter steams, Roye Werner y un crtico annimo del Journafof Social Hlstotv.
"* Departamento de Historia. Facultad de Aries y Ciencias, Universidad de Pittsburgh. [G Pittsburgh, PA
15260-74031 U. s. (412) 64$-7451 I Fax: (412) 648-7277.]
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