Prospectiva y Desarrollo El Clima de La Igualdad en América Latina y El Caribe

I.
Introduccin

Las agendas de desarrollo de la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe han puesto el
nfasis, en los ltimos 10 aos, en la recuperacin del crecimiento sostenido, lo cual mantiene
aspiraciones de larga data, pero con un ingrediente que viene adquiriendo creciente importancia:
la igualdad, que es tambin aspiracin en la regin desde hace muchas dcadas --presente en los
objetivos de las poltica y planes de desarrollo-- pero que hasta la fecha presenta avances muy
modestos.
Aunque en la ltima dcada el crecimiento econmico de la regin ha sido superior al de las tres
dcadas previas, en la mayora de los pases sigue siendo insuficiente, voltil, excluyente y
concentrador, con expresiones de divergencia y disparidades en la distribucin del ingreso, en el
mercado de trabajo, en el desarrollo productivo y en la dimensin territorial. Permanece, pues, el
reto de transitar a estadios de desarrollo superiores, en donde simultneamente se cierren las
brechas: ingreso, empleo, productividad, sociales y territoriales.
El desarrollo es un asunto de largo plazo, que requiere un enorme esfuerzo colectivo, encabezado
por el Estado, apuntalado en polticas pblicas que se mantengan ms all de las administraciones
gubernamentales. Por ello, quizs, los pases estn poniendo creciente atencin en la planificacin
para el desarrollo y en la construccin de visiones de futuro, en las que la reduccin de las
desigualdades es una aspiracin generalizada.
Esta constatacin es de destacar porque significara una real y concreta ocupacin por y para el
desarrollo. La construccin de escenarios deseables es una forma de comprometerse con una
trayectoria al desarrollo que, en la experiencia latinoamericana, ha quedado trunca por la
dificultad de articular a los actores sociales y polticos en torno a objetivos de largo plazo.
Los desafos son de gran envergadura. Partiendo de la hiptesis de que la regin aspira a
configurar sociedades ms igualitarias en el futuro, planteamos que tal objetivo requiere una
ruptura provocada del sendero que se ha transitado durante dcadas y siglos, con vaivenes y
volatilidad, luces y sombras, pero que en esencia mantiene un esquema concentrador de los
ingresos y la riqueza. El desarrollo con igualdad, como plantea la CEPAL (CEPAL 2010 y 2012)
requiere de transformaciones estructurales que rompan tendencias, especialmente en el aparato
productivo, caracterizado por una heterogeneidad productiva que atenta contra la trayectoria del
crecimiento incluyente. Si estas conjeturas apuntan correctamente, nos permiten dar paso al tema
que desarrolla este documento, es decir, la prospectiva, como un instrumento de la planificacin
que puede contribuir al anlisis y discusin de polticas, programas y proyectos de desarrollo con
visin de largo plazo en la regin. No hay forma de alterar tendencias concentradoras acumuladas
por siglos en el curso de una administracin de gobierno, pero s es posible generar el espacio
para sentar las bases de la transformacin hacia esa imagen de nacin que se construye
colectivamente, y en donde la prospectiva puede ser una herramienta de gran utilidad.
Pero, qu es y qu no es la prospectiva? Para avanzar en una posible respuesta, vale la pena
recordar la metfora sugerida por Antonio Alonso Concheiro donde se sintetiza la paradjica
relacin entre el continente de Amrica y la idea de futuro: Por muchos contemporneos del
nacimiento de Amrica sta [es] vista como una tierra idlica que permite la oportunidad para
empezar de nuevo, corrigiendo los errores de la vieja Europa. Es en mucho una tierra del futuro,
un campo de posible experimentacin, de exploracin. Lamentablemente, con la conquista
terminara convirtindose, a la vez, en campo de explotacin y exterminacin (2007:2; el
subrayado es nuestro). Desde sus orgenes, en esta nueva tierra la idea de futuro es una
oportunidad convertida en desgracia y un desafo de hacer de esa desgracia una oportunidad.

El nacimiento de la prospectiva, a mediados del siglo XX, se le atribuye a Gastn Berger, con la
creacin en 1957 del Centro Internacional de Prospectiva. Ms tarde, los aos 1970, dan inicio a
la prospectiva en Amrica Latina. Alonso (2007: 8-9) seala tres marcas distintivas de esta
aparicin: el Sptimo Congreso de la Sociedad Interamericana de Planificacin realizado en 1969
en Lima para pensar la Amrica del ao 2000; la creacin en 1975 en Mxico de la Fundacin
Javier Barros Sierra, primera institucin regional dedicada exclusiva y sistemticamente a la
prospectiva; y la publicacin en 1977 de Catstrofe o nueva sociedad? (Herrera et Al., 1977)
por parte de la Fundacin Bariloche de Argentina, entendida como una respuesta original a Los
lmites del crecimiento elaborado por el Club de Roma en aos previos: el estudio
latinoamericano sostiene que los problemas principales que enfrenta el mundo son de carcter
sociopoltico y resultantes de una desigual distribucin de poder tanto a nivel nacional como
internacional, y no de carcter econmico (como lo plantea el modelo del Club de Roma)
(Alonso, 2007:9). En un sentido complementario, Popper y Medina sealan la misma dcada
como el inicio de la internacionalizacin de la prospectiva en Amrica Latina (2008:257).

En Naciones Unidas en general y en CEPAL, ms en particular, las preocupaciones prospectivas
coinciden con su momento de origen latinoamericano. Joseph Hodara en 1975 y 1977 elabor
sendos documentos de circulacin interna sobre Prospectiva y subdesarrollo y El orden
latinoamericano: cinco escenarios. Ms an, la publicacin en 1977 de El futuro de la economa
mundial. Un estudio de Naciones Unidas, encabezado por Wassily Leontief (Siglo XXI Editores)
atestigua que se trata de una verdadera preocupacin institucional. Para Mayo de 1985 entr en
funcionamiento el Programa sobre el Futuro de Amrica Latina (PROFAL) a partir del cual se dio
inicio a una Serie de estudios sobre el Futuro de Amrica Latina, cuyo primer nmero, editado
por Gonzalo Martner reflexion sobre Amrica Latina hacia el 2000.

De acuerdo con los registros documentales consultados, el trabajo prospectivo en ILPES inicia
con los aos 1990. En Abril de 1991, conjuntamente con el Instituto Internacional de Poltica
Pblica (IIAP) de Francia, se realiza en Santiago de Chile el Coloquio Internacional sobre
Prospectiva de la Economa Mundial y sus efectos sobre las economas de Amrica Latina y el
Caribe. Para el mencionado coloquio, Alfredo Costa Filho, en ese entonces director del ILPES,
presenta Prospectiva e Interdependencia Mundial: los nuevos desafos para la planificacin. Para
ese mismo ao coincidi la realizacin y publicacin del primer ejercicio de prospectiva
territorial en la historia del ILPES, bajo la direccin de Sergio Boisier, Estrategia para el
Desarrollo Regional. La regin del Biobo al encuentro del siglo XXI (Intendencia de la Regin
del Biobo, Mideplan, Serplac).

Desde ese momento hasta hoy ha permanecido en el ILPES el inters y la actividad en el trabajo
prospectivo. Del conjunto de publicaciones realizadas en esta materia, deben destacarse tres. La
primera, elaborada por Javier Medina y Edgar Ortegn, Manual de prospectiva y decisin
estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, publicada en 2006.
La segunda, publicada en 2005 en Costa Rica en colaboracin de IDEA Internacional y del Banco
Mundial, Las visiones de pas importan: Lecciones de experiencias exitosas de desarrollo.
Debates de un foro de desarrollo del sector pblico y privado (Santiago de Chile, Julio de 2004).
Finalmente, un libro colectivo realizado con la participacin del ILPES y el Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), Construyendo visiones de
pas por medio del dilogo social, publicado en 2012.

Una demanda revelada, un vaco identificado:

Durante lo corrido del Siglo XXI aparecieron en los pases de la regin mltiples iniciativas para
la elaboracin de visiones y planes de desarrollo de largo plazo. Enfocndose en aquellas cuyo
perodo de referencia abarca al menos una dcada, pueden mencionarse:
Cuadro 1
Amrica Latina y el Caribe. Visiones nacionales de desarrollo en el largo plazo

Bolivia: prospectiva econmica y social 2000 2010 (PNUD, Cuaderno de Futuro 10, La Paz, 60
p.)
Brasil 2022 (Presidencia de la Repblica, Secretara de Asuntos Estratgicos, 104 p.)
Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile Econmico del Futuro (Ministerio de
Economa, Chile Innova, 33 p.);
Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos 2018 (Ministerio de
Hacienda, 2010, 96 p.)
2019 Visin Colombia II Centenario (Resumen Ejecutivo, Presidencia de la Repblica, DNP,
60 p.)
Costa Rica Visin a Largo Plazo (Mideplan, Junio 2012, 334 p.)
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Repblica de Honduras. Visin de pas 2010-2038 y Plan de Nacin 2010-2022 (Presentacin
al Congreso, 2010, 152 p.)
Visin 2030 Jamaica - Plan Nacional de Desarrollo
Visin 2030. El Mxico que queremos (Presidencia de la Repblica, 2006)
Plan Bicentenario. El Per hacia el 2021 (CEPLAN 2011, 286 p.)
Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (Repblica Dominicana, Ministerio
de Economa, Planificacin y Desarrollo, Consejo Nacional de Reforma del Estado, 2011, 526 p.)
Dilogo poltico-social por Uruguay Logstico 2030 (Ministerio de Trasportes, junio-
diciembre2011); Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Fuente: Elaboracin propia

Simultneamente CEPAL e ILPES decidieron consolidar su compromiso con la prospectiva.
Desde CEPAL, en el documento presentado para el perodo de sesiones de 2010, La Hora de la
Igualdad, brechas por cerrar caminos por abrir se revelan desafos estratgicos para la regin.
En el texto se identifican polticas pblicas orientadas a cerrar las brechas que colocan a Amrica
Latina y el Caribe como el continente ms desigual del planeta. Como seguimiento a esta
propuesta, la Secretara Ejecutiva de CEPAL conform varios grupos de trabajo interdivisional, la
coordinacin de uno de los cules fue encargada al ILPES para la realizacin de un estudio
prospectivo de la regin hacia el ao 2020.

Como parte de este trabajo, ILPES realiz una revisin del estado del arte de la prospectiva
econmica en el mundo y en Amrica Latina y el Caribe (Cuervo, 2012) que permiti definir las
orientaciones generales del trabajo prospectivo en ILPES y en CEPAL. Este estudio revel, por
una parte, la gran diversidad de enfoques y orientaciones utilizados en cada uno de la decena de
estudios revisados (Ver Cuadro 2). En medio de tal diversidad, la pertinencia y la calidad de cada
caso no debe ser mirada ni evaluada en trminos generales, sino definida en funcin de los
objetivos precisos que se le designen a cada ejercicio y, adicionalmente, de las caractersticas de
la o las instituciones que los promuevan. De otro lado, mostr que, si bien en Amrica Latina y el
Caribe existe una comunidad de prospectivistas activa y productiva, es poco o casi nada lo que se
hace con un nfasis claramente econmico. Los nfasis que han predominado son el tecnolgico,
la educacin y lo territorial. Lo ms cercano y comprensivo que existe en la actualidad es el
trabajo promovido por el Proyecto del Milenio que tiene versiones enfocadas en la Regin.

Cuadro 2
Estudios de prospectiva econmica internacional recientes

I. CEPII, The world economy 2050: a tentative picture:.
II. The Economist, Economist Intelligence Unit (EIU), Foresight 2020. Economic, industry
and corporate trends:
III. OECD, Prospectiva medioambiental de la OCDE para el 2030, OECD Environmental
Outlook to 2030, Summary in Spanish:
IV. Giraud, Pierre Nol, Essai de prospective conomique globale. Quel 20eme siecle?,
CERNA, Centre dconomie Industrielle, cole Nationale Suprieure des Mines de Paris,
Septembre 2005 No 22, Publi par Le Banquet, 20 p.
V. The Chicago Council on Global Affairs (CCGA), Constrained Internationalism:
Adapting to New Realities, Results of a 2010 National Survey of Public Opinion, 8p.
VI. The Millennium Project GLOBAL FUTURES STUDIES & RESEARCH, 2010 State of
the Future by Jerome C. Glenn, Theodore J. Gordon, and Elizabeth Florescu. (Chapter 7:
Futures Studies around the World. 7.1 Latin America 2030)
VII. Ducret, Raphalle, La DATAR et la prospective, 50 ans dhistoire, Les raisons dune
dmarche prospective applique au territoire national, Territoires 2040:
VIII. EFMN, Rafael Popper, Michael Keenan, Ian Miles, Mauritus Butter, Graciela Sainz,
Global Foresight Outlook 2007, 66 p.
Fuente : Elaboracin propia.

Este documento se estructura de la siguiente manera Posteriormente a esta introduccin, en la
segunda seccin se hace una breve presentacin de los fundamentos de la prospectiva y de sus
semejanzas y diferencias con respecto a la planificacin propiamente dicha. En la tercera se
identifican los grandes momentos de la evolucin del quehacer prospectivo en Amrica Latina.
En la cuarta se hace un breve recuento y balance de los estudios de prospectiva econmica en el
mundo. En la quinta se presenta el proceso de elaboracin y los principales resultados de una
encuesta (Clima de la igualdad) dirigida a especialistas del desarrollo en Amrica Latina. En
dicha encuesta se consultaron sus pronsticos respecto a la evolucin de las brechas de la
igualdad durante la dcada de 2010. En las tres ltimas secciones (sexta, sptima y octava) se
presentan tres escenarios de futuro de la igualdad en Amrica Latina, derivados del
procesamiento e interpretacin de los resultados de la encuesta. Estos tres escenarios son el
futuro ms probable, el ideal o ms deseable y el de ruptura.

II. Prospectiva y planificacin

Una distincin previa:
Planificacin y prospectiva son disciplinas muy cercanas en cuanto a sus propsitos, sus mtodos
y motivaciones. As como la prospectiva se nutre de la planificacin, esta ltima considera la
primera como una de sus funciones bsicas. En efecto, de acuerdo con Medina, la prospectiva se
constituye en un campo en plena evolucin, de interseccin entre los estudios de futuro, el
anlisis de las polticas pblicas y la planificacin estratgica (2013).

Grfico 1. Prospectiva como multidisciplina

Fuente: Gavigan,et al 2002

De forma complementaria, en diversos documentos, ILPES (2001) considera la prospectiva,
adems de la coordinacin y la evaluacin, como una de las funciones bsicas de la planificacin.

Esta cercana y entrelazamiento explican la conveniencia de trabajarlas conjuntamente y
valorizarlas mutuamente. No obstante, desde el punto de vista de su uso prctico y su utilidad en
la cualificacin de los procesos de poltica pblica, conviene establecer algunas distinciones
fundamentales. La planeacin y la prospectiva son primas hermanas. () Sin embargo,
planeacin y prospectiva difieren tambin en su propsito, en el plazo que las ocupa, en sus
herramientas (aunque compartan algunas). La prospectiva pretende aclarar los objetivos que
pueden y deben perseguirse, explorar caminos alternativos, especular y conjeturar sobre posibles
cambios, evaluar las posibles consecuencias de nuestras acciones (o de no actuar); en otras
palabras, abrir opciones posibles, probables o deseables para el futuro y reducir la probabilidad
de que este nos sorprenda. La planeacin pretende ordenar las actividades para alcanzar un fin,
un objetivo dado; esto es, cerrar las opciones de futuro para que slo el preferido se convierta en
realidad. La accin, ms que la especulacin y la conjetura, es el mbito de la planeacin. A la
prospectiva le interesa en particular el largo plazo; aquel que permite imaginar futuros
radicalmente diferentes del presente, que le da espacio a la dinmica social para que se transforme
en algo nuevo. A la planeacin le interesan en general plazos ms cortos; un tiempo acotado,
cercano al presente, que permita operar en un espacio relativamente estable en el entorno
(Alonso, 2011: 4; los subrayados son nuestros).

Esta distincin contribuye a perfilar con claridad el aporte especfico de cada una de estas
disciplinas al mejoramiento de la calidad de los procesos de gestin pblica del desarrollo.
Preserva el valor de la conjetura, de la libre exploracin de futuros posibles de parte de la
prospectiva, sin ataduras ni cortapisas. Resalta, de otro lado, la contribucin de la planificacin
como instrumento de conduccin de la accin colectiva organizada. Clama, finalmente, por la
elaboracin de instrumentos de articulacin, de fertilizacin y retroalimentacin mutua. La
primera imagina lo que la segunda pretende convertir en realidad. No son instrumentos en
competencia, sino actividades complementarias. La planeacin de la accin sin visin, termina
siendo improvisacin; la visin que no es acompaada por la accin planificada no es sino un
sueo. Planeacin y prospectiva son ambas necesarias y deberan operar como un equipo
(Alonso, 2011: 5). Es importante preservar el valor propio y la especificidad de la prospectiva
para no acortar su capacidad de abrir nuestras mentes y sorprender nuestra imaginacin. La
preservacin de este valor, como se afirma ms adelante, no debe pasar por alto que el proceso de
imaginacin de futuros debe llevarse a cabo de forma tal que deje bases firmes a la accin
organizada y conducida a travs de la planificacin.

Fundamentos de la prospectiva:

Los estudios del futuro han dado lugar a la utilizacin de trminos diversos, con distintos
significados: futurologa, prospectiva, previsin, foresight. Se diferencian en su fundamentacin
epistemolgica, en sus orientaciones metodolgicas, incluso en su significado cultural. Aunque
estudios de futuros es la acepcin ms general e inclusiva, prospectiva es el de mayor resonancia
mundial y ms ampliamente aceptado en Amrica (Masini, 2012). Presentaremos a continuacin
algunos de sus pilares.

La prospectiva no es una profeca bblica o una prediccin y no busca predecir el futuro. Ms
que develar algn futuro prefabricado, la prospective ofrece una aproximacin que ayuda a
construir el futuro. Nos habilita a considerar el mundo del maana como algo que creamos, ms
que algo previamente decidido, como un misterio que solamente necesita ser revelado (De
Jouvenel, 2000:37). Reconocer la posibilidad de construir el futuro significa tomar distancia tanto
del determinismo como del probabilismo: La actitud prospectiva nace de una revuelta del
espritu contra el yugo del determinismo y el juego del azar (Godet, 2007: 6).

Pensar el futuro, como lo ilustra el cuadro 3, significa situarse en plano de reflexin amplio y
complejo, que difcilmente acepta las domesticaciones (definicin de campos y especialidades)
disciplinarias propias de las ciencias. Dentro de estas mltiples dimensiones debe destacarse muy
especialmente que pretender intervenirlo y construirlo, significa reconocer el ineludible peso de la
tica y los valores (Cuadro 3), como nico y posible recurso de toma de opciones. Significa
igualmente, como lo detalla el Cuadro 4, hacer uso de los recursos provistos por la ciencia
haciendo nfasis especial en la comprensin del cambio (qu cambia, qu puede y qu debe
cambiar), de la dinmica de los fenmenos y de los procesos. Implica, finalmente, tener el
cuidado de tender puentes que articulen el ejercicio prospectivo con la accin colectiva
organizada (quin hace los cambios? cules son sus implicaciones?), preferiblemente ejecutada
a travs de la planificacin.

Cuadro 3

Fuente: Medina y Ortegn (2006:139) adaptado de la Previsin Humana y Social, Masini (1993:
20-28).

No se trata, por tanto, de imaginar cualquier clase de futuros. Se necesita construir lo que Medina
(2003) denomina visiones genuinas de futuro, las cuales deben cumplir con cuatro condiciones
bsicas. Las visiones de futuro deben ser:

Estructuradas: esto significa que deben surgir de la realidad y ser consistentes y
coherentes al nivel conceptual y operativo. Deben tener una capacidad integradora de
imgenes de futuro de diversos grupos de inters.
Transformadoras: deben motivar a un cambio estructural o un cambio de estado de las
cosas.
Innovadoras: deben aportar algo nuevo, capaces de inspirar logros relevantes.
Realizables: deben ser formuladas en trminos que orienten la accin colectiva y la
accin de gobierno para hacerlas viables; han de ser congruentes con los principios de la
organizacin social y contener un horizonte de tiempo suficiente prudente pero amplio
para poderse materializar.

Cuadro 4

Fuente: Medina y Ortegn (2006: 140), tomado de Henrichi (1977).

El legado, aporte y contribucin a los procesos de planificacin y poltica pblica inspirados por
estas visiones de futuro derivan de sus implicaciones fundamentales (Cuadro 5) en trminos de
seleccin de opciones, organizacin social, aprendizaje colectivo y productividad.

Cuadro 5

Fuente: Medina y Ortegn (2006: 170).

Por la naturaleza, orientaciones y pretensiones de la prospectiva, es de esperar una muy vasta
propuesta metodolgica. Como lo atestiguan y resumen bien los Cuadros 6 y 7 es grande la
opcin de enfoques, herramientas e instrumentos que, ms que caer en redundancia y repeticin,
ofrecen inmensas posibilidades de adaptacin a las circunstancias concretas de los ejercicios y de
los procesos desencadenados. En la prctica, la construccin de futuros es perfectamente factible
el uso de diversos enfoques y metodologas que, combinadas, pueden enriquecer y ser de gran
ayuda para el ejercicio.

Esta amplitud y variedad de mtodos es un acervo construido por la prospectiva en el acumulado
del tiempo. Responde no solamente a la variedad de campos en los que ha incursionado, sino que
es tambin testimonio de las diferentes orientaciones institucionales, sociales, polticas y
corporativas adoptadas. Es caracterstico de la prospectiva que ninguno de estos mtodos, ni sus
artfices o ejecutores, reclame la superioridad de alguno de ellos sobre los dems. Es ms bien
muy propio y particular que sean reconocidos como una caja de herramientas cuyo uso y
adecuacin dependen de las circunstancias propias de cada ejercicio, del programa en que se
inscriba y del marco poltico, econmico o institucional en el que se desenvuelva.

Cuadro 6
Mtodos prospectivos clasificados por tipo

Fuente: Medina y Ortegn (2006, Cuadro 59, p.218), tomado de Popper (2005).

Cuadro 7

Fuente: Medina y Ortegn (2006, cuadro 58, p.217), adaptado de Masini 2000, Foren 2002, Yero
1989 y Medina 1996.

III. Prospectiva en Amrica Latina

Trayectoria:

Los estudiosos y observadores del surgimiento y la evolucin histrica de los estudios de futuros
en Amrica Latina no concuerdan acerca del momento de su nacimiento en nuestro continente.
Yero (1997) y Medina hablan de los sesentas, mientras Alonso (2007) identifica este nacimiento
en los setentas.

Yero hace una lectura de la evolucin general de estos estudios en Amrica Latina, asociando su
desenvolvimiento(desarrollo?) al curso de un debate sobre el desarrollo y la planificacin. Por esa
razn, ubica su origen a finales de los aos 1950, cuando los debates sobre el modelo de sociedad
deseado: Propiciaron una especie de lenguaje comn sobre opciones e imgenes de las
sociedades deseables y los ejes de los futuros alternativos () Los estudios realizados en esta
etapa tuvieron como propsito central evaluar la viabilidad econmica y poltica de los futuros
explorados. Se apoyaron en la modelizacin matemtica para simular diferentes procesos
econmicos y polticos demostrando la factibilidad de los futuros que proponan (Yero,
1997:337). Menciona principalmente los estudios realizados por Varsavsky, en el CENDES-UCV
y en la CEPAL, en donde se elaboraron modelos econmicos (Yero, 1997: 338) que giraban
alrededor de la contraposicin de dos estilos econmicos, el consumista (tendencial) y el creativo
(deseable). En el Recuadro 1 se resumen, desde la perspectiva de este autor, las imgenes de
futuros alternativos que se podan identificar en la regin en los aos cincuenta.

Recuadro 1
Imgenes de futuros alternativos. Latinoamrica aos 1950

El estilo consumista se refiere a una economa subdesarrollada, capitalista, dependiente,
enmarcada en la sociedad industrial, en donde se reproducen los patrones de produccin y uso de
la tecnologa. La participaciones realiza a travs de la democracia electoral y la solidaridad se
expresa por la caridad, con los lmites impuestos por la competencia y las divisiones de clase. Las
fuentes motivacionales son el dinero, el poder y el estatus social. Se busca la integracin en el
comercio internacional y hay tendencia hacia el monoculturalismo. La educacin se centra en la
formacin de recursos humanos. Se aspira a la mxima produccin posible mediante el mercado
con intervencin estatal para evitar abusos (Yero, 1997:338)
El estilo creativo se orienta a satisfacer las necesidades humanas a partir de una nueva
organizacin de la sociedad y de la produccin, en un plano de igualdad, solidaridad y
motivaciones de carcter no material. El nacionalismo, fruto de la creatividad, privilegia la
diversidad cultural y no la imitacin. Deber lograrse un nivel de vida material ms alto que el
actual y condiciones de trabajo igualitarias. Los derechos de las futuras generaciones deben ser
salvaguardados gracias al uso racional de los recursos, la preservacin del ambiente y las polticas
demogrficas adecuadas. Eso se lograra mediante una educacin permanente, una produccin
planificada, una tecnologa compatible con este estilo de desarrollo y con los recursos
disponibles, y con una actividad poltica intensa y pluralista acompaada por el respeto a las
libertades individuales (Yero, 1997: 339).
Fuente: elaboracin propia con base en Yero 1997.

Medina, por su parte, entiende la ola de sucesivas creaciones de las oficinas nacionales
(secretaras, instituciones) de promocin de la ciencia y la tecnologa a finales de los sesenta y al
uso que ellas hicieron de ejercicios de prospectiva como la sea del nacimiento de la prospectiva
latinoamericana.

Mientras que para Alonso los aos 1970 constituyen el nacimiento de la prospectiva en Amrica
Latina, Yero los considera como una poca de enfriamiento, resultado de la mentalidad
dependentista que habra imperado en la poca. La perspectiva dependentista, en parte por su
aproximacin crtica y en parte a causa de las complejas relaciones que supone su enfoque
estructural, () no han favorecido mucho los estudios de futuro (Yero, 1997: 339). Alonso, por
su parte, afirma que El nacimiento formal de los estudios de prospectiva en Amrica Latina
ocurrira en realidad durante la dcada de 1970 (2007:8) y, asocia esta afirmacin a hechos
significativos como son la creacin de la Fundacin Javier Barros Sierra y la realizacin de
estudios como el conocido Modelo Bariloche Catstrofe o nueva sociedad? (Herrera et Al.,
1977). El modelo mundial latinoamericano fue realmente diseado como respuesta a la pregunta
siguiente: Cules son los condicionamientos que impiden satisfacer las necesidades de
supervivencia presentes y futuras del ser humano?, respondiendo que son de naturaleza
principalmente sociopoltica, obtenibles a condicin de tener una sociedad basada en la
solidaridad y en una armnica relacin con el medio ambiente (Yero, 1997: 339-340).

La llegada de los aos 1980 significan un verdadero quiebre de contexto y mentalidad, con
profundas repercusiones sobre la manera de pensar y hacer prospectiva en Latinoamrica (Ver
Recuadro 2). Recurdese que, a inicios de esa dcada, estall en Amrica Latina la denominada
crisis de la deuda, que se propag en toda la regin y motiv el virtual estancamiento del
crecimiento econmico por habitante y el desbordamiento de los equilibrios macroeconmicos,
esto ltimo expresado fundamentalmente en tasas de inflacin y dficit fiscales histricamente
altos en varios pases. Se hace evidente la necesidad de abordar la incertidumbre y el futuro de
manera ms sistemtica de lo que se vena haciendo (Yero, 1997: 340). Se agrega adems la
cada vez ms activa presencia de los organismos internacionales a travs de iniciativas desde la
Comisin de Medio Ambiente y Desarrollo, el programa PROFAL (Programa de estudios de
Futuro para Amrica Latina) de UNITAR, los proyectos de UNESCO-Clacso (Gran Programa I)
y el PTAL de ONUDI (Programa de Prospectiva Tecnolgica de Amrica Latina).

Alonso coincide con la interpretacin de Yero, como una poca de reavivamiento prospectivo
cuando afirma: En la dcada de los 1980 Amrica Latina experiment una grave crisis financiera
y econmica. () Con todo, () Amrica Latina reflexion en sus futuros durante los 1980 ms
que nunca antes (Alonso, 2007: 10). Como parte de este hervor, se introdujo la planeacin
prospectiva (Matus) y se realizaron numerosos estudios de visin de pas al 2000 o ms all: La
Colombia posible; Mxico 2010; Argentina Siglo 21; Chile 2000; Ecuador 2000; Per 2010; para
mencionar algunos ejemplos.

Recuadro 2
Imgenes de futuros alternativos. Latinoamrica aos 1980

Escenarios PNUD/Unesco/Clacso
1. Caos social: desagregacin extrema, conflictos y desestructuracin estatal;
2. Modernizacin centrfuga: tradicionalizacin social, conflictividad social y ruptura en los
procesos democrticos;
3. Modernizacin menos fragmentada y expansiva: sociedad dual con mayor estabilidad poltica;
4. Modernizacin concertada y expansiva: integracin social, simblica.
Escenarios ERAL
1. Rgimen democrtico pluralista, alto crecimiento productivo y distribucin;
2. Rgimen autoritario represivo, alto crecimiento y baja distribucin;
3. Rgimen autoritario populista, bajo crecimiento y alta distribucin;
4. Inestabilidad y oscilaciones polticas, bajo crecimiento y baja distribucin
Programa UNESCO
1. Incorporacin plena, homogeneizacin cultural e identidad nacional. Fuerte incorporacin en la
cultura mundial.
2. Imposibilidad de integracin, polarizacin y ampliacin de brechas, luchas violentas por el
poder;
3. Democracia plural efectiva, pluralidad cultural, nuevas estrategias para incorporacin de
distintas cosmovisiones, de modelos de vida y cultura de los pueblos.
Fuente: elaboracin propia con base en Yero (1997: 344-345)

Como tendencias dominantes de la poca, puede sealarse la escasa incorporacin de los estudios
nacionales en los ejercicios regionales; el mayor esfuerzo dedicado al diagnstico; la
prcticamente total ausencia de la modelizacin matemtica y el salto al futuro: Estos estudios
suponen un salto al futuro (Dror, 1990) desde el punto de vista de la metodologa prospectiva.
Se caracterizan por dar poca importancia a la efectividad metodolgica, entendida como el uso
riguroso de los mtodos y tcnicas prospectivos, y por la tendencia a la elaboracin de ensayos
(Yero, 1997: 345).

Para comenzar los aos 1990, el balance resultante es poco alentador, se mencionan obstculos
endmicos tales como la escasez de centros dedicados de lleno a la disciplina, la ausencia de
continuidad, la inexistencia de asociaciones, la dbil difusin de los estudios y la poca
importancia concedida por los medios masivos de comunicacin a este tipo de reflexiones (Yero,
1997: 346-347). Algunos de stos pareceran haberse superado pues, en la opinin de Alonso
Iberoamrica recibi as al nuevo siglo 21 con una comunidad de prospectiva pujante, en
expansin y viviendo un incipiente proceso de consolidacin (Alonso, 2007: 13).

En trminos generales, la regin y, ms especficamente los gobiernos, ha sido histricamente
poco proclive a mirar hacia el largo plazo en sus estrategias de desarrollo y a incorporar la
dinmica de la economa y la poltica internacional en dichas estrategias. El cortoplacismo que
dominaba el quehacer de la poltica pblica parece haber incidido en la ausencia de ejercicios de
prospectiva impulsados por gobiernos en la mayora de los pases de la regin. Esta situacin
parece estar cambiando en los ltimos aos, en que se percibe una preocupacin mayor por el
futuro de parte de gobiernos y sociedades, que se suma a la mas o menos continua prctica de
ejercicios prospectivos desde la academia. Es posible que en este mayor inters por el futuro
desde lo pblico estn incidiendo la globalizacin de la economa internacional, la reflexin a raz
de la irrupcin de la crisis financiera/econmica mundial iniciada en 2008 y la preponderancia
que ha ganado el cambio climtico en la agenda mundial de desarrollo y en las nacionales en los
ltimos 6 aos.

En esa lnea, para lo que va del siglo XXI, Medina (2013) propone un balance ms positivo: En
la dcada que sigue, desde 2000 hasta el momento presente, en Amrica Latina aparecen nuevos
desarrollos institucionales, y ha existido una mayor continuidad en los esfuerzos. Este progreso se
evidencia en el apoyo de organismos internacionales, el surgimiento de programas nacionales e
internacionales, nuevos centros, institutos, servicios, proyectos y universidades interesadas.
Como puede observarse a travs del Cuadro 8, las fuentes y los procesos de consolidacin
institucional son muy diversos y se combinan de manera muy particular en cada pas. Las
universidades y los centros de investigacin han ocupado un lugar destacado, al lado de los cuales
tambin tienen presencia las empresas pblicas y los consorcios.

De esta suerte, se han podido configurar redes de conocimiento y una comunidad prospectiva en
proceso de consolidacin en muchos pases de la regin. () Ello se evidencia en el incremento
de:
Los puntos de referencia, los cuales son instituciones que han podido tener continuidad
en su labor prospectiva a lo largo de esta dcada o en los ltimos treinta aos.
El contacto con Redes y Proyectos de Cooperacin internacional, en los cuales se ha
intercambiado valioso conocimiento metodolgico y contenidos de punta.
Experiencias significativas que han tenido impacto en los pases, las regiones
subnacionales o los sectores estratgicos de los pases.
Los Programas de Formacin Avanzada y la difusin de conocimiento en espaol por
parte de autores iberoamericanos. (2013).

Cuadro 8
Experiencias significativas en desarrollo institucional de la prospectiva en Amrica Latina
(2000-2012)

Fuente: Medina (2013: Cuadro 54: 176) basado en Medina & Popper (2008), Web World Futures
Studies Federation. Captulo Iberoamericano (2012).

Esta positiva evolucin institucional ha tenido como uno de sus ms interesantes y positivos
ingredientes el tomar como fundamento la construccin de comunidades nacionales e
internacionales del ms diverso tipo (ver Cuadro 9), a travs de las cuales se acelera la difusin
del conocimiento y se crean espacios propicios para el aprendizaje colectivo. Otro rasgo de
singular relevancia es la construccin de lazos de cooperacin entre instituciones internacionales,
europeas y de Amrica Latina, en ejercicios concretos, desarrollo de capacidades y divulgacin
de manuales y documentos. Este factor ha sido fundamental para acortar la curva de aprendizaje
en materia prospectiva (Medina, 2012: 31).

Cuadro 9
Experiencias significativas de intercambios en prospectiva de Amrica Latina (2000-2012)

Fuente: Medina (2013: Cuadro 56: 186), basado en Medina & Popper (2008), Web World Futures
Studies Federation. Captulo Iberoamericano (2012).

Tambin destaca la puesta en marcha de programas de maestra y especializacin en Prospectiva
en pases como Mxico, Colombia, Argentina, Per y Ecuador. Principalmente stos se
encuentran adscritos a Facultades de Ciencias de la Administracin. Los principales son los
siguientes:
Maestra en prospectiva estratgica Tecnolgico de Monterrey, ITESM, Mxico
Maestra en Pensamiento estratgico y prospectiva, U. Externado de Colombia
Maestra en Prospectiva y Estudios Estratgicos CEDES / U. Autnoma de Chiapas,
Mxico
Maestra en Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo Nacional, la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos y la Universitat Autnoma de Barcelona-UAB.
Maestra en Pensamiento Estratgico y Prospectivo para la Educacin Superior,
Universidad Catlica de Santiago y la Universidad Naval, en Guayaquil, Ecuador.
Maestra en Inteligencia Estratgica y Prospectiva ESCICI, Colombia
Especializacin en Prospectiva ESUMER, Medelln, Colombia
Especializacin en Pensamiento Estratgico y Prospectiva Bogot U. Externado de
Colombia.
Especializacin en Prospectiva Estratgica UCES, Buenos Aires Argentina
Especializacin en Estrategia Gerencial y Prospectiva, UPB, Medelln, Colombia
(Medina 2013: Cuadro 59: 216).
Especializacin en Direccin Prospectiva y Estratgica de las Organizaciones
Universitarias, Universidad Nacional a Distancia (UNAD), Colombia

La hora de los balances y las tareas pendientes:

Un balance moderado y tareas muy precisas son propuestas por Yero: En resumen, una mirada
retrospectiva a la produccin de las ltimas dcadas, permite decir que el campo de los estudios
de futuro en Amrica Latina est en proceso de consolidacin. Los estudios del futuro inician
ahora una etapa que requerira un mayor nfasis en aspectos ms especficos () con ms detalle
() prestando una mayor atencin a las interrelaciones y a la dimensin de los procesos y sus
impactos () cabe dar prueba de un mayor rigor metodolgico (Yero, 1997: 348).

Ms crtico e incisivo es el saldo propuesto por Alonso: La prospectiva en Iberoamrica es o
est: (1) Subdesarrollada (el nmero de estudiosos de la prospectiva activos en la regin es
mucho menor que el existente en otros pases y regiones, y existen grandes reas y temas
prospectivos que prcticamente no se cultivan en la regin); (2) Concentrada (practicndose
fundamentalmente en unos cuantos centros, en los que se encuentra la mayora de quienes se
dedican al campo con seriedad y de tiempo completo o casi); (3) Enajenada (con escasos y
ocasionales vnculos con los grupos que realmente toman las decisiones importantes para los
pases de la regin y la regin misma); (4) Apoltica (sin participacin efectiva de los estudiosos
de la prospectiva en las decisiones polticas de su incumbencia o la construccin de las polticas
reales de mediano y largo plazo); (5) Pauprrima (con una inversin en proyectos de prospectiva
muy inferior a la que a ellos se destina en otros pases y regiones, incluso aquellas con niveles de
desarrollo similares o inferiores); (6) Sospechosa (con tintes que socialmente la asemejan a la
adivinacin y con segmentos importantes de tomadores de decisiones que, si los escenarios
prospectivos no coinciden con su propia visin de las cosas, lo interpretan como muestra de la
existencia de intereses polticos o econmicos que guan e inducen los escenarios futuros en
direcciones preestablecidas); y (7) Desconocida (con un pblico en general y administradores
oficiales ignorantes de la naturaleza, posibilidades y limitaciones de la prospectiva, especialmente
en relacin con el desarrollo econmico del pas). A ello agregara yo que an es percibida como:
(8) Desestabilizadora (con amplios sectores de tomadores de decisiones que perciben a los
ejercicios de prospectiva como elementos desestabilizadores y amenazantes de su presente). Y
todava ms, que es: (9) Dependiente (la regin no ha producido innovaciones en los mtodos y
tcnicas prospectivas y en muchos casos los ejercicios de prospectiva han dependido o dependen
de organizaciones de fuera de la regin); y que en mucho ha sido (10) Autoinmunizante (en tanto
que los, en general, magros resultados de una aplicacin repetida de ejercicios de prospectiva han
contribuido a restarle valor a lo que la prospectiva puede lograr) (Alonso, 2007: 14).

De acuerdo con su diagnstico, Medina (2013: 262-270) propone un conjunto de desafos
estratgicos para el desarrollo de los estudios de futuros en Amrica Latina:
1. Acelerar y mejorar la sintona de la oferta y la demanda de prospectiva y pensamiento a largo
plazo: Hoy se tiene conciencia de la necesidad de integrar la oferta y la demanda de conocimiento
prospectivo a nivel regional. Se ha comprendido que este es un proceso sistemtico y colectivo de
exploracin pero tambin de construccin de futuros. Se ha entendido que lo fundamental es
construir alternativas futuras para la sociedad, en convergencia con la planeacin estratgica y
con otras disciplinas, tales como la gestin del conocimiento, la inteligencia competitiva y en
general las ciencias sociales y las ciencias polticas. La prospectiva no es un fin en s misma, es
un medio para la gestin del desarrollo.
2. Comprender y manejar las restricciones institucionales, polticas y culturales inherentes al
cambio de paradigmas de la planificacin y la Gestin Estratgica del Estado.
3. Mejorar la conexin de la prospectiva con los dirigentes y el sistema de toma de decisiones.
Esta conexin es un ingrediente fundamental, aunque no el nico, para incrementar el impacto del
pensamiento prospectivo sobre los procesos de toma de decisiones a los ms diversos niveles. Es
uno de los fundamentos a travs de los cuales accin presente y construccin de futuro logran una
mejor conexin.
4. Fortalecer la comunidad prospectiva, promover la profesionalizacin y el mejoramiento de la
calidad de los procesos prospectivos. Como se dijo previamente, la existencia de esta(s)
comunidades(s) prospectiva(s) es uno de los medios ms eficaces para acelerar los procesos de
difusin del conocimiento y generacin de aprendizaje colectivo. La profesionalizacin, por su
parte, es el ingrediente fundamental para una mejora sustancial y permanente de la calidad de los
procesos prospectivos, as como del funcionamiento de sus instituciones.
5. Aprovechar el potencial pedaggico de la prospectiva para la formacin de ciudadana y de una
nueva generacin de administradores pblicos. La construccin de futuro, como es esperable, es
una tarea colectiva que compete al conjunto de la sociedad. Requiere, obviamente, de la
movilizacin de expertos, cientficos y universidades pero, de manera alguna debe quedarse
encerrada en los estrechos crculos de los que ellos hacen parte. Necesita, por el contrario,
desarrollar mentalidades sociales acordes con la magnitud y caractersticas de los desafos de
futuro y, en esa medida, debe constituirse tambin en un medio de pedagoga social que facilite y
abone las condiciones del cambio.

IV. Prospectiva Econmica

Tres consideraciones recomiendan una mirada enfocada en la prospectiva econmica. En primer
lugar, como se seal en la introduccin, la profusin de visiones de desarrollo de largo plazo
elaboradas por los pases de la Regin en los ltimos 6-8 aos sugiere la existencia de un inters
muy especial en este tipo de temas y ejercicios. En segundo lugar, como se ver ms adelante,
una primera revisin del estado del arte realizada desde el ILPES (Cuervo, 2012) sugiere la
ausencia de este mismo tipo de miradas con una cobertura ya no nacional sino latinoamericana.
Finalmente, las peculiares caractersticas institucionales del ILPES y CEPAL, los dotan de
capacidades analticas para hacer una contribucin en este sentido.

Un balance preliminar del estado del arte:

Entre 2010 y 2011 se analiz un conjunto de documentos, escogidos por varias razones: primero,
por ser de cobertura internacional, preferiblemente mundial o latinoamericana; segundo, por ser
representativos de diferentes enfoques y formas de aproximacin; tercero, por provenir de
instituciones con amplio reconocimiento. De esta manera, con una revisin muy selectiva se
consigui delinear los rasgos ms sobresalientes del estado del arte en el tema y le permiti a
CEPAL delinear un primer ejercicio de prospectiva que no repite lo ya existente. Se comenzar
con una breve resea (tomada de Cuervo, 2012: 11-12) de los rasgos centrales de los seis trabajos
examinados.

a) (CEPII, 2010) La proyeccin econmica y el anlisis de sensibilidad: predecesores de
la prospectiva pero de utilidad siempre vigente: En estricto rigor, el estudio del Centre d'Etudes
Prospectives et d'Informations Internationales (CEPII, 2010) debe entenderse como un trabajo de
proyeccin econmica y simulacin de alternativas. Su propsito principal es aportar informacin
y reflexiones a la comunidad acadmica y poltica de Europa (aunque es igualmente til para los
analistas y polticos de otras regiones del mundo). Persigue la configuracin una imagen de s
mismos, de su cambiante papel en el mundo y ofrecer informacin y elementos de juicio para
decisiones estratgicas tomadas por los responsables econmicos y polticos de Europa. Su
principal propsito, ms que econmico, es geopoltico pues intenta medir los cambios en el peso
de los principales espacios econmicos en un plazo muy largo, de 40 aos: 2010-2050.

Se trata de un trabajo muy exigente en lo estadstico y en lo tcnico, slo posible gracias a la base
de datos de la economa mundial que el CEPII ha ido configurando. En lo tcnico, es decir la
especificacin del modelo econmico de base, se hacen modificaciones interesantes con aportes
potenciales que, sin embargo a la hora de las simulaciones no se hacen muy visibles: se coloca a
la energa como una variable clave del modelo; la identidad entre ahorro e inversin se cierra a
nivel mundial, no nacional; se ponen en consideracin las variaciones en los precios relativos.

b) The Economist Intelligence Unit (EIU, 2006) Prospectiva econmica para el mundo
empresarial: anticipar cambios para alimentar la oportuna toma de decisiones: Esta unidad se
especializa en la produccin de informacin de alta calidad y oportunidad para ser utilizada
especialmente en procesos de inteligencia econmica: investigacin de mercados, exploracin de
tendencias, observacin profunda de fenmenos de coyuntura. La calidad de los resultados
deriva, en este caso, del cuidadoso diseo de los instrumentos de recoleccin de la informacin y
de la amplitud y significancia de los encuestados. El tipo de informacin utilizada es, en
oposicin al caso anterior, principalmente cualitativa. Su horizonte de prospeccin es de 15 aos:
2006-2020.

En la parte introductoria incluye unas proyecciones de la economa mundial cuyo origen
y forma de elaboracin no indica las fuentes de informacin, ni tampoco las caractersticas del
modelo econmico utilizado. Su principal aporte consiste en sealar e identificar las tendencias
emergentes, es decir los cambios y transformaciones que vienen dndose de manera relativamente
marginal en el presente y que prometen convertirse en movimientos de mayor alcance e impacto.
Ofrece, igualmente, una reiteracin de tendencias provenientes del pasado con perspectivas de
prolongarse en tiempos relativamente largos.

c) (OECD, 2008) Prospeccin para la persuasin: Este trabajo tiene como principal
objetivo persuadir a los agentes econmicos y a los tomadores de decisiones de la importancia de
adoptar comportamientos acordes con la transformacin del sistema econmico para hacerlo
sustentable y responder eficazmente al cambio climtico. El horizonte de sus proyecciones es de
20 aos: 2008-2030.
Se trata de la traduccin del argumento eco-econmico al lenguaje prospectivo. El
razonamiento mejor aceptado y establecido entre los conocedores de la economa ambiental
global es expresado en trminos de costos econmicos y humanos de la falta de respuesta, y de
medicin de los posibles costos de las polticas econmicas necesarias, de identificacin de los
obstculos mayores al cambio. Pretende, por tanto, persuadir y convencer de los beneficios
esperados de la aplicacin de adecuadas medidas de poltica econmica ambiental y de su balance
abiertamente favorable al momento de compararlas con los costos de llevarlas a cabo.

d) (Giraud, 2005) El libre pensamiento al servicio de la prospectiva: Se trata en este caso
de un texto elaborado por Pierre Giraud, un observador, como muchos otros, altamente calificado
de la economa mundial, representativo de decenas o centenas de trabajos semejantes pero con
nfasis diferentes, enfoques distintos, estilos particulares. Ilustra el enriquecedor y significativo
aporte esperable de parte de observadores especializados, conocedores en profundidad de temas
especficos que, gracias a la ausencia de compromiso corporativo o institucional, les hace posible
identificar aspectos estratgicos que, muy probablemente, desde otros ejercicios quedaran por
fuera. Su intencin no es convencer, persuadir, anticipar o promover cambios sino, simplemente,
interrogarse.

e) (CCGA, 2010) Las percepciones sociales como fuente de anticipacin: The Chicago
Council on Global Affairs (CCGA) es un observador permanente de las percepciones del pueblo
norteamericano acerca de los asuntos extranjeros. Su principal mecanismo es una encuesta de
opinin pblica anual que, para 2010, tiene el inters de dejar un registro de percepciones
marcadas por la crisis financiera que inici en 2008. Se trata, como en el caso anterior, de una
valiosa fuente de identificacin de cambios de tendencia, aunque originados ahora en la visin del
ciudadano comn y no de un especialista.

f) (El Proyecto del Milenio, TMP, 2010) Prospectiva global a fondo: De los trabajos
revisados, el realizado por The Milennium Project-El Proyecto del Milenio promovido
originalmente por las Naciones Unidas, es un digno ejemplo de un ejercicio prospectivo de muy
buena calidad. Su cobertura es verdaderamente global, su sistema de consulta es muy amplio y
abierto, y su diseo permite ir ms all de la simple proyeccin de tendencias reveladas o, en el
flanco opuesto, de meras conjeturas elevadas a la condicin de previsiones.

Uno de los signos ms elocuentes de la amplitud y profundidad del ejercicio es el
pronunciamiento de los 15 desafos globales de la humanidad que cubren, en la forma de
pregunta, los aspectos ms significativos y sensibles que han de afectar el futuro inmediato y de
largo plazo de la humanidad: sostenibilidad, democracia, valores, tecnologas, salud, instituciones
y seguridad. Como listado de dimensiones clave puede ser muy til para revisar qu tan amplias o
estrechas pueden ser las consideraciones adelantadas por un ejercicio prospectivo cualquiera.
Adicionalmente, otro aspecto destacable de este ejercicio es la construccin de un indicador
acerca del Estado del Futuro al cual se le hace seguimiento ao a ao.

Los escenarios diseados:
Un resultado interesante de resear para ponerlo en contraste con las visiones que a lo largo de la
historia latinoamericana se han construido, son los escenarios a los que dan lugar algunos de los
trabajos mencionados (tomado de Cuervo, 2012: 15-17). Dependiendo de las caractersticas del
ejercicio, de sus prioridades y de las variables consideradas, se da lugar a la construccin de
diverso tipo de escenarios cuya caracterstica predominante es, tal vez, la de constituir opciones o
alternativas extremas. Tal vez el caso ms representativo y extremo de esta oposicin de
alternativas es la construccin de escenarios en el captulo de Amrica Latina de 2010. State of
the Future. En el cuadro 10 se describen esos escenarios extremos.

Cuadro 10
Escenarios Latinoamericanos
Dios es latinoamericano Desintegracin en el infierno
Sociedad:
La educacin y el desarrollo alivian los efectos
desfavorables del crecimiento.
La regin en su conjunto experimenta una mejora
considerable en el IDH (ver variables).
La brecha entre ricos y pobres contina
extendindose, y los niveles de vida
bajan para los menos desfavorecidos.
El IDH de la regin cae en picada.
Tecnologa:
Made in Latin America deviene un smbolo de
calidad y tecnologa punta.
El ndice de e-readiness avanza positivamente en toda
la regin.
La mayor parte de la tecnologa es
importada y existen muy pocas
compaas y escuelas dedicadas a la
tecnologa
El ndice e-readiness decrece en
relacin con otras regiones.
Economa:
Latinoamrica reduce la brecha econmica con
economas avanzadas.
El PIB se incrementa sustancialmente en la regin
Crece el desempleo y se produce
hiperinflacin y estanflacin.

Medioambiente
Los recursos naturales de Latinoamrica convierten a la
regin en nica en el mundo.
Las emisiones de CO2 per cpita devienen las ms
bajas del planeta.
Se destruyen bosques, los glaciares se
derriten, los desiertos crecen y los ros,
lagos y mares son contaminados.
Las emisiones de CO2 y otros
indicadores medioambientales
empeoran rpidamente
Poltica:
Gobiernos democrticos crean una gran Latinoamrica
con apoyo popular.
Los niveles de corrupcin decrecen a los de las
naciones avanzadas
El crimen, el terrorismo,
enfrentamientos tnicos y la
demagogia emergen en varios estados
de la regin
Latinoamrica alcanza los peores
niveles de corrupcin del mundo.
Fuente: The Millenium Project (2010).

Aunque originados principalmente en el comportamiento de una sola de las variables clave, la
globalizacin, en el ejercicio del EIU se hace una construccin ms matizada de escenarios, como
se aprecia en el cuadro 11:

Cuadro 11
EIU: La globalizacin como ordenadora de escenarios
El escenario base ser el de globalizacin controlada, con un 65% de probabilidad de ocurrencia.
Asume un avance gradual en la liberalizacin comercial, restringido por razones de seguridad,
pero sin la presencia de grandes perturbaciones.
Un segundo escenario, de globalizacin en retroceso, se le concede un 20% de probabilidad de
ocurrencia, alimentado por un sentimiento proteccionista generado por razones de seguridad
alimentaria y por el impacto de la tecnologa. En ste caso se perdera un punto porcentual de
crecimiento econmico promedio anual.
A un escenario de hundimiento de la globalizacin se le concede un 5% de probabilidad de
ocurrencia, inspirado en las semejanzas entre esta poca y las vsperas de las guerras mundiales.
En caso de suceder, la economa mundial crecera apenas a un 1.4% promedio anual.
Finalmente, al escenario de globalizacin desbocada se le concede un 10% de probabilidad y se
estima que provocara un crecimiento promedio anual del 4%. En cualquier caso se supone que la
poltica de los EUA es el principal determinante de la emergencia de cualquiera de estos
escenarios.
Fuente: EIU, 2006.

En el ejercicio del CEPII (2010), se construyen varios escenarios que tienen el propsito, usual en
este tipo de trabajos, de realizar una medicin de sensibilidad: cul es el grado de respuesta de
los resultados finales ante cambios de algunos de los supuestos bsicos del modelo?. El escenario
de referencia es el descrito por el modelo de referencia. Las variaciones analizadas son:
- Bajos precios de la energa;
- Altos precios de la energa;
- Salto tecnolgico: aparicin de innovaciones que permitiran alta capacidad de sustitucin entre
la energa y los otros factores;
- Economas cerradas: los ahorros y la inversin se igualan al interior de cada economa nacional;
- Convergencia: se supone una reduccin lineal de la divergencia de cada pas con respecto a la
media del conjunto.

Las variaciones en los supuestos acerca de los costos de la energa no tienen un impacto sensible
sobre las distribuciones del poder econmico entre las grandes naciones: Estos efectos benignos
ponen de presente que la energa tiene una contribucin menor sobre el crecimiento del PIB, en
oposicin con lo sucedido con las contribuciones del capital, la fuerza de trabajo y el crecimiento
de la productividad (CEPII, 2010: 49).

Un ejercicio de prospectiva en CEPAL:

La breve revisin del estado del arte realizada es bastante reveladora, con algunos resultados
esperables y otros algo sorpresivos. Hace parte de lo esperable la constatacin que esta revisin
nos permiti hacer de la gran variedad y dispersin de enfoques, mtodos y arreglos
institucionales existentes. Las peculiaridades de los ejercicios de prospectiva responden, al
parecer, a las necesidades institucionales que motivan a su promotor. En este sentido, la CEPAL
ha identificado en la persistencia de las desigualdades socioeconmicas, institucionales,
productivas y territoriales del subcontinente uno de los principales obstculos al desarrollo.
(CEPAL, 2010 y 2012; ILPES, 2011).

Por tanto, con el ejercicio de prospectiva que lleva a cabo el ILPES, cuyos primeros resultados se
presentarn en lo que resta del documento, se pretender ahondar en el conocimiento de estas
brechas y de su impacto. Vale aclarar que esto significa dejar de lado otros aspectos de la
economa, de la sociedad y del desarrollo latinoamericano. Este acotamiento deber contribuir a
la buena calidad del ejercicio que, como lo mostr la revisin realizada, no se est haciendo en la
Regin. Con este fin, se dise y ejecut una encuesta a un grupo amplio de especialistas en
temas del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe en donde se les consult acerca de las
proyecciones y perspectivas que tienen de la evolucin futura de las brechas de igualdad ms
importantes. Este ejercicio, su proceso de preparacin y sus principales resultados se presentan a
continuacin.

V. El Clima y prospectiva de la Igualdad en Amrica Latina y el Caribe

La Encuesta:

De acuerdo con lo encontrado en la revisin del estado del arte, el Equipo de Trabajo del ILPES
tom varias decisiones que definieron el perfil de la Encuesta en particular y del ejercicio
prospectivo en general. Primero, el nfasis econmico parece conveniente y oportuno, habida
cuenta la caracterstica de la CEPAL como institucin y del vaco de reflexin prospectiva
econmica en la Regin. Segundo, dada la excesiva amplitud de esta dimensin, se consider
tambin conveniente y oportuno imprimirle al ejercicio un sello institucional propio, derivado en
este caso del nfasis que se le ha venido otorgando a las brechas identificadas en La hora de la
Igualdad. De estas consideraciones y razonamiento se entiende el por qu la Encuesta aborda
ciertos temas y deja por fuera otros. Se espera que en fases prximas del ejercicio prospectivo
esta restriccin temtica se relaje y puedan integrarse algunos temas adicionales que encajen
dentro de la misma lnea de reflexin y propuestas abierta por La Hora de la Igualdad.

El proceso de diseo, prueba, rediseo y lanzamiento de la Encuesta tom cerca de un ao. Se
inici en noviembre de 2010, con un primer diseo y la realizacin de una prueba piloto. La
Encuesta tuvo varias versiones preliminares posteriores que surgieron como resultado de distintos
ejercicios de prueba y revisin. Una vez se tuvo la versin definitiva, en Octubre de 2011, fue
sometida a pruebas tcnicas finales. Se lanz durante la segunda semana de noviembre de 2011 y
en diciembre se inici el procesamiento de la informacin. En el diagrama 1 se ilustrar el
esquema de trabajo seguido por el equipo de Prospectiva del ILPES y el Grupo Asesor.

Diagrama 1
Esquema de trabajo para la realizacin de la Encuesta

Forma de trabajo
Grupo de Directores de Divisin
Aval y validacin al nivel poltico e institucional de los
avances del ejercicio en tema generales
Coordina los ocho grandes temas
Secretaria Ejecutiva y
Secretara Adjunta de
CEPAL
Grupo PROSPECTIVA del ILPES:
Director del ILPES
Comit Asesor AdHoc
Por conformar:
Grupos de expertos CEPAL

De acuerdo con los propsitos de la Encuesta, al formato de las interrogaciones se le asignaron
algunas caractersticas fundamentales: primero, cada uno de los temas tratados tiene como teln
de fondo La hora de la igualdad; segundo, en la mayora de los casos, la pregunta est
contextualizada, es decir aporta informacin acerca de cmo se viene comportando la variable en
cuestin; en tercer lugar, para la mayor parte de ellas, las opciones estn orientadas a la seleccin
de tres tipos de opcin: continuacin de lo que viene, empeoramiento o mejoramiento (el
criterio de mejor o peor deriva de lo considerado como lo deseable en La Hora de la
Igualdad); finalmente, cada pregunta incluy un espacio opcional para explicacin de la
respuesta. A nivel de cada captulo y en trminos de contenido, las preguntas tambin poseen una
estructura uniforme: un primer grupo de ellas indaga sobre el desempeo de las variables (o
indicadores) ms representativas de la brecha de igualdad en cuestin y, un segundo grupo, se
ocupa de indagar acerca de la orientacin de las polticas pblicas relacionadas con la brecha
correspondiente.

El nivel de respuesta a la encuesta fue muy satisfactorio y los porcentajes de no respuesta a las
preguntas fue razonablemente bajo. En efecto, se obtuvieron 195 respuestas de un total de 325
solicitadas, es decir un 60% del total. De otro lado, a los encuestados se les sugiri responder en
aquellos temas en los que se sintieran competentes; por esta razn, los porcentajes de personas
que dejaron de responderlas son muy bajos, entre el 1 y el 3%. Debido a lo anteriormente
comentado, como el Cuadro 12 lo indica, no todas las secciones obtuvieron el mismo volumen de
respuestas. Los encuestados decidieron libremente si contestaban a la totalidad de la encuesta, a
una seccin solamente, o a una combinatoria de secciones. La seccin ms respondida fue la
primera, con casi dos terceras partes del total de los encuestados. Adicionalmente, cada uno de los
captulos sectoriales (secciones 2 a 6) o temticos obtuvo un nivel de respuesta cercano a la
tercera parte de los informantes (entre 29 y 33%), con la excepcin del captulo social (Seccin 5)
que obtuvo casi un 40% de respuestas. Finalmente, solamente una quinta parte de los informantes
(17.95%) se consider solvente en la totalidad de los temas.

Cuadro 12
Informacin general de la Encuesta sobre el Clima de la Igualdad
Seccin Nmero de
respuestas
Porcentaje simple (1)
1: Economa mundial y Amrica Latina 121 62%
2: Convergencia productiva (e insercin
externa
59
30%
3 El lugar importa: Disparidades y
Convergencia territorial
59
30%
4: Empleo 46 24%
5: Las brechas sociales 70 36%
6: Estado, poltica, fiscalidad y pactos sociales:
una ecuacin por construir
44
23%
7: Los desafos de largo plazo para el
desarrollo con igualdad
76
39%
Contestar toda la encuesta 35 17.95%
Total de encuestas diligenciadas 195

Los futuros de la Igualdad:
Con el fin de hacer posible una primera construccin de las visiones de futuros de La Igualdad
contenidas en las respuestas obtenidas, los resultados de la Encuesta fueron procesados e
interpretados atendiendo a tres diferentes criterios.
- El futuro ms probable se obtiene centrando la mirada en el anlisis e interpretacin de
las opciones escogidas por la mayora de los entrevistados.
- El futuro deseable se obtiene analizando las respuestas de acuerdo con si su pronstico es
cierre de brechas (el ideal), o se aleja de l.
- El futuro en ciernes se obtiene identificando aquellos elementos considerados como
semillas de cambio, es decir con alta incertidumbre y poca predictibilidad en el futuro.

VI. El futuro ms probable

Se ha denominado futuro ms probable aquel conformado por el conjunto de opciones
escogidas por la mayora de las personas encuestadas. Aquella opcin seleccionada por el mayor
nmero de personas es considerada como la base de este pronstico.. El propsito, en esta parte,
no ser dar cuenta detallada de todos y cada uno de los resultados, sino una interpretacin general
de la estructura de las respuestas.

El sentido y contenido ms importante del futuro ms probable de las brechas de igualdad se
podra resumir en una sola frase desempeo socioeconmico aceptable sin cambio estructural.
Como refuerzo e ilustracin de lo anterior, se presentan a continuacin los lemas o indicaciones
principales de este pronstico para cada uno de los captulos de la encuesta. Este lema o
indicacin es acompaado a continuacin del texto exacto de cada pregunta, con la
correspondiente distribucin de frecuencias de las respuestas.

1. Crecimiento econmico: optimismo con el resultado pero sin cambios en la consideracin de los ingredientes que lo
suscitan:
0 a 1% 1 a 2% 2 a 3%
3 a
4%
4% o
ms
Pregunta 3 - Cual es la hiptesis ms probable para los prximos 10 aos
en Amrica Latina y el Caribe en relacin al crecimiento del Producto Interno
Bruto PIB por habitante ? 10.3% 27.1% 31.8% 25.2% 5.6%

se
cierra
se
ampla
se
mantiene
Pregunta 4 - En la ltima dcada, Sudamrica creci ms rpido que el resto
de Amrica Latina y el Caribe Cual cree usted que ser la tendencia de esta
diferencia o brecha? 13.5% 41.3% 45.2%

prob
(10%) prob (20%) prob (50%)
prob
(70%)
prob
(90%)
Pregunta 5 - Sudamrica ha aprovechado la alta demanda
de materias primas de pases importadores como China.
Hacia los prximos 10 aos, cual es la probabilidad de
que Sudamrica profundice su especializacin exportadora
en materias primas? 0.9% 4.3% 31.0% 50.0% 13.8%
Hacia EE.UU Disminuir Incrementar Mantendr
Pregunta 6 - En el caso de Mxico y Centro Amrica, de
ac al ao 2020, cree usted que el destino geogrfico de
sus exportaciones? 34.0% 4.7% 61.3%

2. Brechas productivas: conservan su extensin y se resisten al cambio:
Igual
Aumenta al
25% Disminuir
Pregunta 7 - La CEPAL propone elevar la tasa de inversin total al 25% del
Producto Interno Bruto (actualmente cercana al 20%) para entrar en una senda
de crecimiento alto y sostenido de ac al ao 2020 (para el promedio de
Amrica Latina y el Caribe) cul hiptesis considera usted el ms probable? 75.8% 20.2% 4.0%
Aumentarn Disminuirn
Se
mantendrn
Pregunta 8 - Segn "La Hora de la Igualdad", en Amrica Latina persisten
importantes diferencias de productividad entre los distintos sectores productivos
que interponen mayores obstculos a la difusin de progreso tcnico, necesaria
para el crecimiento. Segn su criterio de ac al 2020, Cual es la hiptesis ms
probable para estas diferencias de productividad entre sectores? 21.1% 14.0% 64.9%

Disminuirn
Se
mantendr
n
Aumentar
n
Pregunta 9 - Otra de las brechas que explica el rezago
productivo de la regin, es la externa, entendida como el
atraso en las capacidades tecnolgicas del sistema
productivo de la Regin en relacin con la frontera
internacional. Cul cree usted que ser el comportamiento
de esta brecha de ac al 2020? 25.0% 55.4% 19.6%
Se ampla
Disminuy
e Igual
Pregunta 10 - Comparado con Estados Unidos la brecha en
innovacin con Amrica Latina, no solo no se ha acortado,
sino que se ha profundizado. Para los prximos 10 aos,
Cual cree usted que ser la tendencia de esa brecha? 49.1% 13.2% 37.7%
(90% de prob)
(10% de
prob)
(30% de
prob)
(50% de
prob)
(70% de
prob)
Pregunta 12 - De hoy al ao 2020, en Amrica Latina y el
Caribe, el acceso a Internet mediante banda ancha se
convertir en un bien pblico? (Un bien pblico es aquel bien
cuyo uso es no rival, es decir, su uso por una persona no
perjudica o impide el uso simultneo por otros individuos). 6.8% 11.9% 28.8% 33.9% 18.6%

3. Brechas territoriales: se ampliarn a pesar de la existencia de polticas que intentan mitigarlas:
Incremento Disminuir
Se
mantiene
Pregunta 13 - Amrica Latina y el Caribe posee altos niveles de concentracin
espacial (regional y urbana - de la poblacin . A su juicio, de ac al 2020, esta
concentracin? 66.7% 8.8% 24.6%
Incremento Disminuir
Se
mantiene
Pregunta 13bis - Amrica Latina y el Caribe posee altos niveles de concentracin
espacial (regional y urbana - de la actividad econmica. A su juicio, de ac al
2020, esta concentracin? 56.6% 11.3% 32.1%

Se
mantendr
Se
estancar
Pregunta 14 - Los territorios rurales y de menor desarrollo relativo tienen una alta
emigracin de su poblacin de mayores niveles de educacin y calificacin. Usted
considera que esta situacin de aqu al ao 2020? 83.3% 16.7%

Se cierran
Se
profundizan
Se
mantienen
Pregunta 15 - Las brechas de riqueza (PIB per capita - entre
territorios de los pases de Amrica Latina y el Caribe son muy
altas. Usted considera que estas brechas, de aqu al 2020? 7.3% 45.5% 47.3%

(10% de
prob)
(30% de
prob)
(50% de
prob)
(70%
de
prob)
(90%
de
prob)
Pregunta 16 - A su juicio, en el ao 2020, cree usted que los
pases de Amrica Latina y el Caribe dispondrn de fondos
destinados a la cohesin territorial (transferencias desde el nivel
central a los estados, provincias, departamentos o regiones con
peores indicadores sociales, econmicos o condiciones
geogrficas)? 5.1% 20.3% 42.4% 22.0% 10.2%

Se
profundiza Retroceder
Se
estancar
Pregunta 17 - A su juicio, en el ao 2020, Cual cree usted que
ser la tendencia de la descentralizacin (Poltica, administrativa y
fiscal) hacia unidades administrativas subnacionales (Estados,
provincias, departamentos, municipios, etc.)? 44.7% 4.3% 51.1%

4. Siguen mejorando los resultados sociales, acompaados de una continuidad en las polticas correspondientes y
consolidados por la reciente, aunque an leve disminucin en la desigualdad en la distribucin del ingreso:
El impacto del empleo. urbano sobre la disminucin. de la pobreza:
Se
aumentar
Se
mantendr Disminuir
Pregunta 19 - En Amrica Latina y el Caribe el empleo urbano ha tenido mayor
impacto que el rural en la disminucin de los niveles de pobreza. Entre 2004 y
2008 un 25% de las personas en centros urbanos con empleo y un 41% de
aquellos residentes en sectores rurales con empleo, se mantuvieron dentro de la
lnea de pobreza. Hacia el ao 2020 63.4% 29.3% 7.3%
El impacto del empleo rural sobre la disminucin. de la pobreza
Se
mantendr Disminuir
Se
aumentar
Pregunta 20 - Hacia el ao 2020 ,cul cree usted que ser la tendencia del
impacto del empleo rural? 48.9% 24.4% 26.7%
Con relacin al precedente, Un incremento:
Muy
semejante Inferior Superior
Pregunta 21 - La debilidad en la generacin de empleo hizo que los salarios
medios del sector formal registraran un incremento acumulado de solo el 12.2% en
el periodo 1990-2008 (0,6% de crecimiento anual). En un horizonte al 2020, Cual
hiptesis considera como la ms probable para Amrica Latina y el Caribe? 74.4% 14.0% 11.6%

Se
reduce
Se
mantiene
Se
ampla
Pregunta 23 - Aunque viene disminuyendo, en comparacin con los hombres hay un
diferencial salarial negativo para las mujeres con educacin completa. Segn su juicio
cual es la hiptesis ms probable para esta tendencia de aqu al ao 2020 en Amrica
Latina y el Caribe? 62.2% 28.9% 8.9%

Se
reduce
Se
mantiene
Se
ampla
Pregunta 23 - Aunque viene disminuyendo, en comparacin con los hombres hay un
diferencial salarial negativo para las mujeres con educacin completa. Segn su juicio
cual es la hiptesis ms probable para esta tendencia de aqu al ao 2020 en Amrica
Latina y el Caribe? 62.2% 28.9% 8.9%
La distribucin del ingreso Igual Empeora Mejora
Pregunta 24 - El perodo de 2003 a 2008, se caracteriz por un crecimiento econmico
sostenido y por una leve tendencia hacia una menor concentracin del ingreso. Cual
cree usted que ser la tendencia en la distribucin del ingreso de aqu al ao 2020 en
Amrica Latina y el Caribe? 44.3% 18.6% 37.1%
Con relacin al gasto social
Suben
del 5%
0.25% a
2.36%
Se
reducen
Pregunta 26 - En pocas recientes el Estado ha ido enfrentando la situacin de pobreza
de las familias mediante transferencias en efectivo. Cual cree usted que ser la
tendencia de este mecanismo en Amrica Latina de cara al 2020.? 32.2% 61.0% 6.8%

La brecha: Se reduce Se ampla Se mantiene
Pregunta 27 - Un grupo con claros problemas
de insercin laboral es la juventud, cuyo nivel
de desempleo triplica el de los adultos. Cual
cree usted que ser, de aqu al ao 2020, la
tendencia de esta desventaja de los jvenes? 25.4% 25.4% 49.2%
Aumentar Se mantendr Se reducir
Pregunta 28 - En el perodo 2002-2008 la
indigencia en Amrica Latina baj del 19,4% al
12,9%. Por efecto de la crisis, en 2009 sta
aument al 13,3%. De aqu al 2020. cual cree
usted que ser el comportamiento de la
indigencia? 15.2% 31.8% 53.0%
(1) Otros sistemas (2) (3)
Pregunta 29 - Cual cree usted que ser la
tendencia de los sistema de previsin social en
Amrica Latina,. de aqu al ao 2020? 17.0% 10.6% 53.2% 19.1%
(1)
NOTAS:
Van a descansar exclusivamente en esquemas contributivos asociados al mundo laboral
(2) Otras opciones de sistemas no contributivos de pensin universal o focalizado
(3) Se van a proyectar a sistemas previsionales con pensin bsica universal

Aumentar Se mantendr
Pregunta 30 - En el ao 2020, cree usted que en Amrica
Latina la cobertura de la educacin preescolar?
92.9% 7.1%

5. El desempeo fiscal mantendr una aceptable tendencia (recaudacin, inversin y gasto social) aunque no han de
esperarse transformaciones estructurales (en tasa de recaudacin o en regresividad de la estructura):

Pocos
pases
La
mayora Excepcionalmente
Pregunta 32 - Entendiendo el pacto fiscal como un acuerdo poltico para el
financiamiento del desarrollo. Usted cree que de ac al ao 2020 este tipo de
acuerdos? 52.8% 36.1% 11.1%

Como el
PIB
Ms que
PIB Menos que PIB
Pregunta 33 - Usted considera que de aqu al ao 2020, la recaudacin de
ingresos fiscales en Amrica Latina crecer en relacin al PIB? 34.2% 52.6% 13.2%

Ms
progresiva Se mantiene
Ms
regresiva
Pregunta 34 - La estructura de los impuestos en Amrica
Latina tiende a ser regresiva (que empeora la distribucin del
ingreso personal), Cual cree usted que ser la tendencia de
ac al ao 2020? 39.0% 51.2% 9.8%

El
crecimiento Antievasin
Mejor
estructura
Mas
carga
No
sabe
Pregunta 35 - Cual de estos elementos cree usted que
tendr mayor incidencia en el aumento de la recaudacin
tributaria en los pases de Amrica Latina y el Caribe en el
horizonte del ao 2020? 25.0% 22.7% 34.1% 6.8% 11.4%

Se
mantiene
Sigue
Aumentando Disminuir
Pregunta 36 - En 2006-2007, el gasto pblico social de US$
820 por habitante, duplic al del periodo 1990-1991 y fue un
18% superior al de 2004-2005.Considera usted que de ac al
ao 2020 el gasto pblico social por habitante? 26.2% 71.4% 2.4%

Se
mantiene Crecer Disminuir
Pregunta 37 - En un horizonte al ao 2020, en Amrica Latina y el Caribe, La
inversin pblica, medida como proporcin del PIB? 38.5% 56.4% 5.1%

6. El cambio climtico continuar y sus impactos sociales, en agricultura y energa sern significativos y negativos; no
obstante, se espera adaptacin de la poltica pblica en el sentido adecuado:
Se agudizarn
Se
mantendrn
Pregunta 39 - A su juicio, de aqu al ao 2020. Los efectos del cambio
climtico global en Amrica Latina y El Caribe? 76.7% 23.3%
Respondern a los efectos del cambio climtico: Mejor
No se
modificarn
Pregunta 40 - A su juicio, de aqu al ao 2020, en Amrica Latina y el
Caribe, las medidas de poltica econmica: 54.1% 45.9%
La incrementar Indiferente
La
disminuir
Pregunta 41 - A su juicio, de aqu al ao 2020. El fenmeno de cambio
climtico global, Qu impacto tendr sobre los niveles de pobreza en
Amrica Latina y el Caribe? 76.7% 21.7% 1.7%

Negativo Positivo Indiferente
Pregunta 42 - A su juicio, de aqu al ao 2020. El cambio climtico global, Qu impacto
tendr sobre la agricultura en Amrica Latina y el Caribe? 85.2% 3.3% 11.5%
Positivo Negativo Indiferente
Pregunta 42 bis - A su juicio, de aqu al ao 2020. El cambio climtico global, Qu
impacto tendr sobre la produccin de energa en Amrica Latina y el Caribe? 25.0% 50.0% 25.0%

VII. El futuro deseable

Esta lectura o relato de futuro se elabor tomando como criterio de anlisis el grado de
proximidad o de distancia de las respuestas con respecto al clima de igualdad ideal o deseable. Se
seleccionaron todas aquellas preguntas para las que fue posible clasificar las respuestas en tres
opciones: cierre de brechas, mantenimiento de brechas y ampliacin de brechas de igualdad.
Solamente la primera de estas opciones considera como futuro ms probable un acercamiento del
ideal. En el Grfico 2 se presentan los resultados en panormica.

Como se explic, la Encuesta toma como referencia La hora de la igualdad publicada por
CEPAL en 2010. En ese trabajo se propone en detalle y en extenso, la necesidad de cerrar las
brechas de desigualdad presentes en la Regin. Este cierre de brechas se entiende como
equivalente al futuro deseable, al ideal. Por tanto, este futuro deseable es aquel en donde, entre
los ms importantes, se espera la presencia de las siguientes tendencias: la composicin de las
exportaciones se diversifica y consolida la presencia de bienes y servicios con mayor complejidad
tecnolgica y valor agregado; la tasa de inversin con respecto al PIB se acerca al 25%; la
estructura productiva se equilibra en su composicin por tamaos de empresas; se reducen las
diferencias entre productividades entre sectores de un mismo pas y con respecto al internacional;
la concentracin espacial de la riqueza y las disparidades territoriales de ingreso per cpita
disminuyen; la descentralizacin se consolida; los ndices de pobreza e indigencia no cesan de
disminuir; las dificultades de insercin de los jvenes en el mercado laboral decrecen; la
educacin preescolar aumenta de cobertura; el sector informal disminuye de importancia; la tasa
de crecimiento de los salarios se hace ms vigorosa; las desigualdades en remuneraciones entre
gneros disminuyen; la desigualdad en la distribucin del ingreso decrece; la carga impositiva
aumenta y su sentido regresivo se corrige; y el gasto pblico social per cpita continua
consolidndose.

Por consiguiente, lo que esta lectura de futuro hace es mirar si los pronsticos de la encuesta
prevn un acercamiento o un alejamiento de esta situacin deseable. Con esta interpretacin en
mente, esta lectura de futuro podra resumirse en la siguiente frase: futuro social moderadamente
promisorio sin transformacin integral.

Como puede observarse, hay un marcado contraste entre las dimensiones relacionadas con lo
social y las restantes. Mientras las primeras son las nicas en donde los pronsticos de
acercamiento al ideal tienen alguna participacin significativa (Grfico 1), de entre el 30% al
50%; para el resto (Grfico 2) de las dimensiones, esta participacin apenas logra superar el 20%.
En efecto, segn lo ilustrado por el Grfico 1, se estima que la heterogeneidad productiva, las
disparidades territoriales y las diferencias de crecimiento entre Suramrica y el resto, se
mantendrn o incluso incrementarn su distancia de lo deseable. En contraste, como lo ilustra el
Grfico 2, el empleo, las brechas sociales y la estructura fiscal tienen una mayor probabilidad (sin
nunca superar el 50%) de acercarse a la situacin deseable. Este contraste se aprecia con ms
claridad a travs del Grfico 3 en donde se observa que es solamente en las dimensiones de
empleo, brechas sociales y pacto social en donde los pronsticos de cierre de brecha tienen una
participacin ms significativa.

Grfico 1
Dimensiones ms lejanas del ideal

Fuente: ILPES, Encuesta sobre el clima de la Igualdad, 2011

Economa Mundial y Amrica Latina
Escenarios de Brechas
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
4 7
Ci erre de Brechas Manteni mi ento de Brechas Ampl i aci on de Brechas
Convergencia Productiva
Escenario Tendencial
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
8 9 10
Disparidades y Convergencia Territorial
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
13 13b 15
Grfico 2
Dimensiones ms prximas del ideal

Fuente: ILPES, Encuesta sobre clima de la igualdad, 2011.

Empleo
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
18
Las Brechas Sociales
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
24 27 28
Estado, Poltica, Fiscalidad y Pacto Social
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
34 37
Grfico 3
Contraste entre los escenarios ms deseable y menos deseable Grfico 3
discriminado por dimensiones socioeconmicas

0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
4 7 8 9 10 13 13b 15 18 24 27 28 34 37 41 42 42b 45
Encuesta CEPAL
Escenario de Brechas
Cierre de Brechas Mantenimiento de Brechas Ampliacion de Brechas
Econo
ma
Convergenc
ia
Productiva
Disparidades
Territoriales Emp
leo
Brechas
Sociales
Pacto
Social
Largo Plazo
VIII. Escenarios de ruptura

Esta ltima lectura o relato de futuro se construye clasificando las respuestas de acuerdo con un
criterio diferente. En este caso slo se tomaron en consideracin aquellas preguntas cuyas
respuestas pudieron clasificarse en dos opciones diferentes: continuidad o cambio; sin tomar en
consideracin el significado preciso de lo que esta continuidad significa (empeoramiento o
mejoramiento de una situacin dada).

El Grfico 4 muestra este resultado en panormica. La sombra azul seala aquel porcentaje de
respuestas que considera la continuacin de la tendencia como el evento ms probable, sea sta
positiva o negativa. El residuo, espacio entre el lmite de la sombra y el 100% es el espacio para
el cambio. Este es, por tanto, el porcentaje de respuestas que consider alguna ruptura de
tendencia, en algunos casos positiva, en otros negativa. En trminos globales, las respuestas
consideran que la polaridad entre los relativamente positivos resultados sociales y los poco
halageos resultados en materia productiva, tiene mrgenes de cambio ms reducidos que el
resto de los componentes, a saber: economa mundial, disparidades territoriales y empleo.

En lo relacionado con la Economa Mundial, los grandes espacios abiertos, de mayor
incertidumbre y menor previsibilidad (preguntas 1, 2 y 3) segn los informantes de la encuesta,
son los relacionados con los ritmos de crecimiento econmico mundial, chino y de Amrica
Latina. En contraste, se considera ms previsible y menos sujeto a incertidumbre (preguntas 4 a
7) lo relacionado con las brechas de crecimiento entre Suramrica y el resto , la orientacin
primario exportadora, la tasa de inversin agregada y la orientacin de Mxico y Centroamrica
hacia el mercado de los Estados Unidos.

El margen probable de cambio de todo lo relacionado con la Convergencia Productiva se
considera relativamente estrecho. Es decir, prima la consideracin de la continuidad de las
tendencias prevalecientes.

Grfico 4


Encuesta CEPAL
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 13 13b 14 15 16 17 18 19 20 21 23 24 25 26 27 28 30 32 34 36 37 39 43 45
% sobre total respuestas Promedi o Captul o
Economa Mundial
Convergenci
a Productiva
Disparidades
Territoriales Empleo Brechas Sociales
Pacto
Social
Largo
Plazo

En lo Territorial los mrgenes o el espacio para el cambio se sugiere bastante amplio (preguntas 13,
13b y 15 a 17) en la mayora de los temas indagados, a excepcin de lo relacionado con el carcter
de las migraciones (pregunta 14). En los temas de Empleo el margen de cambio e imprevisibilidad
es bastante alto en todos los temas a excepcin de la pregunta 21 relacionada con el crecimiento del
los salarios del sector formal, cuyo lento ritmo de crecimiento se considera que habr de continuar.

En contraste con lo anterior, en los temas de Brechas Sociales, Pacto Fiscal y Largo Plazo
predomina la consideracin de una mayor continuidad de las tendencias. Las nicas excepciones
son las preguntas 24 y 32, relacionadas con la distribucin del ingreso (pregunta 24), a la que se le
considera una alta posibilidad de no continuar su mejora; y con la probabilidad de ocurrencia de un
Pacto Fiscal, que se considera que podra no ser tan baja como hasta el momento.

IX. Reflexiones finales

En otros trabajos la CEPAL ha documentado el renovado inters de los gobiernos por el uso de la
planificacin como una herramienta de la poltica pblica que puede ser fundamental para impulsar
las agendas de desarrollo en los pases de la Amrica Latina y el Caribe, as como de la regin en su
conjunto, lo que adems puede favorecer el fortalecimiento de los procesos de integracin (vanse
Martner y Mttar, 2013, y Mttar y Perrotti, 2013, en preparacin).

Adems de las agendas de gobierno --de suyo limitadas al periodo de administracin
gubernamental-- en varios pases se agregan objetivos y metas de largo plazo, la mayora de las
veces inscritos en ejercicios prospectivos de visiones de pas. La regin en su conjunto atisba con
mayor inters al futuro y empieza a trabajar para labrarlo mejor, para incidir en l, como si se
estuviera atendiendo a las propuestas de Godet (2007), cuando apunta a la prospectiva como la
herramienta que permite alterar las tendencias perniciosas para construir un mejor futuro.

Entre los objetivos que plantean los pases destacan, en general, las metas de igualdad, la reduccin
de brechas, la apertura de caminos, en los mbitos social, econmico, productivo, del trabajo,
territorio, ambiente, etc. Es decir, la regin parece convencerse de la necesidad de planificar el
futuro para, de esa forma, gobernarse a s misma y no ser gobernada.

La CEPAL ha propuesto en los ltimos aos una agenda de desarrollo para la regin que apunta
justamente a la reduccin de las desigualdades, por la va de las polticas pblicas, especialmente
aqullas que buscan la ruptura de tendencias concentradoras --provocadoras de la ampliacin de
brechas-- y los cambios estructurales virtuosos, es decir, aquellos que provocan una transformacin
cualitativa de la estructura productiva e institucional, que impulsan y fortalecen sectores y
actividades intensivos en conocimiento, de alta productividad y de rpido crecimiento de la
demanda, al tiempo que generan ms y mejor empleo, que es la llave maestra para la igualdad.

Dados la magnitud de los rezagos, el tiempo transcurrido y las inercias que en algunos casos se
remontan a siglos, resulta enorme la tarea que enfrenta la regin. Hay un trecho largo para llegar al
destino de la igualdad, recorriendo el camino del cambio estructural en el vehculo de las polticas.
Las metas de reduccin de brechas para acercarse a sociedades ms igualitarias requiere periodos
considerables, de donde deriva naturalmente la necesidad de la planificacin, con su prima
hermana, la prospectiva, para acompaar el proceso.

En efecto, la construccin de una visin de pas en el futuro, articulada en torno a los grandes
objetivos en los cuales cada pas se pondra de acuerdo, es un punto de partida necesario en el
proceso de trnsito a mejores y mayores estadios de desarrollo. Partir de un Norte al que se dirija la
sociedad en el largo plazo es de enorme ayuda para su materializacin, especialmente cuando la
construccin de ese Norte surge de un proceso participativo en el que el Estado convoca, coordina,
organiza y articula los intereses de los diferentes grupos de la sociedad del pas. La probabilidad de
realizacin de la imagen que se construya es mayor en tanto ms amplia sea la participacin del
gobierno, el sector privado, la academia, los cientficos, los trabajadores, los partidos polticos, el
congreso, etc.

Cada nacin debera armar su propia estrategia y los pases latinoamericanas y caribeos, en
conjunto, podran valerse tambin de la prospectiva para la construccin de una imagen del
subcontinente en el largo plazo, en la que, por ejemplo, se hayan superado trabas y problemas de la
integracin, en la que se reconozcan las asimetras, en la que la infraestructura supranacional se
planee conjuntamente y las estrategias de mitigacin y adaptacin al cambio climtico se acuerden
entre pases y, dentro de los pases, entre los territorios, y en la que, tanto en los niveles nacionales
como continental, la igualdad y el cierre de brechas prevalezcan como las metas e hilos
articuladores de las estrategias.

La regin parece estar preparada para asumir este reto: Acordar un futuro deseable y trabajar para
lograrlo, lo que necesita voluntad poltica, polticas pblicas de gobierno y polticas de estado para
una reingeniera institucional

Este trabajo hace parte de una preocupacin de larga data en Amrica Latina y el Caribe por
configurar escenarios de desarrollo de largo plazo. Estos esfuerzos han estado principalmente bajo
el liderazgo de organismos internacionales. No obstante, han carecido de continuidad institucional y
metodolgica. Esta intermitencia podra ser una expresin y una posible explicacin del leve
impacto de estas visiones sobre las polticas nacionales de desarrollo. Son tambin, una muestra de
la ausencia de una visin de conjunto de la regin sobre s misma y de su papel en el mundo.

No obstante, al mismo tiempo, el inters, la prctica, la institucionalidad y las capacidades de
pensamiento prospectivo en los pases de la regin han venido consolidndose, con una muy
apreciable aceleracin en los inicios del siglo XXI. Los ejercicios puntuales han dado paso a los
programas, las capacitaciones han venido acompandose de la aparicin de programas
universitarios de postgrado, la consultora se desarrolla al lado de cada vez ms numerosos centros
de investigacin que adoptan la prospectiva como parte de su misin institucional. Los encuentros,
las redes y las asociaciones de especialistas han hecho presencia especialmente en los ltimos
quince aos, contribuyendo a la difusin del conocimiento y a la aceleracin de los aprendizajes.

El trabajo prospectivo reiniciado en CEPAL, simultneamente con las preocupaciones y los trabajos
institucionales enfocados en la igualdad y las condiciones para avanzar en ella (CEPAL, 2010 y
2012), tiene espacio propio y empieza a contribuir a llenar el vaco de visin regional del futuro
previamente mencionada. Su nfasis econmico, su cobertura subcontinental y su enfoque en las
preocupaciones de la igualdad y el cierre de brechas, posee un nicho original y prefigura un impacto
positivo. En trminos institucionales requiere de una estrategia de insercin, ya en progreso, en la
comunidad prospectiva latinoamericana ya existente; importante no solo como medio de difusin
del trabajo, sino tambin para la construccin de alianzas de trabajo de largo plazo que multipliquen
los recursos y amplifiquen la resonancia de lo realizado.

Este espacio identificado en el plano de la investigacin, sugiere tambin cules han de ser los
nfasis del esfuerzo de CEPAL en materia de capacitacin y cooperacin tcnica. Resulta de inters
para los gobiernos y para el porvenir del trabajo prospectivo encaminar el esfuerzo de CEPAL al
acompaamiento de los procesos de elaboracin de visiones nacionales de desarrollo de largo plazo,
as como participar en los incipientes procesos de generacin de visiones subcontinentales de
futuro. Estas reas de inters sealan, por tanto, los nfasis en el desarrollo de capacidades
institucionales de capacitacin y de cooperacin tcnica.

Los resultados de la encuesta de clima de la igualdad llevada a cabo por ILPES son particularmente
reveladores y sugieren los nfasis del trabajo futuro. El escenario denominado futuro ms probable
podra ser interpretado como una proyeccin en el tiempo del balance que los especialistas hacen
del desempeo socioeconmico latinoamericano durante lo corrido del siglo XXI: tareas pendientes
y progresos muy leves en las brechas productivas, territoriales y fiscales; prolongacin de un buen
desempeo en lo social. Los espacios de ruptura y de cambio de tendencia se observan como
especialmente asociados al imprevisible entorno econmico global; sealan tambin mrgenes
importantes en las reas en donde la inercia y el estancamiento han marcado la pauta, nuevamente
relacionadas con lo territorial, lo productivo y lo fiscal. Estos espacios de ruptura potencial pero
vistos como dominados por la inercia pareceran constituir el campo de reflexin ms propicio para
introducir reflexiones de cambio prospectivo, ya lanzadas por CEPAL a travs del Cambio
Estructural para la Igualdad (2012): cules son los cambios de rumbo ms importantes de afrontar
para conducir una construccin de futuro que de respuesta a las deudas pendientes?

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