SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2): 57-67, 2004 A RECONVERSÃO DO SOCIAL: DILEMAS DA REDISTRIBUIÇÃO NO ...

A RECONVERSÃO DO SOCIAL
dilemas da redistribuição no tratamento focalizado

ANETE BRITO LEAL IVO

Resumo: Este artigo caracteriza o processo de reconversão da questão social no Brasil no contexto do projeto
neoliberal. Analisa o processo de despolitização da questão social contemporânea, por meio das políticas so-
ciais focalizadas num quadro dissociado da proteção e dos direitos. Explicita as fragilidades desse modelo no
plano institucional, societário e político, bem como os efeitos na segmentação da exclusão, aprofundando um
conflito redistributivo de base, entre pobres e quase-pobres.
Palavras-chave: políticas sociais focalizadas; pobreza; Brasil.

Abstract: This article characterizes the process of re-conversion of the social question in Brazil in the context
of the neo-liberal project. It analyses the process of depoliticization of the contemporary social question, through
the focused social politics in an independent scheme of protection and rights. It emphasizes not only the fragility
of such model in the institutional, social and political plans, but also the effects of the segmentation of exclusion,
increasing the distributive conflict, between the poor and the almost poor.
Key words: focused social politics; poverty; Brazil.

A política social é uma dimensão necessária da de-

mocracia nas sociedades modernas e está estrei-
tamente ligada aos valores da eqüidade que fun-
dam a legitimidade política e a concepção que as socieda-
des e os governos têm do seu projeto político e de seu
destino.
No quadro institucional, as políticas sociais integram
um sistema de ação complexo resultante de múltiplas cau-
salidades e diferentes atores e campos de ação social e
pública: proteção contra riscos; combate à miséria; desen-
volvimento de capacidades que possibilitem a superação
das desigualdades e o exercício pleno da cidadania; re-
distribuição de riquezas; etc. Assim, elas são dispositivos
institucionais criados com o objetivo de assegurar a cada
um as condições materiais de vida que permitam ao cida-
dão exercer seus direitos sociais e cívicos. Atuando no
âmbito redistributivo, elas envolvem necessariamente re-
lações de poder e são, portanto, conflitivas e qualificado-
ras da democracia e do projeto de inclusão social das so-
ciedades.1
Neste sentido, as políticas sociais se articulam neces-
sariamente com a dinâmica do crescimento e são
condicionadas pela natureza das relações entre capital e
trabalho, estando diretamente relacionadas às tendências
que conformam a dinâmica do mercado de trabalho em
cada sociedade – principal mecanismo de inclusão so-
cial. Ou seja, não se pode compreender os dilemas da
política social fora da dimensão do trabalho, entendido
como a forma concreta de reprodução e inserção social
e como valor histórico e culturalmente instituído, que
confere identidade social e matriz de sociabilidade no
marco de uma construção coletiva. Em outras palavras,
as políticas sociais estão associadas a processos civili-
zatórios que definem as possibilidades de construção dos
vínculos e do contrato social. Contudo, partindo de diag-
nósticos equivocados, podem constituir-se em antipo-
líticas, desde que seus resultados aprofundem as desi-
gualdades e reduzam a capacidade redistributiva que toca
o conjunto da sociedade.
Assim, a nebulosidade das polêmicas e análises relati-
vas às políticas sociais guardam estreita relação com a
construção da política num sentido mais amplo e expres-
sa clivagens ideológicas que orientam as alternativas e
opções de diferentes atores diante do projeto político e

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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
de desenvolvimento nacionais, no confronto com as pers-
pectivas do neoliberalismo econômico que entende “mer-
cado” como o melhor regulador das relações sociais.
Neste artigo, procura-se caracterizar o processo de re-
conversão profunda dos sentidos e alcances do novo tra-
tamento da questão social no contexto de hegemonia de
um projeto neoliberal, analisando a natureza e as ambi-
güidades dessa transição num país historicamente marca-
do pelas elevadas taxas de desigualdades, como o Brasil,
e os efeitos que o tratamento focalizado das políticas so-
ciais, tomadas como eixo central de enfrentamento da
pobreza, traz para o conjunto da sociedade brasileira, so-
bretudo se confrontado ao projeto de inclusão social uni-
versalista desenhado na Carta Constitucional de 1988.
A idéia central que norteia a presente análise é a de
que as mudanças que orientam o conjunto das políticas
sociais atualmente objetivam, por um lado, reduzir os efei-
tos adversos do ajuste estrutural (têm, portanto, caráter
compensatório) e, por outro, se implantarem à margem da
institucionalidade vigente no campo da proteção social
(neste sentido, possuem natureza flexível e não se consti-
tuem em direitos). Esta tendência contraria os ganhos de-
mocráticos e o projeto de sociedade pactuado entre elites
e trabalhadores no quadro Constitucional, gerando pro-
blemas de governabilidade 2 e uma profunda disso-
cialização na sociedade brasileira. Este artigo busca es-
clarecer algumas dessas questões a partir da análise dos
alcances da política focalizada no quadro atual.
O CONTEXTO CONTEMPORÂNEO
A Natureza do “Social” na Modernidade: a
“Desmercantilização”3 Parcial da Força de Trabalho
O “social” constituiu-se, historicamente, como regis-
tro da modernidade, centrado e estruturado em torno do
trabalho. A centralidade do trabalho na organização das
sociedades contemporâneas ligava-se, por um lado, à ca-
pacidade do movimento operário de integrar e articular
interesses mais amplos da sociedade e, por outro, à capa-
cidade do Estado em regular o conflito dos interesses di-
vergentes.
No âmbito institucional, passou-se de um regime basea-
do na responsabilidade individual e fundado no direito civil
para um regime de solidariedade assentado num contrato
social e fundado na noção de direito social (Ewald, 1986),
através de um conjunto de leis relacionadas às condições
do trabalho e à proteção aos trabalhadores que perderam
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a capacidade do uso da força de trabalho (doenças,
invalidez, desemprego, velhice, acidentes, etc.),
reconvertendo uma noção de responsabilidade, antes res-
trita ao âmbito individual, para uma noção objetiva de
proteção social.4 Ou seja, o direito social criou as condi-
ções de intervenção crescente do Estado na prevenção de
perigos que ameaçam a sociedade, consolidando o prin-
cípio de uma responsabilidade pública institucionalizada.
Da mesma forma, no contexto do pós-guerra, a estru-
turação das políticas sociais constituiu-se na resposta his-
tórica ao dilema de organização dos interesses privados
no contexto do interesse público, em torno de uma políti-
ca da redistribuição de riqueza. As mediações historica-
mente construídas pelo Direito, pela justiça e pelas políti-
cas sociais resultaram na governabilidade gerada contra a
influência desorganizadora do mercado.
A tensão permanente entre a organização da defesa da
sociedade (que contou com o apoio das classes trabalha-
doras) e a regulação dos mercados estruturou as socieda-
des modernas, tendo nos Estados nacionais modernos a
versão institucional dessa regulação e na matriz salarial a
norma definidora das condições de identidade e de socia-
bilidade da classe trabalhadora, base de sua cidadania.
Desta perspectiva, o “social” refere-se a um conjunto
de mediações que se estabelecem entre três ordens: a eco-
nômica, a política e a doméstica, como afirmam Théret
(1992) e Lautier (1999). Entendidas no sentido amplo –
tanto o direito social como as contribuições sociais – a
transferência e a distribuição de bens e serviços gratuitos
são mediações jurídicas, monetárias e de serviços (públi-
cos) que recobrem todo um sistema de direitos e obriga-
ções entre os cidadãos e o Estado. Estes direitos e obriga-
ções têm um forte componente arbitrário e dependem do
contexto cultural e histórico em que se inscrevem. Desta
perspectiva, tanto as políticas sociais como os direitos
sociais representam uma desmercantilização do trabalho
parcial (Esping-Andersen, 1990), resultante da força do
movimento sindical dos trabalhadores no período do pós-
guerra.
A perspectiva neoliberal, no entanto, parte do suposto
de que é impossível a preservação das regras que orien-
tam a política social no marco da concepção do Estado de
Bem-Estar Social, dada a crise fiscal, a excessiva inter-
venção do Estado no mercado e os possíveis estímulos
negativos que os dispositivos institucionais geram no
âmbito do comportamento dos indivíduos, alimentando,
supostamente, comportamentos morais indesejáveis, como
“possível parasitismo dos trabalhadores às custas do es-

forço das coletividades e/ou o uso clientelístico nas tran-
sações”. Assim, a única via de retomada do crescimento
da economia seria, por esta visão, romper a articulação
entre “emprego e proteção social”, sacrificando o “social”
(a proteção social, a política de salário mínimo, etc.). O
desenho da nova política de redistribuição no quadro neo-
liberal pressupõe, portanto, a distensão da relação entre
proteção social e emprego, rompendo o modelo que ca-
racterizou a construção do Estado social.
Isto implica que a renda não seja mais indexada sobre
o emprego ocupado. O centro dessa mudança situa-se na
ruptura da proteção através das reformas da Previdência,5
afetando fundamentalmente os direitos dos trabalhadores
protegidos,6 e na reorientação da universalidade para a
operação de diferentes programas estratégicos e compen-
satórios da assistência focalizada na linha da pobreza se-
gundo diferentes “públicos-alvo”.7
Ciclos de Tratamento do Conflito Social no Brasil
A retomada da questão da pobreza como prioridade da
agenda política no Brasil, no final da década de 90, emer-
ge no curso de um processo conflitivo de mudanças, no
qual distinguem-se três movimentos e conjunturas distin-
tas nas relações entre Estado e sociedade, que expressam
movimentos de hegemonia e contra-hegemonia entre ato-
res multilaterais e atores nacionais e locais, determinan-
do limites e desafios ao Estado nacional e à ação pública,
especialmente quanto ao tratamento da questão social.
A primeira etapa (1970-1980) expressou-se pela luta
democrática de abertura política e de explosão de movi-
mentos reivindicativos pelos direitos dos cidadãos, espe-
cialmente nas áreas urbanas. Duas forças fundamentais
conduziram este processo: o novo sindicalismo e os mo-
vimentos sociais, além de uma explosão de redes asso-
ciativas que canalizavam demandas, expressando-se por
meio de diversas arenas públicas e pela via da representa-
ção legislativa. Essas mudanças culminaram com a insta-
lação da Assembléia Nacional Constituinte e a conseqüente
promulgação da Constituição de 1988. Este quadro cons-
titucional inovou o tratamento da política social como
política de inclusão social de caráter universalista e de
extensão dos direitos sociais às camadas mais pobres da
população, associadas ao resgate da cidadania e à sua
universalização, sob a égide da Seguridade Social, que,
como dizem Theodoro e Delgado (2003), “estão longe de
se constituírem mecanismos de transferência de renda para
pobres e carentes”.
59
A RECONVERSÃO DO SOCIAL: DILEMAS DA REDISTRIBUIÇÃO NO ...
A segunda etapa, a dos ajustes institucionais da déca-
da de 90, representou um momento de interferência auto-
ritária do Estado nacional sobre as conquistas trabalha-
doras, dando prosseguimento a uma agenda de reformas
do Estado (crise fiscal, redução das responsabilidades
sociais do Estado, etc.). O resultado do processo de ajus-
te do Estado reforçou o Executivo e atribuiu alto peso às
tecnocracias na tomada de decisões, especialmente aque-
las vinculadas às áreas estratégicas da economia e da po-
lítica tributária, centrais ao jogo dos ajustes.
Este momento representa uma vivência controvertida
da democracia, no qual o regime, ao mesmo tempo em
que se reafirma como valor moral, se expressa, na práti-
ca, pela desregulação dos direitos sociais, afetando, por-
tanto, as condições de inclusão social e de participação
da comunidade nacional pela via do trabalho. Em vez de
possibilitar maior integração social, gerou, na prática, mais
exclusão, fomentando a perda de sentidos da organização
da vida coletiva e menor credibilidade e confiança na
política, que, para alguns, reaparece como espaço de pri-
vilégios e de desordem social, estimulando, muitas vezes,
a anomia.
Na terceira etapa, que se consolida sobretudo no fi-
nal da década de 90, 8 reconhece-se que a estabilização é
importante, mas absolutamente insuficiente. Observam-
se os limites perversos da ação imperiosa da desregulação
autoritária e a urgência de ações que contemplem for-
mas de integração social como prioridade, equacionadas
de forma fragmentada através de diversos programas
compensatórios de enfrentamento da pobreza, descentra-
lizados e operados em parceria com a sociedade civil,
na qual ganha importância o papel das organizações não-
governamentais do chamado Terceiro Setor. As alterna-
tivas para esta política são diversas e, longe de configu-
rarem consenso, expressam, pelo contrário, um enorme
campo de controvérsias de sentidos da ação e dos obje-
tivos.
Do ponto de vista governamental, no entanto, o deba-
te restringe-se tecnicamente às “escolhas públicas efici-
entes” em face da restrição dos gastos sociais. Isto sig-
nifica desenvolver uma inteligência estratégica que
intervenha na política social nos limites dos ajustes
econômicos, o que na prática implica contrapor as polí-
ticas de assistência às de proteção e dar flexibilidade e
contingenciamento aos benefícios da assistência, o que
se contrapõem ao sentido mais amplo da justiça redis-
tributiva e da responsabilidade pública. Em vez de en-
frentar o problema pelas suas causas (estruturais), a po-
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
lítica social orienta a ação pelos seus efeitos, ou seja, o
combate à pobreza, subordinando a ética da solidarieda-
de institucional e responsabilidade pública do Estado à
contabilidade dos gastos. 9
Uma Transição Complexa: as Contradições entre
Inclusão Política e Exclusão Social
Este processo de transição contém um paradoxo da
sociedade brasileira no contexto atual, caracterizado por
uma inversão entre o regime político democrático conquis-
tado, que tende a incluir politicamente e ampliar a cida-
dania, e a dinâmica de uma economia dessocializada, que
historicamente produziu as maiores taxas de desigualda-
des socioeconômicas e hoje levou massivamente à exclu-
são, negando a cidadania pela destituição dos direitos
sociais mínimos num quadro recessivo e de desemprego
crescente.
A clivagem entre inclusão e exclusão, em face dos di-
reitos sociais constitucionalmente reconhecidos, possibi-
lita analisar o campo de atuação e o grau de segurança ou
incerteza das políticas sociais, que podem ser agrupadas
em três núcleos que configuram tipos de direitos distin-
tos:10
- aquelas que respondem pelos direitos sociais básicos
estruturados no aparelho do Estado;11
- alguns programas que respondem pela garantia dos di-
reitos sociais previstos na Constituição, mas que depen-
dem da opção dos governos por meio de programas estru-
turais – são vinculados constitucionalmente mas não estão
protegidos de cortes;12
- e aqueles programas emergenciais voltados para o en-
frentamento de carências e situações de vulnerabilidade
social de segmentos específicos. Apresentam caráter tran-
sitório e sua continuidade dependente, essencialmente, das
opções de governo, atendendo a uma demanda difusa e
não estruturada no aparelho do Estado.13
Essa ambivalência entre inclusão e exclusão, bem como
suas contradições, funda um dos principais dilemas da
governabilidade no Brasil, país com uma das mais eleva-
das taxas de desigualdades: manter a ordem jurídica e
política baseada no princípio da igualdade básica entre
cidadãos, num contexto de ampliação dos direitos políti-
cos, abalados pelas inúmeras desregulações dos direitos
sociais, redefinição de compromissos pactuados e apro-
fundamento das desigualdades no acesso à distribuição de
riqueza e aos bens públicos.
60
DE UM PROJETO CONSTITUCIONAL INCLUSIVO
PARA UMA ASSISTÊNCIA MITIGADORA
A Reversão da Perspectiva Constitucional
do Estado Social Inclusivo
No eixo de encaminhamento desse dilema, observa-se
a reconversão do tratamento da “questão social” no Bra-
sil, de uma dimensão de política de inclusão social
universalizada e de proteção, voltada para a produção de
justiça social, para centrar-se sobre seus efeitos, ou seja,
em programas mitigadores, setorializados e focalizados
da pobreza.
Na visão universalista das políticas sociais, o mercado
é o objeto do embate distributivo, o que supõe um papel
decisivo e regulador do Estado.14 A perspectiva focaliza-
da abandona a dimensão da universalidade inclusiva e faz
a opção pela “gestão estratégica da pobreza”, num am-
biente adverso à mudança. Este novo paradigma, entre-
tanto, supõe o fortalecimento da capacidade dos pobres
para lutarem contra pobreza,15 como sujeitos deste pro-
cesso, o que significa que o encaminhamento da erra-
dicação da pobreza supõe considerar também variáveis
políticas e societais no controle e implantação dessas po-
líticas pelos seus usuários, bem como a construção de
arenas concertadas com atores sociais locais.
Ou seja, no contexto atual, desloca-se o centro da polí-
tica social de uma dimensão de redistribuição da riqueza
(imperfeita e inconclusa) para o tratamento compensató-
rio dos seus efeitos (o controle parcial e mitigador da
miséria). Como analisa Lautier (1999), desvinculando a
pobreza dos seus determinantes estruturais, separam-se os
indivíduos submetidos a essa condição dos seus lugares
no sistema produtivo (como projeto ou como perda). As-
sim, o diagnóstico da erradicação da pobreza desvincula
o sistema de proteção social, dos direitos sociais, passan-
do a assistência a constituir um atributo individual para
aqueles que “moralmente” têm direito ou potencialidade
para se desenvolverem.
Conforme apresentado em Ivo (2001), esta reconver-
são da questão social para o âmbito exclusivo da assis-
tência subordinada à tese da eficiência dos gastos sociais
tende a despolitizar e tecnificar a questão social, trans-
formando direitos sociais (universais) em programas e
medidas técnicas ou estratégicas de distinguir, contar e
atribuir benefícios a um conjunto de indivíduos selecio-
nados pelos inúmeros programas sociais focalizados, sem
se constituir em direitos. Ademais, além de alterar a pers-

pectiva política constitucional, dilui o princípio do direi-
to à racionalidade técnica do gasto público.
Opera-se, portanto, uma ruptura estrutural entre os pla-
nos social, econômico e político, através de um processo
de transição que prioriza o tratamento da questão social
com base em um novo modelo de assistência16 focaliza-
do. A transição desse processo compreende:
- um processo de desconstrução (a retórica da crise) sim-
bólica e ideológica dos sistemas de seguridade anterio-
res, por meio da ruptura entre trabalho e proteção e da
centralidade do equacionamento da questão social restri-
to à eficiência do gasto público, pela qual opera-se a trans-
figuração dos direitos de proteção por ações de assistên-
cia e a política redistributiva em gestão técnica do social.
- a centralidade do tratamento da inserção dos indivíduos
ao mercado, através de transferências monetárias, esti-
mulando o consumo e a demanda de serviços de assistên-
cia, rompendo a dimensão de solidariedades coletivas mais
amplas;
- uma organização e mobilização da sociedade civil e dos
próprios pobres na construção e controle dos programas,
por meio de parcerias entre Estado e sociedade civil.
Esta transição tem levado alguns analistas a entende-
rem a situação que se aprofunda na segunda metade dos
anos 90 como mais uma “década perdida”, mais proble-
mática que o contexto da década de 80, que, apesar da
crise inflacionária, expressou ganhos políticos no aper-
feiçoamento democrático e na construção de um projeto
de transformação social e política para o país. O quadro
recessivo do presente repercutiu sobre as possibilidades
de enfrentamento da pobreza e da indigência, que atual-
mente apresenta novos contornos17 e cuja avaliação não
pode deixar de considerar a qualidade do crescimento, as
responsabilidades reguladoras do Estado e o compromis-
so ético do desenvolvimento inclusivo e sustentado.
Uma Circularidade sem Saída: a Natureza das
Políticas Sociais Focalizadas
A reorientação da política social centrada no combate
à pobreza aparece, então, neste contexto, com o objetivo
de reduzir os efeitos adversos dos ajustes estruturais e da
reestruturação produtiva, institucionalizando-se à margem
do campo da proteção social. Esta mudança se faz através
do paradigma da focalização da política social no
encaminhamento da questão do combate à pobreza e à
desigualdade.
61
A RECONVERSÃO DO SOCIAL: DILEMAS DA REDISTRIBUIÇÃO NO ...
A focalização como princípio ordenador das políticas
sociais é um conceito que se situa numa instância princi-
palmente instrumental e operativa, relacionada à seletivi-
dade do gasto social. Focalizar é estabelecer mecanismos
e critérios idôneos para delimitar “quem” tem direito aos
serviços básicos que se outorgam como subsídio público
(Candia, 1998). Assim, a focalização constitui um com-
ponente básico e permanente para a formulação de uma
política social “racional” (estratégica), no marco de eco-
nomias abertas e competitivas. São políticas dirigidas às
áreas consideradas “brandas”, ou seja, que não compro-
metam nenhum aspecto da reforma estrutural. Portanto,
estão deslocadas da institucionalidade da proteção social.
A sua operacionalização enfatiza: a diferenciação de aces-
so; o subsídio à demanda; a focalização da população; a
descentralização das ações; e a governança, ou seja, a
mobilização de atores sociais e políticos numa ação con-
certada segundo objetivos e metas dos programas.
Este modelo se orienta por três paradigmas:
- o primeiro, de natureza institucional-estratégica, diz
respeito a uma racionalidade institucional e à eficácia da
operacionalização da política social pela via da focalização
do atendimento, o que envolve o desenvolvimento cons-
tante de novas “tecnologias” de medição da “população-
alvo” dos programas, a partir de diferentes centros de
operação do tecido social em situação de vulnerabilidade
(Candia, 1998; Fleury, 1998; Lautier, 1999);
- o segundo integra-se aos objetivos próprios a uma ra-
cionalidade econômica, sob hegemonia do mercado, e
implica a transferência monetária direta aos beneficiá-
rios, estimulando as condições de sua integração ao mer-
cado, como consumidores e/ou pequenos empreendedo-
res, 18 e à falta de políticas estruturais mais amplas de
crescimento;
- o terceiro, de caráter societal, envolve a definição de
responsabilidades partilhadas entre Estado e sociedade
civil (parcerias) e a descentralização das ações no âmbito
local, supondo os pobres como sujeitos políticos ativos.
Do ponto de vista de uma percepção positiva dessas
políticas, alguns agentes reconhecem a contribuição que
alguns desses programas podem exercer no aumento do
impacto sobre os beneficiados; outros reconhecem uma
relação mais favorável do custo-benefício desses progra-
mas; outros, ainda, observam como a identificação do pro-
blema e a adequação de soluções diferenciais, ajustadas
ao perfil dos beneficiados, são mais eficazes. Outros re-
conhecem a importância desses programas apenas em cir-
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
cunstâncias emergenciais e recessivas, ou, ainda, quando
acompanhados por políticas de vocação universal. Final-
mente, alguns identificam um impacto dos programas na
melhoria do consumo da população beneficiada, num qua-
dro de profunda miséria e indigência, aliviando as condi-
ções de reprodução mínima dessas populações.
A Reconversão dos Sentidos da Solidariedade
Institucional e o Aprofundamento das Fraturas Sociais
O caráter fragmentado da incorporação de diferentes
segmentos das classes trabalhadoras ao sistema (baseado
na atribuição do direito social, restrito à camada assalaria-
da) gerou uma conversão perversa de benefícios-obriga-
ções dos segurados em supostos privilégios. Hoje, o que
é dever de proteção do Estado (para todos) reconverte
supostamente os segurados (de forma perversa) em indi-
víduos-perversos-imorais ao sistema, atribuindo-lhes en-
tão a responsabilidade pela miséria dos outros. Ou seja,
por meio de uma operação de reconversão simbólico-ideo-
lógica, deslocam-se a insuficiência e a fragilidade do Es-
tado social, ou a opção restrita da ação do Estado em
matéria de assistência, para a responsabilidade individual
dos que a ele acederam. Segmentos da classe média (as-
salariados dos setores público e privado) são ao mes-
mo tempo vítimas e bandidos de um sistema inconcluso.
A base desse raciocínio são os cálculos matemáticos da
contribuição/benefício da perspectiva individual e não o
papel e a responsabilidade social do Estado. Com isso,
dilui-se a compreensão dos determinantes estruturais da
crise e tomam-se os efeitos por causas (Ivo, 2001), optan-
do por um acirramento do conflito distributivo na base –
muito bem levantado por Theodoro e Delgado (2003) –,
que contrapõe pobres desprotegidos aos menos pobres.
No âmbito do tratamento da questão “social”, retira-se
o caráter universalista dos direitos, passando-se gradati-
vamente a uma individualização da ação pública segundo
atributos pessoais (dos mais aptos). A formação de um
sistema dual, de proteção e assistência, cria irracio-
nalidades na coordenação do sistema. A definição da as-
sistência aos mais necessitados tem caráter restritivo, vol-
tado para aqueles que não possuem qualquer chance de
integrar os circuitos produtivos nem a redistribuição con-
tratuais, de acordo com a Lei Brasileira de Assistência,
de dezembro de 1993, conforme analisa Lautier (1999).
No plano da cidadania, esta individualização das res-
ponsabilidades gera uma inversão no binômio clássico
entre direitos e obrigações que organiza a relação entre
62
Estado e cidadãos. A responsabilidade dos indivíduos não
criaria necessariamente direitos construídos e pactuados
na esfera da vida coletiva, o que contribui para a ruptura
dos vínculos contratuais de um Estado democrático, ge-
rando tensões de governabilidade e resistências cívicas.19
O ACIRRAMENTO DO CONFLITO
DISTRIBUTIVO NA BASE
A Segmentação da Assistência: a “Exclusão”
da Exclusão
Esses mecanismos operativos da nova política social
geram segmentação e seletividade crescentes entre os ge-
nericamente considerados “pobres”, “os mais pobres en-
tre os pobres”, sedimentando um universo de “excluídos”
da proteção social.20
Falar em “direito à assistência”, de acordo com o ins-
trumento legal de 1993, no Brasil, apenas institucionaliza
o princípio restritivo. Lautier (1999), analisando as con-
seqüências dessa intervenção, mostra que a Lei de Assis-
tência mistura princípios objetivos (ativos preexistentes
na forma de terra, competência, residência, etc.) com da-
dos subjetivos (espírito de empresariamento, desejo de ul-
trapassar as condições de pobreza) para operar a seleção
dos que são “dignos” de serem ajudados. Entretanto, ex-
cluem-se dos argumentos algumas “necessidades” eviden-
tes dos pobres, de caráter distributivo, como a Reforma
Agrária e questões vinculadas à institucionalidade do sis-
tema de previdência, seguro e emprego. Através de um
eqüacionamento equivocado que identifica trabalhadores
protegidos como “privilegiados”, pelo acesso legítimo aos
bens e serviços públicos não disponíveis ao conjunto da
sociedade, cria-se um falso problema que induz a um con-
flito no âmbito das relações das diversas categorias de tra-
balhadores entre si e dessas com o Estado.21
Além dos efeitos que esta segmentação e distorção de
sentidos geram no âmbito da construção de uma nação,
do ponto de vista das relações entre os cidadãos e o Esta-
do de direitos cria-se, enfim, uma nova estratificação na
relação desses com o Estado democrático, tendo em vista
as possibilidades “da inclusão”, com a seguinte configu-
ração:
- os cidadãos protegidos (“privilegiados”);
- os protegidos da assistência garantida pela LOAS;
- os atendidos por programas estruturantes, como a Re-
forma Agrária, mas dependentes de opções orçamentárias;

- os parcial e temporariamente assistidos dos programas
focalizados;
- uma ampla faixa de “excluídos da assistência, da prote-
ção e do trabalho” que, de fato, forma a grande maioria
da “população ajudável” — os no man’s land, conforme
designação de Lautier (1999) e os desafiliados de Castel
(1995): os assalariados precários que perderam os direi-
tos ao seguro; os não-assalariados (autônomos de servi-
ços e comércio instável), incapazes de provar potencial
produtivo; os qualificados inativos que não são dignos de
integrar os focos assistenciais, pois não são muito pobres
ou não são muito velhos; e os eventualmente suspeitos de
simulação, os “falsos pobres”.
Em relação ao primeiro grupo observa-se uma tendên-
cia declinante. De 1980 até hoje, o emprego formal e pro-
tegido teve sua participação reduzida de modo continua-
do, configurando um quadro crescente de precarização da
força de trabalho, com a informalidade atingindo, em ju-
nho de 2003, cerca de 60% da PEA ocupada. A taxa de
desemprego, que em termos gerais do país correspondia a
7,15%, registrou, em 2002, taxas bem mais elevadas nas
principais áreas metropolitanas, 22 passando de 12,9%
(março de 2002) para 13% (junho de 2003), segundo da-
dos da Pesquisa Mensal de Emprego (Ipea, 2003:80).
Este quadro de precarização do mercado de trabalho,
associado às ações mitigadoras e compensatórias dos pro-
gramas focalizados de transferência de renda,23 tem efei-
tos crescentes sobre a demanda de assistência e acesso aos
direitos sociais porque não apenas reduz a massa salarial
e, portanto, a capacidade de contribuir, mas também am-
plia a população potencialmente demandante de serviços
de assistência social, além de outros aspectos.
A estimativa dessa população compreendia, em 2001,
um total de 164,8 milhões de pessoas, expressando um
crescimento de 12% em relação a 1996, quando represen-
tava 147, 5 milhões de pessoas distribuídas diferentemente
segundo faixas etárias e regiões do país.24
O único segmento populacional que registrou declínio
da demanda por assistência, entre 1996 e 2001, com uma
redução de 2%, foi aquele das pessoas carentes com 7 a
14 anos, num quadro geral de crescimento da demanda da
ordem de 12%. A retração da demanda nesta faixa etária
resulta, provavelmente, da ação dos programas sociais di-
recionados para juventude, especialmente o Bolsa Escola
e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti,
Brasil Jovem.25
Por um lado, se este declínio pode reforçar a justifica-
tiva da focalização, por outro, seus efeitos inclusivos são
63
A RECONVERSÃO DO SOCIAL: DILEMAS DA REDISTRIBUIÇÃO NO ...
discutíveis de uma perspectiva longitudinal e inter-
geracional, quando se observa a taxa de crescimento ele-
vada da demanda da assistência nos segmentos etários
posteriores (de 18 a 24 e de 25 a 59 anos). Estes, no mes-
mo período, apresentaram taxas de crescimento da deman-
da superiores ao total do Brasil, respectivamente, de 20%
e 17%, indicando claramente que, numa perspectiva tem-
poral e intergeracional, ou seja, ao se analisar a pobreza
como processo subordinado à dinâmica do mercado de
trabalho, as ações focalizadas têm impacto restrito e ape-
nas adiam e acumulam o problema.
Ademais, a relação entre as metas do atendimento
focalizado sobre a demanda potencial são muito restritas,
além de contingenciadas pela garantia de verbas. As metas
previstas para 2004, em relação à cobertura da Bolsa
Família, por exemplo, corresponderá apenas a 9% da popu-
lação potencialmente demandante de assistência de 2001.
A TECNIFICAÇÃO DA POLÍTICA
Avaliação da Racionalidade Instrumental da Gestão
da Pobreza como Escolha Pública Eficiente
Esta tese coloca o dilema da questão social no âmbito
da “escolha pública eficiente”. Segundo essa perspectiva,
os recursos governamentais destinados à política social
são suficientes, restando apenas serem bem focalizados
ou administrados.26 Theodoro e Delgado (2003) esclare-
cem que essa idéia acaba por “embutir uma solução ‘ba-
rata’ para a questão social sobretudo pela redução do es-
forço fiscal associado”.
Observando-se o conjunto das políticas sociais de ca-
ráter focalizado aplicadas mais recentemente no Brasil,
constata-se, por exemplo, uma redução das metas de mui-
tos desses programas,27 em 2002. Isto é revelador da fle-
xibilidade e vulnerabilidade das políticas públicas, con-
dicionadas pelas incertezas e vulnerabilidade da política
econômica nesses países.28
O desempenho e a cobertura dos programas focaliza-
dos são constantemente redefinidos, levando muitas ve-
zes à redução da cobertura e gerando uma focalização da
focalização, à medida que se restringem as áreas de apli-
cação do programa aos beneficiários mais pobres entre os
previamente identificados, criando discriminações
involuntárias no atendimento em populações igualmente
ou até mais carentes29 e acirrando o conflito redistributivo
na base da pobreza entre os que acedem e os que não ace-
dem aos benefícios dos programas.
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
Ademais, essa vulnerabilidade está condicionada pela
base do financiamento desses programas. Analisando-se
o comportamento do Fundo Nacional de Assistência So-
cial – FNAS, entre 2002 e 2003, observa-se um decrés-
cimo real de 6,3%, ou seja, de R$ 5,2 bilhões para R$
4,9 bilhões, apesar do acréscimo dos valores nominais
de R$ 200 milhões em 2003. Mesmo observando uma
expansão de 6,1% da Cofins no FNAS, em 2003, esse
aumento não foi suficiente para compensar a queda de
12,2% verificada nos recursos do Fundo de Combate à
Pobreza – FCP, com efeito sobre o financiamento dos
programas focalizados. O Programa Brasil Jovem, por
exemplo, teve a sua dotação reduzida em 58,3% (Ipea,
2003).
O problema é que as ações focalizadas constituem-se
em programas e em acompanhamentos e avaliações, e não
em direitos ou em políticas, sendo constantemente afetadas
segundo critérios de contingenciamento financeiro ou
demandas políticas. Ou seja, o suposto remédio da crise
na implantação da “política estratégica focalizada”
encontra seus limites no próprio “remédio”: a crise do
Estado determina a adoção de medidas flexíveis e
estratégicas na intervenção social, em razão da vulnera-
bilidade dos mercados. Essa própria vulnerabilidade, no
entanto, é responsável pelos cortes e pela falta de
continuidade de muitas das ações desses programas sociais,
freqüentemente submetidos à contingência e incerteza da
política econômica.
O dilema, portanto, não diz respeito à alocação eficaz
do recurso existente, mas sim à recriação de um novo con-
trato social que tenha como princípio ordenador o Estado
social de inclusão prescrito na Constituição de 1988. E
esta questão não é técnica, mas sobretudo de política de
desenvolvimento do Estado nacional.
A Tese da Transferência de Renda como Base de
Acesso à Cidadania: o Consumidor Tutelado
Sem desconhecer o efeito do alívio que esses progra-
mas de transferência de renda possam ter sobre as famí-
lias vulnerabilizadas e desempregadas, a monetarização
da assistência tem implicações políticas importantes.
Como mencionado no início desse artigo, não se pode
desvincular o desenho das políticas sociais da conforma-
ção do mercado de trabalho, principal mecanismo de in-
clusão social, de sociabilidade e da política, uma vez que
a condição de acesso ao trabalho livre define a condição
da cidadania.
64
Na base da monetarização da assistência localiza-se
um diagnóstico da crise social como crise de consumo,
resultante de políticas em favor da rentabilidade do
capital. Desta perspectiva, a defesa dos programas de
transferência de renda tem como pressuposto de base a
idéia implícita da incapacidade de suprir as necessidades
mínimas da inserção via mercado de trabalho. Assim, se
o tratamento das políticas voltadas para transferência de
renda, por um lado, possibilita algum acesso ao consumo
e, portanto, alguma condição de reprodução e inserção
social, por outro, reconverte do ponto de vista político
“o assistido” em cidadãos-consumidores tutelados dos
sistemas de assistência social, elevando o ato da compra
a ato cívico.
As Políticas de Proximidade no
Enfrentamento da Pobreza
Na base desse paradigma das políticas de proximidade
encontra-se um diagnóstico da nova questão social que
identifica o processo de vulnerabilidade social, entendi-
da pela conjugação entre precarização do trabalho e fra-
gilidade dos suportes relacionais (Castel, 1995) e a idéia
de que as redes de solidariedades primárias têm se consti-
tuído em capital social importante nas condições de in-
serção social de camadas populares. Agrega-se a este diag-
nóstico a noção de uma maior eficácia da geração de
projetos de desenvolvimento auto-sustentáveis locais e na
operacionalização das políticas sociais no âmbito das po-
líticas sociais descentralizadas e sob o controle da socie-
dade civil local.
A questão central dessas teses30 é que a implementa-
ção local da política supõe, por um lado, atores organiza-
dos e, por outro, municípios com capacidade institucio-
nal de gerenciamento nem sempre compatível com a
realidade preexistente da rede de municípios brasileiros.31
Efetivamente, dados sobre a aplicação da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal no âmbito dos municípios brasileiros
revelam que 3.425 deles se encontram com balanços atra-
sados (Folha de S.Paulo, 15/09/2002). Isto revela, de al-
guma forma, a fragilidade institucional dos municípios no
gerenciamento e operacionalização dos programas sociais.
Do ponto de vista da organização dos atores locais, ob-
serva-se que a eficácia desses projetos está condicionada
à existência de atores organizados e que esta organização
não pode estar limitada à esfera das sociedades locais,
devido aos riscos de serem capturadas pelas estruturas de
poder local.32

Quanto às variáveis políticas, cabe perguntar: como
garantir eficácia das ações de parceria entre público e pri-
vado (um dos paradigmas da governança) sob o controle
de sociedades civis locais tradicionalmente condiciona-
das por um Estado patrimonial, que organiza os interes-
ses de muitas elites locais pela privatização de estruturas
públicas e institucionais?
Ademais, a focalização não pode encaminhar a solu-
ção de problemas estruturais, geradores da vulnerabilida-
de e da exclusão, próprios da dinâmica econômica nacio-
nal, e sobre os quais as instâncias locais não têm poder
para solucioná-los ou alterá-los. Na pesquisa de 1997,
verificou-se que os ganhos de eficiência de muitos proje-
tos sociais foram anulados pelas obrigatoriedades do pa-
gamento da dívida pública com a União (Ivo, 1997; 2000).
Ou seja, existem problemas estruturais que estão longe de
serem resolvidos exclusivamente através das ações com-
pensatórias ou das solidariedades primárias e que reque-
rem a construção de políticas mais amplas de geração de
emprego e renda.33
As saídas econômicas via o desenvolvimento de uma
Economia Solidária, por sua vez, estão longe de repre-
sentar a realidade da economia informal no Brasil. Análi-
se desenvolvida por Borges e Franco (1999), sobre as
características do setor informal na Região Metropolita-
na de Salvador - RMS,34 revela que a economia informal,
longe de se constituir em matriz societária capaz de estru-
turar alternativas sólidas de uma economia de base soli-
dária, assentada no trabalho familiar e com alta capaci-
dade de integração ao mercado, representa um grau
radicalizado de individualização do trabalho, com carac-
terísticas de baixíssima socialização, tais como: predomi-
nância de um único trabalhador (o trabalhador autônomo
e por conta-própria); baixíssimo nível de constituição ju-
rídica dessas “microempresas”; funcionamento na via
pública, revelando não se tratar de um setor organicamente
integrado à cadeia produtiva, mas significando, sobretu-
do, uma estratégia de sobrevivência de trabalhadores
precarizados, num contexto de dificuldades de incorpo-
ração e de destruição de postos de trabalho da economia
formal. As autoras ainda atestam o baixo nível de cober-
tura dos direitos sociais do segmento dos trabalhadores
que integram a economia informal.
Estes argumentos levam a concluir que as teses rela-
tivas ao empreendedorismo e ao enfrentamento da po-
breza via mercado, estimulados através de estratégias de
capacitação ou empowerment desses sujeitos historica-
mente submetidos às condições estruturais de pobreza,
65
A RECONVERSÃO DO SOCIAL: DILEMAS DA REDISTRIBUIÇÃO NO ...
devam ser consideradas com reservas, dada a configura-
ção histórica e excludente dos mercados de trabalho no
Brasil.
CONCLUSÃO
Os dados apresentados revelam processos de exclusão
de uma parcela populacional pertencente ao segmento
daqueles que estão fora das políticas de proteção, pois não
têm empregos e nem renda para a cotização privada e es-
tão fora do mercado, mecanismo central das políticas de
integração social.
Entretanto, as políticas compensatórias, ao restringi-
rem sua ação segundo objetivos focalizados, deixam de
lado um conjunto de indivíduos efetivamente necessita-
dos, provocando segmentação e seletividade entre os as-
sistidos do Estado, que se localizam entre os que estão
fora da proteção e os que estão fora da assistência focali-
zada, num contexto político democrático que reconhece
igualdade de oportunidades e tratamento a todos os cida-
dãos.
Cria-se, assim, uma “circularidade do social”, um fe-
chamento sobre si mesmo, incapaz de mediar a articula-
ção entre os diferentes níveis da estrutura social: o eco-
nômico, o social e o político, ou seja, na construção dos
vínculos estruturais.
Num contexto de economias abertas e competitivas,
postulam-se políticas flexíveis ajustadas às variações do
mercado e aos ajustes dos gastos públicos, como critério
de eficácia. No âmbito da solução encontrada, de flexibi-
lidade e focalização dos programas, os seus limites situam-
se na sua própria causa, ou seja, na instabilidade dos mer-
cados e da economia que comprometem a continuidade
dos programas. Isso leva a considerar a reprodução de
círculos lógicos sem saídas, cujo fechamento restringe
efetivamente o êxito desses programas, reduzindo o con-
flito redistributivo para uma luta entre os pobres e os “qua-
se” pobres.
A dissociação entre políticas sociais aplicáveis a todos
e políticas sociais focalizadas dificulta os objetivos cu-
mulativos de combater a pobreza, construir cidadãos e
eliminar a exclusão (Fleury, 1998), restringindo a cidada-
nia a uma dimensão parcial do atendimento e do consu-
mo, assegurados pelo estatuto de uma cidadania cívica e
segmentando a condição de inserção e a relação desigual
dos cidadãos (aqueles atendidos e protegidos e os
desassistidos) com o Estado.
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004
NOTAS
1. As dimensões da relação entre pobreza e democracia, nas socieda-
des contemporâneas, e a análise dos dispositivos que orientam as al-
ternativas contemporâneas de recriação das soluções para o encami-
nhamento da pobreza foram objeto de análise, em livro escrito em 1999,
editado pelo CLACSO em 2001 (Ivo, 2001). Grande parte das teses
aqui apresentadas foi extraída deste livro e atualizada em dois artigos,
mais recentes (Ivo, 2003a e 2003b).
2. Não falo da crise fiscal diante de demandas insatisfeitas, mas de
uma governabilidade democrática e civilizatória, no sentido de o go-
verno atuar para construir a solidariedade nacional.
3. Aproprio-me da expressão usada por Esping-Andersen (1990).
4. Ver a propósito o texto de Jamur (1999), que desenvolve uma aná-
lise da construção dos processos institucionais de solidariedade.
5. Não discutirei aqui as questões polêmicas que envolvem os objeti-
vos, os recortes e os alcances da reforma da Previdência, que fogem
aos objetivos mais restritos desse artigo. Essa análise deve ser feita a
partir da perspectiva mais amplas da capacidade redistributiva da ren-
da, os verdadeiros beneficiários dessa reforma e o que ela contempla
em termos de aperfeiçoamentos da justiça social e dos direitos sociais,
econômicos e cívicos.
6. Especialmente os regimes especiais do funcionalismo público.
7. Esta reconversão, por exemplo, transforma o tratamento de comba-
te ao desemprego em ações de assistência e não em projetos de inser-
ção incluídos num projeto de desenvolvimento sustentado.
8. No contexto internacional, desde o final da década de 80, observa-
se a construção de uma agenda de combate à pobreza nos dispositivos
normativos dos documentos do Banco Mundial. No Brasil, este pro-
cesso ganha centralidade na agenda política do segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso.
9. Esta afirmação não significa reforçar saídas românticas fora das
condições reais e efetivas das contas públicas, mas trata-se de subor-
dinar os gastos às escolhas de prioridades que contemplem a respon-
sabilidade pública de inclusão social e desenvolvimento.
10. Conforme sistematização de Theodoro e Delgado (2003).
11. Previdência básica; SUS – hospitalização e consultas; benefícios e
prestações continuadas da LOAS e seguro-desemprego (Ipea, 2003).
12. Programa de Reforma Agrária; projetos estruturantes, como “Fome
Zero”; Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef;
Merenda Escolar (Ipea, 2003).
13. Inclui-se aí toda uma variedade de programas focalizados na linha
de pobreza, que resolvam demandas legítimas não atendidas nos dois
núcleos anteriores.
14. Conforme análise de artigo de Theodoro e Delgado (2003).
15. A perspectiva da organização política dos pobres origina-se de uma
perspectiva de desenvolvimento social e humano construída por
Amartya Sem, Prêmio Nobel de Economia de 1998, que supere a vi-
são do desenvolvimento ao simples crescimento econômico. Esta pers-
pectiva induziu transformar os pobres de um “sujeito passivo”, bene-
ficiário de planos sociais para “sujeito ativo”, protagonista da mudan-
ça social. Esta abordagem, que envolve o desenvolvimento de capaci-
dades estratégicas e orientou os relatórios do PNUD, tem sido
reapropriada com diferentes sentidos segundo diversos atores políti-
cos e sociais. Uma análise sobre esses diferentes sentidos foi apresen-
tado em Ivo (2001: cap.III; 2003a; 2003b).
16. Não se desconhecem aqui alguns efeitos positivos dos programas
de transferência de renda sobre os beneficiários, sobretudo sua eficá-
cia no estímulo ao consumo. Entretanto, acredita-se que os esforços
distributivos mais efetivos situam-se na centralidade dos programas
universais e inclusivos no âmbito da saúde, da previdência, do traba-
lho, da reforma agrária, etc.
66
17. A referência aqui é aos novos pobres, com impossibilidade de in-
clusão e perda das perspectivas coletivizadas no encaminhamento da
política da questão da inserção, num quadro de desregulação da prote-
ção social.
18. Nesta linha muitas teses têm sido desenvolvidas em termos da eco-
nomia solidária e da transformação dos cidadãos em “consumidores”.
19. Ver sobre governabilidade Ivo (2001: cap. II). Esta ruptura leva à
construção, por parte de muitos atores, de que os pobres foram relega-
dos à sua própria sorte.
20. Os no man’s land, segundo Lautier (1999).
21. Esses privilegiados seriam os trabalhadores protegidos pela legis-
lação trabalhista e com acesso ao sistema previdenciário, os trabalha-
dores rurais com direito à previdência rural e, especialmente, os fun-
cionários públicos dotados de regime especial (Theodoro; Delgado,
2003).
22. Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Por-
to Alegre.
23. A população atendida pelos programas de transferência de renda
correspondeu a um total de 3,7 milhões de famílias na Bolsa Escola;
810 mil crianças no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti,
326 mil famílias com Bolsa Alimentação; 349 mil no Cartão Alimenta-
ção e 6,9 milhões do Auxílio-Gás em 2003. Tentando racionalizar o pro-
cesso de transferência de renda para a população carente, o governo lan-
çou em fins de 2003 o Bolsa Família (associado aos programas de Bolsa
Escola, Auxílio-Gás, Cartão Alimentação e Vale-Refeição), que contem-
plou 3,6 milhões de famílias, com um benefício médio de R$ 73,00/
família. Para 2004, o governo prevê ampliar sua ação na área metropo-
litana e chegar a uma cobertura de 4,5 milhões de famílias, o que equi-
vale a atender cerca de 15 milhões de pessoas carentes.
24. Conforme dados extraídos do Ipea (2003:80-81).
25. Não há evidência direta dessa relação no âmbito desse artigo, mas
a suposição se baseia na prioridade que os programas focalizados ti-
veram para esta faixa de idade e também a sua maior cobertura, espe-
cialmente quanto às metas do Peti (ainda que sua população total seja
bem mais reduzida).
26. A partir dessa avaliação aponta-se um conjunto de recomendações
importantes mas não suficientes, como o combate ao clientelismo, maior
direcionamento dos recursos às atividades-fins, diminuindo os custos
das transações, etc. (ou seja, um conjunto de recomendações normati-
vas do “bom governo”, desde fins da década de 80 recomendadas pe-
las agências multilaterais), maior integração e racionalidade institu-
cional do próprio sistema federal e medidas de eficácia à descentrali-
zação, etc.
27. Segundo dados publicados pela Folha de S.Paulo, 26/05/2002, a
Bolsa-Alimentação projetava um número de beneficiários da ordem
de 1.623.000 enquanto só atendeu, efetivamente, 208.000 beneficia-
dos; a Bolsa-Escola previa atender um total de 10.195.000 crianças e
atendeu 8.526.002; a implantação do Vale-Gás projetava um total de
9.300.000 beneficiários em 2002 e, até maio daquele ano, havia bene-
ficiado pouco mais da metade da meta prevista, ou seja, 4.996.634
famílias. Dos programas sociais focalizados, aquele que havia cum-
prido as metas previstas em 2002 foi o Peti, que projetou um total de
813.000 beneficiários, tendo beneficiado 801.714 famílias (maio de
2002), apesar de também ter sofrido reduções de gastos e readequação
das metas desse Programa.
28. No que pese reconhecer os limites desses programas, especialmen-
te em relação à universalidade da cobertura dos benefícios e à necessi-
dade e dependência de políticas de crescimento macro-estruturais de
emprego e renda, não se pode deixar de reconhecer que a atuação do
Programa tenha melhorado as condições de reprodução das famílias
beneficiadas, ainda que não as tenha retirado da condição de pobreza.
Prova disto é o aumento da população carente nas faixas etárias da
população adulta, anteriormente mostrado.

29. Recentemente, um chefe de família ouvido sobre a prioridade ini-
cial do Programa Fome Zero do governo federal, que vive em situação
de indigência, mas morador de uma região que apresenta indicadores
de desenvolvimento humano mais elevados, mostrava sua indignação
quanto ao fato (injusto) de não ter sido contemplado pelos critérios
iniciais de implantação do Programa.
30. O termo está no plural porque inclui-se, nesta linha, um conjunto
de princípios normativos ou mesmo institucionais de desenvolvimen-
to local: local governance; capital social; desenvolvimento auto-sus-
tentado; etc.
31. Lavinas (1998), em paper apresentado à Anpocs sobre a capacida-
de dos municípios brasileiros de absorver essa política, demonstra que
apenas 5% deles têm condições de implementar plenamente políticas
de renda mínima, dada sua pobreza econômica e conseqüente insufi-
ciência da arrecadação e do aparato institucional local.
32. Numa pesquisa sobre os limites da governança, desenvolvida em
1997, observou-se que os resultados desses programas estavam condi-
cionados pela força dos atores sociais envolvidos e pela extensão da
rede de solidariedade de sua sustentação, resultando em segmentação,
tecnificação dos processos democráticos de participação cidadã e na
idéia de arenas públicas nominais e vazias no contexto da formação
de “consensos mínimos e relativos”, incapazes de construir solidarie-
dades mais amplas (Ivo, 1997; 2000).
33. Ver o texto de Ivo (2003c).
34. Com base na pesquisa realizada pelo IBGE (1997).
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ANETE BRITO LEAL IVO: Socióloga, Pesquisadora do CRH, Professora
participante do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da
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Visitante da Universidade de Paris III na Cátedra Simon Bolivar (2000).