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POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

WALTER BELIK

Professor do Instituto de Economia da Unicamp, Consultor da FundaÁ„o Seade

JOS… GRAZIANO DA SILVA

Professor do Instituto de Economia da Unicamp, Bolsista do CNPq, Consultor da FundaÁ„o Seade

MAYA TAKAGI

Engenheira AgrÙnoma, Analista da FundaÁ„o Seade

Resumo: AtÈ os anos 30, os problemas de abastecimento estavam associados ‡ quest„o da oferta de alimentos para a populaÁ„o. Desse perÌodo atÈ o final dos anos 80, a fome passou a ser encarada como um problema de intermediaÁ„o e as polÌticas se voltaram para a regulaÁ„o de preÁos e controle da oferta. A partir dos anos 90, os problemas de abastecimento passaram a ser combatidos, supostamente, atravÈs da desregulamentaÁ„o do mercado na esperanÁa de que o crescimento econÙmico pudesse proporcionar renda, emancipando as famÌlias pobres e alcanÁando a cidadania. Palavras-chave: pobreza e fome; polÌtica de abastecimento; polÌtica agrÌcola.

A dificuldade de medir, de forma direta, a quanti- dade de pessoas que passam fome È um proble- ma generalizado em todos os paÌses, pois exige

pesquisas extensas e dispendiosas (FAO, 1996). A pes- quisa que mais se aproximou desse objetivo, no Brasil, foi o Endef (Estudo Nacional da Despesa Familiar), de 1974-75, que mensurou o consumo de alimentos e a ren-

da das famÌlias. Ante a ausÍncia de pesquisas diretas, in˙- meros pesquisadores ñ entre os quais destacam-se tÈcni- cos do Ipea, da Cepal, do IBGE e de v·rias universidades

ñ desenvolveram metodologias diversas para seu dimen-

sionamento. Em geral s„o metodologias baseadas na men- suraÁ„o indireta da ìfomeî a partir da insuficiÍncia de ren-

da monet·ria para alimentar-se adequadamente, que iremos chamar aqui de ìvulnerabilidade ‡ fomeî. Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi (2001) levantaram os estudos mais recentes para a mensuraÁ„o da indigÍncia e da pobreza no Brasil. 1 Eles verificaram disparidade muito grande nos resultados, variando de 8,7% de indigentes (Rocha, 2000)

a 29,0% (Camargo e Ferreira, 2001), a partir dos dados

da PNAD de 1999. Recente trabalho da FGV-RJ, lanÁado em julho de 2001, denominado Mapa do Fim da Fome (ver www.fgv.br), utilizando metodologia similar ‡ adotada em Ferreira, Lanjouw e NÈri (2000), chegou ao valor de 49,8 milhıes de indigentes ou 29,3% da populaÁ„o, em 1999,

considerando uma linha de indigÍncia de R$ 80,00, refe- rente ‡ Regi„o Metropolitana de S„o Paulo. O trabalho

tambÈm quantificou a pobreza nos municÌpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes. O Instituto Cidadania, por sua vez, estimou em 9,3 milhıes de famÌlias e 44 mi- lhıes de pessoas muito pobres, com renda familiar per capita abaixo de um dÛlar di·rio, em 1999. Os estudos s„o un‚nimes no diagnÛstico de que o pro- blema da fome no PaÌs, atualmente, È a falta de renda para alimentar-se adequadamente, e de que essa falta de renda,

traduzida por pobreza, È o reflexo da desigualdade de renda existente no PaÌs (Henriques, 2000), agravada pelos altos nÌveis de desemprego, e das taxas de crescimento econÙ- mico insuficientes para incorporar as pessoas que a cada ano querem ingressar no mercado de trabalho, alÈm da falta de polÌticas p˙blicas no campo da seguranÁa alimentar. O diagnÛstico e as polÌticas receitadas para o combate

‡ fome no Brasil passaram por trÍs fases. AtÈ os anos 30, os problemas de abastecimento estavam associados ‡ ques- t„o da oferta de alimentos para a populaÁ„o que crescen- temente se dirigia ‡s metrÛpoles. Desse perÌodo atÈ o fi- nal dos anos 80, a fome passou a ser encarada como um problema de intermediaÁ„o e as polÌticas se voltaram para

a regulaÁ„o de preÁos e controle da oferta. Finalmente,

com o inÌcio dos anos 90, os problemas de abastecimento passaram a ser combatidos, supostamente, atravÈs da des- regulamentaÁ„o do mercado na esperanÁa de que o cres- cimento econÙmico pudesse proporcionar renda, emanci- pando as famÌlias pobres e alcanÁando a cidadania.

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Embora tenha havido mudanÁa no diagnÛstico e nas

polÌticas prescritas, o problema da vulnerabilidade ‡ fome permanece no inÌcio deste sÈculo t„o ou mais grave quan- to antes. As ˙ltimas estatÌsticas tÍm mostrado n„o a dimi- nuiÁ„o contÌnua dos nÌveis da pobreza e da indigÍncia, mas

a manutenÁ„o dos nÌveis a partir de 1995 e atÈ mesmo seu ligeiro aumento em 1999 (Rocha, 2000; Hoffmann, 2001

e Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi, 2001), espe-

cialmente nas ·reas metropolitanas, 2 como reflexo do cres-

cente desemprego, da precariedade dos mercados de tra- balho e dos baixos sal·rios vigentes.

INTERVEN«’ES NA £REA DO ABASTECIMENTO

Apesar de o Brasil colonial estabelecer-se como ·rea de exploraÁ„o e produÁ„o agrÌcolas, a preocupaÁ„o com as culturas alimentares surge j· no sÈculo XVI em funÁ„o da monocultura, que n„o deixava espaÁo para a produÁ„o de ìmantimentosî. Ao longo do perÌodo de escravid„o, desenvolveu-se o dilema entre utilizar essa m„o-de-obra para produzir e comercializar alimentos em condiÁıes n„o

remuneradoras e a alternativa de produzir para a exporta- Á„o. Por esse motivo, a produÁ„o de alimentos esteve li- gada muito mais ao auto-abastecimento das propriedades que ‡s demandas colocadas pelo mercado. Essa situaÁ„o abria espaÁo para alguns colonos na regi„o de Minas Ge- rais ou foreiros e escravos que trabalhavam nas fazendas de cana-de-aÁ˙car paulistas. Segundo Burnier (2000:45), outros dois flagelos da administraÁ„o colonial eram o dÌzimo e o recrutamento. ìO recrutamento era feito de forma aleatÛria e desorde- nada, tendo chegado na Bahia a provocar a carestia de alimentos: para fugir dele, muitos lavradores optavam por abandonar suas plantaÁıesî. Com a introduÁ„o do cafÈ e

a cessaÁ„o do tr·fico negreiro, o problema da oferta de

alimentos se agravou. Faltavam braÁos para cultivar a terra

e havia mais bocas para alimentar nas cidades. A situaÁ„o

era ainda pior em perÌodos de alta no preÁo do cafÈ, quando

a m„o-de-obra disponÌvel era totalmente aproveitada para

o desenvolvimento dessa cultura de exportaÁ„o. A escassez de alimentos e o atraso nas estruturas de comercializaÁ„o levaram ‡ elevaÁ„o no preÁo dos alimen- tos e ‡ aÁ„o de especuladores. O ano de 1917 representa um marco nos problemas de alimentaÁ„o, com o proble- ma da carestia apresentando-se como o estopim para a deflagraÁ„o de manifestaÁıes e da primeira greve geral oper·ria de nossa histÛria, que teve lugar na cidade de S„o

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Paulo. Na realidade, a escassez estava sendo gerada pe- los crescentes embarques de alimentos brasileiros para o abastecimento das naÁıes europÈias em guerra (Fritsch, 1990:45). O mercado n„o queria cafÈ, cujos preÁos esta-

vam em baixa, e sim alimentos. Isso levava a um enorme esforÁo das fazendas em situaÁ„o financeira debilitada para desviar o produto agrÌcola que atendia a uma populaÁ„o urbana j· na casa de milhıes.

A crise dos anos 30 inaugura um perÌodo de interven-

Áıes p˙blicas federais no abastecimento. O governo Vargas

implantou um largo aparato de intervenÁ„o no qual cada autarquia (aÁ˙car e ·lcool, mate, sal, cafÈ, trigo, etc.) de- veria zelar pelo equilÌbrio dos mercados interno e exter- no e pelos preÁos remuneradores aos produtores. … justa- mente nesse perÌodo que se agrava o problema da oferta, tendo em vista a desestruturaÁ„o da agricultura cafeeira. Esta, por um lado, contribuÌa para a oferta de gÍneros de primeira necessidade e, por outro, segurava um grande contingente populacional no campo.

A Comiss„o de Abastecimento, criada no perÌodo da

ditadura, compatÌvel com o esforÁo de guerra (Decreto- Lei n o 1.507 de 16 de setembro de 1939), tinha como ob-

jetivo regular tanto a produÁ„o como o comÈrcio de ali- mentos, drogas, material de construÁ„o e combustÌveis, a fim de segurar a alta de preÁos. A Comiss„o funcionava como um ministÈrio extraordin·rio com superpoderes, podendo comprar ou requisitar e vender esses produtos para a populaÁ„o. Ela poderia tambÈm exigir a colabora- Á„o de Ûrg„os ou funcion·rios estaduais e municipais. Em termos pr·ticos, a Comiss„o deixou algumas inicia- tivas importantes como os restaurantes populares ñ vin- culados ao MinistÈrio do Trabalho e ao Ûrg„o de Previ-

dÍncia Social ñ e tambÈm alguns instrumentos de incentivo

e apoio ‡ produÁ„o agrÌcola. Os preÁos da alimentaÁ„o,

todavia, continuam a elevar-se durante o perÌodo da guer-

ra e mesmo nos anos seguintes. A causa principal para esse

movimento estava na desvalorizaÁ„o da moeda nacional que tornava mais caras as importaÁıes e escassos os pro- dutos de origem nacional. Nas dÈcadas seguintes, a quest„o da fome e da carestia comeÁa a receber uma atenÁ„o especial dos governantes por causa dos aspectos concernentes ‡s questıes de pro- duÁ„o, consumo e distribuiÁ„o ou em virtude de questıes

subjetivas ligadas a um paÌs que queria libertar-se do atraso

e do subdesenvolvimento e entrar na modernidade. Como

pano-de-fundo desses temas estavam os compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil em 1943, na ConferÍncia de Hot Springs (EUA), que lanÁou as bases

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para a criaÁ„o da FAO ñ Food and Agriculture Organization, das NaÁıes Unidas, e na prÛpria criaÁ„o da FAO em 1945. Nesse perÌodo, o brasileiro JosuÈ de Castro tornava-se conhecido mundialmente com a publicaÁ„o do seu livro Geografia da fome, em 1946. Nos anos 50, com a modernizaÁ„o da agricultura e a abertura de novas vias de acesso e novas ·reas de produ- Á„o, o discurso polÌtico e a aÁ„o governamental voltam- se para a ·rea da distribuiÁ„o. Embora a Reforma Agr·ria passasse a ser apresentada como importante polÌtica de

apoio ‡ oferta de alimentos, e viesse no sentido mais ge- ral das reformas necess·rias para o desenvolvimento do paÌs, a Ínfase da polÌtica do perÌodo vai se dar na ·rea do abastecimento. Pela primeira vez, s„o tomadas medidas de intervenÁ„o direta no abastecimento em tempos de paz. Nesse sentido, vale mencionar a criaÁ„o da Cofap ñ Comiss„o Federal de Abastecimento e PreÁos em 1951, que mais tarde abriu espaÁo para uma ·rea de fiscalizaÁ„o (Sunab), armazenamento (CibrazÈm), distribuiÁ„o (Cobal)

e administraÁ„o de estoques reguladores (CFP). Todos

esses Ûrg„os foram lanÁados dez anos depois, atravÈs das leis delegadas, numa tentativa do governo Goulart de re-

cuperar o atraso existente entre as estruturas de produÁ„o

e comercializaÁ„o e deter a especulaÁ„o. Nesse perÌodo

tambÈm È criado o Entreposto Terminal de S„o Paulo, que

foi o embri„o do Ceagesp e das Centrais de Abastecimen- to que se seguiram.

O surgimento do entreposto em S„o Paulo e a criaÁ„o

da Cobal marcam uma mudanÁa radical no rumo das polÌ- ticas de abastecimento. AtÈ ent„o, o poder p˙blico tinha como objetivo apenas fiscalizar e controlar os canais de

comercializaÁ„o. A partir da dÈcada de 60, o poder p˙bli- co chama para si a tarefa de distribuir e fazer chegar atÈ o consumidor os alimentos necess·rios. Em outras palavras:

deixam-se de lado os aspectos normativos e a atuaÁ„o passa

a ser direta na gest„o do sistema de abastecimento. A preo- cupaÁ„o principal n„o era combater diretamente o proble- ma da fome, mas sim dar uma resposta ‡ sociedade que exigia preÁos mais baixos.

A partir da proposta inicial do Gemab ñ Grupo Execu-

tivo de ModernizaÁ„o do Abastecimento, em 1968, e da Cobal, institui-se extensa rede de centrais de abastecimento (47 entrepostos) e mais de uma centena de instalaÁıes varejistas (Rede Somar). Adicionem-se a isso outras cen- tenas de varejıes e sacolıes administrados pelos Estados

e municÌpios que ir„o surgir ao longo dos anos 70 e 80.

Essa postura È bastante distinta da anterior, que mantinha sob a administraÁ„o p˙blica apenas o esquema de conces-

sıes em mercados municipais. Desta feita, o Estado pre- tende administrar, direcionar e punir os varejistas. Acre- ditava-se que reunindo em um sÛ local oferta e demanda de produtos agrÌcolas seria possÌvel nivelar preÁos, com- parar padrıes e reduzir margens.

MUDAN«AS NA CONJUNTURA NOS ANOS 70 E 80: PRIORIDADE PARA A PRODU« O AGROPECU£RIA

O esforÁo de modernizaÁ„o da agricultura brasileira

afastou a preocupaÁ„o com a disponibilidade de alimen- tos. Desde a dÈcada de 50, a produÁ„o agrÌcola passou a

crescer em ritmo superior ao aumento da populaÁ„o. No final dos anos 60, a agricultura e a pecu·ria cresceram ace- leradamente (5,1% e 2,3% ao ano, respectivamente, para

o perÌodo 1967-1970) e, no perÌodo seguinte, 1971-1976/

1977, atingem seus maiores nÌveis de crescimento na his-

tÛria: 5,5% e 6,3% para agricultura e pecu·ria.

O principal fator impulsionador da agricultura no pe-

rÌodo foi a polÌtica de crÈdito rural subsidiado. O resulta-

do foi r·pida expans„o da fronteira agrÌcola, o que de- mandou, evidentemente, uma rede de estradas e corredores que permitisse escoar a produÁ„o agrÌcola para o merca- do. Assim, embora a produÁ„o agrÌcola fosse suficiente para atender ‡s necessidades nutricionais ñ mesmo consi- derando a crescente exportaÁ„o de produtos agrÌcolas ñ e parte importante da distribuiÁ„o estivesse sob controle do

poder p˙blico, os preÁos dos alimentos continuavam ele- vados e a quest„o da fome j· se destacava na realidade brasileira associada ‡ quest„o da carestia dos alimentos e

‡ inflaÁ„o. Entre 1971 e 1980, o IPA ñ Õndice de PreÁos

no Atacado de produtos agrÌcolas (IPA-DI) apresentou taxa mÈdia anual de 30,4% contra um IPA-DI para todos os

produtos da ordem de 27,6%. Na dÈcada seguinte, no pe- rÌodo 1981-1990, esse Ìndice subiu para 208,5% (mÈdia anual) contra 203,9% do IPA-DI (mÈdia anual) para to-

dos os produtos. 3 Muitos fatores poderiam ser arrolados para explicar essas diferenÁas de indicadores, como a influÍncia do c‚m- bio valorizado nos custos dos insumos agrÌcolas, meno- res ganhos de produtividade no campo, desvios de produ- Á„o para o mercado externo, etc. No entanto, dois aspectos podem ser considerados fundamentais para compreender

a revers„o de polÌticas que se processa nos anos 90. Primeiro, a ineficiÍncia das estruturas de comerciali- zaÁ„o. Apesar de todo o aparato montado ao longo dos 30 anos anteriores, o poder p˙blico foi ineficiente em con-

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trolar preÁos e margens e em modernizar a comercializa-

Á„o. No sistema de atacado, as Ceasas jamais funciona- ram como espaÁos de aproximaÁ„o de produtores e con- sumidores. Ao contr·rio: t„o logo elas se estabeleceram,

o sistema passou a ser controlado por atacadistas priva-

dos que se consolidaram como um novo elo na cadeia de distribuiÁ„o. Durante todo esse perÌodo, pouca coisa se

alterou tambÈm no sistema de escoamento da produÁ„o, embalagens e mecanismos de formaÁ„o de preÁos. Na pr·- tica, os agentes e os mercados tradicionais passaram a atuar nos novos espaÁos patrocinados pelo poder p˙blico sem mudanÁas e maiores efeitos na oferta. Segundo, a import‚ncia cada vez maior do peso dos produtos industrializados na cesta de consumo da popu- laÁ„o. Essa particularidade chamou a atenÁ„o de Baer (1995:370), em sua an·lise da estrutura de consumo pes- soal do Brasil, calculada a partir das Contas Nacionais. Observa-se que a proporÁ„o do consumo de produtos agrÌ- colas in natura nos gastos totais com consumo reduziu-se de 17,4% para 5,4% e depois para 3,3% entre 1959, 1970

e 1975. Por sua vez, o consumo de alimentos industriali- zados cresceu de 15,1% para 25,3% e depois se reduziu para 21,12% no perÌodo analisado. De fato, com a urbanizaÁ„o e a mudanÁa dos h·bitos alimentares da populaÁ„o, cresceu o consumo de produ-

tos industrializados ou semipreparados. Assim, uma par-

te cada vez mais importante da produÁ„o agrÌcola acaba-

va por seguir outros circuitos, passando de um bem final

de consumo a um insumo para a ind˙stria de alimentos e, daÌ, para os supermercados e mercearias. 4 Acrescente-se a isso tambÈm as mudanÁas ocorridas na

estrutura familiar e no mercado de trabalho, que levaram

a um crescente consumo de alimentos fora dos domicÌ-

lios. Dados observados por Maluf (2000:9) chamam a aten- Á„o para o fato de, mesmo nas classes de renda mais bai- xa (atÈ 2 SM), o gasto com alimentaÁ„o fora de casa saltar de quase nada no total gasto com alimentaÁ„o para mais de 12% em 1999. Esses fatores tÍm enorme influÍncia n„o sÛ nos circuitos de distribuiÁ„o dos alimentos industriali- zados mas tambÈm dos in natura. Estamos considerando, portanto, que uma importante parcela da produÁ„o n„o recebe qualquer influÍncia ou regulaÁ„o do poder p˙bli- co e circula de forma independente, passando a criar as prÛprias rotinas de compras. Esses elementos nos permitem mostrar que a aÁ„o do Estado na regulaÁ„o da distribuiÁ„o e no combate aos pro- blemas da fome mudou nos seus fundamentos. Nos anos 90, assistimos ao desmonte das estruturas antigas e o res-

surgimento de polÌticas de assistÍncia direta ‡ populaÁ„o carente. Em comparaÁ„o com o enorme apoio recebido pela produÁ„o agrÌcola, foram poucas as aÁıes do Estado em direÁ„o a uma polÌtica de abastecimento e combate ‡ fome. Nos anos 70, consolidou-se o sistema de Centrais de Abas- tecimento concebido nos anos 80 e a distribuiÁ„o varejis- ta ficou sob responsabilidade dos Estados e municÌpios, que incrementaram e ampliaram a rede de varejıes e sacolıes. A ˙nica iniciativa federal efetiva, visando aten- der consumidores de baixa renda, foi a criaÁ„o da Rede Somar que, conforme j· comentado, chegou a adminis- trar mais de uma centena de estabelecimentos. Merece ser lembrado apenas, nesse perÌodo, o Pro- grama Nacional do Leite para CrianÁas Carentes (PNLCC), criado em 1986 no governo Sarney, para aten- der famÌlia com renda mensal total atÈ 2 Sal·rios MÌni- mos e crianÁas de atÈ 7 anos de idade. Como destaca Cohn (1995), o programa foi muito malsucedido em sua abrangÍncia e gest„o. Entretanto, foi a primeira expe- riÍncia em grande escala de distribuiÁ„o de cupons de alimentos no Brasil. O PNLCC estava vinculado diretamente ‡ PresidÍncia da Rep˙blica, e controlava a oferta (produÁ„o e importa- Á„o de leite) e o sistema de distribuiÁ„o. Os cupons, co- nhecidos como ìtÌquetes do Sarneyî eram distribuÌdos ‡s famÌlias carentes previamente cadastradas em entidades de base, na proporÁ„o de um litro de leite por crianÁa. N„o havia contrapartida por parte dessas famÌlias, nem con- troles que pudessem conferir se os cupons estavam mes- mo sendo trocados por leite. Embora n„o haja informaÁıes sobre o custo desse pro- grama e sobre os resultados das metas estabelecidas ñ aten- der mais de 10 milhıes de crianÁas (Secretaria de Agri- cultura e Abastecimento, 1986:17) ñ observou-se aumento significativo na produÁ„o de leite no paÌs (20,1% entre 1986 e 1990) e crescimento no consumo per capita de 94 litros/ano para 109 litros/ano nesse perÌodo. Vale lembrar, tambÈm, que essa foi a primeira experiÍncia na implemen- taÁ„o de polÌticas, cujas metas foram traÁadas de baixo para cima. Foi tambÈm a primeira experiÍncia de compra p˙blica de gÍneros alimentÌcios feita diretamente na rede comercial constituÌda. N„o se estabeleceram novos canais de comercializaÁ„o nem se distribuiu alimento em espÈ- cie, e sim o meio de compra para a aquisiÁ„o de alimen- tos. As mudanÁas nas diretrizes da polÌtica macroeconÙmi- ca nos anos 90 levaram ‡ reduÁ„o gradativa dos gastos

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POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

com agricultura e alimentaÁ„o. Tomando-se apenas as

Sua retomada, no inÌcio dos anos 2000, est· relaciona-

despesas orÁament·rias do governo federal, verifica-se que os recursos alocados na ìfunÁ„o agriculturaî, reduzem-se de 5,75% no inÌcio dos anos 80, para apenas 2,11% na mÈdia do perÌodo 1995-1999 (Gasques, 2001). Embora tenha havido crescimento dos gastos ao longo desse pe- rÌodo, esse foi muito inferior ao crescimento dos gastos do governo. Enquanto a taxa anual de crescimento dos

o

menor acompanhamento ou controleî (Gasques, 2001:11

da com v·rios fatores: primeiro, o agravamento da situa- Á„o de pobreza e da vulnerabilidade das famÌlias no PaÌs, especialmente nas grandes cidades, aprofundada pela cri- se econÙmica e pelo aumento do desemprego no final da dÈcada de 90. Segundo, as iniciativas dos organismos in- ternacionais, como a FAO, a ONU e o Banco Mundial, sobre o tema da fome e da pobreza. 5 Essas preocupaÁıes

gastos com a agricultura cresceu 4,22%, as despesas ge-

e

aÁıes refletem o fato de que a manutenÁ„o da pobreza e

rais tiveram um crescimento mÈdio de 12,21% ao ano. Vale ressaltar ainda que ìmais de 50% do gasto p˙blico est„o pulverizados em aÁıes sobre as quais o governo n„o tem

de nÌveis agudos de fome (e atÈ mesmo seu aumento em alguns paÌses) È o calcanhar-de-aquiles para o ìsucessoî do ìmodelo de desenvolvimento equilibradoî dessas eco- nomias.

que tÍm adotado polÌticas claras para aumentar o acesso

e

29).

A C˙pula Mundial da AlimentaÁ„o em Roma, 1996,

Com o esvaziamento das despesas de governo com a agricultura (leia-se: crÈdito agrÌcola, preÁos mÌnimos e

que reuniu 186 paÌses, definiu como meta reduzir pela metade o n˙mero de desnutridos atÈ o ano 2015, o que fez

estoques reguladores), restou ao Estado promover polÌti- cas compensatÛrias. Nesse particular, inserem-se polÌti- cas pontuais e regionais visando atender ‡s demandas de grupos organizados. N„o seria exagero afirmar que, com

com que a FAO adotasse uma metodologia para acompa- nhamento da quantificaÁ„o da fome no mundo. Similar- mente, o Banco Mundial acompanha os dados de pobreza no mundo desde 1993, sendo que seu ˙ltimo relatÛrio so-

a

importante exceÁ„o dos recursos destinados ‡ PrevidÍn-

bre desenvolvimento mundial (2000/2001) denomina-se

cia Rural (estabelecidos pela ConstituiÁ„o de 1998), hou- ve uma reduÁ„o generalizada dos gastos em programas e aÁıes na ·rea social. Na agricultura, assim como em ou- tros setores, houve um redirecionamento das fontes p˙- blicas para as de origem privada. A mudanÁa de enfoque n„o abalou tanto o crescimento da agricultura empresarial, especialmente dos segmentos voltados ‡ exportaÁ„o, que continuaram a apresentar re- sultados crescentes em termos de quantidades produzidas. Parcela cada vez maior de pequenos agricultores, toda-

ìLuta contra a Pobrezaî. O Programa das NaÁıes Unidas para o Desenvolvimento ñ PNUD, na mesma linha, ado- tou o compromisso de reduzir pela metade a extrema po- breza no mundo, e tambÈm publica anualmente avaliaÁıes sobre o estado de desenvolvimento humano mundial, acompanhando indicadores sociais. Ao contr·rio de outros paÌses (desenvolvidos ou n„o)

da populaÁ„o ‡ alimentaÁ„o, o Brasil ainda se ressente da falta de um projeto integrado e com recursos para atender

via, passou a conviver com a situaÁ„o de insolvÍncia, dei- xando de lado a atividade agrÌcola. Dias et alii (2000) estimam, com dados do IBGE de 1996, que aproximada-

esse objetivo. A seguir, apresenta-se um r·pido resumo sobre as marchas e contramarchas das polÌticas de com- bate ‡ fome no Brasil nos anos 90.

a

mente 20,4% dos produtores agrÌcolas tinham rendas ne- gativas e 59,5% abaixo da renda mediana, o que quer di-

No inÌcio da dÈcada de 90, o governo Collor de Melo reestruturou os Ûrg„os e instrumentos de polÌticas ligados

zer que se tratava de agricultores eminentemente pobres.

sa˙de e nutriÁ„o, extinguindo polÌticas como os progra-

A RETOMADA DA QUEST O DA FOME NOS ANOS 90

Embora nunca tenha saÌdo da pauta de problemas na- cionais, nem de reivindicaÁıes dos movimentos sociais, houve um arrefecimento da discuss„o sobre o problema da fome e da misÈria no PaÌs desde a mobilizaÁ„o promo- vida pela AÁ„o da Cidadania contra a Fome, a MisÈria e pela Vida e da extinÁ„o do Consea (Conselho Nacional de SeguranÁa Alimentar), em 1993.

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mas de suplementaÁ„o alimentar dirigidos a crianÁas meno- res de 7 anos, e enfraquecendo outras, como o Programa Nacional de AlimentaÁ„o Escolar, o Programa de Alimen- taÁ„o do Trabalhador e o Inan (Instituto Nacional de Ali- mentaÁ„o e NutriÁ„o) (Valente, 2001). Segundo Valente,

a ˙nica novidade positiva no perÌodo foi a iniciativa de

utilizaÁ„o de estoques p˙blicos de alimentos para Progra- mas de AlimentaÁ„o, uma reivindicaÁ„o antiga de tÈcni- cos para reduzir as perdas dos estoques, originando o pro- grama de distribuiÁ„o de cestas b·sicas para a populaÁ„o atingida pela seca do Nordeste, em 1990.

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

O perÌodo seguinte (1992/1994) È marcado pela realiza-

Á„o de ampla mobilizaÁ„o da sociedade civil em torno do tema da fome e da misÈria, impulsionada pela mobilizaÁ„o pela Ètica na polÌtica, resultando na tentativa de implanta-

munidade Solid·ria. O PCA È voltado para as localida- des, sendo os municÌpios escolhidos por terem menor IDH (Õndice de Desenvolvimento Humano). A propos-

ta do programa È a realizaÁ„o de agendas de desenvol-

Á„o, pela primeira vez, de uma polÌtica de combate ‡ fome no PaÌs. As iniciativas de partidos polÌticos da oposiÁ„o, como

vimento a partir de diagnÛsticos participativos para identificaÁ„o dos problemas locais. A partir dessas agen-

o

Partido dos Trabalhadores, ao elaborar uma PolÌtica Na-

das, o governo federal d· prioridade a essas localida-

cional de SeguranÁa Alimentar e apresent·-la ao governo federal, e a mobilizaÁ„o da sociedade em torno da campa- nha da AÁ„o da Cidadania contra a Fome, a MisÈria e pela

des em programas como ReduÁ„o da Mortalidade In- fantil, Agentes Comunit·rios de Sa˙de, Sa˙de da FamÌlia e programas de microcrÈdito (Terra, 2000). Se-

Vida, coordenada pelo sociÛlogo Betinho, tiveram forte im- pacto. Como resultado dessa mobilizaÁ„o, foi criado, em maio de 1993, na gest„o Itamar Franco, o Consea, vinculado dire- tamente ‡ PresidÍncia da Rep˙blica e com a participaÁ„o de organizaÁıes n„o-governamentais. Segundo Valente (2001),

gundo Valente (2001), no inÌcio de 2001, apenas 157 municÌpios haviam sido contemplados na primeira fase do programa, contra a previs„o inicial de atingir 1.000 atÈ o final de 2000. A mesma proposta do PCA foi, posteriormente, incorporada em novo programa do go-

o

Consea era integrado por 8 ministros e 21 representantes

verno federal, o Projeto Alvorada, que È uma junÁ„o

da sociedade civil, em grande parte indicados pelo Movi- mento pela …tica na PolÌtica, para coordenar a elaboraÁ„o e implantaÁ„o do Plano Nacional de Combate ‡ Fome e ‡ Mi-

sÈria dentro dos princÌpios da solidariedade, parceria e des-

de diversos outros programas em andamento e implan- tados em cada ministÈrio. Com relaÁ„o ‡s polÌticas na ·rea de sa˙de, desde a ex- tinÁ„o do Inan, o principal programa federal para comba-

centralizaÁ„o.

te

‡s carÍncias nutricionais ‡ populaÁ„o de risco tem sido

 

O

Consea chegou a funcionar por apenas dois anos. Ape-

o

fornecimento de leite e Ûleo de soja. Isso vem sendo

sar de representar uma novidade institucional, ao envolver v·rios ministÈrios e tambÈm segmentos organizados da so- ciedade civil, ficou sujeito ‡s restriÁıes da ·rea econÙmica, cuja prioridade de estabilizaÁ„o monet·ria deixava ‡ mar- gem as polÌticas sociais. Alguns dos poucos resultados que podem ser atribuÌdos ‡ atuaÁ„o do Consea foram a descen- tralizaÁ„o do Programa Nacional de AlimentaÁ„o Escolar (a merenda escolar) em direÁ„o aos municÌpios e ‡s prÛprias escolas (autonomizaÁ„o da gest„o); a continuidade do Prodea, com a utilizaÁ„o de estoques p˙blicos de alimentos; e a prio- ridade ao programa de distribuiÁ„o de leite (Programa ìAten- dimento ao Desnutrido e ‡ Gestante em Risco Nutricional ñ Leite È Sa˙deî), como estratÈgia de combate ‡ desnutriÁ„o materna e infantil.

O governo Fernando Henrique Cardoso extinguiu o

Consea e, no lugar dele, criou o Conselho Comunidade Soli- d·ria, um Ûrg„o mais de consulta que executivo. A partir daÌ, observa-se uma nova fragmentaÁ„o das polÌticas p˙blicas de combate ‡ fome, que resultou, por exemplo, na extinÁ„o do Inan, em 1997, e na manutenÁ„o do programa de distribui- Á„o de cestas b·sicas de forma inst·vel e sujeito ao calend·- rio eleitoral. Em 1998, ano eleitoral, o governo distribuiu o recorde de 30 milhıes de cestas b·sicas (conforme editorial do jornal Folha de S.Paulo em 28/11/00). Em 1999, foi criado o Programa Comunidade Ativa (PCA), coordenado pela Secretaria Executiva do Co-

feito atravÈs do programa de Incentivo ao Combate ‡s CarÍncias Nutricionais ñ ICCN, vinculado ‡ PolÌtica Na- cional de AlimentaÁ„o e NutriÁ„o ñ PNAN, do MinistÈrio da Sa˙de, juntamente com o fornecimento da multimistura

para crianÁas desnutridas, atravÈs da Pastoral da CrianÁa.

O governo federal planeja substituir progressivamente o

ICCN por um programa de renda mÌnima, o Bolsa-Sa˙de,

a partir de 2001. A proposta È de uma complementaÁ„o

monet·ria de R$ 20,00 por nutriz, gestante ou crianÁa atÈ seis anos, com no m·ximo trÍs benefici·rios por famÌlia, com um valor total previsto de cerca de R$ 570 milhıes. No final de 2000, o governo federal cortou, do OrÁa- mento de 2001, a verba para o Prodea, acabando com a distribuiÁ„o de cestas b·sicas. A justificativa oficial foi o car·ter assistencial do programa, que n„o contribui, se- gundo o governo, para o combate ‡ pobreza no paÌs. AlÈm disso, argumentou-se que a distribuiÁ„o de cestas vindas de fora n„o ajuda a economia local do municÌpio, porque

diminui as compras nos pequenos comÈrcios. A proposta do governo federal, desativando o Prodea, era transferir gradativamente as famÌlias atualmente beneficiadas para outros programas sociais vinculados ou n„o ao Projeto Alvorada, com especial Ínfase no Bolsa-AlimentaÁ„o, re- cÈm-criado, e no Bolsa-Escola, a partir de 2001. O Bolsa-Escola federal, criado em fevereiro de 2001 e implantado pelo MinistÈrio de EducaÁ„o, visa fornecer a

124

POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

quantia de R$ 15,00 por mÍs para cada crianÁa matricula- da na escola, com no m·ximo R$ 45,00 por famÌlia, atra- vÈs de recursos previstos de R$ 1,7 bilh„o, provenientes do Fundo de Combate ‡ Pobreza. 6 A meta do governo È atingir 10,7 milhıes de crianÁas e 5,9 milhıes de famÌlias em 2001. O valor da bolsa È menor que o valor de merca- do da cesta b·sica distribuÌda pelo Prodea ñ esta, segun- do c·lculos de Lavinas et alii (2000), variava de R$ 18,90 em Curitiba a R$ 21,66 em Belo Horizonte ñ e bem me- nor do que o das polÌticas que deram origem ao Programa Bolsa-Escola, como na Prefeitura de Campinas (gest„o Magalh„es Teixeira, 1997/2000, cujo valor, hoje, varia de R$ 125,00 a R$ 370,00 por famÌlia), no Distrito Fede- ral (gest„o de Cristovam Buarque, 1995/1998 de R$ 130,00 por famÌlia ñ o sal·rio mÌnimo da Època), e nas Prefeitu- ras de Porto Alegre, de R$ 150,00 por famÌlia, e de Reci- fe, no valor de R$ 75,00 por aluno matriculado (Azevedo et alii, 2001). Em resumo, È possÌvel identificar duas tendÍncias atuais nas polÌticas de combate ‡ fome do governo federal: primei- ra, um esvaziamento das polÌticas universais e sua substitui- Á„o por polÌticas compensatÛrias localizadas, de car·ter fo- calizado e geridas pelos prÛprios municÌpios, voltadas para a ·rea social em geral (Lobato, 2001). D·-se prioridade aos municÌpios mais pobres e procura-se implantar, gradualmente, agendas locais, apostando na mobilizaÁ„o, formaÁ„o e trei- namento de agentes locais de desenvolvimento. O alcance dessa polÌtica tem se revelado bastante limitado, como se pode verificar pelos baixos resultados alcanÁados atÈ o momento na reduÁ„o dos desequilÌbrios sociais. Isso porque a fome no Brasil tem, cada vez mais, determinantes globais ñ como a crise econÙmica, que resulta em desemprego e baixos sal·- rios, alÈm da extrema desigualdade social no PaÌs ñ e menos determinantes locais. 7 A segunda tendÍncia È a substituiÁ„o de programas baseados na distribuiÁ„o de bens em espÈcie (como ces- tas b·sicas e leite) por um valor mensal em dinheiro, varian- do entre R$ 15,00 e R$ 20,00 por mÍs. O agravante È que essas novas polÌticas direcionadas para a populaÁ„o mais vulner·vel ‡ fome n„o prevÍem formas de emancipaÁ„o do dependente do benefÌcio nem de acompanhamento, para verificar se as famÌlias realmente solucionam a carÍncia alimentar. 8

PROPOSTAS PARA O COMBATE ¿ FOME

Na nossa opini„o, o problema da fome no Brasil neste inÌcio do sÈculo XXI est· relacionado com uma insuficiÍn-

125

cia de demanda efetiva, que inibe a maior produÁ„o de alimentos por parte da agricultura comercial e da agroind˙stria do PaÌs. As razıes que determinam essa in- suficiÍncia da demanda efetiva ñ concentraÁ„o excessiva da renda, baixos sal·rios, elevados nÌveis de desemprego

e baixos Ìndices de crescimento, especialmente daqueles

setores que poderiam expandir o emprego ñ n„o s„o conjunturais. Ao contr·rio, s„o estruturais, ou seja, endÛgenas ao atual padr„o de crescimento e, portanto, resultados insepar·veis do modelo econÙmico vigente. Forma-se, assim, verdadeiro ciclo vicioso e acumulativo, causador em ˙ltima inst‚ncia do aumento da fome no PaÌs, qual seja, desemprego, queda do poder aquisitivo, redu- Á„o da oferta de alimentos, mais desemprego, maior que- da do poder aquisitivo, maior reduÁ„o na oferta de ali- mentos. Para romper esse ciclo perverso, È preciso a interven- Á„o do Estado com um autÍntico programa keynesiano, de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimen- tos aqueles que est„o excluÌdos do mercado de trabalho e/ou que tÍm renda insuficiente para garantir uma alimen- taÁ„o digna a suas famÌlias. Trata-se, em suma, de criar mecanismos ñ alguns emergenciais, outros permanentes ñ no sentido de: bara- tear o acesso ‡ alimentaÁ„o para a populaÁ„o de mais bai- xa renda, em situaÁ„o de vulnerabilidade ‡ fome; incenti- var o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravÈs do autoconsumo e/ou da produÁ„o de sub-

sistÍncia; e, finalmente, incluir as famÌlias atravÈs do au- mento da renda, da universalizaÁ„o dos direitos sociais e do fornecimento de direitos de compra de alimentos, dado que o acesso ‡ alimentaÁ„o b·sica È direito inalien·vel de qualquer ser humano, para n„o falar do direito de cida- d„o, que deveria ser garantido a todos os brasileiros. Para o equacionamento definitivo do problema da fo- me, È necess·rio, conforme foi dito, um novo modelo eco- nÙmico que privilegie o crescimento do mercado interno

e que diminua a extrema desigualdade de renda existente

no PaÌs. Enquanto isso È buscado, pode-se implementar uma sÈrie de polÌticas que promovam melhorias na renda das famÌlias, barateamento da alimentaÁ„o, aumento da oferta de alimentos b·sicos e, simultaneamente, forneÁam de forma emergencial alimentos ‡ populaÁ„o vulner·vel ‡ fome. A Figura 2 apresenta, esquematicamente, os principais eixos de atuaÁ„o e as principais polÌticas para combater a

fome no PaÌs. As propostas apresentadas tratam, basica- mente, de uma compilaÁ„o de iniciativas j· implementa-

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

FIGURA 1

Círculo Vicioso da Fome Brasil

FALTA DE POLÕTICAS DE GERA« O DE EMPREGO E RENDA Desemprego Crescente Sal·rios Baixos ConcentraÁ„o
FALTA DE POLÕTICAS DE GERA« O
DE EMPREGO E RENDA
Desemprego Crescente
Sal·rios Baixos
ConcentraÁ„o de Renda
CONSUMO DE
DIMINUI OFERTA
FOME
ALIMENTOS
CAI
DE ALIMENTOS
CRISE AGRÕCOLA
Queda dos
Juros Altos
PreÁos AgrÌcolas
Falta de PolÌticas AgrÌcolas

Fonte : Instituto Cidadania.

das ou em implementaÁ„o no Brasil ou em outros paÌses que, se implementadas de forma conjunta, podem reduzir efetivamente a fome. O fundamental, a nosso ver, n„o È propor ìnovasî polÌticas, mas integr·-las, articulando os diversos nÌveis de governo (federal, estadual e municipal) com os segmentos da sociedade civil para garantir sua implementaÁ„o. Esquema de uma PolÌtica Integrada de Combate ‡ Fome:

Melhoria da Renda ñ As iniciativas de fornecimento de ren- da para as famÌlias carentes (atravÈs de programas de renda mÌnima, bolsa-escola e previdÍncia social universal) s„o importantes para a melhoria da renda familiar, mas sozinhas n„o conseguem solucionar o problema alimentar de segmentos importantes da populaÁ„o carente. Associam-se, tambÈm, a este grupo, programas de geraÁ„o de emprego e renda, a re- forma agr·ria, com o papel fundamental de fornecer ìcasa, comida e trabalhoî ‡s famÌlias rurais mais pobres, e polÌti- cas de estÌmulo ‡ produÁ„o de alimentos para o autoconsumo, como fornecimento de mudas, sementes, insumos, matrizes de pequenos animais, etc.

126

Barateamento da AlimentaÁ„o ñ As iniciativas dos res- taurantes populares, que fornecem refeiÁıes prontas a pre- Áo baixo (R$ 1,00 a R$ 2,00) ‡ populaÁ„o trabalhadora que mora nas periferias das grandes cidades, tÍm tido su- cesso no barateamento da alimentaÁ„o que È realizada fora de casa. Outra iniciativa importante È a dos canais alter- nativos de comercializaÁ„o, como varejıes, feiras livres, sacolıes, feira do produtor, compras comunit·rias que fornecem alimentos de qualidade e de baixo custo, pela reduÁ„o da intermediaÁ„o. A formaÁ„o de centrais de com- pras nas periferias em parcerias com o poder p˙blico, agre- gando pequenos supermercados para racionalizar a lo- gÌstica e diminuir seus custos, visando ‡ reduÁ„o dos preÁos finais, È alternativa a ser incentivada. Parcerias com as redes de varejo de vizinhanÁa s„o possÌveis em progra- mas como os cupons-alimentaÁ„o, como ser· apresenta- do nas aÁıes emergenciais. Por fim, È preciso ampliar o Programa de AlimentaÁ„o do Trabalhador ñ PAT, de modo a atender tambÈm os empregados das micro e pequenas empresas.

POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

FIGURA 2

Esquema de uma Política Integrada de Combate à Fome Brasil

Novo Modelo EconÙmico

○○○○○ ○○○○○○○○ Melhoria na Renda ï bolsa-escola e renda mÌnima ï expans„o
○○○○○
○○○○○○○○
Melhoria na Renda
ï bolsa-escola e renda mÌnima
ï expans„o previdenci·ria
ï reforma agr·ria
ï microcrÈdito
Barateamento da AlimentaÁ„o
ï restaurante popular
ï convÍnio supermercado/sacol„o
Melhor DistribuiÁ„o de Renda
Aumento de Ofertas de
Alimentos B·sicos
ï canais alternativos de
comercializaÁ„o
ï apoio ‡ agricultura familiar
FOME
ï equipamentos p˙blicos
ï incentivo ‡ produÁ„o para
autoconsumo
ï PAT
○○○○○○○○○○○○○○
ï polÌtica agrÌcola
ï legislaÁ„o anti-concentraÁ„o
ï cooperativas de consumo
○○○○
○○○○○○○○○○○
AÁıes EspecÌficas
ï cupom de alimentos
ï cesta b·sica emergencial
ï merenda escolar
ï programas especiais
ï banco de alimentos
ï estoques de seguranÁa
ï combate ‡ desnutriÁ„o
materno-infantil
ï educaÁ„o alimentar
○○○○○○○○○○
○○○○
Crescimento do Emprego e Sal·rios

Crescimento do Mercado Interno

Fonte : Instituto Cidadania.

AÁıes EspecÌficas ñ Paralelamente ‡s aÁıes j· aponta- das, È necess·rio atender, de forma emergencial, as famÌ- lias que j· sofrem o efeito da fome e/ou que sejam vulner·veis a ela, por n„o ter renda para se alimentar ade- quadamente. Esses programas especÌficos devem atender todas as famÌlias com renda insuficiente para alcanÁar a seguranÁa alimentar. A exemplo do programa americano Food Stamp, que fornece ‡s famÌlias pobres selos (ou va- les) para compra de alimentos no comÈrcio local, propıe- se que sejam fornecidos cupons de alimentaÁ„o para as famÌlias completarem sua renda atÈ o valor correspondente ao da Linha de Pobreza de cada regi„o do PaÌs. Esses cu- pons poder„o ser trocados por alimentos em estabeleci- mentos cadastrados, e podem ser geridos conjuntamente pelo governo federal e por governos estaduais e munici- pais. AlÈm de fornecer meios para as famÌlias se alimen-

127

tarem, o programa visa incentivar o comÈrcio local (atra- vÈs de parcerias com os estabelecimentos cadastrados) e o consumo de produtos naturais (atravÈs de centrais de compras em parceria com associaÁıes de produtores agrÌ- colas), permitindo, ao mesmo tempo, que cada famÌlia construa o prÛprio card·pio. O programa de cestas b·si- cas deve ser mantido, mas assumindo car·ter exclusiva- mente emergencial, para aqueles segmentos da populaÁ„o atingidos por calamidades naturais (secas e enchentes) e para os novos assentados de reforma agr·ria, atÈ que se desenvolva o comÈrcio local e as famÌlias possam ser aten- didas pelo programa do cupom-alimentaÁ„o. O forneci- mento das cestas b·sicas emergenciais poder· ser garan- tido pela instituiÁ„o de estoques p˙blicos de seguranÁa alimentar, conforme defendido por organismos internacio- nais como a FAO, desvinculados dos estoques agrÌcolas

SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

destinados a evitar oscilaÁıes de preÁos. AlÈm desses, devem-se manter programas nas ·reas de sa˙de, com o acompanhamento da situaÁ„o nutricional de crianÁas e adultos e o fortalecimento da aÁ„o do Sisvan (Sistemas de Vigil‚ncia Nutricional) nos municÌpios, de forma a monitorar a situaÁ„o de carÍncia alimentar das famÌlias de baixa renda.

Combate ao DesperdÌcio ñ Especialmente nas grandes

cidades, verifica-se a existÍncia de uma rede de produÁ„o

e desperdÌcio de alimentos prontos ou n„o que, mesmo

em boas condiÁıes, s„o jogados fora. A criaÁ„o dos Ban- cos de Alimentos È uma forma de aproveitamento dessas sobras, atuando no recolhimento e distribuiÁ„o a associa- Áıes beneficentes ou diretamente a famÌlias carentes. Ini- ciativas como essa funcionam em S„o Paulo (Programa Mesa S„o Paulo, do Sesc, e na Prefeitura de Santo AndrÈ, por exemplo) e em v·rias outras capitais.

Aumento da Oferta de Alimentos B·sicos ñ A implan- taÁ„o conjunta dos programas de melhoria na renda, ba-

rateamento da alimentaÁ„o e das aÁıes emergenciais ir·, certamente, aumentar muito a demanda por alimentos no PaÌs. Nesse caso, ser„o necess·rios programas de estÌmu-

lo aos agricultores familiares, atravÈs do redirecionamento

de crÈditos agrÌcolas, do incentivo ‡ agricultura urbana com programas de zoneamento que permitam aproveitar terrenos para implantaÁ„o de hortas. AtravÈs da criaÁ„o de canais de venda dos produtos, compras institucionais (merenda, hospitais, presÌdios e programas do cupom-ali- mentaÁ„o) e parceiras com supermercados (estÌmulo a compras de produtores locais), pode-se incentivar o aces- so dos agricultores familiares aos mercados locais.

CONSIDERA«’ES FINAIS

Mostramos, neste texto, que o problema da fome per- manece grave no PaÌs e est· hoje fortemente relacionado com a falta de renda para uma alimentaÁ„o adequada, em funÁ„o dos baixos sal·rios e do desemprego crescente nas regiıes metropolitanas, sem deixar de lado a falta de ca- nais de abastecimento locais (como nas regiıes da seca do Nordeste). Analisando em retrospecto as polÌticas alimentares no Brasil, foi possÌvel observar como elas mudaram de car·- ter ao longo das dÈcadas. De forma bastante simplificada, as polÌticas alimentares foram analisadas a partir dos se- guintes perÌodos: no inÌcio do sÈculo passado, predomi- naram polÌticas de intervenÁ„o para resolver o problema

dos preÁos altos e da falta de alimentos. A partir dos anos 30, predominou a vis„o de atuar nas estruturas de distri- buiÁ„o. Ampla estrutura de estocagem e distribuiÁ„o de alimentos foi criada nacionalmente, sobretudo a partir da dÈcada de 60. Em seguida, nos anos 70, ampliou-se a in- tervenÁ„o p˙blica e o Estado passou a atuar no incentivo ‡ produÁ„o agropecu·ria, gest„o direta das estruturas de comercializaÁ„o e na regulaÁ„o do mercado. Finalmente, no final dos anos 80, observou-se o desmonte das polÌti- cas agrÌcolas ñ em particular a do crÈdito rural subsidiado ñ que deram sustentaÁ„o ‡ agricultura intensiva, embora a produtividade e a produÁ„o continuassem a elevar-se nas dÈcadas seguintes, e das polÌticas de abastecimento. Os anos 90 foram marcados por dois perÌodos muito dis- tintos: na primeira metade da dÈcada, houve grande mobili- zaÁ„o da sociedade em torno do tema do combate ‡ fome e ‡ misÈria, resultando na formaÁ„o, pela primeira vez, de uma institucionalidade integrada, de car·ter nacional, para o com- bate ‡ fome. Essa estrutura dinamizadora, o Consea, teve, no entanto, vida curta. A segunda metade da dÈcada foi marca- da pelo desmonte das estruturas anteriores e sua substituiÁ„o por polÌticas focalizadas, de articulaÁ„o com as comunida- des, e pelo fornecimento de programas de renda mÌnima do tipo bolsa-escola, bolsa-sa˙de, etc. Considerando-se as oscilaÁıes recentes da economia bra- sileira e o fato de que essas propostas ainda est„o em fase de implantaÁ„o, pouco h· para se avaliar. No entanto, o texto tambÈm mostrou uma sÈrie de iniciativas, algumas j· em an- damento, outras novas que, se implantadas de forma integra- da, ser„o capazes de reduzir enormemente o problema da fome no PaÌs, envolvendo toda a sociedade.

NOTAS

E-mail dos autores: belik@eco.unicamp.br, graziano@eco.unicamp.br

e mayatakagi@hotmail.com

Esse texto faz parte do Projeto Fome Zero que est· sendo elaborado pelo Instituto Cidadania (www.icidadania.org.br).

1. Os indigentes s„o calculados atravÈs da quantificaÁ„o de pessoas

ou famÌlias com renda abaixo do necess·rio para adquirir uma cesta de alimentos com quantidades energÈticas mÌnimas ou recomendadas.

A linha de pobreza È superior ‡ de indigÍncia pois inclui, alÈm do va-

lor dos alimentos, outras despesas n„o alimentares, como vestu·rio, moradia, transportes, etc.

2. Del Grossi, Graziano da Silva e Takagi (2001) calcularam o cresci-

mento das pessoas pobres entre 1995 e 1999, chegando ‡ taxa de 1,2% ao ano, bastante prÛxima da taxa vegetativa de crescimento da popu- laÁ„o brasileira. No entanto, nas regiıes metropolitanas, a taxa de cres- cimento foi de 5,0% a.a., enquanto nas ·reas urbanas n„o metropolita- nas e nas ·reas rurais foram de, respectivamente, 0,9% e -0,4% a.a.

3. … importante mencionar que, na dÈcada de 90, com a liberalizaÁ„o

dos mercados, os preÁos alimentares no atacado continuaram a suplantar

128

POLÕTICAS DE COMBATE ¿ FOME NO BRASIL

o IPA-DI total. O IPA-DI de gÍneros alimentÌcios subiu 230,2% ao ano, contra 205,7% do IPA-DI geral. Durante todo o perÌodo, no en- tanto, verifica-se que os preÁos recebidos pelos produtores agrÌcolas s„o decrescentes.

4. No Brasil, assim como em outros paÌses, o crescimento da comer-

cializaÁ„o de alimentos em supermercados est· diretamente ligado ao seu processamento. A venda em supermercados exige embalagens ho- mogÍneas e pesos e dimensıes previamente estabelecidos. SÛ recente- mente È que a tecnologia proporcionada pela inform·tica permitiu que as grandes instalaÁıes de varejo pudessem comercializar vantajosa- mente produtos a granel.

5. Percebe-se a partir do fim da dÈcada passada uma aÁ„o mais coor-

denada em torno de programas de ìCombate ‡ Pobrezaî (Banco Mun- dial, 2000 e PNUD, 2000) ou ìSeguranÁa Alimentarî (FAO, 2000).

6. Conforme dados presentes em www.mec.gov.br (julho 2000).

7. A respeito dos resultados e do diagnÛstico das causas da fome, ver a

vers„o preliminar para discuss„o do Projeto Fome Zero (www.icidadania.org.br).

8. Nos EUA, as avaliaÁıes dos programas de combate ‡ fome mostram

que o mais eficiente È o food stamps, que garante o acesso ‡ compra de alimentos atravÈs de selos (cupons): para cada dÛlar recebido, as famÌlias aumentam seus gastos com alimentos de 17% a 47%, com uma mÈdia de 30%. Outros programas que, ao invÈs de cupons, distri- buem dinheiro (tipo renda mÌnima ou bolsa-escola, por exemplo) tÍm impacto bem menor: de cada dÛlar recebido em dinheiro, as famÌlias pobres aumentam o consumo de alimentos entre 5% e 11% no m·xi- mo, ìdesviandoî a maior parte dos recursos para o pagamento de ou- tras despesas. Ver, a respeito, Rossi (1998).

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