01

CMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO
RENATA SKAF NACFUR
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE POLTICO :
ANLISE DE PARECERES DA CCJ QUANTO
CONSTITUCIONALIDADE DAS PROPOSIES E ANLISE DE
DECISES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM AES
DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE
Braslia, 2006
2
RENATA SKAF NACFUR
Monografia apresentada para aprovao
no curso de Especializao em Processo
Legislativo da Cmara dos Deputados
Orientador: Fernando Sabia Vieira
Braslia, 2006
Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a
reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.
Assinatura: ___________________________
Data //
Nacfur, Renata Skaf.
Controle de constitucionalidade poltico [manuscrito] : anlise de pareceres
da CCJ quanto constitucionalidade das proposies e anlise de decises do
Supremo Tribunal Federal em aes diretas de inconstitucionalidade / Renata Skaf
Nacfur. -- 2007.
53 f.
Orientador: Fernando Sabia Vieira.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em
Processo Legislativo, 2007.
1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de
Constituio e Justia. 2. Controle da constitucionalidade, Brasil. 3.
Constitucionalidade das leis, Brasil. 4. Ao direta de inconstitucionalidade,
Brasil. 5. Processo legislativo, Brasil. I. Ttulo.
CDU 340.131.5(81)
3
Monografia Curso de Especializao em Processo
Legislativo da Cmara dos Deputados 1 Semestre de
2006.
RENATA SKAF NACFUR
Banca Examinadora:
Fernando Sabia Vieira
Braslia, 30 de maro de 2007.
4
RESUMO
O presente estudo busca analisar o Controle de Constitucionalidade Poltico:
Anlise de pareceres da CCJ quanto constitucionalidade das proposies. Essa anlise
ser feita a partir da perspectiva do Supremo Tribunal Federal, que tem, entre suas
atribuies, a de declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual, e que, aps a Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, teve seus
poderes ampliados inclusive para declarao de constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal. A questo que o trabalho busca responder qual a efetividade do
controle de constitucionalidade exercido pela Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania da Cmara dos Deputados. Tal controle serve realmente para impedir que
proposies flagrantemente inconstitucionais tenham curso no processo legislativo?
Para responder tal questionamento o trabalho apresenta o controle de
constitucionalidade em suas mais diversas modalidades, principalmente o controle
poltico, preventivo, exercido pela Cmara dos Deputados na ltima dcada; analisa os
pareceres da CCJ quanto constitucionalidade de proposies que posteriormente
foram objetos de ADIN no Supremo Tribunal Federal e busca demonstrar que a CCJ o
rgo poltico da Cmara dos Deputados competente para declarar, preliminarmente, a
constitucionalidade ou no das proposies apresentadas; e, por fim, analisa as decises
do Supremo Tribunal Federal em que foram concedidas liminares pela
inconstitucionalidade. O entendimento central do trabalho de que a Constituio um
documento poltico que ordena as atividades do Estado em sua forma e no exerccio do
poder. Por esse fato, est acima de todas as outras normas jurdicas e o norte para a
feitura de toda a legislao. Por isso de fundamental importncia o entendimento do
controle de constitucionalidade poltico exercido pela Comisso de Constituio e
Justia da Cmara dos Deputados e a sua importncia para o processo legislativo, como
filtro para aquelas proposies apresentadas flagrantemente inconstitucionais.
Palavras-Chaves: Controle de Constitucionalidade Poltico, Processo Legislativo,
Aes Diretas de Inconstitucionalidades.
5
SUMRIO
1. INTRODUO....................................................................................................... 6
2. REFERENCIAL TERICO................................................................................ 8
2.1. Constitucionalidade e Inconstitucionalidade ....................................................... 12
2.2. Controle de Constitucionalidade no Poder Legislativo ....................................... 16
2.3. Controle de Constitucionalidade do Poder Executivo ......................................... 19
2.4. Controle de Constitucionalidade do Poder Judicirio.......................................... 19
3. METODOLOGIA................................................................................................. 22
3.1. Tipo de Pesquisa .................................................................................................. 22
3.2. rea de Estudo..................................................................................................... 22
3.3. Origem dos Dados................................................................................................ 22
3.4. Procedimentos...................................................................................................... 23
4. RESULTADOS E DISCUSSO................................................................................ 24
4.1. PL 3.145/89 LEI 8.185/91 ADIN - 2970-3.................................................... 26
4.2 PL 2.899/97 LEI 9.536/97 ADIN 3324-7....................................................... 34
4.3. PL 934/99 LEI 9.996/00 ADIN 2306-3......................................................... 39
4.4. PL 1.699/99 LEI 9.932/99 ADIN 2244-0...................................................... 40
4.5. PL 3.475/00 LEI 10.358/01 ADIN 2652-6................................................... 42
4.6. PL 5299/2001 LEI 10.331/01 ADIN 2726-3................................................. 44
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................. 50
REFERNCIAS......................................................................................................... 52
6
1. INTRODUO
O presente trabalho tem por finalidade analisar o Controle de Constitucionalidade
Poltico: Anlise de pareceres da CCJ quanto constitucionalidade das proposies, uma
exigncia do Curso de Especializao em Processo Legislativo do CEFOR - Centro de
Formao, Treinamento e Aperfeioamento CEFOR.
O legislador constituinte criou mecanismos para o controle dos atos normativos, de
maneira que esses se adequassem aos preceitos da Constituio. Dentre os requisitos
essenciais para o controle, tem-se a existncia de uma constituio rgida e a atribuio de
competncia para a resoluo de problemas de constitucionalidade. Na perspectiva da rigidez
constitucional, tem-se um processo mais complexo do que o processo legislativo de alterao
de normas.
A Constituio de 1988, elaborada pela Assemblia Nacional Constituinte, trouxe
quatro principais novidades no sistema de controle de constitucionalidade. Em relao ao
controle concentrado em mbito federal, ampliou a legitimao para a propositura da
representao de inconstitucionalidade; estabeleceu a possibilidade de controle de
constitucionalidade das omisses legislativas, tanto na forma concentrada como de modo
incidental, pelo controle difuso.
Outra novidade foi o fato de os Estados poderem instituir representao de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da
Constituio Estadual, vedando a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo. E, por
fim, a possibilidade de criao da argio de descumprimento de preceito fundamental, no
pargrafo nico do art. 102.
A Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, ampliou as atribuies do
Supremo Tribunal Federal, dando-lhe poderes para declarar a constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal, demonstrando uma preocupao maior com essa temtica por parte do
Judicirio.
Entendendo que a constitucionalidade s pode ser argida aps a tramitao da
proposio e aprovao no Congresso Nacional com posterior sano presidencial, o presente
trabalho busca responder qual a efetividade do controle de constitucionalidade exercido pela
7
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados. Tal controle
serve realmente para impedir que proposies flagrantemente inconstitucionais tenham curso
no processo legislativo?
Dentre os objetivos que o trabalho se prope tem-se: apresentar o controle de
constitucionalidade em suas mais diversas modalidades, principalmente o controle poltico,
preventivo, exercido pela Cmara dos Deputados na ltima dcada; analisar os pareceres da
CCJ quanto constitucionalidade de proposies que posteriormente foram objetos de ADIN
no Supremo Tribunal Federal; demonstrar que a CCJ o rgo poltico da Cmara dos
Deputados competente para declarar, preliminarmente, a constitucionalidade ou no das
proposies apresentadas; analisar as decises do Supremo Tribunal Federal em que foram
concedidas liminares pela inconstitucionalidade.
O trabalho parte da premissa de que a Constituio um documento poltico que
ordena as atividades do Estado em sua forma e no exerccio do poder. Por esse fato, est
acima de todas as outras normas jurdicas e o norte para a feitura de toda a legislao.
Essa caracterstica de supremacia no implica a sua imutabilidade. Pelo contrrio,
a Constituio deve evoluir como a sociedade e respaldar o arcabouo legal refletindo as
demandas sociais, polticas e econmicas. Por isso, torna-se relevante o entendimento dos
aspectos formais e legais que envolvem tal processo, sob o risco de esses atos serem
contrrios Constituio.
Nessa perspectiva, de fundamental importncia o entendimento do controle de
constitucionalidade poltico exercido pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos
Deputados e a sua importncia para o processo legislativo, como filtro para aquelas
proposies apresentadas flagrantemente inconstitucionais.
8
2. REFERENCIAL TERICO
A lei a expresso mxima da vontade geral, e deve manifestar o interesse
comum, sem preconceitos. A expresso dessa vontade cabe Nao, representada pelos seus
diversos rgos, mas principalmente ao Poder Legislativo, e ela decorre do processo
legislativo.
O processo legislativo uma sucesso de atos diversos que tem por finalidade a
produo de leis, sendo que o contedo, a forma e a seqncia desses atos seguem a uma srie
de regras especficas. Para as leis federais, as regras so definidas pela Constituio Federal,
pela Lei Complementar n 95 e pelos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal e pelo Regimento Comum das duas Casas.
O processo legislativo brasileiro bicameral, pois envolve a manifestao de
vontade das duas cmaras legislativas para que a norma jurdica seja produzida, sendo que
esse procedimento pode ser feito em conjunto ou separadamente.
Para Ferreira Filho
1
O poder do Estado, para que no se torne abusivo, tem de ser dividido de tal
sorte que a independncia recproca e especializao numa das funes
bsicas, dos que contam com fraes da soberania, impea que qualquer um
possa oprimir a quem quer que seja. O poder, portanto, se divide em
poderes que so, em ltima anlise, rgos independentes e relativamente
especializados do Estado.
O processo legislativo o somatrio de atos que envolvem iniciativa, emenda,
votao, sano, veto, desenvolvidos pelos rgos legislativos para elaborao de leis
complementares, ordinrias, resolues e decretos legislativos.
2
Para Nelson de Souza Sampaio
3
, o processo legislativo uma espcie do direito
processual e se caracteriza quando se tem em considerao as normas que tratam da produo,
criao, modificao ou revogao de normas gerais. O processo legislativo diz quem
participa e como participa na formao dos atos legislativos. O autor destaca a supremacia do

1
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 3.ed. So Paulo : Saraiva, 1995,p.98
2
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo . 13 ed.. So Paulo: Malheiros, 1977,p.496
3
SAMPAIO, Nelson de Souza. O Processo Legislativo . 2.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996
9
processo legislativo sobre os outros processos, na medida em que prescreve a competncia e a
forma para a criao de normas de carter geral.
De acordo com Nelson de Souza Sampaio,
4
o processo legislativo, sob o ponto de
vista jurdico, uma espcie do direito processual e se caracteriza quando se tem em
considerao as normas que tratam da produo, criao, modificao ou revogao de
normas gerais.
Canotilho
5
leciona que o procedimento legislativo a sucesso de uma srie de
atos ou de fatos necessrios para a produo de um ato legislativo, sendo a lei o ato final do
procedimento. As vrias fases procedimentais, disciplinadas com maior ou menor
particularizao nos vrios ordenamentos, esto pr-ordenadas produo de um ato final.
Portanto, para o autor, o procedimento legislativo :
um complexo de atos, qualitativa e funcionalmente heterogneos e
autnomos, praticados por sujeitos diversos e dirigidos produo de uma
lei do Parlamento. Noutros termos: procedimento legislativo a forma da
funo legislativa, isto , o modo ou iter segundo o qual se opera a
exteriorizao do poder legislativo.
O procedimento legislativo, para alcanar sua plenitude no que diz respeito s
condies de regularidade, deve observar a Constituio, ou seja, o devido processo
constitucional, tendo em vista ser ela a regenciadora da estrutura normativa e dos atos do
legislador. Para Andr Del Negri
6
, o devido processo legislativo, que tambm devido
processo legal, um direito, uma garantia que os cidados possuem com relao a uma
produo democrtica do Direito.
Segundo Germana de Oliveira Moraes
7
, existe uma distino entre processo
legislativo e procedimento legislativo, onde o processo legislativo denota a idia ampla de
produo legislativa em geral, a qual compreende, para alm da noo tcnica de
procedimento legislativo, a questo da distribuio da competncia legislativa entre as
unidades federadas e a produo legislativa pelos diversos rgos autorizados pela
Constituio.

4
SAMPAIO, Nelson de Souza. O Processo Legislativo .2.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.p.28
5
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.5.ed. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina,1992.p.955
6
DEL NEGRI, Andr L. Controle de Constitucionalidade no processo legislativo : teoria da legitimidade
democrtica. Belo Horizonte: Frum, 2003,p.80.
7
MORAES, Germana de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade do Processo Legislativo.
So Paulo: Dialtica, 1998,p.85
10
H tambm o significado restrito de procedimento legislativo, adotado pela
Constituio, terminologia utilizada em sentido tcnico para designar o modus operanti da
elaborao das leis, isto , como se devem fazer as leis no sentido amplo no Direito
Brasileiro, no seio dos rgos parlamentares ou executivos, de qualquer uma das ordens
federadas, da Unio, dos Estados federados ou dos Municpios.
O processo legislativo, em sua acepo mais estrita e tcnica, indicada pela
Constituio, se caracteriza pelo percurso, previamente delineado por regras estabelecidas, de
uma proposio que encerra uma expectativa na casa legislativa e, enfim, em toda sociedade,
no sentido de que um dos seus representantes eleitos concebe determinada matria diante de
uma diversidade de fatores.
8
Em outras palavras, inicia-se o processo legislativo na justa medida em que
apresentada uma proposio. O processo legislativo nada mais do que o delineamento do
percurso a que a mesma se sujeita. Neste sentido, o art. 59 da Constituio Federal diz:
Art.59 . O processo legislativo compreende a elaborao de:
I emendas Constituio
II leis complementares
III- leis ordinrias
IV- leis delegadas
V- medidas provisrias
VI - decretos legislativos
VII- resolues.
Pargrafo nico. Lei Complementar dispor sobre a elaborao, redao,
alterao e consolidao das leis.
O elemento fundamental do processo legislativo, que a proposio, que ser
impulsionado a partir de regras estabelecidas, as quais no s balizam o seu encaminhamento
como tambm permitem e asseguram uma convivncia entre diversos interesses polticos que
se contrapem dentro de uma casa legislativa
9
. O art. 100 do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados assim preceitua:
Art.100. Proposio toda matria sujeita deliberao da Cmara.

8
AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli de. O Controle Legislativo de Constitucionalidade. Porto Alegre:
Fabris,2001,p.20
9
AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli de. O Controle Legislativo de Constitucionalidade. Porto Alegre:
Fabris,2001,p.21
11
1 As proposies podero consistir em proposta de emenda
Constituio, projeto, emenda, indicao, requerimento, recurso, parecer e
proposta de fiscalizao e controle.
2 Toda proposio dever ser redigida com clareza, em termos explcitos
e concisos, e apresentada em trs vias, cuja destinao, para os projetos, a
descrita no 1 do art.111.
3 Nenhuma proposio poder conter matria estranha ao enunciado
objetivamente declarado na ementa, ou dele decorrente.
Deste modo, o caput enuncia uma regra geral que imediatamente explicitada no
1. Este, alm da previso expressa da emenda Constituio, utiliza a expresso projeto, que
abrange as outras hipteses previstas no art. 59 da Constituio, excetuando as medidas
provisrias. Uma vez apresentada a matria no Plenrio da Casa, tem-se a primeira
oportunidade para o exerccio da anlise da constitucionalidade da proposio, onde o
Presidente da Cmara, a seu juzo, pode considerar que a matria contm, entre outras
hipteses, vcio de inconstitucionalidade, de acordo com o art. 137 do Regimento Interno.
Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada, datada,
despachada s Comisses competentes e publicada no Dirio do Congresso
Nacional e em avulsos, para serem distribudos aos Deputados, s
Lideranas e Comisses.
1 Alm do que estabelece o art. 125, a Presidncia devolver ao Autor
qualquer proposio que:
I- no estiver devidamente formalizada e em termos;
II versar matria;
a) alheia a competncia da Cmara;
b) evidentemente inconstitucional;
c) antiregimental
Nesses casos o autor da proposio poder recorrer ao plenrio, no prazo de cinco
sesses da publicao do despacho, ouvindo-se a Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, em igual prazo. Caso seja provido o recurso, a proposio voltar Presidncia
para o devido trmite.
No caso de a proposio ser admitida pelo Presidente da Cmara, cumpre a este
despach-la s Comisses tcnicas da Casa de acordo com o seu contedo temtico, definindo
o regime de tramitao.
12
2.1. Constitucionalidade e Inconstitucionalidade
O Estado constitucional democrtico, de acordo com Canotilho
10
, ficaria
incompleto e enfraquecido se no houvesse o mnimo de garantias e de sanes: garantias de
observncia, estabilidade e preservao das normas constitucionais; sanes contra os atos
dos rgos de soberania e dos outros poderes pblicos. A idia de proteo, defesa, tutela ou
garantia da ordem constitucional tem como pano de fundo a idia de defesa do Estado, que
pode ser definido, de maneira ampla, como o complexo de institutos que tm por finalidade
proteger, interna e externamente, a existncia jurdica e ftica do Estado.
11
Por defesa da Constituio entende-se a existncia de garantias, por meio de
institutos destinados observncia, aplicao, estabilidade e conservao da lei fundamental.
As garantias da Constituio so distintas das garantias constitucionais que tm um alcance
subjetivo, pois tratam do direito de os cidados exigirem dos poderes pblicos a proteo dos
seus direitos e o reconhecimento e consagrao dos meios processuais adequados a essa
finalidade.
12
Quando se trata da constitucionalidade ou inconstitucionalidade, abordam-se
conceitos relacionados Constituio no em uma perspectiva lgica ou intelectiva, mas
numa perspectiva de normatividade e de valor, pois qualquer ato normativo que no se
submeta ao texto constitucional perde sua eficcia.
De acordo com Dicey apud Mendes
13
, quando se utiliza a expresso
inconstitucional, na perspectiva de uma lei, tm-se trs abordagens:
1 Empregada em relao a um ato do parlamento ingls, significa
simplesmente que este ato , na opinio do indivduo que o aprecia, oposto
ao esprito da Constituio inglesa; mas no pode significar que esse ato seja
infrao da legalidade e, como tal, nulo;
2 Aplicada a uma lei das cmaras francesas, exprimiria que essa lei,
ampliando, suponhamos, a extenso do perodo presidencial, contrria ao
disposto na Constituio. Mas no se segue necessariamente da que a lei se
tenha por v; pois no certo que os tribunais franceses se reputem

10
11
12
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.5.ed. Direito Constitucional. Idem,p.970
13
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. Estudos de Direito
Constitucional. 2.ed.Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999.
13
obrigados a desobedecer s leis inconstitucionais. Empregada por franceses,
a expresso de ordinrio se deve tomar como simples termo de censura;
3 Dirigido a um ato do Congresso, o vocbulo inconstitucional quer dizer
que esse ato excede os poderes do Congresso e , por conseqncia, nulo.
Neste caso a palavra no importa necessariamente reprovao. O americano
poderia, sem incongruncia alguma, dizer que um ato do Congresso uma
boa lei, beneficia o pas, mas, infelizmente, peca por inconstitucional, isto ,
ultra vires, isto , nulo
Com respeito aos aspectos que comprometem determinado ato normativo
questionado, estabeleceu-se a distino entre a inconstitucionalidade material e formal. No
caso especfico dos vcios materiais, tem-se o vcio no prprio contedo do ato, onde este
conflita com os princpios constitucionais. Para Mendes
14
a inconstitucionalidade material
envolve o prprio contedo do ato impugnado, envolvendo no somente a contradio entre a
norma constitucional e o ato legislativo ordinrio, mas tambm o desvio ou excesso de poder
legislativo.
No caso do excesso de poder, tem-se a invaso dos limites funcionais da
jurisdio constitucional. A questo que se coloca o estabelecimento do conceito de
discricionariedade, numa perspectiva de liberdade e de limitao que terminam por revelar a
ambivalncia das normas constitucionais em especfico nos pases que adotam o controle
judicial de constitucionalidade.
No caso da inconstitucionalidade formal, consideram-se os pressupostos e
procedimentos relacionados formao do ato. Para Sampaio
15
a inconstitucionalidade formal
ocorre quando as leis ou os atos desobedecem s formalidades ou procedimentos previstos na
Constituio
Quanto ao controle formal, Bonavides
16
afirma que:
O controle formal por excelncia um controle estritamente jurdico.
Confere ao rgo que o exerce a competncia de examinar se as leis foram
elaboradas de conformidade com a Constituio, se houve correta
observncia das formas estatudas, se a regra normativa no fere uma
competncia deferida constitucionalmente a um dos poderes, enfim, se a
obra do legislador ordinrio no contraria preceitos constitucionais
pertinentes organizao tcnica dos poderes ou s relaes horizontais e

14
Constitucional. 2.ed.Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999
15
SAMPAIO, Nelson de Souza. O Processo Legislativo .2.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.p.28
16
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional: O controle da Constitucionalidade das Leis. 13. Ed
Malheiro, 2003
14
verticais desses poderes, bem como dos ordenamentos estatais respectivos,
como s acontece nos sistemas de organizao federativa do Estado.
Depreende-se dessa lgica que o controle formal tem uma perspectiva objetiva,
onde o exame foca a forma com que foi elaborada a lei. J na perspectiva material, tem-se a
varivel poltica, pois diz respeito ao contedo da norma que tem como pano de fundo todo o
processo de negociao poltico inclusive nas expresses que so utilizadas na elaborao da
norma.
Esse fato fica explicitado quando Bonavides
17
afirma:
controle criativo, substancialmente poltico. Sua caracterizao se
constitui no desespero dos publicistas que entendem reduzi-lo a uma
feio puramente jurdica, feio inconcilivel e incompatvel com a
natureza do objeto de que ele se ocupa, que o contedo da lei
mesma, contedo fundado sobre valores, na medida em que a
Constituio faz da liberdade o seu fim e fundamento primordial.
Continuando, o autor entende que:
Por esse controle, a interpretao constitucional toma amplitude
desconhecida na hermenutica clssica, fazendo assim apreensivo o nimo
de quantos suspeitam que atravs dessa via a vontade do juiz constitucional
se substitui vontade do Parlamento e do Governo, gerando um superpoder,
cuja conseqncia mais grave seria a anulao ou paralisia do principio da
separao de poderes, com aquele juiz julgando de legibus e no secundum
legem, como ocorre no controle meramente formal.
18
O controle de constitucionalidade varia de pas para pas, sendo que o modelo
brasileiro utiliza como parmetro o modelo norte-americano.
A doutrina considera basicamente trs sistemas de controle de
constitucionalidade
19
:
a) Controle Poltico - o juzo de conformidade das normas imediatamente
inferiores Constituio, neste caso, fica ao encargo de um rgo poltico, como o prprio
Poder Legislativo;

17
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional: O controle da Constitucionalidade das Leis. 13. Ed
Malheiro, 2003
18
Idem
19
OLIVEIRA, Mrcio Saturnino de. Controle de constitucionalidade: um breve ensaio. Jus Navigandi ,
Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=106>. Acesso em:
02 ago. 2006.
15
b) Controle Jurisdicional - judicial review: h um rgo de cpula do Poder
Judicirio, legitimado pela prpria Constituio, para proceder ao controle constitucional de
leis e atos normativos;
c) Controle Misto - como o prprio nome indica, h uma conjuno das duas
outras espcies de controle. Ocorre quando h certos tipos de leis sujeitas ao controle por
rgos jurisdicionais, e outras por rgos polticos.
No controle poltico existem duas categorias: O controle prvio, que ocorre antes
da votao da lei, e o controle a posteriori, que feito aps a votao da lei.
Para Mendes
20
, o Executivo e o Legislativo tm um papel marcante em algumas
questes relacionadas com o controle de legitimidade dos atos do Poder Pblico:
- o exerccio do poder de veto com fundamento na inconstitucionalidade da
lei, tpica atribuio do Executivo entre ns;
- a possibilidade de suspenso de atos normativos que exorbitem dos limites
estabelecidos em lei;
- a correo de decises judiciais pelo Poder Legislativo;
- a possibilidade de anulao de atos normativos pelo Legislativo;
- a possibilidade de que o Executivo se negue a aplicar a lei com fundamento
no argumento da inconstitucionalidade;
- a possibilidade de que se declare a nulidade de lei mediante ato de natureza
legislativa.
No Brasil, o controle de constitucionalidade eminentemente de natureza judicial,
pois cabe ao Poder Judicirio decidir acerca da constitucionalidade ou no de uma norma.
Coexistem outras instncias de controle poltico da constitucionalidade, tanto no mbito do
Poder Executivo, quando existe o veto a uma lei por motivo de inconstitucionalidade, quanto
no mbito do Poder Legislativo, quando da inadmissibilidade de um projeto de lei pela
Comisso de Constituio e Justia de cada casa legislativa, por razes de
inconstitucionalidade.

20
Constitucional. 2.ed.Instituto Brasileira de Direito Constitucional, 1999
16
2.2. Controle de Constitucionalidade no Poder Legislativo
Para entendimento do controle de constitucionalidade exercido no Poder
Legislativo importante o entendimento das atribuies da Mesa e das comisses. De acordo
com o art. 14 do Regimento Interno da Cmara Federal, cabe Mesa dirigir os trabalhos
legislativos e os servios administrativos da Cmara dos Deputados, e, como disposto no
inciso IV do art. 15, propor ao de inconstitucionalidade, por iniciativa prpria ou a
requerimento de Deputado ou Comisso.
No caso especfico das comisses, estas possuem o poder de examinar e dar
parecer sobre as proposies que lhes so enviadas, recomendando ao Plenrio a sua
aprovao, com ou sem emendas, ou sua rejeio. Os pareceres das comisses so de mrito e
manifestam o entendimento dos rgos tcnicos sobre a temtica apresentada, sendo que esses
pareceres de mrito emitidos pelas comisses tm efeito decisrio, ou seja, podem decidir
conclusivamente sobre a aprovao ou rejeio de proposies.
H tambm os pareceres terminativos proferidos pela Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania a respeito da constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e
redao, e pela Comisso de Finanas e Tributao quanto adequao financeira e
oramentria das proposies. No caso de pareceres de mrito emitidos com poder conclusivo
pelas comisses, fica dispensada a deliberao final do Plenrio, ressalvada a apresentao de
recurso subscrito por um dcimo dos membros da Casa.
Quanto ao controle pelo Poder Legislativo, Poletti
21
afirma que:
Uma forma de controle de constitucionalidade o poltico, presente nos
referidos controles exercidos pelo prprio Poder Legislativo ou por uma
Corte Constitucional, acionada para uma manifestao prvia atinente a uma
matria em trmite legislativo. No sistema judicial, como no sistema misto,
adotado no Brasil, concentrado e difuso, h tambm uma forma de controle
poltico s que preventivo, feito durante a elaborao legislativa, antes,
portanto, do projeto de lei chegar ao fim do processo legislativo. No se
trata, assim, de um controle de constitucionalidade de lei, mas de evitar a lei
incompatvel com a Lei Maior. Por isso, o projeto de lei sofre, ou deveria
sofrer, profundo exame das Comisses de Constituio e Justia das Casas
do Congresso. E, se votado e aprovado, for encaminhado sano do
Presidente da Repblica, o mais alto magistrado da nao poder vet-lo por

21
POLETTI, Ronaldo. Controle da Constitucionalidade das Leis. Rio de Janeiro: Forense,2000.
17
inconstitucionalidade. De fato, a Constituio estabelece que o Presidente da
Repblica, se julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, vet-lo-
(art.66,1 )
O controle prvio ou preventivo feito sobre as proposies ou projetos (de lei
ordinria, de lei complementar e emendas), atuando sobre leis potenciais. Com o controle
prvio ou preventivo, como o prprio nome diz, pretende-se prevenir, por antecipao, que lei
defeituosa adentre o sistema jurdico e produza efeitos. Convm lembrar que uma lei, mesmo
com vicio, lei, e, portanto, traz em si elementos de coercitividade, legitimidade,
generalidade e impessoalidade, e seu cumprimento obrigatrio.
Figura 1 Sistema de Anlise da Constitucionalidade da Cmara dos Deputados
rgos e Atividades
DEPUTADO (A)
CCJC
PLENRIO
APRESENTAO
DE
PROPOSIO
PELO AUTOR
ANLISE DO
PRESIDENTE
PARECER PRVIO
COMISSO
APRECIAO
PRELIMINAR
PLENRIO
Votao
Recurso
Inconstitucional
Constitucional
Favorvel
ou
Contrrio
Votao
MESA
Devolvido ao Autor
Recurso
Parecer ao Recurso
Proposio Admitida
Aprovada
SF
Proposio
Admitida
Arquivo
Distribuio da
Proposio s
Comisses
Proposio
Admitida
Distribuda
Recurso
Rejeitada
Arquivo
Proposio
Quanto aos efeitos, esse controle importantssimo, dado o poder que tem a
Comisso de Constituio e Justia ao decidir pela inadmissibilidade de um projeto de lei ou
emenda, de impedir que se transforme em lei e ingresse no mundo jurdico, ou, admitindo o
projeto, que a lei integre o ordenamento, comeando a produzir efeitos muitas vezes nefastos
e de difcil reverso, desde a data de sua vigncia.
No procedimento legislativo previsto pela Constituio da Repblica de 1988,
observa-se que o legislador objetivou atingir uma maior celeridade das matrias quando
instituiu no art. 58, inciso I, 2 do diploma legal, a deciso terminativa.
18
Na prtica isso significa que h matrias que so apreciadas somente em plenrio,
enquanto alguns projetos de leis so apreciados no mbito das Comisses Permanentes ou
Temporrias e que exercem o papel do prprio plenrio. Esse procedimento previsto no
Regimento Interno do Senado Federal em seu art. 91 e no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados em seu art. 24, inciso II. A lgica desse procedimento que h uma discusso
mais qualificada dentro das Comisses do que no Plenrio.
Mesmo com o poder terminativo nas Comisses existe a possibilidade do
reencaminhamento do projeto ao Plenrio, desde que um dcimo dos membros da Casa
Legislativa discorde da deciso da Comisso e interponha recurso requerendo a apreciao da
matria pelo Plenrio.
Nas decises terminativas das comisses existe uma realidade excludente para o
debate em plenrio. Desse fato decorre que algumas leis que interferem no dia-a-dia de
milhares de pessoas terminam sendo aprovadas por um nmero restrito de congressistas, o
que transforma a democracia num discurso de especialista. Tais decises deveriam ser
tomadas em um espao pblico mais heterogneo, com uma participao isonmica dos
legisladores, ou seja, o plenrio.
22
Andr Del Negri entende que :
A dialgica, a negociao e o discurso recaem sobre a noo de processo.
Trata-se de requisitos essenciais formao de um provimento final exigidos
pela presena do contraditrio. De acordo com essa dialogicidade inerente ao
contraditrio e ampla defesa, h a exigncia, no decorrer do processo, da
participao de sujeitos (parlamentares) guardando entre si a simetria de suas
posies exercitadas num espao procedimental isonmico enquanto
instncia critica de construo da lei (provimento).
O estabelecimento do dilogo fundamental para a percepo das diferentes
perspectivas de uma determinada proposio e a possibilidade real de viabilizao e da
legitimao de uma legislao mais democrtica.
Por isso, afirma Marcelo Galuppo
23
, s pode ser considerada legtima a norma
que, em tese, contar com a adeso racional de todos os envolvidos, o que s possvel se a
todos for permitido participar, mesmo que potencialmente, do discurso.

22
democrtica. Belo Horizonte: Frum, 2003,p.88.
23
GALUPPO, Marcelo Campos. Elementos para uma compreenso metajurdica do processo legislativo .
Disponvel em http://marcelogaluppo.sites.uol.com.br/elementos_para_uma.htm Acesso em 03 de Agosto de
2006.,p.18
19
Ainda com respeito questo do processo de negociao, tem-se o voto de
liderana, onde se tem a prevalncia da vontade partidria que muitas vezes apia em regime
de urgncia a vontade do Poder Executivo. O voto de liderana no antagoniza interesses,
funciona como uma deciso que reflete a produo de consenso sem debate, o que transforma
o espao do contraditrio em convenincia partidria, e por isso comum o refro utilizado
por parlamentares no plenrio: Ns somos contra ou a favor?. Na perspectiva da
representatividade, o voto de liderana pouco ou nada reflete a vontade popular.
24
2.3. Controle de Constitucionalidade do Poder Executivo
O controle de constitucionalidade exercido pelo Poder Executivo decorre do fato
de o Presidente da Repblica considerar determinado projeto de lei total ou parcialmente
inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. Nesse caso, ele ope-se por meio do veto,
ou seja, no sancionando o projeto de lei no prazo de quinze dias, a partir da data do
recebimento e comunicando essa deciso ao Presidente do Poder Legislativo, com os motivos
que o levaram a tal deciso. Basicamente, existem dois motivos que podem levar o Poder
Executivo, representado pelo Presidente da Repblica, ao veto: por inconstitucionalidade, que
o veto jurdico, e por ser contrrio ao interesse pblico, que o veto poltico.
Para Mendes
25
:
Evidentemente, a vinculao de todos os rgos pblicos Constituio no
permite que o Chefe do Poder Pblico se valha do veto com fundamento na
inconstitucionalidade com a mesma liberdade com que poder utilizar o veto
com base no interesse pblico. Dir-se-, porm, que eventual utilizao
abusiva do veto com fundamento na suposta inconstitucionalidade da
proposio poderia ser sempre reparada, pois estaria sujeita apreciao e,
portanto, ao controle do organismo parlamentar competente.
2.4. Controle de Constitucionalidade do Poder Judicirio
O Supremo Tribunal Federal foi institudo no Brasil aps a proclamao da
Repblica, por meio do Decreto 510, de 22 de junho de 1890, e dentre suas diversas
competncias encontravam-se a de resoluo de conflitos entre os entes da federao e a de

24
democrtica. Belo Horizonte: Frum, 2003,p.92
25
Constitucional. 2.ed.Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999,p.310
20
julgar em grau de recurso as sentenas que contestassem a validao de leis e atos
governamentais em face da Constituio.
26
Existia uma expectativa de que a Constituio de 1988 faria modificaes na
estrutura do Supremo Tribunal Federal, tornando-o um tribunal especializado. Essa
expectativa no se confirmou; ocorreu, sim, a manuteno da estrutura bsica do tribunal, mas
com alteraes na esfera de sua jurisdio e com a ampliao de poder dentro do sistema
constitucional brasileiro.
27
O Supremo Tribunal Federal continuou com o controle da constitucionalidade; e
tambm permaneceu o controle difuso da constitucionalidade, pelo qual se tem a
possibilidade da inaplicabilidade de uma lei entendida como inconstitucional por todos os
rgos do poder judicirio.
28
Paralelo a esse modelo difuso, a Constituio manteve e ampliou a possibilidade
de postulao de inconstitucionalidade diretamente ao Supremo Tribunal Federal, e em seu
art. 102 preceitua:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda
da Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei
ou ato normativo federal;
Para Bonavides
29
Com efeito, ao adquirir supremacia decisria tocante verificao de
constitucionalidade dos atos executivos e legislativos, o rgo judicirio
estaria tutelando o prprio Estado. Graves objees relativas, pois,
preservao de princpios bsicos como o da separao e igualdade dos
poderes acompanham de perto a frmula do controle judicirio, sem
contudo lograr uma quebra da extraordinria importncia que se tem
atribudo ao seu emprego desde a clebre sentena do Juiz Marshall na
questo constitucional Marbury vs Madison. H publicistas que,
aferrados tese da inteira neutralidade de procedimento jurisdicional, vem
no controle uma aferio estritamente jurdica dos atos inconstitucionais.

26
VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremo Tribunal Federal: Jurisprudncia poltica. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1994,p.71
27
Idem,p.83
28
VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremo Tribunal Federal: Jurisprudncia poltica. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1994,p.71
29
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional: O Controle da Constitucionalidade das Leis. 13. Ed
Malheiro, 2003,p.301
21
No h duvida de que exercido no interesse dos cidados, o controle
jurisdicional se compadece melhor com a natureza das Constituies
rgidas e sobretudo com o centro de sua inspirao primordial a garantia
da liberdade humana, a guarda e proteo de alguns valores liberais que as
sociedades livres reputam inabdicveis. A introduo do sobredito controle
no ordenamento jurdico coluna de sustentao do Estado de Direito,
onde ele se alicera sobre o formalismo hierrquico das leis.
O carter de norma jurdica direta e imediatamente vinculativa atribudo
constituio e a necessidade de considerar a garantia e a segurana imediata da lei
fundamental como uma das tarefas centrais do Estado democrtico constitucional colocam o
problema do controle da conformidade dos atos dos poderes pblicos com a constituio
como uma das questes chaves da moderna constitucionalidade.
30
A garantia do recurso contencioso dos cidados para os tribunais com a finalidade
de defender os seus direitos e interesses contra os atos lesivos da administrao considerada
um dos elementos constitutivos do Estado de direito democrtico e um dos instrumentos de
garantia da legalidade democrtica. Para Canotilho
31
, a justia constitucional uma extenso
da idia subjacente de justia administrativa, pois submete ao controle dos tribunais os atos
dos rgos polticos e legislativos de maneira a aferir sua conformidade material e formal com
o parmetro maior que a constituio.

30
31
22
3. METODOLOGIA
Para a classificao da pesquisa, ser utilizada a taxionomia apresentada por
Vergara (2004), que a qualifica em relao a dois aspectos: quanto ao fim, est relacionada ao
modo de abordar o problema formulado, e, quanto ao meio, refere-se maneira em si de
investigao.
3.1. Tipo de Pesquisa
Quanto finalidade, ser adotada a pesquisa exploratria e qualitativa.
Exploratria, segundo Vergara
32
, porque se leva em considerao que h poucos estudos a
respeito do controle de constitucionalidade de leis no mbito dos 3 Poderes.
Quanto aos meios de investigao, a pesquisa ser classificada em bibliogrfica e
documental. Segundo Vergara
33
bibliogrfica a pesquisa realizada atravs de material j
publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrnicas, isto , material acessvel ao pblico
em geral. A presente pesquisa objetiva a investigao sobre o processo legislativo e o
controle de constitucionalidade das leis.
3.2. rea de Estudo
O estudo ter por fundamento a anlise de pareceres da CCJ e decises do STF em
ADINs com liminar ou deciso de mrito pela inconstitucionalidade de leis nos ltimos 6
anos.
3.3. Origem dos Dados
Os dados para o estudo sero obtidos por meio de pesquisa bibliogrfica em livros
e peridicos para o entendimento doutrinrio e acadmico a respeito da temtica em tela.

32
VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatrios de pesquisa em Administrao. 5. ed. So Paulo: Atlas,
2004.p.45
33
Idem,p.49
23
3.4. Procedimentos
Foram pesquisadas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que tiveram como
Requerido o Congresso Nacional; que tiveram acrdo publicado (ou seja, deciso final) entre
2000 e agosto de 2006; e que tiveram como objeto de questionamento Lei Ordinria Federal.
E foram pesquisados pareceres da CCJ Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
da Cmara Federal, objetivando o estabelecimento de um comparativo.
24
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Do levantamento feito junto ao Supremo Tribunal Federal, foram encontradas 14 ADIs
com os parmetros apresentados.
Das 14 ADIs, 4 foram julgadas procedentes, sendo 2 procedentes em parte; 4 foram
julgadas improcedentes; 5 foram consideradas prejudicadas em face de lei posterior ou
emenda constitucional terem revogado a lei questionada; e 1 ADI no foi conhecida porque
seu objeto era lei de efeito concreto.
Analisando as proposies originrias das leis questionadas nas ADIs levantadas, tm-
se 8 projetos de lei ordinria que tramitaram na Cmara dos Deputados, 1 nico PL relativo a
4 ADIs e 2 projetos relativos a lei oramentria.
Os 9 projetos de lei tiveram parecer da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania da Cmara dos Deputados pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica
legislativa, sendo que 6 foram apresentados em plenrio, e somente 2 foram discutidos em
reunio na prpria Comisso de Constituio e Justia. Os outros 2, por serem proposies
relativas ao oramento, foram discutidos na Comisso Mista de Oramento.
ADIs propostas e relativas leis e PLs:
ADI 3324-7, de outubro de 2004, teve como objeto questionado o art. 1 da Lei 9.536,
de 1997. O STF julgou procedente, em parte, a ao. A proposio originria o PL 2.899, de
1997, que tramitou sob regime de urgncia, recebendo parecer da CCJC pela
constitucionalidade;
ADI 2970-3, de agosto de 2003, teve como objeto questionado o art. 16 da Lei 8.185,
de 1991, e o pargrafo nico do art. 144 e art. 150 do Regimento Interno do DF e Territrios.
O STF julgou procedente, em parte, a ADIN, relativa ao pargrafo nico do art. 144 e art. 150
do RITJDFT. A proposio originria da Lei 8.185 foi o PL 3.145, de 1999, que foi discutido
em plenrio e recebeu parecer da CCJC pela constitucionalidade;
ADI 2925-8, de julho de 2003, teve como objeto questionado o art. 4, inciso I, alneas
a, b, c, d da Lei 10.640, de 2003. O STF julgou procedente, em parte, para dar interpretao
conforme a Constituio. Trata-se de lei oramentria, e sua discusso ocorreu na Comisso
Mista de Planos e Oramentos Pblicos;
25
ADI 2726-3, de setembro de 2002, teve como objeto questionado o art. 3 da Lei
10.331, de 2001. O STF julgou improcedente a Ao. A proposio originria foi o PL 5.299,
de 2001, que tramitou sob regime de urgncia, e teve parecer da CCJC proferido em plenrio
pela constitucionalidade;
ADI 2652-6, de maio de 2002, teve como objeto questionado o art. 14 da Lei 5.869, de
1973, com redao determinada pela Lei 10.358, art. 1, de 2001. O STF julgou procedente a
presente Ao. A proposio originria da Lei 10.358, de 2001, foi o PL 3.475, de 2000, que
tramitou sob o regime previsto no art. 24, inciso II, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, ou seja, teve apreciao conclusiva das Comisses, e o parecer proferido pela
CCJC foi discutido na prpria comisso, sendo pela constitucionalidade do projeto.
ADI 2555-4, de novembro de 2001, teve como objeto questionado o art. 21 da Lei
9.711, de 1998. O STF julgou improcedente a Ao. O PL originrio de nmero 2.254, de
1989.
ADI 2484-1, de agosto de 2001, teve como objeto questionado os arts. 19, 55, 1 e
64 da Lei 10.266, de 2001. O STF no conheceu da ao por ser lei de efeito concreto. lei
oramentria.
ADI 2306-3, de agosto de 2000, teve como objeto questionado o inteiro teor da Lei
9.996, de 2000. O STF julgou improcedente a Ao. O PL originrio o PL 934, de 1999, que
teve parecer da CCJC proferido na prpria Comisso pela constitucionalidade.
ADI 2244-0, de julho de 2000, teve como objeto questionado a Lei 9.932, de 1999. A
deciso final do STF ficou prejudicada em face da edio da Emenda Constitucional n 40, de
2003, que alterou o objeto da presente lei. Na Cmara dos Deputados, o PL 1.699, de 1999,
teve sua discusso em plenrio e o parecer da CCJC foi pela constitucionalidade.
Em relao mesma Lei 9.932, de 1999, foram apresentadas mais 3 ADIs. A de
nmero 2223-7, de junho de 2000, tambm teve sua deciso prejudicada em face da EC 40, de
2003. As ADIs nmeros 2190-7, de abril de 2000, e 2174-5, de maro de 2000, no foram
conhecidas pelo STF por inpcia da inicial;
ADI 2178-8, de maro de 2000, teve como objeto questionado os arts. 8 e 17 da Lei
9.960, de 2000, alterados pela Lei 10.165, de 2000. O STF julgou prejudicada a ADI por
perda de objeto.
ADI 1463-1, de agosto de 1997, teve como objeto impugnado o art. 9, inciso XIII, da
Lei 9.317, de 1996. O STF julgou improcedente a Ao. Na Cmara, o PL 4.434, de 1998,
alterou o art. 9 da Lei 9.317, tendo parecer da CCJ pela constitucionalidade.
26
4.1. PL 3.145/89 LEI 8.185/91 ADIN - 2970-3
O Projeto de Lei 3.145, de 1989, dispe sobre a organizao judiciria do Distrito
Federal e dos Territrios. A Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), em
27/06/1990, proferiu parecer (Relator, Deputado Sigmaringa Seixas) pela constitucionalidade,
juridicidade, tcnica legislativa e, no mrito, pela aprovao, com duas emendas, do projeto; e
tambm pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa e, no mrito, pela
aprovao, das emendas de 02 a 14 e pela prejudicialidade da emenda 01, oferecidas pelo
autor. Foi dado vista ao Deputado Nelson Jobim. Em 22/08/1990 voltou Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), aps devoluo do projeto pelo Deputado
Nelson Jobim, sugerindo alterao. Houve aprovao unnime do parecer formulado pelo
relator, Dep. Sigmaringa Seixas, pela constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e,
no mrito, pela aprovao do projeto e das emendas 02 a 14 e pela prejudicialidade da emenda
01. Em 09/10/1990, a Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
deu parecer favorvel s emendas oferecidas pela CCJ e pela aprovao das emendas 02 a 14,
oferecidas pelo autor, e pela prejudicialidade da emenda 01. Em 14/11/1990 foi a Plenrio
com a aprovao de requerimento solicitando, nos termos do artigo 155 do Regimento
Interno, urgncia para este projeto. Discusso nica. O parecer da Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania concluiu pela constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e, no
mrito, pela aprovao do projeto, com duas emendas; e pela aprovao das emendas 02 a 14
e pela prejudicialidade da emenda 01, oferecidas pelo autor. Designao do Dep. Geraldo
Campos para proferir parecer em substituio Comisso de Trabalho, Administrao e
Servio Pblico, que conclui pela aprovao do projeto e das emendas da CCJ, bem como
pela aprovao das emendas 02 a 14, oferecidas pelo autor e pela prejudicialidade da 01.
Designao do Dep. Paes Landim para proferir parecer em substituio Comisso de
Finanas e Tributao, que conclui pela aprovao, com destaques. Encerrada a discusso.
Aprovao de requerimento do Dep. Genebaldo Correia, na qualidade de lder do PMDB,
para adiamento da votao por 2 sesses.
Em 14/12/1990 teve sua votao iniciada. O Dep. Paes Landim requereu o
destaque para supresso da expresso: 'bem como dos serventurios dos cartrios
extrajudiciais', constante do inciso xx do artigo 8 do projeto; da expresso: 'bem como
27
quanto aos servios extrajudiciais', constante do artigo 13 do projeto; do inciso I do artigo 33
do projeto, do inciso III do artigo 56 do projeto, e destaque para os artigos 58, 68, 69, 70 e 71
do projeto; destaque para supresso do inciso IV do artigo 72 do projeto; supresso dos
artigos 74, 75 e 76 do projeto; supresso da expresso: 'assegurando-se, se possvel, nos
ofcios extrajudiciais, a escolha das serventias', constante no pargrafo primeiro do artigo 77
do projeto; destaque para supresso do pargrafo segundo do artigo 77 do projeto; destaque
para supresso da expresso: 'e extrajudiciais' constante do artigo 79 do projeto; destaque para
supresso do pargrafo segundo do artigo 80 do projeto; destaque para supresso dos artigos
90 e 91 do projeto; destaque para supresso da expresso: 'inclusive a lei 6750, de 10 de
dezembro de 1979', constante do artigo 93 do projeto. Posteriormente, fizeram o
encaminhamento da votao os Deputados Paes Landim e Genebaldo Correia. Foram
aprovadas as emendas da CCJC e as emendas 02 a 14 do autor. Ficou prejudicada a emenda
01 do autor, nos termos dos pareceres das comisses. O projeto foi aprovado, ressalvados os
destaques (contra o voto do PDT). Votao dos destaques: 1 - aprovao da supresso da
expresso: 'bem como dos serventurios dos cartrios extrajudiciais', constante do inciso XX
do artigo 8. 2 - aprovao da supresso da expresso: 'bem como quanto aos servios
extrajudiciais' constante do artigo 13 (contra o voto do PDT). 3 - aprovao da supresso do
inciso I do artigo 33 (contra o voto do PDT e PT). 4 - aprovao da supresso do inciso III do
artigo 56 (contra o voto do PDT, PT e PCdoB). 5 - aprovao da supresso do artigo 58
(contra o voto do PDT, PT e PCdoB). 6 - aprovao da supresso do artigo 68 (contra o voto
do PDT, PT e PCdoB). 7 - aprovao da supresso do artigo 69. 8 - aprovao da supresso
do artigo 70. 9 - aprovao da supresso do artigo 71 (contra o voto do PDT, PT e PCdoB). 10
- rejeio da supresso do inciso IV do artigo 72. 11 - aprovao da supresso do artigo 74. 12
- aprovao da supresso do artigo 75. 13 - rejeio da supresso do artigo 76. 14 - aprovao
da supresso da expresso: 'assegurando-se, se possvel, nos ofcios extrajudiciais, a escolha
das serventias', constante no pargrafo 1 do artigo 77 (contra o voto do PDT, PT e PCdoB).
15 - aprovao da supresso do pargrafo 2 do artigo 77 (contra o voto do PDT, PT e
PCdoB). 16 - aprovao da supresso da expresso: 'e extrajudiciais', constante do artigo 79
(contra o voto do PDT, PT e PCdoB). 17 - aprovao da supresso do pargrafo 2 do artigo
80 (contra o voto do PDT, PT e PCdoB). 18 - rejeio da supresso do artigo 90. 19 -
aprovao da supresso do artigo 91. 20 - destaque retirado pelo autor da supresso da
expresso: 'inclusive a lei 6750, de 10 de dezembro de 1979', constante do artigo 93.
28
Em 17/04/1991,voltou ao plenrio para discusso em turno nico. Foi designado
relator o Deputado Sigmaringa Seixas para proferir parecer s emendas do Senado Federal em
substituio CCJC, que concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa
de todas as emendas. Foi designado o Deputado Carlos Alberto Campista relator para proferir
parecer s emendas do Senado Federal em substituio CTASP, que conclui pela aprovao
de todas as emendas. E foi designado relator o Deputado Jose Maria Eymael para proferir
parecer s emendas do Senado Federal em substituio CFT, que conclui pela
admissibilidade de todas as emendas.
O presente projeto de lei originou a Lei n 8.185, de 14 de maio de 1991, que foi
objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 29703, em que teve questionado o seu art.
16; a expresso "deliberando o Tribunal em sesso secreta, com a presena das partes e do
Procurador-Geral de Justia" contida no pargrafo nico do art. 144 do Regimento Interno do
Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, e o art. 150, caput, deste Regimento.
Lei n 8185, de 14 de maio de 1991. Dispe sobre a Organizao Judiciria do
Distrito Federal e dos Territrios.
Art. 16 - Nas aes criminais da competncia originria do Tribunal, o
julgamento far-se- em sesso secreta, obedecido o disposto no inciso IX do art. 93 da
Constituio Federal.
Regimento Interno do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios:
Art. 144 - (...)
Pargrafo nico - No julgamento de que trata este artigo, ser facultada a
sustentao oral pelo prazo de 15 (quinze) minutos para cada uma das partes, deliberando o
Tribunal em sesso secreta, com a presena das partes e do Procurador-Geral da Justia, e
proclamando o resultado do julgamento em sesso pblica.
Art. 150 - O julgamento far-se- em sesso secreta, sem a presena das partes e
do Ministrio Pblico, com a obedincia ao disposto nos arts. 561 e 562 do Cdigo de
Processo Penal.
O Tribunal, por unanimidade, conheceu, em parte, da ao e, nessa parte, julgou-a
procedente para declarar a inconstitucionalidade formal da expresso deliberando o Tribunal
em sesso secreta, com a presena das partes e do Procurador-Geral da Justia, contida no
artigo 144, pargrafo nico, do Regimento Interno do Tribunal de Justia do Distrito
Federal e Territrios, bem como do artigo 150, caput, desse mesmo Regimento, nos termos
29
do voto da Relatora. Presidiu o julgamento a Senhora Ministra Ellen Gracie, Vice-Presidente
no exerccio da Presidncia. - Plenrio, 20.04.2006. - Acrdo, DJ 12.05.2006.
De acordo com o autor da presente ADI, os dispositivos impugnados ofendem os
arts. 5, LX (a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa
da intimidade ou o interesse social o exigirem) e 93, IX (todos os julgamentos dos rgos
do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de
nulidade, podendo a lei, se o interesse pblico exigir, limitar a presena, em determinados
atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes), ambos da Constituio
Federal. Para ele a garantia da publicidade dos atos processuais assegura a plena realizao de
outras garantias fundamentais, tais como a ampla defesa, o contraditrio e o julgamento
imparcial. Assevera o requerente que o processo penal brasileiro adota, como regra, a
publicidade plena quando os atos so assistidos por qualquer pessoa , valendo-se da
publicidade restrita quando os atos so presenciados unicamente pelas partes e seus
advogados ou apenas por estes ltimos - somente como exceo e no resguardo do interesse
pblico e da intimidade.
Afirma que se por um lado a Constituio admite que a lei ordinria restrinja a
garantia fundamental da publicidade quando assim for exigido pelo interesse social ou pela
necessidade de defesa da intimidade, no se justifica, por outro, que todo e qualquer
julgamento penal de autoridade dotada de prerrogativa de foro em razo da funo ou cargo
pblico ocupado seja realizado em sesso secreta.
Argumenta que na regulamentao dos julgamentos em aes penais originrias
de Tribunais, presente na Lei 8.038/90, no se encontra determinao para que o julgamento
deste tipo de ao se faa em sesso secreta. Porm, complementa o requerente, na
impossibilidade de se definir, geral e abstratamente, quais seriam os casos especficos que
reclamariam a publicidade restrita, o referido diploma legal se vale de conceito jurdico
indeterminado consubstanciado na expresso podendo (...) se o interesse pblico o exigir
(art. 12, II) para dar ao Presidente do Tribunal a possibilidade de avaliar se as circunstncias
do caso concreto exigem, excepcionalmente, o sigilo processual, ainda assim, com a presena
das partes e de seus respectivos patronos. Trata-se, conclui, ao fim e ao cabo, de uma
ponderao de garantias segundo o princpio da proporcionalidade.
Defende, ainda, o Chefe do Ministrio Pblico da Unio, a inexistncia de
qualquer presuno, contida nos dispositivos impugnados, de que h um interesse pblico, no
julgamento em segredo de justia, inerente ao fato de se tratar de aes penais movidas em
detrimento de autoridades que exeram funes pblicas relevantes.
30
Aduz, por fim, vcio na elaborao dos preceitos regimentais atacados, por
trazerem consigo restrio somente exigvel, segundo a Carta Magna, aps a edio de lei em
sentido formal (CF, 93, IX). Requer, liminarmente, a suspenso dos dispositivos em exame e,
no mrito, a procedncia do pedido de declarao de inconstitucionalidade dos comandos
normativos impugnados.
Solicitadas informaes na forma do art. 12 da Lei 9.868/99, prestou-as o
Presidente da Repblica, valendo-se das razes elaboradas pela Advocacia-Geral da Unio.
Nestas, alegou-se que a prpria norma constitucional do art. 93, IX que admite excees,
fixveis em lei, ao princpio da publicidade ampla dos atos processuais. Sustenta que, por esse
motivo, o dispositivo legal atacado e seu desdobramento previsto no Regimento Interno do
TJDFT equivalem aos comandos referentes a este tema contidos na Lei 8.038/90, que institui
normas procedimentais para os processos que especifica perante o Superior Tribunal de
Justia e o Supremo Tribunal Federal, alm de guardarem estreita correlao com o art. 245,
VII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Sustenta que a Constituio Federal no impede que o legislador ordinrio opte
em abrir mo da previso de sesso secreta caso a caso e decida por estabelecer, a priori, uma
categoria de processos - ratione personae e ratione materiae em que o segredo seja sempre
observado, evitando-se, nesses casos, um linchamento moral antecipado, e permitindo que
o tribunal julgue de forma jurdica e no politicamente, livre das presses e contra-presses
inerentes ao passionalismo partidrio que envolve processos da natureza daqueles de que
aqui tratamos. Pugna, assim, pelo desacolhimento da presente ao direta.
Nas informaes elaboradas pela Advocacia do Senado Federal e adotadas pelo
Presidente do Congresso Nacional, sustenta-se que o art. 93, IX, da Constituio, delegou ao
legislador ordinrio a competncia para disciplinar os casos em que os julgamentos devero
ser realizados em sesso secreta. Salienta-se, ademais, que o STF j reconheceu a
constitucionalidade de norma que prev a realizao de sesso secreta de julgamento no
mbito da Justia Militar.
Por fim, vieram as informaes prestadas pelo Presidente do Tribunal de Justia
do Distrito Federal e Territrios, nas quais assevera que aps a edio da Lei 8.658/93, o
preceito que vem sendo aplicado por este Tribunal de Justia, no particular, o contido no
art. 12, inc, II, da lei n 8038/90.
A Advocacia-Geral da Unio, em sua manifestao, sustenta que o princpio da
publicidade dos atos processuais no possui carter absoluto, e que a permisso constitucional
prevista no art. 93, IX, dirigida ao legislador ordinrio, se coaduna com as peculiaridades do
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julgamento originrio, nos tribunais, das pessoas que exercem relevantes funes pblicas,
uma vez que a restrio publicidade constitui, na defesa do interesse pblico, medida
preventiva de atos atentatrios no s dignidade dos agentes pblicos processados como das
instituies que representam.
Afirma que tais autoridades, diante da notoriedade assumida perante a sociedade,
esto, mais que as pessoas comuns, sujeitas execrao pblica em caso de responderem a
processo criminal, e que a tendncia ocorrer pseudojulgamentos populares, com
humilhao para os acusados e desdouro para as instituies, cujas conseqncias no se
apagam, nem mesmo com a absolvio final dos rus. Reafirma, dessa maneira, a
constitucionalidade das normas atacadas.
A Ministra Ellen Gracie como Relatora assim se manifestou, in verbis:
1 - Como se depreende do relatrio, o deslinde da questo de mrito
suscitada na presente ao direta passaria, necessariamente, pelo exame de
legitimidade da restrio ao direito fundamental da publicidade dos
julgamentos e pela conseqente averiguao da adequao, da necessidade e
da proporcionalidade em sentido estrito de normas que impuseram, como
regra, a forma secreta de sesso para o julgamento das aes criminais, de
competncia originria do TJDFT, movidas contra autoridades detentoras de
foro por prerrogativa de funo no mbito do Distrito Federal. A anlise
dessa matria somente deve ser levada a efeito nesta Corte se conducente
entrega de uma efetiva prestao jurisdicional que, em sede de ao direta,
consubstancia-se na declarao de constitucionalidade ou de
inconstitucionalidade dos atos normativos impugnados. Penso no ser esta a
hiptese dos autos.
2 - que o art. 16 da Lei 8.185, de 14.04.91, (Nas aes criminais da
competncia originria do Tribunal, o julgamento far-se- em sesso
secreta, obedecido o disposto no inciso IX do art. 93 da Constituio
Federal) encontra-se tacitamente revogado desde a edio da Lei 8.658, de
26.05.93, que estendeu a aplicao das regras previstas nos arts. 1 a 12 da
Lei 8.038/90 dirigidas, originariamente, ao STF e ao STJ - s aes penais
de competncia originria dos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito
Federal e dos Tribunais Regionais Federais. Assim, muito antes do
ajuizamento da presente ao, a determinao do grau de publicidade das
sesses de julgamento de aes penais no TJDFT j se encontrava
disciplinada pela norma contida no art. 12, II da Lei 8.038/90 (encerrados
os debates, o Tribunal passar a proferir o julgamento, podendo o
Presidente limitar a presena no recinto s partes e seus advogados, ou
somente a estes, se o interesse pblico exigir). Esta lei regulamentou a
matria em debate de maneira distinta e inconcilivel com a frmula disposta
no hostilizado art. 16 da Lei 8.185/91.
3 - Dessa forma, no conheo do pedido quanto ao apontado art. 16 da Lei
de Organizao Judiciria do Distrito Federal e dos Territrios (Lei
8.185/91).
4 Passo, ento, anlise dos dois dispositivos do Regimento Interno do
TJDFT (art. 144, par. nico e 150, caput), que impem a realizao de
sesso secreta, no mbito da Corte distrital, tanto no julgamento relativo ao
32
recebimento ou rejeio da denncia ou da queixa, quanto naquele em que
apreciada a procedncia ou a improcedncia da acusao. Registre-se,
inicialmente, que embora o Presidente do TJDFT tenha informado que a
norma regularmente observada por aquela Corte para a hiptese ora em
anlise o referido art. 12, II, da Lei 8.038/90, a mais recente e atualizada
publicao do texto do Regimento Interno (DJ 18.10.04), determinada pela
Portaria GPR n 830, de 13.10.04, traz em seu corpo os dispositivos
questionados nesta ao direta. So comandos que, ao menos no plano ideal,
continuam a ostentar certa carga de normatividade.
5 - Desponta, dessa forma, problemtica j conhecida por esta Corte,
concernente existncia de duas esferas de competncia normativa, distintas
e autnomas, extradas diretamente da Constituio Federal e atribudas, de
um lado, ao legislador ordinrio, e, do outro, aos Tribunais, no que diga
respeito matria pertinente organizao e definio da ordem interna
dos trabalhos judicirios.
Para a Ministra a peculiaridade da ADIN a contestao de um complexo
normativo referente a um mesmo tema a realizao do julgamento de ao penal em sesso
secreta formado por dispositivo de lei federal e por dois outros pertencentes a regimento
interno de tribunal. E destaca que at a ordem constitucional anterior a que foi instaurada pela
Carta de 1988 este fato no causaria espcie, dadas as regras, ento existentes, que delegavam
aos regimentos a funo de editar normas complementares para o processo (arts. 618 e 666
do CPP) ou mesmo de dispor, no caso do Supremo Tribunal Federal, sobre o processo e o
julgamento dos feitos de sua competncia (Constituio de 1967, art. 119, 3, c).
Com a Constituio Federal de 1988, teve-se a delimitao mais criteriosa, o
campo de regulamentao das leis e dos regimentos internos dos tribunais, cabendo a estes
ltimos respeitarem a reserva de lei federal para a edio de regras de natureza processual
(CF, art. 22, I), bem como as garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia
e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos (CF, art. 96, I, a).
Assim, nas palavras do eminente Ministro Celso de Mello, proferidas no julgamento da ADI
1.105-MC, rel. Min. Paulo Brossard, DJ 27.04.01, nem o Poder Executivo e nem o Poder
Legislativo podem editar normas sobre os trabalhos internos das Cortes Judicirias.
Asseverou, ainda, S. Ex., naquela assentada, citando Mrio Guimares, que no h dizer
que a lei prevalece sobre o regimento. Lei e regimento tm rbitas distintas. Dentro de suas
reas respectivas, soberanos o so, igualmente, o Legislativo e o Judicirio.
Para a relatora no o caso de se averiguar se as normas de regimento em anlise
esto em confronto com a lei, mas se poderiam dispor, soberanamente, sobre o assunto em
questo. Ainda de acordo com a Ministra:
6 - No presente caso, tm-se normas regimentais que, a pretexto de
regulamentar o procedimento a ser seguido no TJDFT para o julgamento
penal de autoridades possuidoras de foro por prerrogativa de funo,
33
estabeleceu restrio ao direito fundamental da publicidade dos atos
processuais, impondo a modalidade secreta de sesso - ?com a presena das
partes e do Procurador-Geral de Justia, no caso do art. 144, par. nico, e
sem a presena dos mesmos, na previso do art. 150, caput -?para o momento
de deliberao por parte dos integrantes do colegiado. Ora, na lio de Jos
Frederico Marques, o termo direito processual abarca no somente as
normas relativas s garantias do contraditrio, do devido processo legal,
dos poderes, direitos e nus que constituem a relao processual, como
tambm as normas que tm em vista compor preceitos que regulem os atos
destinados a realizar a causa finalis da jurisdio.3 Nessa direo, esta
Corte, ao apreciar regra que fixava, em regimento, o quorum necessrio para
se considerar tomada, com eficcia, uma deciso de Turma do Superior
Tribunal de Justia, concluiu tratar-se de tema inserido na seara processual,
alheio aos assuntos de regimento, uma vez que o dispositivo fixa um
requisito da existncia mesma das decises de um rgo colegiado (voto
do Min. Seplveda Pertence no HC 74.761, rel. Min. Maurcio Corra, DJ
12.09.97).
7 - No caso em debate, da mesma forma, ante a regra fundamental insculpida
no art. 5, LX, da Constituio Federal, a publicidade se tornou pressuposto
de validade no apenas do ato de julgamento realizado pelo Tribunal, mas da
prpria deciso que tomada por esse rgo jurisdicional. Presente,
portanto, vcio formal consubstanciado na invaso da competncia privativa
da Unio para legislar sobre direito processual. No por outra razo que o
art. 12, II da Lei 8.038/90, como visto, a regra que vem sendo regularmente
aplicada no mbito do TJDFT, conforme atestado, nas informaes, pelo
prprio Presidente daquela Corte distrital.
8 - Registro, ademais, a impropriedade da utilizao, pretendida pela
Advocacia-Geral da Unio, dos arts. 234, 2 e 245, VII do Regimento
Interno deste Supremo Tribunal como parmetro a confirmar a
constitucionalidade das normas em anlise. Primeiro porque o Regimento
Interno dessa Casa, segundo jurisprudncia h muito firmada, foi recebido
pela Constituio com fora de lei formal. Alm disso, so normas que j se
encontram tacitamente revogadas pela Lei 8.038, de 28.05.90, que instituiu o
processamento e o julgamento das aes penais originrias no mbito dessa
Corte e do Superior Tribunal de Justia. Tanto assim que aponto, a ttulo
de exemplo, julgamento realizado em junho do ano passado, ocorrido no
INQ 2.033, rel. Min. Nelson Jobim, no qual esta Corte apreciou e rejeitou
queixa-crime proposta contra Ministro do Superior Tribunal de Justia. No
houve, naquela assentada, qualquer restrio publicidade do ato de deciso
tomado por este Plenrio.
9 - Diante de todo o exposto, conheo parcialmente a presente ao direta e,
nessa parte, julgo procedente o pedido e declaro a inconstitucionalidade
formal da expresso deliberando o Tribunal em sesso secreta, com a
presena das partes e do Procurador-Geral da Justia, disposta no art. 144,
par. nico do Regimento Interno do Tribunal de Justia do Distrito Federal e
Territrios, bem como do art. 150, caput, desse mesmo regimento.
Na anlise deste item percebe-se que no houve nem na CCJC nem no plenrio
discusso acerca do objeto questionado na ADI referida, ao passo que o Supremo Tribunal
Federal discutiu o mrito com profundidade, inclusive em face de outros dispositivos tambm
questionados na ADI.
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4.2 PL 2.899/97 LEI 9.536/97 ADIN 3324-7
O PL 2.899/99 regulamenta o pargrafo nico do artigo 49 da Lei 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, que estabelece que a transferncia ex officio ser efetivada, entre
instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer poca do ano e
independente da existncia de vaga, quando se tratar de servidor pblico civil ou militar
estudante, seu filho ou dependente estudante, se requerida em razo de comprovada remoo
ou transferncia de oficio, que acarrete mudana de domiclio para o Municpio onde se situe
a instituio recebedora, ou para a localidade mais prxima.
Em plenrio, foi aprovado requerimento dos Deputados Lus Eduardo, lder do
Governo; Jose Carlos Aleluia, na qualidade de lder do PFL; Geddel Vieira Lima, lder do
Bloco PMDB/PSD/PSL/ PRONA; Arlindo Vargas, na qualidade de lder do PTB e Arnaldo
Madeira, na qualidade de lder do PSDB, solicitando, nos termos do artigo 155 do Regimento
Interno, urgncia para este projeto. Discusso em turno nico. Designao do relator,
Deputado Francisco Rodrigues, para proferir parecer em substituio CREDN, que concluiu
pela aprovao deste e rejeio dos projetos 2.871/97 e 2.901/97. Designao do relator,
Deputado Edinho Arajo para proferir parecer em substituio CECD, que concluiu pela
aprovao, nos termos do parecer do relator da CREDN. Designao do relator, Deputado
Alberico Filho, para proferir parecer em substituio CCJC, que concluiu pela
constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa. Encerrada a discusso. Apresentao de
emenda de plenrio, pelo Dep. Jair Bolsonaro e outros. Designao do relator, Deputado
Francisco Rodrigues, para proferir parecer emenda de plenrio, em substituio CREDN,
que conclui pela aprovao. Designao do relator, Deputado Edinho Arajo, para proferir
parecer emenda de plenrio em substituio CECD, que concluiu pela aprovao.
Designao do relator, Deputado Alberico Filho, para proferir parecer emenda de plenrio
em substituio CCJC, que concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica
legislativa. Aprovao da proposta dos relatores para este projeto, prejudicados os
requerimentos de preferncia dos Deputados Odelmo Leo e Sergio Miranda. Aprovao da
emenda de plenrio, com pareceres favorveis. Aprovao do projeto. Prejudicados os
Projetos de Lei 2.871/97 e 2.901/97. Aprovao da redao final, oferecida pelo relator,
Deputado Carlos Alberto Campista.
A Ao Direta de Inconstitucionalidade 33247, em que foi relator o Ministro
Marco Aurlio de Mello, teve questionado o dispositivo legal inserto no art. 1 da Lei n
9.536, de 11 de dezembro de 1997, que diz:
35
Art. 1 - A transferncia ex officio a que se refere o pargrafo nico do
art. 49 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ser efetivada, entre
instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer poca
do ano e independente da existncia de vaga, quando se tratar de servidor
pblico federal civil ou militar estudante, ou seu dependente estudante,
se requerida em razo de comprovada remoo ou transferncia de ofcio,
que acarrete mudana de domiclio para o municpio onde se situe a
instituio recebedora, ou para localidade mais prxima desta.
Para o Ministro Marco Aurlio a Ao Direta de Inconstitucionalidade faz-se
dirigida contra o artigo 1 da Lei n 9.536/97: Art. 1 A transferncia ex officio a que se refere
o pargrafo nico do art. 49 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ser efetivada, entre
instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer poca do ano e
independente da existncia de vaga, quando se tratar de servidor pblico federal civil ou
militar estudante, ou seu dependente estudante, se requerida em razo de comprovada
remoo ou transferncia de ofcio, que acarrete mudana de domiclio para o municpio onde
se situa a instituio recebedora ou para a localidade mais prxima desta. O artigo 49 da Lei
n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, estabeleceu as diretrizes e bases da educao nacional:
Art. 49. As instituies de educao superior aceitaro a transferncia de
alunos regulares, para cursos afins, na hiptese de existncia de vagas, e
mediante processo seletivo. Pargrafo nico. As transferncias ex officio dar-
se-o na forma da lei. Assevera-se que o preceito encerra a possibilidade de
egressos de instituies privadas virem a ser transferidos para instituies
pblicas, com ofensa ao disposto nos artigos 5, caput e inciso I; 37, caput;
206, inciso I a VII; 207, caput; 208, inciso V, da Constituio Federal.
E em seu voto afasta a impossibilidade jurdica aventada. E justifica dizendo:
O Direito conta com instrumentos, expresses e vocbulos com sentido
prprio, no cabendo a mesclagem, quando esta se faz a ponto de ensejar
regime diverso, construo que no se afina com o arcabouo normativo. H
de se distinguir a ao direta de inconstitucionalidade da ao declaratria de
constitucionalidade. So irms, cujo alcance chegar-se concluso quer
sobre o vcio, quer sobre a harmonia do texto em questo com a Carta da
Repblica. O que as difere o pedido formulado. Na ao direta de
inconstitucionalidade, requer-se o reconhecimento do conflito do ato atacado
com a Constituio Federal, enquanto, na declaratria de
constitucionalidade, busca-se ver proclamada a harmonia. A nomenclatura
de cada qual das aes evidencia tal diferena.
Pois bem, os artigos 13 e seguintes e, como dito, especialmente o 14, todos
da Lei n 9.868/99, cuidam da ao declaratria de constitucionalidade, e o
pedido formulado neste processo no a revela. A ambigidade que pode
suscitar o pleito de julgamento visando interpretao conforme a Carta
longe fica de implicar a confuso. Se julgado procedente, chega-se, sem
reduo do texto, ao afastamento de regncia tida por inconstitucional e esta
, justamente, de acordo com a pea inicial, a de viabilizao, pelo artigo 1
da Lei n 9.536/97, de transferncia de instituio particular para pblica. O
que se busca ver assentado que, luz dos textos constitucionais aludidos, a
36
clusula ... entre instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino...
no alberga a transferncia sem a observncia necessria do carter privado
ou pblico das instituies envolvidas. Rejeito a preliminar evocada.
Antes de adentrar o exame de fundo, esclareo que os precedentes evocados
e referidos no relatrio no tm a especificidade que os tornaria afinados
com a matria em discusso neste processo. Tanto o de minha lavra, quanto
o da relatoria do ministro Carlos Velloso, ambos formalizados em processos
subjetivos e no objetivos, longe ficaram de envolver a matrcula em
instituio pblica quando, na origem, integrado o servidor ou o dependente
em estabelecimento particular. Sob o ngulo da dualidade de regncia,
considerado o artigo 99 da Lei n 8.112/90 e o artigo 1 da Lei n 9.536/97,
afasto a concluso sobre a revogao do primeiro diploma. As leis cuidam de
temas diversos, ou seja, a 8.112/90, da transferncia de servidor civil, e a
9.536/97, de servidor militar. Realmente, o princpio da isonomia no
encerra identidade absoluta, deixando de prevalecer se razovel o fator de
discriminao. Ento dado encontrar o ponto em comum da normatizao,
no tocante a servidores pblicos civis e servidores pblicos militares, isto ,
a transferncia do local de trabalho. O artigo 99 da Lei n 8.112/90 e o 1 da
Lei n 9.536/97 repousam em razo de ser nica - a convenincia e, diria
mesmo, a necessidade de ato da Administrao Pblica, de ato de interesse
do Estado, no resultar em prejuzo na rea sensvel que a da educao. A
nova matrcula do servidor ou do dependente, seja ele civil ou militar, ,
social e constitucionalmente, aceitvel, preservando-se a situao existente e,
com isso, eliminando-se o prejuzo, no que buscado aperfeioamento que,
em ltima anlise, reverte em benefcio da administrao pblica, alfim da
prpria sociedade. dado assentar uma premissa: mostra-se em harmonia
com a Carta da Repblica texto que assegure a matrcula em instituio de
ensino no local de destino, evitando-se o dano que adviria do fato de a
Administrao Pblica haver exigido a prestao de servios, o trabalho, em
outra localidade.
O teor do artigo 1 da Lei n 9.536, de 11 de dezembro de 1997, presente a
referncia a instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino, viabiliza
entendimentos diversos. A Advocacia- Geral da Unio, no Parecer RA
02/2004, concluiu estar contemplada a transferncia de instituio particular
para pblica. Sob essa ptica, surge o conflito do texto em exame com a Lei
Mxima, tendo em vista valores maiores nesta previstos. O trato dos efeitos
da transferncia no campo da educao afigura-se desigual, favorecendo
servidores militares em detrimento do grande todo, ou seja, do acesso
universidade pelo critrio que norteia a realizao do vestibular. sabido
que este, em instituio privada, no apresenta as mesmas dificuldades
notadas no ingresso em instituio pblica.
Pois bem, abandonando-se a relao de causalidade prpria aos diplomas
legais, ter-se- que, a persistir o artigo 1 da Lei n 9.536/97, na ptica da
Advocacia-Geral da Unio, o ato de transferncia do servidor resultar em
vantagem que no encontra justificativa, fugindo simples razo de ser do
texto - preservar a continuidade dos estudos. A matrcula logicamente
sempre ser pretendida na instituio pblica, levando em conta no s a
envergadura do ensino, como a prpria gratuidade, absorvendo-se vagas que
devem e precisam, de acordo com a Constituio Federal, ser oferecidas,
presente o mrito dos candidatos, a toda a sociedade, viabilizando-se a
participao igualitria em disputa que hoje acirrada, ante a situao
precria do ensino pblico, notada a flagrante escassez de vagas oferecidas.
Sim, consentnea com a Carta da Repblica previso normativa
asseguradora, ao militar e ao dependente estudante, do acesso a instituio
37
de ensino na localidade para onde removido. Todavia, a transferncia do
local do servio no pode se mostrar verdadeiro mecanismo para lograr-se a
transposio da seara particular para a pblica, sob pena de se colocar em
plano secundrio a isonomia artigo 5, caput e inciso I -, a impessoalidade,
a moralidade na Administrao Pblica, a igualdade de condies para o
acesso e permanncia na escola superior, prevista no inciso I do artigo 206,
bem como a viabilidade de chegar-se a nveis mais elevados do ensino, no
que o inciso V do artigo 208 vincula o fenmeno capacidade de cada qual.
H mais.
Sobressai a contrariedade ao princpio isonmico, no que vieram a ser
tratados, de forma desigual, civis e militares, sem que o fator de
discriminao merea agasalho. Enquanto, luz do artigo 99 da Lei n
8.112/90, a transferncia de civis h de observar a similitude, a igualdade de
situaes, procedendo-se matrcula em instituio congnere quela de
origem, os servidores militares tm algo que no lhes homenageia a postura
elogivel notada na defesa do respeito a prerrogativas e direitos, ou seja,
contam com verdadeiro plus, que a passagem automtica, em virtude da
transferncia, de uma situao onerosa e que veio a ser alcanada ante
parmetros singulares, para a reveladora de maior vantagem, presentes a
gratuidade e a envergadura do ensino. Considerada a autonomia
universitria, tomada em sentido maior, admite-se, certo, a adequao do
princpio da legalidade, a submisso lei, mas indispensvel que se tenha
disciplina calcada na proporcionalidade.
Quanto aos pedidos sucessivos, e no alternativos, j que no cabe a terceiro
a escolha do cumprimento do que vier a ser decidido, acolho o que se
mostrou, ao requerente, ao Procurador- Geral da Repblica, de maior
importncia e que, portanto, foi formalizado em primeiro lugar. Julgo-o
procedente para, sem reduo do texto do artigo 1 da Lei n 9.536, de 11 de
dezembro de 1997, assentar-lhe a inconstitucionalidade, no que se lhe
empreste o alcance de permitir a mudana, nele disciplinada, de instituio
particular para pblica, encerrando a clusula entre instituies vinculadas a
qualquer sistema de ensino a observncia da natureza privada ou pblica
daquela de origem, viabilizada a matrcula na congnere. Em sntese, dar-se-
a matrcula, segundo o artigo 1 da Lei n 9.536/97, em instituio privada,
se assim o for a de origem, e em pblica, caso o servidor ou dependente for
egresso de instituio pblica.
Para o Ministro Gilmar, Mendes a educao, nos termos do art. 205 da
Constituio Federal, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho. Trata-se de assunto cuja relevncia pblica
inegvel. O art. 206, por sua vez, traz diversos princpios dos quais
pertinente destacar os seguintes:
I - igualdade de condies para o acesso e
permanncia na escola; (...)
III - pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de
instituies pblicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos
oficiais;
(...)
VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma
da lei;
VII - garantia de padro de qualidade.
38
Nesse contexto, as Universidades assumem importante papel na estrutura
institucional do Estado Democrtico de Direito Brasileiro segundo o
disposto nos arts. 207 e 208, V da CF: Art. 207. As universidades gozam de
autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e
patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extenso.
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de: (...) V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e
da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; A Constituio
garante igualdade de acesso e permanncia ao ensino pblico de qualidade
conforme a capacidade de cada um. Impe ainda, que o acesso ao ensino seja
realizado de modo isonmico.
Nesse contexto, a questo principal que se coloca a seguinte: o qu
garantiria o acesso diferenciado de servidores pblicos s universidades
pblicas em relao aos demais cidados? Conforme largamente assentado
na doutrina, o fundamento jurdico para a transferncia ex officio de
servidores pblicos consiste na necessidade de assegurar-lhes condies
mnimas, ou pelo menos equivalentes, para que seja viabilizada a
continuidade da prestao dos servios pblicos em consonncia com o
princpio constitucional da eficincia da Administrao (CF, art. 37). No
caso, o ato normativo impugnado dispensa tratamento diferenciado aos
servidores pblicos que, por ser irrestrito, viola o princpio da isonomia e,
por conseguinte, afigura arbitrariedade incompatvel com os ideais
republicanos do Estado Democrtico de Direito Brasileiro.
No estou a questionar aqui a justificativa legislativa para a adoo desse
tratamento diferenciado. Deseja-se verificar, unicamente, se a aplicao
absoluta da disposio legal que demanda a transferncia obrigatria
independente do nmero de vagas disponveis compatvel com a satisfao
dos demais princpios constitucionais envolvidos.
E conclui da seguinte maneira:
Como conformar a interpretao constitucional do preceito normativo
impugnado sem comprometer a satisfao dos princpios e interesses
relacionados questo? Creio ter pertinncia, nesse especfico, a regra
inscrita no art. 99 da Lei no 8.112/1990 (e, obviamente, no estou a propor
qualquer interpretao da constituio conforme a lei): Art. 99. Ao servidor
estudante que mudar de sede no interesse da Administrao, assegurada, na
localidade da nova residncia ou na mais prxima, matrcula em instituio
congnere, em qualquer poca, e independentemente de vaga.
Pargrafo nico. - O disposto neste artigo estende-se ao cnjuge ou
companheiro, aos filhos, ou enteados do servidor que vivam na sua
companhia, bem como aos menores sob sua guarda, com autorizao
judicial. Em um caso como este, o critrio da congeneridade estritamente
proporcional ao caso porque tanto possibilita o ingresso no caso de
transferncias ex officio, como garante a integridade da autonomia
universitria, alm de preservar minimamente o interesse daqueles que no
so servidores pblicos civis e militares ou seus dependentes, ou seja, a
grande maioria da populao brasileira.
Conclui-se, pelo exposto, que a remoo de ofcio condio necessria,
mas que no pode ser simplesmente admitida como requisito suficiente para
determinar, de modo irrestrito, a transferncia. Voto, portanto, no sentido de
39
julgar parcialmente procedente a ao direta, emprestando ao dispositivo
impugnado interpretao conforme de modo a autorizar a transferncia
obrigatria desde que a instituio de destino seja congnere de origem.
O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente, em parte, a ao para, sem
reduo do texto do artigo 1 da Lei n 9536, de 11 de dezembro de 1997, assentar a
inconstitucionalidade no que se lhe empreste o alcance de permitir a mudana, nele
disciplinada, de instituio particular para pblica, encerrando a clusula entre
instituies vinculadas a qualquer sistema de ensino a observncia da natureza privada ou
pblica daquela de origem, viabilizada a matrcula na congnere. Em sntese, dar-se- a
matrcula, segundo o artigo 1 da Lei n 9536/97, em instituio privada se assim o for a de
origem e em pblica se o servidor ou o dependente for egresso de instituio pblica, tudo
nos termos do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Falaram, pelo
Ministrio Pblico Federal, o Dr. Cludio Lemos Fonteles, Procurador-Geral da Repblica
e, pela Advocacia-Geral da Unio, o Dr. lvaro Augusto Ribeiro Costa, Advogado-Geral
da Unio. - Plenrio, 16.12.2004. - Acrdo, DJ 05.08.2005.
Nesta anlise, o Projeto de Lei no chegou sequer a passar pela CCJ, tendo
recebido o seu parecer pela constitucionalidade diretamente no plenrio, onde no foi objeto
de discusso o dispositivo questionado na ADI. No Supremo Tribunal Federal, o dispositivo
questionado foi amplamente discutido e considerado inconstitucional.
4.3. PL 934/99 LEI 9.996/00 ADIN 2306-3
O PL-934/1999, de autoria de Gerson Camata, foi apresentado em 14 de maio de
1999 e dispe sobre anistia de multas aplicadas pela Justia Eleitoral em 1998. Foi votado em
turno nico e foram apresentadas 05 (cinco) emendas em plenrio, 01 (uma) pelo Deputado
Marcondes Gadelha, 03 (trs) pelo Deputado Romeu Queiroz e 01 (uma) pelo Deputado
Inocncio Oliveira. O Deputado Professor Luizinho proferiu parecer s emendas em
substituio CCJC e concluiu pela prejudicialidade das emendas 02 e 05 e pela rejeio da
emenda 04 e aprovao da emenda 01. A votao foi encaminhada pelos Deputados Professor
Luizinho e Dr. Rosinha. A emenda 01 foi aprovada em plenrio, com o parecer favorvel.
Deixou-se de submeter a voto a emenda de plenrio 04, conforme os termos do pargrafo 6
do artigo 189 do Regimento Interno. Foi aprovada a emenda supressiva do relatrio da CCJC.
O projeto recebeu 261 (duzentos e sessenta e um) votos favorveis e 110 (cento e dez)
contrrios, com 13 (treze) abstenes.
40
Em ADIN proposta pelo Conselho Federal da OAB Ordem dos Advogados do
Brasil, foi designada relatora a Ministra Ellen Gracie, e teve como objeto questionado o
inteiro teor da Lei n 9.996 , de 14 de agosto de 2000, que dispe sobre anistia de multas
aplicadas pela Justia Eleitoral em 1996 e 1998.
Art. 1. Trata da anistia dos dbitos decorrentes de multas aplicadas aos eleitores
que deixaram de votar nas eleies realizadas nos dias 03 de outubro e 15 de novembro de
1996 e nas eleies dos dias 04 e 25 de outubro de 1998 , bem como aos membros de mesas
receptoras que no atenderam convocao da Justia Eleitoral , inclusive os alcanados com
base no art. 344 da Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965.
Art. 2. So igualmente anistiados os dbitos resultantes das multas aplicadas pela
Justia Eleitoral, a qualquer ttulo, em decorrncia de infraes praticadas nos anos eleitorais
de 1996 e 1998.
Art. 3. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Alega a autora ofensa aos princpios constitucionais contidos nos artigos 1,
pargrafo nico (princpio representativo); art. 2 (separao dos poderes); art. 5, caput
(isonomia) e XXXVI (direito adquirido; art. 21, XVII (competncia da Unio para conceder
anistia); art. 37, caput (moralidade); art. 48, VIII (competncia do Congresso Nacional para
dispor sobre anistia).
O Tribunal, por maioria de votos, vencidos os Senhores Ministros Seplveda
Pertence, Sydney Sanches, Nri da Silveira e o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurlio,
julgou improcedente o pedido formulado na inicial da Ao Direta de Inconstitucionalidade n
2306 -3/DF para manter o inteiro teor da Lei 9.996, de 2000.
O Projeto de Lei apresentado neste tpico foi discutido somente em plenrio, e a
lei resultante dele foi questionada em ADI no Supremo Tribunal Federal e foi considerada
constitucional.
4.4. PL 1.699/99 LEI 9.932/99 ADIN 2244-0
O Projeto de Lei 1.699 deu entrada em 21/09/99 e, em 24/09/99, foi para a
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), com a relatoria do Deputado
41
Jutahy Junior. Em 27/09/99, foi para a Comisso de Finanas e Tributao (CFT) onde o
relator foi o Deputado Edinho Bez. Em 9/11/1999 foi discutido, em plenrio, em turno nico.
A votao foi encaminhada pelos Deputados Jos Pimentel, Luiz Carlos Hauly, Fernando
Coruja e Cunha Bueno. Foram apresentadas 19 emendas. Deixaram de ser submetidas a voto
as emendas de plenrio 01,18,19, nos termos do pargrafo 6 do artigo 189 do Regimento
Interno. Foram rejeitadas as emendas 02 a 17, com pareceres contrrios. A proposio foi
aprovada com 302 ( trezentos e dois ) votos favorveis e 96 ( noventa e seis) votos contrrios,
com uma absteno. Foi apresentada uma emenda aglutinativa em plenrio pelo Deputado
Milton Temer, do PT Partido dos Trabalhadores e que teve parecer proferido pelo relator
Deputado Mrcio Fortes, em substituio CEIC, que concluiu pela rejeio. O Deputado
Luiz Carlos Hauly proferiu parecer pela CFT e concluiu pela adequao financeira e
oramentria e pela rejeio no mrito. O Deputado Antnio Valle proferiu parecer em
substituioa CCJC e concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e boa tcnica legislativa.
A votao foi encaminhada pelo Deputado Jos Pimentel. Foram rejeitadas as emendas de
plenrio 06, 08,11,12 .
O Partido Comunista do Brasil PCdoB, questionando a eficcia dos incisos I,
II, III e IV do art. 3 da Lei 9.932, entrou com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, que
recebeu o nmero 2.244-0, em que o relator foi o Ministro Maurcio Corra e cuja a ementa
foi: Ao Direta de Inconstitucionalidade , lei ordinria 9.932, de 20 de dezembro de 1999,
que dispe sobre a transferncia de atribuies da IRB Brasil Resseguros S/A IRB
Brasil/RS para a Superintendncia de Seguros Privados, vcio formal, Lei Complementar.
Autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguros, resseguro, previdncia e
capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador; matria reservada a lei complementar;
CF, artigo 192,II.
Entendimento divergente do relator, que apenas suspende a vigncia da expresso
incluindo a competncia para conceder autorizao, constante do artigo 1 da Lei 9932/99,
por considerar que os demais dispositivos disciplinam matria tpica de lei ordinria.
Medida cautelar deferida para suspender, at o julgamento final da ao, a eficcia
dos incisos I,II,III e IV da Lei 9.932 de 20 de dezembro de 1999 e declarar prejudicado o
pedido quanto s demais disposies em face da deciso proferida na ADI 2223.
O Ministro Mauricio Corra, em seu relatrio, transcreve a ntegra da norma
impugnada e o pleito do requerente com respeito ao vcio formal, de acordo com o inciso II
42
do artigo 192 da Constituio Federal, cujo entendimento do requerente de que o
funcionamento dos estabelecimentos de resseguros continua submetido ao que vier a ser
disciplinado em lei complementar. O requerente tambm solicita inconstitucionalidade formal
do art.2, art.9 e art 12.
O relator entendeu no existir razo para a inconstitucionalidade formal de toda a
lei, pois as disposies contidas na lei podem ser objeto de lei ordinria, e faz referncia
ADI 2223, onde refutou a necessidade de lei complementar para disciplinamento da matria,
excetuando a questo da concesso de autorizaes. A Ministra Ellen Gracie pediu vnia por
divergir do relator e manifesta o entendimento de que o sistema de seguro e resseguro objeto
de lei complementar. O Ministro Seplveda Pertence remete ao voto feito na ADIN 2233,
cujos fundamentos se aplicam ao caso. O Ministro Moreira Alves salientou apenas a questo
da suspenso, considerando o restante da inicial prejudicado.
A deciso foi que o Tribunal, por maioria, deferiu a medida acauteladora para
suspenso, no artigo 3 da Lei n 9.932, de 20 de dezembro de 1999, da eficcia dos incisos
I,II,III e IV, vencido o Senhor Ministro Relator, e declarou, por unanimidade, prejudicado o
pedido de concesso de liminar, no tocante aos demais artigos, tendo em conta o referendo
ocorrido na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.223-7 Distrito Federal.
A Lei n 9.932 foi questionada em quatro Aes Diretas de Inconstitucionalidade,
que ao final foram consideradas prejudicadas em face da edio da Emenda Constitucional n
40, que alterou o texto constitucional no tocante ao que dispunha a citada Lei.
4.5. PL 3.475/00 LEI 10.358/01 ADIN 2652-6
O Projeto de Lei 3.475/00 foi apresentado em 21.08.00 e teve por ementa a
alterao dos dispositivos da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo
Civil, relativos ao processo de conhecimento. Na Comisso de Constituio e Justia, o
Projeto de lei 3475/00 tramitou sob o regime conclusivo, e recebeu 2 (duas) emendas do
relator Inaldo Leito, sendo que o seu parecer foi aprovado, pela constitucionalidade e
juridicidade, tendo recebido um voto em separado de Jos Roberto Batochio.
43
A Associao Nacional de Procuradores de Estado ANAPE props ao direta
de inconstitucionalidade do pargrafo nico do artigo 14 do Cdigo de Processo Civil, Lei
Federal 5869/73, com a redao determinada pela Lei n 10.358, de 2001 que diz:
Art. 14. So deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma
participam do processo;
(...)
Pargrafo nico. Ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente
aos estatutos da OAB, a violao do disposto no inciso V deste artigo
constitui ato atentatrio ao exerccio da jurisdio, podendo o juiz, sem
prejuzo das sanes criminais, civis e processuais cabveis, aplicar ao
responsvel multa em montante a ser fixado de acordo com a gravidade da
conduta e no superior a vinte por cento do valor da causa; no sendo paga
no prazo estabelecido, contado do transito em julgado da deciso final da
causa, a multa ser inscrita sempre como divida ativa da Unio ou do Estado.
O Ministro Mauricio Corra, que foi o relator, reconheceu a legitimidade ativa da
requerente e, em seu entendimento, seria mesmo absurdo concluir que o legislador tenha
pretendido excluir da ressalva os advogados sujeitos a outros regimes jurdicos, alm daquele
institudo pelo Estatuto da OAB, como o caso dos profissionais da advocacia que a exercem
na condio de servidores pblicos.
Entende tambm que a expresso , portanto, explicativa, e para que atinja tal
finalidade sem pairar dvida, deveria estar entre vrgulas, em termos tais como, ressalvados os
advogados, que se sujeitam exclusivamente ao Estatuto da OAB, a violao ao (...) . A
ausncia de pontuao, porem, deu ao texto uma acepo restritiva de modo a permitir a
compreenso objeto da preocupao da inicial, de que apenas os advogados de particulares
que se sujeitam ao Estatuto da OAB, e que, por isso mesmo, estariam excludos da
penalidade.
Por outro lado, o entendimento em sentido contrrio implicaria, ai sim,
inconstitucionalidade do preceito em exame, por manifesta violao
isonomia e garantia da inviolabilidade que tambm detm os advogados
como um todo. No exerccio das funes prprias da advocacia inexiste
diferenciao entre uns e outros, ao menos suficiente para justificar o
discrimen. Neste contexto, para dissipar eventual dvida a respeito, creio que
devam ser explicitados os limites do alcance da norma, para que se afaste
qualquer interpretao equivocada no que tange ao seu real significado.
Diante do exposto, julgou procedente a ao para conferir interpretao conforme
a Constituio Federal, sem reduo de texto, ao pargrafo nico do artigo 14 do Cdigo de
Processo Civil, na redao dada pela Lei 10.358, de 27 de dezembro de 2001, para ficar claro
que a ressalva contida na parte inicial do dispositivo alcana todos os advogados, com esse
44
titulo atuando em juzo, independentemente de estarem sujeitos tambm a outros regimes
jurdicos.
O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado pela inicial
da ao para, sem reduo de texto, emprestar expresso ressalvados os advogados que se
sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, contida no pargrafo nico do artigo 14 do
Cdigo de Processo Civil, com a redao imprimida pela Lei Federal n. 10.358, de 27 de
dezembro de 2001, interpretao conforme a Carta, a abranger advogados do setor privado e
do setor publico. Votou o presidente, o Senhor Ministro Marco Aurlio. Presente sesso os
Senhores Ministros Seplveda Pertence, Celso de Mello, Carlos Velloso, Mauricio Corra,
Nelson Jobin, Ellen Gracie e Gilmar Mendes.
Na presente anlise, constatou-se que o Relator do PL na CCJC abordou o inciso
V do art. 14 da Lei 5.869, de 1973, mas o pargrafo nico do art. 14, que teve sua
constitucionalidade questionada na ADI referida, no foi objeto de discusso.
4.6. PL 5299/2001 LEI 10.331/01 ADIN 2726-3
O PL 5.299 foi apresentado em 05 de setembro de 2001, sob o regime de
tramitao de urgncia, conforme o art. 155 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados,
sendo sua proposio originria a MSC 935, de 2001, e foi transformado na Lei 10.331, de
2001, cuja ementa diz tratar da regulamentao do inciso X do art. 37 da Constituio
Federal, que dispe sobre a reviso geral e anual das remuneraes e subsdios dos servidores
pblicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio, das autarquias e
fundaes pblicas federais, e fixa o ndice de reviso geral das remuneraes em 3,5% (trs
vrgula cinco por cento) para o exerccio de 2002, a vigorar a partir do ms de janeiro.
O PL 5.299/01 recebeu 4 (quatro) emendas de plenrio, duas apresentadas pelo
Deputado Fernando Coruja, 1 (uma) pelo Deputado Rubens Bueno e 1 (uma) pelo Deputado
Walter Pinheiro; tambm foram apresentadas 10 (dez) emendas na Comisso de Trabalho,
Administrao e Servio Pblico CTASP, sendo 3 (trs) pela Deputada Vanessa Grazziotin
e 7 (sete) pelo Deputado Pedro Celso. Os pareceres foram apresentados em plenrio, pela
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, pela Comisso de Finanas e Tributao e
pela Comisso de Trabalho, Administrao e Servio pblico. Foram apresentados
substitutivos do Deputado Avenzoar Arruda e da Deputada Vanessa Grazziotin
45
Em 13 de dezembro de 2001 foi ao Plenrio, em discusso em turno nico. Foram
designados para proferir pareceres a este projeto: relator, Deputado Jovair Arantes, em
substituio CTASP, que concluiu pela aprovao, com emendas; relator, Deputado Slvio
Torres, em substituio CFT, que conclui pela adequao financeira e oramentria; e
relator, Deputado Jos Antnio Almeida, em substituio CCJC, que conclui pela
constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa. O projeto foi discutido pelos Deputados
Fernando Coruja e Avenzoar Arruda. Encerrada a discusso.
Foram designados para proferir pareceres s emendas de plenrio: relator,
Deputado Jovair Arantes, em substituio CTASP, que conclui pela rejeio de todas as
emendas; relator, Deputado Slvio Torres, em substituio CFT, que concluiu pela
inadequao financeira e oramentria de todas as emendas; e relator, Deputado Jos Antonio
Almeida, em substituio CCJ, que concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica
legislativa das emendas 1 a 3 e pela inconstitucionalidade da emenda 4. Votao em turno
nico. Deixaram de ser submetidas a voto as emendas de plenrio 1,2,3 e 4, nos termos do
artigo 189, pargrafo 6 do RI.
O projeto foi aprovado, ressalvados os destaques, contra os votos da bancada do
PT. Rejeio da emenda de plenrio 3, objeto de DVS da bancada do Bloco PSB/PCdoB.
Rejeio da emenda de plenrio 2, objeto de DVS da bancada do Bloco PSB/PCdoB. Votao
da redao final, oferecida pelo relator, Deputado Luiz Antonio Fleury.
Transformado o projeto, aps sua sano, na Lei 10.331/01, esta teve seu artigo 3
questionado por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.726-3, que teve como relator
o Ministro Maurcio Corra e requerente o Partido Social Liberal PSL.
O art. 3 da lei questionada diz o seguinte:
Art. 3. Sero deduzidos da reviso os percentuais concedidos no exerccio
anterior, decorrentes de reorganizao ou reestruturao de cargos e carreiras, criao e
majorao de gratificaes ou adicionais de todas as naturezas e espcie, adiantamentos ou
qualquer outra vantagem inerente aos cargos ou empregos pblicos.
A ementa da ADI assim expe:
O inciso X do artigo 37 da Carta Federal autoriza a concesso de
aumentos reais aos servidores pblicos, lato sensu, e determina a
reviso geral anual das respectivas remuneraes. Sem embargo da
divergncia conceitual entre as duas espcies de acrscimo salarial,
46
inexiste bice de ordem constitucional para que a lei ordinria
disponha, com antecedncia, que os reajustes individualizados no
exerccio anterior sejam deduzidos da prxima correo ordinria.
A ausncia de compensao importaria desvirtuamento da reestrturao
aprovada pela Unio no decorrer do exerccio, resultado acrscimo salarial
superior ao autorizado em lei. Implicaria, por outro lado, necessidade de
reduo do ndice de reviso anual, em evidente prejuzo s categorias
funcionais que no tiveram qualquer aumento.
Espcies de reajustamento de vencimentos que so inter-relacionadas,
pois dependem de previso oramentria prpria, so custeadas pela
mesma fonte de receita e repercutem na esfera jurdica dos mesmos
destinatrios. Razoabilidade da previso legal. Ao direta
improcedente.
Em seu voto, o Ministro Maurcio Corra afirma, in verbis:
J o artigo 3, objeto da impugnao, dispe que quaisquer aumentos
concedidos no exerccio imediatamente anterior ao da reviso devero
ser deduzidos, sejam eles decorrentes de estruturao da carreira,
majoraes de gratificaes ou adicionais, adiantamentos, ou de outro
tipo de vantagem inerente ao respectivo cargo ou emprego pblico. E
continua: sabido que no se confundem o aumento efetivo de
remunerao e o simples reajuste salarial. Enquanto este ltimo visa
recompor, dentro do possvel, o poder aquisitivo dos vencimentos, o
que pode ser equiparado a mera atualizao monetria, o primeiro tem
por objeto a reestruturao dos salrios devidos pelo exerccio de
determinado cargo, adequando-os realidade de suas
responsabilidades, atribuies e do mercado de trabalho, de modo que
se possa assegurar a eficcia da atuao do Estado por meio de seus
agentes.
Feitas essas consideraes, o Ministro entende que a deduo dos adiantamentos
decorre da prpria lgica do sistema; portanto, no existe vcio de ndole material, pois se h
antecipao de ndice para fins de reviso deve ser considerada na apurao do reajuste
devido no perodo prprio. Com respeito ao abatimento dos aumentos de gratificaes e
adicionais e vantagens, o entendimento que esses esto sintonizados com o ordenamento
constitucional.
Por fim, entende o Ministro:
administrao possvel duas formas de operao: a primeira, na qual
desde logo se deduz a atualidade estimada, a ser concedida no ms de janeiro
seguinte, fazendo com que a correo salarial especifica no retrate a rela
necessidade e possibilidade constatadas pelo Governo, o que somente se
completaria com a soma do percentual da reviso geral dado a todos os
servidores pblicos, ou como se fez , apurar o valor que corresponda ao ideal
devido a determinada categoria funcional
47
Para o Ministro Nelson Jobim, se fosse declarado inconstitucional o artigo 3 da
Lei 10.331/01, ter-se-ia a impossibilidade de o Poder Executivo estabelecer reorganizaes
internas salariais em relao s carreiras especficas, tendo em vista as suas necessidades, as
suas polticas. Ainda segundo Nelson Jobim, no momento de fixar os reajustes gerais, as
carreiras que tiveram, por qualquer motivo, reajustes parciais e reorganizaes parciais,
gozam do mesmo direito a reajuste de todos, o que na prtica implicaria reduo do reajuste,
tendo em vista a impossibilidade de caixa do governo e a previso da Lei de Diretrizes
Oramentrias.
Por fim, entende ser absolutamente razovel a alternativa proposta de manuteno da
possibilidade de se fazer os reajustes intercorrentes no ano, as reorganizaes necessrias e,
ao final, fazer-se um reajuste compatvel com aquelas que no tiverem nenhuma organizao
interna e possam ter uma recuperao real. Nessa perspectiva, acompanhou o voto do relator.
Em seu voto, o Ministro Ilmar Galvo entende que:
A reorganizao ou reestruturao de padres remuneratrios de
determinadas categorias funcionais feita para compatibilizar a sua
remunerao com a situao ento vigente naquele momento da
reorganizao, de reestruturao, relativamente a outras categorias
consideradas. Assim, se h uma reviso geral linear, no h porque
no contemplar as categorias cujas remunerao foi reestruturada.
Quando se d uma reviso geral para o exerccio seguinte, tm de ser
contempladas tambm essas categorias reestruturadas , porque seno,
elas vo ficar defasadas novamente
Com essa lgica, o Ministro se posiciona da seguinte maneira:
Essa reviso, se geral ou linear, deve contemplar, tambm, as
categorias cuja remunerao foi reestruturada para compatibilizao
com outras categorias. Elas tm de ser contempladas no exerccio
seguinte, na hora da reviso, sob pena de ficarem defasadas em face
daquelas em razo das quais foram reestruturadas. Por essas razes,
entendo que esse dispositivo fere a norma que manda fazer reviso
geral. Julgo procedente a ao, com todas as vnias do eminente
relator.
O Ministro Seplveda Pertence faz consideraes em seu voto sobre a ADIn 525
que trata do mesmo tema, onde buscou o estabelecimento da distino entre a reviso geral
prevista no art. 37, X da Constituio e o aumento real de vencimentos, e que gerou o acrdo
RTJ 145/101 que diz:
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O art.37, X, da Constituio, que impe se faa na mesma data a
reviso geral da remunerao dos servidores pblicos, sem distino
de ndices entre servidores pblicos civis e militares, um corolrio
do principio fundamental da isonomia, no , nem razoavelmente
poderia ser, um imperativo de estratificao perptua da escala
relativa dos vencimentos existentes no dia da promulgao da Lei
Fundamental; no impede, por isso, a nova avaliao, por lei, a
qualquer tempo, dos vencimentos reais a atribuir a carreiras ou cargos
especficos, com a ressalva expressa da sua irredutibilidade.
Feita essa considerao, o Ministro entende que um aumento de vencimento fora
da data-base, depois de estabelecida por emenda Constituio, uma reavaliao da antiga
escala relativa de vencimento.
Em seu voto, o Ministro Marco Aurlio aborda a questo do dissenso produzido
pela questo vocabular, mas entende no haver confuso entre os institutos da reviso salarial
e do aumento salarial, tendo em vista que a primeira to-somente mitiga a perda do poder
aquisitivo em virtude da manipulao dos ndices gerando uma vantagem indevida para uma
das partes da relao jurdica.
E afirma, in verbis:
Ora, se a Administrao Pblica precisa reestruturar cargos, a
remunerao de cargos para atender at mesmo s exigncias do
mercado e obstaculizar a fuga de prestadores de servio, no pode,
num passo subseqente, margem do ditame constitucional sobre a
reviso na mesma data e no mesmo percentual, simplesmente
determinar a compensao de coisas heterogneas, coisas que no
guardam similitude, tendo em conta a razo de ser e o objetivo visado
que, no caso de reestruturao, gratificao, dizem respeito a maior ou
menor responsabilidade do cargo, no estando esses fatores ligados
reposio do poder aquisitivo da moeda.
Nessa perspectiva, o Ministro considerou pertinente o pedido da inicial,
declarando a inconstitucionalidade do artigo 3 da Lei Federal 10.331, de 18 de dezembro de
2001.
A deciso final foi pela improcedncia do pedido formulado na inicial, onde
foram vencidos os Senhores Ministros Ilmar Galvo, Seplveda Pertence e o Ministro Marco
Aurlio. Fizeram parte da sesso os Ministros Moreira Alves, Sydney Sanches, Seplveda
Pertence, Carlos Veloso, Ilmar Galvo, Mauricio Corra, Nelson Jobim, Ellen Gracie e
Gilmar Mendes.
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Nesta anlise, tambm se percebe que o PL foi discutido unicamente em plenrio,
no tendo sido objeto de discusso o dispositivo que foi questionado em ADI no STF.
50
CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho analisou a questo relativa constitucionalidade das
proposies numa perspectiva poltica via os pareceres da CCJ e decises do STF em ADINs
com liminar ou deciso de mrito pela inconstitucionalidade de leis nos ltimos 6 anos.
Foram pesquisadas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que tiveram como Requerido o
Congresso Nacional; que tiveram acrdo publicado (ou seja, deciso final) entre 2000 e
agosto de 2006; e que tiveram como objeto de questionamento Lei Ordinria Federal, alm de
pesquisas aos pareceres da CCJ Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da
Cmara Federal, objetivando o estabelecimento de um comparativo.
No decorrer das anlises, diversas questes surgiram, como a fraqueza
institucional, em que a ausncia de uma ideologia faz com que o parlamentar tenha uma
postura individualista e atue apenas na perspectiva de ganhos eleitorais; a organizao de
comisses permanentes, onde existe uma auto-seleo dos parlamentares na ocupao de
posies relevantes, principalmente comisses como a Comisso de Constituio e Justia e
Cidadania e a de Finanas e Tributao, e a conseqente busca de especializao e
organizao interna que terminam por concorrer com o plenrio, tendo em vista o poder
terminativo conferido a algumas proposies. Outro aspecto que deve ser considerado o
poder do Colgio de Lideres, que terminou por se transformar em uma forte instncia
decisria no Congresso Nacional, podendo alterar o regime de tramitao de proposies,
podendo uma proposio ser retirada de uma comisso e ser includa na ordem do dia para
apreciao do plenrio.
Os lderes partidrios, alm de terem forte atuao no plenrio, podem indicar a
composio de cada comisso tcnica, ou seja, decidem sobre a permanncia ou no de um
deputado em determinada comisso. Na prtica, as comisses funcionam como rgo coletivo
enquanto instncia decisria, mas so pouco eficientes e eficazes na elaborao e
aperfeioamento de propostas que terminam sendo feitas pela relatoria e, portanto, um
trabalho individual. A grande questo qual a influncia dessas diversas variveis no
resultado do produto final do processo legislativo que a lei.
Para responder a essa pergunta, valeu-se das decises proferidas no plenrio do
Supremo Tribunal Federal, que o guardio maior da Constituio, e onde os Ministros, por
51
meio de seus votos, se manifestam a respeito das diversas matrias que tiveram argida a
constitucionalidade, e obteve-se como resultado o julgamento procedente de uma boa parcela
das aes.
Para que no houvesse a leviandade na assertiva de falibilidade do processo
legislativo, verificou-se o voto do relator e os votos dos ministros com suas respectivas
justificativas e ficou evidente a fragilidade da anlise feita pela CCJ Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania e a forte influncia de um vis poltico que mais
malfico do que benfico.
flagrante a discrepncia que h entre o grau de envolvimento do Supremo
Tribunal Federal com suas Aes Diretas de Inconstitucionalidade e o da Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania com seus projetos de lei. No se verificou um
engajamento, seno meramente cumpridor do procedimento legislativo, por parte da CCJC de
modo a se evitar que futuras leis ou partes delas fossem levadas a questionamento no
Supremo Tribunal Federal.
Deveria a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos
Deputados, valendo-se mais de seu poder e de suas competncias jurdicas, debruar-se com
maior justeza sobre os projetos que ali esto postos a anlise, de modo a conduzir o processo
legislativo dentro de maior rigor legal, impedindo, desta maneira, a produo de leis que
viessem a ter questionada sua constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal.
52
REFERNCIAS
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Porto Alegre: Fabris,2001.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional: O controle da Constitucionalidade
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53
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