GOVERNABILIDADE E GOVERNANA

INTERMEDIAO DE INTERESSES

Dentre as caractersticas da governabilidade est o sistema de intermediao de
interesses vigente na sociedade. Assim como o sistema de governo (presidencialista ou
parlamentarista) de fine uma maior ou menor governabilidade, o mesmo ocorre com o sistema
de intermediao de interesses. Vejamos uma questo:

1. Tanto nas sociedades tradicionais como nas modernas, a
construo da governabilidade e de governana envolve a
administrao de redes de lealdades pessoais marcadas pela
assimetria e pela verticalidade, baseadas na troca de todo tipo de
recursos pblicos por legitimao e apoio.

Quando a questo fala em administrao de redes de lealdades pessoais marcadas pela
assimetria e pela verticalidade, baseada na troca de todo o tipo de recursos pblico por
legitimao e apoio, ela est se referindo ao clientelismo, uma das formas de intermediao
de interesses cobradas pelo edital. O clientelismo surgiu nas sociedades tradicionais e
podemos associ-lo ao Imprio Romano, mas est presente at hoje, nas sociedades
modernas. A questo est ERRADA porque o clientelismo usado para a construo da
governabilidade e no da governana.

Clientelismo

Jos Murilo de Carvalho conceitua o clientelismo como:

Um tipo de relao entre os atores polticos que envolve concesso de
benefcios pblicos na forma de empregos, benefcios fiscais,
isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto.

O autor acentua um dos aspectos do clientelismo, que a troca. A relao impessoal,
assume um carter poltico.
O clientelismo envolve uma relao entre duas pessoas, um patro e um cliente. O
patro conceituado por Luis Henrique Nunes Bahia como:

Patronus a pessoa que usa a sua influncia para proteger e ajudar
outra pessoa que se torna, ento, seu cliente que retribui prestando
certos servios a ele. Patronagem , pois, um complexo de relaes
entre aqueles que usam sua influncia, posio social ou algum outro
atributo, para ajudar e proteger aqueles que buscam ajuda e
proteo.

O autor afirma que o clientelismo perpassa toda a histria poltica do Brasil. Um
exemplo foi o coronelismo, apesar deste no ser considerado sinnimo de clientelismo.
Atualmente, podemos dizer que uma forma de clientelismo ocorre na liberao de emendas
oramentrias. O Executivo tem o poder de liberar ou no os recursos previstos nas emendas
do oramento includas pelos parlamentares. Estas emendas so importantes para os
deputados porque so recursos que eles levam para as duas bases eleitorais. Mas o Executivo
no libera eles de mo beijada. Como moeda de troca, ele cobra apoio dos parlamentares nas
votaes no Congresso. Quando o governo quer votos para os seus projetos de lei, ele est
pensando em sua governabilidade.
Outro exemplo dado por Jos Paulo Bandeira e Souza:

Nas ltimas dcadas do sculo XX, vem tona uma nova modalidade
de clientelismo, o clientelismo estatal, onde a relao mais
impessoal ainda. Recursos, obras pblicas ou apoios so destinados a
instituies (associao de moradores, prefeituras, obras
assistencialistas) comprometidas com polticos detentores da
mquina estatal com o intuito de atingir comunidades inteiras,
canalizando votos de centenas de pessoas de uma s vez para um
mesmo grupo ou candidato.

Corporativismo

Bobbio define o corporativismo como:

Uma doutrina que propugna a organizao da coletividade baseada
na associao representativa dos interesses e das atividades
profissionais (corporaes). Prope, graas solidariedade orgnica
dos interesses concretos e s frmulas de colaborao que da podem
derivar, a remoo ou neutralizao dos elementos de conflito: a
concorrncia no plano econmico, a luta de classes no plano social, as
diferenas ideolgicas no plano poltico.

No sculo XX, o corporativismo passou a designar a organizao da sociedade a partir da
criao de associaes (ou corporaes), com o objetivo de canalizar e expressar interesses
econmicos e professionais de seus membros.
Os estados fascistas passaram a se utilizar dessas associaes como forma de
subordinao e controle repressivo da sociedade por meio da manipulao dos sindicatos.
O modelo corporativo tradicional de Estado apresenta-se para disciplinar a economia e
assim poder control-la. O Estado cria a corporao, chama para ela todos que trabalham e
produzem em um determinado ramo da produo, levando-os a discutir, organizar, disciplinar
e orientar os interesses do Estado. uma estrutura organizacional subordinada ao Estado, com
uma perspectiva poltica da supremacia do interesse nacional, reduzindo as foras do modelo
representativo democrtico e, consequentemente, controlando as foras que ameaam o
status quo do Estado. Mais uma vez, o que se busca uma maior governabilidade, restringindo
os atritos com as classes trabalhadoras.
Segundo Schmitter:

Corporativismo um sistema de representao de interesses cujas
unidades constituintes so organizadas em um nmero limitado de
entidades singulares, compulsrias, no competitivas,
hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas,
reconhecidas ou licenciadas (quando no criadas) pelo Estado, s
quais concedido monoplio de representao dentro de sua
respectiva categoria em troca da observncia de certos controles na
seleo de seus lideres e na articulao de demandas e suporte.

As organizaes s conseguem o monoplio da representao e a capacidade de
ordenar de forma hierrquica os interesses daqueles que representam se h algum grau de
reconhecimento, estmulo ou mesmo iniciativa oficial. No teriam participao no processo de
tomada de deciso referente a polticas pblicas, nem lhe seriam atribudas responsabilidades
diretas na aplicao de tais polticas, sem a devida chancela do Estado. Aqui, o Estado quem
decide com quem dialogar. o Estado quem escolhe seus interlocutores. Por isso que este
corporativismo recebe o nome de corporativismo estatal.
No final da definio, o autor fala que concedido monoplio de representao dentro
de sua respectiva categoria em troca da observncia de certos controles na seleo de seus
lideres e na articulao de demanda e suporte. Ele quer dizer que o corporativismo era
utilizado pelos estados fascistas como uma forma de controle das classes trabalhadoras, por
meio das entidades representativas. Estas s recebiam permisso para atuar caso se
sujeitassem ao controle do Estado.
A partir da observao das diferentes polticas implementadas pelos regimes fascista,
nazista, franquista, salazarista, varguista e militares na Amrica Latina, Stepan distingue dois
subtipo de corporativismo: o inclusivo ( que incorpora poltica e economicamente setores
significativos da classe trabalhadora) e o excludente (assentado na represso e na utilizao de
estruturas corporativas para desmobilizar e submeter a classe trabalhadora).

Observou-se que o inclusivo ocorre com maior frequncia quando h uma crise no
poder oligrquico, o nvel de organizao poltica incipiente e a industrializao est na fase
inicial. J o excludente geralmente sucede uma crise poltica na qual h forte mobilizao
poltica, polarizao ideolgica e estagnao da industrializao. Geralmente, os regimes
populistas (como o de Vargas) so inclusivos e os burocrticos-autoritrios (como o do regime
militar) so excludentes. Ressalte-se que os regimes, normalmente, combinam elementos dos
dois subtipos com a preponderncia de um deles.

Neocorporativismo

O neocorporativismo uma forma de intermediao dos interesses entre a sociedade
civil e o Estado. O conjunto de mudanas ocorridas nas relaes entre Estado e organizaes
representativas de interesse privado, nos pases capitalistas com regime democrtico, permitiu
a passagem do corporativismo para o neocorporativismo que, alm de representar os
interesses, passa a decidir junto com o Estado as polticas pblicas. O corporativismo
chamado tambm de corporativismo estatal, enquanto o neocorporativismo chamado de
corporativismo societrio. Segundo Bobbio:

O conceito de neocorporativismo difundiu-se na literatura poltica
internacional como instrumento para analisar um conjunto de
mudanas ocorridas nas relaes entre Estado e organizaes
representativas dos interesses particulares, nos pases capitalistas
com regime democrtico.

O termo neocorporativismo surge para conceituar os fenmenos de intermediao de
interesses, cuja caracterstica fundamental a existncia das grandes organizaes
representativas de interesse privado (corporaes) na intermediao poltica. O antigo
corporativismo era criado pelo Estado e por este controlado. O neocorporativismo surge
dentro da sociedade democrtica onde as organizaes entram em processo de negociao
com o Estado movidas pelas mudanas e novas situaes a serem enfrentadas.
Segundo Bobbio:

No sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil
so organizados em nmeros limitados de associaes cuja diferena
est fundamentalmente nas funes por elas desenvolvidas, no
competindo, portanto, entre si. Estas estruturas tm uma estrutura
interna centralizada e hierrquica, e pertencer a elas muitas vezes
uma obrigao, pelo menos de fato quando no de direito. O aspecto
mais caracterstico est na sua relao com a mquina do Estado. o
Estado que d a estas associaes o reconhecimento institucional e o
monoplio na representao dos interesses do grupo, assim como o
Estado que delega a elas um conjunto de funes pblicas.

Se compararmos esta definio de Bobbio com a de Schmitter para o corporativismo,
veremos muitas semelhanas: ambas falam em nmero limitado de entidades ou associaes,
no competitivas, hierarquizadas, obrigatrias ou compulsrias, reconhecimento por parte do
Estado e monoplio na representao de interesses.
No corporativismo estatal, as organizaes s conseguem o monoplio da
representao e a capacidade de ordenar de forma hierrquica os interesses daqueles que
representam se h algum grau de reconhecimento, estmulo ou mesmo da iniciativa oficial.
No teriam participao no processo de tomada de deciso referente a polticas pblicas, nem
lhe seriam atribudas responsabilidades diretas na aplicao de tais polticas, sem a devida
chancela do Estado. Aqui, o Estado quem decide com quem dialogar. o Estado quem
escolhe seus interlocutores. Por isso que este corporativismo recebe o nome de
corporativismo estatal.
Bobbio afirma que, quando comparado com o corporativismo, o tipo de relaes entre
Estado e sociedade civil que os dois conceitos pretendem identificar no , na realidade, muito
diferente. Ambos referem-se a tentativas para reviver algo da unidade orgnica da sociedade
medieval, como reao ao individualismo e atomizao produzidos pelo liberalismo. A
diferena fundamental a seguinte: num sistema neocorporativista, a organizao
representativa dos interesses particulares livre para aceitar ou no suas relaes com o
Estado, contribuindo, portanto, para defini-las, enquanto que no corporativismo clssico o
prprio Estado que impe e define essas relaes. Por isso que o corporativismo chamado de
estatal e o neocorporativismo chamado de societrio.
No neocorporativismo, as organizaes privadas de representao de interesses
conquistam um canal para participar do processo decisrio e obtm o status de interlocutores
e parceiros do poder pblico que, por sua vez, ganha seu apoio para a formulao e
implementao das polticas governamentais. Enquanto o corporativismo era usado como uma
forma do Estado impor controles, no neocorporativismo temos uma relao muito mais de
colaborao, em que as entidades participam do processo decisrio e recebem uma srie de
atribuies referentes s polticas pblicas.
Ocorre uma discusso institucionalizada, tripartite entre Estado, capital e trabalho, em
que as polticas so negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao
com vistas reduo de conflitos. Para Lobato, o neocorporativismo estaria presente em
poucos pases, de regimes democrticos estveis, entre os quais no poderamos incluir o
Brasil.
Maria das Graas Rua cita a definio de Cawson de neocorporativismo:

O corporativismo societrio, segundo Cawson (1985) consiste em um
processo de cooperao entre o poder pblico e os agentes privados,
por meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se
compromissos pelos quais polticas favorveis tm a sua
implementao garantida pelo consentimento dos interesses
privados, os quais se encarregam, inclusive, de assegurar os
necessrios mecanismos de enforcement.

Enforcement pode ser definido como a garantia da efetividade e aplicabilidade das
instituies que restringem a interaes entre indivduos (a lei, por exemplo). Para Lucena e
Gaspar:

O corporativismo, por se tratar de um sistema intermedirio, a sua
puta e integral realizao tanto concebvel em democracia como em
ditadura. No corporativismo, compromisso orgnico entre a
sociedade civil e o Estado, a colaborao entre ambos depende
principalmente, ora da iniciativa e at porventura da coao estatal,
ora do livre concurso de vontades de todas as partes envolvidas. Com
efeito, o gnero compreende duas espcies: corporativismo
autoritrio ou de estado e corporativismo de associao, ao qual
certos autores chamam neocorporativismo ou corporativismo liberal.

ACCOUNTABILITY

No h traduo de accountability para o portugus. Alguns autores afirmam que isto se
deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparao com as algo-saxs. Alguns
traduzem o termo como responsabilizao, outros como responsividade, mas nenhum destes
termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Segundo Vincius de
Carvalho:

Accountability um conceito novo na terminologia ligada reforma
do Estado no Brasil, mas j bastante difundido na literatura
internacional, em geral pelos autores de lngua inglesa. No existe
uma traduo literal para o portugus, sendo a mais prxima a
capacidade de prestar contas ou uma capacidade de se fazer
transparente. Entretanto, aqui nos importa mais o significado que
est ligado, segundo Frederich Mosher, responsabilidade objetiva
ou obrigao de responder por algo ou transparncia nas aes
pblicas.

Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelos menos trs aspectos:
- Obrigao de prestar contas;
- Responsabilizao pelos atos e resultados;
- Responsividade.
O termo accountability abrange a relao entre o administrador pblico, encarregado da
gerncia dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens pertencentes
a terceiros, deve prestar contas desta administrao.
O segundo aspecto a responsabilizao do administrador pblico pelos seus atos e
pelos resultados alcanados. A administrao gerencial busca a gesto por resultados, ou seja,
transfere o foco do controle do processo para o desempenho, passando de um controle a
priori para um a posteiori. Portanto, o administrador pblico deve responder no s em
termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas tambm em termos de
eficincia.
A responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos
representados; ou, dito de outra forma, disposio dos governos de adotarem as polticas
preferidas por seus governados. Podemos dizer, ento, que a accountability engloba a
responsividade.
J Andras Schedler identifica no conceito de accountability dimenses e distintos
significados e nfases. Inicialmente o autor distingue as duas conotaes bsicas que o termo
accountability poltica suscita:
- Capacidade de resposta dos governos (answeability), ou seja, a obrigao dos oficiais
pblicos informarem e explicarem seus atos;
- Capacidade (enforcement) das agncias de accountability (accounting agencies) de
impor sanes e perda de poder para aqueles que violaram os deveres pblicos.
Estes dois aspectos no se diferenciam muito dos vistos acima. O autor considera a
noo de accountability bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de
punio (answerablity e enforcement). Contudo, a dimenso da answerability, aqui traduzida
como a capacidade de resposta, englobaria por sua vez dois tipos de questes: uma dimenso
relativa informao das decises e outra condizente com a necessidade dos governantes
explicarem tais decises. A informao pode ser associada necessidade de prestao de
contas, o primeiro aspecto visto anteriormente. J a explicao , ou justificao, est ligada
responsividade, ou seja, o administrador deve justificar seus atos para demonstrar que eles
esto de acordo com o interesse pblico, com os anseios da sociedade. Por fim, o
enforcement, ou capacidade de punio, pode ser associado com a responsabilizao.
Vejamos uma questo:

2. A separao entre formulao de polticas pblicas e sua
implementao pode prejudicar o accountability, pois fica mais
difcil identificar o responsvel pela prestao global dos servios
pblicos.
Essa afirmao correta. Uma vez que so vrios atores atuando em conjunto na busca
pela concretizao das polticas pblicas, fica mais difcil responsabilizar algum deles pelo
fracasso da poltica. A responsabilidade fica diluda.

Classificao
A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificao mais
tradicional a de Guilhermino ODonnell, que diferencia a accountability horizontal da vertical.
Segundo este autor, a responsabilizao democrtica procura aliar dois mecanismos: de um
lado, os relacionados accountability vertical, na qual os cidados controlam de forma
ascendente os governantes (mediante o voto em representantes), com formas de democracia
semi direta (como plebiscitos) ou ainda pela utilizao do controle social, exemplificado pelos
conselhos de polticas pblicas; de outro, os vinculados accountability horizontal, que se
efetivam mediante a fiscalizao mtua entre os Poderes (checks and balances) ou por mrio de
outras agncias governamentais que monitoram o poder pblico, tais como os tribunais de
contas.
O autor define a accountability horizontal como:

A existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e
autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar aes que
ultrapassem da vigilncia rotineira a sano criminal ou impedimento
em relao s aes ou omisses por outros agentes ou agncias do
estado que podem ser qualificadas como ilegais, pois este tipo de
accountability para ser efetivo precisa ter agncias que so
autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir aes
ilegais de outras agncias estatais.

Em suma, seriam agncias estatais funcionando rotineiramente com poderes de
superviso, punindo aes ou omisses do Estado, consideradas ilegais. o controle exercido
por instituies como o TCU, CGU e outras.
J a accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais, seja sob a forma do
mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrtico (de
cima para baixo). A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a
dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. No entanto,
ela abrange tambm o controle exercido por instituies de hierarquia superior.
Ela diz respeito vigilncia e sanes que eleitores, imprensa, ONGs e outras
organizaes da sociedade civil exercem sobre funcionrios pblicos. o meio disponvel para
que cidados comuns possam atuar na fiscalizao da atividade pblica dos seus
representantes. Embora as eleies sejam a principal fase da accountability vertical, este
conceito abrange aes da sociedade civil e imprensa para fiscalizao e exposio dos atos
das autoridades pblicas.
Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o oramento
participativo, ou seja, os instrumentos de participao da sociedade, dentro da accountability
vertical. Outros j preferem diferenci-los do controle eleitoral, classificando-os como uma
accountability societal. Este conceito surgiu da insatisfao em relao s duas outras formas
de accountability a vertical e a horizontal , que no estariam permitindo uma participao
real da sociedade nas decises governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do
controle eleitoral. A accountability societal pode ser definida como:

Um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em
instncias de monitoramento, denncias na mdia e etc.), que se
baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos ou
mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas
questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a
serem implementadas pelos rgos pblicos.

Esta definio se aproxima muito do controle social que j foi estudado. Quando a
definio fala em mecanismos institucionais e no institucionais, podemos fazer um paralelo
com o monitoramento legal e o monitoramento autnomo. no eleitoral para, justamente,
se diferenciar do accountability vertical. A definio fala em influenciar decises, trazer
questes para a agenda, que podemos associar com o fato do controle social no envolver
apenas fiscalizao, mas tambm participao.
A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGs,
movimentos sociais, mdia. Diferentemente da accountability horizontal e vertical, os agentes
da accountability societal apresentam diferenas quanto aos recursos que dispem, uma que
vez que no possuem, segundo essa definio, mandato para sanes legais, mas apenas
simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais.
Podemos dizer que a accountability societal sinnimo de controle social.