A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma:
dominncia fnanceira, bloco no poder e desenvolvimento
econmico * 1 Rodrigo Alves Teixeira **2 Eduardo Costa Pinto *** 3 Resumo O presente texto analisa a relao da poltica macroeconmica e o desenvolvimento econmico com seus condicionantes polticos, desde 1995 at os dias atuais (governos FHC, Lula e Dilma), por meio da abordagem da economia poltica, aplicando os conceitos de dominncia fnanceira, dependncia e bloco no poder. Ao adotar tal mtodo, partiu-se do pressuposto de que a adoo de determinada poltica econmica decorrncia: i) dos condicionantes externos, atrelados, no caso brasileiro, sua condio perifrica; ii) dos condicionantes internos associados interao e confitos de interesses econmicos e polticos das fraes de classe no bloco no poder e em seus desenlaces no Estado. O texto conclui que as mudanas recentes no bloco no poder, entre o fnal do governo Lula e incio do governo Dilma, conferiram maior autonomia ao Estado, especialmente diante da frao bancrio-fnanceira, at ento hegemnica, o que abre espao para a retomada das polticas de desenvolvimento. Palavras-chave: Dominncia fnanceira; Dependncia; Bloco no poder; Economia brasileira. Abstract Economic policy during the Cardoso, Lula, and Rousseff administrations: fnancial dominance, power blocs and economic development This paper analyzes the relationship between macroeconomic policy and economic development and the political constraints of that relationship from 1995 until present day ( Cardoso, Lula and Dilma Rousseff). This analysis relies on the political economy approach, applying the concepts of fnancial domination, dependence and power blocs. By virute of this method, we assume that the adoption of certain economic policy is the result of: i) the external constraints (which, in Brazil, are coupled with the countrys status as a peripheral and dependent economy) and ii) the constraints associated with the internal interaction and conficts of economic and political interests of class fractions in the power bloc and its infuence on the State. The paper concludes that recent changes to the power bloc between the end of the Lula administration and the beginning of the Rousseff administration gave the government greater autonomy, particularly in relation to the banking and fnancial sector, which was the hegemonic fraction in the power bloc. This context favors the resumption of development policies. Keywords: Financial domination; Dependence; Power bloc; Brazilian economy. JEL B51. * Especial agradecimento Leda Paulani e Reinaldo Gonalves pelas crticas e sugestes, assumindo a verso fnal como de nossa exclusiva responsabilidade. ** Professor do Departamento de Economia e do Centro de Estudos Ps-graduados em Economia Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), So Paulo, SP, Brasil. E-mail: rateixeira@pucsp.br. *** Professor adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: eduardo.pinto@ie.ufrj.br. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 909-941, dez. 2012. 910 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto Introduo Em uma conferncia em Washington, publicada no caderno Mais! da Folha de S. Paulo em 28 de maio de 1995, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC-1995) corretamente colocou o desenvolvimento como sendo o mais poltico dos temas econmicos No obstante, seu governo foi o que consolidou a falsa viso, difundida pela teoria econmica ortodoxa, de que a conduo da poltica macroeconmica era uma questo tcnica que deveria ser isolada dos debates polticos. O presente texto tem como objetivo analisar a relao da poltica macroeconmica e o desenvolvimento econmico com seus condicionantes polticos, desde 1995 at os dias atuais (governos FHC, Lula e Dilma), por meio da abordagem da economia poltica. Ao adotar tal mtodo, a anlise da poltica econmica e a de seus resultados no fcaro restritas apenas ao campo dos debates da teoria econmica strictu sensu e suas solues tcnicas prescritivas que variam a depender da concepo terica. Ao contrrio, parte-se do pressuposto de que a adoo de determinada poltica econmica uma decorrncia: i) dos condicionantes externos, atrelados, no caso brasileiro, sua condio perifrica e dependente da economia mundial; ii) dos condicionantes internos associados interao e confitos de interesses econmicos e polticos das fraes de classe no bloco no poder e em seus desenlaces no Estado. luz do objetivo proposto e do mtodo utilizado, pretende-se responder s seguintes questes: 1) Qual foi a dinmica das relaes entre o Estado e as fraes que compem o bloco no poder do entre os governos FHC e Lula? 2) Quais as modifcaes do bloco no poder e nas relaes entre este e o Estado no governo Dilma? Em que medida tm-se alterado as possibilidades de desenvolvimento do Pas como consequncia de tais mudanas? Alm da introduo, o artigo divide-se em mais quatro sees. Na primeira, descrevem-se os principais pilares tericos da economia poltica que serviro como fo condutor da anlise: as noes de dependncia, dominncia fnanceira, bloco no poder e Estado. Tecem-se ainda, nessa seo, consideraes acerca do governo FHC, caracterizando a nova forma da dependncia externa que se estabelece e se consolida em seu governo e a confgurao do bloco no poder que ser herdada pelo governo Lula. Na seo dois, pretende-se analisar o padro de crescimento econmico do governo Lula, destacando as relaes entre as dimenses econmicas (poltica econmica e regime de crescimento) e polticas (relaes entre classes, bloco no poder e Estado). Na seo trs, enseja-se discutir a dinmica inicial do governo Dilma, buscando identifcar as possveis mudanas que se tm processado Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 911 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... no interior do bloco no poder. Por fm, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de concluso, em particular as possibilidades que se abrem para a retomada do desenvolvimento econmico. 1 Dependncia e dominncia fnanceira, bloco no poder e estado: caracterizao terica e histrica Nesta seo, apresentam-se as concepes tericas que norteiam o trabalho, em particular, os conceitos de dependncia, dominncia fnanceira e bloco no poder. Ademais, so feitas algumas consideraes acerca do governo FHC que foi decisivo para dar os contornos do bloco no poder com o qual se deparou o governo do PT em 2003. Tais consideraes partem de Teixeira (2007) e de Pinto (2010), em que o leitor poder encontrar maior detalhamento da citada caracterizao. O mtodo utilizado, na contramo do predomnio atual das cincias econmicas que baseiam suas anlises no individualismo metodolgico
e na separao entre economia e poltica, resgata aqui os conceitos de classes sociais, bloco de poder e Estado, alm da noo de dependncia, em uma abordagem de economia poltica, para a qual so inseparveis a anlise econmica e a dimenso poltica (relaes de poder). 1.1 Dependncia, dominncia fnanceira e governo FHC No se entrar nos inmeros debates travados entre os tericos da dependncia. Atm-se aqui a uma viso, aquela desenvolvida por Fernando Henrique Cardoso (que chega ao poder no Brasil em 1994): a verso do desenvolvimento dependente-associado. O motivo que, como se argumentar, a concepo de Cardoso das dcadas de 1960 e 1970 sobre a noo de desenvolvimento dependente- associado permaneceu a mesma na dcada de 1990 14 e, inclusive, orientou os aspectos fundamentais da insero externa brasileira durante seus dois mandatos presidenciais (1995-2002). Em seu texto clssico, Cardoso e Faletto (1975) desenvolveram o conceito de dependncia a partir de uma crtica s limitaes de duas grandes interpretaes sobre o Brasil dos anos 1960 e 1970: i) a limitao da teoria cepalina, supondo um Estado monoltico e esclarecido para conduzir o processo de industrializao que levaria ao desenvolvimento, no tratando dos confitos entre classes e grupos sociais no interior do Estado; ii) a limitao das teorias do imperialismo e mesmo de outros tericos da dependncia, para os quais no haveria perspectivas ao desenvolvimento pela via capitalista e dependente, em particular, porque o imperialismo, representado pelas empresas multinacionais e Estados dos pases desenvolvidos, teria interesse (1) Isso reforado pelos textos em que retoma sua obra anterior, j nos anos 1990. Ver Cardoso (1994) e Cardoso (1995). 912 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto na manuteno da condio de subdesenvolvimento e da orientao rural e agrrio exportadora dos pases perifricos. Assim, enquanto as anlises cepalinas e as teorias do imperialismo tratavam das relaes entre naes perifricas e centrais de uma perspectiva reducionista, puramente economicista (Cepal) ou mecanicista (teorias do imperialismo), para Cardoso e Faletto, a anlise do subdesenvolvimento e da dependncia deveria levar em conta as relaes entre sistema econmico e sistema poltico e social: H que se buscar os pontos de interseco do sistema econmico com o sistema social, atravs dos quais se revelem os nexos e a dinmica dos diferentes aspectos e nveis da realidade que afetam as possibilidades de desenvolvimento. Esquematicamente, pode-se dizer que o problema do controle social da produo e do consumo constituem o eixo de um anlise sociolgica do desenvolvimento orientada desta perspectiva. Com efeito, a interpretao sociolgica dos processos de transformao econmica requer a anlise das situaes onde a tenso entre os grupos e classes sociais revele as bases de sustentao da estrutura econmica e poltica (Cardoso, Faleto, 1975, p. 24). Ao caracterizar a situao de dependncia, Cardoso e Faletto deixam claro que no se trata de uma relao de dominao imposta de fora para dentro. Os laos de dependncia so reproduzidos pelas relaes entre classes e grupos sociais domsticos e externos, de maneira que a dependncia tem razes no interior da economia dependente e o prprio subdesenvolvimento deixa de ser apenas um conceito econmico para tornar-se um conceito sociolgico: A dependncia encontra assim no s expresso interna, mas tambm seu verdadeiro carter como modo determinado de relaes estruturais: um tipo especfco de relao entre as classes e grupos que implica uma situao de domnio que mantm estruturalmente a vinculao econmica com o exterior. Nesta perspectiva, a anlise da dependncia signifca que no se deve consider-la como uma varivel externa, mas que possvel analis-la a partir da confgurao do sistema de relaes entre as diferentes classes sociais no mbito mesmo das naes dependentes. (Cardoso, Faleto, 1975, p. 31) Para caracterizar as mudanas no tipo de dependncia que vinculava a economia brasileira mundial, os autores atentam para o aumento dos investimentos das empresas estrangeiras no pas, em particular, a partir do Plano de Metas. Defendem que estaria havendo a confgurao de uma nova situao de dependncia, diferente da qual derivava da velha diviso internacional do trabalho em que os pases perifricos inseriam-se como exportadores de bens primrios, dependendo da demanda externa para seu desenvolvimento. Naquela nova conjuntura, a burguesia industrial nacional torna-se scia- menor do capital estrangeiro, limitando-se aos setores industriais tradicionais, enquanto o capital estrangeiro domina os setores mais dinmicos. A linha poltica Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 913 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... seguida, especialmente depois de 1964, continuou a ser, portanto, desenvolvimentista, mas neutra no que se refere ao controle nacional ou estrangeiro da economia. Destaca-se assim a novidade desta interpretao: A novidade da hiptese no est no reconhecimento da existncia de uma dominncia externa processo bvio mas na caracterizao da forma que ela assume e dos efeitos distintos, com referncia s situaes passadas, desse tipo de relao de dependncia entre as classes e o Estado. Salientamos que a situao atual de desenvolvimento dependente no s supera a oposio tradicional entre os termos desenvolvimento e dependncia, permitindo incrementar o desenvolvimento e manter, redefnindo-os, os laos de dependncia, como se apia [sic] politicamente em um sistema de alianas distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa (Cardoso, Faleto, 1975, p. 141). Os interesses externos esto agora ligados produo para o mercado interno, levando a um desenvolvimento industrial da periferia que minimiza os efeitos da explorao tipicamente colonialista e busca solidariedades no s nas classes dominantes, mas no conjunto dos grupos sociais ligados produo capitalista moderna: assalariados, tcnicos, empresrios, burocratas, etc. (Cardoso, Faleto, 1975, p. 142). Assim, para eles, o novo carter da dependncia teria eliminado a oposio entre dependncia e desenvolvimento, abrindo espao para um tipo de desenvolvimento dependente-associado. Em suma, os elementos centrais desta nova dependncia so: i) A internacionalizao do mercado interno pela qual as empresas estrangeiras buscam trazer suas plantas produtivas aos pases perifricos, visando ao mercado interno; ii) A mudana no tipo de dependncia que deixa de ser uma dependncia do mercado externo para a dependncia dos investimentos e da tecnologia estrangeiros; iii) Rearticulam-se os laos entre elites domsticas e grupos estrangeiros, de forma que a burguesia domstica torna-se scia-menor dos interesses do capital estrangeiro no pas. Assim, as decises de investimento so cada vez mais transferidas ao exterior, tornando-se mais dependentes das estratgias globais; iv) Na nova situao, apesar de se permanecer em situao de dependncia, a forma dos laos de dependncia altera-se, de maneira que a oposio entre dependncia e desenvolvimento, presente tanto nas ideias da Cepal como nas teorias do imperialismo e outros tericos da dependncia, no era mais vlida. Isso porque as empresas estrangeiras exerciam um papel cada vez mais importante na industrializao da periferia a qual era fundamental para a superao do subdesenvolvimento.
914 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto Essa verso da teoria da dependncia passa a ser voz dissonante na esquerda 2 , dado seu otimismo quanto s possibilidades de desenvolvimento, em contraste com as teses que no viam possibilidades de desenvolvimento pela via capitalista e sem romper os laos de dependncia com os Estados imperialistas e o grande capital monopolista internacionalizado. 5 , Segundo Cardoso (1980, p. 105), h duas formas de conceber o desenvolvimento capitalista: - existem os que crem que o capitalismo dependente baseia-se na superexplorao do trabalho, incapaz de ampliar o mercado interno, gera incessantemente desemprego e marginalidade e apresenta tendncias estagnao e a uma espcie de constante reproduo do subdesenvolvimento (como Frank, Marini e, at certo ponto, dos Santos); - existem os que pensam que, pelo menos em alguns pases da periferia, a penetrao do capital industrial-fnanceiro acelera a produo de mais-valia relativa, intensifca as foras produtivas e, se gera desemprego nas fases de contrao econmica, absorve mo-de-obra [sic] nos ciclos expansivos, produzindo, neste aspecto, um efeito similar ao do capitalismo nas economias avanadas, onde coexistem desemprego e absoro, riqueza e misria. Pessoalmente, acho que a segunda explicao mais consistente, embora o tipo de desenvolvimento dependente-associado no seja generalizvel para toda a periferia. Uma constatao importante que no havia, conforme exposto acima, qualquer incoerncia entre FHC socilogo e o presidente 3 . 6 .A noo do desenvolvimento dependente-associado mostrou-se, dcadas depois, perfeitamente coerente com os ventos do neoliberalismo, o que se pode apreender do discurso proferido pelo ento presidente Cardoso em Washington, quando retomou suas ideias sobre a teoria da dependncia (Cardoso, 1995). (2) Cardoso (1980) mostrava-se contrrio aos demais tericos da dependncia que defendiam teses como a do desenvolvimento do subdesenvolvimento, de Andr Gunder Frank e as teses do subimperialismo e da superexplorao, de Ruy Mauro Marini, que afrmavam, no geral, que o avano do capitalismo na periferia traria o aumento da marginalizao. No ltimo aspecto, ele tambm se refere ao trabalho clssico de Francisco de Oliveira (Oliveira, 2010), Crtica da razo dualista, na qual este autor argumenta sobre a funcionalidade das formas arcaicas de explorao do trabalho para a acumulao no setor moderno. Cardoso escreve que tais mecanismos de extrao de mais-valia absoluta (as formas arcaicas) podem ter sido importantes no incio da acumulao capitalista, mas que tenderiam a desaparecer com o desenvolvimento capitalista, pois ele est propenso a trazer o avano tecnolgico, ou seja, a busca de mais-valia relativa, que se tornaria predominante na acumulao. Cardoso critica ainda a tese de Marini de que os pases perifricos estariam diante de uma encruzilhada socialismo ou fascismo, acusando-o de catastrofsta. Para ele, o progresso seria certo, desde que haja empenho em fazer avanar o capitalismo, o livre mercado, tornando o pas aberto economia mundial. O modelo anterior, centrado nos investimentos domsticos e no pacto populista, no era mais vivel. Para um balano das controvrsias entre os tericos da dependncia, ver tambm Santos (2000). (3) Ao que parece, o primeiro autor a atentar para a coerncia entre a teoria do desenvolvimento-associado e o projeto de FHC como presidente foi o professor Jos Luis Fiori, no artigo Os moedeiros falsos, publicado no caderno Mais!, da Folha de S. Paulo, em 3 de junho de 1994. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 915 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Para mostrar a convergncia entre a verso do desenvolvimento dependente- associado e o neoliberalismo, preciso valer-se, aqui, do conceito de afnidades eletivas, de Max Weber, que o mesmo mtodo utilizado por ele em sua obra A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo para estudar a convergncia entre uma corrente religiosa (a tica protestante) e o ethos econmico (o esprito do capitalismo). Michael Lwy (1989, p. 8) descreve bem o que a noo weberiana de afnidade eletiva: A partir de certas analogias, de certas afnidades, de certas correspondncias, duas fguras culturais podem em determinadas circunstncias histricas entrar em uma relao de atrao, de escolha, de seleo, de eleio mtua. No se trata de um processo unilateral de infuncia, mas de um movimento dinmico, ativo, de interao dialtica, conduzindo, em alguns casos, simbiose ou mesmo fuso das duas estruturas signifcativas. Em termos gerais, pode-se dizer que h duas reas de afnidade entre o neoliberalismo e a verso do desenvolvimento dependente-associado: i) crena no progresso trazido pelo desenvolvimento capitalista da periferia (os demais dependentistas eram cticos quanto a isso); ii) crena na ideia de que o desenvolvimento capitalista da periferia s ser trazido por meio da abertura do mercado interno ao capital estrangeiro (os demais dependentistas, bem como o restante da esquerda, ao contrrio, viam nisso o avano do imperialismo e a condenao do pas ao subdesenvolvimento e heteronomia). Entretanto, tal como destaca Lwy (1989), o que transforma estas analogias puramente virtuais em relao dinmica de afnidade eletiva uma conjuntura histrica determinada (...) (op. cit., p. 10). No caso da afnidade entre a tese do desenvolvimento dependente-associado e o neoliberalismo, a conjuntura histrica que a possibilitou foi, por um lado, o colapso do socialismo real o qual desautorizou as teses dependentistas vistas no socialismo como nico caminho para a superao da dependncia. Por outro lado, o propalado esgotamento do modelo de substituio de importaes, enquanto um modelo que buscava a autonomia, ou seja, consolidao de um parque industrial nacional. O propalado esgotamento do modelo de substituio de importaes foi, por sua vez, fruto tambm da crise fscal do Estado desenvolvimentista, o que tambm abriu espao para a convergncia entre as ideias de Cardoso e o receiturio neoliberal: Cardoso passou a ver no Estado uma mquina inefciente e que estava presa aos interesses corporativos das empresas estatais e dos setores sindicalizados da burocracia, os quais seriam uma fora de resistncia contra a abertura da economia. O Estado inefciente e falido em que se abrigariam foras do velho corporativismo 916 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto deveria, em sua viso, ceder espao iniciativa privada e ao capital estrangeiro (Cardoso, 1994). Como se sabe, as reformas empreendidas durante os oito anos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) como presidente seguiam nas linhas gerais aquelas preconizadas pelo chamado Consenso de Washington, como a abertura comercial e fnanceira, as privatizaes e as reformas pr-mercado (que eliminaram a capacidade de planejamento e interveno do Estado na atividade econmica) e a conduo ortodoxa da poltica econmica (juros altos e conteno de gastos correntes). Tais reformas no proporcionaram o esperado desenvolvimento, na verdade, produziram uma situao de instabilidade macroeconmica permanente e a um padro de crescimento stop and go, dada a elevada vulnerabilidade externa da economia no perodo, abalada frequentemente pelas turbulncias do mercado fnanceiro internacional, s quais se respondia com juros elevados (para atrair o capital estrangeiro ou desestimular sua fuga) e conteno de gastos e investimentos pblicos. Isso conduziu exploso da dvida pblica externa e principalmente a interna. O resultado foi a expressiva queda da formao bruta de capital da economia como porcentagem do PIB, entre 1995 e 2002, elevado desemprego e baixas taxas de crescimento, alm da deteriorao fscal. De acordo com Teixeira (2007), o fracasso do modelo implantado por FHC foi, principalmente, devido a um enorme erro de interpretao. A teoria da dependncia, ao menos a verso do desenvolvimento dependente-associado, mostrou-se um arcabouo terico com um ngulo cego, pois no foi capaz de perceber a mudana no padro de acumulao da economia capitalista aps a crise dos anos 1970 que, mais tarde seria desenvolvida por vrios autores, especialmente os marxistas da vertente regulacionista e autores ps-keynesianos. As dcadas de 1980 e 1990, com a crise do desenvolvimentismo, foram de consolidao de uma insero subordinada do Brasil no regime mundial de acumulao com dominncia fnanceira, para usar a expresso desenvolvida por Chesnais (2005) ou a constituio de um regime de crescimento fnance led, em uma perspectiva ps-keynesiana. H vrios outros trabalhos que buscam caracterizar essa insero brasileira no regime mundial de acumulao com dominncia fnanceira e os obstculos trazidos para o desenvolvimento econmico. Por motivos de espao, esse debate no ser desenvolvido aqui 4 . 7 . Para os propsitos desse artigo, o importante ressaltar que a forma de insero externa promovida pelo governo FHC, no contexto da dominncia fnanceira da acumulao, signifcou a insero subordinada do Brasil na economia mundial, criando uma nova forma das relaes de dependncia. (4) Para uma discusso desse tema, ver Paulani (2006, 2008 e 2009), Paulani e Pato (2005), Teixeira (2007) e Bruno et al. (2011). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 917 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Enquanto o otimismo de FHC eram vistos como a principal fonte de dinamismo econmico para os pases perifricos, nos anos 1990, a situao econmica mundial e o papel da periferia para os fuxos internacionais de capital havia mudado de modo radical. Diante da fnanceirizao da acumulao capitalista, conceito que passa a na interpretao dos acontecimentos da dcada de 1960 e 1970, quando os investimentos diretos das multinacionais tm presena cada vez mais forte nas anlises econmicas marxistas e ps-keynesianas nos anos 1990 e 2000, os pases perifricos no so mais vistos primordialmente como oportunidades para investimentos produtivos, mas como plataformas de valorizao fnanceira, recebendo ento a denominao de mercados emergentes. Em tal contexto, as reformas liberalizantes de FHC, baseadas em uma transposio de sua noo de desenvolvimento dependente-associado, formulado nos anos 1960 e 1970, para os anos 1990, conduziram no a um novo ciclo de investimentos e crescimento econmico, mas sim a uma dependncia fnanceira externa ou, em termos ps- keynesianos, a uma fragilidade fnanceira externa e instabilidade macroeconmica permanentes, diante de fuxos internacionais de capitais cada vez mais expressivos e volteis. A caracterizao, no entanto, da situao de dependncia, como visto, envolve, a caracterizao da articulao entre o sistema econmico e o poltico e entre as classes e grupos sociais domsticos e externos. Nesse sentido, a frao bancrio-fnanceira do capital (bancos, seguradoras, fundos de penso, corretoras, agncias de rating etc.) passa a deter a hegemonia no interior do bloco no poder e sua infuncia, a expressar-se especialmente a partir de um dos principais centros de poder no Estado: o banco central. Sua infuncia exercida tanto indireta, com a propagao da ideologia da ortodoxia econmica por meio da grande imprensa e daquela especializada nos temas econmicos, como diretamente, pela troca de posies entre diretores e presidentes do Banco Central e ocupantes dos postos- chave no mercado fnanceiro. Destaque-se, ainda, a solidariedade ideolgica e de interesses do mercado fnanceiro domstico e do mercado fnanceiro internacional. Este ltimo, inclusive, pelo apoio decisivo das instituies-chave do sistema fnanceiro internacional, o Banco Mundial e o FMI, que impunham as polticas ortodoxas ao Brasil e outras economias por meio das condicionalidades exigidas aos emprstimos e socorro s crises nos pases perifricos. De fato, no perodo 1994 a incio dos anos 2000, o Pas esteve refm das constantes ameaas de fuga de capital e crises cambiais, bem como das exigncias e condicionalidades dos emprstimos do FMI, o que conferiu aos grupos ligados ao mercado fnanceiro domstico e internacional um poder extraordinrio sobre a conduo da poltica econmica, em detrimento de trabalhadores do setor 918 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto privado,funcionalismo pblico e mesmo de outros setores das elites domsticas ligados ao setor produtivo. Nessa confgurao, na qual a frao bancrio-fnanceira ocupa a hegemonia do bloco no poder, que o Partido dos Trabalhadores assumir a presidncia da repblica em 2003. 1.2 Hegemonia e bloco no poder: caracterizao terica O bloco no poder a expresso da confgurao datada das relaes entre as classes dominantes em seus desenlaces no Estado capitalista. Essa especifcidade histrica, segundo Poulantzas (1977, p. 224), estabelece a relao entre, por um lado, um jogo institucional particular inscrito na estrutura do Estado capitalista, jogo que funciona no sentido de uma unidade especifcamente poltica do poder de Estado e, por outro lado, uma confgurao particular das relaes entre classes dominantes: essas relaes, na sua relao com o Estado, funcionam no seio de uma unidade poltica especfca recoberta pelo conceito do bloco no poder. Poulantzas (1977) assim defniu o bloco no poder: uma unidade contraditria entre distintas classes e/ou fraes de classes sob a hegemonia em seu interior de uma dessas fraes ou classes, em suas relaes com o Estado capitalista. Nesse sentido, o conceito de bloco no poder recobre o campo das prticas polticas de classe, refetindo o conjunto das instncias, mediaes e nveis da luta de classe em uma determina conjuntura. preciso destacar que a hegemonia restrita de uma das fraes no interior do bloco no poder dada pela capacidade desta em liderar os interesses econmicos, polticos e ideolgicos das demais fraes e classes do bloco no poder. Quando a hegemonia alcana o conjunto da sociedade (dominantes e dominados), ela deixa de ser restrita e passa a ser ampla 5 . 8 preciso observar que a unifcao, por meio da hegemonia (ampla ou restrita), no elimina a luta de classe, a rivalidade dos interesses entre as fraes sociais, pois encontra-se nele constantemente presente, (5) Este termo equivale ao conceito de hegemonia utilizado por Gramsci (1978). Assim, a hegemonia ampla ocorre quando a classe dominante, ou uma de suas fraes, ocupa um lugar decisivo no padro de acumulao em determinado momento histrico e a partir de seus interesses econmicos, polticos e ideolgicos consegue uma unidade orgnica (bloco histrico) entre as demais fraes das classes dominantes e dominadas. Dada a igualdade entre o conceito de hegemonia gramsciano e o de hegemonia ampla, por que ento utilizar o novo termo? Isso se deve ao fato de que a hegemonia pode no fcar restrita s fraes dominantes. Situao que Gramsci no contemplou, j que para ele a sociedade poltica (Estado) tinha um carter coercitivo, cabendo tal conceito apenas sociedade civil (Poulantzas, 1977). Contemporaneamente, no factvel pesar na sociedade poltica (Estado) apenas por meio da coero, tornando necessria a utilizao da hegemonia para pensar a sociedade poltica (Estado). Assim, achou-se conveniente diferenciar essas dimenses: i) hegemonia restrita (ao bloco no poder) como a situao em que a hegemonia de uma frao fca restrita ao bloco no poder dominante; ii) hegemonia ampla como o caso em que uma frao do bloco no poder consolida unidade orgnica entre dominantes e dominados . Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 919 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... conservando esses interesses a sua especifcidade antagnica [...] (Poulantzas, 1977, p. 233). O bloco no poder formado pelas classes (e fraes) que ocupam o lcus da dominao da luta poltica de classes, ou seja, que tm reas de poder (centro de poder = poder real) no seio do Estado. Cabe esclarecer que o bloco no poder no signifca o conjunto de camadas a apoiar (classes apoios 6 ) 9 o poder de Estado, j que ele participa do espao de dominao poltica. De maneira geral, a frao ou classe dominante a exercer a hegemonia restrita ao bloco no poder tambm aquela que assume a hegemonia ampla. A regra geral da dupla funo de hegemonia de uma determinada frao dominante depende, no entanto, da conjuntura das foras sociais. Assim, existe a [...] possibilidade de defasagem, de dissociao e de deslocamento dessas funes de hegemonia em classes ou fraes diferentes [...], que tem consequncias capitais ao nvel poltico [...] (Poulantzas, 1977, p. 235). Nesse sentido, o bloco no poder e sua dinmica histrica confgurado no plano das prticas polticas de classe, diferente da cena poltica, j que a ltima circunscreve-se ao campo dos partidos polticos. A despeito de tais diferenas, os elementos citados podem interpenetrar-se, causando falsa ideia de que prtica e cena so indissociveis. Para Poulantzas (1977, p. 246), a suposta unidade entre prtica e cena gerou em boa parte da cincia poltica contempornea uma dupla confuso que reduz as relaes de classe s relaes entre partidos, e as relaes entre partidos s relaes de classe. Limitou, assim, a anlise das formaes sociais, pois no indica os limites e as defasagens entre as prticas polticas de classe (aes do bloco no poder) e a cena poltica (representao dos partidos polticos para um dado regime). Poulantzas (1977) e Marx (1986 e 2002) afrmaram que podem ocorrer, em determinada conjuntura (histrica e espacial), situaes com defasagens entre o lugar de uma classe ou frao no mbito das prticas polticas e da cena poltica. Uma frao pode, inclusive, deter a hegemonia restrita (ao bloco no poder) a frao politicamente dominante , mas no estar representada de forma orgnica por nenhum partido no sistema poltico que dominado pelas fraes reinantes 7 , 10 muito menos constituir-se a frao detentora 811 do aparelho de Estado. As trs dimenses concreto-histricas podem assumir variadas combinaes. Poder tambm ocorrer o caso em que a frao de classe detentora e reinante sem necessariamente fazer parte do bloco no poder. (6) As classes apoios so as fraes que, apesar de fazerem parte dos dominados, apiam uma forma de Estado capitalista, tais como os camponeses parcelares e o lumpemproletariado proletariado no contexto bonapartista francs e a pequena burguesia no fm do primeiro perodo da repblica parlamentar francs. Os principais elementos explicativos disso so: i) as iluses ideolgicas; ii) o temor, fundado ou imaginrio, do poder da classe operria. (7) A frao reinante a que detm partido poltico na cena poltica (Marx, 1986 e 2002; Poulantzas, 1977). (8) A frao detentora a que escolhe polticos, burocratas e militares das diversas fraes de classe, inclusive dos segmentos dominados, para ocupar os diversos rgos de Estado e seus ncleos de poder (Marx, 1986 e 2002; Poulantzas, 1977).a 920 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto Assim, preciso identifcar as diferenas entre prticas e cena poltica, dada as trs dimenses ou lugares (frao hegemnica no interior do bloco no poder; frao reinante; frao detentora) que permeiam as relaes entre tais instncias. Nesse contexto, o bloco no poder e a relao interna entre suas fraes so instrumentos fundamentais para decifrarem a signifcao real das prticas polticas de classe, bem como (i) suas relaes com os partidos que operam na cena poltica e (ii) suas relaes com a frao poltica detentora do aparelho de Estado. A partir da interconexo, o Estado deixa de ser defnido por meio de ideias pr-concebidas a respeito de seu papel ativo ou passivo. Na verdade, a perspectiva relacional de Estado (como um campo e um processo estratgico onde se entrecruzam ncleos e redes de poder associados aos interesses de grupos e classes sociais) aqui adotada considera a combinao (em maior ou menor grau) dos dois eixos (autonomia da administrao central x subordinao do Estado a determinados interesses) determinada por uma dada conjuntura espacial e temporal (Poulantzas, 1985; Oliveira, 2004). Para Poulantzas (1985) e Codato & Perissinotto (2001), as obras histricas de Marx sinalizam o tipo de mediao entre sociedade civil e o Estado em que o papel reprodutivo do Estado aparece tanto em um (i) nvel abstrato-formal (teoria geral do modo de produo capitalista) quanto em um (ii) nvel concreto-real. Nesse nvel de abstrao, a anlise do papel do Estado deve levar em conta a separao entre poder de Estado e poder de classe, uma vez que o Estado o lcus em que se confguram as lutas polticas de grupos, de faces e de fraes de classe (Codato; Perissinotto, 2001, p. 17). O Estado assume capacidade de deciso e iniciativa relativa diante das fraes do bloco no poder, inclusive sendo infuenciado tambm, em certa mediada, por segmentos fora do bloco no poder. Isso no signifca dizer que o Estado deixa de ser o espao de dominao do bloco no poder, mas sim que, em determinadas conjunturas, mais permevel a certas demandas dos segmentos dominados. Em tal sentido, Poulantzas (1985) afrma que o Estado pode assumir o papel de produtor, modelador ou criatura das relaes objetivas em virtude de sua maior ou menor autonomia relativa (poder de Estado separado do Poder de classe). Em linhas gerais, o Estado, na dimenso concreto-real, o espao de confito das fraes do bloco no poder que tm como objetivos manter ou ampliar, ao mesmo tempo, sua fatia da renda e riqueza e participao no mbito poltico e ideolgico (autoridade, infuncia e legitimidade) (Gonalves, 2005). Dado o leque de disputas e interesses, as polticas de Estado, no curto prazo, o resultado das relaes de foras no seio do Estado, ou seja, as polticas refetem processos extremamente contraditrios, de medidas, de contramedidas, de blocagens, de fltragens escalonadas (Poulantzas, 1985, p. 96). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 921 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Caso se olhe o funcionamento do Estado, apenas nesse nvel, possvel concluir que suas polticas e resultados so extremamente caticos e contraditrios. Quando, entretanto, se observa a evoluo do bloco no poder e do capital em geral, verifca-se que os resultados das polticas so a manifestaes da hegemonia restrita (ou ampla) do bloco no poder que leva ampliao da acumulao capitalista em geral e em maior grau da frao hegemnica (Poulantzas, 1985; Oliveira, 2004). O Estado, portanto, no deve ser compreendido como uma entidade monoltica, muito menos homognea, j que ele se constitui em um sistema institucional de aparelhos diferentes (sistema estatal) que apresenta nveis de poder diferenciados. Os aparelhos que concentram a capacidade de decidir (poder efetivo) so os centros de poder do Estado. De fato, eles so os lcus institucionais em que as decises fundamentais so efetivamente tomadas, inclusive sem nenhuma subordinao hierrquica a outras agncias burocrticas. Consequentemente, estes so os locais institucionais do Estado para onde so direcionadas as principais demandas das classes ou fraes de classes dominantes (Codato, 1997). preciso destacar que os centros de poder do sistema estatal podem modifcar- se ao longo do tempo, bem como podem assumir maior ou menor autonomia relativa referente a algumas fraes das classes dominantes, em dada conjuntura histrica, pois seu poder no emana do fato de possuir uma fora prpria distinta do poder de classe (ao estilo weberiano), mas sim de sua relao no mbito da luta de classe. Em tal contexto, o predomnio poltico (prticas polticas) de uma dada frao de classe fruto do controle ou infuncia que essa classe (ou seus representantes) pode exercer sobre o aparelho que concentra o poder efetivo (Codato; Perissinoto, 2001, p. 23). Quando o representante de uma determinada frao de classe assume os centros de poder do Estado, no signifca dizer necessariamente que a citada frao tornou-se detentora, mas ela quase sempre a frao hegemnica no interior do bloco no poder. A ocorrncia desse fato demonstra que as fraes dominantes conseguiram impor suas estratgias e objetivos mesmo sem ter de tornar-se uma classe detentora. Em outras palavras, para que uma classe ou frao consiga controlar os centros de poder do Estado, preciso muito mais do que uma simples vitria eleitoral 9 . 12 . 2 Governo Lula: poltica econmica, resultados macroeconmicos e dinmica do bloco no poder 2.1 Regime de poltica macroeconmica As linhas mestras do regime de poltica macroeconmica do governo FHC (sistemas de metas de infao, supervits primrios e cmbio futuante) foram (9) Como ser visto na prxima seo, precisamente esse o caso do governo Lula: a vitria eleitoral do partido que representaria os interesses dos menos favorecidos no signifcou a ruptura com a frao bancrio- fnanceira que se manteve hegemnica no interior do bloco no poder. 922 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto mantidas pelo governo Lula. possvel, todavia, identifcar em seu segundo mandato certa fexibilizao na gesto da poltica econmica 1013 at ento vigente. Mesmo assim, continuou forte em vrios ncleos do Estado a ideia de que as polticas econmicas s teriam efeitos sobre a estabilidade ou instabilidade de curto prazo, afetando pouco ou quase nada, o desenvolvimento econmico de longo prazo. Sob tal perspectiva, as polticas econmicas deveriam ser direcionadas estabilidade de preos, uma vez que o crescimento seria originrio do estabelecimento de normas e organizaes que garantissem o direito de propriedade, reduo dos custos de transao e melhora nas expectativas dos agentes, potencializando, ento, o funcionamento completo dos mercados. Esse tipo de regime macroeconmico, que se tornou um consenso, sustentado no plano terico pela new neoclassical synthesis 1114 por meio da articulao da adoo dos sistemas de metas de infao, da independncia do Banco Central (BC) e da poltica fscal voltada estritamente sustentabilidade da dvida pblica. No sistema de metas de infao, qualquer atuao contracclica do Banco Central no deveria colocar em risco a manuteno da estabilidade de preos no longo prazo, j que haveria um vis infacionrio resultante da inconsistncia temporal na conduo da poltica econmica, sem qualquer benefcio em termos de produto e emprego no longo prazo (Barro; Gordon, 1983). A questo da credibilidade da poltica econmica para tal teoria, ao incorporar a ideia de que agentes utilizam expectativas racionais para tomarem decises, ganha mais destaque, criando a necessidade da consistncia das polticas macroeconmicas ao longo do tempo, de tal modo que a autoridade monetria deveria comprometer-se com a estabilidade e alcance das metas. Nessa lgica, a efetivao das metas desejadas s seria possvel com um Banco Central com elevado grau de independncia para que suas decises sejam tomadas sem nenhuma subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica estatal. Ento, supostamente eliminaria o vis infacionrio e, de forma indireta, favoreceria o desempenho econmico (Busato; Cavalcanti; Ramalhete, 2009; Serrano, 2009; Lopreato, 2006). (10) Barbosa e Souza (2010) ressaltaram que existiu, durante o governo Lula, uma disputa de opinies a respeito das aes da poltica econmica. Para eles, predominou, entre 2003 e 2005, uma viso neoliberal em que o crescimento econmico independeria das condies de curto prazo. A partir de 2006, ter-se-ia consolidado na gesto macroeconmica uma viso de que o Estado deve desempenhar um papel mais ativo no desenvolvimento econmico e social. (11) O sistema de metas est baseado, segundo Taylor (2000), nas seguintes proposies: i) a trajetria do produto potencial independe da demanda. Apenas as condies de oferta seriam determinantes e explicadas pelo modelo de Solow; ii) existncia do trade-off entre infao e desemprego, no curto prazo, ao passo que, no longo prazo, os estmulo demanda so neutras; iii) a rigidez temporria dos preos e salrios explica a existncia do trade-off entre infao e desemprego, gerando assim, as futuaes do produto/emprego real em torno do produto potencial/natural; iv) as expectativas infacionrias so endgenas; v) as decises de poltica monetria deveriam seguir regras claras. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 923 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Dado esse arranjo monetrio, a poltica fscal ocupa uma funo passiva na poltica macroeconmica, mas central, j que a sustentabilidade da dvida pblica por meio do esforo fscal sinaliza a ausncia do risco de default. Assim, a poltica fscal com elevado supervit primrio assume o papel de redutora do risco-pas, funcionando como pea chave para conquistar a credibilidade. No mbito da poltica fscal, o governo Lula, notadamente no 1 mandato, manteve o dmarche do governo anterior, qual seja: o crescimento sustentvel passa pelo ajuste defnitivo das contas pblicas, o que signifca medidas destinadas gerao de supervits primrios sufcientes para reduzir a relao dvida/PIB. Tal reducionismo da poltica fscal que implicitamente signifca preservao da riqueza fnanceira limitou a capacidade do Estado em ampliar os investimentos pblicos. No 2 governo Lula, verifcou-se certa fexibilizao da poltica econmica por meio (i) da adoo de medidas voltadas ampliao do crdito ao consumidor e ao muturio, (ii) do aumento real no salrio mnimo, (iii) da adoo de programas de transferncia de renda direta, (iv) da criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e da ampliao da atuao do BNDES para estimular o investimento pblico e privado e (v) das medidas anticclicas de combate crise internacional a partir de 2009. De maneira geral, a conduo da poltica econmica do governo Lula foi fortemente infuenciada pela ortodoxia econmica, especialmente no primeiro mandato. Essa situao foi caracterizada por Paulani (2008) como um constante estado de emergncia econmico, em que as polticas ortodoxas, contrrias aos interesses dos grupos sociais tradicionalmente representados pelo Partido dos Trabalhadores, eram sempre justifcadas pelas ameaas das fugas de capital, das crises cambiais e da volta da infao, que estariam sempre rondando a economia. 2.2 Desempenho e dinmica macroeconmica Os resultados macroeconmicos (setor externo, nvel de atividade, infao, emprego e renda e fnanas pblicas) dos dois governos Lula foram melhores do que os de seu antecessor. Entre 2003 e 2010, o Brasil atravessou o maior ciclo de crescimento das ltimas trs dcadas. O PIB cresceu 4,1% ao ano, quase o dobro do observado entre 1980 e 2002 (2,4% ao ano). As contas externas da economia brasileira no governo Lula apresentaram resultados muito positivos expressos nos supervits do balano de pagamentos entre 2003 e 2010 (US$231,8 bilhes no acumulado). Isso permitiu ao governo saldar os emprstimos com o FMI, diminuir o endividamento pblico externo e acumular reservas (Cintra; Acioly, 2012). 924 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto Esse resultado favorvel foi impulsionado pelo contexto internacional (i) de crescimento mundial at a crise de 2008, (ii) de ampla liquidez dos mercados fnanceiros e (iii) de elevao dos preos internacionais das commodities e de queda dos preos das manufaturas decorrentes do efeito direto e indireto da China. As modifcaes nos preos geraram, entre janeiro de 2003 e dezembro de 2010, uma elevao de 39,9% nos termos de troca do Brasil. Para Barbosa (2011), signifcou um bnus macroeconmico para pas, permitindo um crescimento sem gerar graves desequilbrios externos e internos. Durante o governo Lula, possvel identifcar dois momentos positivos e distintos do setor externo. Entre 2003 e 2006, os elevados supervits comerciais, superiores aos dfcits estruturais da conta de servios e renda, foram os principais responsveis pela melhora das contas 12 . 15 Entre 2007 e 2010, os supervits na conta capital e fnanceira foram os maiores impulsionadores positivos 1316 . A rpida recuperao das contas externas brasileira no ps-crise internacional, puxado pelos fuxos lquidos de capitais, deu-se pelo excesso de liquidez da economia mundial. Parte dessa massa de capital-dinheiro deslocou-se para o Brasil em virtude da alta rentabilidade das aplicaes em carteira (diferencial entre a taxa Selic e a internacional) e da recuperao rpida da atividade econmica com expanso do mercado interno, abrindo novos mercados rentveis para investidores estrangeiros em um contexto internacional de estagnao econmica na Europa e nos Estados Unidos. As taxas mdias de crescimento do PIB nos dois governos Lula (3,5% entre 2003 e 2006; 4,6% entre 2007 e 2010) foram maiores do que as dos dois governos FHC (2,4% entre 1995 e 1998; 2,1% entre 1999 e 2002). Entre 2003 e 2010, o consumo das famlias e os investimentos pblicos e privados, Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) elevaram-se em 4,5% e 7,5% ao ano em mdia, respectivamente. A expanso do investimento acima do PIB implicou na elevao da FBKF de 15,3% PIB em 2003 para 19,5% em 2010. Mesmo com tamanha expanso, a infao ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) durante o governo Lula fcou quase sempre prxima ao centro da meta. Em 2006, 2007 e 2009, por exemplo, a infao foi menor do que (12) Entre 1999-2002 e 2003-06, o saldo acumulado da balana comercial aumentou 976% (de US$13,9 bilhes para US$ 149,6 bilhes). Esse nvel de supervit comercial (fruto da expanso de 23% a.a. em mdia das exportaes acima dos 18,4% das importaes a.a. em mdia entre 2003 e 2006) provocou a reverso do sinal da conta-corrente (defcitria todos os anos entre 1995 e 2002) que passou a ser superavitria entre 2003 e 2007, pois o dfcit acumulado da conta de servios e renda, entre 1999-02 e 2003-2006, cresceu 18,3% (de R$ 101,5 bilhes para R$ 120,1 bilhes). (13) A conta capital e fnanceira, entre 2007 e 2010 passou a apresentar supervits recordes (US$ 88,3 bilhes em 2007, US$ 70,2 bilhes em 2009 e US$ 99 bilhes em 2010) e muito superiores aos montantes necessrios para fnanciar a conta de transaes correntes. Com isso, o balano de pagamentos registrou supervits expressivos no 2 governo Lula (Cintra; Acioly, 2012). Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 925 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... a meta. O controle da infao esteve atrelado ao processo de apreciao do real (42,8% entre 2003 e 2010). No que tange ao mercado de trabalho, verifcaram-se dois padres diferenciados durante o governo Lula, a saber: i) entre 2003 e 2006, quando ocorreu uma pequena reduo na taxa de desemprego das Regies Metropolitanas (RMs) (de 12,3% em 2003 para 10% em 2006) e uma queda real de 5,0% na massa de rendimentos mdios dos ocupados nas RMs; ii) entre 2007 e 2010, quando se verifcou uma reduo expressiva das taxas mdias de desemprego na RMs (de 9,3% em 2007 para 6,7% em 2010) e uma melhora signifcativa da massa real de rendimentos dos ocupados (crescimento de cerca de 20%). Cabe destacar ainda o crescimento real do salrio mnimo ao longo do governo Lula (expanso mdia de 5,9% a.a.) que teve efeitos positivos para demanda agregada e para a distribuio de renda. As fnanas pblicas tambm melhoraram no governo Lula, notadamente no 2 mandato, pois a dvida lquida total do setor pblico veio caindo desde 2003 (54,9% PIB em dez/2003) at 2010 (39,2% PIB em dez/2010). O principal fator dessa queda foi a reduo sistemtica da dvida externa desde o incio do governo. Em dezembro de 2006, o setor pblico passou a condio de credor externo (R$ 27,8 bilhes) que foi ampliado a cada ano at atingir o valor de R$ 359,7 bilhes de crditos externos em dezembro de 2010. Essa trajetria positiva da dvida lquida externa deveu-se diretamente aos elevados saldos da balana comercial, entre 2003 e 2006, e da conta fnanceira, entre 2007 e 2010. Isso possibilitou ao governo elevar suas reservas em dlar (de US$ 49,3 bilhes em 2003 para US$ 85,8 bilhes em 2006 para US$ 180,3 bilhes em 2007 at os US$ 352,0 bilhes em 2010), reduzindo assim a dvida lquida externa a ponto de tornar-se credor lquido. O lado negativo da evoluo das fnanas pblicas, dada a manuteno do elevado nvel da taxa de juros, foi a elevao de forma sistemtica da dvida lquida interna do setor pblico que passou de 43,5% do PIB em dezembro de 2003 para 48,7% do PIB em dezembro de 2010. Evoluo esta que, segundo Marques-Pereira & Bruno (2010), explicada pela trajetria real de juros da SELIC, expressa pelo fator de capitalizao composta de juros reais sobre o estoque da dvida lquida interna do setor pblico consolidado. Os elevados supervits primrios durante o governo Lula (R$ 758,8 bilhes no acumulado entre 2003 e 2010) foram menores do que os montantes pagos de juros no mesmo perodo (R$ 1.491,4 bilhes). Os supervits no foram pequenos, o que o correu foi que a manuteno de taxa de juros elevada gerou grandes custos fcais e o contnuo aumento da dvida interna em termos absolutos. Os juros que caram 926 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto em % PIB, mas se elevaram em termos absolutos alimentaram os segmentos fnanceirizados, em especial a frao hegemnica do bloco no poder, a bancrio- fnanceira. Esses resultados macroeconmicos evidenciaram dinmicas diferentes entre o 1 e o 2 governos Lula. No primeiro, o crescimento brasileiro foi fortemente impulsionado pela dinmica externa de forma direta (aumento das exportaes) e indireta (elevao dos investimentos dos setores exportadores). No segundo, iro somar-se a dinmica externa favorvel, a expanso do mercado interno que foi fruto da fexibilizao da orientao contracionista da poltica econmica. De fato, os dados do setor externo brasileiro e seus efeitos sobre a economia brasileira explicam a evoluo positiva entre 2003 e 2006. A reduo da restrio externa e a expanso do PIB no perodo estiveram associadas s mudanas internacionais favorveis que geraram um extraordinrio boom nos preos das commodities que o Brasil exporta e reduo dos preos das manufaturas e dos bens de capital importadas pelo pas. O setor externo assumiu papel relevante para o nvel de atividade no primeiro governo Lula tanto no que diz respeito (i) aos efeitos primrios do aumento das exportaes, que so, por um lado, importantes componentes dos gastos autnomos (da demanda agregada) 1417 e, por outro lado, contribuem para remover a restrio externa a que esto sujeitas economias subdesenvolvidas; (ii) ao efeitos secundrios do aumento das exportaes que resultam em maior renda agregada interna, induzindo o investimento por meio do efeito acelerador, particularmente daquelas empresas/grupos econmicos que destinam sua produo para exportao 1518 (Pinto, 2010). A partir de 2006 (ltimo ano do 1 governo Lula) e ao longo do 2 mandato de Lula, ir somar-se aos fatores externos a importante expanso do mercado interno, decorrente de certa fexibilizao da orientao constracionista da poltica econmica. Essa fexibilizao, associada s benesses externas, criou uma expanso econmica sustentada pelos investimentos e consumo das famlias (crescimento mdio entre 2007 e 2010 de 10,5% e de 5,8%, respectivamente) que parece ter criado a partir de 2006 um consumo de massas o qual articula crescimento e distribuio de renda. Alm das polticas de renda e distributivas, a expanso do mercado interno foi estimulado por meio de polticas creditcias expansionistas e das medidas de combate crise internacional. Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2010, o (14) As exportaes a partir de 2003 passaram a contribuir de forma crescente para o resultado do PIB. A taxa mdia de contribuio das exportaes para o crescimento do PIB, entre 2003 e 2006, foi de 1,5 %, o equivalente a, aproximadamente, 42,8% do crescimento do PIB mdio no mesmo perodo (3,5%). (15) O aumento das exportaes induziu o aumento dos investimentos, em termos absolutos e relativos, dos grupos econmicos da indstria de commodities intensiva em capital, puxando a expanso dos investimentos entre 2003 e 2006. Para uma anlise detalhada a partir dos dados desagregados da PIA (Pesquisa Industrial Anual-IBGE) e dados dos lucros lquidos e das taxas de lucros dos grupos econmicos, ver Pinto (2010) Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 927 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... crdito expandiu-se de 26,1% do PIB para 45,2% do PIB. Alm da expanso do crdito pelos bancos pblicos durante a crise de setembro de 2008, outras medidas foram adotadas pelo governo, tais como redues das alquotas do IR e do IPI sobre carros novos, material de construo e eletrodomsticos, do IOF nas operaes de crdito das pessoas fsicas e da COFINS sobre motos. Apesar da direo correta da poltica fscal, observou-se que ela foi de baixa intensidade se comparada com intervenes de outros pases, j que no se abriu mo da gerao de supervit primrio. Juntamente a tais medidas fscais, ocorreu a reduo da taxa de juros Selic a partir de janeiro de 2009 que passou de 13,75% a.a. para 8,75% a.a. em junho de 2009. O corte, no entanto, dos juros feitos pelo Banco Central teve um carter retardatrio, segundo Barbosa e Souza (2010), em virtude da preocupao excessiva do BC sobre os impactos infacionrios da depreciao do real no auge da crise. A economia brasileira recuperou-se rapidamente da crise devido recuperao do setor externo e ao crescimento do consumo das famlias de 4,4% em 2009, auge da crise no Brasil. 2.3 Bloco no poder e hegemonia no governo Lula Durante o governo Lula, verifcaram-se mudanas nos fuxos e estoques de riqueza das fraes que compem o bloco no poder, fruto da poltica macroeconmica e da prpria dinmica econmica. A acumulao de ativos ou passivos promove igualmente a criao e distribuio de outra substncia, mais difcilmente mensurvel (e cujo nome quase um tabu entre economistas), e que vem a ser o poder poltico. Com isso, o acompanhamento da dinmica de fuxos e estoques [da riqueza] fornece pistas importantes para a economia poltica desses processos (Macedo; Santos, 2008, p. 16). Nesse sentido, o regime de poltica macroeconmica durante o governo Lula foi a expresso dos movimentos contraditrios desenvolvidos no aparelho de estado que, mesmo parecendo caticos e contraditrios no curto prazo, so a evidncia dos interesses hegemnicos da frao bancrio-fnanceira nacional e internacional no bloco no poder. A varivel-sntese do processo foi a taxa de juros. A partir de tal perspectiva, o debate a respeito do nvel da taxa de juros no pode ser resumido apenas ao campo do pensamento econmico e de suas solues tcnicas, j que a especfca varivel o elemento central para expressar os confitos das fraes do bloco no poder. Em outras palavras, o manejo do regime de poltica macroeconmica condensa ao mesmo tempo: i) a dimenso das solues tcnicas prescritivas de doutrinas do pensamento econmico; ii) o poder poltico da frao bancrio-fnanceira que se materializa por sua representao no centro de poder do sistema estatal brasileiro: o Banco Central; iii) o poder econmicos dessa frao bancrio-fnanceira que pode ser observado pelas elevadas taxas de lucros dos grupos econmicos dos segmentos bancrio-fnanceiro; iv) o poder ideolgico da citada 928 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto frao que conseguiu incorporar de forma incontestvel ao conjunto da sociedade a ideia de que o combate infao deve ser realizada a qualquer custo e, mais importante, com um nico instrumento: a taxa de juros elevada. Dentre os efeitos dessa dinmica dos fuxos e estoques de riqueza, Pinto (2010) destaca o aumento relativo do poder da grande burguesia produtora e exportadora de commodities. Entre 1995 e 2007, os lucros lquidos reais dos grupos econmicos de tal segmento cresceram 1.705,9% (de R$ 2,0 bilhes para R$ 36,1 bilhes), provocando aumento em sua participao em relao aos lucros totais (de 30,7% em 1995 para 44,0% em 2007) para uma amostra com os 300 maiores grupos econmicos do pas (responsveis por cerca de 40% da riqueza anual em mdia gerada no Brasil). Em 2007, esse setor passou a ter a maior participao, ultrapassando o segmento bancrio-fnanceiro (33,5%) (Grfco 1 e 2). Grfco 1 Evoluo real dos lucros lquidos do IC e SF (1995 = base defacionados pelo IPCA) (R$ bil) 10 21 28 23 28 31 36 4 7 6 9 11 15 12 4 3 14 13 8 32 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 Setor Financeiro Indstria de Commodities Nota: Setores: IC Indstria de Commodities; SF Setor fnanceiro. Fonte: Balano Anual da Gazeta Mercantil. Grfco 2 Evoluo da participao (%) dos lucros lquidos por setores de atividade 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 FHC 2 FHC 1 LULA 2 Lula (1 Ano) AG CC IC ID IT SI SO SF Nota: AG-Agronegcio; CC-Construo Civil; IC-Indstria de Commodities; ID-Indstria Difusora; IT- Indstria Tradicional; SI- Servios de Infraestrutura; SO- Outros Servios. Fonte: Balano Anual da Gazeta Mercantil Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 929 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Cabe observar que esse forte aumento da participao do lucro lquido da indstria de commodities intensivos em capital (IC) foi fortemente infuenciado pelos desempenhos (elevados lucros) da Vale e Petrobrs, j que os dois grupos foram responsveis por mais de 50% dos lucros lquido da IC (61,8% no 1 governo Lula e 63,3% no primeiro ano, 2 governo Lula). O avano dos segmentos industriais produtores de commodities e do agronegcio, durante o governo Lula, teve muito mais a ver com a dinmica internacional do que com polticas estatais. Isso fcou evidente com a manuteno do regime de poltica macroeconmica, com juros elevados, que gerou valorizao cambial, impactando negativamente nos ganhos dos setores mais do que compensados pelo aumento dos preos internacionais das commodities. A explicao para o fato dada pela extraordinria dinmica mundial conduzida pelo eixo sino-americano, j que os efeitos positivos dos preos e do quantum das exportaes brasileiras foram bem superiores aos efeitos negativos da valorizao cambial. Sem dvida, existe um confito latente entre as fraes da grande burguesia exportadora e a grande burguesia bancrio-fnanceira no manejo da taxa de juros e do cmbio. Os efeitos, contudo, da expanso do eixo sino-americano sobre as exportaes brasileiras reduziram fortemente esse confito. Como os sinais atuais indicam ter a China, aps a crise, acelerado seu processo de catch-up, possvel que os rebatimentos desse processo sobre as exportaes brasileiras garantam, por um bom perodo, a soldagem dos interesses entres as duas fraes, a no ser que haja uma desacelerao mais forte naquele pas. A taxa de juros em nveis elevados, em um contexto de cmbio fexvel, provocou a valorizao do real que implicou no barateamento dos produtos importados e a reduo dos ganhos dos exportadores. Tal processo provocou a reduo do poder econmico e poltico das fraes da grande burguesia industrial, sobretudo no primeiro governo lula, que destina sua produo ao mercado interno. A partir de 2006, com o crescimento da economia puxado tambm pela dinmica interna, verifcou-se certo fortalecimento dos segmentos nacionais da indstria e do comrcio que passaram a exercer maior infuncia sobre os ncleos de poder do Estado brasileiro. As mudanas na posio relativa do bloco no poder no signifcaram, at a crise internacional, um deslocamento na hegemonia da frao da grande burguesia bancrio-fnanceira, mas sim uma reduo do seu poder relativo. A manuteno da hegemonia desse segmento durante o governo Lula pode ser evidenciada, no plano econmico, pelo aumento de seu estoque de riqueza e pela elevao dos lucros lquidos (Grfco 1) e das taxas de lucros que saltaram de 15,5% 930 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto em 2003 para 25,1% em 2007 (Grfco 3). O aumento foi fruto tanto das elevadas taxas de juros bsicas como dos altos spreads bancrios (Pinto, 2010). Grfco 3 Evoluo da taxa de lucro do IC e SF - 1995-2007 (%) 22 26 26 25 9 15 15 21 3 6 5 6 17 11 21 21 3 -1 -6 12 7 13 17 23 25 15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Indstria de Commodities Setor Financeiro Nota: Setores: IC Indstria de Commodities; SF Setor fnanceiro Fonte: Elaborao prpria a partir do Balano Anual da Gazeta Mercantil
Os dados apresentados por Marques e Bruno (2010) a respeito das origens das receitas do sistema bancrio-fnanceiro no Brasil evidencia que, a partir de 2001 at 2007, o maior componente das receitas do sistema bancrio-fnanceiro foi a renda de ttulos e valores mobilirios que constituda, basicamente, por ttulos da dvida pblica interna. Dado que a taxa real de juros da Selic, por seu fator capitalizado, positivamente correlacionada com os ttulos da dvida pblica interna, pode-se inferir que a manuteno de elevadas taxas de juros permite a manuteno do poder econmico e poltico da frao bancrio-fnanceira. O poder econmico do segmento bancrio-fnanceira, viabilizado pelo regime de poltica macroeconmica, foi a expresso de seu poder poltico no aparelho de Estado, materializado pela independncia operacional do Banco Central principal centro de poder do sistema estatal brasileiro comandado por representantes dos interesses diretos e indiretos dessa frao. A independncia operacional do BC foi a maior expresso do poder poltico do repectivo segmento, a despeito dos argumentos em defesa de tal medida, que advogam que isso garantiria a despolitizao do debate, ou seja, as medidas tomadas seriam solues tcnicas prescritivas construdas de forma neutra. evidente que esse argumento uma falcia, pois os resultados das medidas adotadas pelo BC geram ganhadores e perdedores. Foi a frao bancrio-fnanceira que mais ganhou. No plano ideolgico, a frao bancrio-fnanceira conseguiu legitimar de forma incontestvel, ao menos at a crise internacional de 2008, ao conjunto da sociedade a ideia de que o combate infao deve ser realizado independentemente de seus custos. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 931 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Os condicionantes internos (polticas econmicas) e externos (efeito do eixo sino-americano), no mbito da luta economia e poltica de classes, foram a causa e o efeito da dinmica cooperativa e confituosa das fraes de classe do bloco no poder. As mediaes e os impactos dos dois condicionantes sobre o bloco no poder fcaram relativamente claros. Em contrapartida, ainda no so to evidentes os impactos de tais elementos, durante o governo Lula, para os segmentos fora do bloco no poder (dominados). Existe atualmente um interessante debate sobre esse tema. Destaca-se aqui a interpretao de Andr Singer sobre o chamado lulismo. Para Singer (2009), o trip formado pela Bolsa Famlia, aumento do salrio mnimo e expanso do crdito, que gerou reduo da misria, vai muito alm da simples ajuda aos pobres, pois para ele esse trip e o regime de poltica macroeconmica constituem nova plataforma articulando valores de direita (manuteno da ordem combate infao) e de esquerda (polticas de distribuio de renda), no sentido de delinear uma trajetria poltica de certa frao de classe, a saber: o subproletrio . Assim, Lula, ao fazer isso, estaria criando uma ligao ideolgica com os mais pobres, tornando-se o representante das fraes, materializada pelos votos, sobretudo a partir da eleio de 2006. medida que passou a ser sustentado pela base subproletria, Lula obteve uma autonomia bonapartista [...]. Com ela, criou um ponto de fuga para as luta de classes, que comeou a ser arbitrada ao sabor da correlao de foras. Tornou-se, inclusive, um rbitro acima das classes (Singer, 2009, p. 102). A anlise de Singer (2009) muito interessante para tratar da mudana nas bases eleitorais do partido dos trabalhadores e, em especial, do presidente Lula. Ao argumentar, no entanto, que houve ligao direta entre fraes de classes e partidos polticos (cena poltica), Singer parece desconsiderar que, em determinadas conjunturas histricas, podem existir defasagens entre o lugar de uma classe ou frao no mbito das prticas polticas (bloco no poder) e da cena poltica (sistema partidrio). Isso o leva a afrmar que o Brasil eleitoral, em 2006, dividiu-se entre ricos e pobres. Considera-se que essa anlise simplifca muito a questo. Ainda que seja incontestvel o realinhamento eleitoral, uma vez que nas eleies de 2006, pela primeira vez o partido dos trabalhadores cujos votos tradicionalmente concentravam-se nos extratos mdios e de maior escolaridade teve o voto do andar de baixo (o subproletariado), a anlise de Singer deixa de lado outro realinhamento, fundamental para compreender a dinmica do andar de cima. Analisando-se os valores doados, entre as eleies de 2002 e de 2006, para a campanha eleitoral de Lula, de acordo com dados de Filgueiras e Gonalves (2007), v-se um expressivo aumento dos recursos doados pelo setor fnanceiro (que passam de R$ 6.080 milhes para de R$ 12.705 milhes), pelo setor de construo civil (de R$ 2.490 milhes para de R$ 18.028 milhes) e pelo setor primrio-exportador e 932 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto indstria de commodities (de R$ 1.610 milhes para de R$ 12.511 milhes). Assim, percebe-se em 2006 outro realinhamento eleitoral, no to expressivo em nmero de votos quanto o realinhamento apontado por Singer, mas muito expressivo em cifras. Deixar de lado a anlise dos efeitos das polticas do governo Lula sobre os setores dominantes signifca construir uma viso parcial do perodo. Embora tenha havido uma ligao direta entre Lula e o subproletariado (lulismo), promovida pelos programas de transferncia direta de renda, pelo aumento do salrio mnimo, pelo crescimento da massa salarial e do emprego, tal ligao no signifca uma plataforma poltica para a frao dominada, mas sim uma poltica que possibilita a legitimao da dominao das fraes do bloco no poder, com a incorporao de parte dos mais pobres ao consumo capitalista, com forte crescimento da chamada classe C, paralelamente reduo das classes E e D e da pobreza extrema. Assim como os camponeses parcelares serviram de classe apoio para a dominao de classe no bonapartismo francs, o subproletariado brasileiro tem funcionado como uma classe apoio, no plano poltico, do governo Lula, que manteve a dominao de classe do bloco no poder. A diferena do subproletariado brasileiro atual em relao aos camponeses parcelares franceses no perodo bonapartista que o primeiro tambm obteve benefcios econmicos , alm do convencimento ideolgico que foi a marca da relao entre os camponeses parcelares e o governo. Assim, a hiptese defendida por Singer de que o apoio do subproletariado teria vindo por um lado das polticas de redistribuio de renda e por outro lado da manuteno da poltica econmica (sem rupturas), atribuindo a esse subproletariado um carter conservador, merece ressalvas. Acredita-se ser questionvel afrmar o carter conservador do subproletariado com respeito poltica macroeconmica, em particular por ele constituir-se de uma parcela da populao em grande parte imune propagao da ideologia das doutrinas econmicas ortodoxas pelo bombardeio dirio da grande imprensa, seja por no ser leitora assdua de jornais e revistas conservadoras de grande circulao, seja pelos debates macroeconmicos no serem de fcil compreenso para a ampla maioria da populao. Em particular, a atribuio do conservadorismo ao subproletariado j supe um desconhecimento, por parte deste, dos temas macroeconmicos, pois a continuidade e avano das polticas sociais que benefciam esses segmentos so limitados pela poltica macroeconmica ortodoxa, caracterizada pela reduo de gastos correntes e juros elevados. Tais juros, por sua vez, trazem aumento do desemprego e maior parcela de gastos com juros da dvida pblica e, consequentemente, reduo dos recursos disponveis para as polticas sociais. Pelo exposto, no parece plausvel a hiptese do conservadorismo em matria de poltica macroeconmica que Singer atribui ao subproletariado. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 933 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... O mais plausvel dizer que a manuteno da poltica macroeconmica de FHC no foi um fator que contribuiu para o realinhamento eleitoral deste grupo, mas sim para o realinhamento das elites hegemnicas do bloco no poder. O apoio do subproletariado ao governo Lula, conseguido com os programas de transferncia de renda e o aumento do salrio mnimo, ao lado da manuteno da poltica econmica, possibilitou a manuteno da dominao da frao bancrio-fnanceira no bloco no poder. Mais que isso, completou-se o processo de legitimao uma vez que a hegemonia restrita da frao bancrio-fnaceira, durante o governo FHC, torna-se uma hegemonia ampla, incorporando os segmentos fora do poder. Apesar da manuteno e da legitimidade do bloco no poder durante o governo Lula, os dois ltimos anos de seu mandato, notadamente aps a profunda crise internacional de 2008, comearam a aparecer mudanas mais estruturais no bloco no poder brasileiro, potencializando fssuras na hegemonia da frao bancrio- fnanceira, em virtude do fortalecimento de outras fraes (segmentos exportadores de commodities e de parte da indstria nacional que passou a recuperar-se em termos absolutos) e dos efeitos econmicos e ideolgicos da crise fnanceira internacional. 3 Governo Dilma: crise internacional, fssuras no bloco no poder e oportunidades para a retomada do desenvolvimento A reduo dos juros adotada pelo Banco do Brasil e Caixa Econmica e o discurso contundente da presidenta Dilma Rousseff no dia 1 de maio de 2012, cobrando mudanas dos bancos privados em relao aos elevados juros e spreads , sinalizaram mudanas nas relaes entre o sistema fnanceiro e o Estado brasileiro. Seria tal mudana, decorrncia do estilo mais contundente da presidenta Dilma em comparao com o mais conciliador do ex-presidente Lula? Os que acreditam nisso entendem que o poder estatal decorreria do fato de ele possuir uma fora prpria distinta do poder de classe. Nessa viso simplista, a poltica econmica seria confgurada por meio de um desenho de especialistas destitudos de interesses de classe, bastando apenas ao governante ter vontade poltica para realizar mudanas. Os economistas que adotam essa linha esvaziam a poltica, pois deixam de lado os condicionantes internos ao Estado (sua ossatura e disputas lcus poltico em que se travam os embates entre os segmentos dominantes do bloco no poder e os populares), fundamentais para compreender a construo e a adoo das medidas estatais. Argumenta-se aqui que as recentes mudanas nas relaes entre a frao bancrio-fnanceira e o Estado brasileiro no podem ser apreendidas apenas pelo estilo de governar da presidenta Dilma, mas so fruto das mudanas em curso no Brasil e no mundo que tem propiciado ao Estado maior autonomia relativa diante 934 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto O mais plausvel dizer que a manuteno da poltica macroeconmica de FHC no foi um fator que contribuiu para o realinhamento eleitoral deste grupo, mas sim para o realinhamento das elites hegemnicas do bloco no poder. O apoio do subproletariado ao governo Lula, conseguido com os programas de transferncia de renda e o aumento do salrio mnimo, ao lado da manuteno da poltica econmica, possibilitou a manuteno da dominao da frao bancrio-fnanceira no bloco no poder. Mais que isso, completou-se o processo de legitimao uma vez que a hegemonia restrita da frao bancrio-fnaceira, durante o governo FHC, torna-se uma hegemonia ampla, incorporando os segmentos fora do poder. Apesar da manuteno e da legitimidade do bloco no poder durante o governo Lula, os dois ltimos anos de seu mandato, notadamente aps a profunda crise internacional de 2008, comearam a aparecer mudanas mais estruturais no bloco no poder brasileiro, potencializando fssuras na hegemonia da frao bancrio- fnanceira, em virtude do fortalecimento de outras fraes (segmentos exportadores de commodities e de parte da indstria nacional que passou a recuperar-se em termos absolutos) e dos efeitos econmicos e ideolgicos da crise fnanceira internacional. 3 Governo Dilma: crise internacional, fssuras no bloco no poder e oportunidades para a retomada do desenvolvimento A reduo dos juros adotada pelo Banco do Brasil e Caixa Econmica e o discurso contundente da presidenta Dilma Rousseff no dia 1 de maio de 2012, cobrando mudanas dos bancos privados em relao aos elevados juros e spreads , sinalizaram mudanas nas relaes entre o sistema fnanceiro e o Estado brasileiro. Seria tal mudana, decorrncia do estilo mais contundente da presidenta Dilma em comparao com o mais conciliador do ex-presidente Lula? Os que acreditam nisso entendem que o poder estatal decorreria do fato de ele possuir uma fora prpria distinta do poder de classe. Nessa viso simplista, a poltica econmica seria confgurada por meio de um desenho de especialistas destitudos de interesses de classe, bastando apenas ao governante ter vontade poltica para realizar mudanas. Os economistas que adotam essa linha esvaziam a poltica, pois deixam de lado os condicionantes internos ao Estado (sua ossatura e disputas lcus poltico em que se travam os embates entre os segmentos dominantes do bloco no poder e os populares), fundamentais para compreender a construo e a adoo das medidas estatais. Argumenta-se aqui que as recentes mudanas nas relaes entre a frao bancrio-fnanceira e o Estado brasileiro no podem ser apreendidas apenas pelo estilo de governar da presidenta Dilma, mas so fruto das mudanas em curso no Brasil e no mundo que tem propiciado ao Estado maior autonomia relativa diante das fraes de classes. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 935 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Nos dois ltimos anos do governo Lula, comearam a aparecer fssuras na hegemonia da frao bancrio-fnanceira em decorrncia tanto do fortalecimento de outras fraes (segmentos exportadores e de parte da indstria nacional) como dos efeitos econmicos e ideolgicos da crise fnanceira internacional. A poltica deliberada de acmulo de divisas, que possibilitou as medidas anticclicas de combate crise internacional, evidenciou a reduo das restries externas do pas. Ento, reduziu-se o poder dos mercados fnanceiros domstico e internacional em questionar a orientao da poltica econmica nacional por meio de sadas abruptas de capital. Ademais, no plano poltico/ideolgico, a crise internacional desgastou a teoria econmica ortodoxa cuja ideia de que mercados fnanceiros livres, associados a Bancos Centrais independentes, seriam os mecanismos mais efcientes em promover o bem-estar da populao. As mudanas nas relaes entre o sistema fnanceiro e o Estado brasileiro (poltica monetria menos ortodoxa com reduo mais rpida da Selic, reduo dos juros dos bancos pblicos etc.) fcaram mais claras no governo Dilma e expressam a ruptura da hegemonia do segmento bancrio-fnanceiro no bloco no poder. Isso no signifca dizer que o segmento ir deixar de obter elevadas taxas de lucro, mas que (i) ele j no tem a capacidade alcanar seus objetivos por cima dos outros interesses dos demais segmentos do bloco no poder e fora dele e que (ii) tem menor infuncia na conduo do padro de acumulao brasileiro. Nenhuma frao, no entanto, conseguiu ainda se consolidar como hegemnica no bloco de poder, pois a trajetria futura do padro de crescimento brasileiro no est clara. Assim, o Estado consegue aumentar sua autonomia relativa diante dos diversos interesses do bloco no poder, confgurando oportunidade nica para direcionar novos rumos. Parece claro que, desde 2006, a economia brasileira entrou em um novo regime de crescimento, puxado pela demanda, no qual as polticas de distribuio de renda e o crescimento do mercado interno, com a incorporao de ampla parcela da populao antes excluda do consumo de massas, tiveram papel fundamental. Especialmente em 2010/2011, entretanto, os limites ao modelo de crescimento baseado no mercado interno e na redistribuio da renda, combinado com a manuteno de juros elevados e apreciao cambial, mostraram-se claros. Observa- se um tipo de crescimento com elevao do consumo das famlias, mas com baixo dinamismo industrial, caracterizado externamente por uma acoplagem passiva s cadeias produtivas asiticas que puxa para a reprimarizao da pauta exportadora e para a especializao regressiva da estrutura produtiva. O consumo cresce sem expanso da produo industrial devido ao vazamento da renda para o exterior com o aumento das importaes de manufaturas 936 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto e desarticulao das cadeias produtivas domsticas (aumento do contedo importado). Consequentemente, reduz-se o poder multiplicador das polticas sociais de transferncia de renda e aumento do salrio mnimo. O setor privado, em particular a indstria de transformao, segue apresentando resultados decepcionantes em produo fsica e crescimento do PIB, suscitando debates sobre a desindustrializao. A capacidade ociosa desse setor em nveis elevados tem conduzido retrao dos investimentos privados a partir de 2011 que vinham sendo fonte importante do crescimento. A manuteno da formao bruta de capital fxo tem dependido cada vez mais dos investimentos pblicos (PAC e empresas estatais) que, por sua vez, so limitados pela manuteno da meta de supervit primrio. A atual fssura da hegemonia da frao bancrio-fnanceiro no bloco no poder, que tem dado uma maior autonomia ao Estado, o momento oportuno para se retomar o debate a respeito de um projeto de desenvolvimento e da recuperao dos instrumentos de planejamento e fomento ao desenvolvimento por parte do Estado. Nesse sentido, preciso que o governo amplie sua capacidade de investir (sobretudo em infraestrutura) por meio da fexibilizao da meta de supervit primrio e de uma descentralizao da gesto pblica cada vez mais concentrada na presidenta Dilma, o que reduz em muito a velocidade de operacionalizao dos processos e procedimentos governamentais. Em contrapartida, permanece forte e em ascenso a frao dos segmentos industriais produtores de commodities e do agronegcio. Dado o fortalecimento de tais segmentos, vai fcando cada vez mais difcil para o Estado brasileiro deslocar parte do excedente gerado pelo setor para outros segmentos produtivos intensivos em tecnologia e produtores de bens salrios . De qualquer forma, o futuro desse segmento depender fortemente da demanda chinesa e da capacidade daquele pas em manter taxas elevadas de crescimento em um contexto de piora da crise na Europa e crescimento lento dos EUA. Consideraes fnais Este trabalho buscou mostrar que, no governo Lula, apesar da importncia das polticas de redistribuio de renda e incluso social, a manuteno das linhas gerais do regime de poltica econmica (com exceo da maior fexibilidade da poltica fscal a partir de 2005) foi refexo da manuteno do bloco no poder do perodo FHC. Em particular, refexo da hegemonia do setor bancrio-fnanceiro em um contexto de dependncia fnanceira externa e dominncia fnanceira da valorizao que foram a verdadeira herana maldita do governo anterior. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 937 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... Assim, suscitou-se um debate a respeito do carter do governo Lula, ou seja, em que medida se diria que era um governo voltado aos trabalhadores e aos mais pobres ou apenas uma continuidade com relao s polticas neoliberais do governo anterior. A dubiedade do governo Lula foi bem expressa no trabalho de Singer (2009), quando este autor coloca fatores determinantes para o realinhamento eleitoral em 2006 (a conquista do eleitorado de baixa renda por parte de Lula), como resultado da combinao das polticas distributivas e a expanso do consumo das massas com a manuteno da poltica econmica ortodoxa. Essa tenso refetiria o que o autor trata como sendo a existncia de duas almas do partido dos trabalhadores (SINGER, 2010). Argumenta-se que a anlise de Singer incompleta, na medida em que no trata da dinmica dos extratos de cima, ou seja, das mudanas que se processaram no interior do bloco no poder. Na viso dos autores deste artigo, no foi o conservadorismo do subproletariado que o teria levado a votar em Lula, sendo sufcientes, para tanto, as polticas sociais e de gerao de renda e emprego. Ao contrrio, a manuteno da poltica econmica jogou contra as conquistas sociais na medida em que limitou expanso ainda maior de tais conquistas, ainda incipientes para o tamanho do abismo social existente em nosso Pas. Por sua vez, a manuteno da poltica econmica ortodoxa a chave para o entendimento de outro realinhamento, fundamental para compreender a sustentao do governo Lula, na medida em que se consolidou a hegemonia do setor bancrio-fnanceiro mesmo durante o governo do partido dos trabalhadores, tradicionalmente crtico dessas polticas. A anlise anterior buscou mostrar que a combinao entre poltica social e conservadorismo da poltica econmica do governo Lula no foi, como sugerido por Singer, a frmula que levou ao apoio do subproletariado com o governo, j que a poltica ortodoxa oposta aos interesses dessa frao, porque restringe a capacidade fnanceira de o Estado manter e ampliar a agenda social. Dadas as diferenas expostas entre a frao reinante (a que teve sucesso eleitoral), a frao detentora (que detm os postos de comando dos centros de poder estatal) e a frao hegemnica (aquela que pode impor seu projeto ao restante da sociedade), ocorreu no governo Lula que as foras progressistas historicamente representadas pelo partido dos trabalhadores foram pouco a pouco atendidas com as polticas sociais, mas a vitria nas eleies no foi sufciente para questionar a hegemonia da frao bancrio-fnanceira no bloco do poder dada a permanncia da situao de dependncia fnanceira consolidada no governo FHC que seguiu exercendo forte infuncia sobre a poltica econmica e sobre a nomeao para cargos dos principais centros de poder do Estado, em especial, o banco central. A situao externa, entretanto, favorvel no perodo de 2003 a 2007 e os desdobramentos da crise de 2008 criaram um cenrio de reduo da dependncia 938 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto fnanceira externa que, aos poucos, reduziu o poder de infuncia do setor bancrio- fnanceiro. Este se valeu por anos daquilo que Paulani (2008) chamou apropriadamente de estado de emergncia econmico que supostamente justifcaria a adoo das polticas ortodoxas em virtude das frequentes e iminentes ameaas segurana nacional, decorrentes da possibilidade de fugas de capital, crises cambiais e da volta da infao. A reduo da infuncia da frao bancrio-fnanceira, em um momento em que ainda no se confgura uma nova hegemonia, concedeu ao Estado uma rara autonomia diante das fraes de classe. A presidenta Dilma deparou-se, ento, com uma situao poltica bastante diferente daquela com a qual se deparou o presidente Lula em 2003. Em contrapartida, a existncia das empresas estatais e dos bancos pblicos (Caixa Federal, Banco do Brasil e BNDES) foi fundamental no contexto de crise para a manuteno dos investimentos e do crdito. Eles se mostraram importantes centros de poder da ao do Estado no dominados pela infuncia da frao hegemnica. verdade que, at o presente momento, as iniciativas de poltica do governo, visando a estimular o crescimento, tm sido fragmentadas, sem organicidade, em parte pelo desmantelamento da capacidade de planejamento e atuao do Estado promovido pelas polticas neoliberais nos anos 1990. No ps-crise, contudo, cresce a infuncia, tanto no meio acadmico como no governo, de que o Estado deva ter um papel fundamental na retomada do desenvolvimento. A conjuntura econmica aps a crise tambm mostrou os limites do modelo de crescimento que associa redistribuio de renda e consumo de massas com ortodoxia da poltica econmica, a qual perdurou no governo Lula. O resultado dessa combinao foi a expanso do consumo, mas com forte vazamento da demanda para o exterior, com claros limites quanto sua sustentabilidade ou, ao menos, quanto s taxas de crescimento que dele se pode usufruir, seja pela especializao regressiva das exportaes, seja pela desagregao das cadeias produtivas domsticas e a consequente reduo dos efeitos multiplicadores das polticas redistributivas que expandem a demanda. Com o aumento da concorrncia oferecida pela China, vida por novos mercados em que possa desovar seus produtos manufaturados diante da crise nos EUA e Europa, est claro que, alm de polticas de demanda, ser necessrio tambm ter polticas para ampliar os investimentos aumentar a competitividade e inovar o setor produtivo brasileiro. Reorganizar o pas para um novo ciclo de desenvolvimento, com incluso social e autonomia, no ser tarefa fcil diante da conjuntura internacional desfavorvel e a ameaa real de uma acoplagem passiva sia, j em curso. Dada, contudo, a reduo de infuncia da frao bancrio-fnanceira sobre as decises da Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 939 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... poltica econmica, essa a oportunidade de o Pas romper defnitivamente com a dominncia fnanceira, com o padro rentista de acumulao e a insero externa subordinada, herdados do perodo FHC que, h quase duas dcadas, tem impedido o crescimento sustentado. Referncias bibliogrfcas ARESTIS, P.; SAWYER, M. Infation targeting: a critical appraisal. The Levy Economics Institute of Bord Colleg, Sept. 2003. (Working Paper). BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. P. A infexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio. In: SADER, A.; GARCIA, M. Brasil, entre passado e o futuro. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Boitempo, 2010. BARBOSA, N. Oportunidades e desafos criados pelo desenvolvimento chins ao Brasil. In: BRASIL e China no reordenamento das relaes internacionais. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. BARRO, R.; GORDON, D. Rules, discretion and reputation in a model of monetary policy. NBER, Feb. 1983. (Working Paper Series, n. 1079). BRUNO, M.; DIAWARA, H; ARAJO, E.; REIS, A. C.; RUBENS, M. Finance-led growth no Brasil: estatuto terico, evidncias empricas e consequencias macroeconmicas. Revista de Economia Poltica, v. 31, n. 5, p. 730-750, edio especial, 2011. BUSATO, M.; MOREIRA, R.; CAVALCANTI, A. A dinmica infacionria no new consensus: uma anlise crtica. Anlise Econmica (UFRGS), v. 27, 2009. CARDOSO, F. H. As ideias e seu lugar: ensaios sobre as teorias do desenvolvimento. So Paulo: Vozes, 1980. ________. Reforma e imaginao. Folha de So Paulo: Caderno Mais!, 10 jul. 1994. ________. Desenvolvimento: o mais poltico dos temas econmicos. Folha de So Paulo: Caderno Mais! 28 maio 1995. ________; FALETTO, E. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina: ensaio de interpretao sociolgica. Rio de Janeiro: Zahar, 1975. CHESNAIS, F. O capital portador de juros: acumulao, internacionalizao, efeitos econmicos e polticos. In: ________ (Org.). A fnana mundializada. So Paulo: Xam, 2005. CINTRA, M.; ACIOLY, L. O fnanciamento das contas externas brasileiras: 2003-2010. In: MONTEIRO, A. et al. Brasil em desenvolvimento 2011. Braslia: Ipea, 2012. CODATO, A. N.; PERISSINOTTO, R. M. O estado como instituio. Uma leitura das obras histricas de Marx. Crtica Marxista, Editora Revan, n. 13, 2001. ________. Sistema Estatal e Poltica Econmica no Brasil ps-64. So Paulo: Hucitec, 1997. 940 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. Rodrigo Alves Teixeira / Eduardo Costa Pinto FILGUEIRAS, L.; GONALVES, R. A economia poltica do Governo Lula. Rio de Janeiro: Contraponto, 2007. FIORI, J. L. Os moedeiros falsos. Folha de So Paulo: Caderno Mais!, 3 jul. 1994. GONALVES, R. Economia poltica internacional: fundamentos tericos e as relaes internacionais do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. GRAMSCI, A. Maquiavel, a poltica e o Estado moderno. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978. LOPREATO, F. O papel da poltica fscal: um exame da viso convencional. Campinas: Unicamp. IE, fev. 2006. (Texto para Discusso, n. 119). LOWY, M. As aventuras de Karl Marx contra o Baro de Munchhausen. So Paulo: Cortez, 1989. MACEDO, A.; SANTOS, C. Alm do curto prazo? Explorando os nexos entre a teoria ps keynesiana e a macrodinmica de fuxos e estoques. Campinas: Unicamp. IE, 2008. (Texto para Discusso, n. 141). MARQUES-PEREIRA, J.; BRUNO, M. Institucionalidade e poltica econmica no Brasil: uma anlise das contradies do atual regime de crescimento ps-liberalizao. In: VIANNA, S.; BRUNO, M.; MODENESE, A. (Org.). Macro para o desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2010. MARX, K. O 18 Brumrio e Cartas a Kugelmann. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002. OLIVEIRA, F. Crtica razo dualista / O ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003. ________. Hegemonia s avessas. In: OLIVEIRA, F.; BRAGA, R.; RIZEK, C. (Org.). Hegemonia s avessas: economia, poltica e cultura na era da servido fnanceira. So Paulo: Boitempo, 2010. OLIVEIRA, N. Neocorporativismo e polticas pblicas. So Paulo: Edies Loyola/CEAS, 2004. MARX, Karl. As lutas de classes na Frana (1848-1850). So Paulo: Global, 1986. PAULANI, L. M. A crise do regime de acumulao com dominncia da valorizao fnanceira e a situao do Brasil. Estudos Avanados, So Paulo, USP, v. 23, p. 25-39, 2009. ________. Brasil Delivery: Servido fnanceira e estado de emergncia econmico. So Paulo: Boitempo Editorial, 2008 ________. O Projeto neoliberal para a sociedade brasileira: sua dinmica e seus impasses. In: LIMA, J. C. F.; NEVES, L. M. W. (Org.). Fundamentos da Educao Escolar do Brasil Contemporneo. Editora da Fiocruz, 2006. ________; PATO, C. G. G. Investimentos e servido fnanceira: o Brasil no ltimo quarto de sculo. In: PAULA, J. A. (Org). Adeus ao desenvolvimento: a opo do governo Lula. So Paulo: Autntica Editora, 2005. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 909-941, dez. 2012. 941 A economia poltica dos governos FHC, Lula e Dilma: dominncia financeira... PINTO, E. Bloco no poder e governo Lula. 2010. Tese (Doutorado)Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2010. POULANTZAS, N. O Estado, o poder, o socialismo. Rio de Janeiro/RJ: Graal, 1985. ________. Poder poltico e classes sociais. So Paulo: Ed. Martins Fontes, 1977. PRZEWORSKI, A. Marxismo e escolha racional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 3, fev. 1988. SANTOS, T. A teoria da dependncia: balano e perspectivas. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. SERRANO, F. Poltica macroeconmica e estratgia de desenvolvimento. In: SICS, J.; CASTELAR, A. Sociedade e economia: estratgias de crescimento e desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2009. SETTERFIELD, M. Is infation targeting inimical to employment? In: THE MEETINGS of the Eastern Economic Association. New York, Feb., 2007. SINGER, A. Razes sociais e ideolgicas do lulismo. Novos Estudos Cebrap, n. 85, nov. 2009. ________. A segunda alma do Partido dos Trabalhadores. Novos Estudos Cebrap, n. 88, nov. 2010. TAYLOR, J. B. Teaching modern macroeconomics at the principles level. The American Economic Review, v. 90, n. 2, p. 90-94, May 2000. TEIXEIRA, R. A. Desenvolvimento, dependncia e dominncia fnanceira: a economia brasileira e o capitalismo mundial. Tese (Doutorado)Instituto de Pesquisas Econmicas, Universidade de So Paulo, 2007. ________. Positivismo, historicismo e dialtica na metodologia da economia. 2003. Dissertao (Mestrado) IPE/USP, So Paulo, 2003.