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ANALISIS DE IMPLEMENTACION
SISTEMA DE TRANSPORTE URBANO
TRANSANTIAGO





DESARROLLO Y CONTROL DE PROYECTOS
Agosto, 2013

Mario Jimnez C.


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ANTECEDENTES GENERALES
A partir de la dcada de los 70 exista en nuestro pas una falta de regulacin absoluta del transporte
pblico de pasajeros. Cualquier operador, casi sin condiciones poda prestar el servicio, establecer
trazados y tarifas o manipular las frecuencias. Llegando a operar en Santiago cerca de 13 mil buses, a
fines de la dcada del ochenta.
Presentando las siguientes caractersticas:
Servicio de transporte plano, sin integracin fsica ni tarifaria entre los distintos servicio bus bus o bus
Metro.
Desencuentro entre la oferta y la demanda, externalidades impedan el equilibrio natural permitiendo la
fijacin de precio por el mercado y la prestacin de servicio. Es decir, quien espera en el paradero no
puede sino tomar el prximo bus que pase independiente de la calidad del servicio y de la tarifa cobrada
a diferencia de si compra un producto donde existe comparacin entre alternativas que se eligen de
acuerdo a caractersticas de calidad.
Graves problemas de contaminacin y congestin, por existir sobreoferta de buses operando a baja
capacidad, escasa mantencin y lenta renovacin de ellos.
Problemas de seguridad ciudadana por el sistema de recaudacin del dinero pagado por los servicios, ya
que permaneca a bordo de los buses, lo que constitua un incentivo permanente para la comisin de
asaltos.
Condiciones laborales perjudiciales para los conductores. Jornadas excesivamente largas llegando
incluso a 16 horas de trabajo continuo.

SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PUBLICO
El transporte pblico es un componente vital del desarrollo de una ciudad, entendiendo de cada uno de
sus componente se interrelaciona e impacta al resto.
Mientras ms crece una ciudad en poblacin y, por sobre todo, en extensin territorial, dispersando de
manera creciente sus actividades en un espacio urbano cada vez mayor, ms complejo se hace el
problema del transporte urbano y pblico, incrementando sus costos y externalidades negativas.
Un sistema de transporte integrado intenta capturar ese carcter sistmico de la ciudad y la
complejizacin y costos creciente de cmo se mueve la gente en su espacio

DISEO DEL PLAN TRANSANTIAGO
El nuevo sistema de transporte pblico deba estructurarse en torno a lineamientos bsicos.
En primer lugar, implementarse en torno a tres tipos de servicios: masivos, compuesto especialmente por
el Metro y algunos trenes de cercana, que pueden desarrollarse en el presente y en el futuro, troncales,

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conformado en los principales ejes de mayor demanda de la ciudad, y alimentadores, cuya misin
esencial era precisamente alimentar los servicios troncales y masivos anteriormente descritos.
En segundo lugar, para que el sistema pudiera funcionar, se deba tener una estructura en trminos
fsicos, operacionales y tarifarios. Dado que el sistema iba a aumentar el nmero de transbordos,
resultaba esencial la integracin entre todos los servicios, particularmente la tarifaria.
El tercer lineamiento bsico era que la industria del transporte pblico definitivamente se organizara en
torno a empresas formalmente constituidas y responsables, legal y tcnicamente. No muy distinto a lo
existente en varias ciudades europeas.
En trminos cotidianos, el nuevo sistema de transporte publico planteada varios cambios.
En primer lugar, una reestructuracin de los trazados y las frecuencias de los servicios para organizarse
en torno a una jerarquizacin.
En segundo trmino, la formalizacin de la prestacin del servicio a travs de la organizacin de
empresas, operadores y conductores. Las empresas deban formar parte oficial del sistema y cumplir con
todos los requerimiento existentes.
En tercer lugar, en el mediano y largo plazo, se requera de una nueva tecnologa de buses, puesto que
las maquinas que estaban operando eran inadecuadas para entregar el servicio o eran demasiado
antiguas, por lo que deban ser reemplazadas.
En cuarto lugar, se necesitaban servicios jerarquizados: Metro, troncal y alimentador.
En quinto lugar, se requera una infraestructura especializada, que poco a poco deba desarrollarse,
particularmente para los servicios de buses, puesto que el Metro ya tiene su infraestructura propia e
independiente
En sexto lugar, la autoridad debe mantener un rol fiscalizador sobre la gestin del sistema, pero con
herramientas tecnolgicas modernas.
En sptimo lugar, la integracin tarifaria, que constituye una condicin sine qua non.

FALLAS EN LA IMPLEMENTACIN
Los graves problemas de Transantiago se fueron gestando durante todo el proceso de su creacin hasta
su puesta en marcha y desarrollo. El Estado contrat a empresas privadas que no cumplieron
correctamente y fallaron en muchos aspectos.
En cuanto a la responsabilidad de los organismos de gobierno, no es acertado afirmar que el diseo
estaba bien hecho y que slo se cometieron errores en su implementacin. Hubo fallas anteriores a la
puesta en marcha del Plan, de modo que aun cuando se hubiese postergado su funcionamiento
completo, muchos problemas hubiesen persistido. Este contena errores conceptuales que todava son
causa del mal funcionamiento del transporte prometido y de los daos sociales causados.
De lo anterior derivaron una serie de afirmaciones y cuestionamiento a la implementacin del sistema

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1-. Pese a que el sistema de buses es por lejos el medio de transporte ms usados por los Santiaguinos,
y especialmente por los de menores recursos, el gobierno de Ricardo Lagos prioriz el gasto pblico en
la construccin de un sistema de autopista y la expansin en la red de Metro, dejando al Transantiago
con un presupuesto insuficiente en relacin al tamao del problema y los objetivos prefijados. De aqu
derivan, sin lugar a dudas los principales problemas del Transantiago, esto es, la falta de buses, las
bajas velocidades, la escasa renovacin de la flota y la precariedad del diseo de recorridos.
2.- La decisin de expandir la red de Metro, haciendo que los usuarios paguen parte del costo de
inversion, indita en el mundo, llego a que dicha empresa terminara haciendo exigencias que fueron en
desmedro del buen funcionamiento del sistema. Asimismo, los recursos financieros que demanda el
Metro, mes a mes del sistema, resultaron altos, dejando a los buses con menos fondos, que habra
permitido, por ejemplo, elevar las frecuencias, agudizando el dficit financiero del sistema.
3.- Transantiago, fue diseado para operar con altos niveles de hacinamiento, en el modelo matemtico
las capacidades de los buses y de los trenes se definieron en valores elevados, 6 pasajeros por metro
cuadrado en el caso del Metro, lo que al aplicarse en la calle producen sobresaturacin.
4.- La adopcin de una malla de recorridos organizada en trminos de troncales y alimentadores permite
reducir flota, con las ganancias que ello significa en ahorro de costos de operacin y reduccin de
externalidades, pero se paga en tiempo y molestia de los usuarios dado el mayor nmero de transbordos
asociados.
5.- El renunciar a tener una central de monitoreo y fiscalizacin dada la trascendencia del sistema. Un
sistema como el contemplado para Transantiago, con pocos buses, es muy vulnerable a la falta de
control; leves fallas e incumplimientos en las frecuencias tienen efectos inmediatos y notorios, que los
usuarios pagan con ms tiempo perdido.
6.- El no haber contemplado pago extra vehicular (zonas pagas) en el diseo del sistema fue una
evidente mala decisin. Es sabido que a muy bajo costo, esta medida permite aumentos significativos de
la velocidad comercial de los buses, que redunda en menos tiempos de viaje, menos tiempos de espera
y menos hacinamiento.
7.- El haber decretado pagos fijos a los operadores para el comienzo de Transantiago cuestin que se
hizo por el temor a que los sistemas tecnolgicos de pago no funcionaran, lo cual a su vez fue motivado
por no haber logrado probar los sistemas con antelacin-, gener una profunda distorsin en trminos de
incentivos, promoviendo que los operadores no cumplieran con sus obligaciones.
8.- El cronograma global del proyecto y los plazos impuestos en los contratos fueron mal diseados y
demasiado exigentes. Mal diseados pues consideraron por ejemplo que el proceso de informacin a la
ciudadana no podra durar ms de un mes, porque se program infraestructura para despus de la
puesta en marcha, porque se program actividades clave como la localizacin y equipamiento de
terminales tambin para despus de esa fecha, y porque Metro no contara con todos los trenes
necesarios para el momento de la puesta en marcha.
9.- Las estimaciones iniciales del nmero de buses hechas, basadas en el criterio de maximizar el
beneficio social, y considerando que se contara con corredores segregados, arrojaron valores del orden
de 5.100 y 5.800 buses, dependiendo del nivel de trasbordos que se aceptara. Sin corredores y con
escasa inversin, las cifras suben a aproximadamente 6.500 buses. A partir de all existe un proceso
oscuro, malamente explicado en los informes, y en el cual se llega a una cifra de unos 4.500 buses, que
es el antecedente que se utiliza para confeccionar las bases.

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Aparentemente ello se logra renunciando al criterio de maximizacin del beneficio social, reemplazndolo
por el de ajustar la oferta a la demanda que, como es sabido, conlleva niveles de servicios muy bajos
para los usuarios.
10.- La difundida teora de que los gremios de micreros tenan un enorme poder que se opondra
tenazmente a cualquier cambio, ostentaban una posicin intransigente, y que con toda probabilidad
podan llegar a hacer naufragar autoridades y proyectos que los afectaran, result ser errada. Su nico
esfuerzo fue el paro de 2002 cuyos resultados no los favorecieron, y desde entonces no hay
antecedentes de que entorpecieran relevantemente el desarrollo de Transantiago.

LA SITUACIN ACTUAL
La decisin de transformar y modernizar el sistema pblico de transportes de la ciudad de Santiago era
un desafo ineludible e indispensable. El antiguo sistema, que en realidad no era un sistema, se
encontraba en una crisis profunda. El Gobierno del Presidente Lagos se propuso esta trascendental
reforma y el Gobierno de la Presidenta Bachelet asumi esta tarea.
El modelo y la estrategia de transformacin que en concreto se emple provocaron el sufrimiento y el
dao a la vida de los habitantes de Santiago que hacen uso del transporte pblico.
Los errores de la puesta en marcha prematura, las serias insuficiencias en la implementacin y las
profundas inconsistencias de diseo, provocaron esta crisis del Plan Transantiago.
Los expertos, las autoridades del transporte y las autoridades polticas involucradas tienen una clara
responsabilidad poltica y tcnica en esta seria consecucin de problemas. Los Bancos y los operadores
que no cumplieron los contratos tienen tambin una gran responsabilidad.
La puesta en marcha el 10 de febrero fue un gran error. No se contaba con las condiciones mnimas para
que el sistema de transporte funcionara con efectividad y hubo antecedentes y voces que debieron ser
escuchadas.
El sector privado no estuvo a la altura del desafo y de sus compromisos. El Administrador Financiero y la
empresa SONDA no cumplieron con el sistema de cobro ni con el soporte tecnolgico. Las empresas
operadoras de buses no sacaron los buses contratados, ni cumplieron con las frecuencias.
Las entidades pblicas de transporte no evaluaron con rigor el escenario real de la partida y las
consecuencias que provocara, confinado, ingenuamente, en las empresas de los operadores privados.
La puesta en marcha en esas condiciones puso en evidencia, y profundiz, las debilidades e
inconsistencias del diseo e implementacin de este nuevo sistema de transporte.
La ausencia de una institucionalidad metropolitana de transporte pblico es una insuficiencia poltica
grave.
La transformacin radical de un sistema de esta complejidad y su funcionamiento eficaz, exige una
capacidad pblica de envergadura. Esta situacin es especialmente necesaria para asegurar la
organizacin y coherencia de un modelo de transporte basado en operadores privados monoplicos.


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Esta carencia es, antes que nada, una debilidad conceptual del diseo poltico global de una poltica
pblica de estas caractersticas.
El financiamiento de la tarifa y la infraestructura no poda limitarse a los pagos de los usuarios.
Las restricciones financieras llevaron a la postergacin de gran parte de la infraestructura y el ajuste de
los costos a la tarifa planteada por la va de disminuir artificialmente el tamao de la flota de buses.
El nuevo modelo de transportes para Santiago requiere de un modelo de subsidio y su ausencia genera
insuficiencias e inconsistencias graves.
Esta debilidad es tambin conceptual y condiciona, seriamente, el diseo y la implementacin.
Los asesores y analistas tienen la principal responsabilidad en estas debilidades. Desarrollaron estudios
que no consideraron todas las variables y no asumieron las complejidades de los primeros tres o cuatro
aos de un nuevo sistema. La lgica contraria a los subsidios, predominante en el Ministerio de
Hacienda, limit la discusin del problema.
La malla de recorridos, el sistema de gestin de flota, los sistemas de trasbordo y la velocidad de los
buses no estuvieron adecuadamente diseados ni implementados.
La malla de recorridos no consider adecuadamente los movimientos de la ciudad, tanto en el diseo de
los alimentadores como de los troncales.
Esto se agudiza con la ausencia de un sistema de gestin de flota que asegurara las frecuencias
efectivas.
Los excesivos trasbordos y la mala calidad de ellos han sido una fuente de grandes molestias en los
usuarios.
La baja velocidad de los buses ha obligado a aumentar la cantidad de stos y los tiempos de traslado no
disminuyen.
Estas insuficiencias se explican por estudios hechos sobre la base de supuestos que no recogan
adecuadamente la realidad y por opciones poltico tcnicas que no se evaluaron correctamente. Los
desequilibrios en los contratos y las rigideces de las zonas monoplicas reflejan grandes debilidades.
Chile no cuenta con un sistema de formulacin, implementacin y control de programas pblicos de este
nivel de complejidad y riesgo.
No existe un sistema de evaluacin ex-ante de polticas de este nivel de complejidad.
El modelo de evaluaciones sectoriales, de inversin y de consistencia, est bsicamente centrado en los
resultados ex - post. Las opciones previas dependen de los expertos que las disean y de las
autoridades que las calibran. No existe un mtodo a la altura de programas como el Transantiago.
El Parlamento no cumpli adecuadamente su rol fiscalizador en los cinco aos en los cuales aprob el
Presupuesto para el Plan, ni tampoco midi las implicancias y riesgos de esta transformacin. Hubo
intentos de cuestionar aspectos parciales, pero el Parlamento no contaba con los instrumentos ni
capacidades institucionales para detectar la envergadura del problema.

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Esta carencia es responsabilidad de todo el sistema poltico nacional y no se refiere slo al Transantiago,
aunque ste puso en evidencia esta enorme debilidad.
Consideramos que uno de los descuidos ms importantes del Plan tiene relacin con el hecho de no
considerar ningn tipo de reparacin ni reconversin industrial de los pequeos propietarios que fueron
desplazados de su actividad. A diferencia de 1991 cuando mediante la ley 19040 el Estado abri un
poder comprador para que los propietarios de los buses que salan de circulacin pudieran recuperar
parte de su inversin.
Adems, muchos de los trabajadores del sistema antiguo de transporte han quedado marginados del
sector en el que se desarrollaron laboralmente por aos y actualmente se encuentran en situacin
econmica y social notablemente desmejorada. Por ello, proponemos que el Estado establezca
mecanismos que permitan que estos trabajadores chilenos tengan la oportunidad de salir de la situacin
antes descrita. Es menester, entonces, que estas acciones consideren alguna reparacin y programas
de reconversin laboral.

CONCLUSIONES
La teora del desarrollo y control de proyectos es aplicable sobre bases legales, tcnicas, financieras o
sociales slidas, el estudio previo a la implementacin de un proyecto y la veracidad de la informacin
con la que se trabaja es fundamental para llevar a cabo de manera exitosa la ejecucin de un proyecto.
Justamente lo que no sucedi con el Transantiago, el gnesis tanto de la informacin como de los
resultados derivados del anlisis de esta fue errado o incompleto lo que finalmente redundo en un
proyecto mal implementado.
Las decisiones, la direccin de los recursos y las decisiones de tipo financiero se basaron en informacin
errada.
El fundamento del alcance en la implementacin del Transantiago se bas en el tiempo, en desmedro del
costo o la calidad, se impuso una fecha, 10 de Febrero de 2007 sin haber estado las condiciones
necesarias para la implementacin, fundamentalmente porque el anlisis de los tiempos y los hitos
esperados no se fueron cumpliendo.
El control de la implementacin del Transantiago fue absolutamente reactiva, sin una mirada a largo
plazo, a medida que se iban presentando las dificultades se actuaba, a esto se sumaban las
externalidades propias del transporte, como son las alzas en los combustibles, lo que haca que los
subsidios fuesen aumentado, dado que se trabajaba bajo el costo.
No hubo una gestin de integracin que considerara al Stakeholder mas importante como es el usuario
final, no todos estaban dispuestos a sacrificar tiempo de transbordo por tarifas similares, ni siquiera
menores, mucha gente tomaba el transporte a las 6:00 AM y dorman durante 1:30 hrs hasta sus trabajos,
con el nuevo sistema se levantaban a la misma hora, pero los transbordos hacan que viajaran de pie
gran parte de los recorridos.
La implementacin final del Transantiago tuvo un costo muy superior a las estimaciones originales.

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Uno de los elementos ms preocupantes que se ha debido enfrentar es el dficit financiero causado por
la oferta adicional desplegada para estabilizar el servicio, lo que se ha debido enfrentar mediante el alza
de tarifas, reduccin de costos y estabilizacin de los subsidios.
Ahora bien, no todo es tan negativo, como si lo fue la implementacin del Transantiago, aun cuando se
observa una creciente evasin, esta se ha abordado pasando parte de la responsabilidad (y los
incentivos) a los operadores privados, lo que pareciera estar dando resultados positivos.
Algunas empresas operadoras enfrentaban situaciones financieras complicadas, las que han procurado
abordar colaborando con la estabilizacin del sistema o enfrentando decididamente la quiebra.
Se reestructuraron algunos servicios, rompiendo la estricta lgica troncal alimentador del diseo
original del sistema, reduciendo algunos transbordos.
Aun cuando los indicadores generales de desempeo asociados al nivel del servicio no ha cambiado
sustancialmente, los tiempos de espera son similares a lo de 2010 y la nota de desempeo tambin, esta
estabilidad es meritoria ya que la ciudad enfrenta una congestin vehicular creciente y los usuarios
pagan hoy una tarifa mayor.
Es necesario que el Metro oriente su excelente capacidad tcnica hacia el usuario ms all de las
fronteras de las estaciones. Las nuevas lneas de Metro se construyen como si el sistema de buses fuese
su competencia y n su complemento.
Transantiago, es mejor que cualquier sistema de transporte en Latinoamrica, y puede seguir
mejorando ya que cuenta con elementos nicos como una integracin tarifaria entre modos, nico
medio de pago magntico y una extensa red de Metro.