Mireya

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DRd Desenvolvimento Regional em debate (ISSN 2237-9029)

Ano 3, n. 2, p. 154-175, jul./dez. 2013.
PERCEPO DE ATORES SOCIAIS SOBRE GESTO ESTRATGICA E GESTO
SOCIAL NO MBITO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
NO BRASIL
1

Carlos Douglas Oliveira
2

Mireya Eugenia Perafn
3

Marcelo Antonio Conterato
4

RESUMO
No mbito do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio do Brasil (MDA) executada, desde
2003, a poltica de desenvolvimento rural com enfoque territorial. Um dos seus principais
objetivo o fortalecimento da gesto social nos territrios rurais. Durante estes dez anos o
MDA por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) tem enfrentado diferentes
desafios de ordem institucional e operativa para avanar nesse objetivo, somados aos desafios
que a abordagem territorial apresenta para o meio rural. Com o objetivo de compreender os
aspectos limitantes ou impulsionadores dos processos de gesto social no marco da poltica
em questo, foi realizada uma pesquisa que permite conhecer a percepo dos atores
territoriais sobre a gesto social, sua efetivao no marco da poltica de desenvolvimento rural
com enfoque territorial e sua relao com a gesto estratgica para desta maneira identificar
elementos que possam avaliar e posteriormente aprimorar a poltica. Foram realizadas
entrevistas e aplicados questionrios a atores sociais de quatorze territrios rurais, distribudos
entre as cinco regies brasileiras. Analisando a percepo desses atores constata-se que os
mesmos veem a gesto social de forma um pouco diferenciada da concepo dos gestores
pblicos que preconizaram a poltica de desenvolvimento territorial. Porm, tal como os
gestores pblicos, tambm consideram fortemente os elementos da gesto social difundidos
por meio da poltica de desenvolvimento territorial e que so intimamente ligados s etapas
tradicionais da gesto estratgica, resultando em um processo que mistura elementos de
gesto social e estratgica.
Palavras-Chave: Gesto social. Polticas pblicas. Desenvolvimento territorial.

1
Extrado do trabalho de consultoria iniciado em 2011 e concludo em 2012 no mbito do Projeto de Cooperao
Internacional entre o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) e o Governo Federal
Brasileiro.
2
Doutorando no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural. Universidade Federal do Rio Grande
do Sul. Brasil. E-mail: dognaea@yahoo.com.br.
3
Gesto de Agronegcios. Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinria. Universidade de Braslia. Brasil. E-
mail: mireya_eugenia@hotmail.com.
4
Economia Regional. Departamento de Economia. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Brasil. E-mail:
marceloconterato.ufrgs@gmail.com.
Percepo de atores sociais sobre gesto estratgica e gesto social no mbito da Poltica de Desenvolvimento
Territorial no Brasil
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PERCEPTION OF SOCIAL ACTORS ON STRATEGIC MANAGEMENT AND
SOCIAL MANAGEMENT IN THE CONTEXT OF TERRITORIAL DEVELOPMENT
POLICY IN BRAZIL
ABSTRACT
Within the Ministry of agrarian development of Brazil MDA is performed, since 2003, the
rural development policy with territorial approach. One of its main goal is the strength of
social management in rural areas. During these ten years the MDA through the Secretary of
Territorial Development SDT has faced different challenges of institutional and operative
order to advance that goal, added to the territorial approach presents challenges for the rural
environment. With the goal of limiting or aspects of social management processes boosters
within the framework of the policy in question, was performed a search that allows the
perception of territorial actors on the social management, their implementation within the
framework of rural development policy with territorial approach and its relationship with the
strategic management for this way to identify criteria that can improves policy. Interviews
were carried out and applied questionnaires to social actors of fourteen rural areas, distributed
among the five Brazilian regions. Analyzing the perception of these actors it appears that they
have a different vision of the social management then the public managers who created the
territorial development policy. However, as the public managers these actors also consider the
elements of the social management disseminated through the policy of territorial development
that are linked to the traditional steps of strategic management, resulting in a process that mix
elements social and strategic management.
Keywords: Social management. Public policy. Territorial development.

INTRODUO

Desde os anos de 1970, o debate em torno da descentralizao e desconcentrao
administrativa das polticas pblicas vem ganhando fora em toda a Amrica Latina.
Particularmente no Brasil, a partir da segunda metade dos anos 1980, perodo em que houve
um intenso processo de mobilizao popular em torno da constituinte, acentuou-se o debate
no sentido de reformar o Estado, a fim de dot-lo de uma maior eficincia, para o processo de
democratizao do pas. Como resposta s lutas da sociedade civil e dos movimentos sociais,
a constituio brasileira de 1988 redefiniu o papel e o carter do Estado nas polticas de
descentralizao com o pressuposto de transferncia de responsabilidades no processo de
implementao das polticas pblicas, passando do governo federal para os governos
estaduais e municipais (BACELAR, 2003).
Nesse contexto, foram criados diversos planos, programas e polticas no Brasil,
orientados pela proposta de descentralizao e desconcentrao administrativa, tendo como
pano de fundo os conselhos gestores, que foram idealizados para compartilhar
responsabilidades na formulao, implementao e fiscalizao de polticas e para permitir a
participao da sociedade civil nas tomadas de decises relativas a polticas pblicas e mais
especificamente no controle social dos usos dos recursos pblicos (BRASIL, 2011).
A partir desse processo constituinte, o pas incorpora o mecanismo de criao de
conselhos com a funo de promover formas institucionalizadas de polticas pblicas
Carlos Douglas Oliveira; Mireya Eugenia Perafn;Marcelo Antonio Conterato
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(MATTEI, 2010). Assim, foi criado em 2001 o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (Condraf). Tambm como expresso desse momento, e com certa influncia das
discusses de desenvolvimento rural promovidas no mbito desse conselho, no ano de 2003, o
Governo Federal cria a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT); assim como o
Condraf, essa secretaria tambm vinculada estrutura do Ministrio de Desenvolvimento
Agrrio (MDA).
A SDT recebeu do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) o Projeto de
Infraestrutura, que foi transformado em um novo programa do MDA, o Programa
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (Pronat), o qual basicamente transferiu os
incentivos ao desenvolvimento municipal para o desenvolvimento de territrios de identidade,
com o intuito de reunir esforos e potencialidades de um conjunto de municpios, com vistas
ao desenvolvimento rural.
Atualmente a poltica de desenvolvimento territorial est em fase de consolidao,
especialmente no tange aos mecanismos de gesto social. Nesse sentido, Oliveira e Perafn
(2012) observaram que o conhecimento da percepo dos atores sociais sobre a gesto social
seria importante para o aprimoramento dessa poltica. nesse contexto que surge a realizao
desta pesquisa, que busca explicitar a percepo dos atores sociais sobre os mecanismos de
gesto estratgica e gesto social no mbito da poltica de desenvolvimento territorial. Isto ,
pretende responder como se d a gesto social no mbito da estratgia de desenvolvimento
territorial e como os atores sociais dos territrios rurais percebem a gesto estratgica e a
gesto social nesses espaos? Ressalta-se que para a realizao dessa pesquisa foi considerado
tanto o conceito de gesto social tratado por Tenrio (2008), quanto o conceito normativo no
mbito da poltica de desenvolvimento territorial (BRASIL, 2005).
Para responder tais perguntas, priorizou-se a pesquisa qualitativa, que tem como uma
de suas caractersticas a orientao para o processo e no para o resultado, com nfase no
entendimento e no exatamente num objetivo pr-determinado (CASSELL; SYMON, 1994).
Nesse sentido, se enfatizou a percepo dos atores por se acreditar, assim como Lustosa
(2002) e Oliveira (2006) que o ponto de vista dos diversos atores envolvidos importante
para avaliar processos de induo de desenvolvimento, bem como os processos de gesto
estabelecidos nos espaos de planejamento e execuo de projetos de desenvolvimento rural.
O trabalho foi realizado primeiramente em Braslia, atravs de levantamento de
informaes e de documentos junto a gestores pblicos do Pronat
5
. Em seguida foram
realizadas entrevistas semi-estruturadas com dois representantes da coordenao do Colegiado
Territorial do territrio Vale do Rio Vermelho (GO) e com um membro do Colegiado
Territorial do territrio Zona Sul (RS). As mesmas questes foram aplicadas em forma de
questionrio junto a doze representantes de Colegiados Territoriais dos seguintes territrios:
Plo Colatina (ES), Alto Serto (AL), Central (RS), Sul (SE), Vale do Ribeira (SP), Baixo
Amazonas (AM), Montanhas e guas (ES), Sudeste (PA), Alto Acre e Capixaba (AC) e
Norte (ES). Os resultados das entrevistas e dos questionrios foram sistematizados de acordo
com o objetivo do trabalho, agregando as informaes comuns e mantendo o contedo
original das falas dos interlocutores.

5
Nome outorgado ao Programa para os Planos Plurianuais PPA 2004 2007 e 2008 a 2011. No PPA 2012 -
2015, Plano Mais Brasil, o Programa passa a ser denominado como Desenvolvimento Regional, Territorial
Sustentvel e Economia Solidria, dentro do qual h aes do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, do
Ministrio de Integrao, do Ministrio de Meio Ambiente e do Ministrio de Trabalho e Emprego.
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O artigo est dividido em cinco sees: esta primeira, que introdutria; a segunda,
que apresenta o referencial terico sobre gesto estratgica e gesto social, bem como a
relao entre estes temas; a terceira seo traz o estado da arte da gesto estratgica e da
gesto social no mbito da poltica de desenvolvimento territorial, sobretudo a partir do
desenvolvimento do Pronat. A terceira seo discorre sobre a percepo de atores sociais
sobre a gesto social e estratgica nos territrios rurais. E, finalmente, a seo cinco apresenta
as consideraes finais da pesquisa.

DISCUTINDO OS CONCEITOS E A RELAO ENTRE GESTO ESTRATGICA
E GESTO SOCIAL

Nesta seo fazemos referncia gesto de polticas pblicas, sobretudo no mbito de
um programa do Governo Federal do Brasil. Para isso, iniciaremos tratando do conceito de
gesto que, em uma perspectiva bastante singela e processual Bergue a considera como um
fluxo cclico, virtuoso e recursivo das funes gerenciais de planejamento, organizao,
direo e controle social de polticas pblicas (BERGUE, 2011) ou simplesmente: planejar,
executar, monitorar e avaliar as aes de polticas pblicas. Ansoff e McDonnell (1993)
acrescentam o projeto organizacional como o elemento responsvel pela gesto da mudana
na organizao, mas este ser um elemento relevante, na medida que os gestores estejam
dispostos a avaliar criticamente a sua prpria prtica de fazer gesto.
Na viso de Bergue (2011), a estratgia ir se materializar de fato no planejamento
estratgico, embora o mesmo reconhea que a ao de produzir planejamentos estratgicos
no seja sinnima de gesto estratgica. Assim, ele reitera que no h como pensar em gesto
estratgica, nem tampouco em planejamento estratgico sem que se instale um pensamento
estratgico. Esse pensamento deve ser pautado principalmente por quatro dimenses: 1) noo
de um modelo de pensamento gerencial que alcance o efetivo envolvimento da alta
administrao; 2) considerando a organizao como um sistema complexo e catico, inserida
em um contexto moldado por um conjunto de relaes que transcendem os limites da
organizao, para alcanar a interao com outros rgos ou entidades que configuram a
administrao pblica; 3) que seus membros compartilham uma aceitao acerca do que so
os elementos ou processos essenciais para a gerao daquilo que efetivamente caracteriza e
legitima a organizao como tal perante a sociedade e; 4) orientado para o longo prazo, mas
que estabelea condies para mudana em curto e mdio prazo (BERGUE, 2011).
Sendo assim, na viso de Bergue (2011), o conceito de gesto estratgica sugere que
se pense a organizao
6
como um todo, ou seja, em todas as suas dimenses, como foco no
que lhe essencial para a produo de valor pblico, relacionada com o seu contexto e
orientada para o longo prazo. Isso implica reconhecer os atores sociais como elemento
importante na organizao, ou seja, preciso que haja uma poltica concreta e consistente
para envolver institucionalmente os atores no contexto da gesto, pois so estes que devero
operar esse processo. Se no h, minimamente essa garantia, corre-se o risco de inviabilizar
todo e qualquer investimento em gesto estratgica.

6
Neste caso estamos considerando todas as organizaes de interesse aqui, ou seja, SDT e todos os rgos
colegiados, desde os municipais at os nacionais, passando pelos territoriais, entendendo-se que os mesmos
tambm dispem de um ambiente organizacional.
158
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Fazendo uma aproximao do conceito de gesto estratgica supracitado com a
poltica de desenvolvimento territorial, entendemos que, especialmente no mbito do Pronat,
para se pensar a abordagem territorial do desenvolvimento rural de forma estratgica,
preciso ampliar o olhar para alm da SDT e do prprio Pronat. Desse modo, nos parece que o
conceito mais adequado para conectar o todo da estratgia de desenvolvimento territorial o
conceito de gesto social, entendida por Tenrio como um [...] processo intersubjetivo que
preside a ao da cidadania tanto na esfera privada quanto na esfera pblica (TENRIO,
2008, p.36). Para esse autor, a gesto social contrape-se gesto estratgica medida que
tenta substituir a gesto tecnoburocrtica, por um gerenciamento mais participativo e
dialgico, que garanta um maior dilogo entre sociedade e Estado, no sentido de
compartilhamento de decises.
Assim, a gesto social deve ser orientada pela racionalidade comunicativa, em um
contexto em que, segundo Tenrio (2008), os atores, ao fazerem suas propostas, no podem
impor suas pretenses de validade sem que haja um acordo alcanado comunicativamente, em
que todos os participantes exponham suas argumentaes sobre o tema em debate ou sobre o
projeto em construo.
O entendimento de Tenrio (2008) de que a gesto social deve promover uma
racionalidade comunicativa entre os atores e seus nveis de interveno, em um contexto onde
os atores so considerados sujeitos soberanos na sociedade, implica que a efetividade da
mesma se d somente quando os governos institucionalizam prticas de gesto pblica, que
permitam ao cidado participar ativamente de processos de elaborao, execuo e avaliao
de polticas pblicas. Com isso, o referido autor alinha a gesto social ao conceito de
cidadania deliberativa. Nesse sentido, Tenrio (2008) e Nascimento (2012), ressaltam, entre
outros elementos, a participao, a coletividade, a democracia e a cidadania como ideais
norteadores das aes de gesto social.
Seguindo essa linha de raciocnio, Tenrio (2008) prope o terceiro setor
7
como uma
alternativa para fortalecer o processo de gesto social, no que no h discordncia de nossa
parte, desde que no signifique desprezar as tecnologias gerenciais oriundas do primeiro setor
(quanto ao planejamento e controle social de polticas pblicas) e as do segundo setor (quanto
produtividade), mas como prope Tenrio (2008), reconhecendo criticamente a importncia
da dimenso poltica, capaz de promover a [...] intersubjetividade deliberativa das pessoas
alicerada no potencial do sujeito soberano na sociedade, isto , na cidadania (TENRIO,
2008, p.33).
Nesse sentido, nosso posicionamento que no necessrio abandonar os elementos
de gesto estratgica no mbito de um programa de governo, como o Pronat. Porm eles no
devem ser considerados como algo maior do que a gesto social, e sim, como algo que est
relacionado, cada um com sua importncia especfica. importante que fique claro que
estamos aqui nos referindo a um referencial de gesto estratgica que vem sendo
desenvolvido no mbito da poltica de desenvolvimento territorial e no no mbito de uma
empresa privada, cujo objetivo principal aumentar o lucro. A diferena, neste caso, est
sobretudo no fato de que a poltica de governo aqui analisada demonstra um grande esforo
por parte dos gestores pblicos em fortalecer o processo de participao social e a autonomia

7
Para Tenrio (2008) este setor se diferencia dos demais medida que desenvolve atividades pblicas atravs de
associaes profissionais, voluntrias, entidades de classe, fundaes privadas, instituies filantrpicas,
movimentos sociais e demais organizaes da sociedade civil.
159
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dos atores sociais dos territrios rurais no processo de elaborao, acompanhamento e
execuo das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento rural
8
.
Na viso de Tenrio (2008), a gesto social se efetiva quando os governos
institucionalizam prticas de gesto pblica, que permitam ao cidado participar ativamente
em processos de elaborao de polticas pblicas. Processo este, que deve ocorrer desde o seu
planejamento inicial, continuando na execuo e avaliao de seus impactos sociais.
De um modo mais aproximado da estratgia de desenvolvimento territorial, Furtado e
Furtado (2009) oferecem uma anlise sobre os modelos e instrumentos para a gesto social
dos territrios. Estes autores argumentam que ao se experimentar a redemocratizao no final
do sculo passado, buscou-se reformar o Estado, na perspectiva de construir um modelo de
gesto pblica mais transparente e aberto s necessidades do povo, com uma economia
eficiente e servios pblicos competentes. Assim, vislumbram-se dois projetos polticos: um
referendado no enfoque gerencial e o outro no societal. O discurso de ambos que esto
promovendo a democracia no Brasil, porm, na realidade o que se v a manuteno do
modelo gerencialista, at, nas polticas sociais. (FURTADO; FURTADO, 2009, p. 80).
A principal diferena da gesto social com relao gesto gerencialista, conforme
destacamos anteriormente, que a gesto social busca substituir o modelo tecnoburocrtico,
monolgico, por um modelo de gesto participativo, dialgico, no qual o processo decisrio
exercido tambm pelos sujeitos sociais, permitindo a prtica de constituio de polticas
pblicas descentralizadoras.
9
Constata-se que autores como Bacelar (2009); Favareto (2009) e
Leite e Kato (2009) no deixam clara essa diferena, pois em suas anlises a gesto social e
estratgica so tratadas da mesma forma que tratam os gestores pblicos que preconizaram a
estratgia territorial. No discordamos desse tipo de anlise, porm convidamos a academia a
problematizar o modelo de gesto social adotado pela SDT, no sentido de conferir maior foco
em processos de cidadania deliberativa nos territrios, especificamente ligados gesto
social.

A GESTO ESTRATGICA E SOCIAL NO MBITO DO PRONAT

As unidades federativas e os territrios, juntamente com a SDT, respondem pelo
desenvolvimento da estratgia territorial, atravs dos espaos de gesto social, que so
representados especialmente pelos rgos colegiados de desenvolvimento rural nos nveis
federal, estadual e territorial.

8
As orientaes contidas nos documentos institucionais do MDA (BRASIL 2005; 2008) e os resultados
divulgados no Balano da Gesto 2003 -2010 do Pronat permitem constatar que a SDT preocupou-se desde o
incio do lanamento do Programa em fazer uma proposta poltica centrada nas pessoas e entendeu o territrio
como objeto de polticas contextualizadas. Os arranjos institucionais como os Colegiados Territoriais e
instrumentos de gesto como os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel constituram-se
como as principais aes para alcanar esse propsito. De outro lado, parcerias como universidades pblicas
executadas via Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) permitiram avanar
na operacionalizao de um Sistema de Gesto Estratgica (SGE) para o monitoramento e avaliao da
poltica de maneira conjunta entre universidades e instncias territoriais. Detalham-se na seo seguinte
aspectos relacionados com o SGE.
9
Furtado e Furtado (2009) oferecem uma gama de comparativos entre os modelos da administrao pblica
gerencial e da administrao pblica societal.
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A SDT possui um nico programa de governo, o Pronat, que tem como objetivo geral
promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territrios rurais que
busquem o incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida da populao rural
(BRASIL, 2005; 2011). Este Programa tem como foco a abordagem territorial do
desenvolvimento rural, que est alicerada em trs elementos fundamentais: 1) a instituio
do territrio de identidade, cuja criao parte de elementos de identidade, caractersticas
geogrficas, histricas, sociais, ambientais, econmicas, polticas e institucionais comuns a
um grupo de municpios; 2) a constituio de uma nova institucionalidade, (DELGADO;
LEITE, 2011, p.89) que congregue as organizaes da sociedade civil e as esferas do poder
pblico, que o Colegiado Territorial
10
, o qual dever executar a gesto social do
desenvolvimento territorial; e 3) o planejamento territorial, como manifestao da vontade e
da viso de futuro dos atores do territrio, traduzidos em programas, planos e projetos
(BRASIL, 2008).
O conceito de territrio abordado no mbito do Pronat considera que esses so
espaos socialmente construdos, que permitem a integrao, articulao e concertao entre
os diversos atores sociais, identidades culturais, interesses polticos e polticas pblicas que
neles se manifestam (COREZOLA; OLIVEIRA; ALMEIDA, 2010, p. 88). Este conceito
apoia-se na ideia de espao, mas no se restringe delimitao geogrfica propriamente dita.
Conforme citado anteriormente, o programa incentivou a criao de um Colegiado
Territorial em cada territrio de identidade, considerando que estes so espaos de integrao,
articulao e concertao da diversidade de atores sociais, identidades culturais, interesses
polticos e polticas pblicas que nele se manifestam (BRASIL, 2005). o espao responsvel
pela gesto social do processo de desenvolvimento que se estabelece no territrio, uma vez
que essa institucionalidade rene representantes do poder pblico e da sociedade, bem como
de empresas privadas, embora a incluso desta ltima nos espaos colegiados territoriais ainda
seja limitada.
Para a SDT, a comunicao e a gesto da informao adquirem um papel privilegiado
para qualificao dos atores. A informao adequada, no momento oportuno, nas mos dos
atores envolvidos um desafio central e determinante para o xito da gesto social no
desenvolvimento rural (BRASIL, 2011, p. 134). Nessa perspectiva, a SDT construiu um
instrumento, o Sistema de Gesto Estratgica (SGE), como forma de contribuir para a gesto
de informao, conhecimento e comunicao dentro dos processos e fluxos de decises que
compem o Pronat. O SGE tem como objetivo proporcionar ferramentas de informao e
comunicao para apoiar a gesto social dos territrios. Alm disso, busca promover e
facilitar o acesso s informaes que subsidiem a gesto territorial; realizar avaliao da
gesto, de resultados e de impactos da poltica; e disponibilizar instrumentos para melhorar a
qualidade dos investimentos pblicos (BRASIL, 2011).
Os idealizadores do SGE consideram que os atores so usurios e geradores de fluxos
de informao e esto classificados em trs grandes grupos, de acordo com sua relao e grau
de vinculao com os processos da poltica de desenvolvimento rural. O primeiro grupo
corresponde aos atores diretamente vinculados s decises e prticas das aes e programas

10
Destaca-se que essa uma denominao genrica que a SDT adotou para as institucionalidades territoriais,
idealizadas de acordo com a Nova Economia Institucional (NEI), que orienta a organizao de arranjos
institucionais, sobretudo com o objetivo de reduzir os custos de transao nas relaes econmicas (NORTH,
1990, 1991), embora isso no esteja explicitado nos documentos institucionais do MDA.
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que compem a estratgia para o desenvolvimento rural sustentvel, neste caso so a SDT e o
Condraf, sendo este composto paritariamente por representantes do poder pblico e da
sociedade civil. O segundo grupo constitudo por atores territoriais, representados
especialmente por Colegiados Territoriais, Clulas de Acompanhamento e Informao
11
,
Bases de Servios
12
e Entidades Parceiras da SDT. O terceiro grupo corresponde aos
estudiosos do tema e o pblico em geral (BRASIL, 2011).
A estrutura do SGE inclui processos que vo desde a gesto do programa, dos projetos
apoiados pela SDT at a gesto dos Colegiados Territoriais, de modo a envolver todos os
atores do processo de gesto social. Desta forma, ele estruturado a partir dos fluxos de
informaes que partem e chegam aos territrios, vindos de entidades parceiras, organizaes
sociais, instituies regionais, estaduais e federais. Esta informao processada e regressa
aos atores territoriais, com vistas a concretizar a funo de apoio gesto, acompanhamento e
controle social da poltica territorial (BRASIL, 2011).
Entendemos que o ferramental contido no SGE foi concebido levando em conta a
gesto social a qual definida no mbito do Pronat como sendo o ato de gerir polticas
pblicas, administrar e cuidar dos interesses sociais, colocando-os em negociao entre
diferentes sujeitos, segmentos e agentes institucionais, com o objetivo principal de
compartilhar o poder de deciso sobre o qu pode ser feito entre o Estado e a sociedade civil.
Diante desse conceito a SDT prope para aplicao nos territrios um esquema, considerado
como ciclo de gesto social, que tem como elementos o planejamento territorial, a
organizao social, a coordenao e o controle social de polticas pblicas desenvolvidas nos
territrios rurais. Alm desses elementos, a poltica de desenvolvimento territorial prope
quatro princpios da gesto social: 1) participao, ligada ao planejamento; 2)
descentralizao, ligada coordenao; 3) democracia, ligada organizao e 4)
transparncia, ligada ao controle social. Alm disso, recomenda processos contnuos de
mobilizao social e formao de Agentes de Desenvolvimento (BRASIL, 2010b).
A poltica de desenvolvimento territorial legitima outros espaos de gesto social alm
das institucionalidades territoriais. o caso do Comit de Desenvolvimento Territorial do
Condraf
13
, que coordenado pela SDT, o Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial
da Bahia e os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), ambos
compostos por representantes do poder pblico e da sociedade. Ressalta-se que o comit est
mais ligado as aes nacionais do Pronat e os conselhos estaduais mais diretamente s aes
territoriais, uma vez que so os responsveis por homologar os territrios, bem como aprovar
os projetos territoriais, antes de os mesmos serem enviados ao MDA.

11
So unidades operativas nos territrios rurais e tm a funo de coletar, registrar dados e analisar as
informaes geradas pela alimentao do SGE, assim como, apoiar a gesto dos colegiados territoriais. As
Clulas esto constitudas por um professor doutor coordenador do Projeto, um professor colaborador, um
profissional responsvel, em tempo integral, pela Clula e dois estudantes bolsistas. As equipes das Clulas
operacionalizam suas aes graas a uma parceira entre o MDA e o CNPq por meio de um termo de
cooperao com vista seleo de projetos de pesquisa e extenso tecnolgica com foco no processo de
monitoramento, avaliao e acompanhamento da qualidade dos resultados do Pronat.
12
As Bases de Servios Tcnicos eram, at 2012, as principais parceiras do PRONAT para a dinamizao
econmica dos territrios, prestando servios especializados para o fortalecimento de empreendimentos
econmicos solidrios.
13
Criado em 12 de julho de 2005, atravs da Resoluo N 54 do Condraf.
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Outros espaos importantes so os dos Encontros da Rede Nacional de Colegiados
Territoriais (RNCT)
14
, tambm apoiada pela SDT. Alm disso, a SDT tambm conta com a
parceria de entidades da sociedade civil na execuo do Pronat.
A gesto dos territrios promovida pelos Colegiados Territoriais. Essas
institucionalidades so responsveis pelos processos tanto de gesto estratgica, quanto de
gesto social. O primeiro representado pelos processos de construo dos diversos planos
territoriais, bem como processos de coordenao, monitoramento e avaliao das aes e
projetos territoriais, conforme orientaes da SDT. E o segundo representado, sobretudo,
pelas aes de formao e descentralizao do poder de deciso relativo ao desenvolvimento.
Os Colegiados Territoriais se orientam pelas resolues n.
o
48 e n.
o
52 do Condraf,
que na atualidade esto aqum deste tipo de arranjos organizacionais
15
. Com o propsito de
suprir este vazio institucional a SDT elaborou um documento (BRASIL, 2010b) para orientar
a constituio e funcionamento dos colegiados. Porm, a prpria SDT e o Comit de
Desenvolvimento Territorial (SDT, 2008a) reconhecem que os Colegiados Territoriais ainda
enfrentam dificuldades para atender tais orientaes, visto que cada territrio se constitui a
partir do enraizamento social e institucional dos seus atores e organizaes, muitas vezes
atribuindo uma maneira muito peculiar de organizao do Colegiado Territorial, sua
representao e composio.
Sobre a composio destes colegiados, ainda muito frgil a insero de segmentos
historicamente excludos de polticas pblicas, tais como indgenas, quilombolas, jovens,
mulheres, idosos, entre outros. Esse aspecto tambm observado pelos prprios atores dos
territrios (BRASIL, 2010a) ressaltando que alm da incluso necessrio prestar ateno
qualidade da participao no sentido de institucionalizar uma demanda capaz de ser
reconhecida pelo conjunto dos atores. Pode-se concluir que estes segmentos no contam com
as ferramentas e informaes necessrias para atuar nestes espaos o que ocasiona uma baixa
participao e vinculao nas decises polticas.
A falta de informaes oportunas gera maiores limitaes no fortalecimento destes
segmentos para garantir sua insero nestes espaos e aprimorar a qualidade de suas decises
em relao s suas prioridades. Por outro lado, esses segmentos que, geralmente, no contam
com uma organizao com pessoa jurdica so impedidos legalmente de receber recursos de
custeio que poderiam contribuir para a realizao de processos com vistas ao aumento de sua
capacidade tcnica. Talvez isso acontea por haver poucas polticas especficas que garantam
o fortalecimento da organizao formal deste pblico, e tambm pela fragilidade tcnica de
entidades parceiras do governo, no processo de fortalecimento das organizaes sociais.

14
A RNC composta por todos os Colegiados Territoriais organizados em Redes Estaduais. Participam tanto
colegiados de territrios homologados pelos CEDRS quanto os que forem reconhecidos como tais por outras
instncias. A rede assume um formato de rede de governana de polticas pblicas, que tm como princpios a
negociao, a participao nas decises e a busca de consenso entre os diferentes setores da sociedade civil e
do poder pblico, devendo se reger pelos princpios da democracia participativa, da horizontalidade, da
cooperao, da solidariedade, do respeito tico, da diversidade e pluralidade (BRASIL, 2010a).
15
A Resoluo 48 de 16 de setembro de 2004 Prope diretrizes e atribuies para os rgos colegiados de
desenvolvimento rural sustentvel, nas diferentes escalas de atuao. A Resoluo 52 de 16 de fevereiro de
2005 aprova recomendaes do Condraf para as institucionalidades territoriais de desenvolvimento rural
sustentvel.
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Frente composio dos colegiados estudados, outro aspecto que chama a ateno a
divergncia que existe em relao s propores entre os representantes do poder pblico e da
sociedade civil. Segundo o Programa Territrios da Cidadania (PTC) tal proporo deveria ser
paritria e o colegiado deveria possuir representantes pblicos do nvel municipal, estadual e
federal, condio indispensvel para a alocao dos recursos por parte dos diferentes
ministrios vinculados a esse programa. De outro lado, segundo os resultados da primeira
Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, a proporo deveria
corresponder a um tero de representantes do poder pblico e dois teros da sociedade civil.
Porm no exatamente isso que se observa na relao de organizaes apresentadas pelos
atores territoriais que coordenam ou assessoram os Colegiados Territoriais.
Por meio de observaes diretas nos territrios, constata-se que os atores territoriais
no concordam com a orientao do PTC alegando que o poder pblico exerce maior poder e
controle sobre as decises destes espaos colegiados sendo necessrio equilibrar tal situao
com um nmero maior de representantes da sociedade civil
16
. Tambm problemtica a
compreenso sobre o papel dos rgos colegiados, em particular aqueles conselhos
municipais que participam do Colegiado Territorial. Geralmente, para efeito de paridade, eles
so classificados de acordo com a organizao do representante titular no colegiado. Isto , se
o representante de um determinado conselho municipal oriundo de um rgo pblico, ento
este conselho ir ser classificado no Colegiado como representao do poder pblico, o que
no correto se se levar em conta que uma instncia colegiada no representa esta ou aquela
organizao e sim o conjunto de organizaes pblicas e da sociedade que a conformam.
De igual forma existe pouca clareza sobre o papel e funes das estruturas que
conformam o Colegiado Territorial, quais so: o Plenrio, Ncleo Tcnico, Ncleo Dirigente
e Cmaras Tcnicas. Em alguns casos, os Ncleos Tcnicos se sobrepem ao Plenrio e ao
Ncleo Dirigente, quando deveriam ser demandados por essas instncias para, como seu
nome o indica, assessorias tcnicas. Em outros, a Coordenao (ou Executiva), ligadas ao
Ncleo Dirigente dos Colegiados Territoriais criam estruturas centralizadas de poder, que vo
se perpetuando em suas funes e assumem uma postura de donos (SDT, 2008b) dos
colegiados. Da mesma forma, ocorre que organizaes que so contratadas para fazer a gesto
de recursos destinados pela SDT para o territrio assumem uma postura de controle das aes
desse Colegiado e concentram as decises em relao ao mesmo, desviando-se de suas
funes como colaboradoras.
Para resolver estes tipos de distores no funcionamento do Colegiado a SDT tem
optado por alternativas operativas como, por exemplo, incorporar os ncleos tcnicos s
cmaras temticas. Mas, tais cmaras tambm tm o mesmo problema em relao clareza de
seu papel dentro do Colegiado. Sobre este assunto em particular a SDT definiu o papel dessas
instncias, bem como dos comits setoriais, orientando que os mesmos devem ter um carter
amplo, possibilitando a participao de quem se interessar pelo desenvolvimento territorial.
Isto , grupos autnomos, movimentos especificamente estruturados, organizaes
governamentais e no governamentais, com o seguinte papel: apoiar e contribuir com o
processo de organizao e articulao dos diversos segmentos sociais em mbito territorial;

16
importante mencionar que dos 164 territrios rurais atendidos pelo Pronat at dezembro de 2012, 120 desses
territrios foram incorporados ao Programa Territrios da Cidadania sem alterar as orientaes para sua
operao, isto , Colegiados Territoriais e Planos Territoriais acrescentando sua gesto a elaborao de uma
Matriz Interministerial de Aes e, em muitos dos casos, ampliando sua base de participao a qual, de igual
forma, foi incorporada nos registros e aes de acompanhamento do Pronat.
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mobilizar, articular, organizar, discutir e encaminhar demandas de interesse de segmentos
tradicionalmente excludos das aes e polticas de desenvolvimento; aprofundar e ampliar
discusses em torno de temticas especficas e relevantes para o processo de desenvolvimento
do territrio; propor, acompanhar e monitorar projetos especficos para o territrio, bem como
atividades de planejamento, formao e sistematizao relacionadas aos temas que lhes so
pertinentes, apresentando s instncias do Colegiado Territorial os resultados de suas aes
(BRASIL, 2010b).
Em geral, constata-se atravs das entrevistas com gestores e das visitas aos territrios,
que o funcionamento dos Colegiados Territoriais bastante diversificado em todo o pas
encontrando-se em alguns deles inovaes institucionais, como a criao de outras estruturas
diferentes s que define o Condraf e a SDT, mas que se adequam de melhor forma s
realidades locais. De outro lado h Colegiados que operam seguindo as orientaes do nvel
federal e outros que, ainda enfrentam muitas dificuldades para operar, sendo ativados quase
que exclusivamente em momentos que so disponibilizados incentivos por parte do governo
federal, como so os recursos outorgados por meio das convocatrias da SDT ou do PTC.
Estes aspectos relacionados com a estrutura dos Colegiados, sua organizao e
planejamento esto, sobretudo, ligados aos processos de gesto estratgica e os aspectos
relacionados com a coordenao ou governana esto relacionados com a gesto social. O que
se pode constatar que nos processos de desenvolvimento territorial, tanto os aspectos
operativos como polticos esto fortemente ligados, reconhecendo que ao se focar na gesto
social, os colegiados tambm realizam, de forma tmida, processos mais dinamizadores de
aes sociais e polticas, capazes de aumentar a capacidade dos atores territoriais para o
fortalecimento da cidadania.
Nesse sentido, constata-se atravs das entrevistas, que uma das aes que parece ser a
mais importante para os atores territoriais a definio de projetos territoriais, a partir de
recursos pblicos descentralizados pela SDT. Este tipo de incentivo tem sido a principal
forma da secretaria para promover a coeso entre os atores territoriais a partir das decises
que devem ser tomadas para ser beneficiados por tais recursos. Igualmente, a SDT apoia os
territrios com recursos para a assessoria tcnica e metodolgica,
17
bem como na formao de
Agentes de Desenvolvimento.
Atualmente os colegiados territoriais dispem de um recurso para capacitao, mas em
geral essa capacitao no acontece de acordo com a demanda principal dos atores territoriais
que, segundo resultados dos ltimos encontros de colegiados territoriais (BRASIL, 2008;
2010a), deveria estar focada na formao poltica dos atores territoriais.
Um avano nesse sentido foi a criao da Rede Nacional de Colegiados Territoriais
em 2008, que tem funcionado como um importante espao de gesto social e sob os princpios
de uma rede de governana a qual, pela sua prpria condio de ser um espao de
coordenao e aes cooperativas entre os atores sociais, econmicos e institucionais,

17
Anteriormente essa assessoria era tambm realizada por tcnicos contratados pela SDT que executavam suas
aes desde os governos estaduais. Na atualidade os assessores estaduais no so mais contratados pela SDT,
mas existem parcerias com governos ou entidades que fazem este tipo de contratao para apoiar as aes de
desenvolvimento territorial. Os assessores territoriais esto ligados aos Colegiados Territoriais, via entidades
parceiras da SDT, que dispem de recurso financeiro dessa secretaria para efetuar essa contratao a partir de
um processo pblico, juntamente com o Colegiado Territorial.
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expressando a capacidade de um territrio para gerir os assuntos pblicos (DALLABRIDA,
2006; 2007), implica processos contnuos de formao e ao para sua consolidao. Ainda,
depois de quatro anos de sua constituio cedo para falar dos resultados desta rede, mas um
aspecto que ressaltado pelos atores vinculados estratgia territorial o risco deste tipo de
estruturas se converterem em espaos de poder que reproduzam o que elas prprias esto
querendo combater.

PERCEPO DE ATORES SOCIAIS SOBRE A GESTO DO
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Essa seo apresenta a percepo dos atores envolvidos com a poltica de
desenvolvimento territorial nos territrios pesquisados. Os atores entrevistados esto
identificados com seus nomes reais, na medida em que so apresentadas as suas percepes,
descritas na linguagem original dos mesmos.
Nessa perspectiva, o processo de gesto estratgica visto como positivo e importante
pelos atores territoriais. Na viso deles, permite conhecer o sentido das estruturas colegiadas
e, principalmente, a abordagem territorial. Participar desta experincia vista como
inovadora, o que tem permitido que os atores territoriais compartilhem experincias, ampliem
as relaes em nvel de rede nacional (envolvendo todos os territrios), bem como o processo
de participao social. O anterior tem contribudo no comprometimento e integrao gesto
e com o sentimento de pertencimento a esse processo. Envolver os atores locais
extremamente importante para que as estratgias da gesto possam ser efetivadas (Maria
Emlia Brumatti, Plo Colatina, ES, 2011). Por outro lado a gesto social a base para a
gesto estratgica, que tanto planeja quanto implanta as aes, monitora e avalia os
resultados (Carla Rech, Zona Sul, RS, 2011).
Muito interessante do ponto de vista da transparncia na questo da realidade de
cada Territrio, com a possibilidade de acesso ao sistema, com informaes de como
est institudo cada Colegiado, suas atuaes, aes e resultados, que serviro para
intercmbio de experincias em nvel nacional [...] (Tnia Maria da Silva, Vale do
Ribeira, SP, 2011).
Os atores territoriais consideram que a gesto social est relacionada com os processos
de gesto estratgica, e importante e expressiva, sob diversos aspectos. Essencialmente,
pode-se destacar o aspecto de participao na gesto das aes propostas, permitindo que a
organizao, a priorizao e o acompanhamento operacional destas aes sejam efetivos e
qualificados. Essa participao na gesto favorecida pelo incremento de tcnicas,
conhecimentos e tambm maior autonomia no processo de tomada de decises. Essas decises
impactam no uso adequado e democrtico dos recursos pblicos, bem como na distribuio do
poder ao inclu-los nas decises de polticas pblicas, tornando-os sujeitos do processo.
A gesto social favorece a aproximao entre as organizaes pblicas e as entidades
da sociedade civil, e promove o comprometimento para com as estratgias e definies dos
territrios. No entanto, cabe ressaltar que o processo de gesto social nos territrios ainda
exige esforos para consolid-lo como umas das bases dos processos de desenvolvimento.
[...] A gesto social aproxima e tambm disciplina e inclui entes, organizaes e
instituies afins e diversas, num ambiente aglutinador e pactuador de estratgias e
166
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definies. [...] Os prprios entes do territrio e suas populaes em geral podero
aprender na prtica, o que gesto social, atravs dos processos de gesto
estratgica, e comear a se interessar em se inserir nos espaos de discusso e
pactuao de aes, em prol do desenvolvimento regional includente e sustentvel
(Tnia Maria da Silva, Vale do Ribeira, SP, 2011).
Sobre os avanos no Pronat a partir da implantao do SGE, boa parte de nossos
interlocutores afirmam que tm uma relao recente com o sistema, portanto ainda no
identificaram os avanos que este processo pode incidir sobre o mesmo. Aparentemente,
reconhecem que a ferramenta ser importante, porm ser preciso avaliar os resultados a
mdio ou longo prazos.
Outra observao de que os avanos poderiam ter sido maiores se esta ferramenta
tivesse sido utilizada por todos, especialmente considerando que as informaes so trocadas
mais entre a rede dos colegiados. O acesso s informaes prejudicado por questes
estruturais dos colegiados como, por exemplo, a indisponibilidade de acesso internet e
outros recursos e tambm pela carncia de suporte aos colegiados territoriais para o acesso e
insero das informaes no SGE.
Um aspecto positivo apresentado pelos interlocutores a possibilidade de acompanhar
o andamento das propostas tcnicas dos territrios durante sua tramitao, tornando a gesto
mais transparente e participativa. Por outro lado, os principais problemas citados para o
funcionamento adequado do SGE esto relacionados demanda por suporte tcnico e
operacional do prprio sistema, incluindo a demanda por pessoal qualificado ou um programa
de capacitao especfica e que atue de forma permanente nos territrios.
Sobre os principais problemas de suporte e de recursos humanos, os atores territoriais
citam pelo menos sete: 1) Problemas tcnicos e operacionais do sistema; 2) Rotatividade das
pessoas treinadas; 3) Atividade realizada de forma voluntria; 4) Falta recurso para
mobilidade dos agentes no territrio; 5) Capacitao de pessoas do colegiado (Ncleo
Tcnico), dos tcnicos da delegacia do MDA (ter pelo menos uma pessoa responsvel pelo
processo em cada delegacia) e outras pessoas para utilizar o Sistema; 6) Ausncia de um
profissional especfico para alimentar o SGE (funo da assessoria tcnica do Colegiado
Territorial; 7) Falta orientao e formao para alimentar o sistema.
Sobre os problemas de comunicao e acessibilidade, destacam-se: 1) Necessidade de
estar conectado internet para o uso do sistema, no h acesso internet aos beneficirios do
sistema; 2) A demora das organizaes e de membros do Colegiado em fornecer as
informaes solicitadas, e de obter os dados da composio dos Colegiados; 3) Maior
divulgao do Sistema; 4) Desconhecimento, por parte dos beneficirios da existncia do
Sistema; 5) Interlocuo com o poder pblico (proponente do projeto) seja a esfera municipal
e/ou estadual um processo desgastante, principalmente para as prefeituras, pelo tempo que
estes processos de discusso e decises podem levar. De outro lado, neste mbito do poder
pblico pode-se constatar uma baixa qualificao para a elaborao de projetos o que leva a
demandar da SDT apoio e acompanhamento na elaborao dos projetos que possa ir alm de
um manual; 6) Alguns dos atores sociais do territrio tm dificuldade de acesso ao SGE e 7)
O Sistema pouco utilizado pelo colegiado.
Quando perguntado aos atores sociais se o SGE facilita o processo de planejamento
dos territrios, de maneira geral, os atores percebem que o SGE poder chegar a facilitar o
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processo de planejamento estratgico e operacional dos territrios. Porm, devido aos
problemas na sua implantao, acreditam que este processo poder ser melhorado, pois o SGE
ainda no utilizado na sua totalidade (benefcios tcnicos e gerenciais do sistema) e nem
todos os territrios o tem implantado.
Os interlocutores dessa pesquisa acreditam que, a partir do momento em que os atores
iniciarem o uso adequado da ferramenta, no sentido de acessar as informaes disponveis e
utiliz-las para orientar suas decises em relao s aes para o desenvolvimento dos
territrios rurais promover maior participao e envolvimento social (Maria Emlia Brumatti,
Plo Colatina, ES, 2011). Devido possibilidade de acesso e ampliao das informaes,
facilitar no acompanhamento dos processos de atuao do Colegiado e em aprofundar-se em
cada micro regio, compreender as demandas necessrias e viveis para o planejamento, bem
como as prticas necessrias a sua operacionalizao (Tania Maria da Silva, Vale do Ribeira,
SP, 2011).
Para alguns atores, os Colegiados Territoriais no possuem um sistema eficiente de
monitoramento das aes do Pronat, ou que este mecanismo no est suficientemente
implantado ou sendo utilizado adequadamente. Outros entendem que a elaborao e o
encaminhamento dos projetos contam com as orientaes para o monitoramento e avaliao
que so de conhecimento de todos, mas a execuo e implantao ficam a cargo de alguns dos
envolvidos.
Inclusive no Territrio Central/RS foi elaborado um edital com regras bem claras
sobre os projetos, onde feita uma avaliao destes com critrios pr-estabelecidos e
do conhecimento de todos. Quando da execuo e implantao fica a cargo da
prefeitura e dos beneficirios monitorarem (Claudio Fernando Cunha, Central, RS,
2011).
Assim, dentre os principais limites apresentados, consideram que esse sistema dever
ser mais eficiente e de amplo acesso pelos atores envolvidos, e para isso precisar de
melhorias. Os recursos para a realizao do monitoramento e a informao sobre o papel dos
atores que desempenham esta ao precisa ser comunicada entre os parceiros.
Em alguns casos, outra vez a infraestrutura disponvel para a atividade aparece como
limitante para o sistema em funo da disponibilidade de recursos para a realizao destas
aes. Contudo, em alguns Colegiados, este sistema de monitoramento e avaliao est em
implantao, inclusive com apoio de parceiros (como a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria - Embrapa), avanando no estabelecimento de metas, prazos,
responsabilidades, planejamento, monitoramento e avaliao (Marlia Andrade Fontes, Sul
Sergipano, SE, 2011). Ressalta-se que dentre os avanos esto a
preocupao atual de entes envolvidos nas aes do Territrio em buscar fontes de
recurso para garantir as aes do Colegiado, inclusive s de acompanhamento e
monitoramento junto assessora, e avaliao nas cmaras temticas e ncleo
diretivo (Tnia Maria da Silva, Vale do Ribeira, SP, 2011).
Outro avano aponta que h a formao de uma comisso que visita e monitora os
projetos executados, permitindo que as informaes sejam posteriormente avaliadas,
contribuindo para a execuo, qualificao e continuidade do processo de monitoramento e
avaliao. Tambm foi comentado por um ator territorial que o SGE facilita o acesso e
acompanhamento por qualquer cidado.
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A partir do momento que se comea criar as corresponsabilidades dos atores do
territrio, envolvendo-os num processo de autogesto atravs da gesto social, as
coisas comeam a dar certo e as estratgias so implementadas (Maria Emlia
Brumatti, Plo Colatina, ES, 2011).
Com relao gesto social, os atores sociais a percebem como processos de
transparncia, democratizao e autonomia na tomada de decises, ampla participao e
controle social, compreendida como essencial e fortalecedora da sustentabilidade do Pronat
e da estratgia territorial. Esses atores percebem a relevncia da gesto social e acreditam que,
apesar dos desafios na sua implantao, considerada como a estratgia mais adequada para a
o envolvimento e engajamento dos atores e parceiros na execuo do Pronat e de todas as
estratgias territoriais.
Apesar dos grandes desafios a serem superados, a gesto social com eficcia e
efetividade a nica alternativa para a consolidao da estratgica territorial, pois
isto garante a insero permanente das demandas dos agricultores familiares no
mbito territorial. Contudo, para que a gesto seja eficaz condicionante o
fortalecimento interno das organizaes sociais e, na estrutura territorial, aprimorar a
funo/condio da representao no sentido de promover a interlocuo do
territrio com a base e vice versa (Carlos Antonio Lopes Teixeira, Juparan, ES,
2011).
Com certeza havendo gesto social as demandas para o Pronat sero mais
estruturantes e consequentemente isto fortalece a sustentabilidade do mesmo. A
estratgia territorial por sua vez se confirma cada vez mais vivel, e se fortalece,
pois ambos esto interligados, haja vista que o Pronat envolve a estratgia territorial
em seu contedo (Tnia Maria da Silva, Vale do Ribeira, SP, 2011).
Com relao gesto dos projetos territoriais (Proinf), os atores territoriais
compreendem essa gesto como o conjunto de procedimentos que visam a implantao de um
projeto territorial, incluindo o planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliao
das aes dos projetos e as aes realizadas pelos membros do colegiado junto aos rgos de
fomento e execuo dos projetos e das polticas pblicas. No entanto, para os assessores
territoriais Tarcirlei Mariniello de Brito, do Plo Colatina (ES), e Zelindo Covre, do Territrio
Norte (ES), a gesto do Proinf refere-se ao monitoramento dos projetos.
Em relao gesto do Proinf, so listados os seguintes avanos percebidos pelos
atores territoriais: 1) Melhoria na qualidade dos projetos; 2) Empoderamento da sociedade
civil; 3) Melhor aproveitamento dos recursos; 4) Maior clareza nos projetos, nas aes, no
regramento e na legislao; 5) Projetos mais exequveis, e que complementam outros j
existentes; 6) a elaborao de Plano de Providncia; 7) Os projetos esto cada vez mais
territorializados; 8) Maior integrao entre os diferentes atores envolvidos na implementao
dos projetos, fortalecendo as reflexes sobre a gesto e maior comprometimento dos gestores
das prefeituras municipais depois que a SDT passou a acompanhar mais de perto o andamento
da execuo dos projetos atravs da equipe da DFDA, junto assessora tcnica territorial.
Apesar dos avanos listados acima, os atores apresentam vises antagnicas no que se
refere execuo dos projetos. Por um lado, alguns consideram que houve avanos no que
concerne a participao da sociedade civil e na aplicao dos recursos que passam a ser
empregados em projetos mais exequveis. No entanto, apesar de citarem avanos na gesto do
Proinf, nossos interlocutores ressaltam que estes ainda so poucos e que h diversos
problemas a serem resolvidos para que de fato haja mais resultados positivos.
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As reclamaes recorrem sobre a atuao dos gestores das prefeituras municipais e do
governo estadual. De acordo com alguns interlocutores, a falta de comprometimento dos
gestores municipais na implementao dos projetos e na continuidade das aes fator
limitante para sua concretizao e por isso deve ser superado. Um dos atores consultados cita
que a dificuldade de dilogo com os tcnicos e gestores da prefeitura est relacionada com a
dificuldade de compreenso destes sobre a proposta de gesto do territrio. Outro considera
que os gestores pblicos veem a proposta de desenvolvimento territorial como ameaa
estrutura de poder poltico, resultando em falta de empenho dos mesmos na implementao
dos projetos.
A Assessora Territorial do Vale do Ribeira, SP, relata que a aproximao com a SDT
atravs da participao direta dos tcnicos desta secretaria em atividades no territrio foi
crucial para a mudana de comportamento dos gestores municipais, entidades executoras e
beneficirios, como pode ser visto a seguir:
[...] a partir da iniciativa da SDT/MDA, no s de cobrar mais a CTAF, mas enviar
os tcnicos da DFDA, para acompanhar o trabalhado da assessora em algumas
visitas pelo territrio, podendo representar o MDA, as posturas mudaram tanto nas
prefeituras, quanto nas entidades executoras e beneficirias dos projetos. Despertou
maior responsabilidade, e animou os processos que levam a gesto do Proinf (Tania
Maria da Silva, Territrio Vale do Ribeira, SP, 2011).
H reclamaes tambm em relao aos aspectos burocrticos da implantao dos
projetos e da morosidade inerente s tramitaes legais (principalmente nas agncias
bancrias) e implantao, ressaltando a necessidade de suporte tcnico. Apesar das crticas,
os atores territoriais parecem compreender que a melhoria na gesto processual e reforam a
necessidade de se discutir a gesto e as aes nos territrios de forma contnua.
Alm dessas problemticas, a Assessora Tcnica Territorial do Vale do Ribeira, SP,
alerta para o fato de que os avanos observados na gesto do Proinf podem ser incipientes e
frgeis, sendo necessrias aes que fomentem o fortalecimento desses avanos:
Este ainda um processo novo na prtica dos territrios, e aqui no Vale do Ribeira,
dada a questo cultural, as mudanas de mentalidade e de hbitos na maioria das
vezes, acontecem de maneira muito lenta. Ento, a falta de atuao da assessora em
conjunto com a equipe da DFDA seria com certeza uma ameaa a esses avanos,
que ainda podem ser considerados recentes, portanto, no enraizado nas prticas das
pessoas e instituies. O Colegiado territorial agora em fase de renovao de seus
membros, tambm tem que assumir seu papel para que a gesto se torne uma prtica
dos entes envolvidos com os projetos, e acontea naturalmente como parte
integrante da execuo e vida de cada projeto (Tania Maria da Silva, Territrio Vale
do Ribeira, SP, 2011).
Os atores territoriais consideram como ameaas aos avanos alcanados na gesto do
Proinf o baixo nmero de projetos apresentados pela diversidade dos atores sociais, bem
como pelo prprio colegiado. A maioria desses atores no tem a prtica da elaborao de
projetos institucionais, o que dificulta o processo de integrao de demandas territoriais e a
formatao de projetos consistentes. Citam tambm a falta de autonomia poltica, de recurso,
de agilidade do agente financeiro e de participao social, alm de dificuldades na
participao do poder pblico municipal. Assim como o fato de no existir um marco legal
para esta poltica e a baixa referncia a aes exitosas que possam servir de motivao ou
aprendizados entre os territrios. As informaes mais divulgadas sobre a gesto do Proinf
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so os projetos que no se cumprem, obras paralisadas, oramentos reduzidos, redundncia de
aes. H pouca visibilidade das aes territoriais o que pode indicar a pouca prioridade do
Governo Federal, ou at omisso do MDA/SDT, para divulgar esta estratgia e seus casos de
sucesso.
Para no retroceder nos avanos alcanados, as sugestes dos atores ressaltam o
fortalecimento da gesto compartilhada associada descentralizao das aes dos gestores
municipais; a adoo de planos territoriais e canalizao dos recursos via territrio, bem como
o investimento na capacitao dos atores para que compreendam o fluxograma de
funcionamento do empreendimento.
Em algumas falas ressalta-se que para o projeto ter continuidade preciso que
prefeituras e sociedade civil estejam em sintonia, evitando disputas e focando em aes para o
desenvolvimento, que deve melhorar a comunicao entre colegiado, Caixa Econmica
Federal (CAIXA) e o MDA (facilitando o esclarecimento de dvidas). O repasse de recursos
outro limitante em quase todos os territrios. Relata uma das entrevistadas que para superao
das limitaes necessrio
Uma ao imediata do MDA/SDT (de Braslia) nas prefeituras, uma ao clara do
governo Dilma que d certa obrigatoriedade ao municpio de participar dos
territrios, e tambm o estado (a baixa participao atrapalha muito o processo de
desenvolvimento). [...] Alm disso, aes urgentes da SDT, mais contato, mais
agilidade, mais disponibilidade para orientar, acompanhar os territrios (Marilia
Andrade Fontes, Sul Sergipano, SE, 2011).
O relato dessa assessora contrape a afirmao de um membro do Colegiado de um
territrio no Amazonas a respeito da operacionalizao da poltica territorial na Regio
Nordeste em comparao com a forma como tem sido realizada na Regio Norte. Diz ele:
Observo que na regio Nordeste, os avanos tm andado muito mais rpido, acredito
eu que seja por conta da compreenso e aceitao dos gestores pblicos dos
municpios e dos Estados. Com isso, os projetos j esto contribuindo para a
melhoria da qualidade de vida das pessoas. Principalmente os das reas rurais.
Enquanto, que territrios da regio Norte, ainda esto muito aqum de alcanarem
os objetivos que a SDT/MDA est propondo. Projetos que foram discutidos,
aprovados e que criaram grandes expectativas nos Colegiados ainda no foram
implementados, muito menos atingiram a populao que historicamente foi excluda
em nossos territrios. Por outro lado, acreditamos que esta forma de fazer o
desenvolvimento fundamental para o fortalecimento de nossos territrios
(colegiados). Construo dos PTDRS e muitas outras conquistas (Jair Rodrigues
Arruda, Baixo Amazonas, AM, 2011).
Esse contraste pode significar falta de interao entre os territrios das macrorregies
brasileiras? Caso sim, talvez encontros que reunissem coordenadores e assessores territoriais
das diversas regies brasileiras poderia ser espao de dilogo e troca de experincia que
favoreceria reflexes acerca dos fatores limitantes e dos desafios a serem superados para
melhor eficcia da poltica territorial.

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CONSIDERAES FINAIS

Em um modelo de gesto participativa, com foco na abordagem territorial,
importante que todos os membros diretivos das institucionalidades territoriais saibam planejar
de forma estratgica, assim como elaborar propostas, administrar de forma responsvel e
monitorar aes e projetos, mas tambm importante que sejam levados em considerao
elementos de gesto social, tais como: incluso social, incluso produtiva, garantia de acesso
a direitos bsicos e formao para uma participao consciente e efetiva nos processos de
desenvolvimento dos territrios de identidade.
A SDT apoiou a constituio da RNCT e continua apoiando o seu desenvolvimento e
funcionamento, por entender que a mesma fundamental para fortalecer o processo de
desenvolvimento nos territrios de identidade, sobretudo dos Colegiados Territoriais. No
entanto, no a considera no seu planejamento estratgico. O ideal que a SDT incorpore a
participao de representantes da rede no seu planejamento, assim poder fazer com que o
planejamento estratgico da RNCT se comunique com o planejamento estratgico da SDT.
Com relao s diversas instncias de gesto social no mbito da poltica de
desenvolvimento territorial no Brasil, destaca-se o Comit de Desenvolvimento Territorial do
Condraf, o qual poderia ter uma maior representatividade e proximidade s realidades
territoriais ao incluir na sua estrutura representantes da RNCT, o que poderia ampliar a
possibilidade de essa instncia ser de fato plural e representativa da diversidade rural do
Brasil.
Sobre a RNCT, torna-se essencial investir no fortalecimento do capital social, como
forma de aumentar a capacidade de atuao em rede, de maneira mais organizada, integrada e
planejada. Os componentes dessa rede demonstram uma grande dificuldade em se
apropriarem do planejamento que eles prprios elaboraram. Com isso, provvel que
encontrem dificuldades para execut-lo, e mais ainda para acompanhar a sua execuo.
Com relao gesto social nos territrios observa-se, a partir da percepo dos atores
e da leitura dos documentos citados neste artigo que, em geral, no h um aprofundamento
sobre a qualidade da participao nos Colegiados Territoriais. Geralmente ela aparece como
se o seu sucesso fosse algo dado. No temos dvidas da grande dimenso que tem a criao
desses Colegiados e do grande avano na participao de grupos organizados da agricultura
familiar no processo de desenvolvimento territorial, mas, assim como Dagnino (2004),
questiona-se a representatividade da sociedade que, segundo a autora, costuma haver um
deslocamento no seu entendimento, tanto por parte do Estado quanto por parte de atores da
sociedade civil.
Para citar um exemplo dado por Dagnino (2004), no caso das organizaes no
governamentais (ONG), essa representatividade parece se deslocar para o tipo de competncia
que possuem, ou seja, se elas trabalham com comunidades tnicas ou com agricultores
familiares, muitas vezes passam a ser vistas pelo Estado como representantes destes
segmentos sociais, mesmo sem fazerem parte dos mesmos. Do mesmo modo, muitas ONG
passam tambm a se ver como representantes destes segmentos, [...] num entendimento
particular da noo de representatividade (DAGNINO, 2004, p.101).
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Essa situao provvel que acontea nas relaes de parceria dos Colegiados
Territoriais com ONG dos territrios que geralmente so proponentes de projetos de custeio
de aes territoriais, que so financiados pela SDT/MDA. Mas no se pode fazer tal
afirmao, porque a pesquisa no chegou a esse nvel de aprofundamento. Sabe-se que
ocorrem muitos casos de parceria com ONG nos territrios e, inclusive no mbito nacional
atravs da SDT. Neste caso, considerando o argumento de Dagnino (2004) importante a
ateno dos Colegiados e da SDT para as parcerias que exijam algum tipo de ao relativa s
questes de representatividade social.
Em geral, constata-se que a poltica de desenvolvimento territorial incorpora
elementos de gesto social, quando incentiva, ou legitima a criao de diversos espaos de
discusso e coordenao, alm dos Colegiados Territoriais, como o caso dos CEDRS e do
Comit de Desenvolvimento Territorial do Condraf, ambos com participao da sociedade
civil e com poder de deciso sobre as aes a serem desenvolvidas nos territrios. Porm,
analisando a parceria da SDT com entidades da sociedade civil para execuo do Pronat nos
territrios, constata-se que a gesto social ainda frgil, uma vez que as entidades acabam por
executar um projeto que, por mais que elas simpatizem ou se apropriem desses projetos, na
maioria das vezes no se sentem donas e coparticipes na concepo dos mesmos e sim meras
executoras de uma estratgia que foi planejada quase que exclusivamente pela SDT/MDA.
Analisando a percepo dos atores sociais constata-se que os mesmos veem a gesto
social de um modo diferente da percepo dos gestores pblicos que preconizaram a poltica
de desenvolvimento territorial. Porm, os atores territoriais tambm apresentam em suas
percepes os elementos da gesto social (planejamento, organizao, coordenao, controle
social) apresentados nos documentos oficiais da SDT/MDA, que esto muito prximos das
etapas da gesto estratgica. Certamente isso acontece porque tais atores foram formados pela
cartilha da SDT/MDA, que organizou as aes de desenvolvimento territorial nos territrios a
partir dos temas: planejamento, organizao, coordenao e controle social. importante
frisar que h uma dificuldade em efetivar os princpios que se orientam por um processo de
gesto social, isto , o princpio da cidadania deliberativa. As dificuldades relatadas pelos
atores territoriais demostram uma contradio entre a base referencial dessa gesto e a ao
real.
Como enfatizado por Oliveira e Valencia (2012), em um modelo de gesto
participativa, com foco na abordagem territorial, importante que todos os membros diretivos
das institucionalidades territoriais saibam planejar de forma estratgica, assim como elaborar
propostas, administrar de forma responsvel e monitorar aes e projetos, mas tambm
importante que sejam levados em considerao elementos de gesto social, tais como:
autonomia, incluso social, incluso produtiva, garantia de acesso a direitos bsicos e
formao para uma participao consciente e efetiva nos processos de desenvolvimento dos
territrios rurais.
Um dos grandes desafios que se apresenta a estes novos arranjos institucionais a
capacidade de (em primeira instncia) articular cada um dos passos que so definidos num
ciclo como o proposto pela SDT, mas, alm disto, garantir que as decises que sejam tomadas
contribuam com o desenvolvimento dos territrios rurais.
Uma estratgia inovadora de desenvolvimento territorial rural como a proposta pela
SDT implica arranjos institucionais e organizacionais igualmente inovadores. No possvel
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alcanar os resultados propostos sem modificar as formas de gerenciar os assuntos pblicos
(VALENCIA, 2007).
A proposta tcnica e instrumental da SDT aproxima-se significativamente retrica
territorial e da gesto social. Mas, ainda no h evidencias contundentes da consolidao das
instncias territoriais constitudas e da execuo de aes, de maneira autnoma, por parte das
mesmas. Um dos fatores que pode explicar essa situao a maneira de sensibilizao e
mobilizao implementadas para dar incio ao ciclo da gesto social nos territrios. Vrios
autores, entre eles Leite (2010) e Favareto (2008) analisam este processo. Os atores territoriais
convocados para a constituio dos Colegiados so motivados mais pelos recursos para
financiamento de projetos e menos para a constituio de um projeto de desenvolvimento
territorial.
Por fim, considera-se importante o estudo da percepo dos atores sociais envolvidos
com a poltica de desenvolvimento territorial, pois aponta que em um modelo de gesto
participativa, com foco na abordagem territorial, importante que todos os membros diretivos
das institucionalidades territoriais (Colegiados) estejam preparados para realizar o
planejamento territorial, bem como a organizao de atores sociais e de espaos onde dever
ocorrer a gesto social com vistas ao desenvolvimento territorial rural. nesse sentido que os
atores sociais aqui pesquisados entendem que a gesto social interage com a gesto
estratgica. Porm, estes atores se referem a uma gesto estratgica adaptada para o setor
pblico, em que a participao social o elemento imprescindvel para a promoo do
desenvolvimento, que dever ser coordenado de forma compartilhada entre representantes da
sociedade e do poder pblico.

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Artigo recebido em: 17/09/2013
Artigo aprovado em: 12/10/2013

Mireya

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