REVISTA BRASILEIRA DE POLTICAS DE COMUNICAO

Comunicao no governo federal: anlise da Instruo Normativa n 05/2011 da Secretaria

de Comunicao Social da Presidncia da Repblica

Tssia Valente Viana Arouche Patrcio
i

Celsi Brnstrup Silvestrin
ii

Resumo:
A Instruo Normativa n 05/2011 conceitua as aes de comunicao do Poder Executivo
Federal. Tendo como objeto tal Instruo Normativa, este artigo pretende verificar qual proposta
de comunicao, considerando a teoria de Dominique Wolton, est identificada com este
documento legal e se ele orientado pela perspectiva da comunicao pblica. Para isso, so
apresentadas algumas discusses sobre comunicao levantadas por Wolton e a proposta da
comunicao pblica com a qual se trabalha aqui. Em seguida, realizada uma comparao entre
estas ideias e os conceitos trazidos pela Instruo Normativa. Como concluso, foi verificado
que a viso humanista da comunicao de Wolton e a comunicao pblica orientam, como regra
geral, a Instruo Normativa.
Palavras-chave: Comunicao; governo federal; Brasil; comunicao pblica; Dominique
Wolton.

Abstract:
The Normative Instruction n 05/2011 presents communication actions guidelines for the Federal
Executive Power. This article has this Normative Instruction as its object of study and intends to
verify which communication proposal, considering the Dominique Woltons theory, is related to
this legal document and if whether or not the Normative Instruction is based on the public
communication perspective. To accomplish that, this study presents some discussions raised by
Wolton about communication, and also the public communication perspective used here. Then, a
comparison is made between these ideas and the concepts presented by the Normative
Instruction. In conclusion, it was found that, as general rule, both Woltons humanist perspective
of communication and the notion of public communication guided the Normative Instructions
formulation.
Key-words: Communication; federal government; Brazil; public communication; Dominique
Wolton.

Resumen:
La Instruccin Normativa n 05/2011 trae conceptos de las acciones de comunicacin del Poder
Ejecutivo Federal. Este trabajo tiene esta Instruccin Normativa como su objeto y pretende
verificar cul propuesta de comunicacin, considerando la teora de Dominique Wolton, est
identificada com este documento legal y si l es orientado por la perspectiva de la comunicacin
pblica. Para eso, son presentadas algunas discusiones sobre comunicacin levantadas por
Wolton y la propuesta de la comunicacin pblica con la cul se trabaja aqu. En seguida, es
realizada una comparacin entre estas ideas y los conceptos trados por la Instruccin Normativa.
Como conclusin, fue verificada que la visin humanista de la comunicacin de Wolton y la
comunicacin pblica orientan, como regla general, la Instruccin Normativa.
Palabras-clave: Comunicacin; gobierno federal; Brasil; comunicacin pblica; Dominique
Wolton.


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Contextualizando
No dia 07 de junho de 2011, foi publicada no Dirio Oficial da Unio a Instruo
Normativa n 05, de 06 de junho de 2011, que conceitua as aes de comunicao do Poder
Executivo Federal. Estas aes esto previstas no artigo 3 do Decreto n 6.555, de 08 de
setembro de 2008, que teve sua redao modificada pelo Decreto n 7.379, de 1 de dezembro de
2010.
Tal artigo prev que as aes de comunicao do Poder Executivo Federal compreendam
as seguintes reas: comunicao digital, comunicao pblica, promoo, patrocnio, publicidade
(classificada em de utilidade pblica, institucional, mercadolgica e legal), relaes com a
imprensa e relaes pblicas. E, ainda, que estas reas sejam conceituadas em ato do Ministro de
Estado Chefe da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (Secom).
Assim, foi elaborada e publicada a Instruo Normativa em questo.
Este trabalho tem o objetivo de analisar a IN n 05/2011, com a inteno de identificar
qual ideia de comunicao a norteia e se a perspectiva da comunicao pblica orienta todas as
aes de comunicao ali definidas. Para compor a base terica, utilizam-se as contribuies
para a teoria da comunicao do pesquisador Dominique Wolton e o conceito de comunicao
pblica, trabalhado por Pierre Zmor e por alguns pesquisadores brasileiros, como Jorge Duarte,
Elizabeth Brando, Heloiza Matos e Marcia Duarte. Para entender melhor o processo de
elaborao da IN, foi realizada uma entrevista com o relaes pblicas e jornalista Jorge Duarte,
que atua na Secom como assessor especial e diretor do Ncleo de Comunicao Pblica.

De qual comunicao estamos falando?
A comunicao, aqui, pensada a partir das contribuies de Dominique Wolton, cujo
centro do trabalho tem sido Analisar os fenmenos da comunicao em suas dimenses tcnica,
cultural e social, e confront-las com uma viso de conjunto da sociedade [...], pois no
possvel uma teoria da comunicao sem uma representao da sociedade (WOLTON, 2007, p.
11). Segundo o pesquisador, pelo fato de estarmos caminhando para um modelo de sociedade
aberta, as relaes e a comunicao passam a desempenhar um papel essencial.
Para Wolton, no possvel se pensar a comunicao sem considerar suas trs
caractersticas o sistema tcnico, o modelo cultural dominante e o projeto que sustenta a
organizao econmica, tcnica e jurdica do conjunto de tecnologias de comunicao (Id.,
Ibid., p. 15) e a relao entre elas. A comunicao, assim, no pode ser reduzida a uma dessas
trs caractersticas, ainda que exista, na maior parte do tempo, um conflito entre estas trs
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lgicas: tcnica, cultural e social (Id., Ibid., p. 15). Wolton est se referindo, aqui, a um domnio
da dimenso tcnica que vem, segundo ele, caracterizando a comunicao h mais de um sculo.
O autor critica esta valorizao performance tcnica, no apenas uma concepo materialista,
mas agora uma verdadeira ideologia a ideologia tecnolgica.

Numerosas teorias fundamentam-se em uma viso materialista e tcnica
da comunicao, e chegam mesmo a estabelecer uma ligao direta entre a
histria da comunicao e a de suas grandes etapas tecnolgicas. Esta
viso materialista da comunicao cmoda. [...] Constatar que as
tcnicas evoluem mais rpido do que os modelos culturais e a organizao
social da comunicao no o suficiente, na realidade, para definir um
sentido ao progresso da comunicao, que iria da evoluo tcnica em
direo mudana de prticas culturais e depois aos projetos de sociedade
(Id., Ibid., p. 15 e 16).

Em Pensar a Comunicao, Wolton (2004) cita duas filosofias da comunicao: uma,
que seria majoritria, destacaria o desempenho tcnico e os interesses econmicos e estaria
identificada com esta concepo materialista; e uma segunda, a qual o autor adere, que [...]
insiste na dimenso humanista da comunicao com nfase em sua dimenso poltica, no sentido
da importncia de um pensamento e de uma ao global para salvar o aspecto de emancipao
que h no fundo de toda idia de informao e comunicao (p. 18).
Neste ponto, cabe uma ressalva. Aderir a uma concepo de comunicao que insista na
dimenso humanista no significa deixar de lado a dimenso tcnica, j que, para Wolton (2004),
quatro fenmenos complementares integram o conceito de comunicao:

A comunicao , em primeiro lugar, o ideal de expresso e de troca que
est na origem da cultura ocidental e, consequentemente, da democracia.
Pressupe a existncia de indivduos livres e iguais. [...] , tambm, o
conjunto das mdias de massa que, da imprensa rdio e televiso,
transformaram consideravelmente, no espao de um sculo, as relaes
entre a comunicao e a sociedade. , igualmente, o conjunto das novas
tcnicas de comunicao que, a partir da informtica, das
telecomunicaes, do audiovisual e da sua inter-relao, vm [...]
modificar as condies de troca, mas, tambm, de poder em nvel mundial.
So, enfim, valores, smbolos e representaes que organizam o
funcionamento do espao pblico das democracias de massa e, de maneira
mais geral, da comunidade internacional pela informao das mdias, das
sondagens, da argumentao e da retrica. Quer dizer, tudo o que permite
s coletividades representarem-se, entrarem em relao umas com as
outras, e agirem sobre o mundo (p. 501 e 502).

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De acordo com Wolton, comunicao, nessa perspectiva da tcnica ligada sociedade,
entendida como o conjunto das tcnicas, da televiso s novas mdias, e a sua implicao
econmica, social e cultural e tambm como os valores culturais, as representaes e os
smbolos ligados ao funcionamento da sociedade aberta e da democracia (2004, p. 502).
Nestes termos que um dos objetivos de Wolton, no livro Internet, e depois?,
Contribuir para uma revalorizao terica da comunicao, mostrando que no se trata apenas
de tcnicas nem atualmente de um mercado em plena expanso, mas tambm de um valor
essencial ao nosso patrimnio cultural (Id., 2007, p. 18). Assim, o autor tenta explicitar os
vnculos entre teoria da comunicao e teoria da sociedade (Id. Ibid, p. 18), procura distinguir
comunicao normativa e comunicao funcional e coloca o conceito de comunicao no mesmo
patamar dos conceitos de liberdade e igualdade.
Quanto distino entre comunicao normativa e comunicao funcional, Wolton
identifica a primeira como partilha e a segunda como difuso. Existe uma relao entre essas
duas dimenses, pois elas, na realidade emprica, se entrelaam e se desenvolvem (Id., 2004, p.
32), j que difundir ser concebido com o fim de partilhar (Id., Ibid., p. 503). No entanto, do
ponto de vista dos valores e dos interesses, [elas] no correspondem mesma realidade (Id.,
Ibid., p. 32).
A comunicao normativa est relacionada ao ideal de comunicao, [...] vontade de
intercambiar para compartilhar algo em comum e compreender-se. [...] A vontade de
compreenso mtua , nesse caso, o horizonte dessa comunicao (Id., Ibid., p. 32 e 33). J a
comunicao funcional est ligada s [...] necessidades de comunicao das economias e das
sociedades abertas, tanto para as trocas de bens e servios como para os fluxos econmicos,
financeiros ou administrativos (Id., Ibid., p. 33).
Estes dois sentidos, de partilha e difuso e de comunicaco normativa e comunicao
funcional, vo se separar, especialmente com o desenvolvimento tcnico e tecnolgico, que
aumentou o volume de documentos e de informaes difundidas, ao criar suportes para escrita,
som, imagem e dados da informtica. Passa a haver desenvolvimento de comunicaes
funcionais que preenchem uma funo prtica sem ter, por isso, outros significados (Id., Ibid.,
p. 504).
Mas isto no significa, necessariamente, que a comunicao normativa passa a ter
importncia menor, pois a sociedade ocidental continua a valorizar, simultaneamente, o ideal da
partilha (Id., Ibid., p. 504).

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Compreende-se que o desenvolvimento da comunicao funcional se
faa por referncia comunicao normativa. Essas so duas dimenses
quase ontologicamente ligadas da comunicao, mas, evidentemente,
contraditrias, uma vez que as condies de uma partilha real se afastam
medida que se trata da comunicao de um grande nmero de bens e
de servios destinados a um grande nmero de pessoas que no
partilham forosamente dos mesmos valores (Id., Ibid, p. 504).

Para Wolton, seria equivocado simplesmente [...] opor a autenticidade da comunicao
das relaes privadas [ligada comunicao normativa] funcionalidade da comunicao das
relaes sociais [ligada comunicao funcional] (Id., Ibid., p. 34). Tanto comunicao
normativa como comunicao funcional podem estar presentes nas situaes individuais ou
coletivas de comunicao, sendo que a oposio dessas duas dimenses [...] no cobre a
distino entre os trs nveis de comunicao, direta, tcnica e social. Em outras palavras, as
duas formas de comunicao [normativa e funcional] se encontram em cada um dos trs nveis
da comunicao (Id., Ibid., p. 33). A, segundo Wolton, esto caracterizadas a ambiguidade e a
dificuldade da comunicao: [...] a mistura constante entre essas duas dimenses e o
constrangimento em afetar a priori o sentido normativo ou o sentido funcional a esta outra
situao (Id., Ibid., p. 34).
Trata-se de uma ambiguidade da comunicao que Wolton tambm identifica na
informao. Segundo ele, a palavra tem dois sentidos: significa dar uma forma; modelar,
ordenar, dar um significado e ainda pr algum ao corrente de qualquer coisa (Id., Ibid., p.
504), estando este ltimo significado ligado ideia de acontecimento. Assim, informao tanto
o que d forma, o que d um sentido, o que organiza o real como o relato do que surge e
perturba a ordem (Id., Ibid., p. 504).
Ainda em seu projeto de repensar a comunicao, Wolton diferencia informao de
comunicao em Informar no comunicar, onde afirma que a comunicao mais complexa
do que a informao (Id., 2010, p. 11), apesar de, segundo o autor, muitos priorizarem a
segunda. E isto por trs motivos: (1) a comunicao mais difcil que a informao porque
impe a questo da relao, ou seja, a questo do outro; (2) apesar de a comunicao estar
descreditada, [...] nunca os homens passaram tanto tempo, como neste ltimo meio sculo,
tentando se comunicar. Nunca se investiu tanto dinheiro em tecnologias cada vez mais
sofisticadas na tentativa de atingir esse objetivo (Id., Ibid., p. 11); e (3) no h informao sem
um projeto de comunicao e tanto comunicao como informao estiveram ligadas no
combate pela emancipao individual e coletiva (Id., Ibid., p. 12).
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Para Wolton, a quantidade de informao disponvel no significa qualidade de
comunicao, mas, ao contrrio, a onipresena da informao torna a comunicao ainda mais
difcil (Id., Ibid., p. 12).

Alm disso, a revoluo da informao produz incerteza na comunicao.
O resultado imprevisvel. O problema no mais somente o da
informao, mas antes de tudo o das condies necessrias para que
milhes de indivduos se comuniquem ou, melhor, consigam conviver
num mundo onde cada um v tudo e sabe tudo, mas as incontveis
diferenas lingusticas, filosficas, polticas, culturais e religiosas
tornam ainda mais difceis a comunicao e a tolerncia. A informao a
mensagem. A comunicao a relao, que muito mais complexa (Id.
Ibid, p. 12).

Em sua viso humanista da comunicao, distante da mera performance tecnolgica,
Wolton entende a comunicao como o aprendizado da convivncia num mundo de
informaes onde a questo da alteridade central, sendo que a questo da comunicao
resume [...] a da emancipao do indivduo (Id., Ibid., p. 88). Para ele, no apenas informar
no comunicar, mas comunicar no transmitir, mas conviver (Id., Ibid, p. 91).

Comunicao pblica
Assim como o conceito de comunicao de Wolton est relacionado com a ideia de
democracia, o conceito de comunicao pblica trabalhado neste artigo relaciona-se intimamente
com esta noo e com a questo da cidadania. Trata-se, segundo Brando (2009), de um
processo comunicativo que se instaura entre o Estado, o governo e a sociedade com o objetivo de
informar para a construo da cidadania (p. 9). Na mesma linha, Matos (1999) afirma que tal
conceito pressupe uma democracia consolidada, onde a interpenetrao entre o pblico e o
privado admite a participao de uma ampla gama de setores sociais organizados.
A partir de contribuio de Marshall, Marcia Duarte (2007) explica que a cidadania
composta por trs elementos:

[...] uma parte civil, relativa aos direitos necessrios liberdade
individual; uma parte poltica, referente ao direito de participar no
exerccio do poder poltico; e uma parte social, que diz respeito a tudo o
que envolva desde o direito a um mnimo bem-estar econmico e
segurana at o direito de participar, por completo, do que o autor chama
de herana social (p. 103).

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E, neste processo, a comunicao passa a ter papel central, j que, segundo a autora, a
comunicao hoje o ponto de partida e de encontro para o processo de reaprendizado da
cidadania (Id., Ibid., p. 105). Aqui, tambm essencial a noo de participao, componente
indispensvel do processo de construo da cidadania (Id., Ibid, p. 101). Por isso, ao se falar em
direito comunicao, no se pode limitar a questo liberdade de acesso ao que difundido
pelos meios de comunicao. O direito comunicao passa necessariamente pela participao
do cidado como sujeito ativo em todas as fases do processo de comunicao, tornando-se,
tambm, emissor (Id., Ibid., p. 106).
Ao definir o termo comunicao pblica, Jorge Duarte (2011a) o relaciona com a
seguinte ideia-chave: [...] esprito pblico para lidar com a comunicao de interesse coletivo, o
compromisso de colocar o interesse da sociedade antes da convenincia da empresa, da entidade,
do governante, do ator poltico (p. 128). So objetivos: o atendimento do interesse pblico e da
sociedade, simbolizado pelo cidado (Id., Ibid., p. 127) e fazer com que a sociedade ajude a
melhorar a prpria sociedade (Id., Ibid., p. 128).
Duarte relaciona a comunicao pblica tambm interao e ao fluxo de informao
vinculados a temas de interesse coletivo, contendo a comunicao governamental e a
comunicao poltica, mas sendo mais ampla que elas, j que a primeira trata dos fluxos de
informao e padres de relacionamento envolvendo o Executivo e a sociedade e a segunda
diz respeito ao discurso e ao na conquista da opinio pblica em relao a ideias ou
atividades que tenham relao com o poder (Id., Ibid., p. 126). Ou seja, seria reducionista
limitar a comunicao pblica comunicao governamental ou comunicao poltica, pois a
comunicao pblica [...] inclui tudo o que est relacionado ao aparato estatal, s aes
governamentais, a partidos polticos, ao Legislativo, ao Judicirio, ao terceiro setor, s
instituies representativas, ao cidado individualmente e, em certas circunstncias, s aes
privadas (Id., Ibid., p. 126). Segundo Duarte, essas instituies e atores devem atender s
exigncias da comunicao pblica quando houver recursos pblicos ou interesse pblico
envolvido.
No mesmo sentido, para Pierre Zmor (apud BRANDO, 2009, p. 14), a legitimidade da
comunicao pblica [...] se determina pela legitimidade do interesse pblico, razo pela qual
acontece no espao pblico, sob o olhar do cidado. Zmor relaciona as formas da comunicao
pblica com as finalidades das instituies pblicas, sendo que aquelas so encarregadas:

[...] de tornar a informao disponvel ao pblico, de estabelecer a relao
e o dilogo capazes de tornar um servio desejvel e preciso, de apresentar
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os servios oferecidos pela administrao, pelas coletividades territoriais e
pelos estabelecimentos pblicos, de tornar as prprias instituies
conhecidas, enfim, de conduzir campanhas de informao e aes de
comunicao de interesse geral. A esses registros, soma-se aquele de
natureza mais poltica, ou seja, da comunicao do debate pblico que
acompanha os processos decisrios (ZMOR, 2009, p. 214).

Um ponto importante nas formas de comunicao pblica que tm a ver, segundo
Zmor (2009), com a disponibilizao de dados pblicos, com a relao dos servios pblicos
com seus usurios, com a promoo dos servios oferecidos ao pblico, com as campanhas de
informao de interesse geral e com a valorizao das instituies pblicas a comunicao
da relao. Objeto de um paradoxo, a comunicao pblica precisa, ao mesmo tempo, informar
igualmente todos os cidados, mas no de forma massiva. A considerao da variedade das
situaes dos receptores desqualifica a redao publicitrio-meditica. [...] A adaptao das
mensagens pblicas, em um determinado momento teis ao cidado, implica a troca e a relao
(Id., Ibid., p. 224).
Enfim, a comunicao pblica, assim definida, viabiliza o direito social individual e
coletivo informao, expresso, ao dilogo e participao e assume [...] a perspectiva
cidad na comunicao envolvendo temas de interesse coletivo, alterando seu eixo,
tradicionalmente centrado no atendimento dos interesses da instituio e de seus gestores
(DUARTE, 2011a, p. 126 e 127).
Ainda segundo Duarte (2009), a atuao em comunicao pblica exige:

[...] (a) compromisso em privilegiar o interesse pblico em relao ao
interesse individual ou corporativo; (b) centralizar o processo no cidado;
(c) tratar comunicao como um processo mais amplo do que informao;
(d) adaptao dos instrumentos s necessidades, possibilidades e interesses
dos pblicos; (e) assumir a complexidade da comunicao, tratando-a
como um todo uno (p. 59).

Considerando esta noo, Duarte (2011a) enumera quatro eixos centrais da comunicao
pblica, pr-requisitos para a ao dos agentes e instituies que lidam com a comunicao de
interesse pblico (p. 132). Estes so: transparncia assumir compromisso com a atuao
responsvel no trato das questes pblicas, incluindo a oferta de informaes, e a prestao de
contas; acesso a sociedade deve ter facilidade de obter informaes, ser estimulada e
orientada a busc-las, a dar sua opinio, a fiscalizar e a influir na gesto daquilo que pblico;
interao a criao, a manuteno e o fortalecimento de instrumentos de comunicao que
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viabilizem fluxos bilaterais ou multilaterais, que respeitem premissas para um dilogo
equilibrado e simtrico; e ouvidoria social o interesse em conhecer e compreender a opinio
pblica e os diversos segmentos que a compem; pressuposto para o atendimento s
expectativas da sociedade (Id., Ibid., p. 132 e 133).
Duarte (2009, p. 65) tambm fala em instrumentos de comunicao pblica, que podem
ser divididos em instrumentos de informao (com foco em subsdios, disponibilizao e
fornecimento de dados e orientaes, ajudando a ampliar o conhecimento sobre um tema) e de
dilogo (que estabelecem instncias de interao no mbito de cooperao, compreenso mtua,
acordos, consensos, encaminhamento na busca de solues). H uma outra classificao dos
instrumentos em massivos, segmentados e diretos, sendo a mais efetiva, apesar das
possibilidade da tecnologia, aquela viabilizada pelo contato pessoal, mesmo que surjam
dificuldades quando existem diferenas em nveis ideolgicos, de valores, culturais, educativos
e at de competncia comunicativa entre interlocutores (Id., Ibid., p. 67).
Todas essas caractersticas e particularidades, mais uma vez, demonstram como a
comunicao pblica preocupada com a relao, com o dilogo, com valores ligados
democracia, com a participao, com a cidadania e com a emancipao do cidado est
relacionada ao conceito de comunicao, focado nas dimenses humanista e poltica, de
Dominique Wolton.

Instruo Normativa n 05/2011
A Instruo Normativa n 05/2011, como dito anteriormente, foi elaborada para definir as
reas das aes de comunicao do Poder Executivo Federal, determinadas no artigo 3 do
Decreto n 6.555/2008. De acordo com a Secom, em resposta obtida aps envio de perguntas ao
diretor do Ncleo de Comunicao Pblica, Jorge Duarte, [...] o principal objetivo fazer com
que os profissionais de comunicao no Executivo Federal adotem, na medida do possvel e
diante de cada caso concreto, o mesmo conceito para identificar cada uma das atividades e
ferramentas de comunicao (DUARTE, 2011b). Ou seja, h um objetivo de padronizao dos
conceitos das aes de comunicao, a serem realizadas pelos diferentes rgos e entidades do
Poder Executivo Federal.
Destinada a estes rgos e entidades, a Secom espera tambm que os conceitos da IN n
05/2011 no sejam utilizados apenas pelos servidores dos setores de comunicao e que lidam
diretamente com essas aes, mas tambm pelos que atuam em reas conexas, a exemplo das
assessorias jurdicas e rgas de controle interno (DUARTE, 2011b).
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Em relao ao processo de elaborao, a Secom (DUARTE, 2011b) informou que a
construo da Instruo Normativa, embora vlida para todos os rgos e entidades do Poder
Executivo Federal, se deu dentro da prpria Secretaria. Primeiro, houve sugestes de conceitos
de diferentes reas da Secom, e, a partir destas sugestes, o Departamento de Normas da
Secretaria formalizou uma minuta de IN seguindo critrios tcnico-jurdicos. Tal minuta foi
reencaminhada aos profissionais de comunicao da Secom, para avaliao e validao, e, em
seguida, encaminhada Secretria-Executiva e Ministra Chefe da Secom, que assina a
Instruo Normativa. Percebe-se aqui que esta elaborao foi resultado de uma discusso
relativamente ampla, que envolveu vrios profissionais, mas que no ultrapassou a prpria
Secom.
Quanto a um conceito de comunicao norteador, foi respondido que [...] os conceitos
previstos na referida IN, salvo alguma exceo, integram o processo de construo do conceito
de comunicao pblica e tambm consideram objetivos e diretrizes das aes de comunicao
do Poder Executivo Federal (DUARTE, 2011b) que se encontram nos artigos 1 e 2 do Decreto
n 6.555/2008. Aqui, cabe citar tais objetivos e diretrizes.
O artigo 1 do decreto traz os seguintes objetivos para desenvolvimento e execuo das
aes de comunicao do Poder Executivo Federal:

I - dar amplo conhecimento sociedade das polticas e programas do
Poder Executivo Federal; II - divulgar os direitos do cidado e servios
colocados sua disposio; III - estimular a participao da sociedade no
debate e na formulao de polticas pblicas; IV - disseminar informaes
sobre assuntos de interesse pblico dos diferentes segmentos sociais; e V -
promover o Brasil no exterior (BRASIL, 2008).

J o artigo 2 apresenta as diretrizes para o desenvolvimento e execuo das aes de
comunicao:

I - afirmao dos valores e princpios da Constituio; II - ateno ao
carter educativo, informativo e de orientao social; III - preservao da
identidade nacional; IV - valorizao da diversidade tnica e cultural e
respeito igualdade e s questes raciais, geracionais, de gnero e de
orientao sexual; V - reforo das atitudes que promovam o
desenvolvimento humano e o respeito ao meio ambiente; VI - valorizao
dos elementos simblicos da cultura nacional e regional; VII - vedao do
uso de nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal
de autoridades ou servidores pblicos; VIII - adequao das mensagens,
linguagens e canais aos diferentes segmentos de pblico; IX -
uniformizao do uso de marcas, conceitos e identidade visual utilizados
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na comunicao de governo; X - valorizao de estratgias de
comunicao regionalizada; XI - observncia da eficincia e racionalidade
na aplicao dos recursos pblicos; e XII - difuso de boas prticas na rea
de comunicao (BRASIL, 2008).

Percebe-se, ento, de acordo com o texto legal, uma primeira aproximao com a viso
humanista da comunicao de Wolton e com a proposta da comunicao pblica j apresentada.
Sobre a escolha das sete aes definidas pela IN n 05/2011 e previstas no artigo 3 do
Decreto n 6.555/2008, foi respondido que este processo de seleo vem de longa data, mas
feita uma atualizao [...] de tempos em tempos, de acordo com o estado da arte das disciplinas
e ferramentas de comunicao social adotadas basicamente pelos tericos, pelas universidades e
pelos operadores desses conceitos (DUARTE, 2011b).
Por fim, foi questionado se o conceito de comunicao pblica orienta todas as sete aes
previstas na Instruo Normativa. Segundo a Secom, como comentamos anteriormente, os
artigos 1 e 2 do Decreto n 6.555/2008, que apresentam os objetivos e as diretrizes das aes de
comunicao do Poder Executivo Federal, j demonstram um processo de construo de
conceito de comunicao pblica. Essa orientao anterior e pode ser encontrada na prpria
Constituio Federal, que no artigo 37 e 1 prev o princpio da publicidade e determina o
carter educativo, informativo ou de orientao social das aes de comunicao dos rgos e
entidades da Administrao Pblica (DUARTE, 2011b).
Em relao especificamente IN n 05/2011, os conceitos das aes de comunicao do
Poder Executivo Federal so apresentados no seu artigo 2. De acordo com o documento legal,
comunicao digital significa [...] a ao de comunicao que consiste na convergncia de
contedo, mdia, tecnologia e dispositivos digitais para acesso, troca e interao de informaes,
em ambiente virtual, dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal com a sociedade ou
com pblicos especficos (BRASIL, 2011). Sobre este conceito, ressalta-se que, apesar do foco
dado ferramenta tecnolgica, a finalidade, aqui, relaciona-se com questes importantes
comunicao pblica (amplo acesso, possibilidade de interao e troca de informaes) e que so
citados os pblicos para os quais pode ser destinada a ao de comunicao. Ou seja, os
pblicos, e no apenas o emissor, so elementos importantes deste processo comunicativo.
Quanto comunicao pblica, a Instruo Normativa define-a como sendo uma

[...] ao de comunicao que se realiza por meio da articulao de
diferentes ferramentas capazes de criar, integrar, interagir e fomentar
contedos de comunicao destinados a garantir o exerccio da cidadania,
o acesso aos servios e informaes de interesse pblico, a transparncia
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das polticas pblicas e a prestao de contas do Poder Executivo Federal
(BRASIL, 2011).

Apresentando noes como cidadania, interesse pblico, transparncia e prestao de
contas, tal definio compatvel com a noo de comunicao pblica trazida anteriormente
por este trabalho. Aqui, cabe ressaltar a incluso da comunicao pblica no simplesmente
como um ideal norteador das prticas de comunicao, mas como uma rea de atuao da
comunicao realizada no mbito do Poder Executivo Federal.
O conceito de promoo a ao de comunicao realizada mediante o emprego de
recursos de no mdia, com o fim de incentivar pblicos de interesse a conhecer produtos,
servios, marcas, conceitos ou polticas pblicas (BRASIL, 2011) tambm traz a ideia de
acesso e caracteriza-se como um instrumento de informao, segundo classificao de Jorge
Duarte.
O quarto conceito, o de patrocnio, tem a seguinte definio:

[...] ao de comunicao efetuada por meio de apoio financeiro
concedido por rgo ou entidade do Poder Executivo Federal a projetos de
iniciativa de terceiros, com o objetivo de divulgar atuao, fortalecer
conceito, agregar valor marca, incrementar vendas, gerar
reconhecimento ou ampliar relacionamento do patrocinador com seus
pblicos de interesse (BRASIL, 2011).

Aqui, podem ser destacados aquilo que Zmor classificaria como valorizao da
instituio pblica e tambm a questo do relacionamento com os pblicos de interesse. As
finalidades desta ao divulgar atuao, fortalecer conceito, agregar valor marca,
incrementar vendas, gerar reconhecimento ou ampliar relacionamento tiram do foco o
cidado; no entanto, trata-se de ao de comunicao necessria para o bom funcionamento de
rgos e entidades do Poder Executivo Federal. A perspectiva da comunicao pblica estar
contemplada caso este processo se d de forma transparente, justa, legtima e seja feito por meio
de edital pblico.
A rea de publicidade dividida em quatro reas e definida de acordo com a seguinte
classificao:

a) Publicidade de Utilidade Pblica: a que se destina a divulgar direitos,
produtos e servios colocados disposio dos cidados, com o objetivo
de informar, educar, orientar, mobilizar, prevenir ou alertar a populao
para adotar comportamentos que lhe tragam benefcios individuais ou
coletivos e que melhorem a sua qualidade de vida;
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b) Publicidade Institucional: a que se destina a divulgar atos, aes,
programas, obras, servios, campanhas, metas e resultados dos rgos e
entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender ao
princpio da publicidade, de valorizar e fortalecer as instituies pblicas,
de estimular a participao da sociedade no debate, no controle e na
formulao de polticas pblicas e de promover o Brasil no exterior;
c) Publicidade Mercadolgica: a que se destina a lanar, modificar,
reposicionar ou promover produtos e servios de rgos e entidades do
Poder Executivo Federal que atuem em relao de concorrncia no
mercado;
d) Publicidade Legal: a que se destina a dar conhecimento de balanos,
atas, editais, decises, avisos e de outras informaes dos rgos e
entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender a
prescries legais (BRASIL, 2011).

De modo geral, estas noes de publicidade consideram trs eixos da comunicao
pblica apontados por Jorge Duarte: transparncia, acesso e interao. Trata-se de instrumentos
de informao e tambm de dilogo, j que em publicidade de utilidade pblica h, por exemplo,
o objetivo de mobilizar e em publicidade institucional h o objetivo de estimular a participao.
o que norteia a ao de publicidade, como regra geral. Mostra-se um pouco deslocada apenas a
noo de publicidade mercadolgica, que, no entanto, se limita a produtos e servios [...] que
atuem em relao de concorrncia no mercado. Aqui preciso que se prevalea como regra
fundamental a autenticidade, promovendo-se uma imagem coerente com a identidade dos rgos
e entidades que ofertam os produtos e servios.
J relaes com a imprensa envolve [...] a ao de comunicao que se destina a
planejar, organizar e promover a comunicao do Poder Executivo Federal com seus pblicos de
interesse por intermdio da imprensa, de forma democrtica, diversificada e transparente
(BRASIL, 2011). Aqui, as ideias de democracia, diversidade e transparncia caracterizam a
forma como se dar a relao com a imprensa. Cabe ressaltar, tambm, que a finalidade desta
ao o relacionamento com os pblicos de interesse atravs da imprensa, e no simplesmente
com a imprensa em si.
Por fim, a rea de Relaes Pblicas comporta

[...] a ao de comunicao que tem por objetivo fortalecer a correta
percepo a respeito dos objetivos e aes governamentais, a partir do
estmulo compreenso mtua, do estabelecimento e manuteno de
adequados canais de comunicao, padres de relacionamentos e fluxos de
informao entre o Poder Executivo Federal e seus pblicos de interesse,
no Brasil e no exterior (BRASIL, 2011).

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Neste conceito, so destaques o estmulo compreenso mtua e o estabelecimento e
manuteno de padres de relacionamentos, o que aproxima esta ao tanto da noo de
comunicao de Wolton como das caractersticas da comunicao pblica, especialmente o eixo
interao.

Algumas consideraes
Os conceitos de aes de comunicao do Poder Executivo Federal trazidos pela IN n
05/2011, de fato, so orientados, como regra geral, pela perspectiva da comunicao pblica,
prevendo instrumentos de informao e de dilogo, com foco principalmente nos eixos
transparncia, acesso e interao. J o eixo ouvidoria social no tem muito destaque nestas aes
de comunicao.
Estes conceitos tambm se relacionam, de modo geral, com a perspectiva humanista e
poltica de Dominique Wolton, focada na comunicao como relao, no ideal da partilha, e no
simplesmente na difuso de informao. A exceo se d nos conceitos de patrocnio e de
publicidade mercadolgica, onde prevalecem, utilizando-se a expresso adotada por Wolton,
uma viso mais materialista e mais funcional da comunicao. De qualquer forma, trata-se
de exceo dentro da Instruo Normativa e preciso lembrar que a execuo destas aes de
comunicao devero considerar os objetivos e as diretrizes do Decreto n 6.555/2008, que esto
de acordo com a viso de Wolton e com a perspectiva da comunicao pblica.
preciso fazer, ainda, uma ltima ressalva. Este trabalho est considerando apenas as
normas que orientam o planejamento e a execuo das aes de comunicao do Poder
Executivo Federal. necessrio ir alm neste estudo para verificar se estas normas, prximas do
que seria o ideal da comunicao em uma sociedade aberta e democrtica, so de fato utilizadas
como regra na prtica cotidiana dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal.

Referncias

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20 jul. 2011.
REVISTA BRASILEIRA DE POLTICAS DE COMUNICAO


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BRASIL. Instruo Normativa n 05, de 06 de junho de 2011. Dispe sobre a conceituao das
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ZMOR, Pierre. As formas da comunicao pblica. In: DUARTE, Jorge (org.). Comunicao
Pblica: Estado, mercado, sociedade e interesse pblico. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009.


i
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da UFPR
ii
Doutora em Cincias da Comunicao (ECA/USP)