CURSO: FUNDAMENTOS DE ETICA

DOCENTE: DR. GUILLERMO MERINO

ALUMNO: -GUIDO BENITES ROMERO
-CESAR BOZA MENA
-INGRID CANO SANTOS
-JEANCARLOS ESPINOZA CASTRO
-IAN GALLARDO BAYONA
-CHRISTIAN JUAREZ CARREO


TRABAJO ENCARGADO: LA CORRUPCIN
UNIVERSIDAD NACIONAL
DE PIURA
AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA
RESPONSABLE Y DEL COMPROMISO
CLIMTICO
V CI CLO
2014
FACULTAD DE MEDICINA HUMANA

FUNDAMENTOS DE TICA
Facultad de Medicina Humana


2

INDICE


Introduccin..pag3


Conceptos bsicos so0bre la corrupcin
y la importancia de combatirlapag4


Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la
Corrupcin: gran corrupcin y pequea corrupcin..pag6


Sobre la corrupcin en Perpag9


Propuestas para una lucha eficaz y democrtica contra la corrupcinpag15















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3



INTRODUCCION

Desde su explosin en la dcada del 90, la corrupcin ha irrumpido como un factor de tensin en la
realidad internacional
1
. Al da de hoy, no existe pas, regin o continente que no muestre los efectos de
esta realidad multifactica. Las distintas reas de los Estados se han visto sorprendidas por prcticas
corruptas que difcilmente parecen ceder ante los esfuerzos combinados de los actores polticos. Por
ello, en las reflexiones sobre polticas pblicas que se han producido desde mediados de la dcada del
90, se observa una presencia constante del fenmeno. En los organismos multilaterales (FMI, Banco
Mundial, BID), se ha analizado extensamente el tema, con una mirada economicista, en virtud de los
problemas de corrupcin que experimentaron en varios programas
2
.
En el mbito poltico, la corrupcin ha favorecido el crecimiento de la inestabilidad institucional y el
persistente desgaste de las relaciones tanto entre individuos como entre instituciones y Estados. La
prdida de legitimidad poltica que experimentan muchos gobiernos, la polarizacin del poder y la
ineficiencia burocrtica son algunos de los problemas polticos que se atribuyen a la accin de la
corrupcin.
Desde el punto de vista econmico, la creacin de una red electrnica internacional a travs de la cual
opera el nuevo sistema financiero ha presentado un sinnmero de interrogantes acerca de cmo
regular, controlar y evitar posibles fraudes informticos. La experiencia nos muestra que la corrupcin
se vale de los parasos fiscales, la existencia de monopolios, la evasin impositiva, la licitacin de
grandes obras civiles, la privatizacin de empresas estatales, etc. para nutrirse de los recursos
nacionales e internacionales tanto pblicos como privados.
Desde la ptica social, la corrupcin se ha instalado como factor determinante de los escenarios de
extrema pobreza que padecen crecientes proporciones del planeta. Asimismo, los conflictos entre las
diversas jerarquas sociales y su participacin en luchas por poder y beneficios personales han
demostrado la necesidad de repensar la estructura, relacin y distancia entre los distintos estratos
sociales. La cuestin tnica tambin ha sido permeable a la corrupcin, avivando en muchos pases los
conflictos raciales. En este sentido y vistas a un control de la corrupcin parecen cobrar un papel
preponderante la transparencia de la informacin y al fortalecimiento de la confianza interpersonal
como medios para refortalecer el vnculo social entre los distintos actores.

1
Habermas (1998) habla de un marco internacional en tensin, resultante de la interaccin de tres fenmenos que han atravesado el
pasado siglo hacindose especialmente complejos hacia su fin. Estos seran, la explosin demogrfica, la aparicin de un cuarto sector
laboral (conocimiento y tcnica de comunicaciones) y la actitud instrumental de la ciencia ante la naturaleza. A stas tres lneas,
permtasenos sumar el proceso paulatino y creciente de democratizacin general.
2
En el mbito privado los fenmenos de corrupcin son conceptualizados como fraude.
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CONCEPTOS BSICOS SOBRE LA CORRUPCI N Y LA I MPORTANCI A DE COMBATIRLA
En un contexto en el que a nivel mundial la corrupcin toma cada vez mayor protagonismo y es
considerada por ciudadanos de diversos pases como uno de los principales problemas que tienen que
enfrentar, no podemos afirmar que en la actualidad exista un nico enfoque sobre el cual pueda
conceptualizarse la corrupcin. Un ejemplo claro de esta variedad de definiciones puede estar en el
hecho que tanto la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin como la Convencin de las
Naciones Unidas Contra la Corrupcin no han logrado contener el concepto de corrupcin en su
articulado.
Hasta antes de los 90s, la palabra corrupcin era slo mencionada en espacios de debate poltico,
judicial y en las conversaciones cotidianas de los ciudadanos
3
; pero no era an un tema que mereciera
la atencin de los decisores de las polticas a nivel internacional y nacional. Fue a partir de la dcada
del 90 que el tema de la corrupcin irrumpi en el escenario de la discusin poltica en el marco del
proceso de liberalizacin de las economas y la aplicacin de polticas surgidas a consecuencia del
Consenso de Washington.
La corrupcin fue as vista como un grave problema generado por la existencia de grandes estados
que tenan una participacin importante en las actividades econmicas de los pases y en el que la
presencia de una burocracia gigantesca con altos poderes de discrecionalidad y un tratamiento
patrimonialista del Estado, haca posible la existencia de corrupcin con los consecuentes bajos
niveles de desarrollo para el pas.
Desde ese enfoque, el concepto de corrupcin se centr en la llamada corrupcin administrativa, en
la que el funcionario pblico est en el foco del problema, por lo que los trminos para definir la
corrupcin giraban en torno a frases como:
- Uso indebido del poder.
- Mal uso de los poderes pblicos.
- Actos realizados por funcionarios que usan su posicin con fines propios o a beneficio de
terceros.
- Abuso de un puesto pblico.
Asimismo se encuentran similitudes al mencionar el carcter privado del beneficio de la corrupcin.
- Beneficio privado.
- Beneficios para s mismos o para terceros. - Para ganancia privada.

3
. En una encuesta realizada por la BBC a un universo de 13,353 adultos de 26 pases, se determin que la corrupcin es el problema
del que ms hablan cotidianamente los ciudadanos. Se puede ver la nota periodstica en:
http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2010/12/101206_corrupcion_encuesta_bbc_pea.shtml
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5
Esta conceptualizacin de la corrupcin entrara dentro de la categora del llamado -por Pablo
Gonzlez Casanova- Enfoque Hegemnico.
4

Y es que segn Gonzlez Casanova, La definicin dominante de la corrupcin es la que viene de
Aristteles, quien en la Poltica se refera a la corrupcin como un delito de los gobernantes que se
reparten entre s la fortuna pblica contra toda justicia. Aristteles limita la corrupcin a los
gobernantes en nombre de los ciudadanos poseedores de esclavos, posicin invisible para l y hasta
para muchos de sus admiradores y crticos.
Hoy, la definicin hegemnica, se encuentra por todos lados. En la Wikipedia o Enciclopedia libre,
por corrupcin se entiende el conjunto de actitudes y actividades de los funcionarios que en vez de
buscar el bien comn para el que han sido elegidos o nombrados se aprovechan de sus cargos y
usan los recursos del Estado en el enriquecimiento propio.
El sentido de la definicin hegemnica actual corresponde a las polticas de desestructuracin o
adelgazamiento del Estado Social y del Estado Nacional. La poltica neoliberal que las grandes
potencias y las grandes empresas imponen en su nuevo proceso de expansin global, geogrfica y
estructural, tiende a caracterizar a los gobiernos y los estados como instituciones corrompidas.
Al mismo tiempo tolera y desdea el pensamiento crtico cuando ste sostiene que tanto los
funcionarios como los empresarios son agentes activos en la corrupcin. Y si las crticas a los
empresarios se agudizan, las fuerzas hegemnicas siguen imponiendo con tesonera tenacidad su
definicin de la corrupcin. Para eso utilizan todos los medios, mientras desestiman o ningunean
cualquier evidencia o argumentacin que los contrare en las palabras y discursos.
5

En el Per, el enfoque oficial coincide con esta categora, ambas estn centradas en la funcin pblica
y en la responsabilidad del funcionario pblico (aunque sin dejar de lado en el discurso el papel del
privado, pero con un nivel de responsabilidad menor). Por ello el nfasis que se ha venido dando a la
lucha contra la corrupcin es en el sector pblico, en la gestin pblica y el uso que hacen los
funcionarios pblicos del patrimonio del Estado, buscando la solucin desde este enfoque, en el
cambio de conductas de dichos funcionarios, en la transparencia de los gastos a travs de los llamados
portales de transparencia informativa
6
, en la simplificacin de los procesos administrativos; en pocas
palabras, en el cumplimiento fiel de las normas administrativas para la ejecucin de las polticas
pblicas. Todo esto est evidentemente vinculado a la gestin pblica y en este caso, el rol del
privado para enfrentar la corrupcin se reduce a la promocin de buenas prcticas desde el sector

4
. Pablo Gonzlez Casanova en su artculo Corrupcin y capitalismo plantea una categorizacin sobre los enfoques para
conceptualizar la corrupcin:
En primer lugar se encuentran quienes definen la corrupcin desde la perspectiva del sistema hegemnico. En segundo lugar los que la
definen desde un pensamiento crtico sistmico, esto es, que no "deslegitima" al capitalismo. En tercer lugar los que la definen desde
el pensamiento crtico que tiene su origen en Marx.
En: http://www.eleconomista.cubaweb.cu/2007/nro311/corrupcion.html
5
. dem (3).
6
. El 3 de junio del 2010 se public el Decreto Supremo N 63-2010-PCM, que aprueba la implementacin del Portal de Transparencia
Estndar en las entidades de la administracin pblica, estandarizacin de los contenidos a ser colocados en los portales de
transparencia, as como tambin los plazos para la adecuacin de los portales de todas las entidades del Estado. Se puede ver el
contenido de este D.S. en:
http://www.ongei.gob.pe/normas/1934/NORMA_1934_Decreto%20Supremo%20N%20063-2010PCM.pdf
Asimismo, la pgina web que centraliza toda la informacin es: http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencia.asp
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6
empresarial, como la adopcin de cdigos de tica, cdigos de buen gobierno corporativo y, a nivel
de la ciudadana, en el apoyo del buen cumplimiento de la funcin pblica a travs de la vigilancia, la
exigencia del cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la informacin, entre otras
acciones.
7
Cabe indicar que desde este enfoque se est ejecutando el Programa Umbral
Anticorrupcin
8
, el que tiene como objetivos mejorar la gestin pblica de determinados organismos
del Estado para luchar contra la corrupcin y el conocimiento de los ciudadanos sobre las acciones
contra la corrupcin que realizan los organismos pblicos beneficiarios de este programa.
En el Per, el debate sobre los enfoques en relacin a la problemtica de la corrupcin y la manera de
enfrentarla, se ha ido dando durante este ao, y es que, las denuncias periodsticas sobre posibles
actos de corrupcin sucedidos en los ltimos tiempos, han dado lugar a la bsqueda de explicaciones
sobre qu hace posible que las conductas de corrupcin se generen.
Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la corrupcin: gran corrupcin y
pequea corrupcin

En efecto, gran parte de la literatura desde los organismos internacionales se centraliza tambin
alrededor de una definicin de corrupcin en tanto abuso de un cargo pblico en beneficio de un
inters privado o anlogas variaciones semnticas (OECD, 2009; Anwar, 2007; Dye, 2007
UNODC, 2004). Sin embargo, es una constatacin que esta definicin, plausible en trminos de
acuerdos y convenciones internacionales, es un problema para la investigacin centrada en
corrupcin en empresas y organizaciones no gubernamentales, y no es siempre traducible en
indicadores para la elaboracin de mecanismos de fiscalizacin y control jurdico. As, por ejemplo,
las definiciones jurdicas que se basan en las tcnicas de comisin de delito definen un espectro de
posibilidades de actos de corrupcin (prevaricato, cohecho, extorsin, etc.); sin embargo,
operacionalmente, la legislacin internacional utiliza estndares que, a menudo, exceden la
legislacin penal de varios pases (OECD, 2009; Norad, 2007). A partir del reconocimiento de este
problema, los organismos internacionales y la literatura acadmica han invertido esfuerzos en la
creacin de tipologas y estndares cada vez ms universalizables a las realidades sociales, siempre
diversas y contingentes. En tal sentido, uno de los documentos de referencia ms importante es el
UnitedNationsHandbookonPractical-AnticorruptionMeasuresforProcecutors and Investigators, que
contiene una tipologa de actos de corrupcin y prescripciones sobre formas de medicin,
organizacin de evidencia y mecanismos de judicializacin de casos de corrupcin.

i) Gran Corrupcin y Pequea Corrupcin. La Gran Corrupcin describe una forma de
corrupcin que suele invadir o producirse en altas esferas de los gobiernos,
implicando consecuentemente grandes abusos de poder, violacin sistemtica de la
legalidad, inestabilidad econmica y desconfianza en la institucionalidad formal del
gobierno. En ocasiones suele referirse a esta forma de corrupcin como la captura

7
. Las acciones que se mencionan han sido recogidas del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, presentado el 23 de diciembre
del 2008.
8
. Ver el contenido del mismo en: http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf
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7
del Estado, toda vez que suele implicar intereses externos direccionando el sistema
poltico a fines privados. En trminos analticos, la Gran Corrupcin se distingue de
la Pequea Corrupcin o corrupcin administrativa. Esta involucra el intercambio
de pequeas sumas de dinero a cambio de favores, y aunque localmente situada en
puntos especficos de la estructura de gobierno, suele conllevar considerables
prdidas y, de volverse endmica, grandes desfalcos
del erario pblico. Sin estar disociadas, la diferencia principal entre ambas no reside
en su magnitud o escala, sino en los actores implicados: la primera involucra actores
del pice estratgico de la estructura de gobierno; mientras, la segunda, suele
involucrar personal administrativo y funcionarios de mediano y bajo rango (Anwar,
2006; UNODC, 2004).

ii) Corrupcin activa y corrupcin pasiva. En las discusiones terminolgicas sobre el
fenmeno corrupcin es usual diferenciar entre corrupcin activa y pasiva. La
primera engloba todos aquellos actos de corrupcin en los que se ofrece un pago (la
figura del soborno), mientras la segunda agrupa todos aquellos casos en las cuales un
funcionario exige o requiere la entrega de alguna forma de pago. Ambas son
modalidades que pueden dar inicio a un acto de corrupcin. En ese sentido, es
necesario que las estrategias anticorrupcin cubran, bajo la nomenclatura de
corrupcin activa o corrupcin pasiva, tanto aquellos casos en los que el
ofrecimiento o requerimiento de pago tuvo respuesta afirmativa, como aquellos otros
en los que se obtuvo una respuesta negativa (Anwar, 2006; UNODC, 2004).

iii) Soborno. El soborno, o coima, es un acto de corrupcin en el que se otorga o recibe
una ddiva a cambio de un favor u omisin de las obligaciones a las que est sujeta el
cargo. Esta es la forma ms comn y extendida de corrupcin. Esta dadiva puede
adoptar formas diversas: dinero en efectivo, acciones en una compaa, favores
sexuales o la promesa de
un futuro mejor (Anwar,
2006; UNODC,
2004).









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iv) Fraude y Malversacin. Ambas formas de
corrupcin implican la sustraccin y
apropiacin -total o parcial- de un bien
sea este pblico o privado- por parte del
personal encargado de su administracin.
As por ejemplo, malversacin supone el
robo total o parcial del bien administrado.
Mientras que fraude implica el uso de
informacin falsa o engaosa para as
inducir a un propietario o administrador la
entrega, involuntaria, del total o parte del
bien a su cargo (Anwar, 2006; UNODC,
2004).



v) Extorsin. A diferencia de un soborno,
que siempre asume la figura de incentivos
o ddivas, una extorsin consiste siempre
en la aplicacin de alguna forma de
coercin para inducir as la cooperacin
del agente (Anwar, 2006; UNODC,
2004).








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9
SOBRE LA CORRUPCIN EN EL PER

La corrupcin puede ser abordada desde dos perspectivas, que en absoluto son antagnicas; ms bien,
creo, permanecen en un tipo de relacin de gnero a especie. En efecto, por un lado, es posible
entender la corrupcin como actos o manifestaciones concretas del uso particular de la funcin pblica
delimitados en la legislacin administrativa o penal
9
, pero, por otro lado, es necesario entender la
corrupcin en un sentido ms amplio, esto es, como un clima de mentalidad colectiva, sentimientos y
prctica histrica que denominamos fenmeno de la corrupcin. Coincidiendo con el profesor
Hurtado Pozo, consideramos que esta dimensin es la ms importante a tener en cuenta, dadas las
repercusiones negativas que tiene en la vida general del pas, y porque es la que sostiene o explica de
algn modo las manifestaciones concretas de corrupcin habitual. En este acpite nos detendremos en
esta ltima perspectiva de la corrupcin para luego, en los puntos siguientes, ir descendiendo a los
mecanismos extrajurdicos y jurdico-penales para la contencin de las manifestaciones concretas de la
corrupcin.
Pero, por qu tanta preocupacin por la extensin de la corrupcin en nuestra sociedad actual? Qu
hay de nuevo en una prctica que se conoce hace tanto tiempo?

LA CORRUPCIN: UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS
Garca Enterra
10
apunta a la corrupcin generalizada como uno de los dos grandes problemas para el
funcionamiento efectivo de las democracias occidentales. La describe esencialmente como un
fenmeno de colonizacin del Estado por la sociedad (a diferencia de lo que ocurre con la
administracin pblica en un Estado partidocrtico, en donde el fenmeno es el inverso: la
colonizacin de la sociedad por el Estado), es decir, como un fenmeno de injerencia distorsionaste del
sector privado en el funcionamiento del servicio pblico.
Y es que la corrupcin, en el contexto actual, presenta tres aspectos singulares que la hacen
potencialmente lesiva al desarrollo de nuestras incipientes sociedades democrticas.
En primer lugar, se evidencia una conexin peligrosa entre la novedosa criminalidad organizada y la
administracin pblica. Si bien la criminalidad organizada no es un tipo de criminalidad absolutamente
nueva, dado que su estructura no cambia en nada la clsica divisin entre los delincuentes y los
vigilantes de la ley, s lo es su connivencia con los propios rganos estatales encargados de su control
y persecucin. Como seala el profesor Winfried Hassemer, la criminalidad llegara a una situacin
paradjica de tener que combatirse a s misma
11
.
En segundo trmino, el avance tecnolgico e industrial en campos como la banca o las finanzas
permiten modalidades nuevas y encubiertas de corrupcin que hacen difcil su develamiento y
persecucin. Ejemplo de lo sealado puede verse en las millonarias transferencias bancarias

9
Jos Hurtado Pozo, Corrupcin: el caso peruano, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, Buenos Aires, 1995, p.
156.
10
Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 88 y ss.
11
Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin, en Pena y
Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, No 1, Buenos Aires, 1995.
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10
provenientes de fondos pblicos, realizadas por los testaferros del ex asesor presidencial Vladimiro
Montesinos, a cuentas privadas en organizaciones financieras ubicadas en parasos fiscales, lo que ha
dificultado enormemente su ubicacin y eventual repatriacin.
Finalmente, la globalizacin y los procesos de integracin supranacional han conllevado la
configuracin de una forma de criminalidad de carcter transnacional con enorme capacidad de
desestabilizacin de mercados, as como de corrupcin internacional de funcionarios pblicos
12
.
Ejemplo de esta caracterstica lo muestra el caso, durante el gobierno del ex presidente Fujimori, de la
compra por parte del Estado de armamento militar o policial a proveedores de pases extranjeros, el
cual termin desvindose a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Este acto
complejo de corrupcin termino comprometiendo a dos pases, adems del Per.

CAUSAS
Determinar las causas de este fenmeno es realmente una tarea que escapara a una modesta
exposicin como la presente, sin embargo, diversos investigadores han planteado algunos factores que
condicionan la aparicin y desarrollo de la corrupcin:
La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada poca claridad para determinar lo
correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la funcin pblica. Un ejemplo de lo mencionado lo
encontramos en las declaraciones del lder poltico Luis Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso
penal seguido contra su hijo, Bedoya de Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado
por Vladimiro Montesinos, seal que su hijo haba cometido, en todo caso, un pecado, pero no un
delito.
La distribucin poltica del poder en la administracin pblica de forma intolerablemente
concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente del mismo
13
. Puede citarse como ilustracin
los innumerables decretos supremos secretos emitidos por el gobierno del ex presidente Fujimori,
por medio de los cuales se dispuso transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al
Servicio de Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para
sobornar a mltiples funcionarios pblicos (congresistas tranfugas, magistrados judiciales y
fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueos de medios de comunicacin) para
mantenerlos adheridos al rgimen de turno, abdicando de sus deberes esenciales de independencia
en el ejercicio de sus funciones.
La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un periodo de crecimiento y de
modernizacin
14
. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Per, por lo que debe mantenerse
mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el gasto pblico.

12
Jess Mara Silva Snchez, La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales, Ed.
Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71.
13
Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democracia. La democratizacin y sus lmites, en La
poltica No 2) que la corrupcin es inherente a los sistemas construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que
controla, pero cuando es pobre prioriza en tal asignacin criterios personales, partidarios, etc.
14
Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.
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Factores sociales y polticos de raigambre histrica (esencialmente desde el Virreinato) en el Per
que han determinado que los funcionarios pblicos perciban al Estado como un botn a conquistar y
aprovechable, prescindiendo de las normas y reglas establecidas.
Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo poltico de nuestro pas en la
dcada de los aos 90. Me refiero al sistema poltico autoritario impuesto por el rgimen de ese
momento y que engendr un acentuado nivel de corrupcin poltica sin precedentes en el pas.
Corrupcin de corte instrumental a efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de
control. De ello da cuenta la situacin que atraves el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el
Congreso de la Repblica, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la
prensa, entre otros entidades estatales y privadas.
Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a niveles que ninguno de nosotros
imagin. A eso se debe la importancia de un sistema de administracin de justicia independiente en el
contexto de un Estado democrtico que necesita consolidarse.

EFECTOS
Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como las nuevas caractersticas que viene
adquiriendo en este ltimo tiempo, llevan consigo efectos sumamente graves en la vida poltica,
econmica y social de un pas
15
.
1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la inestabilidad poltica de los
Estados. Los cambios de rgimen, en mayor o en menor medida, son explicables desde la
constatacin de factores de corrupcin precedente. Y es que este fenmeno socava brutalmente la
confianza de la ciudadana en el funcionamiento regular de las instituciones polticas. Esta
desconfianza detiene precisamente el desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que
pueden determinar un explosivo ambiente de insatisfaccin social. Como seala la profesora
Ackerman, la corrupcin sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de
los democrticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado dirigidos por
lderes totalitarios Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin
Interamericana de Abogados BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los
pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es
desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo
16
.
Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad poltica
peruana, si no, recordemos el periodo del rgimen del gobierno aprista que precedi al rgimen
autoritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90.
Finalmente, la corrupcin tambin reproduce y consolida la desigualdad social, consolida el
clientelaje poltico y perpeta la ineficacia de la burocracia y, por lo tanto, impide contar con una
administracin pblica eficiente al servicio de la satisfaccin de los derechos de los peruanos.

15
De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en un texto lo siguiente: La corrupcin tiene un efecto
pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeo administrativo y en el desarrollo econmico y poltico (tomado de Luis Psara,
La corrupcin (el estado de la cuestin), en Boletn de la Comisin Andina de Juristas, No 41, p. 19.
16
Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID, 1997, p. 28.
Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es
desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder abierto y justo
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12
2. Econmicamente, los especialistas sealan a la corrupcin como un factor de ineficiencia y
desperdicio en el aprovechamiento de los recursos y en la implementacin de las polticas
pblicas
17
. En efecto, cuando el soborno se convierte en prctica corriente, los contratos
gubernamentales, las concesiones, las licitaciones, las privatizaciones no son adjudicados a los
postores ms eficientes y profesionales, sino a los que tienen mejores contactos y carecen de
escrpulos. Ello, evidentemente, perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos
los ciudadanos.
Igualmente, la corrupcin conlleva a que la redistribucin de la riqueza se reasigne a favor de
aquellos que detentan alguna forma de poder monoplico, esto es, de sectores con mayor capacidad
adquisitiva, en perjuicio de las capas menos favorecidas y a las que generalmente van destinados los
fondos pblicos.
As mismo, algunos estudios economtricos nos indican que existe una correlacin negativa entre
crecimiento y altos niveles de corrupcin
18
, lo que significa que a mayores niveles de corrupcin
menores sern los ndices de crecimiento econmico de un pas.
3. Pero el efecto ms grave, y en ello compartimos las ideas de Psara, es que la corrupcin atenta
contra una de las condiciones necesarias de la vida en sociedad: la confianza recproca entre los
ciudadanos y en la colectividad, debido a lo imprevisible del comportamiento entre unos y otros.
Este sentimiento de desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las
bases del contrato social llevndonos a un clima de anomia y desestructuracin social. Como bien
seala Dez Picazo, es cierto que los gobernantes no encarnan el Estado en su conjunto y es
asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa no convierten al Estado en una
organizacin criminal; pero es incuestionablemente cierto que los gobernantes son rganos del
Estado, y sobre todo que representan la imagen visible del mismo. La conclusin es evidente: la
criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por
consiguiente, tiende a deslegitimar el Estado ante los ciudadanos
19
.
De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra un fenmeno
cuya represin desborda su tratamiento meramente jurdico penal y nos exige poner atencin,
adems, en otro tipo de polticas de carcter extrajurdico o extrapenal.
Sin embargo, antes de entrar a una revisin de todas estas polticas, creemos preciso compartir
algunas positivas experiencias comparadas de lucha contra la corrupcin.

EXPERIENCIAS COMPARADAS
Antes del develamiento de la corrupcin montesinista, cul era nuestra percepcin sobre la
corrupcin?
Generalmente observbamos en la ciudadana una actitud pesimista al momento de plantear estrategias
o medidas viables para enfrentar una extendida situacin de corrupcin. Esa sensacin se aprecia

17
Luis Psara, Op. Cit. p. 19.
18
Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28
19
Luis Mara Dez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crtica, Barcelona, 2000, p. 14.
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13
incluso en un sector importante de nuestra poblacin, la cual se encuentra an incrdula frente al
desenlace de esta operacin de manos limpias en nuestro pas.
Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias comparadas, de alguna manera exitosa,
que nos han dejado algunas herramientas valiosas que pueden ser utilizadas en nuestro pas a efectos
de disminuir los niveles de corrupcin. Las lneas siguientes dan cuenta de estas experiencias:
1. I nglaterra y el informe del Comit Nolan (1995)
20

Los medios de comunicacin ingleses venan difundiendo, desde hace algn tiempo, denuncias de
escndalos, corrupciones y abusos por parte de la clase poltica. Ante estos hechos, en el seno del
Parlamento ingls, se design una Royal Commission (entidad independiente con una minoritaria
representacin de los partidos polticos) encargada de elaborar un informe de recomendaciones a
efectos de reconstruir la confianza perdida de los ciudadanos en sus gobernantes, de forma tal que se
aseguren rigurosamente estndares ptimos de conducta en la vida pblica.
Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminacin moral que genera la corrupcin. A travs de
siete principios bsicos de la vida pblica (neutralidad, integridad, objetividad, responsabilidad,
transparencia (sinceridad), honestidad y capacidad de decisin) se intenta poner fin a las zonas grises
en la tica pblica.
En segundo trmino, el informe Nolan asume las ventajas de sus propuestas a nivel de un cdigo de
conducta y no de una legislacin determinada, lgicamente bajo el control de un commisioner. Esta
frmula expresa los efectivos mecanismos de autorregulacin y vigilancia que se imponen los propios
entes administrativos. En ese sentido se prescriben estndares de conducta bastante altos para los
ministros y sus respectivos funcionarios: exige una separacin de las funciones ministeriales de sus
funciones poltico-partidarias, regula la investigacin rpida de las denuncias de las que sean objeto y
propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los ex ministros, a fin de evitar que
sean retribuciones de favores decididas durante el ejercicio de sus funciones.
Pieza fundamental de esta poltica de anticorrupcin lo constituye el comissioner, instancia
independiente dentro de la propia administracin y ajeno a los procesos de nombramiento de
funcionarios. Adems, se propone un sistema de denuncias confidenciales (el funcionario denunciante
no tiene que identificarse) en cada ministerio y agencia pblica.
Este informe ha significado una revolucin en todas las administraciones europeas al introducir el
criterio central de su mensaje, esto es, que la confianza del pueblo en sus gobernantes y gestores es el
pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son simplemente un instrumento para este
objetivo. La confianza debe mantenerse en todos los periodos y ello es posible manteniendo
permanentemente un estndar alto de exigencia en la vida pblica. Como seala Garca Enterra, sta
es la nica manera de que el pueblo se sienta como un verdadero titular del poder y que sus intereses
sean generalmente el objetivo de sus gobernantes.
2. La Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong
21

En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de una altsima corrupcin en todos
sus niveles jerrquicos y sta se manifestaba desde el trfico ilcito de drogas hasta en el soborno en las

20
Experiencia tomada de Eduardo Garca Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y
ss.
21
Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1990, p. 112 y ss.
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infracciones de trnsito. El soborno y los cobros ilegales eran prcticas frecuentes y generaban un
estilo de vida para estos funcionarios policiales.
La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario de la Polica, el comisario jefe
Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupcin. Este funcionario empez a ser investigado por
la seccin de anticorrupcin de la propia Polica (ACO). Cuando Godber fue notificado para que
explicara sus excesivos bienes, ste huyo del pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el
escndalo de la fuga de este funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una nueva Comisin
Independiente contra la Corrupcin (ICAC). La seccin de anticorrupcin de la Polica quedaba, en
razn de ello, abolida. La nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona intachable y a cuya
institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El personal estaba integrado por antiguos
oficiales incuestionables pertenecientes a la Polica real de Hong Kong. Se reclutaron los mejores
jvenes y se les otorg una formal capacitacin y formacin. Los candidatos fueron sometidos a
rigurosos controles y se les ofreci una remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo
se estableci un sistema de premios y castigos considerables. De esta manera se garantiz que fueran
funcionarios incorruptibles.
En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin de su departamento de
operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se investigaron 2,466 denuncias y aument el
nmero de ellas que fueron llevadas a juicio.
Las investigaciones de ICAC afectaron a la polica corrupta, llegndose a acusar en un poco ms de dos
aos a 260 funcionarios policiales. Una de las razones para el xito del trabajo de ICAC radic en que
se elevaron considerablemente las probabilidades de que un polica corrupto sea descubierto, y ello se
logr a travs de la promocin de las denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos
casos o recurriendo a la vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter,
la corrupcin disminuy ostensiblemente.
3. La respuesta judicial de I talia: Tangentopoli
Es conocido por toda la extensin y desarrollo de la mafia y la corrupcin poltica en Italia. Sin
embargo, desde fines de la dcada de los aos ochenta se habla en este pas de un fenmeno
denominado Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones judiciales que han seguido en Italia
a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las personas implicadas judicialmente eran cerca de
1,500, de stas, 80 eran parlamentarios, tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o
ministros, ex alcaldes de grandes ciudades. En la mayora de los casos se imput cohecho o
corrupcin. Cinco ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento
concedi con frecuencia las autorizaciones para proceder contra los parlamentarios solicitadas por la
magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una protesta en Italia.
La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primordialmente a la independencia del
que goza el Poder Judicial y el Ministerio Pblico italianos. Independencia obtenida gracias a un
representativo rgano de gobierno del Poder Judicial, a la actuacin dinmica de las asociaciones de
magistrados y a la presencia de rganos de investigacin independientes y especializados en el seno
del Ministerio Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mrito de
algunas medidas que han determinado la desactivacin de rganos e instituciones especializadas.
Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrupcin de forma drstica y por lo menos
dos de ellas se iniciaron con un impacto severo en la cpula de lite poltica y social. Para el caso
peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial anticorrupcin iniciada durante el Gobierno
retransicin del Presidente Valentn Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de
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condenados, entre ellos polticos, ex congresistas, el ex presidente, ex ministros de Estado, dueos de
medios de comunicacin, etc.) no decline y culmine procesando y eventualmente condenado a los
principales responsables de la corrupcin gubernamental llevada a cabo en el Per en la dcada de los
aos 90.

PROPUESTAS PARA UNA LUCHA EFICAZ Y DEMOCRTICA CONTRA LA CORRUPCIN
Ninguna disposicin normativa o diseo organizacional alternativo puede resultar eficaz contra la
corrupcin si no se presentan y mantienen dos presupuestos bsicos: en primer lugar, es imprescindible
un mnimo consenso poltico favorable a esta causa. Este contexto no slo dota de legitimidad a las
polticas que se implementen sino que otorga continuidad a las mismas por encima de las coyunturas
particulares. En segundo lugar, resulta necesaria la garanta de una suficiente independencia interna
(dentro de su propio aparato institucional) y externa (respecto de influencias del poder poltico o
econmico de turno) de los rganos responsables del sistema de administracin de justicia (Ministerio
Pblico, Poder Judicial y Polica Nacional del Per). Efectivamente, el Ministerio Pblico como titular
nico de la accin penal, as como el Poder Judicial, rgano de decisin de los conflictos, son rganos
del sistema de justicia que deben superar su histrica pasividad e ineficacia frente a los abusos del
poder. La independencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial de una poltica
eficaz de persecucin de la corrupcin
22
. Slo esta independencia les otorga la fortaleza necesaria para
enfrentar los costos de esta causa nacional.

PROPUESTAS DE REORGANIZACIN ESTATAL
La idea de potenciar este tipo de propuestas en el mbito organizativo y administrativo resulta no slo
de su mayor capacidad preventiva con respecto a la mera aplicacin de sanciones punitivas, sino
tambin de que a travs de estos mecanismos evitamos recurrir indiscriminadamente al derecho penal
y a sus instrumentos, muchas veces restrictivos de derechos fundamentales de la persona.
Se trata de mecanismos de carcter tcnico u organizativos
23
implementados dentro del aparato estatal
a efectos de disuadir o evitar contextos que favorezcan la materializacin de actos de corrupcin. Entre
ellos podemos referir los siguientes:
1. I ncentivar la competencia de la economa y la asignacin del manejo de recursos estatales a
sectores privados
Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrupcin todas aquellas polticas que
implican menos intervencin estatal en la economa (restriccin de exportaciones, subsidios, tipos de
cambio preferenciales, control de precios, etc.) y en su lugar se potencie la competencia en el mercado
nacional. En efecto, como seala Rose Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir
exportaciones, o no otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la

22
Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83.
23
Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin. Corrupcin de
funcionarios pblicos, en Pena y Estado, No 1, ao 1995, p. 152.
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corrupcin. Un ejemplo tpico lo ofrece el primer Gobierno del presidente Garca: subsidios, tipos de
cambio preferenciales (dlares MUC), etc.
Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores de la economa
sea la solucin a los problemas de la corrupcin. Es evidente que la presencia del Estado es necesaria
en varios sectores de servicios pblicos. En estos casos, es necesario implementar regulaciones
internas adecuadas como, por ejemplo, el incentivo de la propia competencia dentro de la
administracin pblica
24
. Por otro lado, tambin existen riesgos de que la corrupcin se traslade al
sector privado, sobre todo cuando se forman monopolios en algunos mbitos de la economa
25
, de ah
tambin la importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un
ambiente de libre competencia en el sector privado.


2. Transparencia progresiva y control permanente en las negociaciones y transacciones realizadas
por los funcionarios
Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias confidenciales,
se expone permanentemente a los funcionarios pblicos a tener que estar en capacidad de dar
explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente adoptan. A ello puede ayudar el
establecimiento de reglas claras y precisas. De igual funcin lo constituyen las auditorias internas y
externas a la que deben estar expuestas las diversas unidades administrativas, sobre todo las que
muestren sospechas sobre un alto grado de corrupcin.
Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe estar expuesta por los mecanismos
contables o denuncias internas dentro de la administracin pblica. Esta transparencia sobre todo debe
ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil organizada, y en especial por la prensa de
investigacin. La lgica de la democracia y del Estado de derecho debe materializarse en estos
mecanismos de control que se practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cuntas transacciones
corruptas permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayora renunci a su trabajo
de crtica a la gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la forma en que los medios
de comunicacin ms importantes sujetaron su capacidad de fiscalizacin a los lineamientos del
rgimen fujimorista.
3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios pblicos
La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es posible con la determinacin de
reglas claras tendientes a evitar la concentracin de amplias funciones en determinadas unidades de la
administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin de las facultades discrecionales de los
funcionarios. As, por ejemplo, es posible hacer que trabajen en equipos con supervisin inmediata,
de tal modo que ningn funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta
26
.

24
Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay varias oficinas que tienen la misma competencia, ya
que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios en el caso que el primero se niegue a su peticin (Op. Cit. p. 34).
En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op. Cit. p. 78 y 79.
25
Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del Gobierno, distribuya los bienes y servicios, no
reduce obligatoriamente los daosos efectos de la corrupcin. Si el poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente
permanecen, seguramente los consumidores seguirn pagando un precio muy elevado.
26
Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.
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Ejemplo de ello son los enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y
desde el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor cuestionamiento de
corrupcin durante las campaas electorales.
Reforma del servicio civil
En el mbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y modificaciones. En primer
trmino se asume la necesidad de contar con los agentes tcnicamente ms capaces, pero a la vez
honestos y confiables. Esto ltimo aunque conlleve un cierto grado de destinacin de cierta capacidad
tcnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya de la existencia en el medio de pruebas psicolgicas para
investigar la honestidad, que han dado buenos resultados en predecir la integridad de la persona en el
puesto
27
.
Por otro lado, se sugiere en este campo la rotacin de personal, a fin de evitar la formacin de
connivencias y arreglos entre colegas en un distorsionado espritu de cuerpo.
Y, finalmente, el establecimiento de cdigos de tica para la funcin pblica. Se entiende que el
fundamento de esta necesidad reside en la propia idea moral del Estado como una entidad
supraindividual que busca el bien comn. Lgicamente, un cdigo de tica para la funcin pblica no
es la solucin final para la corrupcin, sin embargo permite, a travs de disposiciones de principio,
evitar los espacios confusos y contradictorios que podran generar las mltiples normas que regulan las
funciones del Estado. Teniendo una mayor claridad y unidad sobre lo correcto e incorrecto en la
actuacin pblica se favorece la universalizacin de las normas de conducta de los funcionarios
pblicos y se evita la dispersin normativa. Esta es la apuesta que desde hace un tiempo viene
impulsando la Defensora del Pueblo en nuestro pas, quien, entiendo, ha sido una de las primeras
instituciones en adoptar una directiva estricta de neutralidad en las elecciones, experiencia seguida por
todos los organismos del Poder Ejecutivo.


27
Ibidem, p. 85.