LAS POLITICAS EDUCACIONALES DE CHILE

EN LAS ULTIMAS DOS DECADAS DEL SIGLO XX

Cristin Cox






















Agradecimientos. A Martin Carnoy, Gustavo Cosse y Enrique Martnez, colegas en el proyecto de
comparacin de las reformas educativas de Argentina, Chile y Uruguay, as como al Banco Interamericano de
Desarrollo, por su apoyo a la singular aventura cooperativa que dio origen a este trabajo. Jeff Puryear y Juan
Eduardo Garca Huidobro fueron especialmente incisivos en sus comentarios a una versin previa, presentada
en el seminario, Reforma Educativa en el Cono Sur: logros y tareas pendientes, BID-Washington, 6-7 de
Diciembre de 2001. Mis colegas en la Unidad de Currculum y Evaluacin del Ministerio de Educacin,
Marianela Cerri, Jacqueline Gysling y Silvia Elgueta, junto a Anthony Tillett de FLACSO, fueron los
cuestionadores finales. El resultado es de mi responsabilidad.


2
Introduccin.

A inicios de los aos 80, el gobierno militar (1973-1990) transform profundamente
el modelo de financiamiento y gestin del sistema escolar. En el marco de un rgimen
poltico autoritario con poderes extraordinarios y a travs de una reforma estructural
radical, descentraliz su administracin, introdujo instrumentos de financiamiento basados
en el subsidio a la demanda, desafili del estatus de funcionarios pblicos al conjunto del
cuerpo docente, y utiliz instrumentos legales e incentivos de mercado para estimular la
creacin y el crecimiento de escuelas privadas con financiamiento estatal. En 1990, un
gobierno democrtico de una alianza de centro-izquierda inicia polticas en educacin con
una nueva agenda y concede un estatuto protegido y de carcter nacional al profesorado.
Esta se centra en objetivos de calidad y equidad de los contextos y resultados de
aprendizaje del sistema escolar, y su realizacin se hace descansar mucho ms que en los
aos 80, en un estado capaz no solo de velar por condiciones mnimas de funcionamiento
de la educacin (rol subsidiario), sino de definir y conducir polticas de desarrollo del
sector (rol promotor). Al mismo tiempo, las polticas de los Noventa conservan los
componentes organizacionales y de financiamiento del sistema fundados en la etapa
anterior. La reforma de los aos 80, establecida en un momento que corta en dos la historia
del sistema escolar del pas, fue fundamentalmente de orden fiscal, administrativo y
vinculada a un proyecto ms general de descentralizacin que en los hechos nunca incluy
la dimensin poltica- . Las polticas y la reforma de los aos 90, desarrolladas a lo largo de
ms de una dcada, se centran, en cambio, en la naturaleza de las oportunidades
educacionales que el sistema est en condiciones de ofrecer as como en la distribucin
social de las mismas, y tienen el carcter de gradualidad y proceso acumulativo, propio del
desarrollo de polticas en contextos democrticos.

Consideradas en su conjunto, las ltimas dos dcadas del siglo XX en la educacin
de Chile, equivalen a un perodo de fuerte intervencin estatal bajo paradigmas diferentes:
uno de mercado o de modelos de eleccin, y otro de estado o modelos de integracin.
Cruza a ambas dcadas una historia de continuidades como de rupturas; de conflictos como
de convergencias y consensos. La literatura especializada reciente trata con nfasis diversos
esta complejidad. Para Espnola y Moura (1999), se tratara de un nico y continuo proceso
de reforma, hegemonizado por categoras del pensamiento econmico en educacin, con
dos momentos polticos y sus respectivos nfasis y agendas de cambio. Para Gauri (1998),
hay elementos de reversin del modelo establecido en 1981 al re-centralizarse la
negociacin entre el gremio docente y el estado en 1990, pero el desarrollo siguiente
indicara contradicciones y cambios de poltica en favor de lo que conceptualiza como
reformas post-estado de bienestar en educacin. Para Delannoy (2000), el patrn de
polticas observable en los 90, es de conjuncin de criterios y herramientas que tienen sus
fundamentos en paradigmas y esquemas de actores e intereses marcadamente distintos, y
ello sera la esencia de la pragmtica respuesta chilena a la agenda de calidad y equidad que
confrontan sistemas educativos que han resuelto el tema de la cobertura. Para los
responsables de las polticas de los 90, stas corresponderan a un nuevo paradigma de
poltica educacional , distante del pasado pre-80 de un sistema educacional no solo dirigido
sino producido por el estado en forma altamente centralizada (estado docente) y centrado
en la expansin cuantitativa (derecho a la educacin). Distante asimismo de la reforma con
orientacin de mercado de los aos 80, juzgada como singularmente ciega respecto a
3
equidad e integracin social, y a una visin nacional y sistmica de la competitividad del
pas, a la que se ve especialmente comprometida sin un cambio de los niveles de calidad de
la educacin de sus mayoras. (Brunner, Cox, 1995; Garca-Huidobro, Cox, 1999; Cox,
Lemaitre, 1999; Arellano, 2000).

Las dos dcadas objeto de anlisis difieren profundamente respecto del papel del
estado en educacin. Mientras que la de los Ochenta redefine las responsabilidades de ste,
reducindolas, as como restringiendo sustancialmente los recursos del sector, la de los
aos Noventa corresponde a un perodo de signo contrario, -de intensa actividad estatal en
el rea y crecimiento sustancial del gasto-, que al mismo tiempo que no modifica el papel
del sector privado en educacin, contrabalancea al mercado como regulador del sistema.
Esto establece una nueva configuracin de polticas para el sistema educativo, en que se
apela tanto a los mecanismos del estado (controles y apoyos pblicos) como del mercado y
en que el divisor pblico/privado se desdramatiza y es gradualmente reemplazado por
concepciones que conciben el mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin como
responsabilidad de la sociedad en su conjunto. (Brunner, Cox, 1995). El trabajo trata las
dos dcadas con distinto nfasis: a la de los Ochenta, en forma sucinta y centrndose en sus
resultados duraderos. Durante esos aos se constituyen rasgos estructurales del sistema en
que operan las polticas de la dcada siguiente, y es tal aspecto el que nos interesa rescatar.
El centro del trabajo es la dcada de los aos Noventa. En ella hay cinco leyes mayores,
referidas a la regulacin de la profesin docente, el financiamiento, el marco de
funcionamiento temporal del sistema escolar y la duracin de la obligatoriedad escolar;
diez programas de intervencin sobre distintos niveles y subconjuntos de instituciones y
actores del sistema; y una reforma curricular profunda que abarca desde el nivel parvulario
a la educacin media. Rescatar el conjunto, sin detenerse en la multidimensionalidad de
cada uno de los componentes referidos y de la creciente complejidad del proceso, obliga, a
lo largo de este primer captulo, a privilegiar lo esencial y la visin global, en desmedro de
la riqueza de las partes.

El trabajo tiene un objetivo prioritariamente descriptivo de los contextos,
fundamentos, componentes claves y evolucin de las polticas educacionales en Chile en el
perodo 1980-2002, referidas al sistema escolar y con nfasis en la dcada de los aos
Noventa. Tiene como objetivo analtico el intento de conceptualizar la especificidad de las
polticas educacionales y de reforma de Chile en la ltima dcada del siglo XX, en trminos
de sus principios orientadores, estrategia, proceso de implementacin y resultados. La
perspectiva es la del anlisis de la particular combinacin de criterios y herramientas de
estado y de mercado, centralistas y descentralizados, de intervencin directa y a travs de
incentivos, en la implementacin de un proyecto de transformacin gradual pero ambiciosa
del sistema escolar, en un contexto global que plantea intensificados requerimientos de
manejo del conocimiento y formacin de las personas, como factor estratgico del
desarrollo econmico y socio-poltico. (Cepal, Unesco, 1992). El foco elegido supone dejar
fuera del anlisis el papel, la visin y relaciones con las polticas gubernamentales de
actores claves, como el profesorado, los padres y los sostenedores (municipales y privados),
as como la temtica ms amplia sobre la evolucin en el perodo de las relaciones entre
sociedad y educacin.
1


1
Cul es la relacin de los nuevos chilenos (Larran (2000), Garretn (2000), Halpern (2002), PNUD
(2002), Tironi (2002)) con la educacin y cules son las claves de la evolucin reciente de tal relacin, son
interrogantes importantes que quedan fuera del objeto abordado.
4

Luego de una caracterizacin a grandes trazos de las polticas para el sistema
escolar y la evolucin de ste durante el siglo XX, el trabajo aborda la reforma de inicios de
la dcada de 1980, centrndose en sus resultados. En el acpite tercero, se intenta un
anlisis general del contexto, orientaciones y estrategia de las polticas de los aos Noventa.
La seccin cuatro aborda el marco poltico, financiero y laboral de la educacin de tal
perodo. En un quinto acpite se da cuenta de la estrategia de programas de mejoramiento
desarrollada en los Noventa por el Ministerio de Educacin y se caracteriza cada uno de
ellos. La seccin sexta describe la reforma curricular y de la extensin de la jornada. El
acpite siete sistematiza los resultados de las polticas de los aos Noventa . Una seccin de
cierre plantea una interpretacin sobre las diferentes marcos temporales que afectan a los
impactos de las polticas educacionales, y sus relaciones con la evaluacin poltica y social
del proceso en su conjunto.


1. Hitos histricos y nivel de desarrollo del sistema escolar a inicios de los
aos Ochenta.

Durante la primera mitad del siglo XX, el tema fundamental de poltica educacional
fue la expansin del acceso. Una ley de 1920 sobre instruccin primaria obligatoria
expresa el compromiso estatal de logro de la cobertura universal en este nivel, propsito
que no se lograra sino cincuenta aos ms tarde, en el marco de la importante reforma
educacional del Gobierno del Presidente Frei Montalva (1964-1970), que expandi
sustancialmente el acceso, redefini el lmite de la enseanza primaria obligatoria
llevndola de 6 a 8 aos, invirti en medios y moderniz el currculum. La cobertura
aument fuertemente en todas las reas urbanas y en la mayora de las rurales, alcanzando
en 1970 a ms del 90% en el nivel primario. La cobertura a nivel secundario, de slo 18%
a comienzos de la dcada, se elev a 49% en 1970. La expansin del acceso fue
acompaada de la entrega de libros de textos a los alumnos de la escuela primaria y de un
mejoramiento del nivel profesional de los docentes. Las caractersticas curriculares y
pedaggicas del sistema tambin fueron reformadas; se hizo un intento que abarc todo el
sistema por cambiar de un formalismo rgido a mtodos de enseanza ms enfocados a la
resolucin de problemas y la actividad de los alumnos. Se reformaron adems
profundamente los contenidos disciplinarios de lenguaje, matemtica, e historia, y se dio un
impulso especial a las ciencias; se modificaron los lmites entre las dos modalidades de la
enseanza media, acercndolas, y haciendo posible al alumnado tcnico-profesional
postular a la universidad. Esta, asimismo, experimenta procesos de transformacin radical:
cambian sus estructuras de gobierno, se expande sustancialmente el acceso y la
investigacin se institucionaliza. (Cox, 1986)

El gobierno socialista del Presidente Allende (19701973) abord una reforma que
intent infructuosamente redefinir los lmites entre escuela y trabajo, y que pretendi
unificar los varios tipos de escuelas del pas (bsicas y medias, humansticas y tcnico-
profesionales) en una organizacin nica y centralizada, orientada segn principios
socialistas de la poca. En circunstancias de profunda divisin y convulsin poltica, la
propuesta gubernamental de la Escuela Nacional Unificada y el espectro que sta levant
en la Oposicin, de control marxista de las conciencias a travs del sistema escolar,
contribuy a la crisis de la democracia chilena. (Farrell, 1983; Cox, 1986).

5
El golpe militar de 1973 y el gobierno de las Fuerzas Armadas implican la
aplicacin de doctrinas de seguridad nacional a la educacin (Larran H., 1998). El centro
del accionar gubernamental respecto al sector pasa a ser el control de los profesores y el
disciplinamiento de la cultura escolar, as como, tempranamente, modificaciones al
currculo de historia y ciencias sociales de acuerdo a la nueva ideologa en control del
estado (Brunner, Cataln, 1985).
2
El marco institucional, financiero y administrativo del
sistema escolar, sin embargo, no sufri variaciones.

Chile alcanz el 93.3% de cobertura en su educacin bsica (de ocho grados), en
1970; el proceso de masificacin de la educacin media iniciado a fines de la dcada de
1960, prosigui durante los aos Setenta y Ochenta: en 1982 la cobertura del nivel (de
cuatro grados) es de 65% y sta alcanza el 77 % de cobertura bruta (cohorte 14-17 aos), en
1987. El promedio de aos de escolaridad de las personas de 15 o ms aos de edad era 8.6
aos en 1990, como muestra el Cuadro siguiente.

Cuadro 1.
Logros educativos 1970-1990

Ao
Matrcula escolar total Cobertura Promedio
Aos de
Escolaridad
15 aos y
ms
Porcentaje
Poblacin
Alfabeta
Bsica Media Bsica Media
1970 2,200,160 306,064 93.3 49.7 4.3 89.0
1982 2,116,397 565,745 95.2 65.0 7.7 91.1
1990 2,022,924 719,819 91.3 77.0 8.6 94.6
Fuente: Ministerio de Educacin, 1991, 1995, 2001(a)

2. La reforma pro-mercado de la dcada de 1980: descentralizacin y
financiamiento mediante subvencin por alumno

Los propsitos gubernamentales explcitos e implcitos tras las polticas
descentralizadoras y privatizadoras de los aos 80 fueron: i) el logro de una mayor
eficiencia en el uso de los recursos, a travs de la competencia entre establecimientos por
matrcula, lo que redundara en una mejor calidad del servicio y de los aprendizajes; ii) el
traspaso de funciones desde el Ministerio de Educacin y su burocracia central a los
poderes locales representados en el Municipio; iii) la disminucin del poder de
negociacin del gremio docente; iv) una mayor participacin del sector privado en la
provisin de la educacin; v) por ltimo, una cercana mayor de la educacin media
tcnico-profesional a los mbitos econmicos de la produccin y los servicios.

2
Un anlisis favorable al rgimen militar seala sobre esta fase: la actitud inicial del Gobierno Militar hacia
la educacin (se asumi) como una materia de seguridad nacional, al menos durante el perodo previo a un
mayor control de la situacin, () y cuando empez a compenetrarse de la realidad educativa. (Larran,
1998, p. 176). Para un anlisis de los efectos de las polticas autoritarias de los aos 70 en el sistema escolar,
ver J.J.Brunner y Cataln. (1985)
6
La reforma de comienzos de la dcada de 1980 tuvo fundamentos financieros, de
eficiencia y de distribucin de poder, los que se interpretaron como decisivos para una
mejora de la calidad de la educacin. Las mejoras en los resultados de aprendizaje se
buscaron prioritariamente a travs de cambios en la gestin y la configuracin de presiones
e incentivos al desempeo provenientes de la competencia por matrcula, y
secundariamente a travs de acciones especficamente educativas aunque nunca
directamente relacionadas con la pedagoga, como lo fueron una reforma curricular y el
establecimiento de un sistema nacional de evaluacin de aprendizajes. De modo
homlogo, respecto a criterios de equidad, estos se aplican en la dimensin de la
distribucin de los recursos entre niveles del sistema educativo, favoreciendo la educacin
bsica en desmedro de la universitaria, pero no se conciben an principios de
discriminacin positiva dentro del quehacer educativo. Las medidas fundamentales fueron
establecidas en 1980 y 1981, su implementacin interrumpida por una crsis econmica con
efectos polticos entre 1983 y 1985, y completadas en 1986, en un contexto general de
cambio del modelo de desarrollo econmico del pas y de incontrarrestada concentracin
del poder en las Fuerzas Armadas. (Jofr, 1988; Matte, Sancho, 1993; Larran, 1998)

2.1 Cambios adoptados.

1.Transferencia de establecimientos (EB y EM) del control ministerial al municipal.
El gobierno transfiri todas las escuelas y liceos pblicos del Ministerio de Educacin a las
municipalidades en las que se ubicaban. A stas (325 en 1981), se les di la autoridad para
contratar y despedir profesores y administrar edificios e instalaciones. El Ministerio de
Educacin mantuvo sus funciones reguladoras principalmente en la determinacin del
currculum y de los libros de texto, en la entrega de supervisin tcnica y en la evaluacin
del sistema.

La razn principal declarada para esta transferencia de responsabilidad era acercar
la educacin a las familias y al control local, aumentar la participacin ciudadana y hacer
que las escuelas respondieran de mejor forma a las necesidades de las comunidades locales
(Jofr, 1988). En la prctica, las condiciones polticas impidieron que esto ocurriera. Las
municipalidades eran dirigidas por alcaldes designados directamente por el Presidente de la
Repblica, a la vez Comandante en Jefe de unas Fuerzas Armadas que desconfiaban de la
participacin y prcticamente de cualquier mecanismo de voz (Hirschman, 1973). La
municipalizacin, por lo tanto, fue una descentralizacin administrativa o burocrtica, en la
que funciones claves de administracin y control fueron derivadas del Ministerio de
Educacin a los Municipios. La misma no tuvo consecuencias democratizadoras: el poder
para tomar decisiones respecto a la educacin no le fue otorgado a ciudadanos que no
podan elegir representantes (no hay ninguna eleccin en Chile hasta despus de 1990), ni
manifestarse sin riesgo ante la autoridad. S tuvo importantes consecuencias sobre la
administracin y la gestin, que efectivamente se descentralizaron, sacando estas funciones
al Ministerio de Educacin y ordenando que fueran asumidas por los municipios.
7
2. Cambio del sistema de financiamiento: subsidio por alumno. La reforma
cambi, para las escuelas pblicas y privadas sostenidas por el estado, la forma de su
financiamiento, que se basaba en criterios centralizados basados en costos histricos de
funcionamiento de cada unidad educativa, y una planta docente funcionaria del estado y
sujeta a la carrera funcionaria del caso. Se instituy un nuevo sistema, inspirado en el
concepto de Milton Friedman de un subsidio educacional (o voucher) por alumno
(Friedman, 1955).
3
Este canaliza los recursos para el financiamiento de la educacin, no a
las familias, como postulaba Friedman, sino a los sostenedores (propietarios o
administradores), municipales y privados subvencionados, en base a la matrcula de sus
escuelas. El subsidio se paga a cada sostenedor de acuerdo al promedio mensual de
asistencia de alumnos (y no slo en base a la matrcula real): un fuerte y eficaz incentivo
para mantener a los alumnos asistiendo a clases.

La nueva forma de financiamiento fue acompaada de incentivos para que nuevos
sostenedores privados abrieran escuelas, de modo de ampliar las opciones de las familias y
establecer la competencia entre escuelas por matrcula.
4
El modelo establecido vea en esta
competencia un mecanismo eficiente para mejorar la calidad de la educacin: las opciones
de una demanda informada sobre la calidad de las escuelas, al elegir a las mejores y sacar a
sus hijos de las peores, estableceran una presin sobre profesores, directivos y
sostenedores por producir resultados de calidad.

El nmero de escuelas privadas sostenidas con financiamiento pblico aument en
un 50%: de poco menos de 2.000 en 1980 a casi 3.000 en 1990. En trminos de matrcula,
la reforma ampli la oferta privada en la educacin subvencionada de manera radical: de un
19.6% de la matrcula en 1982 al 32.4% de la misma en 1990. (Ver Cuadro 2).

El crecimiento de la oferta privada subvencionada ocurri en reas urbanas
densamente pobladas, y en estrecha asociacin con el nivel educacional y de ingreso de los
padres. (Carnoy, Mc.Ewan, 1997; Hsieh, Urquiola, 2001)
5
. As, los mayores subsidios no
aumentaron ni diversificaron la disponibilidad de escuelas en las reas rurales o en las
urbanas con menor densidad poblacional y mayor pobreza. A pesar del crecimiento anotado
de la matrcula en el sector privado subvencionado, cerca del 27% de las municipalidades
no tenan escuelas particulares subvencionadas en 1990, y sobre 70% no tena escuelas
particulares pagadas (Carnoy y McEwan, 1997). El mismo estudio indica una relacin
positiva entre la densidad poblacional y la cobertura de escuelas privadas.


3
El de Chile fue el primer sistema educacional en el mundo que a escala nacional adopt el sistema de
voucher propugnado por Milton Friedman. Casi un cuarto de siglo ms tarde, su conveniencia sigue siendo
objeto de uno de los principales debates de poltica educacional en Estados Unidos, donde no ha sido
adoptado sino a escala local dentro de algunos estados.
4
La subvencin (o subsidio) pagado se estableci en un nivel que superaba en 30% el nivel de subvencin
implcito (gasto por alumno del ao 1980), y en 61% a las subvenciones que entonces se entregaba a las
escuelas privadas subvencionadas, principalmente de la Iglesia Catlica (Jofr, 1988, p. 217). Estas
condiciones, en extremo favorables a la entrada de nuevos sostenedores, cambiaron luego, al desindexarse
la subvencin y caer su valor en forma significativa.

5
Segn un anlisis de regresin del cambio de la oferta privada entre 1982 y 1988, sobre diversas variables
comunales, de Hsieh y Urquiola, en una comuna en que el padre promedio tiene educacin media completa, la
matrcula privada subvencionada subi 15% ms que en una comuna en que la educacin promedio de los
padres es primaria completa. (Hsieh, Urquiola, 2001).
8
Veinte aos despus de la aplicacin de esta reforma, los anlisis pro-competencia
de mercado en educacin sostienen que el modelo nunca fue aplicado en los trminos
sealados por el mismo porque: i) los padres nunca accedieron a informacin adecuada
sobre el rendimiento efectivo de las escuelas; ii) porque las escuelas municipalizadas no
contaron con suficiente autonoma para su gestin; y iii), fundamentalmente, porque la
administracin municipal de la educacin pudo siempre incurrir en dficits que eran
financiados centralmente, con lo cual no internaliz en su gestin la presin competitiva
representada por la prdida de matrcula. De hecho, a pesar de la cada en la matrcula
municipal, el nmero de escuelas disminuy solo en 82, de 6.370 a 6.288, entre 1980 y
1990. (Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000).


Cuadro 2.
Matrcula escolar por categoras administrativas 1982-2002

Ao Matrcula total
Sistema escolar
% matrcula en
Escuelas
Municipales (*)
% matrcula en
Escuelas Privadas
Subvencionadas
% matrcula en
Escuelas Privadas
Pagadas
% matrcula en
Corporaciones
1982 2.682.142 75.3% 19.6% 5.1% ----
1984 2.710.369 68.2% 26.3% 5.5% ----
1986 2.757.894 63.1% 30.8% 6.1% ----
1988 2.771.932 59.6% 31.4% 7.0% 1.9%
1990 2.742.743 58,4% 32,3% 7,2% 2,1%
1992 2.741.616 58,1% 32,2% 7,7% 1,9%
1994 2.782.998 57,8% 32,3% 8,2% 1,8%
1996 2.982.023 56,5% 33,0% 8,7% 1,8%
1998 3.067.709 55,7% 34,1% 8,5% 1,6%
2000 3.231.148 54,2% 35,9% 8,2% 1,7%
2002 3.302.394 52.3% 38.1% 7.8% 1.7%
Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio de Informacin Estadstica Educacional, 2003. No se incluye matrcula de
Educacin Parvularia
(*) Escuelas Municipales: 6.242 escuelas y liceos (2001) de propiedad y financiamiento pblicos, administradas por las
341 municipalidades del pas a travs de dos formas: Departamentos Administrativos de Educacin Municipal (DAEM) y
Corporaciones Municipales. Estas ltimas con normas menos rgidas respecto a la administracin de personal. 80% de las
comunas administran la educacin a travs de DAEMs.
Escuelas Privadas Subvencionadas, 3.460 escuelas y colegios (2001) de propiedad privada y que se financian a travs de
la subvencin estatal. En 1998, un 38.2% de este subconjunto corresponda a instituciones de la Iglesia Catlica; el
restante 61.8% a sostenedores no-religiosos, mayoritariamente con fines de lucro.
Escuelas Privadas Pagadas, 1.031 colegios (2001) , que no reciben subsidio del estado y operan nicamente a travs del
cobro a los padres.
Escuelas de Corporaciones corresponden a 70 escuelas secundarias tcnico-profesionales administradas por
corporaciones empresariales con financiamiento fiscal especialmente establecido para este propsito (y aportado bajo otra
forma que el subsidio por alumno - Decreto 3166 de 1981-).
9
Tal como se muestra en el Cuadro 2, la mayor transferencia de alumnos de las
escuelas municipalizadas a las privadas subvencionadas, tuvo lugar en el perodo
comprendido entre 1982 1986. A partir de 1990 se detiene, aunque no del todo, la
disminucin porcentual de la matrcula municipal; hasta 1996 crecen las dos categoras de
establecimientos privados. Al final de la dcada, la educacin pagada disminuye
porcentualmente, efecto probablemente de la disminucin del ritmo de crecimiento del pas
y alza del desempleo, que hace que familias retiren a sus hijos de la educacin pagada, por
una parte. Por otra, efecto tambin del paso de numerosos colegios pagados al rgimen
subvencionado con financiamiento compartido. Se beneficia de ambas tendencias el sector
de establecimientos privados subvencionados.

Como una consecuencia de la reforma, las escuelas municipalizadas fueron
organizadas de acuerdo a dos lneas paralelas de dependencia y autoridad. Por una parte, de
la gestin municipal dependen todos los aspectos administrativos - incluyendo recursos
humanos -, presupuestarios y de equipamiento. Por otra parte, se mantienen como
funciones del Ministerio de Educacin, los asuntos curriculares, pedaggicos y de
evaluacin, as como tambin el control sobre la asistencia mensual de los alumnos, de
crtica importancia para el funcionamiento del mecanismo de subsidios basados en
promedios mensuales de asistencia de los alumnos.

3. Liberalizacin del mercado laboral de los profesores y cambio del rgimen
universitario de la formacin inicial. La liberalizacin de las condiciones que regulaban la
profesin docente, es un componente clave del nuevo modelo. Los profesores perdieron su
condicin de empleados pblicos; sus salarios fueron determinados por cada empleador
individual, ya fuera un municipio o un sostenedor privado. Como el financiamiento pblico
disminuy, (la subvencin se desindex a partir de junio de 1982, cayendo su valor a lo
largo de la dcada en aproximadamente un tercio), los sostenedores traspasaron esta baja en
sus ingresos a su mayor componente de costos, el sueldo de los profesores, el que en
promedio cae un tercio en trminos reales durante la dcada del 80 en forma ms marcada
en el sector privado subvencionado que el municipal-. Se estima que un quinto de los
profesores del pas perdieron sus trabajos al menos una vez entre 1980 y 1989 (Gauri,
1996).
6


Dentro de la profesin docente, y como resultado de la liberalizacin de su mercado
de trabajo, los sueldos se diferenciaron marcadamente durante la dcada de 1980. A fines
de la dcada, estos fluctuaban entre 8 y 20 veces el valor de la subvencin por alumno: los
sueldos ms altos en escuelas municipalizadas o particulares subvencionadas de Iglesia; los
ms bajos en escuelas privadas subvencionadas de reciente creacin y no asociadas a
iglesias u organizaciones sin fines de lucro (Prawda, 1992).
7



6
Junto a lo sealado sobre el impacto laboral de las nuevas reglas, debe tenerse presente que los sindicatos
docentes haban sido prohibidos y sus dirigentes perseguidos polticamente desde 1973.
7
Carnoy y McEwan asocian los menores costos del sector privado subvencionado con el hecho de que ste
contrata profesores ms jvenes y sujetos a una rotacin mayor que los municipales. (Carnoy, McEwan,
1997).
10
Un aspecto mucho menos considerado de la reforma de 1980-81 en relacin a los
docentes del sistema escolar, en parte por pertenecer al mbito de las polticas de educacin
superior, es el impacto de medidas de stas sobre la formacin inicial. En efecto, la
legislacin de 1980-81 que produjo la diversificacin inducida de la educacin superior,
distinguiendo universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica, defini
la especificidad de las primeras como las instituciones que otorgaban los grados
acadmicos superiores de doce carreras profesionales que requeran el grado previo de
licenciatura. Entre estas doce carreras de rango exclusivamente universitario, no figuraba
educacin. Junto al efecto simblico directo de no valoracin estatal de la funcin docente
y prdida del status universitario de su formacin inicial, la legislacin referida impact
inmediatamente en las vacantes y matrcula de las carreras pedaggicas. Entre los aos
1983 y 1990, la matrcula cae en un 45% en las universidades tradicionales; y en un 30% en
el total de la educacin superior.
8
El status universitario de la carrera docente fue
reestablecido ms tarde, por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza de marzo de
1990. Las carreras de educacin, sin embargo, no logran completar sus vacantes hasta
mediados de la dcada de 1990; y los puntajes en las pruebas de ingreso a la universidad de
sus ltimos alumnos aceptados comienzan a subir en forma significativa recin en 1997.
Las consecuencias de largo plazo del cuadro esbozado de medidas que afectan a la
profesin docente, es uno de los aspectos que no debe olvidarse en los anlisis
contemporneos de las capacidades y lmites de la misma.

4. Un sistema nacional de evaluacin. El modelo establecido de competencia entre
escuelas por matrcula, supona una demanda informada sobre la calidad de las mismas, en
que los padres pudieran elegir en base a los resultados que las escuelas podan exhibir. En
forma consistente con esto, se estableci un sistema nacional de evaluacin, cuasi-censal,
para medir los logros de los alumnos en Castellano y Matemticas. Desde 1982 a 1984, el
Programa de Evaluacin del Rendimiento Escolar (PER), evalo a los alumnos de las
escuelas bsicas en ambas asignaturas; desde 1988, el Sistema de Informacin y Medicin
de la Calidad de la Educacin (SIMCE), evala a ms del 90% de los alumnos de cuarto y
octavo bsicos en Castellano y Matemticas; y desde 1994 en 2 Ao Medio. Tambin
expande su cobertura temtica a Historia y Ciencias, desde inicios de los 90. Es paradojal,
sin embargo, constatar que los resultados por establecimiento nunca fueron hechos pblicos
durante los Ochenta. Ello ocurre slo el ao 1995, bajo otro gobierno y rgimen poltico, lo
cual es elocuente respecto a la presencia, a lo largo de la implementacin de las polticas de
los aos Ochenta, del conflicto de visiones dentro del gobierno militar entre los grupos que
lideraron las reformas pro-mercado, y los grupos ms estatistas y sensibles a las demandas
docentes como a factores polticos ms generales, de particular peso dentro de las Fuerzas
Armadas.
9
Fruto del modelo competitivo implementado y sus requerimientos de
informacin a la demanda, Chile inici una dcada y media antes que el resto de

8
La matrcula de las carreras de educacin del conjunto de la educacin superior cae de 41.608 a 29.041
alumnos entre 1983 y 1990 . Entre los aos 1998 y 2001, hubo un aumento de 15% en la matrcula, y los
puntajes de ingreso en las carreras de educacin subieron entre 35 y 47 puntos en la prueba de Aptitud
Acadmica, dependiendo de los niveles (Parvularia, Bsica y Media). ( Brunner, Courard, Cox, 1992; Avalos,
2001)
9
Para una interpretacin de las polticas de los 80 como resultado de las relaciones en un campo variable de
fuerzas constituido por tres actores con distintos nfasis de poltica dentro del gobierno -Ministerio de
Educacin, Ministerio del Interior y Ministerio de Hacienda-, ver C.Cox, 1989.
11
Latinoamrica las mediciones en gran escala de sus resultados de aprendizaje, y en 1990
pudo establecer programas de discriminacin positiva en base a la informacin provista por
estas mediciones.

5. Transferencia de los liceos Tcnico-Vocacionales. La dependencia de alrededor
del 7% de la matrcula de escuelas pblicas secundarias tcnico-profesionales (70 escuelas)
fue transferida del Ministerio de Educacin a corporaciones educacionales especialmente
establecidas para ello por las principales asociaciones gremiales empresariales de la
industria, la agricultura, la minera y el comercio, en respuesta a un requerimiento
gubernamental. Estas corporaciones no fueron financiadas por medio de la subvencin por
alumno, sino a travs de una asignacin presupuestaria anual especial, que era superior (en
algunos casos ms del doble) a la subvencin vigente por alumno en las escuelas. El
involucramiento inicialmente tenue y obligado, y ms tarde crecientemente convencido, de
algunos gremios empresariales claves (Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Nacional de
Agricultura, Cmara Chilena de la Construccin), impact en forma positiva y directa sobre
la relevancia curricular y empleabilidad de los egresados de los establecimientos de que
eran responsables, pero ms all, estableci una de las bases para lo que seran los
entendimientos generadores de la reforma curricular de los aos Noventa en esta modalidad
de educacin secundaria. (Miranda, 2003)
6. Cambios curriculares. Nuevos planes y programas de estudio fueron
desarrollados para todas las asignaturas tanto a nivel bsico como secundario, entre fines de
1980 y 1983. En concordancia con los principios de descentralizacin, el criterio fundante
del cambio curricular de inicios de los 80 fue la flexibilizacin de la regulacin estatal del
mismo, ms que una propuesta sobre los saberes a comunicar por un sistema escolar
contemporneo con los desafos de su sociedad. Se autoriz a las escuelas a determinar
cuantas horas dedicaran los alumnos al aprendizaje de ciertas asignaturas, y a los alumnos
de nivel secundario se les permiti elegir entre algunas asignaturas. Se ha argumentado que
las medidas flexibilizadoras y descentralizadoras del currculum, tuvieron efectos negativos
sobre la educacin de los ms pobres. El decreto de 1980 que establece el Plan de estudios
de la educacin bsica (Decreto N 4.002), permiti a las escuelas que funcionaban en
doble jornada (la mayora del sistema municipal urbano), elegir entre una jornada lectiva
semanal de 30 horas y una de 25 horas. La flexibilidad en los planes de estudio fue
sinnimo de autorizada reduccin curricular en los contextos de pobreza: menos horas en
los planes de estudio y menos contenidos (Gajardo y Andraca, 1988; Espnola, 1990).
10

Ms, los criterios oficiales aceptaban explcitamente la nocin de aprendizajes
diferenciados segn caractersticas de los grupos-curso. El decreto sobre el currculum del
nivel bsico, no define mnimos exigibles comunes: ...el programa no establece un
porcentaje de objetivos como mnimo o mximo exigible. El Director con la Unidad
Tcnica del establecimiento y el profesor jefe de curso determinar el grado en que deban

10
El Ministro de Educacin de la poca, Alfredo Prieto, explica que los cambios mencionados tuvieron por
origen la realidad de las dobles y hasta triples jornadas en la educacin bsica, lo que haba hecho a los
profesores en muchos casos acortar las clases a 30 minutos, con tal de cumplir con el nmero de unidades
lectivas semanales sealadas por los Planes de Estudio oficiales. En vez, se estim ms pedaggico
disminuir el nmero de clases si era fsicamente imposible realizarlas en la jornada disponible, antes que
hacer clases de tan corta duracin. () el primer ciclo deba tener 30 clases semanales mnimas, pero podan
ser rebajadas a 25, si no era posible efectuarlas en la jornada correspondiente. (Prieto, 1983, p.53).
12
alcanzarse los objetivos del programa de acuerdo a la realidad de cada curso.
11
En el
caso de la educacin tcnico-profesional, las regulaciones estatales fueron eliminadas y se
solicit a los profesores de cada escuela que definieran sus programas de estudio de
acuerdo a su interpretacin de las demandas del mercado laboral. Cerca de 400 programas
de estudio fueron definidos de este modo, a travs de un proceso en el que pes ms el uso
de los recursos humanos y materiales disponibles en los establecimientos, que la relevancia
para los alumnos y la pertinencia de las especialidades para el desarrollo econmico y
tecnolgico de la Regin o del pas. (Mineduc-MECE EM, 1994).
Los programas de estudio de la reforma curricular de inicios de la dcada de los 80,
no innovan respecto del modelo curricular basado en los, para el mbito de la educacin,
muy conocidos objetivos conductuales del educador de la Universidad de Chicago
Benjamin Bloom (Bloom, 1956), adoptado en Chile por la reforma educacional de la
dcada de los aos Sesenta. En los trminos de esta matriz se hizo un intento consistente
por hacer los programas ms relevantes a la vida de los educandos, a lo que se agreg
principios de una educacin personalizada, que en el contexto autoritario de la poca, no
tena bases para su implementacin. (Cox, 1992)

7. Gasto pblico en educacin. La implementacin de la reforma coincidi con una
dcada de decreciente gasto pblico en educacin. El gasto total del gobierno en educacin
se redujo 27% entre 1982 y 1990: del 4.9 al 2.5 % del PIB (Cox, Lemaitre, 1999).

La composicin del gasto pblico en educacin tambin cambi; la educacin pre-
escolar y bsica se vieron favorecidas respecto a la educacin secundaria y la superior, lo
que refleja los criterios de equidad de esta fase. El gasto del gobierno en educacin terciaria
se redujo de cerca del 38% en 1980 al 19% en 1990, mientras que el gasto en educacin
bsica subi del 57 al 78 % en el mismo perodo (Prawda 1992; Brunner 1992).

A pesar de la favorable distribucin presupuestaria, el gasto total en educacin
bsica y secundaria cay en un quinto entre 1982 y 1990. La reduccin inicial puede ser
explicada como resultado de la crisis econmica de 1982 y 1983. Sin embargo, despus de
1985 la economa creci constantemente por sobre 6% en promedio cada ao, por lo que la
cada en el gasto slo puede ser interpretada como la consecuencia de una decisin poltica
sobre la importancia relativa de invertir en educacin.

8. La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza de 1990

El ciclo de las polticas educacionales del gobierno militar se cierra en el ltimo
da de su perodo (10 de marzo de 1990), con la promulgacin de una ley de educacin
(Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, Loce), que en relacin al sistema escolar,
estableci un cambio importante respecto al control del currculum: la descentralizacin de
ste a los establecimientos, por un lado, y el paso del control de las dimensiones nacionales
del mismo, del Ministerio de Educacin a una nueva instancia, el Consejo Superior de
Educacin, cuya composicin asegura que los cambios del currculum escolar no pueden
ser objeto exclusivamente de una decisin del Gobierno de turno.
12


11
Decreto Supremo de Educacin 4002 (1980), Ttulo III, Art. 21. (Madrid y Salinas (2001)).
12
El Consejo Superior de Educacin (CSE) es un organismo autnomo, cuyas funciones incluyen el otorgar
reconocimiento oficial a Universidades e Institutos Profesionales nuevos; las de aprobar o rechazar las
propuestas de marco curricular y planes y programas de estudio elaborados por el Ministerio de Educacin; y
13
La LOCE fue diseada para asegurar la permanencia de los cambios establecidos en
los aos 80. Su modificacin requiere un alto qurum en el Congreso y a lo largo de la
dcada de los 90 esto no ocurri respecto de ninguno de sus aspectos decisivos.

2.2. Resultados de la reforma de los 80.

Cobertura y Eficiencia

La matrcula de la educacin bsica cay en un 8.3% entre 1980 y 1988 (de
2.186.582 a 2.004.710 alumnos, Mineduc, 2000), lo cual ha sido asociado, por responsables
de poltica de la poca, a una declinacin en la tasa de natalidad y disminucin de la sobre-
edad y variaciones comunes en la experiencia internacional una vez que se ha superado el
90% de cobertura (Matte y Sancho, 1993, p.111). Si bien hay una declinacin en la tasa de
nacimientos del grupo relevante, sta no alcanza a dar cuenta de la cifra referida.
13
Otros
factores operantes en la relacin de los grupos ms pobres con la escuela deben ser
examinados en forma ms rigurosa, tanto socio-econmicos, como propios de las polticas
que afectaron en el perodo a las escuelas que atendan pobreza, si se quiere explicar la
cada mencionada en la matrcula, que efectivamente afecta la cobertura (que cae entre
1985 y 1990 de un 98 a un 93% (ver acpite 7).

La matrcula y la cobertura en la educacin secundaria, en cambio, crecieron
significativamente, a pesar de la cada en el gasto educativo. La ltima pasa de 65% del
grupo 14-17 aos en 1982 (565.745 alumnos) a 82% en 1989 (742.010 alumnos)
14
. No
cabe duda que el subsidio por alumno fue en este caso un mecanismo eficiente para ajustar
automticamente la demanda y la oferta de matrcula, al menos en las reas ms pobladas.

La eficiencia de la educacin mejor durante la dcada del Ochenta, tambin a pesar
de la disminucin de los recursos disponibles. La tasa de repitencia en Educacin Bsica,
descendi de 8.1% a 6.1% entre 1980 y 1989; cay la desercin y la tasa de completacin
en Enseanza Bsica mejor, al producir un graduado en 10.6 aos en vez de hacerlo en
12.2 aos (Prawda,1992.)
15




ser tribunal de apelaciones de escuelas y liceos cuyos planes y programas de estudio sean rechazados por ste.
El Consejo es presidido por el Ministro de Educacin y lo integran 8 miembros, representantes de las
universidades estatales, la comunidad cientfica, la Corte Suprema y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas. Es evidente que el CSE tiene una composicin poco acorde con sus funciones respecto del sistema
escolar; y debe ser difcil encontrar instituciones de su tipo con sistemas educativos complejos con
representacin de las Fuerzas Armadas.
13
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-14 aos, (equivalente a los grados 4 a 8 de la
educacin bsica) en 1980 tena una poblacin de 1.265.010 y en 1988, de 1.217.708: un decrecimiento de
3.8%. Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm. La Cobertura en bsica cay en 5 puntos
porcentuales entre 1985 y 1990. (Ver seccin 7.1).
14
Mineduc, Compendio de Informacin Estadstica, 2000.
15
El subsidio por alumno cre incentivos para que las escuelas promovieran a estos de curso. Y ello puede
haber influido positivamente, bajando las tasas de repitencia y completacin en Educacin Bsica. Se ha
sealado que esto puede haber sido artificial , en el sentido de haber carecido de correlatos en mejoras en el
aprendizaje (Espnola,1993)
14
Calidad

Las reformas de los aos 80 no tuvieron un efecto positivo desde el punto de vista
del aprendizaje en el nivel bsico, nico sobre el que existen mediciones al comienzo y al
final de la dcada. Las mediciones a escala nacional de los logros cognitivos de los alumnos
de Cuarto Ao Bsico en las reas de lenguaje y matemticas a comienzos y a fines de la
dcada, muestran una declinacin, como puede observarse en el Cuadro siguiente, y lo han
constatado diversos anlisis (Morales,1991; Prawda 1992; Carnoy, McEwan 1997; Hsieh,
Urquiola, 2001). Pero este resultado est sesgado por la inclusin de escuelas rurales (que
obtienen los resultados ms bajos) en la medicin de 1988, y por la inexistencia de
controles adecuados sobre la comparabilidad de las pruebas. (No se aplicaron tcnicas de
equating , o control de la comparabilidad inter-anual de las pruebas, durante los aos 80).
16


Con todo, un anlisis que compara slo escuelas que fueron medidas tanto a
comienzos como a fines de la dcada, demostr que la tendencia general a la baja se
mantiene, aunque reducida (Morales, 1991). Teniendo esto presente, parece una hiptesis
conservadora el sostener que los resultados en el aprendizaje no mejoraron durante la
dcada.

Equidad

Los resultados de los alumnos de Cuarto Ao Bsico en 1982 y 1988, demuestran
que la diferencia bruta entre los puntajes ms altos y los ms bajos aument en Lenguaje; la
diferencia respecto a Matemticas permaneci constante, cerca de 30 puntos porcentuales
(Prawda, 1992 ).
17
Bravo, Contreras y Sanhueza (1999) aplicaron diferentes indicadores de
desigualdad a estos mismos datos pruebas nacionales de rendimiento de 1982 y 1988-
verificando que el coeficiente de Gini sube de 0.121 a 0.130 en el caso de matemtica; y de
0.108 a 0.147, en el caso de la prueba de lenguaje, indicando un aumento en la desigualdad.
Pero esto, como se seal, debe relativizarse por la inclusin en la medicin de 1988, de un
nmero significativo de escuelas rurales, cuyos resultados eran los ms bajos. El mismo
estudio de Bravo y colegas indica que los cambios observados entre aos no son
estadsticamente significativos.

Tal vez ms importante que lo sealado es la evidencia de una segmentacin socio-
educativa del sistema escolar como efecto de la introduccin de los mecanismos de
eleccin y competencia, mayor que la existente antes de la reforma de los 80. En efecto, el
anlisis para Chile de Carnoy y McEwan (1997), como de Hsieh y Urquiola (2001),
coinciden con la literatura econmica sobre las externalidades negativas sobre el
aprendizaje de la segmentacin por nivel socioeconmico o por capacidades (Gonzalez,
2002). El nuevo sector de colegios privados subvencionados surgido durante los 80, habra

16
El Ministerio de Educacin contrat a la Universidad Catlica para aplicar pruebas nacionales
estandarizadas a los alumnos de Cuarto Ao Bsico en 1982 y en 1984 (PER) y nuevamente en 1988
(SIMCE). Las mediciones evaluaron los logros cognitivos en lenguaje, matemticas, ciencias sociales y
ciencias naturales. Las muestras incluyeron 3.200 escuelas bsicas (municipalizadas, particulares-
subvencionadas y particulares- pagadas) en 1982 84, y 5.600 escuelas bsicas en 1988.
17
Aqu se aplica la misma advertencia mencionada anteriormente. La muestra de 1988 inclua ms escuelas
rurales de las consideradas en la muestra de 1982. Esto sesga los resultados, ampliando la brecha entre los
puntajes altos y bajos.
15
competido no en trminos de alzas en su productividad, sino seleccionando a los mejores
alumnos, y produciendo as un descreme de la hasta entonces llamada educacin fiscal.
Con prdida para los alumnos de sta, por el efecto pares (al emigrar los mejores
alumnos al nuevo sector, se produce una baja en las condiciones para el aprendizaje de los
que quedan) y ausencia de alzas en el rendimiento del sistema en su conjunto. Para Hsieh y
Urquiola incluso si los hijos de la clase media se beneficiaron mudndose, esto parece
estar contrapesado por el efecto negativo sobre los estudiantes de bajo NSE, que en su
mayora han permanecido en (la educacin municipal) . (op.cit, 2001, p. 39). Como se
ver, las tendencias segmentadoras no se abatieron durante los 90.

Cuadro 3.
Logros de aprendizaje, tasa de repeticin y caractersticas administrativas y sociales
de las escuelas : 1982-1988


Tipo de Datos
1982
Tipo de establecimiento
1988
Tipo de establecimiento
Munic. Priv.
Subv.
Priv.
Pagado
Munic. Priv.
Subv.
Priv.
Pagado
Mediciones nacionales
(% respuestas correctas)

Matemtica: promedio

Lenguaje: promedio

% de establecimientos:
NSE Alto
NSE Medio
NSE Bajo
NSE Ms Bajo (1988)

N de observaciones (escuelas)




50.8

55.8


1.1
43.3
55.6
_

1.539



55.4

60.9


5.7
57.7
36.6
-

546



72.2

77.3


39.8
57.1
3.1
-

226



47.0

48.1


0.0
5.9
61.5
32.6

3.567



52.9

56.1


2.8
29.2
52.8
15.2

1.545



72.4

77.5


59.9
40.1
0.0
0.0

364

Tasa de Repeticin promedio
N de Observaciones (escuelas)

12.4
6.152

8.6
1.793

1.7
527

8.7
5.810

6.2
2.336

1.2
698

Encuesta de Hogares (Casen)

Promedio aos escolaridad jefe(a) de hogar.

Promedio Ingreso (miles de pesos)

N de observaciones (escuelas)



7.2


167.0

2.359




8.6


213.0

1.356



10.3


464.7

773

Fuente: Hsieh, Chang-tai, M. Urquiola, (2001).

Como puede observarse directamente en el Cuadro 3, hay una diferenciacin socio-
educativa dentro de la educacin sostenida por recursos pblicos, entre los establecimientos
municipales y los privados subvencionados. Estos ltimos tienen una matrcula que
proviene de familias en promedio ms educadas y con mayor ingreso que la
correspondiente a la dependencia municipal y esto est, como se sabe, estrechamente
asociado a las diferencias en puntajes de logro observadas favorables a los
establecimientos privados subvencionados-.

16
El Gobierno militar no intent abordar mediante polticas compensatorias las
desigualdades resultantes de la competencia entre las escuelas particulares subvencionadas
y municipalizadas; tampoco abord educativamente los requerimientos educativos de los
alumnos de sectores de pobreza. Al contrario, acept explcitamente, como muestran las
regulaciones sobre las horas y las asignaturas del plan de estudios, as como sobre
implimentacin del currculum, una oferta educacional financiada con recursos pblicos, de
diferentes niveles, de acuerdo a las condiciones materiales y culturales de los contextos en
que operaban las escuelas (Mineduc, 1980). En forma ms clara que con respecto al tema
de la mantencin o cada en la calidad promedio de los aprendizajes, la reforma de los
Ochenta es seriamente deficitaria respecto a criterios de igualdad de oportunidades de
aprendizaje e integracin educativa de la nacin. Uno de los puntos de partida, justamente,
de las polticas de los gobiernos democrticos a partir de 1990.

3. Las polticas educacionales y de reforma de los Noventa: contexto,
componentes, proceso.

El Gobierno democrtico del Presidente Patricio Aylwin, que asume en marzo de
1990, inaugura un arco de polticas educacionales que abarca los trece aos que van de
entonces al ao 2003, a travs de tres gobiernos y siete ministros de educacin, que
originan e implementan polticas orientadas por una misma visin sobre calidad y equidad
de la educacin, y que recurren a similar repertorio de criterios de accin e instrumentos de
estado y mercado.
18
Por sobre variaciones, discontinuidades y dficits, es evidente un
patrn acumulativo y consistente.

Continuidades y rupturas.

El gobierno de la transicin a la democracia tom la decisin estratgica de no
revertir el proceso de municipalizacin ni cambiar el modelo y mecanismos de
financiamiento establecidos en 1981. Esta opcin se tom a pesar de las expectativas del
profesorado de que ello ocurriera, y a pesar del origen e implementacin autoritarios de
ambos cambios. Junto con ello, la nueva administracin consider positiva la existencia del
sistema de medicin de logros de aprendizaje, y utiliz de inmediato la informacin que
este produca para establecer su primer programa compensatorio, (programa de las 900
escuelas); asimismo, no modific el patrn de distribucin del gasto entre niveles del
sistema establecido a comienzos de los 80, que haba bajado drsticamente el apoyo estatal
a la educacin universitaria cuando sta fue arancelada, en favor del sistema escolar.

Juntos a estos ejes de continuidad mayores, el nuevo gobierno establece unos ejes
de diferenciacin y quiebre con las polticas precedentes, tambin mayores. En primer
trmino, una redefinicin profunda del papel de la educacin en el proyecto de mediano
plazo de logro del desarrollo y de una sociedad ms justa: de prescindencia a tener una
funcin estratgica en el proyecto-pas, que se expresa en primer trmino en el crecimiento

18
Gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994): Ministros Ricardo Lagos y Jorge Arrate; Gobierno
del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Ministros Ernesto Schiefelbein, Sergio Molina y Jos
Pablo Arellano; Gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006), Ministra Mariana Aylwin, Ministro
Sergio Bitar.
17
sostenido del gasto en educacin a lo largo de los aos 90, por encima del crecimiento del
producto. En segundo trmino, una redefinicin radical del status de la profesin docente, a
la que se le vuelve a conceder una condicin protegida pblicamente, desde la cual se
relaciona con el estado en forma nacional o centralizada, a travs del Colegio de
Profesores. Esto es considerado por algunos una contradiccin flagrante con la mantencin
del modelo de administracin descentralizado y por incentivos de mercado del sistema
(Gauri, 1998; Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000). En tercer lugar, fija como norte de sus
polticas el logro de una sustancial mayor calidad y equidad de la provisin pblicamente
financiada de la educacin, y con ello redefine el papel del estado en el sector: de un papel
subsidiario, consistente en funciones de asignacin de recursos y supervisin de los marcos
institucionales y educativos en que la competencia por matrcula produce determinados
estndares de logro y patrn de distribucin social, a un papel promotor y responsable,
tanto respecto de los objetivos de calidad a nivel del sistema en su conjunto, como de los de
equidad. Esto ltimo supone dos criterios articuladores del conjunto de las polticas de los
aos 90, que especifican la naturaleza del accionar pblico en educacin: programas
integrales de intervencin de cobertura universal para el mejoramiento de la calidad de los
aprendizajes, y programas compensatorios focalizados en las escuelas y liceos de menores
recursos para el mejoramiento de la equidad.

A los ejes de continuidad y ruptura mencionados debe agregarse un factor
contextual de la mayor importancia respecto a la aceptacin por el gobierno democrtico de
la descentralizacin establecida a comienzos de los 80: la realizacin en 1992 de las
primeras elecciones democrticas (desde 1971) de alcaldes y concejales, cambia el
significado de la descentralizacin, abriendo la gestin municipal efectivamente a
posibilidades de control y rendicin local de cuentas.

Los cambios que realizan las polticas de los aos 90 se desarrollan entonces en una
matriz institucional descentralizada en la que operan mecanismos de financiamiento
competitivos, instaurados a comienzos de la dcada de 1980, a la vez que los propios de un
estado capaz de disear y ejecutar programas integrales de mejoramiento de la calidad y
equidad de la educacin, que se gua por criterios de discriminacin positiva respecto a la
poblacin en pobreza y establece una nueva relacin con el profesorado. El Gobierno
Militar haba considerado al profesorado un actor polticamente sospechoso. Los gobiernos
democrticos post-90 lo consideran el actor clave de una agenda educacional que en su
centro tiene el mejoramiento de la calidad de las oportunidades de aprendizaje de las
mayoras.

Dimensiones y componentes

El Diagrama siguiente ofrece una visin sinptica del conjunto de las polticas de
mejoramiento y reforma de la calidad y equidad de la educacin en la dcada de los 90.
Estas han sido organizadas en trminos de tres mbitos, distinguibles en trmino tanto de
los componentes del sistema educacional que afectan, como de los actores y mediaciones
institucionales que los generan.
18





AO
CONDICIONES POLTICAS, FINANCIERAS Y
LABORALES
PROGRAMAS DE
MEJORAMIENTO Y
RENOVACIN PEDAGGICA
REFORMA DEL CURRICULULM Y
LA JORNADA ESCOLAR
Cambio de paradigma de poltica educacional:
estado responsable y promotor; educ. de calidad y
competitividad pas; equidad como discriminacin
positiva.
Programa de las 900 escuelas
Presupuesto: US 9!0." millones
1991
Estatut D!"#t" $N%1&
Presupuesto: US #.0"$.$ millones
199' Presupuesto: US#.#%&'! millones
Programa ()C)*+,sica
-#99. / #99%0
F(#a#!(a)("#t C)*a+t(, 1ncentivos tributarios
a donaciones para educacin.
Presupuesto: US#.".2.$ millones
199- Presupuesto: US#.!&#'" millones
Construccin de consensos; Comisin 3acional de
(oderni4acin de la )ducacin; 5cuerdo de
5genda )ducativa por Partidos Polticos.
Estatut D!"#t" $N%'& m,s 6le7ible; 1ncentivos
colectivos al desempe8o -S3)90.
Presupuesto US#.&.0'. millones
199. Presupuesto US #.2!0'& millones
Pasantas y 9iplomados de
pro6esores en el )7tran:ero
3uevo Currculum -)ducacin +,sica0
199/ Presupuesto US ..0#%'2 millones
Proyecto (ontegrande.
(asi6icacin )nlaces.
;ortalecimiento 9ocente:
Programa ;ormacin 1nicial;
Capacitacin <e6orma Curricular.
L"0 ," J+#a,a Es!1a+ C)*1"ta
Consulta 3acional sobre nuevo
currculum de )d.(edia.
1992 Presupuesto: US ...#!'% millones 3uevo Currculum -)ducacin (edia0
1999 Presupuesto: US ..!#.'" millones
'333 Presupuesto: US ..&#%'2 millones
5cuerdo (inisterio =remio 9ocente: 1ncentivos al
desempe8o individual
<ed (aestros de (aestros. )valuacin
desempe8o individual.
)strategia 6ocali4ada para
aumentar retencin en )duc.
(edia ->iceo para todos0.
3uevo Currculum
-)ducacin Parvularia0
'331 Presupuesto: US ..%22'2 millones
'33' Presupuesto: US ".0#%'% millones
1mplementacin de evaluacin
individual de pro6esores
Campa8a >ectura*)scritura y
(atem,tica
'334
$As(5#a!(6# E7!"1"#!(a
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19
El primer mbito (columna 1) es el de las condiciones polticas y econmicas que definen
el marco de funcionamiento del sistema escolar en el perodo. Esta dimensin cubre cuatro
factores claves: visin o paradigma de las polticas gubernamentales en el sector, nivel de
acuerdo o conflicto sobre poltica educacional, nivel del gasto y distribucin entre niveles
del mismo en el sector, y relacin del estado con los docentes (clave de la gobernabilidad
del sector). El mismo mbito o dimensin, considerado desde la perspectiva de los actores e
instituciones claves en la determinacin de los factores mencionados, exhibe una economa
poltica compleja, o la ms polticamente mediada de las tres dimensiones en que se
ordenar la descripcin y los anlisis siguientes. Tpicamente, el proceso de toma de
decisiones en esta esfera incluye ms instituciones del Ejecutivo que el Ministerio de
Educacin fundamentalmente el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la Repblica-,
y es la dimensin ms regulada legalmente, es decir, con concurso del Parlamento y , a lo
largo de los 90, objeto de acuerdos entre gobierno y oposicin. Los componentes claves en
este mbito, objeto de la seccin siguiente del trabajo son: i) cambio del paradigma
ordenador de las polticas de estado subsidiario a estado promotor; ii) visin nacional sobre
la alta prioridad de la educacin, el marco de acuerdos y baja conflictividad, que acompaa
y define las polticas del perodo, configuracin que tiene su hito clave en la Comisin
Nacional de Modernizacin de 1994; iii) el crecimiento sostenido del gasto en educacin,
tanto pblico como privado, observable en su evolucin entre 1990 y 2002, como en las
leyes sobre financiamiento compartido y donaciones a la educacin, de 1993; y iv), las
leyes definitorias del marco laboral de los docentes, de 1991, 1995 y 2001.

El segundo mbito de las polticas (columna 2) es el de las intervenciones
directamente dirigidas a mejorar la calidad y equidad de los aprendizajes. Desde la
perspectiva de su generacin e implementacin, este mbito exhibe una economa poltica
ms simple, enteramente intra-campo educacional y donde no hay confrontacin de
intereses. En general, los programas implican recursos adicionales para escuelas y colegios
e innovaciones que son percibidas como necesarias, que operan dentro de lmites pre-
existentes, que no son objeto de leyes ni de procesos de negociacin y acuerdos, y todos
ellos exhiben aspectos de voluntariedad por parte de las unidades educativas. El mbito
cubre diez programas generados e implementados a lo largo de la dcada:

dos programas integrales de cobertura universal, que combinan inversiones en insumos
materiales con intervenciones destinadas a la creacin o fortalecimiento de capacidades
y procesos: Mece-Bsica (1992-1997) y Mece-Media (1995-2000);
cuatro programas de cobertura focalizada: Programa de las 900 Escuelas (1990- post-
2000), Programa Educacin Rural (1992-post-2000); Programa Montegrande (1997-
post-2000); Programa Liceo para Todos (2000-2006) ;
tres programas con foco en docentes: Programa Fortalecimiento de la Formacin Inicial
Docente (1997-post-2000); Programa de Perfeccionamiento Fundamental de docentes
para la implementacin de la reforma curricular (1998- 2002); y Programa de Pasantas
docentes al extranjero (1996-post-2000);

Un programa para la implantacin de la informtica educativa en todo el sistema
escolar: Programa Enlaces (1992-post-2000).

20
Hay un tercer mbito (columna 3) en que, como el anterior, se incluyen polticas
directamente referidas a la calidad de los aprendizajes, pero a diferencia de los programas
de mejoramiento, son obligatorias para el conjunto del sistema y tocan aspectos
estructurales. Se trata de componentes de reforma propiamente: el cambio de la jornada
escolar, iniciado en 1997, y el cambio del currculum, iniciado en 1996. En ambos
componentes opera una economa poltica ms compleja que con los programas. Con
mediacin de leyes y logro de acuerdos entre gobierno y oposicin, en el caso de la
extensin de jornada; con procesos participativos amplios y mediaciones inter-
institucionales (Ministerio de Educacin y Consejo Superior de Educacin) en el caso del
currculum.

El rasgo ms sobresaliente del conjunto, constituido por las tres dimensiones de
polticas reseado, es el de su continuidad: la estabilidad de una direccin de cambio que va
sumando elementos y hacindose ms complejas, pero al interior de una visin y un marco
estratgico que no varan. Tal continuidad le permite una acumulacin poco comn a la
accin estatal en el sector. As, las tres iniciativas legales relativas a la regulacin de la
profesin docente, presentan una evolucin hacia criterios modernos de regulacin de la
profesin (diferenciacin salarial en base a desempeo, incentivos, evaluacin, estndares);
las lecciones de un programa de refuerzo de la enseanza en lenguaje y matemtica en el
diez por ciento de escuelas ms deficitarias (P.900) iniciado en 1990, son claves para el
diseo e implementacin del primer programa MECE, de impacto sobre toda la educacin
bsica; a su vez, ste fue la base de la intervencin siguiente en el conjunto del nivel
secundario. El mismo patrn de aprendizaje en la continuidad, es observable en la reforma
curricular, cuyo diseo para los diferentes niveles cubre el perodo 1996-2002.

Desde la perspectiva de su generacin, es tambin un rasgo que cruza al conjunto de
las polticas, la importante presencia de la investigacin educacional as como de la
apertura a la evidencia comparada internacional, por un lado, y procesos de consulta, por
otro. El diseo de los dos programas MECE en la primera mitad de los 90, descans en
medida significativa en la combinacin de estos factores.
19
De hecho, las polticas para la
educacin media solo fueron formuladas una vez construida una base analtica sobre la
misma en base a un conjunto de investigaciones especialmente encargadas para ello, as
como en un proceso de consulta masiva, que en un plazo breve suplieron un dficit de
conocimiento sobre el nivel.
20
Las propuestas de la Comisin Nacional de Modernizacin

19
La relacin con el Banco Mundial, fue una constante fuente de perspectiva analtica internacional, siendo su
rol de banco de conocimiento de especial significacin para el gobierno. Obsrvese que el financiamiento
por esta agencia multilateral del Programa MECE-Media fue menor (un 17% del total, ver seccin 5). Sobre
el tema: Cox y Avalos, (1999). Un punto relevante, aunque poco conocido de esta dimension de la
formulacin de polticas, lo constituy el trabajo e informe posterior de una misin UNESCO, UNICEF,
PNUD, Banco Mundial, convocada por el Ministro Ernesto Schiefelbein al inicio de la administracin del
Presidente Frei Ruiz-Tagle (1994), y cuyas conclusiones fueron insumo de la elaboracin que realizara ese
mismo ao la referida Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin, convocada por el Presidente de
la Repblica. ( UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial 1994).
20
Trece estudios fueron licitados pblicamente, postulando a su realizacin los principales centros de
investigacin educacional del pas: universidades y centros acadmicos independientes pusieron en accin a
cerca de 200 investigadores de diversas disciplinas y orientaciones. El proceso de consulta incluy ms de
30.000 personas organizadas en 2.043 grupos de discusin de profesores, alumnos y apoderados, discutieron
un material de base y produjeron informes sobre sus requerimientos a la educacin media, los que fueron
21
de la Educacin de 1994, descansaron en decisiva medida sobre lo que se puede calificar
como el estado del arte del conocimiento y anlisis que a la fecha haba producido el campo
de la investigacin socio-educativa del pas. (Comit Tcnico Asesor, 1994). Por ltimo,
una vez iniciada la implementacin de polticas y programas, se iniciaron procesos
paralelos de monitoreo y evaluacin externa, que a lo largo del perodo retroalimentaron la
conduccin de las mismas.
21



Periodizacin.


Tres etapas son distinguibles al interior del proceso acumulativo mencionado, en que
van variando la envergadura de las acciones y sus nfasis, pero al interior de un mismo
marco de orientaciones y estrategias.

Una primera etapa, que va de 1990 a 1995, puede caracterizarse como de construccin
de condiciones de base para un funcionamiento mejorado del sistema escolar.
22

Condiciones polticas que se traducen en alta prioridad gubernamental al sector y
construccin de confianzas y acuerdos respecto a la agenda de cambio en educacin;
condiciones profesionales y laborales mejoradas de los docentes; condiciones materiales
para el aprendizaje, con recursos actualizados y en volmenes suficientes (textos,
bibliotecas, materiales didcticos, computadores en red); condiciones institucionales y
tcnicas para la renovacin de la pedagoga y la gestin, a travs del esfuerzos de los
programas P.900 y Rural respecto de Lenguaje y Matemticas, y de los Proyectos de
Mejoramiento Educativo (PME) respecto al trabajo de proyectos por equipos docentes.

La segunda etapa se inaugura en 1996, con la decisin gubernamental de establecer la
jornada completa y llevar a cabo la reforma curricular, junto a dos ejes de medidas de
apoyo: intensificacin del accionar de los programas de mejoramiento (expansin de
Enlaces, creacin del Programa Montegrande), e intensificacin de las polticas de
fortalecimiento de la profesin docente (renovacin de la formacin inicial, programas de
estadas en el extranjero, premios a la excelencia docente). En 1996 parte efectivamente
una reforma del sistema escolar: cambio de su escala temporal de funcionamiento, y
transformacin de la experiencia formativa que se busca ofrecer a nios y jvenes.

El inicio de la tercera etapa puede fijarse en la segunda mitad del ao 2000, cuando se
conocen resultados de aprendizaje insatisfactorios, medidos por pruebas tanto nacionales
como internacionales, que muestran que el sistema escolar logra pobres resultados respecto
a estndares de aprendizaje competitivos en el mundo global. Las mediciones SIMCE Y
TIMSS muestran que si bien las bases del edificio de un nuevo sistema escolar estaba
construido, las experiencias de aprendizaje en su interior estaban an lejos de lo requerido

procesados por el Ministerio de Educacin y sistematizados en un informe que volvi a los establecimientos.
(Mineduc, 1992 y 1993). Ver captulo 7.
21
Hay evaluaciones externas, y en distintos momentos, de los Programas P.900, Rural y Enlaces; de los
Proyectos de Mejoramiento Educativo; del MECE-Media en su conjunto; de la Jornada Escolar Completa.
Las ms importantes de ellas son citadas en los acpites 5 y 7 de este captulo, as como en las Referencias.
22
Sus hitos son el Programa de las 900 Escuelas (1990), el Estatuto Docente (1991), el Programa MECE-
Bsica (1992), la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin (1994) y el inicio del programa
MECE-Media (1995).
22
por una sociedad integrada a un mundo globalizado y cada vez ms exigente en trminos de
conocimiento y capacidades de las personas y las organizaciones. Llevar la reforma al
aula, es decir, a unas prcticas de enseanza-aprendizaje, es el lema que nuclea los nfasis
de poltica al inicio de la nueva dcada.

4. El establecimiento de condiciones favorables: marco poltico, financiero y
laboral del esfuerzo nacional en educacin establecido por las polticas de los
Noventa.

Se abordan en esta seccin tres factores determinantes del accionar pblico en
educacin durante la dcada de los Noventa: las condiciones polticas generales en que
operan las iniciativas en el sector; el nivel y caractersticas principales del gasto en
educacin; y la poltica laboral con los docentes.

4.1. Condiciones polticas : agenda nacional, consensos y transacciones.

Tanto por razones propias a la historia poltica reciente del pas y el contexto de
transicin a la democracia, como por razones ms universales relacionadas con el proceso
de globalizacin y el papel estratgico en ste del conocimiento y una preparacin ms
exigente de las personas, al inicio de la dcada de 1990 existe en la sociedad un sentido
ampliamente compartido, que es a la vez poltico y cultural, de las lites como de la
sociedad civil, acerca de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de mejoramiento del
sistema educacional. El clima de acuerdos imperantes al inicio de la transicin sobre el
proyecto de pas y el papel de la educacin en su logro, posibilitan por primera vez en dos
dcadas una relacin del sistema poltico con la educacin en trminos nacionales.
Relacin que se mantiene a lo largo de la dcada y que define los parmetros mayores de
los mejoramientos y cambios abordados en el perodo. Estos, debe destacarse, surgen de
una visin sobre el papel del estado en educacin que sustituye los principios de
subsidiareidad, por los de un estado responsable y promotor. Que no solo crea condiciones
generales para el despliegue de las iniciativas de los actores, sino interviene y promueve
directamente, tanto en funcin de criterios de calidad y sus relaciones con la competitividad
del pas, como en funcin de criterios de equidad, igualdad de oportunidades y bases
culturales de integracin social y ciudadana democrtica.

El principio de que las polticas educacionales deban tener el carcter de polticas
de estado, ms all por tanto de los plazos de un gobierno y de las divisiones partidarias, se
plasma, a lo largo del perodo, en una poltica de acuerdos gobierno-oposicin sobre
educacin, que otorga respaldo nacional a las iniciativas mayores en el sector. Esta tiene
como hitos mayores : i) el diagnstico y propuestas de cambio de una polticamente plural
Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin, convocada por el Presidente de la
Repblica en 1994, que contribuye a sistematizar y concordar entre las dirigencias poltica,
empresarial y educacional del pas, las tareas nacionales en educacin (Comisin Nacional
de Modernizacin, 1995); ii) los acuerdos Gobierno-Oposicin, para el financiamiento e
implementacin de la extensin de la jornada escolar (1997), que incluyeron acuerdos sobre
mantencin del IVA y reglamentacin de inversiones pblicas en establecimientos de
propiedad privada (Ley 19.532 sobre Jornada Escolar Completa, de 1997); iii) acuerdo
gobierno-oposicin para modificar la Constitucin y establecer 12 aos como la duracin
de la educacin obligatoria (2003).
23

Junto a lo sealado, a lo largo de la dcada operaron comisiones nacionales respecto
a diversos temas especficos, as como misiones de estudio constituidas tambin en forma
institucional y polticamente plural. Cronolgicamente: dos comisiones tcnicas de carcter
nacional sobre educacin sexual en el sistema escolar (1992 y 1996); misin de estudio a
Asia-Pacfico sobre la educacin media, Ministerio de Educacin, Colegio de Profesores,
empresarios, investigadores en educacin (1993); comisin tcnico-gremial sobre reforma
curricular del mbito de la Educacin Media Tcnico Profesional (1997); comisin
nacional para la seleccin de los liceos del Programa Montegrande (1997); comisin
nacional para la seleccin de las universidades del programa Formacin Inicial Docente
(1997); comisin tcnica nacional sobre textos escolares (2000); comisin tcnica
Ministerio de Educacin-Consejo de Rectores sobre las pruebas del sistema de admisin a
las universidades (2000); misin de estudio a Reino Unido, Ministerio de Educacin,
gremio docente y sostenedores privados (2001); Comisin tripartita Ministerio de
Educacin, Municipios, Colegio de Profesores, sobre evaluacin docente y temas de
desarrollo profesional (2001).

Los hitos reseados deben ser adems puestos en un contexto de consenso sobre el
alza sostenida del gasto en educacin aprobada en el parlamento ao a ao-: los sucesivos
gobiernos otorgan mxima prioridad al sector educativo y asignan recursos en forma acorde
con esta definicin, incluso cuando el crecimiento del PIB disminuye y se ajusta el gasto
pblico, como ocurre en 1998 y 1999.

El sealado marco de acuerdos y la consistencia de la construccin polticamente
transversal de respuestas a temas especficos, no es sinnimo de ausencia de visiones e
intereses encontrados, as como de conflicto, a lo largo del perodo.
23
Sin embargo, en los
asuntos en que esto sucede, - gestin y regulacin de la profesin docente, principios de
libertad de enseanza y de derecho a la educacin, rol del estado y el mercado en
educacin, educacin sexual- caracteriza a la evolucin de las polticas de los 90 la
elaboracin de soluciones transaccionales, apoyadas en su implementacin por el conjunto
de la institucionalidad y actores concernidos. En un primer momento la linea divisoria es
respecto a cuanto revertir la reforma de los Ochenta (en un sentido re-centralizador y
estatista, esperado por el profesorado), y la solucin transaccional a la que se arriba es un
nuevo equilibrio entre la realidad heredada (descentralizacin, financiamiento va
subvencin) y las nuevas orientaciones propugnadas por el gobierno (reivindicacin del rol
de los docentes, su estatuto y agremiacin, ms los programas de calidad y equidad). En un
segundo momento, al plasmarse el informe de la citada Comisin de Modernizacin en
1994, el conflicto de visiones se da entre la necesidad de aumentar el gasto (planteamiento
caro a la alianza poltica que sustenta al Gobierno), y la necesidad de mejorar la gestin de
las escuelas (planteamiento caro a la Oposicin y a los sectores neo-liberales dentro de la
misma alianza gobiernista). Finalmente, en la tercera etapa aludida recin, muy
determinada por la comunicacin y discusin pblica de las mediciones nacionales e
internacionales de logros de aprendizaje, se puede argumentar que las lneas del conflicto

23
Para un anlisis de las alianzas y conflictos entre actores durante los 90 , no solo gobierno/oposicin, sino
tambin entre tcnicos y polticos; o entre los docentes y el Ministerio, ver, J.Eduardo Garca-Huidobro
(2001).

24
gobierno/oposicin se han movido desde el mbito del financiamiento y la gestin, por
primera vez al adentro de la educacin, con interpretaciones y visiones competitivas y
grados variables de divergencia, sobre currculum, evaluacin y desarrollo profesional
docente. Los tres momentos guardan una relacin de sincronicidad con el momento inicial
de cada uno de los tres gobiernos del perodo (en 1991, 1995 y 2001), y con las leyes y
acuerdos sobre remuneraciones y regulaciones de la profesin docente, resultado de
transacciones gobierno-gremio que se plasman en el Parlamento, y que evolucionan en un
sentido modernizador hacia la particular combinacin de estatuto nacional protegido pero
con evaluacin de desempeo e incentivos individuales al mejoramiento del mismo, del
presente.

4.2. Financiamiento.


Entre los aos 1990 y 2000, el gasto pblico en educacin en Chile pas de un 2,6% a un
4,3% del producto interno bruto; ste adems creci a un promedio anual de ms de 6%. La
referida centralidad de la educacin para las personas y el proyecto de pas tiene su
correlato ms claro en un cambio de escala en los recursos destinados al sector, como
puede apreciarse en el Cuadro N 5. El gasto pblico en educacin se ha triplicado, pasando
de 940.3 a 3.017 millones de dlares (en valor del 2001) entre 1990 y 2002; el gasto por
alumno crece en forma acorde.
Cuadro 5.
Gasto pblico en educacin; gasto por alumno, por niveles 1990-2002


Ao

Gasto Pblico en
Educacin (en millones
US.$
del ao 2001)

Gasto Pblico en Educacin:
a) Sobre PIB
b) Sobre Gasto Pblico
total. (%):

Gasto anual del Ministerio de
Educacin por alumno, por niveles.
(en US.$ del ao 2001) (*)

a b Bsica Media Superior
1990 940. 3 2.4 12.5
231.8 213.8 832.3
1991 1,035.5 2.6 12.6
244.8 216.5 1,109.3
1992 1,176.4 2.7 13.7
270.1 270.7 1,111.9
1993 1,328.5 2.8 13.9
302.8 296.3 1,097.4
1994 1,461.3 2.9 14.6
325.5 324.5 1,148.0
1995 1,620.2 2.9 15.3
371.0 396.3 1,180.0
1996 1,840.6 3.2 15.8
402.3 441.1 1,240.1
1997 2,017.8 3.4 16.5
443.4 494.3 1,319.5
1998 2,214.7 3.7 17.0
480.5 546.0 1,333.0
1999 2,412.3 4.0 17.4
518.7 550.0 1,417.1
2000 2,617.8 4.1 18.1
539.5 609.6 1,374.0
2001 2,788.8 4.4 18,5
582.8 623.5 1,360.5
2002 3,017.7 n.d. n.d.
n.d. n.d n.d
% de crecimiento del
gasto por alumno

151.4 191.7 63.5
Nota (*): incluye gasto de subvenciones , asistencialidad y programas. (Mece-EB, Mece-EM, P.900, Rural, Enlaces,etc).
Fuente: Ministerio de Educacin, Estadsticas de la Educacin 2001 (a),Tabla 4.5, pg. 131.

Los incrementos mencionados, contrastan con la realidad de los aos 80, en que el
Gasto Pblico en educacin cay en un 22% entre 1982 y 1990. Importa comparar las dos
dcadas en trminos de la relacin del gasto en educacin con la evolucin del Producto
25
Interno, porque se revela con mayor nitidez el contraste de los criterios estratgicos
respectivos. A inicios de los aos 80, una crisis recesiva produjo una disminucin del
Producto Interno Bruto que afect tambin fuertemente al gasto pblico educacional. A
partir del ao 1984 el pas comenz a recuperarse de la crisis, acumulando hasta 1990 seis
aos de crecimiento continuo del PIB (en torno al 6% anual). Sin embargo esta mejor
situacin econmica nacional no se tradujo en aumentos del gasto en educacin. Al
contrario, ste continu disminuyendo por el resto del Gobierno Militar. A partir del ao
1991 la situacin se comienza a revertir. En 1999, cuando por primera vez en ms de
dcada y media, hay un crecimiento negativo del PIB y la prioridad del gasto en educacin
es puesta a prueba, este se mantiene creciendo en alrededor de un 8% .
En los aos 90 tambin aumenta fuertemente el gasto privado en educacin:
bsicamente de las familias y en especial en la educacin superior. De este modo, el Gasto
Total que el pas destina al sector ha crecido significativamente: mientras en 1990
representaba un 4,4% del PIB, en 2000 alcanz a un 7,4% del mismo, como revela el
cuadro siguiente.
Cuadro 6.
Gasto total en Educacin (aos 1990 2000, como porcentaje del PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Gasto Pblico en
Educacin/PIB (1)
2.4 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9 3.2 3.4 3.7 4.0 4.1 4.4
Gasto Privado en
Educacin/PIB
1.4 1.4 1.6 1.7 2.0 2.0 2.5 2.3 2.6 3.2 3.3 3.3*
Gasto Total en
Educacin/PIB
3.8 4.0 4.3 4.6 4.8 4.9 5.7 5.7 6.3 7.2 7.4 7.7*
Fuente: Ministerio de Educacin, Estadsticas de la Educacin, 2001, Tabla 4.1, pg.127.
Gasto Privado: estimacin Depto. estudio Mineduc, en base a informacin del Banco Central, Departamento
de Cuentas Nacionales.
*Estimado: se repite el gasto privado 2000. Por esto, gasto total 2001 es tambin estimado.

Ms all de la perspectiva que compara gasto entre niveles del sistema educativo, en
que a lo largo de la dcada disminuye en trminos relativos el gasto en educacin superior
en favor del nivel escolar, mantenindose al respecto criterios de poltica establecidos en
los aos 80, interesa la evolucin comparada del gasto en subvenciones y en los programas
de mejoramiento (Mece, P.900 y similares, ver Cuadro 9). El primer tipo de gasto es
considerado ms consistente con el modelo instaurado en los aos 80, ya que permitira a
cada sostenedor decidir descentralizadamente sus propias polticas de inversin y
mejoramiento; en tanto el segundo, es identificado con crecimiento del poder del Ministerio
de Educacin sobre decisiones de inversin y mejoramiento. Como se aprecia en el Cuadro
7, no hay proporcin alguna en el volumen de ambos gastos, superando el gasto en
subvenciones al decidido centralmente por un factor cercano a veinte.
24


El cuadro 7 presenta una clasificacin por categoras de gasto del Ministerio de
Educacin, til para analizar la importancia relativa de la subvencin vis a vis, los
programas, la asistencialidad y la inversin en infraestructura en el sistema escolar. El gasto
en subvenciones, se mantiene en torno al 62-63% del total. Su crecimiento a lo largo de la

24 El Cuadro 7, como el anlisis que sigue, del trabajo de Pablo Gonzalez, Captulo 12.
26
dcada fue de un 11% promedio anual. Estos mayores recursos sostuvieron el alza
sustancial de las remuneraciones docentes (138% de incremento real en el perodo, ver
acpite 4.3), as como el incremento de la matrcula subvencionada: haba 460.767 alumnos
ms en el ao 2000 que en 1990 (16.8%).
25


Las categoras Programas, Asistencialidad, Infraestructura, permiten visualizar los
nfasis de la poltica gubernamental en el perodo 1990-96 y 1996-2000. Es posible
apreciar que el gasto en programas crece de 2,8 a 4,3% del total entre 1990 y 1996 (fase en
que coinciden los programas P.900 y los dos MECE), para luego caer a 3,1%. La
asistencialidad se va reduciendo de un 7,3% del total a un 6,9% y luego a un 5,6% en
trminos relativos (aunque aumentando decisivamente en trminos absolutos)
26
. En
contrapartida, el gasto en infraestructura crece de 2,5% del total en 1996, a 5,8% del total
en 2000, lo cual es consistente con el periodo en que se inician las inversiones para la
extensin de la jornada.

En trminos de tasa de crecimiento promedio anual, la subvencin, como se dijo,
crece en promedio a un ritmo de 11%, con una ligera baja al final del perodo. Los
programas crecen a una tasa de 20% anual entre 1990 y 1996, pero slo a un 1% en el
perodo 1996-2000. En contrapartida, el gasto en infraestructura crece a un ritmo de 14% en
el perodo 1990-96, acelerndose a un promedio de 35% entre 1996 y 2000, producto de las
inversiones mencionadas para la extensin de jornada.

Es posible concluir que la asistencialidad y especialmente los programas de
mejoramiento de calidad han ido perdiendo importancia relativa hacia el final de la dcada.
Circunstancialmente, por la decisin de pasar al conjunto del sistema escolar al rgimen de
jornada escolar completa, el gasto en infraestructura ha crecido en importancia. En 2000
represent casi el doble que el gasto en programas de fomento en bsica, media y adultos.

Cuadro 7.
Importancia relativa de categoras de gasto en el perodo 1990-2000.

1990 1996 2000
Subvencin 62.4 62.5 63.1
Infraestructura 2.2 2.5 5.8
Programas 2.8 4.3 3.1
Asistencialidad 7.3 6.9 5.6
Preescolar 3.1 3.1 2.9
Educ.Superior 18.2 16.9 15.0
Cultura 0.6 1.1 1.1
Otros 3.3 2.6 3.3
TOTAL (Millones US.$ 2000) 1,104.6 2,148.1 3,038.7
Matrcula Subvencionada* 2,734,934 2,962,227 3,195,701

Fuente: Pablo Gonzalez. (2002 b)
(*) Incluye Matricula de Parvularia del sistema escolar regular

25 Un logro poco tematizado, porque la cobertura y su expansin no ha sido centro del discurso de las
polticas; sin embargo es nodal en trminos de equidad. Se vuelve sobre esto en el acpite 7. Ver adems en el
captulo tercero del libro, el anlisis de Cristin Bellei.

26
El programa de alimentacin escolar pasa de 680 mil a 1 milln de almuerzos diarios entre 1990 y 2000
(Captulo 3).
27

Subvencin: incluye el total del gasto asociado a la matrcula asistente a clases entregado a
los sostenedores.
Programas: incluye P.900, MECE, Enlaces, Montegrande, Rural, etc. Ver conjunto en
Cuadro 9.

La poltica de subvenciones, junto con su crecimiento sostenido, incluy la correccin de
los desequilibrios ms importantes entre ingresos por subvencin y gasto de
funcionamiento normal en los distintos tipos de educacin, con un impacto directo sobre las
coberturas de tres categoras de educacin rural, adultos y especial-, de evidente
significado pro-equidad. La subvencin de adultos (tanto para educacin bsica como
media), junto con crecer a la par del resto del sistema educativo, experimenta dos saltos:
un 87 % de incremento en 1991 y un 47.6 % en 1995. Tambin en 1995 (Ley 19.410), se
modific la tabla y el piso de la subvencin a escuelas rurales, con lo que el gasto total por
concepto de subvencin por ruralidad se triplic (ver Captulo 12). Similarmente, la
subvencin para la educacin especial, pas de duplicar la correspondiente a la educacin
bsica, en 1990, a triplicarla a partir de 1995. Adicionalmente, desde 1995 a 2003 opera
una subvencin especial para las escuelas de sectores de pobreza que extendan su jornada
para ofrecer actividades de reforzamiento al alumnado que exhiba atrasos de aprendizaje
la que fue disminuyendo su cobertura a medida que avanzaba la implementacin de la
iniciativa Jornada Escolar Completa -

Financiamiento Compartido .

En el marco de una reforma tributaria de fines de 1993, se permiti a las escuelas
bsicas privadas subvencionadas (no as a las municipales), y a los liceos tanto municipales
como privados subvencionados, exigir un pago a las familias, que se agrega a la subvencin
fiscal, como formula de financiamiento compartido.
27
Pasado cierto lmite en el cobro a la
familia, disminuye la subvencin proporcionalmente. En el ao 2000, el total recaudado
gracias a este mecanismo, alcanz a US.$ 152,5 millones, cobrados por 1.530
establecimientos participantes de esta modalidad de financiamiento (con una matrcula total
de 975 mil alumnos, equivalentes a un 30,0% del total de alumnos del sistema escolar
subvencionado-). En ese mismo ao, el cobro mensual promedio en el sistema municipal
fue de $ 1.840, y en el sistema particular subvencionado de $ 8.125
28
.

El xito de la frmula de financiamiento compartido en allegar recursos privados a
la educacin, se vio acompaado por dinmicas de segmentacin de la educacin
subvencionada (al diferenciarse por los niveles de recursos que la sostienen) que atentan
contra criterios de equidad. Esto llev a establecer por ley, con carcter voluntario a partir
de 1998 y obligatoriamente a partir de 1999, un sistema de becas por establecimiento (para
los alumnos cuyas familias no pueden cancelar las cuotas exigidas), cuyo nmero mnimo
por establecimiento es creciente con el cobro. El fondo de becas, creciente con el nivel de
cobro, se alimenta tanto de recursos del sostenedor, que corresponden a un porcentaje de
los cobros hechos a las familias, como de una disminucin de los descuentos fiscales a la

27
El 93% del total de establecimientos privados subvencionados se haba acogido en 2000 a la frmula de
financiamiento compartido; slo un 7% de establecimientos municipales (todos ellos de educacin media)
28
Fuente: Oficina de Subvenciones, Ministerio de Educacin.
28
subvencin, los que quedan afectos a ser utilizados en becas totales o parciales para los
estudiantes provenientes de familias de menores recursos.
29


Los mecanismos compensatorios no han sido suficientes, sin embargo, para
neutralizar las tendencias segmentadoras que se iniciaron en los 80, y que la formula
financiamiento compartido probablemente ha contribuido a agudizar. Dos tipos de
evidencia sealan en la direccin de una mayor segmentacin social del sistema escolar. En
primer trmino, el aumento del nmero de establecimientos privados subvencionados se
mantuvo estable entre 1985 y 1994. A partir de ese ao (en que comienza a operar la
frmula de financiamiento compartido), se reinici el proceso de creacin de escuelas
privadas subvencionadas: entre 1994 y 2001 se fundaron poco ms de 800 escuelas de este
tipo, con un aumento del total de la matrcula privada subvencionada que pasa de 32.5% a
36.6% del total entre 1995 y 2001 (mientras que la proporcin municipal de la misma baja
de 56.8% a 53.1% en el mismo periodo Cuadro 2).
30
Por otro lado, segn datos de la
Encuesta Nacional de Hogares, CASEN, mientras en 1990 un 18% de los nios de familias
de los dos quintiles de mayores ingresos asista a escuelas municipales, en 2000 esta
proporcin haba bajado a un 14% . (Garca-Huidobro, Bellei, 2003. Se vuelve sobre esto
en el acpite 7.5, sobre equidad).

4.3. Marco laboral: mejoramiento de remuneraciones y condiciones laborales de los
docentes.

En este mbito de poltica educacional, los principales componentes son: una
sostenida alza de los salarios reales, que entre 1990 y 2000 mejoran en promedio un 138%;
estatutos docentes que significan condiciones laborales protegidas, y que al mismo tiempo
evolucionan hacia su flexibilizacin y adopcin de criterios profesionales de carrera
desempeos en vez de antiguedad como criterio de ascenso-; un sistema nacional de
premios a equipos docentes de establecimientos con mejores resultados de aprendizaje.

Elevacin de las remuneraciones en el perodo.
A lo largo de la dcada pasada los salarios docentes fueron incrementados entre un
145 y un 170% real. Tras esta alza sustancial, han operado lgicas tradicionales e
innovativas de establecer mejoramientos en la remuneracin al trabajo docente. Las
primeras asociadas a la fijacin estatal de una remuneracin mnima nacional para la
funcin docente, como a los criterios clsicos de antigedad y ascenso en el cargo. Las
innovativas asociadas al principio de vincular la remuneracin de los docentes con la
calidad de su desempeo, ya sea medido en forma individual, indirectamente, como
atributos del docente (asignacin de perfeccionamiento), o directamente, por la acreditacin
de un trabajo de excelencia (Premios de Excelencia y Asignacin de Excelencia), o en
forma colectiva, por los resultados de aprendizaje de la escuela (sistema SNED).

El grfico siguiente, muestra el impacto en el mejoramiento salarial de los

29
Ver sobre esto el Captulo 12.
30
El ao 2000, como se dijo, el 93% de los establecimientos privados subvencionados tenan financiamiento
compartido (incluyendo bsica y media). No hay aumento en el nmero de establecimientos municipales en el
perodo 1980-2000; y leve en el de la categora de privados pagados entre 1990 y 1995. (Mineduc, 2003 a).
29
profesores de la aplicacin del conjunto de estos criterios.
31
Como se ve, el incremento ha
sido no slo fuerte, sino adems sostenido en el tiempo. En trminos de la remuneracin
promedio de los profesores municipales, el incremento en valor real ha sido de un 145% a
lo largo de la dcada. La prioridad de la lgica de asegurar un nivel mnimo de ingresos se
expresa en que el sueldo mnimo de los docentes municipales se increment en trminos
reales en un 174% y el de quienes trabajan en colegios privados subvencionados, en poco
ms de un 400%.
32
Finalmente, la homogeneizacin de los ingresos mnimos se expresa en
la igualacin de los salarios de ambas dependencias a partir de 1996. Los incrementos
salariales son superiores al del conjunto de los trabajadores del pas y al de los funcionarios
pblicos, en el mismo perodo. En trminos comparados internacionales, el salario de un
profesor del nivel primario con 15 aos de experiencia en Argentina el ao 1998, equivala
a 1.07 el producto per cpita del pas, en Chile a 1.2 , y en Uruguay a 0.7. (Oecd/Unesco,
2001). Pese a los aumentos sustanciales de las remuneraciones, ni la opinin pblica ni el
Colegio de Profesores han variado en su percepcin acerca de las bajas remuneraciones de
los profesores. Se ha destacado que el propio gobierno ha contribuido a este desfase, al
declarar los aumentos salariales como insuficientes respecto al pago de una deuda de la
sociedad con los profesores, que tena validez a inicios de los 90, pero no hacia el final de
la dcada. (Bellei, 2001-b).

Grfico 1.
Remuneracin docente promedio mensual anual
Jornada 44 horas semanales, pesos 2001
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
Municipal promedio
Municipal mnimo
Privado subv. Mnimo

Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Planificacin y Presupuesto. 2002

31
En el ao 2001, el total de docentes con contratos de 44 horas que es el reflejado en el Grfico-
corresponda al 32%; un 54% tena contratos entre 30 y 44 horas; y un 15% , contratos de menos de 30 horas.
(Mineduc, 2003 b)
32
La base de comparacin en el caso de los colegios privados-subvencionados, no corresponde al promedio
sino al caso observado de remuneracin ms baja de ese subsistema en 1990.
30
Estatuto Docente 1 (Ley 19.070) . 1991

En 1991 el gobierno redefine el rgimen laboral de los profesores, traspasndolos
desde el Cdigo del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que
establece una regulacin nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo,
horarios mximos , rgimen de vacaciones), una estructura comn y mejorada de
remuneraciones, bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el
desempeo en condiciones difciles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo.

El Estatuto es la ms controversial de las medidas de poltica de todo el perodo. Dividi en
su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo slo gracias al
apoyo del Presidente de la Repblica; en el Congreso, los artculos referidos a inamovilidad
en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los
directores, por la propia Oposicin.
33
Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una
reversin de las medidas desreguladoras del mercado laboral docente de los 80 y el
establecimiento de una contradiccin profunda con el sistema de financiamiento va
subvencin por alumno. En efecto, el Estatuto hace prcticamente imposible entre 1991 y
1995- a los sostenedores efectuar movimientos en su planta docente, ajustndolos a la
matrcula y por tanto al monto de los recursos percibidos.

En trminos simplificados pero vlidos, puede afirmarse que el Estatuto dificult la
administracin eficiente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestin, pero
estableci una condicin poltica necesaria para el resto del proceso de cambio: la
gobernabilidad del sistema, lograda en forma decisiva por la satisfaccin, bajo una forma
distinta pero aceptada, de la expectativa mayor del profesorado con la vuelta a democracia,
como era el retorno al statu quo ante , de funcionarios del Ministerio de Educacin. En los
trece aos que van de marzo de 1990 a marzo de 2003, hubo 48 das de paro docente en el
sistema (equivalentes a 36 das de prdida de clases, de los cules 20 de ellos en un solo
conflicto, el ao 1998)
34
, y ninguna oposicin al conjunto de programas destinados a
cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseanza y aprendizaje, ni a la reforma
curricular o la extensin de jornada, corazn de la agenda de polticas educacionales de los
90. Esto, como se ver, no es equivalente a una adhesin a la reforma en sus dimensiones
polticas ms generales.



33
En el Mensaje del Ejecutivo N 43-321, de 15 de octubre de 1990, que inicia el proyecto de Estatuto
Docente, en su art. 3 transitorio, se ordena llamar a concurso a todos los cargos directivos dependientes de
los DAEM. Esta norma no obtuvo el apoyo de la oposicin y no fue aprobada: en cambio se aprob, en el art.
1 transitorio de la Ley 19.070 de 1991, la titularidad automtica para todos los directores en funciones que
tuvieran a lo menos alguno de los siguientes requisitos: a) haber accedido mediante concurso; b) haber
accedido por aplicacin automtica del D.L. 2327, de 1978, sobre Carrera Docente, c) contar a lo menos con 5
aos en la funcin docente directiva; d) tener aprobado un curso de especializacin o de perfeccionamiento
vinculado a la funcin docente directiva. En 1994, el Ejecutivo hizo un nuevo intento de poner fin al carcter
vitalicio de los directores de establecimiento en la educacin municipal, a travs de indicaciones a la
significativa Ley 19.410 (flexibilidad, SNED, Padem, reformas al rgimen de subvenciones). En sta se
aprob la disposicin que, en adelante, los nombramientos de directores seran por cinco aos.

34
Los das de paro docente por ao: 1991: 1 (protesta ex-post por el Estatuto Docente). Todos los paros
posteriores fueron en contexto de negociacin salarial. 1993: 1 da ; 1994: 4 (26 abril, 18 de mayo, 3 y 4 de
octubre) ; 1996: 14 (1 a 14 de octubre); 1998: 28 (1 a 28 de octubre).
31
Estatuto Docente 2. (Ley 19.410). 1995

El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en contexto
democrtico en los aos 91 a 93, permiti que sus plantas docentes crecieran en ese
perodo en aproximadamente un 10%, sin aumentos proporcionales en la matrcula, y por
tanto sus ingresos, lo que llev a desequilibrios financieros estructurales en la educacin
municipalizada.
La necesidad de hacer ms flexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la
planta docente, as como el inters de la poltica gubernamental de introducir innovaciones
al respecto que ligaran remuneraciones con desempeos, llev a una ley de reforma del
Estatuto, que introdujo innovaciones en las direcciones referidas. En primer trmino,
contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM),
se hizo posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley estableci
el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED) de las escuelas, el cual permite
evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan y establecer incentivos y
premios a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje.

La reforma al estatuto docente en 1995, estableci, adems de los reajustes anuales
ordinarios un nuevo aumento en las remuneraciones de los profesores, por la va de
bonificaciones adicionales que relativizan el excesivo peso de la antigedad como criterio
principal del esquema de remuneraciones docentes.

Ley que establece evaluaciones individuales voluntarias de desempeo ( 2001)

A lo largo del ao 2000, el nuevo gobierno llega a un acuerdo con el Colegio de Profesores,
que junto con definir mejoras salariales para el perodo 2001-2003, establece nuevos
criterios para la carrera docente, que vinculan el progreso en sta con evaluaciones
individuales del desempeo y acreditacin voluntaria de competencias en el aula, para el
pago de asignaciones a la excelencia docente. El acuerdo cobra cuerpo en una ley de enero
del 2001 (Ley 19.715), que establece fondos para el pago de tales asignaciones y la
constitucin de una red de maestros de maestros, basada en profesionales de la educacin
acreditados por su excelencia pedaggica.
35

En el presente el foco de las relaciones Ministerio de Educacin-Gremio Docente, lo
constituye la elaboracin de unos estndares de desempeo docente que constituyan la base
de las evaluaciones en las que se funda un nuevo concepto de carrera docente, ms
profesional que funcionaria.


Sistema nacional de evaluacin de desempeo (SNED)

Lo sealado respecto a evaluacin de desempeos individuales como criterio aceptado
de la carrera docente, tal vez no hubiera sido factible para la tradicin gremial docente,
sino hubiera operado desde 1996 el Sistema nacional de evaluacin de desempeo (SNED)
que evala a cada uno de los establecimientos subvencionados del pas y entrega una
asignacin monetaria a los profesores de los establecimientos mejor calificados a nivel
regional.

35
Protocolo Acuerdo Ministerio de Educacin y Colegio de Profesores de Chile A.G.14 de Nov. 2000.
32
El SNED estipula que los establecimientos cuyo desempeo ha sido calificado como
excelente, principalmente medido a travs de las pruebas nacionales de logros de
aprendizaje, recibirn como incentivo una subvencin mensual por alumno. Dichos
establecimientos se seleccionan cada dos aos y representan a lo ms el 25% de la
matrcula regional. El 90% del monto asignado debe destinarse directamente a los
profesores del establecimiento premiado y ser distribuido de acuerdo a las horas
cronolgicas de desempeo de cada uno; el 10% restante se destina a un incentivo especial
a los profesores que hubiesen destacado, a juicio del establecimiento. En general ste se
suele repartir por partes iguales entre el conjunto de profesores. SNED beneficia poco ms
de 30.000 docentes en cada ciclo de su asignacin, como detalla el Cuadro siguiente.


Cuadro 8.
Beneficiarios y recursos del SNED
1996-97 1998-99 2000-01
Establecimientos Premiados 2.274 1.832 1.699
Docentes Premiados 30.600 31.400 32.600
% Sobre el total de Docentes del pas ------- 27,3 % 27,7 %
Monto promedio anual por docente ($ ao 2000) 209.739 221.401 260.245
Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Planificacin y Presupuesto, 2002.

Como los resultados de las pruebas SIMCE estn estrechamente relacionados con
factores no controlables por los establecimientos (como nivel educativo y socio-econmico
de los padres), y tambin para evitar sesgos de seleccin (o discriminacin de alumnos con
dificultades de aprendizaje), el SNED busca corregir ambas limitaciones configurando los
rankings a travs de los cuales se entrega el incentivo a los docentes, en base a grupos
homogneos o de similares caractersticas, tanto socioeconmicas como geogrficas, y
slo se comparan establecimientos que pertenezcan a un mismo grupo. (Mizala,
Romaguera, 2001. Ver Captulo 10).

Bonos salariales: antigedad en el cargo y desempeos.
El siguiente grfico ordena el conjunto de los incentivos monetarios existentes en
Chile en 2003 para los docentes, fruto de las polticas y legislacin referidas. Los montos
(en pesos mensuales) expresan el mximo posible por cada concepto, es decir, a lo que un
docente puede aspirar si opta por uno u otro camino para elevar sus ingresos.
El incentivo ms importante sigue siendo con mucho la antigedad: un profesor
con 30 aos de servicio recibe por ese hecho ms de 275 mil pesos mensuales. Realizar
cursos de perfeccionamiento certificados, que puede llegar a representar ms de 110 mil
pesos mensuales adicionales, es el segundo incentivo ms importante y en efecto, se
relaciona directamente con su quehacer profesional. Los siguientes incentivos en
importancia se refieren ambos a la posicin del docente en el sistema: por un lado si opta
por trasladarse a trabajar a zonas geogrficas o sociales consideradas de difcil desempeo,
puede recibir ms de 80 mil pesos mensuales por ello; con todo, un traslado ms decisivo
33
es migrar hacia funciones directivas o tcnicas y abandonar el aula, en el mximo esto
puede representar poco ms de 55 mil pesos mensuales. Adicionalmente se premia el buen
desempeo colectivo de una escuela, a travs del descrito SNED. El monto promedio
recibido por los docentes por este concepto es de 23 mil pesos mensuales, es decir, el ms
pequeo de los incentivos existentes, aunque tiene la caracterstica de compartirse con el
colectivo docente, lo que estimula a los equipos de profesores, pero hace menos decisivo el
esfuerzo individual por conseguirlo. En cambio, son los dos incentivos ms nuevos los que
se dirigen exclusivamente en esa direccin: la asignacin de excelencia pedaggica
individual -que supone un ao de recopilacin de antecedentes y preparacin para un
exigente examen- significa 46 mil pesos mensuales, el doble que el incentivo colectivo por
desempeo; y si este docente est dispuesto a trabajar capacitando o asesorando a sus pares,
puede recibir mensualmente poco ms de 50 mil pesos ms. En sntesis, pese a los cambios,
los incentivos tradicionales siguen siendo ms fuertes. Sin embargo, tomados en su
conjunto, los tres incentivos referidos al desempeo efectivo pueden significar un monto
similar al mximo posible de perfeccionamiento, y muy superior al de cargos directivos o
de zona.

Grfico 2.
Incentivos monetarios a los docentes.
Monto mensual individual en pesos 2002/3 -mximo posible.
0
25.000
50.000
75.000
100.000
125.000
150.000
175.000
200.000
225.000
250.000
275.000
300.000
A
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Fuente: Ministerio de Educacin, (2003 a).

Relaciones del gremio docente con la reforma

El Colegio de Profesores mantuvo una relacin de oposicin a las polticas
gubernamentales en educacin desde 1995, cuando un liderazgo miembro de la alianza
partidaria gobiernista, es reemplazado eleccin mediante- por dirigentes gremiales
34
afiliados al Partido Comunista. La nueva dirigencia gremial, interpreta las polticas
educacionales de los 90 como continuidad de las del rgimen militar. Junto con el tercer
cambio de gobierno del perodo, en el ao 2000, hay un giro importante que este mismo
liderazgo le imprime al gremio, en un doble sentido: hacia una relacin de cooperacin con
la conduccin de la reforma, y hacia una ampliacin de la agenda gremial, desde un foco
casi exclusivo en la negociacin salarial, a una que cubre el espectro completo de los
asuntos de la educacin.

En 1997 el documento oficial del Congreso de Educacin organizado por el Colegio
de Profesores, en su condenacin de las polticas educacionales del rgimen militar, juzga
que las polticas de los 90 son su continuidad; y en el Informe al Congreso hay referencias
marginales a la reforma educacional, ningn anlisis de la misma en su conjunto, y el juicio
de que los programas de mejoramiento han permitido una mayor incorporacin de los
padres, alumnos y comunidad al proceso educativo y la generacin de espacios de reflexin
y (...) avances en el perfeccionamiento docente. Sin embargo, son intentos insuficientes en
la medida que son soluciones de carcter parcial y su cobertura es reducida y de corto
plazo.(Colegio de Profesores de Chile, 1997: 28).

Tres aos ms tarde, hay un cambio decisivo. En noviembre de 2000, el protocolo
de acuerdo Ministerio-Colegio referido precedentemente, tiene como eje la mutua
conviccin de que la reforma de la educacin y el fortalecimiento de la profesin docente
son procesos inseparables, que comprometen los mejores esfuerzos de los firmantes.
Ambas partes convinieron en trabajar por una eficaz realizacin de la Jornada Escolar
Completa (Ministerio de Educacin y Colegio de Profesores de Chile, 2000). Al inicio del
nuevo siglo, entonces, hay un claro cambio en la relacin del sindicalismo docente con el
gobierno, en que el primero pasa a una postura ms cercana a un gremio profesional
(Nuez, 2001. Ver Captulo 9) .

Debe subrayarse la proyeccin que tiene el giro mencionado, que parece distar de
una decisin tctica superestructural, y reflejar en cambio una evolucin prolongada y
laboriosa de elementos de una nueva identidad profesional. Que surge de las tensiones y
ambivalencias vividas durante los 90 por la profesin docente, entre los rasgos estado-
docentistas de la cultura escolar, burocratismo funcionario, humanismo desvinculado de lo
productivo, enclaustramiento social y conservadurismo pedaggico, con los
correspondientes principios culturales de la reforma de desempeo de profesionales,
orientacin a la eficacia tecnolgica, apertura a la sociedad y el mundo, modernidad y
cambio. (Bellei, 2001-b: 244)

La aceptacin por el sindicalismo docente de Chile de la evaluacin del desempeo
docente y los incentivos de carcter individual, y su participacin efectiva en la
construccin con el Ministerio de Educacin de estndares de buena enseanza, equivale
tanto a un cambio cultural como de estrategia poltica, de profundas implicancias para los
esfuerzos de transformacin efectiva de las prcticas de enseanza y los resultados de
aprendizaje del sistema escolar.



35
5. Programas de mejoramiento.

La agenda de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y de la equidad de su
distribucin social, en su primera etapa fue abordada a travs de un conjunto diversificado
de programas diseados y financiados por el Ministerio de Educacin, y conformados
todos ellos por una combinacin variable de inversiones en medios y tecnologas destinadas
a levantar las condiciones materiales del aprendizaje, con apoyos directos e indirectos para
la renovacin y fortalecimiento de prcticas pedaggicas y de gestin.

La estrategia programas es fundamentalmente de apoyo material y tcnico a las
unidades educativas. A partir de una intervencin en 1990 en slo el decil de escuelas
bsicas de ms pobres resultados, la estrategia se expande y complejiza , abarcando el
conjunto de la educacin bsica a partir de 1992, luego el conjunto de la educacin media
desde 1995, y la formacin docente desde 1997. Hacia el final de la dcada, se agregan
nuevas intervenciones focalizadas en el nivel medio. En suma, se desarrollan un total de
diez programas: dos de ellos de cobertura universal; cuatro de cobertura focalizada; tres
dirigidos a la formacin inicial y en ejercicio de los docentes; y finalmente uno referido a la
implantacin de las tecnologas de informacin y comunicaciones en el sistema escolar.
Post-2000, todos los programas focalizados siguen vigentes, y respecto de los dos de
cobertura universal, si bien no continan como programas, sus componentes se han
institucionalizado y permanecen como parte del quehacer rutinario del sistema.

El conjunto de los programas alcanz a representar en su ao de mayor gasto
relativo (1996), el 4.3% del presupuesto del Ministerio de Educacin ver Cuadro 7-. Si
bien menor en trminos de su peso presupuestal, el vector programas de la accin
gubernamental tiene una importancia estratgica: es el que construye la nueva base de
recursos de aprendizaje del sistema escolar, difunde entre el profesorado las nuevas ideas
curriculares y didcticas, instaura incentivos de nuevo tipo a la gestin descentralizada, y
realiza los principios de discriminacin positiva y estado responsable y promotor.

El siguiente cuadro ofrece una sinopsis de la cobertura, componentes y recursos
promedio por ao, de cada uno de los diez programas aludidos. Sobre cada uno de stos se
describir los qu y los cmo esenciales.
36





36
Versiones detalladas del programa Enlaces, en captulo 8; Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente
en captulo 11; de los programas P.900 y Rural en Captulo 5. Para informacin actualizada sobre los mismos,
ver www.educar.chile; o www.mineduc.cl.

36

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1992C'33'
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37
5.1. Programas integrales y de cobertura universal.

Los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin : MECE-
Bsica y MECE-Media.

Tal como se describe en el Cuadro precedente, los programas MECE consisten en
una intervencin de apoyo a escuelas y liceos de mltiples componentes : inversiones en
infraestructura de edificios y recursos de aprendizaje (textos, bibliotecas, material
didctico, computadores); apoyo asistencial (salud) a alumnado de bsica y educativo a
alumnado de media (talleres de jvenes); organizacin de reglas de juego para incentivar y
financiar la generacin de proyectos de mejoramiento educativo (PME) por equipos
docentes tanto en bsica como en media; talleres de desarrollo docente en media. A este
carcter integral de las acciones de fomento MECE, se suma el que las mismas tienen una
cobertura prcticamente universal, o del conjunto de la educacin subvencionada. Los
objetivos de ambos programas MECE fueron mejorar las condiciones, procesos y
resultados de las escuelas municipales y privadas subvencionadas por medio de la
combinacin de los medios y estrategias mencionados.
37


Ambos MECE invierten de manera importante en recursos de aprendizaje, logrando
hacia el ltimo tercio de la dcada de los 90, un alza sustancial del piso respectivo en el
conjunto del sistema escolar. Lo mencionado incluye la entrega de textos de estudio para
todos los alumnos de bsica y media (entre 1990 y 2001 se pasa de 1.9 a 11.4 millones de
textos distribuidos); bibliotecas para todas las aulas entre 1 y 8 bsico y bibliotecas de
establecimiento (mil libros cada una) para todos los liceos; materiales didcticos para todas
las salas de clase entre PreKinder y 4 Bsico, y para todos los liceos, adems de
equipamiento pedaggico tambin para el conjunto del sistema escolar (televisor,
retroproyector, videograbador y similares). La mayor de las adquisiciones en trminos
financieros y la ms innovativa, tanto para las escuelas bsicas como para los liceos,
corresponde a conjuntos de entre tres y nueve computadores de ltima generacin por
unidad educativa (de acuerdo a su matrcula), adems del equipamiento necesario para el
funcionamiento de una red escolar de comunicaciones (programa Enlaces). Este, como el
componente Rural del MECE, pasan a ser programas en s a partir de 1997. Nos referimos a
ellos ms adelante.

37
El MECE-Bsica fue iniciado en 1992 y cont con apoyo financiero y tcnico del Banco Mundial. Tuvo
una ejecucin efectiva de US$ 192 millones, de los cuales el BM financi mediante un prstamo el 62%
(120.7 millones) . Concluy como un programa financiado y asistido externamente en 1997. Todas sus
acciones fueron luego institucionalizadas como parte de los programas de fomento del Ministerio de
Educacin. El MECE- Media (1995-2000), incluy a todos los establecimientos secundarios (municipales y
privados subvencionados) y ejecut recursos por US.$ 154 millones entre 1995 y 2000, de los cuales un 15%
(23 millones) fue financiado por un prstamo del Banco Mundial. (World Bank, 1999 y 2001).

38

Sera errneo entender los programas MECE slo como inversiones en tecnologa
educativa. Su estrategia de fomento incluy como eje la modernizacin de prcticas
didcticas y de gestin. Desde esta perspectiva, destacan los Proyectos de Mejoramiento
Educativo (PME). Los dos MECE establecieron las reglas y proveyeron la capacitacin y el
financiamiento necesarios para anualmente organizar un concurso de proyectos de
mejoramiento educativo, generado cada uno de ellos por el equipo docente de un
establecimiento. Desde el ao 1992 al 2000, concursaron 15.252 proyectos, de los cuales el
Ministerio de Educacin seleccion y financi 6.940, con una inversin cercana a los US$
46 millones. La introduccin a nivel del sistema escolar en su conjunto de la lgica de
diseo y ejecucin de proyectos, as como de obtencin a travs de medios competitivos de
recursos de los que hay que dar cuenta, ha hecho prctica habitual de docentes y
establecimientos: el trabajo en equipo sobre diagnstico de problemas y diseo de
soluciones, y una mirada evaluativa y ms proactiva que la tradicional respecto al propio
quehacer. Lo cual tiende a situar a los directores y profesores en un marco de nuevas
relaciones de gestin, ms demandantes de coordinacin colectiva, visibles para entes
externos y ligadas a resultados, y no slo al cumplimiento de normas burocrticas.
(Universidad Catlica, 1998; CIDE, 1999)

El MECE-Media agreg a la estrategia PME de incentivo a la pro-actividad
docente, el apoyo a la generacin y sostenimiento de talleres de profesores en cada liceo,
que con un funcionamiento quincenal, aborda tareas de reflexin y desarrollo de
capacidades (Grupos Profesionales de Trabajo). Asimismo, abord la distancia emocional y
cultural de muchos jvenes respecto al trabajo escolar, a travs de talleres de jvenes que
respondan a intereses de los alumnos (Actividades Curriculares de Libre Eleccin en arte,
deporte, comunicaciones, medio ambiente). (Ver captulo 6 en este volumen).

La mayor parte de las lneas de accin referidas , una vez concluidos los programas
MECE, fueron institucionalizadas, o adoptadas como parte del accionar de apoyo
rutinario del Mineduc a escuelas y liceos.

5.2. Programas Focalizados

Tres de los cuatro programas focalizados implementados en la dcada, obedecen al
principio de discriminacin positiva, por el cual se afronta la inequidad asignando recursos
adicionales a las unidades educativas ms carenciadas en trminos de resultados educativos
y del tipo de poblacin que atienden. Estos programas son: el de las 900 escuelas, el
programa de educacin bsica rural y Liceo para Todos. El programa Montegrande, en
cambio, asigna sus recursos por concurso, combinando criterios de capacidades de
innovacin y difusin de las instituciones con vulnerabilidad de la matrcula. Est en su
base la nocin de espacios de anticipacin de la reforma.





39
Programa de las 900 escuelas (P.900)

El P.900 inaugura en la educacin chilena el principio de la discriminacin
positiva, poniendo en prctica una estrategia de mejoramiento que distingue a un
subconjunto del sistema, definido por sus bajos resultados de aprendizaje. El Programa
apoya a profesores y alumnos con material didctico y bibliotecas de aula, con foco en
lenguaje y matemtica; desarrolla Talleres de perfeccionamiento docente en servicio, en
estas dos asignaturas; y Talleres de Aprendizaje en horario alterno con aquellos nios que
muestran retraso escolar o problemas de tipo socio-afectivo. Los Talleres de Aprendizaje
son realizados por monitores de la comunidad, quienes son becados y capacitados por el
Ministerio de Educacin. Las escuelas permanecen en el Programa al menos tres aos y
aqullas que mejoran sus resultados en lenguaje y matemticas egresan y pasan a participar
de los programas de cobertura universal del Ministerio de Educacin para la educacin
bsica (PME, Enlaces). El Programa logra aumentar los puntajes SIMCE de sus escuelas
en magnitud mayor que el resto del sistema, y contribuye a mejorar la posicin relativa de
las mismas en los rankings respectivos en cada Regin. El impacto fue mayor en los
primeros aos del programa (1990-92) que en su fase intermedia (1992-1996),
recuperndose entre 1996-1999. Tal impacto es, al mismo tiempo, a lo largo de la dcada,
tambin mayor en las escuelas con determinadas caractersticas de puntaje de entrada y
tamao: bajo 60 puntos en el SIMCE en una escala de 0 a 100, y entre 100 y 300 alumnos
de matrcula. (Ver captulo 5).

Programa Educacin bsica rural.

Hay poco ms de 4.600 escuelas rurales en Chile, que atienden al 14% de la
matrcula. Con los resultados de aprendizaje ms bajos de la poblacin, estas se
constituyeron desde 1992 en prioridad de la poltica educacional, a travs de un programa
integral que apoy a un subconjunto de ellas (los multigrado), con: i) una nueva propuesta
curricular que facilitara la articulacin entre la cultura rural y los cdigos universales de la
escuela; ii) diseo y produccin de textos y materiales didcticos consistentes con tal
propuesta; y iii) capacitacin docente que supera el aislamiento del profesor rural y lo
provee de conceptos y herramientas metodolgicas relevantes, a travs de un trabajo
permanente en agrupaciones de profesores rurales por localidad en instancias conocidas
como Microcentros de Coordinacin Pedaggica, que se renen periodicamente para
seguir la implementacin de las innovaciones bosquejadas.

Desde 1992 hasta 2000 este Programa estuvo focalizado en 3.285 escuelas rurales
con multigrado e incompletas (slo con alumnos de 1 a 6 grado). A partir del ao 2001
se ampla a 3.620 escuelas e incorpora establecimientos con el ciclo bsico completo de 1
a 8 grado: 129.178 estudiantes y 8. 092 profesores. En forma similar al P.900, los
resultados SIMCE de estas escuelas mejoran ms que los del resto del sistema, y la brecha
con los promedios nacionales disminuye significativamente (Ver captulo 5).





40
Montegrande

El programa Montegrande se centra en un nmero reducido de liceos (51) con el
potencial de anticipar la reforma y constituirse en puntos de innovacin a emular por
otros establecimientos. En 1997, de un total de 1.350 establecimientos secundarios
financiados por el estado, 221 elaboraron proyectos para postular a ser elegidos como
liceos de anticipacinde la reforma. Los proyectos adjudicados (4 aos, con un promedio
de US$ 150.000 anuales por liceo) consideran prcticas de gestin, calidad de la enseanza
y medidas que promuevan la equidad. Los establecimientos seleccionados representan la
diversidad del sistema y se busca que provean ejemplos transferibles de buenas prcticas
en docencia y gestin al resto de las escuelas
38
. Los liceos Montegrande son los primeros
del sistema pblico en utilizar un importante cambio legal introducido por el Segundo
Estatuto Docente: la autorizacin a los directores para que administren fondos pblicos
asignados al establecimiento, llevando as principios de descentralizacin del nivel
municipal al nivel establecimiento.

Liceo para Todos

En 2000, se aborda en el nivel medio, una estrategia comparable a la del P.900 en
bsica: un programa de apoyo para 432 liceos (un tercio del total subvencionado, tanto
generales como tcnico-profesionales), con los resultados de aprendizaje ms pobres y las
condiciones socio-econmicas de su alumnado ms difciles y en riesgo de desercin. Sus
objetivos y estrategia son disminuir la desercin a travs de apoyos asistenciales y de
trabajo con la comunidad, y abordajes didcticos efectivos con jvenes con retraso en el
logro de objetivos en las asignaturas fundamentales (lenguaje, matemtica). Su cobertura es
de aproximadamente 245.000 alumnos (28% de la matrcula subvencionada en el nivel
medio en 2001). (Captulo 6).


5.3. Programas para el fortalecimiento de capacidades docentes.

Todos los programas referidos hasta ahora contienen estrategias de desarrollo
profesional docente, que a diferencia de las tradicionales, se caracterizan por situarse en la
escuela o en grupos de escuelas, donde los docentes se constituyen como comunidades de
pares, que con apoyo del Ministerio a travs de documentacin y su sistema de
supervisin, reflexionan, disean, y ejecutan y evalan acciones de cambio. Las
actividades de desarrollo profesional colectivo que estructuran los Programas de
Mejoramiento, han sido las ms prolongadas y sostenidas lneas de accin en este mbito;
estas iniciaron en cada unidad educativa el camino de renovacin de las prcticas de
enseanza. (Ver captulos 5, 6 y 11).


Desde 1996 se complementa el abordaje sealado con estrategias ms clsicas de
cursos para la formacin en el nuevo currculum, y dos programas altamente innovadores:

38
En 1997 las escuelas Montegrande matricularon a 40.000 alumnos, o 5.4% del total de la matrcula de
escuelas secundarias con financiamiento estatal.
41
uno dirigido a la renovacin de instituciones formadoras de profesores; y otro, de pasantas
docentes en el exterior. (Captulo 11).

Mejoramiento de la Formacin Inicial Docente

Entre 1997 y 2001, un conjunto de 17 instituciones universitarias formadoras de
profesores (que cubren el 78 por ciento del estudiantado de las carreras de pedagoga)
trabajaron en la implementacin de proyectos integrales de reforma definidos por ellas
mismas, y que ganaron concursando con otras 15 instituciones. Los proyectos fueron
elaborados dentro de parmetros y orientaciones amplios definidos por el Ministerio de
Educacin. Por ejemplo, en sus redefiniciones curriculares deban otorgar un lugar
privilegiado a las prcticas de los alumnos; en el mbito del robustecimiento institucional,
los proyectos deban exhibir compromisos y estrategias de vinculacin con facultades
disciplinarias o centros de investigacin, por un lado, as como con el sistema escolar, por
otro.

El programa tuvo un financiamiento de US. $ 30 millones y complet en 2001 su
primera fase. Cada una de las universidades recibi en promedio 1,7 milln de dlares en
cuatro aos. En su implementacin los proyectos han variado de acuerdo a las
especificidades institucionales del caso. Cuatro resultados destacan de esta crucial
estrategia de fortalecimiento de las capacidades de los docentes. Curricularmente, se logr
un cambio de posicin e importancia de la prctica en el proceso de formacin inicial de
los profesores, de estar ubicada al final del proceso formativo, a ser parte de ste desde el
inicio, y de ser un ejercicio formal y pobremente supervisado, a ser un elemento articulador
en la formacin. Segundo: elaboracin conjunta (Universidades y Ministerio de
Educacin) de Estndares de Egreso para los profesores, los que permitirn evaluar el
desempeo de los estudiantes de profesor al momento de concluir sus estudios, as como a
las instituciones formadoras
39
. Tercero, sustancial alza de la calidad y contemporaneidad
de las bibliotecas junto a inversiones en TICs. Por ltimo, el programa contribuy al alza
de los puntajes de ingreso a las carreras de pedagoga, a travs de una estrategia de becas y
apoyos a postulantes de excelencia (1.184 estudiantes de ms de 600 puntos en la PAA
becados para estudios de pedagoga). (Avalos, 2003).

Programa de capacitacin para el nuevo currculum.
Entre 1997 y 2002, el Ministerio de Educacin organiz procesos de capacitacin
masivos, a travs de cursos sobre los contenidos y enfoques disciplinarios ms complejos
de los nuevos programas de enseanza bsica y media. La magnitud de la tarea demand la
participacin de decenas de instituciones de educacin superior, que concursaban cada ao
ante el Ministerio de Educacin para ejecutar los cursos relacionados con las distintas reas
de aprendizaje. El proceso se llev a cabo en dos momentos del ao escolar (en ambas
fases, el perfeccionamiento fue gratuito y voluntario para los profesores y docentes

39
Los estndares consisten en criterios de desempeo docente, verificables a travs de indicadores que se
proponen en cuatro facetas o mbitos del proceso de enseanza-aprendizaje: preparacin del acto de ensear;
creacin en el aula de un ambiente propicio para el aprendizaje; enseanza propiamente tal; trabajo
profesional en la institucin educativa y fuera de ella. (Avalos, 2003)

42
directivos): un curso de 70 horas durante las vacaciones de verano; actividades de
profundizacin en las vacaciones de invierno, en la modalidad presencial o a distancia,
particularmente en aquellos sectores de aprendizaje en que la reforma curricular sealaba
cambios de mayor complejidad. Cada ao particip por sobre el 85% de los profesores de
los grados que el ao siguiente implementaran nuevos programas de estudio. El nmero
de docentes anual se puede observar en el cuadro siguiente:

Cuadro 10.
Docentes participantes en cursos de perfeccionamiento para reforma curricular

1999 2000 2001 2002
Bsico 22.143 27.050 26.615 23.530
Medio 11.174 13.107 15.672 9.770
Directivos 5.504 6.634 5.674 ----
TOTAL 38.821 46.791 47.961 33.300
Fuente: Mineduc. CPEIP, 2003.

Pasantas al exterior.
El esfuerzo de desarrollo profesional empujado por las polticas ministeriales ha
incluido desde 1996 un Programa de Becas en el Exterior para Profesores. Cada ao un
grupo de docentes es seleccionado por el Ministerio de Educacin para viajar a estudiar en
Universidades y centros educativos (a conocer prcticas escolares de excelencia), como una
forma de fortalecimiento de la profesin y de impulso a la innovacin. Los docentes
involucrados (cuadro 11) han asistido a centros de excelencia en Alemania, Inglaterra,
Francia, Blgica, Espaa, Holanda, Israel, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canad,
Mxico, Cuba, Argentina, Bolivia, Brasil, Per, Colombia y Puerto Rico. A travs de estas
modalidades, hasta el 2002 inclusive, fueron beneficiados con becas de estudio 5.060
profesionales de la educacin, provenientes de las trece regiones del pas y de todos los
niveles del sistema.

Cuadro 11.
Cobertura del Programa Becas en el Extranjero para Profesores

Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total
Docentes 588 796 902 936 916 462 460 5.060
Fuente: Ministerio de Educacin, CPEIP, 2003.



43
5.4. Programa ENLACES de Informtica Educativa.

A travs de su proyecto Enlaces, creado dentro del programa MECE-Bsica, y
expandido luego a la educacin media, el Ministerio de Educacin construy a lo largo
de la dcada pasada la infraestructura de equipos, capacitacin docente y conexin a
redes, como para proveer de acceso a las nuevas tecnologas de informacin y
comunicaciones (TIC) a prcticamente el conjunto de la matrcula.

Como revelan los datos del Cuadro 12, el 89% de la matrcula de bsica, y el 93%
de la del nivel medio, estaban en diciembre de 2002 cubiertos por la red Enlaces y su
provisin de equipos, apoyo tcnico y capacitacin docente. El mismo cuadro revela, a
travs de los datos de progresin del nmero de las visitas mensuales al Portal Enlaces en
Internet, el crescendo del uso escolar de las TIC.

Cuadro 12.
Informtica Educativa: Cobertura Red Enlaces

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Establecimientos en Enlaces
183 472 1.415 3.150 4.246 5.307 6.234 7.247
Escuelas 121 311 942 2.211 3.002 4.042 4.965 5.918
Liceos 62 161 473 939 1.244 1.265 1.269 1.329
% Matrcula en Enlaces 4% 10% 28% 56% 69% 80% 86% 90%
Escuelas 3% 8% 22% 49% 62% 75% 84% 89%
Liceos 6% 17% 43% 77% 91% 91% 92% 93%
Uso de 25.000 125.000 500.000 1.000.000
!"isitas Mes #ortal$
Fuente: Mineduc, Enlaces. 2002.



Ms all de la adquisicin e instalacin de hardware en las escuelas a nivel nacional,
Enlaces desarrolla una estrategia para la adquisicin de competencias TIC por los docentes
que descansa en una red de capacitacin e informtica educativa sostenida por 24
universidades. La red la lideran seis de ellas con capacidades tanto en ingeniera como en
educacin. El centro del quehacer de esta red es la capacitacin de profesores, la que se
realiza a 20 profesores por establecimiento durante 2 aos; esto ha significado
aproximadamente 90 mil docentes capacitados hasta el 2002 (ms del 70% del total de
docentes del pas). Dependientes de estas universidades, un cuerpo total de
aproximadamente 1.000 capacitadores y 200 tcnicos forman y apoyan in situ a los
docentes de cada una de las escuelas que est en Enlaces. Durante los dos primeros aos,
los docentes participan en 100 horas de entrenamiento; y en los aos siguientes se les da
apoyo tcnico y talleres de actualizacin dos veces al ao.

Enlaces significa institucionalmente el establecimiento y maduracin de una nueva
relacin del sistema universitario con el sistema escolar. Adicionalmente, para el
Ministerio de Educacin, Enlaces significa el caso mayor de una intervencin indirecta , a
travs de la red universitaria aludida y su autonoma. (Hepp, 2003. Ver captulo 8).

44
Enlaces signific una inversin de US$ 145 millones en el periodo 1992-2002. Una
medida del logro de este programa es que en la evaluacin internacional realizada por el
proyecto SITES de la IEA, Chile figura en el promedio internacional en trminos de
nmero de alumnos por computador, tanto en bsica como en media; as como en el uso de
los mismos, y por sobre tal promedio en el porcentaje de profesores capacitados.
(Mineduc- SITES, 2002).

Cabe sealar la importancia de esta iniciativa en la reduccin de la brecha digital en el
pas. En efecto, de acuerdo al ltimo Censo (2002), solo el 20% de la poblacin accede a
las nuevas tecnologas en sus hogares; mientras que gracias a Enlaces el 90% de los nios
y jvenes cuentan con estas nuevas herramientas en sus establecimientos educacionales.

5.5. Innovacin y limitaciones en la estrategia de programas

Desde una perspectiva general de polticas, los programas inauguran nuevos medios
y estrategias de intervencin pblica en educacin, caractersticos de la mixtura
estado/mercado, centralista/descentralizada del paradigma de los 90. As, cruza al conjunto
caracterizado de programas una combinacin de estrategias directas e indirectas de
intervencin estatal . Las primeras suponen la intervencin del Ministerio de Educacin a
travs de su financiamiento y sistemas de apoyo y supervisin, son por lo tanto de arriba
hacia abajo en su modalidad de implementacin y dirigidas tanto a levantar condiciones y
medios materiales para la enseanza y el aprendizaje, como a cambiar prcticas. Las de
intervencin indirecta suponen acciones a travs de incentivos y mecanismos competitivos,
destinados a generar iniciativas desde la base; as como la intervencin a travs de
convenios del Ministerio de educacin con terceros (como en el caso de Enlaces), o la
organizacin por ste de procesos en que la demanda define las opciones o las respuestas
(como en el caso de los PME y de las Bibliotecas del nivel medio). Para el estado, esta
combinacin de medios y estrategias permite diferenciar los apoyos y gestionar el
equilibrio entre acciones de empuje rpido y dirigista, y acciones ms de mediano plazo y
abiertas, de creacin de capacidades.

La limitacin ms clara de los programas es su tendencia a la autorreferencia y lo
que ella produce como disminucin de su impacto agregado sobre el sistema escolar .
Desde la perspectiva de las unidades escolares, la riqueza y variedad de sus iniciativas y
demandas presenta problemas de sobrecarga de la agenda y la necesidad de esfuerzos de
convergencia y alineamiento que se acentan desde el 2000.

La estrategia programas representa una de las concreciones del paso de un estado
prescindente a uno promotor en educacin, y una transformacin profunda de las
capacidades de diseo y ejecucin de estrategias de innovacin y apoyo a los
establecimientos escolares por parte del Ministerio de Educacin. Cambios en el perfil
profesional de los cuadros responsables (hacia equipos multidisciplinarios jvenes), en las
tecnologas de diseo, seguimiento y control de los programas (informatizacin,
evaluaciones externas), y en su cultura de trabajo (de burocrtica a orientada a resultados),
son algunos de los rasgos que conforman, al sostenerse en el tiempo su accionar y crecer su
45
rango de influencia, un importante factor de cambio en el centro ministerial del sistema
(Jara, 2002. Ver captulo 13)


6. Reforma : la transformacin del currculum y de la jornada escolar.

Como se mencion en la Introduccin, mientras los programas de mejoramiento se
caracterizan por ser intervenciones dentro de los lmites institucionales y curriculares del
sistema educativo, la reforma del currculum y de la escala temporal de funcionamiento del
sistema escolar, innovaciones ntimamente ligadas, cambian los lmites de ste en dos
dimensiones cruciales.

6.1. Reforma del Currculum

Subyace a la reforma curricular el acuerdo ampliamente compartido en la sociedad
chilena de que el sistema escolar a comienzos de los noventa era anacrnico, y que
requera una transformacin profunda para preparar a sus estudiantes para comprender el
mundo y competir en l, de una manera que permitiera crecer, a las personas y al pas, en
una economa y una sociedad especialmente dinmicas e insertas en un nuevo contexto
internacional, sin perder la identidad. Esta visin bsica es la que plasm la Comisin
Nacional de Modernizacin de la Educacin de 1994, y que sostiene el cambio del
currculum escolar.

Proceso de elaboracin

Desde la perspectiva de su elaboracin, el currculum de la reforma tiene dos rasgos
que lo singularizan. Se trata de un proceso prolongado, que abarca los perodos 1992-1995
para el caso de la educacin bsica y 1996-2001para el de la educacin media. En ambos
perodos hay participacin de instancias extra sistema escolar (Picazo, 2000; Gysling, 2003.
Ver Captulo 4 ). Asunto clave que habla de la envergadura del proceso referido, la
legitimidad consiguiente de las definiciones a que se arriba, y del abordaje tarea nacional
con que fue asumido, ms all del mbito educativo. Las instancias aludidas fueron: i) la
Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin (1994), instancia polticamente
plural e institucionalmente de espectro especialmente amplio, que convino y explicit un
marco valrico para la educacin escolar, que posteriormente constituy la base de
losobjetivos transversales del marco curricular
40
; ii) un proceso de Consulta Nacional
(junio-agosto 1997) sobre una propuesta de currculum para la Educacin Media elaborada
por el Ministerio de Educacin, que incluy a poco ms de medio centenar de instituciones
(entre ellas una decena de universidades, el Colegio de Profesores, la Confederacin de la
Produccin y del Comercio, las Fuerzas Armadas, la Iglesia Catlica, la Masonera), y al
total de los establecimientos secundarios del pas
41
; iii) un proceso prolongado (1995-

40
En 1992, sin tal definicin, una propuesta de marco curricular nacional tuvo la oposicin abierta de
amplios sectores, incluida la Iglesia Catlica. (Picazo, 2000; Libertad y Desarrollo, 1992)
41
La Consulta llev al Ministerio a modificar su propuesta: el cambio ms importante afect la definicin
propuesta de los tiempos para la educacin tcnico- profesional -que fueron ampliados-.

46
1997) en que participan distintas agrupaciones gremiales del campo productivo que, en
dilogo con el Ministerio de Educacin e instituciones universitarias, produjeron
definiciones de perfiles de egreso para cada una de ms de cuarenta especialidades que
organizan la nueva educacin media tcnica-profesional; iv) por ltimo, la intervencin
extra-Ministerio y extra-sistema escolar permanente del referido Consejo Superior de
Educacin, autoridad final en materias curriculares desde la LOCE de 1990. (Gysling,
2003; Miranda, 2003. Ver captulos 4 y 7).

Cuatro ejes de cambios

La reforma del currculum implica cambios en cuatro dimensiones del mismo : i)
sus relaciones de control ; ii) las caractersticas de su arquitectura mayor o estructura (qu
secuencia de aos, organizada cmo; qu distinciones dentro de tal secuencia); iii) su
organizacin en espacios curriculares determinados dentro de tal estructura (hay nuevas
asignaturas, o redefinicin de relaciones entre las mismas?); iv) y cambios de orientacin y
contenidos dentro de tales espacios curriculares, reas, o asignaturas (Cox, 2001).

Control

Respecto a la dimensin del control y regulacin del currculum, el cambio
fundamental es heredado del rgimen militar y su orientacin es descentralizadora. Como
ya se ha referido, la LOCE de 1990 estableci que los establecimientos podan definir sus
propios planes y programas de estudio, dentro de un marco nacional de objetivos
fundamentales y contenidos mnimos elaborado por el Ministerio de Educacin y aprobado
por el Consejo Superior de Educacin, institucin creada por la misma LOCE y de
naturaleza estatal ms que gubernamental. (ver nota 12)

El pas cuenta con un marco curricular para la educacin bsica desde 1996, para la
educacin media desde 1998, y para la educacin parvularia desde 2001. A partir de stos,
tanto el Ministerio de Educacin, como los establecimientos que as lo hayan decidido, han
elaborado programas de estudio que en el ao 2002 cubren toda la secuencia escolar. La
descentralizacin del control del currculum hasta ahora no ha significado, sin embargo, un
cambio significativo en la proporcin de establecimientos con programas de estudio
propios. A diciembre del ao 2.001, un 14% de las escuelas y liceos contaba con planes y
programas propios de estudio, en alguna asignatura de alguno de los grados . (Mineduc-
UCE, 2002 a y b)

Estructura.

Por estructura del currculum se entiende aqu el ordenamiento de su secuencia
por niveles (bsica/media) y su diferenciacin interna (determinados canales u opciones
curriculares para determinado tipo de alumnos o instituciones). Desde esta perspectiva, la
reforma curricular del presente no toca la distincin entre bsica y media y el nmero de
aos de cada uno. Se mantuvo la estructura ocho/cuatro que define el nmero de aos de
la educacin chilena desde 1967. El cambio fundamental en esta dimensin afecta, a la
educacin media. El currculum de la reforma se estructura en este nivel en base a la
distincin entre Formacin General y Formacin Diferenciada, que se aplica tanto a la
47
modalidad humanista-cientfica (HC) como a la tcnica-profesional (TP), y que modifica
profundamente lo que se propone como oportunidades de aprendizaje al conjunto de la
matrcula entre 14 y 17 aos.

Esquemticamente, los cambios especficos que la nueva estructuracin del
currculum define son:

i) los dos primeros aos de la educacin media (aos 9 y 10 de la secuencia
escolar), son de Formacin General e implican un currculum comn para toda la
matrcula, con independencia de la modalidad del establecimiento (HC o TP) a que asista
un alumno. Este cambio significa que la experiencia escolar es comn hasta el segundo ao
medio; asimismo, que la decisin vocacional que antes de la reforma alumnas y alumnos
deban obligadamente tomar al finalizar su octavo ao bsico, normalmente a la edad de 13
aos, hoy la toman con dos aos ms de educacin general, a los 15 aos.

ii) los dos ltimos aos de la educacin media (aos 11 y 12), tienen, en ambas
modalidades, un currculum que combina Formacin General con una Formacin
Diferenciada (o con un cierto grado de especializacin). La combinacin es de mayor
tiempo para la Formacin General en la modalidad Humanista Cientfica - dos tercios del
total del tiempo, aproximadamente -; y, a la inversa, de mayor tiempo para la Formacin
Diferenciada en la modalidad Tcnico-Profesional - dos tercios del total del tiempo -.
Ambas modalidades conservan un ncleo curricular comn en 3 y 4 medio,
correspondiente a las asignaturas de Lengua Castellana y Comunicacin, Matemtica,
Historia y Ciencias Sociales e Idioma Extranjero.

iii) la Formacin Diferenciada en la modalidad Tcnico-Profesional se organiza en
46 especialidades correspondientes a 14 sectores econmicos o familias de ocupaciones.
Debe contrastarse estas cifras con las ms de 400 especialidades de la situacin pre-
reforma. Las nuevas especialidades se ofrecen sobre una base de Formacin General
sustancialmente ms robusta que la de la situacin precedente, y orientadas, en sus
contenidos especficos y prcticas, a preparar para una vida de trabajo en un sector
ocupacional, ms que para un puesto de trabajo, sobre cuya permanencia, o la de las
tecnologas en las que se basa, no hay certeza como en el pasado. Como se refiri, las
definiciones de los perfiles de desempeo al egreso de tales especialidades provienen de un
esfuerzo de elaboracin conjunta prolongado, por parte de los mbitos empresariales y
educativos relevantes. (Miranda, 2003, ver Captulo 7).

iv) la Formacin Diferenciada en la modalidad Humanstico-Cientfica, se basa en
la necesidad de atender las aptitudes e intereses personales, y las disposiciones
vocacionales de alumnos y alumnas. Concretamente supone que los alumnos tienen la
opcin de dedicar ms tiempo a una combinacin de asignaturas que les interesen o
atraigan ms. Estas, en su opcin diferenciada tratan con mayor latitud o profundidad
determinados temas. Al respecto, en 3 y 4 Ao, el marco curricular define, para cada
asignatura , objetivos y contenidos para la Formacin General, y otros para la Formacin
Diferenciada. Los establecimientos, sin embargo, eligen qu y cuantos canales u opciones
de diferenciacin ofrecer.
42


42
As, mientras la arquitectura del plan de estudios diferenciado es libre para cada establecimiento, dentro
de unas reglas mnimas de composicin, los ladrillos de la misma (objetivos y contenidos diferenciados en
48
La estructura descrita tuvo como fundamento la necesidad de establecer una ms
slida formacin general para el conjunto de la matrcula, como respuesta a los nuevos
requerimientos de las personas, la sociedad y el desarrollo productivo. La evidencia de
investigacin socio-educativa del pas, las opiniones de los empleadores y de las familias,
y el conjunto de la evidencia internacional comparada sobre la materia fueron
convergentes al respecto.
43


Organizacin curricular.

En lo que se refiere a nuevas categoras de asignaturas o mbitos del currculum, la
reforma involucra i) una intensificacin y explicitacin mucho mayor que la tradicional de
la dimensin moral de la educacin, plasmada en unos Objetivos Fundamentales
Transversales y concordante con el diagnstico del dficit de socializacin proveniente de
una institucin familiar en crisis y un orden social de lmites y jerarquas ms fluidas que
en el pasado; ii) la inclusin a travs de todo el currculum de la informtica, como lenguaje
y tecnologa basal de la vida en la sociedad contempornea; iii) la inclusin de un espacio
de experiencia formativa referido a la tecnologa; iv) por ltimo, el inicio ms temprano del
aprendizaje de un idioma extranjero, que se adelanta de 7 a 5 Ao Bsico.

Los cambios en el adentro de la experiencia escolar: reorientacin y nuevos
contenidos y habilidades.

Los cambios al interior de las asignaturas obedecen a un triple criterio: cambio de
nfasis, de contenidos a competencias; actualizacin y enriquecimiento, o estndares ms
altos; y significacin o relevancia en trminos de conexiones con la vida de las personas.

Respecto a la primera de las dimensiones mencionadas, el cambio es desde un
nfasis casi exclusivo en comunicar unos "paquetes" de conocimientos estables, como
imagen ordenadora, a un nfasis en desarrollar habilidades para acceder al conocimiento
que se expande y vara en magnitudes desconocidas hasta el presente. Desde esta
perspectiva el nuevo currculum apunta a organizar experiencias de aprendizaje para
formar en:

criterios y esquemas de comprensin;
manejo de mtodos y de capacidades para seleccionar y discernir; y,
competencias que permitan crecer y adaptarse a las realidades de conocimientos y
sociedad cambiantes.

En trminos generales, el currculum de cada asignatura fue redefinido acorde con
la necesidad de responder a la exigencia externa, de la sociedad al sistema escolar, de
formar, ya sea en unas nuevas habilidades; o, con mayor nivel e intensidad, en unas
habilidades que han sido objetivos de aprendizaje tradicionales. Entre estas destacan:
capacidad de abstraccin, pensamiento sistmico, experimentacin y aprender a aprender,

cada asignatura) estn definidos en el marco curricular oficial. Como en otras dimensiones de las polticas de
los 90, se aprecia aqu una vez ms la combinacin de principios centralistas y pro-unidad curricular de la
nacin, con principios descentralizadores y valoradores de la diversidad curricular .
43
Cariola Leonor, Labarca Guillermo, et.al.,. (1994). Errzuriz Margarita Ma., Martinic Sergio, et. al.,.
(1994) OECD (1994).
49
comunicacin y trabajo colaborativo, resolucin de problemas, manejo de la incertidumbre
y adaptacin al cambio (Mineduc, 1998).
44


La reforma curricular Chilena es conservadora respecto a la temtica de la
integracin entre disciplinas o reas del currculum. La opcin asumida fue de cambio
dentro de categoras y no entre las categoras organizadoras de las oportunidades de
aprendizaje.

La implementacin de la reforma curricular fue definida con una gradualidad de
ingreso de los diferentes grados o cursos al nuevo rgimen curricular por ao. As, sta
comenz en 1997, con los grados iniciales del Nivel Bsico (1 y 2 grados), para continuar
con el 3 y el 4 grados en 1998; desde 1999, se llev a cabo una implementacin que
incluy un grado de educacin bsica y uno de educacin media por ao, hasta concluir en
el ao 2002, con el 8 ao de la Educacin Bsica y el 4 Ao Medio del nivel secundario.

6.2. Nivel de implementacin del Nuevo Currculum

Ciertamente que el proceso completo de adopcin, en las prcticas de aula, de un
nuevo currculum, toma un tiempo ms largo que el descrito. El sistema escolar en su
conjunto est en Chile, en este mbito, en la transicin de un currculum prescrito
plasmado en unas definiciones oficiales, a un currculum implementado, que es asumido en
los proyectos educativos y en la gestin de los establecimientos, y vivido por tanto como
oportunidades efectivas de aprendizaje en las salas de clases, talleres, laboratorios y patios
del sistema escolar del pas. Al respecto, la evidencia que provee el seguimiento de la
implementacin curricular por parte del Ministerio de Educacin
45
, permite dos
conclusiones generales: en primer trmino, que la dimensiones de cambio en la
organizacin y estructura del currculum han sido puestas en prctica. La nueva asignatura
de Educacin Tecnolgica, como los objetivos transversales, o el idioma extranjero desde
quinto ao bsico, por un lado, como, ms exigentemente, el cambio de la estructura de la
educacin media, por otro, son parte en 2002 del funcionamiento rutinario del sistema
escolar a lo largo del pas. Lo son, sin embargo, en forma ms nominal que sustantiva en
muchos casos, porque los cambios implicados son de prcticas y esto lleva tiempos y
esfuerzos de apoyo y presin reconocidamente ms prolongados.

Al respecto, la apropiacin de los nuevos programas de estudio por los docentes es
gradual, verificndose una creciente cobertura curricular (entendida como proporcin de los
programas de estudios que es declarada como trabajada por los profesores), en el segundo y
siguientes aos de su aplicacin. En este plano se verifica adems un patrn esperable
respecto a lo que es inicialmente omitido: los contenidos ubicados al final del ao escolar y
los que son nuevos o especialmente demandantes de innovacin didctica (Mineduc 2002, a
y b)

44
Fueron referencias relevantes de la elaboracin curricular en este aspecto, el Informe del Ministerio del
Trabajo Estadounidense (SCANS, 1992), y el Informe Towards a Learning Society , de la Comunidad
Europea (European Comission, 1996)
45
Iniciada la implementacin de la reforma curricular el Ministerio estableci una Unidad de Seguimiento de
la misma, que recoge evidencia en forma sistemtica, basada en cuestionarios a muestras probabilsticas
representativas nacionales de profesores y directivos; anlisis de material documental (cuadernos de los
alumnos, guas y planificaciones de clases de los profesores); entrevistas a profesores y directivos; y
observacin de clases.
50
Los profesores han contado con distintos tipos de apoyo en el proceso de su
apropiacin del nuevo currculum. En primer trmino, los cursos de familiarizacin con los
nuevos programas, as como el trabajo de reflexin y estudio en equipo en cada
establecimiento, llevado adelante por los programas focalizados en bsica (Programa P.900
y Rural), y por el MECE, Montegrande y Liceo para Todos en la Educacin Media. Por
otro lado, han sido apoyos permanentes e importantes para la puesta en prctica efectiva del
nuevo currculum, el alineamiento con ste de las pruebas SIMCE de medicin de logros de
aprendizaje en 4, 8 y 2 Ao Medio; as como la armonizacin con el mismo, en trminos
de objetivos, contenidos y actividades sugeridas para los alumnos, de los libros de texto
que el Ministerio adquiere y distribuye anualmente para el conjunto de la matrcula
subvencionada.

Los apoyos referidos no pueden hacer perder de vista los lmites y dificultades que
se confrontan respecto a la brecha existente en la actualidad entre los requerimientos
didcticos del nuevo currculum y las caractersticas heredadas de la docencia escolar.
Sobre stas y su significado los propios docentes son especialmente claros. La evidencia
provista por la medicin internacional TIMSS de 1998 mostr que pese a que los
profesores del pas exhiben una preparacin en trminos de aos de estudio y calificaciones
formales comparable al promedio internacional, en trminos reales muestran una marcada y
central diferencia con sus pares de otros pases: una proporcin alta de ellos declara no
encontrarse preparada para ensear las disciplinas del caso. Cuarenta y cinco por ciento de
los alumnos de 8 bsico (de 1998) era enseado por docentes que declararon entonces una
baja confianza en su preparacin para ensear matemtica, ms de tres veces el promedio
internacional (14%). La situacin respecto a ciencias, era igualmente dramtica: dos tercios
de los alumnos con profesores que declararon baja confianza en su preparacin para
ensear ciencias, (contra un 39% del promedio internacional). (Mullis, Martin et.al., 2000,
Exhibit 6.3; Martin, Mullis, et.al. 2000, Exhibit 6.3). Las bases de esta inseguridad estn
directamente relacionadas con caractersticas de su formacin inicial, que desde hace ms
de un cuarto de siglo no prepara a profesores para el segundo ciclo de bsica (grados 5 a 8),
con especializacin en alguna disciplina (o mencin). Se vuelve sobre este crucial
problema en el acpite de cierre.

6.3. Jornada Escolar Completa

La extensin y calidad del tiempo de trabajo escolar es un factor clave en el
aprendizaje de los alumnos. Tanto las escuelas como los sistemas educativos nacionales
que exhiben mejores resultados de aprendizaje, tienen sistemticamente mayores tiempos
de trabajo escolar que el resto. La evidencia de investigacin comparada internacional
sobre factores que impactan positivamente el aprendizaje destaca el tiempo como uno de
los decisivos.
46


La poltica de extensin de la jornada escolar iniciada en 1997, expande en trminos
absolutos la jornada y la reorganiza internamente, al definir que esta debe ofrecerse en una
jornada completa diurna, y no en media jornada.

46
Ver por ejemplo, Prisoners of Time, Report of the National Comission on Time and Learning , Washington,
Abril 1994, p.7.
51
La extensin de la jornada se fund en requerimientos de calidad como de equidad.
En trmino de la primera: las habilidades de orden superior que el sistema escolar, a travs
de la reforma curricular y todos los programas de apoyo descritos en este captulo, procura
hoy comunicar, exigen tiempos de aprendizaje mayores que los requeridos por habilidades
ms limitadas, como la memorizacin. El tiempo de la exploracin y el anlisis es mayor
que el de la narrativa y el dictado; pruebas de desarrollo y la pedagoga de proyectos
suponen mayores tiempos que pruebas de opciones mltiples y replicacin de respuestas
provenientes de fuentes "cerradas" , como resmenes o fichas.

En trminos de criterios de equidad, hay una vinculacin estrecha entre el factor
tiempo de trabajo escolar y aprendizaje en contextos socialmente vulnerables. Para los
grupos pobres, con cdigos socio-lingusticos distintos a los de la cultura escolar, la
experiencia en sta equivale a la del aprendizaje de un nuevo cdigo.(Bernstein, 1971).
Esto requiere mayores tiempos que los que necesitan los alumnos de grupos medios y altos,
en cuya socializacin familiar ya han adquirido los cdigos de la escuela. La repeticin de
curso est ntimamente asociada a este fenmeno. La escuela debe organizar sus tiempos
considerando los requerimientos de aprendizaje de los distintos grupos sociales y el hecho
objetivo adicional de que los grupos ms desprovistos no cuentan con un 'espacio
pedaggico' en sus casas -para hacer las tareas-, el cual debe ser provisto por tiempos
adicionales de la institucin escolar.

El paso de una atencin organizada en dos turnos de seis horas pedaggicas, a una
jornada completa -8 horas pedaggicas de 45 minutos, implica una mejora absoluta en los
tiempos de trabajo de los alumnos en las asignaturas del currculum, as como para
actividades extra curriculares, y la posibilidad de un aprovechamiento educativo extra-
jornada de clases de las instalaciones por alumnos y profesores, de importantes
implicancias formativas e impactos sobre equidad (al ofrecerse un espacio pedaggico a
alumnado que tiene dificultades para trabajar en sus casas).

El impacto en horas de la extensin de la jornada escolar para cada nivel y
modalidad del sistema escolar es de :

232 horas cronolgicas anuales de tercer a sexto grado en bsica.
47

145 horas en los grados 7 y 8 de bsica.
261 horas en los dos primeros grados de la educacin media
174 horas en los dos ltimos grados de la educacin media

La jornada escolar completa tiene asimismo un impacto directo sobre las condiciones
de trabajo de los docentes, al disminuir drsticamente el nmero de ellos que trabaja en ms
de un establecimiento: slo 13% del total en 2002. (Mineduc, 2003 b)

La implementacin de la Jornada Escolar Completa (JEC), involucra inversiones de
gran escala en infraestructura (aproximadamente US.$ 1.200 millones), y mayores costos
recurrentes en subvenciones, para pagar las horas docentes adicionales.

Para apoyar el ingreso de los establecimientos educacionales municipales y particulares
subvencionados a la JEC, por ley (19.532, Noviembre 1997) se estableci el Aporte

47
232 horas cronolgicas equivalen a 309 horas lectivas de 45 minutos, y a 9.3 semanas adicionales de clases al ao.
52
Suplementario por Costo de Capital Adicional, cuya finalidad es la de asignar recursos
para realizar obras de infraestructura en los establecimientos que no hayan ingresado a JEC
y cuya planta fsica resultase insuficiente para incorporarse al nuevo rgimen de estudio.
La ley faculta la asignacin de recursos pblicos para infraestructura, tambin a los
establecimientos privados subvencionados.

En trminos de la subvencin, cada establecimiento que ingresa al rgimen JEC,
experimenta un alza que, de acuerdo al nmero de horas aumentadas por nivel, vara entre
un 24% (Educacin Media Tcnico Profesional) y un 33% (Educacin Bsica y Media
general). En 1997 el pas contaba con un total de 9.486 establecimientos pertenecientes al
sistema educacional subvencionado. De este universo, 3.384 establecimientos (en su
mayora rurales) ingresaron ese mismo ao al rgimen de jornada escolar completa (JEC)
por contar con la infraestructura necesaria. Los 5.629 establecimientos por ingresar, lo han
estado haciendo desde 1997, a un ritmo ms lento que el inicialmente definido, lo que ha
llevado al Gobierno a ampliar el plazo de cumplimiento de esta iniciativa, desde diciembre
de 2002, a diciembre de 2006. En mayo de 2003, 6.966 establecimientos subvencionados
estaban funcionando con jornada escolar completa. Su matrcula era de 2.281.827 alumnos,
equivalente al 65.6% del total de la matrcula subsidiada por el estado (municipal y privada
subvencionada).(Mineduc, 2003 a).

7. Resultados de las polticas de los 90.

Si se considera el conjunto de polticas de la dcada pasada cul es el cuadro
global de sus resultados desde una perspectiva de calidad y equidad?
48
Se abordar una
respuesta distinguiendo: a) evolucin de las oportunidades de acceso y progresin en el
sistema educativo; b) mejoramiento de la base de recursos para el aprendizaje; c) cambio en
las prcticas docentes y en los postulantes a las carreras de pedagoga; d) resultados de
aprendizaje; e) equidad.

7.1 Acceso, cobertura.

Una primera y fundamental dimensin de impacto de las polticas de los 90 es que
el sistema escolar es capaz de acoger y mantener educndose, a ms alumnos que en 1989-
90. La expansin de la cobertura, en circunstancias de crecimiento de la poblacin de los
grupos de edad relevantes, est asociada al acoplamiento entre el aumento de las
expectativas educacionales de las familias de menores ingresos en un contexto socio-
cultural en que la educacin es considerada en forma generalizada como el factor decisivo
de movilidad social, y un sistema escolar ms capaz que en los 80 de acoger, apoyar
asistencialmente,
49
y mantener estudiando, a los hijos de los dos quintiles ms pobres. As,
la matrcula escolar es el ao 2002 un 20.4% mayor que la de 1990 (lo que representa ms
de 560 mil alumnos). Aproximadamente un 13% de este incremento corresponde a
crecimiento de la poblacin y 7% a mejora neta de la participacin en la educacin escolar

48
Para un anlisis especfico del impacto de las polticas de los 90, ver el trabajo de Cristin Bellei, captulo
tercero del libro. Este distingue cuatro dimensiones de impacto, que tambin organizan parte de este acpite.
49
En el ao 2000 un 40% de la matrcula del nivel bsico y un 30% del nivel medio reciba almuerzo o
desayuno. En el caso del quintil de menores ingresos estas proporciones suben a 63% y 40%,
respectivamente. En el ao 90, el apoyo en alimentacin era un 20% menor en el caso de bsica, e inexistente
en la educacin media. (Bellei, 2003).
53
de los grupos ms pobres.
50
Esto tiene implicancias de equidad que los anlisis de las
brechas sociales en el logro de resultados de aprendizaje ignoran, porque no pueden
considerar los que estn fuera de la oportunidad de aprender. Tambin las tiene en
trminos de calidad en un doble sentido: en primer lugar, en trminos de los resultados de
aprendizaje actuales, ya que avances leves o estabilidad en logros de aprendizaje promedio
de un sistema escolar nacional que tiene una matrcula incrementada significativamente con
alumnos de las familias ms pobres, representa un avance en calidad y no solo de cobertura;
en segundo lugar, porque cada ao de educacin formal en que se prolongue la experiencia
educativa de los hijos de los grupos ms pobres, crece la probabilidad de abandono de tal
condicin.

El Grfico 3 permite observar la evolucin de la cobertura en las dos dcadas bajo
examen, distinguiendo entre los niveles bsico y medio .Como se observ al analizar las
polticas de los 80, la cobertura de bsica cae en esa dcada, de un peak de 98% en 1985 a
un 93% en 1990; simultneamente hay un alza sostenida de la cobertura de media, desde un
65% en 1982 a un 82% en 1988. Este movimiento contradictorio entre los niveles, se puede
asociar a diferentes grupos socio-econmicos y sus expectativas y posibilidades educativas.
La cada de bsica asociada al grupo ms pobre (indigente) dentro del quintil de menores
ingresos; el alza de la cobertura de media vinculada al proceso social de apropiacin de la
experiencia liceal por grupos medios bajos cada vez ms amplios.

Grafico 3.

Cobertura en Educacin Bsica y Media 1982-2001 (en %)
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
100
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
Bsica
Media

Fuente: Ministerio de Educacin, Departamento de Estudios,2002


50
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-19 aos, (que puede considerarse un buen proxy del
grupo escolar entre los grados 4 y 12 ), en 1990 tena una poblacin de 2.446.721, y en 2002, de 2.783.313,
lo que representa un incremento de 13.7% . Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm. Para cifras de
matrcula, ver Cuadro N 2.
54
Nota. La baja de cinco puntos porcentuales en la cobertura de bsica en 1994 no se relaciona con una
disminucin de la matrcula sino con cambios en la cifra de la estimacin INE para ese ao de la poblacin 6-
14 aos

En la dcada de los 90, la cobertura de media decrece inicialmente, hasta llegar a un 74%
en 1993, para luego crecer en forma sostenida, hasta alcanzar su mximo histrico en 2001,
dentro de una tendencia que define aumentos seguros de la misma en los prximos aos.
Es probable que la cada de la cobertura en la primera parte de la dcada est asociada con
alzas sustantivas del salario mnimo, que hicieron ms alto el costo de oportunidad de
estudiar para los jvenes de los dos quintiles de menores ingresos; en la segunda mitad de
la dcada, y en especial a partir de la cada en el ritmo de crecimiento de la economa
(1998),
51
son justamente los quintiles I y II (ms pobres), cuya cobertura ms sube en la
educacin media. Junto a esto, la tendencia comentada con alta probabilidad fue influida,
en medida difcil de ponderar, por las mejoras materiales y pedaggicas que a partir de
1995 afectan a toda la educacin media, hecha ms atractiva, material, curricular y
pedaggicamente, que en el pasado, en especial para los jvenes con riesgo de optar
tempranamente por el empleo.

Desercin.

En Chile, prcticamente todos los nios ingresan a la educacin bsica en algn
momento, sin embargo esto no asegura que permanezcan y concluyan el ciclo escolar
(Schiefelbein y Schiefelbein, 2003).El Grfico 4 muestra la tasa de desercin para cada
nivel educativo, durante los 90. Esta flucta hasta mediados de la dcada , en torno al 3.5 y
4% en bsica y el 11% en media. La desercin baja luego en forma consistente y
significativa: al 2% en bsica, y a fluctuar en torno al 7% en 2000 y 2001 en el nivel medio.
El inicio de la disminucin de la desercin en el nivel medio coincide con el inicio del
accionar de los programas de mejoramiento e inversin en este nivel y los cambios
referidos en el costo de oportunidad de estudiar.

Si se consideran las tasas de reprobacin y xito oportuno (egreso sin repetir ningn
grado) en la educacin bsica durante los 90, las primeras caen de alrededor de un 7%
promedio anual durante la dcada de los aos ochenta, a un 3% en la segunda mitad de los
aos 90; el xito oportuno mejora sistemticamente, pasando de un poco ms de un tercio
de los alumnos en los 80 a poco menos de la mitad a fines de los 90. (Bellei, 2003. Ver
captulo 3)
En el caso de la educacin media, durante los 90 hay una drstica reduccin de la
repeticin: hasta 1995 sta oscilaba en torno al 12% promedio anual; en los aos siguientes
decrece hasta llegar al 6% en 1999 y 7% en 2000. No ha variado en cambio la proporcin
de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningn grado entre 40 y 50%- en los
ltimos veinte aos. Pero al referirse estas tasas a una base mayor, el nmero absoluto de
egresados oportunamente aumenta en la segunda mitad de la dcada de los 90. Este
egreso se da, adems, en un contexto de duplicacin de la matrcula de la educacin

51
El PIB crece a un promedio de 8.3% entre 1990 y 1997; en 1998 creci a un 3.9 y en 1999 cay en 1.1%;
para los aos 2000, 2001 y 2002, las variaciones del PIB son 4.2%, 3.1% y 2.1%, respectivamente. Ver,
www.bcentral.cl
55
superior. La expansin del acceso en la educacin terciaria beneficia a todos los grupos.
Los dos quintiles ms pobres mejoran su presencia en sta en forma sustancial: de un 4 a un
9% el quintil I, y de un 5 a un 15% el quintil II. (Ver captulo 3).

Grfico 4.

Desercin en Educacin Bsica y Media 1991 - 2001 (en %)
0
2
4
6
8
10
12
14
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Bsica
Media


Fuente: Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin. 2002.

7.2. Mejoramiento de la base de recursos para el aprendizaje.

Como se refiri al describir los programas de mejoramiento (seccin 5), las polticas
de la dcada de 1990 invirtieron importantes recursos para transformar las condiciones
materiales de acceso a la informacin y al conocimiento que ofrece la experiencia escolar.
El piso de recursos para el aprendizaje fue efectivamente alzado a lo largo de la dcada,
para el conjunto de la matrcula. Esta vive su experiencia formativa, en bsica y en media,
con libros de texto en cinco disciplinas (lenguaje, matemtica, historia, ciencias e ingls),
bibliotecas de aula en el nivel primario y de establecimiento en el nivel secundario, y
disponibilidad de uso de computadores en red (para 90% de la matrcula en 2002). En este
conjunto de factores, el estudio TIMSS de 1999 revel que Chile tena un sistema escolar
con caractersticas que lo ubicaban en el promedio internacional del conjunto de 38 pases
participantes. (Mullis, Martin,et.al. 2000).

El uso de nuevos medios y tecnologas en la enseanza por cierto que no es en s
garanta de efectividad. Lo que interesa visualizar es que la sala de clases dotada solo de
tiza y pizarrn es un asunto del pasado desde el ltimo tercio de la dcada del Noventa.




56
7.3. Cambio en las prcticas docentes

Se consideran a continuacin tres dimensiones o mbitos de la prctica docente, que
la evidencia disponible sugiere que durante los aos Noventa han evolucionado a distintos
ritmos y con diferente grado de profundidad: la del trabajo profesional en la institucin
educativa, la de las relaciones de trabajo con los alumnos, la de la enseanza propiamente
tal. Adelantndonos, la evidencia proveniente de distintas evaluaciones coincide en detectar
cambios significativos positivos en la primera dimensin y cambios de signos
contradictorios, propios de una transicin, en las dos ltimas.

Hay pocas dudas de la apropiacin discursiva por la mayora del profesorado de las
ideas que se podran considerar como contemporneas sobre enseanza y aprendizaje. En
este sentido, hay un nuevo discurso de la profesin al respecto, que converge, con mayor o
menor claridad, en torno a los conceptos de aprendizaje significativo, centralidad de la
actividad de los alumnos en el aprendizaje e importancia del aprender a aprender, de un
currculum que forma en unas nuevas competencias y no solo contenidos, del trabajo
colaborativo y de la evaluacin formativa. Pero hay evidencia consistente de que la
transferencia de stos a la prctica docente es problemtica y diferenciada segn los
mbitos a que sta se refiera: ms efectiva en los casos de relaciones de trabajo con otros
docentes y la institucin escolar, as como respecto a las dimensiones relacionales de la
interaccin con alumnos, y menos respecto a la enseanza de los contenidos en un sentido
amplio- de las asignaturas.

El trabajo profesional en la institucin escolar el docente en relacin a sus pares y
el quehacer extra-aula- es una dimensin en que las prcticas docentes predominantes, as
como las ideas y valores que las guan, han experimentado cambios en forma consistente
con las orientaciones de las polticas de mejoramiento y reforma de los aos 90. Al respecto
se constata, por una parte, una tendencia de cambio a una relacin ms profesional y pro-
activa (como opuesta a funcionaria, o burocrticamente sostenida) con la institucin y el
propio quehacer, incentivada a escala del conjunto del sistema escolar subvencionado, por
la existencia por ms de una dcada de reglas y fondos pblicos para la generacin e
implementacin de proyectos de mejoramiento educativo por equipos docentes; por otra, el
trabajo en equipo como base importante del trabajo profesional en educacin. En este
sentido, la experiencia reiterada y de prcticamente la totalidad de las unidades educativas
del pas en la formulacin y ejecucin de proyectos de mejoramiento educativo, y la
adquisicin de compromisos de gestin con sus sostenedores o su medio externo por una
parte de las mismas hacia el final de la dcada, han contribuido a iniciar el desarrollo de
nuevas capacidades, acordes con las que el nuevo currculum define como objetivos de
aprendizaje para los alumnos.
El segundo mbito mencionado tiene por referente las relaciones sociales y de
trabajo en aula con los alumnos, que definen un determinado clima de los contextos de
enseanza y aprendizaje. La evidencia existente sobre esta dimensin
52
es coincidente en

52
Proveniente de evaluaciones de los programas P.900 (Sotomayor, Medina 2001 ) y Rural (Universidad
Austral, 1998 ), Mece-Em, (Cide, 1999), del seguimiento ministerial de la implementacin curricular (
Mineduc -UCE, 2002 a y b), del Mece-EB (World Bank, Audit Report 2000).
57
sealar relaciones cercanas con los alumnos que invita a que ms de los contextos y la vida
de stos sea parte de los procesos formales de enseanza y aprendizaje, con consecuencias
positivas sobre su involucramiento. Al mismo tiempo, no hay dudas acerca de la existencia
de un tipo diferente de actividad de los alumnos, ms grupal que slo de escucha de clases
lectivas. El trabajo de grupo ha pasado a ser un rasgo tpico de las aulas de Chile, aunque al
parecer en forma desproporcionada y en desmedro preocupante del trabajo individual de los
alumnos.
53

El tercer mbito de la prctica docente que se ha distinguido constituye el foco de la
enseanza: el trabajo de unos contenidos que deben ser comprensibles para los alumnos, el
logro de unos aprendizajes por estos que incluyan la ampliacin de unos vocabularios y
unas formas de pensar, la retroalimentacin evaluativa, el uso efectivo del tiempo y manejo
por tanto del ritmo de la enseanza. Respecto a este ncleo del rol docente y del proceso
educativo, la evidencia y los anlisis existentes convergen en caracterizaciones que hablan
de transicin y mixtura; combinacin, en establecimientos y entre los docentes, muchas
veces en un mismo docente, de rasgos de una didctica tradicional, con elementos de las
nuevas concepciones. As, la evaluacin del Mece-Media concluy sobre esta dimensin,
que haba presencia de prcticas innovadoras y tradicionales y que entre estos dos polos,
no predominantes en su forma pura, se encontraba una situacin ms tpica, que caracteriz
como prcticas de transicin. Estas combinaran una mejor relacin con los alumnos y sus
contextos de vida, mejorando la relacin pedaggica y hacindolos ms activos, pero con
una intencionalidad educativa difusa. Esta prctica en transicin se dirige hacia la
estimulacin del aprendizaje en los alumnos, en ella por ejemplo- se han introducido
materiales didcticos pero con un fin meramente motivacional, se promueve la
participacin autnoma de los estudiantes, pero no se pide rigor, valorndose la
participacin en s misma sin exigir una fundamentacin de la propia respuesta. (Bellei,
2001, p.33). En similar direccin apunta la evidencia disponible sobre las prcticas
docentes en el nivel bsico. El Audit Report del Banco Mundial sobre el Mece-Bsica
(World Bank, 2000) concluye que en las salas de clase tpicas de este nivel (tanto
municipales como privadas subvencionadas), es observable la predominancia de un nuevo
patrn, cuyos rasgos incluyen mayor actividad de los alumnos que la tradicional, cercana
en las relaciones de stos con sus maestras, y variedad y riqueza en el uso de recursos de
aprendizaje, pero el conjunto adolece de foco en el logro de unos objetivos de aprendizaje.
Se constata un cierto activismo enmarcado en relaciones sociales de mayor cercana y
sensibilidad al contexto vital de los alumnos, pero tenuemente conectado con metas de
aprendizaje. Es consistente con esto el que la evidencia recogida por el Ministerio de
Educacin sobre la apropiacin docente de los nuevos programas de estudio al inicio de la
reforma curricular, mostr que la categora organizativa de stos menos visible para los
profesores era la de aprendizajes esperados. (Mineduc, UCE, 2001).


53
Evidencia inicial cualitativa basada en una comparacin de videos de prcticas de aula en matemtica en el
ao 2000, en la educacin bsica de Brasil, Chile y Cuba, en una decena de escuelas por pas, encontr que en
Chile un 34.6% del total del tiempo, contra 29.6% y 11.3%, para Brasil y Cuba, respectivamente, era
empleado en trabajo grupal; y que slo un 6.5% del mismo lo era en trabajo individual (copiando
instrucciones, resolviendo problemas, verificando trabajos) contra 22.5% y 40.9% para Brasil y Cuba. Las
restantes categoras de trabajo en clases: recitacin, profesor frente a toda la clase, transicin/interrupcin
(Carnoy, Gove , Marshall, 2003)
58
7.4. Cambios en el reclutamiento de estudiantes de pedagoga

En la dcada de los Noventa la profesin docente experimenta una recuperacin
primero y una mejora sustancial luego, en su nivel salarial, avanzando ms que grupos
profesionales equivalentes. Avance que representa, como se refiri, aproximadamente dos
tercios del incremento del gasto en educacin en el perodo. Junto a ello, experimenta un
incremento sustantivo en sus oportunidades de desarrollo profesional y un cambio gradual
en el marco de incentivos al desempeo: con bonificaciones y premios tanto al trabajo de
equipo como a logros individuales y, al final del perodo, procesos evaluativos voluntarios
referidos a estndares.

Lo sealado, junto a lo que se puede interpretar como un cambio de significado de
la educacin para la sociedad durante la dcada, que pasa a ser centro de preocupacin e
inversin, de discusin y expectativas, tanto macro como micro-sociales, impacta
directamente sobre los jvenes que postulan a la universidad. Estos re-ubican y re-
significan la educacin como opcin de carrera: de ser una de las postreras a ser una de las
ms demandadas, lo que hace que se pase de una situacin en que las carreras de educacin
no llenaban sus vacantes hasta mediados de los 90-, a efectivamente seleccionar sus
alumnos. As, el nmero de estudiantes de pedagoga se increment en un 40% entre 1997
y 2001 (de 19.995 a 27.817); en 2002 la docencia desplaz a las ingenieras como la carrera
ms demandada en las universidades. La carrera docente atrae, hacia el final de la dcada, a
mejores estudiantes, como muestran los datos del siguiente Cuadro. Un cambio clave cuyo
impacto se apreciar en el mediano plazo, y que subraya la urgencia de lo que el Ministerio
y analistas ven como necesaria transformacin de la formacin de profesores (Mineduc
2003 (a); Schiefelbein y Schiefelbein 2003; Carnoy en Cap. 2) .


Cuadro 13.
Mejora en los puntajes de ingreso a las carreras de educacin de las Universidades del Consejo de
Rectores, 1998-2001.

Ao Parvularia Educ.Bsica Educ.Media Educ.Especial
1998 535 540 533 554
1999 506 552 543 566
2000 559 571 555 571
2001 570 587 580 592
Porcentaje
de alza
6% 8% 10% 6%
Fuente: DEMRE, Universidad de Chile, 2003.

7.5 Resultados de aprendizaje.

En los grficos siguientes se describe la tendencia que exhiben los resultados de
sucesivas mediciones nacionales de resultados de aprendizaje en Matemtica y Lenguaje,
para el 4 ao Bsico, a lo que se agrega Historia y Ciencias Sociales, y Ciencias
Naturales, en 8 Ao Bsico. Se trata de mediciones prcticamente censales (menos del
59
5% de los alumnos no es medido), realizadas por el SIMCE a lo largo de la dcada que va
de 1992 a 2002.

4 Bsico.

Las comparaciones de las pruebas de la serie 1992-1996, si bien no sometidas a
procedimientos de equiparacin inter-anual de preguntas (equating) , se basan en pruebas
elaboradas y aplicadas por procesos idnticos. La comparacin de resultados 1996-1999-
2002 corresponde a pruebas sometidas al modelo de medicin IRT (item response theory)
y procedimientos rigurosos de equating.
54


La tendencia observable en el conjunto de mediciones SIMCE comparables de los
alumnos de 4 bsico, (grficos 5 y 6), es la estabilidad de los resultados nacionales
promedios, tanto en matemticas como en lenguaje.
Este patrn de estabilidad exhibe alzas leves en lenguaje para la educacin
municipal y privada subvencionada en la primera mitad de la dcada, que se mantienen
para esta ltima y las escuelas privadas pagadas en la segunda mitad de la misma; no as
para las municipales que disminuyen su puntaje promedio de 241 a 239, entre 1996 y
2002-. Hay tambin una disminucin de la brecha entre escuelas de financiamiento pblico
y privado en el perodo 1992-96, evolucin que se interrumpe en el perodo 1996-2002.
Ninguna de las tres categoras de escuelas del sistema experimenta avances o retrocesos
que sean estadsticamente significativos en el perodo.



54
Los puntajes de las distintas pruebas para 4 bsico no son directamente comparables a lo largo de la
dcada .Entre 1992 y 1996, aunque se usa la misma escala (% de respuestas correctas), no se aplicaron
procedimientos de equating (preguntas comunes a las diferentes mediciones que permiten controlar las
diferencias interanuales entre los instrumentos). No se puede saber con precisin si el nivel de dificultad de
las distintas pruebas fue constante. De ah que en los grficos que siguen no se unan los valores de los aos
92-94-96 para una misma categora administrativa de escuelas. En este periodo las comparaciones ms
confiables son las que para una misma medicin (ao) indican las distancias relativas entre categoras de
escuelas (las que se indican con lneas verticales). El SIMCE cambi su modelo de medicin a partir de 1999,
incorporando el clculo de puntajes IRT (Teora de Respuesta al Item), y cambiando su escala (de porcentajes
-0 a 100- a una de promedio 250 y desviacin estndar de 50 puntos). Un estudio ad hoc de equating entre
las mediciones de 1996 y 1999, permite comparar stas.

60
Grfico 5.
Evolucin resultados Simce Lenguaje 4 Bsico1992-2002, por dependencia
establecimientos.

Lenguaje Cuarto Grado: Tendencia de Puntajes
SIMCE, 1992-2002 (segn dependencia)
87
84
86
71
70
74
64
63
68
299 300 296
258
259 257
241
238
239
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1992 1994 1996 1996 1999 2002
%


r
e
s
p
u
e
s
t
a
s

c
o
r
r
e
c
t
a
s
0
50
100
150
200
250
300
350
p
u
n
t
a
j
e

I
R
T
Privado Pagado
Privado
Subvencionado
Municipal

Fuente: C.Bellei 2003. En base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en
puntaje IRT.

La relacin entre las escuelas municipales, que atienden preferentemente a los
sectores de menores ingresos, y las privadas subvencionadas por el estado que atienden
una matrcula con mayores ingresos y educacin de los padres - se ha mantenido
inalterable, favoreciendo a estas ltimas. Los mejores resultados los obtiene la educacin
privada pagada, cuya brecha con las escuelas municipales se redujo entre 1992 y 1996 en
lenguaje, (al subir los promedios de puntajes de stas de 64 a 68%); y se restableci luego
entre tal ao y 2002, por alza de los puntajes de la educacin pagada (de 296 a 300 puntos)
y leve baja de los puntajes municipales (de 241 a 239). La educacin particular
subvencionada exhibe alzas leves en los puntajes de lenguaje desde 1996.

En matemtica, (Grfico 6) las variaciones al interior del patrn de estabilidad
comentado para la dcada, tienen signos diferentes en la primera y segunda mitad de la
misma: de alzas leves para la educacin subvencionada tanto municipal como privada-
con mantencin de la educacin privada pagada, lo que hace disminuir la brecha entre
aqullas y sta entre 1992 y 1996; y luego de disminucin leve de los puntajes de ambas
dependencias subvencionadas y alza significativa de la privada pagada (de 292 a 298
puntos), con ensanchamiento de la brecha respectiva entre 1996 y 2002.



61
Grfico 6. Evolucin resultados Simce Matemticas 4 Bsico1992-2002, por
dependencia establecimientos.

Matemticas Cuarto Grado: Tendencia de Puntajes
SIMCE, 1992-2002 (segn dependencia)
86
86
85
73
71
70
68
65
64
292 298
298
255
254
256
235 238 238
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1992 1994 1996 1996 1999 2002
%


r
e
s
p
u
e
s
t
a
s

c
o
r
r
e
c
t
a
s
0
50
100
150
200
250
300
350
p
u
n
t
a
j
e

I
R
T
Privado Pagado
Privado
Subvencionado
Municipal

Fuente: C.Bellei 2003 en base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en puntaje IRT.

Resultados de aprendizaje de los programas focalizados: P.900 y Programa Rural

Como ilustra el cuadro 14, las escuelas del P.900, tanto en lenguaje como
matemticas, como en la combinacin de ciencias naturales y sociales que es el rea
curricular Comprensin del Medio, entre 1996 y 2002 (mediciones Simce comparables,
con aplicacin de procedimientos de equating) muestran incrementos mayores que el resto
de las escuelas, acortando por tanto sus brechas con los promedios nacionales. El alza es
especialmente notable en lenguaje, por su carcter sostenido y por sus implicancias, tanto
en trminos de aprendizaje como de equidad: incremento consistente de capacidades que
son determinantes de todo el resto de la experiencia escolar y acortamiento sistemtico de
la ancha brecha que histricamente afect a esta matrcula la de mayores requerimientos
en trminos educativos y socio-culturales-. Las alzas son tambin mayores que en el resto
de las escuelas en las otras dos reas curriculares medidas con una estabilizacin en
matemtica entre 1999 y 2002-
55
.




55
Para anlisis detallado de la estrategia educativa desarrollada por el P.900 y su evolucin, que incluye
anlisis de las evaluaciones externas del programa, ver los captulos 3 y 5.
62
Cuadro 14. Resultados comparados Programa de las 900 Escuelas-resto escuelas: Simce
4 Ao Bsico. 1996-2002.

Escuelas con P-900 Escuelas sin P-900

1996

1999

2002

Diferencia
1996 -1999

Diferencia
1999 -2002

1996

1999

2002

Diferencia
1996 - 1999

Diferencia
1999 - 2002
Lenguaje y
Comunicacin

216

223

230

7

7

256

253

258

-3

5
Educacin
Matemtica

215

227

227

12

0

252

252

254

0

2
Comprensin
del Medio

223

229



6

253

258



5
Fuente: Mineduc SIMCE, Agosto 2003. Escuelas sin P900 son el complemento de las que estn en P-900 (incluyen
particulares pagadas). Las escuelas del programa P900 que participaron en el SIMCE 2002 fueron 1.455,
equivalentes al 24% de los alumnos que rindieron la prueba ese ao .

Las escuelas atendidas por el Programa Rural, de aulas multigrado y escuelas
incompletas (solo hasta 6 grado), exhibieron a lo largo de los aos Ochenta los peores
puntajes del sistema. Apoyadas por el Programa MECE-Rural a partir de 1992, exhiben a
lo largo de la dcada, como se aprecia en el grfico 7, un proceso de mejoramiento
significativo y consistente en lenguaje. Que en la primera mitad de los Noventa hace
disminuir su distancia respecto al promedio nacional de quince a once puntos
porcentuales-; y que en la segunda mitad, con mediciones con equating, suben de 218
puntos en 1996 a 232 en 2002 -lo que disminuye la brecha que separaba el rendimiento de
esta matrcula de los promedios nacionales (que oscilan en torno a un puntaje de 250) de 34
a 19 puntos. En matemtica la evolucin consistente al alza de puntajes fue interrumpida en
2002, en que, junto con el resto del sistema subvencionado, hay una baja (de 232 en 1999 a
225 puntos en 2002).
Las alzas del sub-sistema de escuelas rurales atendidas por el Programa Rural,
hacen disminuir significativamente la enorme brecha de desigualdad pre-existente a los
aos 90. En el perodo 1996-1999 mientras las escuelas rurales no participantes en el
Programa Rural originado en el MECE repiten el patrn nacional de estabilidad de
resultados en lenguaje e incluso retroceden significativamente en matemticas, las escuelas
del Programa MECE-Rural son las nicas que mantienen un proceso de mejoramientos
significativo en ambas asignaturas.
56
Este patrn se quiebra en 2002 en el caso de
matemtica, donde hay una baja de 7 puntos entre 1999 y 2002 (que no es estadsticamente
significativa).






56
El programa rural fue evaluado externamente. Ver Estudio de Evaluacin de la Lnea de Educacin Rural
del Programa MECE-Rural, Universidad Austral de Chile - Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la
Educacin 1998, Informe Final.
63
Grfico 7. Programa Rural, 1992-2002. Evolucin de sus resultados SIMCE en Lenguaje y
Matemtica en 4 Ao Bsico.




Nota: La serie Rural 1992-1996 (medida en %) incluye a las escuelas del MECE-Rural. En
cambio la serie Rural 1996-2002 (medida en IRT) excluye dichas escuelas, por lo que la
comparacin resulta ms rigurosa.
Fuente: Elaboracin C. Bellei en base a i) serie 1992-1996 Universidad Austral de Chile -
Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educacin (1998); ii) serie 1996-2002, SIMCE.

Octavo grado: fin del segundo ciclo.
57

El Grfico 8 contiene los promedios nacionales de logro de aprendizaje de la
cohorte final del nivel bsico 8 grado-, en el perodo 1993-2000.
58
Las comparaciones
interanuales en este caso se fundan en procedimientos de equating para todos los aos: las
comparaciones se basan en mismos sub-conjuntos de preguntas respondidas en los
diferentes aos.

57
A diferencia de lo que ocurre con los resultados de 4 bsico entre 1992 y 1996, en 8 bsico s es posible
hacer comparaciones interanuales (expresadas en los grficos siguientes por lneas horizontales que marcan la
evolucin interanual para una misma categora de escuelas) dado que las pruebas de algunas asignaturas
contenan preguntas comunes. Este ncleo comn de preguntas no es siempre el mismo, por lo que las
comparaciones slo son posibles entre pares de aos y no permiten reconstruir una serie de la dcada (esto
explica la presencia de dos valores diferentes para una misma asignatura en un mismo ao. Al igual que en el
caso de 4 bsico, la ltima medicin de 8 cambia la escala de medicin (de porcentaje de respuestas
correctas a valores IRT).
58
Al cierre de este trabajo, el 2000 es el ltimo ao en que hubo medicin de los Octavos aos.
64
En el perodo completo solo es posible comparar lenguaje y matemtica, y en ambas
disciplinas hay alzas menores entre 1993 y 1997.
59
En el caso de la comparacin 1997-
2000, hay una disminucin de 3 puntos (en una escala cuyo promedio es 250) en lenguaje,
y estabilidad en matemtica. Al mismo tiempo, se verifican alzas, estadsticamente
significativas en ciencias (10 puntos) y en historia (6 puntos).

Grfico 8.
Evolucin resultados Simce 8Bsico 1993-2000.
A nivel nacional, slo mediciones comparables.
57,2
60,0
54,5
57,2
59,0
60,9
250 250 250
253
250
244
240
250
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
1993 1995 1997 1997 2000
%

r
e
s
p
u
e
s
t
a
s

c
o
r
r
e
c
t
a
s
220
225
230
235
240
245
250
255
260
p
u
n
t
a
j
e

I
R
T
Matemticas
Castellano
Historia y Geografa
Ciencias Naturales

Fuente: C.Bellei (2003) en base a i) Ma.Ins Alvarez (2001); ii) Simce 2000, Mineduc.


Dos importantes aspectos de la evolucin mencionada de los resultados de
aprendizaje en 8 Ao, deben ser destacados. En primer trmino que la matrcula de este
grado es un 20.7% mayor en 2000 que en 1993 (260.955 contra 216.196 alumnos
respectivamente). (Mineduc, 1993; Mineduc 2000). Dos tercios de este incremento se
deben a un aumento poblacional en el grupo de edad; el tercio restante de este aumento
(6.4%) corresponde a un aumento en la cobertura.
60
Los promedios de logro alcanzados en
2000, entonces, tanto para las reas que se mantienen o decrecen levemente respecto a 1997
(matemtica y lenguaje), como para las que mejoran significativamente (historia y
ciencias), cobran el valor adicional de haber sido obtenidos incluyendo un porcentaje
significativo de alumnos (abrumadoramente del quintil ms pobre de ingresos y en especial
de extraccin rural), cuyo equivalente en trminos socio-culturales a comienzos de los 90
no estaba en 8 ao, porque ya haba desertado. Se est frente a un resultado entonces que
conjuga el impacto de las mejoras en cobertura, con el de los programas focalizados P.900
y Rural, que se traduce en un incremento decisivo de las oportunidades de aprender para el
grupo ms pobre, sin que disminuya el promedio nacional de rendimiento. Al contrario. En

59
El que hayan dos puntajes para Matemticas 1995, se debe a que el subconjunto de preguntas para hacer la
comparacin 1993-1995, no es el mismo que para hacer la comparacin 1995-1997.
60
El crecimiento del grupo de 14 aos entre 1993 y 2000, de acuerdo a CELADE, fue de 12,6 % (de 244.161 a 274.870
jvenes). Ver www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm
65
segundo trmino, tambin debe relevarse el avance significativo en las reas curriculares de
historia y ciencias. La diferencia de tendencia de estas reas curriculares con matemtica y
lenguaje no ha sido tematizada ni investigada, a pesar de su evidente valor e inters en
trminos educativos. Es una interrogante abierta el explicar la diferencia de trayectoria de
mejoramiento observable entre las dos disciplinas que son lenguajes, y las dos que son
ventanas al mundo.

En suma, la evolucin de los resultados de aprendizaje al finalizar la educacin
bsica muestra logros verdaderamente importantes, que la discusin pblica ha ignorado, al
concentrar su atencin en la comparacin inter-anual de puntajes promedio de lenguaje y
matemticas, sin hacer referencia al cambio de los grupos de alumnos comparados, ni a lo
que ocurre con otras disciplinas del currculum.

Escuelas Municipales y Privadas Subvencionadas

Los resultados descritos para la educacin bsica han sido objeto de numerosos
estudios centrados en la comparacin, ideolgica y polticamente de la mayor importancia,
de los resultados de aprendizaje por dependencia administrativa
61
.La mayora de estos
estudios se ha centrado en la pregunta sobre las diferencias en eficacia y eficiencia
comparada de las escuelas subvencionadas municipales y privadas. Los puntajes promedio,
cuando no controlados por las caractersticas socio-econmicas de los alumnos, como pudo
observarse en los datos SIMCE de la dcada, son sistemticamente ms altos en las ltimas,
las que adems operan a un costo por alumno menor que las municipales. Sin embargo, los
estudios que controlan por las diferencias socio-econmicas de los alumnos, no encuentran
diferencias en la calidad de los resultados de aprendizaje entre ambas dependencias, o
encuentran que la educacin municipal aventaja a la privada subvencionada no-religiosa.
(Mc.Ewan 2001).

La discusin aludida del campo de la economa se topa hoy con las dificultades
mtricas de distinguir el efecto competencia (por tanto gestin de los establecimientos),
de los efectos descreme (o retiro de los mejores alumnos de un subsistema a otro y su
impacto sobre el grupo de pares). Sin poder hacer justicia aqu a las investigaciones
mencionadas, importa destacar que se trata de una temtica en disputa tanto acadmica
como ideolgica, evidentemente no concluida.
62


61
En economa de la educacin el tema ha dado lugar a una robusta acumulacin analtica. En 2002 se habla
ya de tres generaciones de investigaciones (Sapelli 2002). Las primeras, segn este autor, trabajaron con
muestras parciales y concluyeron que las escuelas privadas subvencionadas eran mejores que las municipales;
la segunda generacin, con muestras completas y controles sobre el capital humano inicial de los alumnos
(medido por educacin de los padres y NSE), concluy que los colegios de ambas dependencias no diferan
en calidad; la tercera generacin de investigaciones (post 2000) no converge en sus resultados (ver por
ejemplo las conclusiones de McEwan y Carnoy (2000) y Mc Ewan (2001), como las de Hsieh y Urquiola
(2001), versus Sapelli y Vial (2002) y Gallego (2002). Adicionalmente, vese, Aedo y Larraaga, 1994;
Winkler y Rounds Parry, 1996; Mizala y Romaguera, 1998; Bravo, Contreras y Sanhueza, 1999, Tokman,
2001.

62
Un informe de la OECD sobre la economa chilena plantea: estudios empricos sobre Chile y pases
miembros de la OECD (sistemas de vouchers o variantes del mismo han operado en Nueva Zelanda, Escocia,
66
Importa asimismo no perder de vista el cuadro grueso respecto a la evidencia sobre
la que se da la discusin referida, que cuestiona toda nocin simple sobre las ventajas de la
educacin privada subvencionada sobre la municipal. El Cuadro N 15, referido a los
resultados del SIMCE de 8 Ao Bsico del ao 2000, los ordena (ese ao por primera
vez), no solo por tipo de dependencia sino de acuerdo a grupos socio-econmicos
homogneos, definidos en base a factores educativos (educacin del padre y de la madre),
de ingreso familiar, y un ndice de vulnerabilidad social (alimentacin, hacinamiento). Los
datos revelan que la evidencia de la superioridad de los resultados de las escuelas de
administracin privada sobre las de administracin municipal, se ve revertida en el caso
del grupo de extrema pobreza (grupo A), donde la educacin municipal obtiene mejores
resultados; en el grupo siguiente (Grupo B) , no hay prcticamente diferencia entre las dos
modalidades; en el grupo C, la educacin privada subvencionada aventaja efectivamente a
la municipal; y en el grupo D, medio alto, donde se ubica un reducido conjunto de
establecimientos municipales de excelencia y altamente selectivos en base a rendimientos
acadmicos, estos obtienen mejores resultados que los de administracin privada. Hay
educacin privada pagada solo en los grupos de ms altos ingresos y educacin de los
padres, cuyos resultados tambin son los ms altos.

Cuadro 15.
8 Ao 2000: Puntajes Promedio por tipo de dependencia y grupo socioeconmico.

MATEMTICA CASTELLANO ALUMNOS
EVALUADOS
Grupo Socio-
Econmico
Municipal Particular
Subv.
Particular
Pagado
Municipal Particular
Subv.
Particular
Pagado
Alumnos %

A. Bajo (*)

231

221

---

230

221

---

23.052

9.1

B. Medio Bajo

232

233

---

232

234

---

79.395

31.5

C. Medio

245

251

---

246

252

---

88.647

35.2

D. Medio Alto

280

275

279

278

275

280

41.920

16.6

E. Alto

---

303

302

---

297

297

18.604

7.4

Total

239

256

299

239

257

295

251.618

100.0
Fuente: SIMCE, Informe de Resultados 8 Ao 2000, Santiago, 2001.
(*) Nota: grupos socio-econmicamente homogneos en base a cuatro variables: nivel educacional del padre,
y de la madre; nivel de ingreso de las familias y un ndice de vulnerabilidad escolar de la JUNAEB. El
promedio de escolaridad de la madre en los distintos grupos es: A , 6 aos; B, 8 aos; C, 10 aos; D, 13 aos;
E, 16 aos. Mineduc, SIMCE Resultados 2000. 2001.

Educacin media.
La evidencia sobre resultados de aprendizaje en el nivel bsico se repite en sus
caratersticas fundamentales en el nivel secundario, donde ha habido mediciones SIMCE
para el 2 Ao Medio en 1994, 1998 y 2001. Los resultados a nivel nacional exhiben una
leve mejora en matemtica, y estabilidad en lenguaje, con una mayor cobertura de alumnos,

Suecia y algunas ciudades de Estados Unidos) muestran que los vouchers y la eleccin de colegio en general
no han sido ni una solucin integral ni una catastrofe para la calidad de la educacin. OECD (2003).
67
en especial de los quintiles ms pobres. Las diferencias entre dependencias y la estructura
de la distribucin social de los resultados, es similar a la comentada para el nivel bsico.
(Ver captulo 3 del libro).

Conclusin sobre resultados de aprendizaje.

La evidencia aportada por la comparacin de los resultados SIMCE, a lo largo de
los 90, se puede resumir en cinco constataciones principales.

Primero, hay una evolucin diferenciada en los resultados promedio nacionales de
4 Bsico y 8 Ao Bsico. Hay estabilidad en los resultados promedio nacionales del
final del primer ciclo de la educacin bsica en matemtica y lenguaje a partir de 1996,
cuando se establecen comparaciones inter anuales mtricamente rigurosas. Tanto las
alzas como las cadas observadas en los puntajes de las distintas dependencias son leves.
En cambio, en 8 ao hay un cuadro de mejoramientos que vara entre disciplinas. Hay
estabilidad en matemtica y lenguaje, pero con una matrcula que integra poco ms de un
6% de alumnos que a comienzos de la dcada desertaban, y que hacen que tal estabilidad
sea objetivamente un avance.
63
Y hay una mejora, la nica estadsticamente significativa,
en las disciplinas de historia y ciencias, que se logra con un alumnado que tiene el
porcentaje referido de nuevos alumnos de los grupos ms pobres.

Segundo, en el caso de la educacin media, la estabilidad sealada de los resultados
de lenguaje y el incremento en matemtica, se dan con una mejora de la cobertura
especialmente en el quintil ms pobre, lo que como se advirti da un significado
adicional a los incrementos referidos en los rendimientos .

Tercero, los distintos niveles de aprendizajes exhiben una estructuracin altamente
estratificada en trminos socio-econmicos.

Cuarto, dentro de la estructura segmentada sealada, ha habido una consistente
disminucin de la brecha de rendimientos en lenguaje y matemtica, entre el 15% ms
pobre de la matrcula, atendida por los programas focalizados, y el resto.

Quinto, las diferencias de rendimiento en aprendizajes entre las distintas
dependencias administrativas del sistema subvencionado (municipal, y privada
subvencionada), cuando se comparan grupos socio-econmicamente homogneos, son
mnimas y varan de acuerdo al grupo de que se trate: en el ms pobre como en el de
mayores ingresos entre la matrcula subvencionada, obtiene ventajas la educacin
municipal; por su parte, la educacin subvencionada privada, obtiene ventajas en el
grupo medio.


63
Lo sealado es tan directo como lo siguiente: si en el clculo del promedio nacional de rendimientos, no se
consideraran los resultados del 6% de alumnos con ms bajos puntajes de los grupos socioeconmicos A y B
de la categorizacin SIMCE grupo aproximado a los que anteriormente desertaban y que ahora realizan su
octavo ao-, tal promedio nacional subira significativamente.
68
7.6 Equidad.

Los resultados de las polticas de los 90 en trminos de equidad deben ser
examinados en trminos de una triple perspectiva: equidad en las oportunidades de acceso y
permanencia en la educacin escolar, en los procesos educativos, y en los resultados de
aprendizaje. El balance de la dcada es muy favorable en trminos del primer criterio, con
disminuciones claras de las brechas en aos de escolaridad entre los distintos grupos socio-
econmicos; es negativo en trminos del segundo criterio, porque hay un incremento en la
segmentacin social de los contextos de aprendizaje; es positivo en trminos del tercer
criterio, por la mencionada disminucin de la brecha entre los aprendizajes del 15% ms
pobre y el resto de la matrcula

En relacin al primer criterio, hay avances significativos en las oportunidades de
acceso y permanencia en el sistema escolar para los dos quintiles ms pobres. Como se
refiri, hay mejoras en la cobertura de la educacin bsica que impactan al grupo ms
pobre, especialmente rural; y sustantivos incrementos de la cobertura de la educacin media
en los dos quintiles de menores recursos. As, si se comparan el primer quintil (menores
ingresos) con el quinto (el de mayores ingresos), en trminos de diferencia de cobertura en
educacin bsica y educacin media, se tiene la evolucin siguiente: en el nivel bsico, la
brecha respectiva se acorta de 3,5 a 2 puntos porcentuales entre ambos grupos de ingresos.
En la educacin media se pasa de 20 puntos porcentuales de diferencia en cobertura entre
los quintiles extremos en 1990, a 16 en 2000; en el caso de la brecha de cobertura entre el
quintil II con el de mayores ingresos, la diferencia se reduce de 19 a 10 puntos
porcentuales. En el caso de la educacin superior, mantenindose sustanciales
desigualdades en la probabilidad de acceso a la misma por los distintos grupos de ingreso,
estas han disminuido drsticamente: entre el quintil V y el II, se redujo a la mitad entre
1987 y 2000, mientras que entre aqul y el quintil I (ms pobre), se redujo en poco menos
de un tercio (Garca-Huidobro y Bellei, 2003). A nivel latinoamericano, el pas exhibe uno
de los ms bajos niveles de inequidad educativa de la regin: aunque posee uno de los
ndices de desigualdad econmica mayores del continente, tiene de las menores
desigualdades de aos de escolaridad entre los deciles extremos de ingresos. (Garca-
Huidobro y Bellei, 2003).

Respecto del segundo criterio de equidad, concebido como igualdad de contextos y
procesos educativos, la estructuracin socialmente segmentada del sistema escolar de 1990
no retrocedi sino se agudiz. Los distintos tipos de escuelas del sistema tripartito de Chile
se han ido concentrando en alumnos de diferentes niveles socioeconmicos: junto a las
dinmicas de la demanda seleccionando escuelas (principio de eleccin en la base del
modelo instaurado en 1981), intervienen dinmicas de escuelas privadas subvencionadas
seleccionando familias y alumnos. Existe amplia evidencia de que stas (por sus
procedimientos de seleccin pruebas de conocimientos y test sicolgicos- y expulsin de
alumnos exigencia de rendimiento mnimo-), reclutan los estudiantes ms capaces entre
sus pares, y evitan los alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Gauri, 1998;
McEwan y Carnoy 2000; Gonzalez, 2002). El efecto ya referido de descreme de la
educacin municipal no disminuy durante la dcada de los Noventa: el alumnado del
quintil de mayores ingresos que estudia en establecimientos municipales, disminuye de un
29% a un 11% entre 1987 y 2000, como muestra el grfico siguiente; en la misma
69
direccin de creciente segmentacin, aunque en forma menos acentuada, disminuyen su
participacin en la educacin particular subvencionada los alumnos del quintil de ms bajos
ingresos, de un 24% en 1990 a un 19% en 2000 (Garca-Huidobro y Bellei, 2003, Tabla 3).

Grfico 9
Matrcula de mayores ingresos segn dependencia administrativa 1987-2000.

A qu tipo de educacin asiste la poblacin de ms altos ingresos?
1987-2000
29% 29%
24%
19%
13%
11%
27% 28%
27%
29%
33%
34%
44% 43%
49%
53%
54% 54%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1987 1990 1992 1994 1998 2000
Particular No Subvencionado
Particular Subvencionado
Municipal

Fuente: Garca-Huidobro, Bellei (2003) basados en CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000.
Como se argument, es del todo probable que la frmula de financiamiento
compartido haya contribuido a estas dinmicas de segmentacin social de la educacin, por
entrada de nuevas escuelas privadas subvencionadas post-1995 y mayor diferenciacin de
acuerdo a ingresos de las familias.
Respecto al tercer criterio, equidad en los resultados de aprendizaje, tal como se
describi, se verifica un disminucin de la brecha de rendimientos que en lenguaje y
matemtica separa al alumnado ms pobre atendido por los programas focalizados (P.900 y
Rural) y la mayora.
El balance respecto a equidad es entonces complejo: logro de avances sustantivos
en trminos de equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo, que han sido
acompaados de avances tambin en la equidad de resultados de aprendizaje para el 15%
de menores recursos de la matrcula. Ambos movimientos positivos en trminos de
equidad, al interior de una estructuracin socialmente segmentada del sistema escolar, que
en la ltima dcada del siglo XX lejos de abatirse se increment en algunos grados.

Polticas educacionales: triple temporalidad, visin nacional y fronteras nuevas de
problemas viejos.

70
La pregunta fundamental que plantea la discusin pblica acerca del proceso de
reforma educacional de los Noventa en Chile es sobre la asimetra observable entre el
aumento del gasto, el volumen, multidimensionalidad y acumulacin de los cambios en
curso, y la levedad de su impacto en los aprendizajes medidos. El reducido incremento o
estabilidad de stos, a pesar de la evidencia internacional sobre la existencia de idnticas
asimetras en pases del primer mundo (Woessmann, 2001) y la inexistencia de casos
nacionales de cambio rpido de sus niveles promedio de aprendizaje, tiene un gran impacto
poltico.

De qu han sido capaces en las ltimas dos dcadas las polticas educacionales ya
ha sido analizado, y los Captulos 2 y 3 de este libro expanden y profundizan la visin
evaluativa sobre los Noventa. En este cierre nos interesa proponer una perspectiva que
releva la dimensin temporal de los cambios y distingue los mbitos de impacto de stos,
en forma que a nuestro juicio permite integrar de manera ms completa que el debate
poltico-meditico habitual,
64
el cuadro mayor de las polticas educacionales y la evolucin
del sistema escolar, luego de dos dcadas y ms de activismo pblico sobre el mismo.
Asimismo, interesa volver sobre un rasgo clave del campo de diseo y ejecucin de
polticas educacionales en los Noventa, y plantear los problemas, a nuestro juicio
estratgicos, de la educacin escolar en la primera dcada del siglo XXI.

Temporalidades

Tres temporalidades asociadas a distintos mbitos de impacto de las polticas
educacionales son distinguibles en los procesos de cambio en curso en la educacin del
pas: la que afecta sus cambios materiales, tecnolgicos e institucionales; la de los cambios
en los aprendizajes; y la que rige la evolucin de los aos de escolaridad por grupos socio-
econmicos.

La primera temporalidad es la de plazos ms cortos y ritmos de cambio ms rpido.
Sus tiempos son los de las leyes de presupuesto y los de la ejecucin de programas
ministeriales; sus impactos coinciden con la implementacin de medidas que no estn
afectadas por procesos de aprendizaje. El cambio en el nivel de gasto, manifestado
principalmente en las mejoras salariales del profesorado y las inversiones en infraestructura
para hacer posible la extensin de la jornada; el cambio del currculum prescrito; la
instalacin de tecnologas de informacin y computacin en prcticamente el conjunto del
sistema escolar del pas; la provisin universal de textos, etc, son todas medidas cuya
temporalidad depende de la voluntad poltica, el financiamiento y las capacidades de
implementacin del estado. Su impacto es prcticamente inmediato y visible; en su
evolucin reciente, se trata de cambios que son visibles y vividos a un ritmo prcticamente
anual por los actores y la opinin pblica.


64
Simplificando: parte de la elite poltica y prcticamente todo el liderazgo empresarial con el juicio
cristalizado a partir de resultados SIMCE y de las mediciones internacionales, tal cual los presenta la prensa
escrita, de que las polticas de inversin y cambio de los Noventa han fracasado por su inapreciable impacto
en los aprendizajes; ms de tres cuartas partes de los padres de la matrcula escolar subvencionada, evaluando
la educacin de sus hijos como buena o muy buena (Encuesta CIDE, 2000).
71
Otra temporalidad, es la que afecta al cambio o la modificacin de un determinado
patrn de desempeos a gran escala (ms de un centenar y medio de miles de actores),
como es el caso de los docentes del pas y su quehacer en las salas de clase. Se trata aqu
del factor intra-escolar ms determinante de los resultados de aprendizaje y que hace que el
cambio del nivel promedio de los logros de aprendizaje del pas, tambin corresponda a
esta temporalidad. Los ritmos del cambio en esta dimensin, porque crucialmente mediados
por procesos de aprendizaje adulto, son lentos y reconocidamente costosos y difciles
(Elmore, 1996; Fullam, 1999), la naturaleza del proceso incremental, y sus resultados en el
corto plazo, intangibles para la mirada pblica.
65


La tercera temporalidad referida es la que se vincula con la trayectoria escolar: es
decir, con el nmero total de aos de escolaridad que completa en promedio cada
generacin, o sub-grupos de la misma. Las medidas de poltica que producen el que ms
alumnos tengan trayectorias educativas ms largas, slo pueden apreciarse en su impacto en
el mediano plazo. Y este va mucho ms all de lo que recuperan los conceptos de
aumentos en acceso y cobertura de la educacin. Tiene un directo significado en trminos
de calidad, porque un egresado con trece aos de educacin formal, -que es lo que obtiene
en 2002 el 90% de la poblacin escolar- tiene mayores conocimientos y capacidades que
uno con una escolaridad incompleta, con implicancias personales, econmicas y socio-
culturales marcadas.
66
La discusin pblica de los resultados de los esfuerzos realizados por
el pas en educacin en la ltima dcada, tanto en los medios de comunicacin como en los
mbitos polticos y expertos, tiende a ignorar esta crucial dimensin de impacto, visible
solo en comparaciones inter-anuales largas o intergeneracionales.
67


La base de la asimetra entre incremento en el gasto y leve mejoramiento en los
rendimientos est en la diferencia entre dos temporalidades: la que afecta a presupuestos,
edificios, programas prescritos y decretos, y la definida por el ritmo de cambio del quehacer
de un grupo profesional como los docentes y su impacto sobre los aprendizajes. Un pas
puede duplicar o triplicar su gasto en educacin (como lo ha hecho Chile), y cambiar la
infraestructura, base de recursos de aprendizaje y su currculum prescrito en menos de una
dcada; en cambio, no se conoce un sistema docente que haya cambiado el perfil nacional
de sus desempeos en tal plazo, y que como resultado de esto un pas salte en los niveles
promedio de aprendizaje de sus alumnos.

65
La diferencia entre la temporalidad 1 y la 2, corresponde tambin a la diferencia entre las velocidades de
cambio de lo que depende del centro de un sistema educativo y lo que depende de las prcticas de trabajo en
centenares de miles de aulas. Desde esta perspectiva, nada ms elocuente que la diferencia temporal entre
cambio de un currculum prescrito y cambio de un currculum implementado.
66
La evidencia emprica en ciencias sociales sobre los impactos de las diferencias en aos de escolaridad, es
mltiple y convergente. Las diferencias en aos de escolaridad de los padres estratifican los resultados de la
escuela medidos por el SIMCE ; impactan decisivamente sobre variables claves de salud pblica; estratifican
las oportunidades de empleo y tambin los patrones valorativos y actitudinales respecto a la poltica y la
ciudadana. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como invisible a la mirada
sincrnica.
67
Hay una cuarta temporalidad, mucho ms mediada por la sociedad que las referidas, y ms lenta: la de la
modificacin de la estructura social como resultado de las variaciones en el capital educacional y cultural de
los distintos grupos. Al respecto, la sociologa de Bourdieu alerta sobre la predominancia en la sociedad
contempornea de los avances en capital cultural (educacional) de todos los grupos, sin modificacin de las
diferencias entre grupos (traslacin de la estructura en las luchas de concurrencia (P.Bourdieu, 1977)).
72
La arena de discusin y evaluacin de polticas educacionales en Chile, ha
construido inadecuadamente las asincronas mencionadas: ha tomado la parte por el todo
(sin considerar la tercera dimensin de cambios referida, ni apreciar que los resultados de
aprendizaje medidos por el SIMCE, siendo los fundamentales, dejan importantes
competencias fuera, como por ejemplo, las habilidades en computacin y comunicaciones),
y recin comienza a discutir la naturaleza de los tiempos en juego cuando se trata de
procesos de creacin o modificacin de capacidades a gran escala, como son los que se
refieren al patrn de las prcticas docentes. Desde esta perspectiva, que destaca la
velocidad de cambio ms lento de este ltimo mbito, las caractersticas de la
institucionalidad de elaboracin e implementacin de polticas educacionales, y sus
capacidades de sostener esfuerzos en el tiempo, juegan un rol determinante .

Campo de discusin y elaboracin de polticas

Al respecto, nada ms contrastante que el modo de hacer poltica y disear y
realizar policies en educacin, que el de las dos dcadas bajo examen y lo que cada una
representa.
68
La de los Ochenta marcada por los signos del cierre del poder gubernamental
sobre s mismo y la exclusin de toda visin, categora de anlisis, intereses y valores que
no fueran los del rgimen militar. Un mundo de policies sin poltica. La de los Noventa
marcada por los signos contrarios de la inclusin y la integracin: de actores, intereses y
perspectivas, construyendo a travs de la institucionalidad y debate propios de la
democracia, el marco poltico de sus policies. Lo interesante es comprobar el resultado hoy
en da, al inicio del siglo XXI, de la evolucin de las visiones y categoras en que las
polticas educacionales del pas son formuladas e implementadas. Tal resultado seala una
evolucin positiva en trminos de las capacidades nacionales de intervenir sobre un sistema
que se juzga como estratgico en todo sentido: el conjunto de la arena de poltica
educacional ha experimentado un movimiento de convergencia que le ha permitido al pas
actuar sobre su sistema escolar en trminos nacionales. Sin duda que ha contribuido a esto
la creciente internacionalizacin de los debates y los asuntos de poltica educacional,
acaecida desde la segunda mitad de los Noventa, en armona con los esfuerzos del pas por
integrarse sobre bases slidas a la economa globalizada. Pero ms importante parecen las
condiciones internas que definen como son interpretados los desafos planteados a la
educacin por la nueva insercin internacional del pas. Al respecto, es ilustrativo de la
convergencia aludida, base de un actuar de rasgos nacionales en este plano, cunto del
otro ha sido adoptado por cada una de las visiones que en Chile estructuran el campo de
polticas en educacin. Para los responsables de las polticas de los Ochenta y sustentadores
del paradigma de eleccin, su importacin fundamental del campo opuesto el
gubernamental en los Noventa- es el visualizar la educacin como palanca clave de la
competitividad del pas, y por tanto, eje del proyecto de desarrollo nacional y objeto
estratgico para la poltica y el estado; participacin del estado, entonces, mucho ms que
en un rol subsidiario de compensacin de dficits con que fue concebido en los Ochenta.
Para los responsables de las polticas de los Noventa y sustentadores del paradigma de
integracin, su importacin principal del campo adversario tiene que ver con el valor de la

68
La potente distincin del ingls entre politics y policies es de difcil traduccin, Policies refiere a
decisiones o cursos de accin respecto a problemas; mientras que politics refiere genricamente al poder, y
la competencia y conflictos por su obtencin, mantencin o expansin.
73
competencia y lgicas de mercado para determinados propsitos, y sus efectos
disciplinantes sobre la gestin y las necesidades de apertura al medio externo e innovacin
por parte de instituciones y organizaciones. Para el gremio docente, tercer y clave
constituyente del campo de posiciones aludido, su evolucin hacia una definicin
profesional (en vez de funcionaria) de la identidad docente y la aceptacin de la necesidad
de la evaluacin de su desempeo, es la principal inclusin de posiciones del resto de los
actores. La especificidad que a ojos externos cobra el modelo chileno (ver la visin de
Martin Carnoy en el captulo 2), se funda de manera importante en las capacidades que ha
tenido el campo de polticas educativas del pas (gobierno, oposicin y profesorado) de
evolucionar en forma convergente, de manera tal que la competencia y el conflicto tienen
lugar dentro de marcos de cooperacin y criterios evaluativos que en dimensiones crticas
son compartidos. Las caractersticas de mezcla y rasgos contradictorios de la
configuracin resultante es inevitable y singularizan a Chile dentro del contexto
Latinoamericano. Lo importante sin embargo es si sta es capaz de sostener y orientar
adecuadamente, en un marco de cambio socio-cultural acelerado, un sistema escolar que
responda bien a las presiones ms grandes de su historia de parte de la sociedad.

Incrementalismo y alza de estndares

Incrementalismo es sin duda la marca del tipo de cambios que han afectado las
polticas educacionales de Chile en el final del siglo XX. Esto est ntimamente asociado a
los rasgos de estabilidad de las polticas, que han permitido procesos sistemticos de
evaluacin de la implementacin de las mismas, aprendizaje sobre sus lmites, y ajustes y
correcciones, que se ubican en un patrn convergente y acumulativo de cambios poco
usual. Los ajustes mediante leyes sucesivas al estatuto docente, a las subvenciones y a los
mecanismos del SNED, a la ley que regula las inversiones de la jornada escolar completa,
como a la misma reforma curricular (que en 2003 modific profundamente los programas
de estudio oficiales definidos en 1997) y al sistema de medicin de los resultados de
aprendizaje, hablan fehacientemente de un incrementalismo que descansa en un centro de
elaboracin de polticas dotado de capacidades e instrumentos para la evaluacin crtica,
pero que adems ha contado con condiciones polticas que permiten realizar tal evaluacin
y actuar sobre sus resultados. Es tambin intrnseco al incrementalismo referido el que las
metas y los criterios de evaluacin acerca del cumplimiento de las mismas son cada vez
ms altos y exigentes. Un anlisis evaluativo que busca ser pertinente debiera poder dar
cuenta de qu metas, y en qu marco temporal, se est haciendo cargo, porque
componentes, procesos y resultados de polticas, as como los criterios evaluativos que les
son relevantes, han variado de modo importante y rpido. Esto es observable en el nivel
micro, donde el profesorado que en 1990 desconoca la computacin en educacin y la
criticaba como potencialmente amenazante, en 1995 demandaba la capacitacin de Enlaces
para usar los nuevos equipos en sus establecimientos, y desde el 2000 ya no considera
suficiente cualquier conexin a Internet y demanda la banda ancha y mayor velocidad para
sus comunicaciones en red. Lo mismo se observa en el nivel macro. Comprese sino los
criterios de satisfaccin aplicables a las polticas de la primera mitad de la dcada de los
Noventa, (salarios, estatuto docente y ejecucin del programa MECE), con los criterios
referidos a las metas de aprendizaje del nuevo currculum o el que el pas obtenga
resultados en el promedio internacional en pruebas que suponen comparaciones con los
sistemas escolares del primer mundo.
74

Agenda

Desde esta perspectiva, cules son los nuevos focos problemticos o la nueva
frontera re-definitoria de los antiguos problemas? Los focos de la agenda de polticas de la
primera dcada del siglo XXI, corresponden, a nuestro juicio, a las nuevas caractersticas
con que se presentan los problemas de calidad y equidad de la experiencia formativa
escolar de las mayoras: enseanza en el aula capaz de lograr los objetivos de aprendizaje
del nuevo currculum, respecto a calidad; freno a los procesos de segmentacin social de la
experiencia escolar y mayor cierre de brechas entre niveles de aprendizaje de los distintos
grupos socio-econmicos que el logrado, respecto a equidad. Entre ambos problemas, la
agenda que corresponde a las instituciones y la gestin para abordarlos en forma efectiva.

Calidad.

El problema de la calidad hoy se concentra en la enseanza en el aula, y en la
necesidad de incrementar radicalmente la eficacia de los apoyos para su mejoramiento, as
como de resolver el dficit de preparacin de los docentes para ensear el nuevo
currculum.

Sobre la primera dimensin, las polticas de la etapa post-2000 han avanzado
sistemticamente. Redefinieron el currculum del primer ciclo bsico, hacindolo mucho
ms explcito y cercano a su realizacin en el aula; giraron respecto a las estrategias de
capacitacin docente para implementar el nuevo currculum, de estar basada en docentes
universitarios y modelos lectivos a descansar en profesores de aula de excelencia capaces
de demostrar prcticamente y modelar y explicitar su saber-cmo; implementan procesos
de evaluacin de la docencia cuyo instrumental tcnico supone la formalizacin de
estndares sobre la buena enseanza y cuyo marco institucional tiene la fortaleza de que
estndares y procedimientos hayan sido concordados con el Colegio de Profesores;
organizan el accionar pblico respecto al alza de los aprendizajes iniciales en competencias
claves, en trminos de una campaa pblica (Campaa Lectura, Escritura y Matemtica,
LEM) que involucra no solo a los docentes del primer ciclo bsico sino tambin a los
padres.

La segunda dimensin aludida dficit en la preparacin de los docentes-, en
cambio, est pendiente. Lo avanzado hasta aqu a travs del programa de Fortalecimiento
de la Formacin Inicial (ver captulo 11 del libro), as como a travs de la mencionada
mejora de los puntajes de los alumnos que ingresan a las carreras de pedagoga, debe ser no
solo incrementado, sino cambiar de nivel, en trminos de prioridad como de estrategias
para su logro. La preparacin mayoritaria de los docentes en ejercicio corresponde
naturalmente a una etapa anterior de la educacin Chilena y en relacin a las necesidades
actuales plasmadas en el nuevo currculum- presenta deficiencias serias, declaradas, como
se vio, en primer lugar por los propios docentes (seccin 6.2). Un anlisis evaluativo
reciente del conjunto de las polticas educacionales de los Noventa encargado por el
Ministerio de Educacin a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OECD, 2003) es taxativo sobre este problema, al que define como estratgico para las
ambiciones educativas del pas: o las polticas futuras abordan con fuerza y en forma
75
sistmica el problema de la preparacin de los docentes, con especial foco en su
conocimiento de las disciplinas, o los lmites que hoy experimenta la educacin Chilena
respecto a sus resultados de aprendizaje promedio no sern trascendidos. El cambio en la
formacin inicial y sus instituciones afectara en breve plazo las capacidades nacionales de
actuar en la formacin continua y la renovacin por tanto de las prcticas de los docentes en
ejercicio. En el centro de la agenda de calidad se encuentra entonces hoy un actor
institucionalmente autnomo, escuelas y facultades de educacin de una cincuentena de
universidades, que requiere de una combinacin nueva de apoyos y presiones para hacer su
propia reforma, de modo de armonizar sus resultados con los requerimientos del presente.

Instituciones y gestin

Las lecciones de la experiencia internacional comparada muestran el importante
peso de las variables institucionales sobre la efectividad de las unidades educativas y lo que
ocurre con los aprendizajes. Y si hay un patrn convergente en los Noventa al respecto es
uno que destaca dos direcciones complementarias de desarrollo de los sistemas educativos:
hacia la descentralizacin y devolucin de poder de decisin a las unidades educativas,
padres y administraciones locales, por un lado, y hacia un reforzamiento de la
institucionalidad y mecanismos de apoyo tcnico, monitoreo y control centrales,
particularmente en las dimensiones curriculares, por otro. (Brunner, Elacqua, 2003).
Durante los Noventa las dimensiones referidas experimentan innovaciones significativas
pero insuficientes para abordar en forma efectiva el nuevo nivel de las agendas relativas a
calidad y equidad.

Estn operando en este mbito unos lmites que requieren ser abordados y que dicen
relacin con la insuficiente efectividad de los mecanismos de apoyo y presin a las
unidades educativas para hacerlo mejor, particularmente pero no solo en la educacin
municipal. El referido informe evaluativo de la OECD destaca sobre esto la dbil
conectividad de las polticas de reforma generadas por el centro del sistema, que juzga
acertadas, con lo que finalmente ocurre en las aulas. E interroga sobre la efectividad de una
configuracin institucional que hace descansar los apoyos sobre una supervisin ministerial
no suficientemente efectiva, que trabaja en paralelo ms que coordinadamente con las
administraciones locales, y las presiones sobre mecanismos de mercado probadamente
inefectivos respecto de la educacin municipal. Apoyos y presiones dbiles que las
unidades educativas procesan en marcos donde predominan principios de voluntariedad y
solo incipientes relaciones con el medio externo de rendicin de cuentas.

As, los avances importantes de los ltimos aos respecto a evaluacin docente,
nuevas reglas sobre directores y experiencias pilotos de delegacin de facultades a los
mismos, metas comprometidas pblicamente por los establecimientos, e incipientes
prcticas de rendicin de cuentas, as como mecanismos de incentivos de ms larga data
como el SNED, todos ellos aportes significativos de las polticas de los Noventa, no deben
hacer perder de vista el tema mayor y constitutivo de la agenda en este mbito: un sistema
dbilmente conectado entre sus partes, con una administracin municipal que exhibe
fortalezas y capacidades efectivas de apoyo y presin a las escuelas slo en una minora de
las comunas, y cuya coordinacin y sinergia con la supervisin y apoyo tcnico ministerial
76
es ms la excepcin que la norma. Las respuestas requeridas en este plano parecen ser de
otro nivel que los avances e innovaciones incrementales observados.

Equidad

El balance del impacto de las polticas de los aos Noventa respecto a equidad
(seccin 7.6), mostr la complejidad de un cuadro de signos contradictorios: avances
sustanciales en la equiparacin de los aos de escolarizacin de los diferentes quintiles de
ingreso, acompaados de avances incrementales en la disminucin de la brecha de
resultados de aprendizaje entre el 15% ms pobre y los promedios nacionales, y un
retroceso en trminos de segmentacin social del sistema escolar (en 2000, cada contexto
educativo es ms homogneo socialmente que en 1990).

La visibilidad social y poltica del problema de la inequidad es menor que el de la
calidad. En primer lugar porque cada grupo tpicamente evala la educacin que recibe
comparando intra-grupo o con grupos cercanos, no respecto del conjunto de la estructura
social. En segundo lugar, porque no hay mediciones internacionales que revelen el
problema con dramatismo comparable a lo que ocurre con respecto a calidad. La menor
fuerza de la demanda sobre esta dimensin, inseparable de las dinmicas socioculturales
de distincin operando en contextos institucionales que, como los de Chile hoy en da, lejos
de controlar favorecen la segmentacin aludida, hacen ms difcil el acuerdo y la ejecucin
de una agenda de cambio sistemtico y efectivo en este aspecto. Y sin embargo, las
consecuencias de no actuar o hacerlo por debajo de los requerimientos del problema, son
serias. Tanto en trminos de bases socio-culturales de un orden democrtico, como desde
la perspectiva de una estrategia de democratizacin de una sociedad profundamente
desigual, y tambin en trminos de aprendizaje. Al respecto, la evidencia de los resultados
recientes de la prueba Internacional PISA, patrocinada por la OECD es robusta: los
sistemas con los mejores resultados son aquellos cuyas aulas son ms integradas
socialmente; los que educan a la nueva generacin en segmentos explcita o implcitamente
estratificados de acuerdo a capital econmico-cultural de las familias, les va peor. (OECD,
2001). Chile con su sistema tripartito de establecimientos crecientemente diferenciados por
el nivel de ingreso de las familias, tiene aqu un problema pendiente de la mayor
importancia, tanto, repetimos, desde una perspectiva instrumental aprendizajes promedio
y competitividad pas-, como de una perspectiva de integracin moral y calidad
democrtica del orden socio-poltico.

Si el aprendizaje polticamente ms fecundo de la ltima dcada de esfuerzos del
pas en el campo educativo es que los grandes propsitos de transformacin abordados,
solo son sostenibles por polticas de acuerdos y confianzas que involucren al conjunto del
liderazgo de un pas, y es esto lo que genera las condiciones polticas de base para los
desarrollos incrementales analizados, lo sealado respecto a equidad tal vez constituye la
nueva frontera a alcanzar por la lgica de los acuerdos. Ser capaz el campo de polticas
educativas del pas de abordar en forma efectiva los severos lmites que establece un
sistema escolar segmentado socialmente, de acuerdo con lo que indican sus ampliamente
compartidos valores de igualdad de oportunidades y cultura democrtica? Un problema y
una interrogante que la celebracin prxima del Bicentenario de la Independencia merece
ver respondidos.
77


8. Polticas educacionales: triple temporalidad, visin nacional y fronteras
nuevas de problemas viejos.

La pregunta fundamental que plantea la discusin pblica acerca del proceso de
reforma educacional de los Noventa en Chile es sobre la asimetra observable entre el
aumento del gasto, el volumen, multidimensionalidad y acumulacin de los cambios en
curso, y la levedad de su impacto en los aprendizajes medidos. El reducido incremento o
estabilidad de stos, a pesar de la evidencia internacional sobre la existencia de idnticas
asimetras en pases del primer mundo (Woessmann, 2001) y la inexistencia de casos
nacionales de cambio rpido de sus niveles promedio de aprendizaje, tiene un gran impacto
poltico.

De qu han sido capaces en las ltimas dos dcadas las polticas educacionales ya
ha sido analizado, y los Captulos 2 y 3 de este libro expanden y profundizan la visin
evaluativa sobre los Noventa. En este cierre nos interesa proponer una perspectiva que
releva la dimensin temporal de los cambios y distingue los mbitos de impacto de stos,
en forma que a nuestro juicio permite integrar de manera ms completa que el debate
poltico-meditico habitual,
69
el cuadro mayor de las polticas educacionales y la evolucin
del sistema escolar, luego de dos dcadas y ms de activismo pblico sobre el mismo.
Asimismo, interesa volver sobre un rasgo clave del campo de diseo y ejecucin de
polticas educacionales en los Noventa, y plantear los problemas, a nuestro juicio
estratgicos, de la educacin escolar en la primera dcada del siglo XXI.

Temporalidades

Tres temporalidades asociadas a distintos mbitos de impacto de las polticas
educacionales son distinguibles en los procesos de cambio en curso en la educacin del
pas: la que afecta sus cambios materiales, tecnolgicos e institucionales; la de los cambios
en los aprendizajes; y la que rige la evolucin de los aos de escolaridad por grupos socio-
econmicos.

La primera temporalidad es la de plazos ms cortos y ritmos de cambio ms rpido.
Sus tiempos son los de las leyes de presupuesto y los de la ejecucin de programas
ministeriales; sus impactos coinciden con la implementacin de medidas que no estn
afectadas por procesos de aprendizaje. El cambio en el nivel de gasto, manifestado
principalmente en las mejoras salariales del profesorado y las inversiones en infraestructura
para hacer posible la extensin de la jornada; el cambio del currculum prescrito; la
instalacin de tecnologas de informacin y computacin en prcticamente el conjunto del
sistema escolar del pas; la provisin universal de textos, etc, son todas medidas cuya

69
Simplificando: parte de la elite poltica y prcticamente todo el liderazgo empresarial con el juicio
cristalizado a partir de resultados SIMCE y de las mediciones internacionales, tal cual los presenta la prensa
escrita, de que las polticas de inversin y cambio de los Noventa han fracasado por su inapreciable impacto
en los aprendizajes; ms de tres cuartas partes de los padres de la matrcula escolar subvencionada, evaluando
la educacin de sus hijos como buena o muy buena (Encuesta CIDE, 2000).
78
temporalidad depende de la voluntad poltica, el financiamiento y las capacidades de
implementacin del estado. Su impacto es prcticamente inmediato y visible; en su
evolucin reciente, se trata de cambios que son visibles y vividos a un ritmo prcticamente
anual por los actores y la opinin pblica.

Otra temporalidad, es la que afecta al cambio o la modificacin de un determinado
patrn de desempeos a gran escala (ms de un centenar y medio de miles de actores),
como es el caso de los docentes del pas y su quehacer en las salas de clase. Se trata aqu
del factor intra-escolar ms determinante de los resultados de aprendizaje y que hace que el
cambio del nivel promedio de los logros de aprendizaje del pas, tambin corresponda a
esta temporalidad. Los ritmos del cambio en esta dimensin, porque crucialmente mediados
por procesos de aprendizaje adulto, son lentos y reconocidamente costosos y difciles
(Elmore, 1996; Fullam, 1999), la naturaleza del proceso incremental, y sus resultados en el
corto plazo, intangibles para la mirada pblica.
70


La tercera temporalidad referida es la que se vincula con la trayectoria escolar: es
decir, con el nmero total de aos de escolaridad que completa en promedio cada
generacin, o sub-grupos de la misma. Las medidas de poltica que producen el que ms
alumnos tengan trayectorias educativas ms largas, slo pueden apreciarse en su impacto en
el mediano plazo. Y este va mucho ms all de lo que recuperan los conceptos de
aumentos en acceso y cobertura de la educacin. Tiene un directo significado en trminos
de calidad, porque un egresado con trece aos de educacin formal, -que es lo que obtiene
en 2002 el 90% de la poblacin escolar- tiene mayores conocimientos y capacidades que
uno con una escolaridad incompleta, con implicancias personales, econmicas y socio-
culturales marcadas.
71
La discusin pblica de los resultados de los esfuerzos realizados por
el pas en educacin en la ltima dcada, tanto en los medios de comunicacin como en los
mbitos polticos y expertos, tiende a ignorar esta crucial dimensin de impacto, visible
solo en comparaciones inter-anuales largas o intergeneracionales.
72


La base de la asimetra entre incremento en el gasto y leve mejoramiento en los
rendimientos est en la diferencia entre dos temporalidades: la que afecta a presupuestos,
edificios, programas prescritos y decretos, y la definida por el ritmo de cambio del quehacer
de un grupo profesional como los docentes y su impacto sobre los aprendizajes. Un pas

70
La diferencia entre la temporalidad 1 y la 2, corresponde tambin a la diferencia entre las velocidades de
cambio de lo que depende del centro de un sistema educativo y lo que depende de las prcticas de trabajo en
centenares de miles de aulas. Desde esta perspectiva, nada ms elocuente que la diferencia temporal entre
cambio de un currculum prescrito y cambio de un currculum implementado.
71
La evidencia emprica en ciencias sociales sobre los impactos de las diferencias en aos de escolaridad, es
mltiple y convergente. Las diferencias en aos de escolaridad de los padres estratifican los resultados de la
escuela medidos por el SIMCE ; impactan decisivamente sobre variables claves de salud pblica; estratifican
las oportunidades de empleo y tambin los patrones valorativos y actitudinales respecto a la poltica y la
ciudadana. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como invisible a la mirada
sincrnica.
72
Hay una cuarta temporalidad, mucho ms mediada por la sociedad que las referidas, y ms lenta: la de la
modificacin de la estructura social como resultado de las variaciones en el capital educacional y cultural de
los distintos grupos. Al respecto, la sociologa de Bourdieu alerta sobre la predominancia en la sociedad
contempornea de los avances en capital cultural (educacional) de todos los grupos, sin modificacin de las
diferencias entre grupos (traslacin de la estructura en las luchas de concurrencia (P.Bourdieu, 1977)).
79
puede duplicar o triplicar su gasto en educacin (como lo ha hecho Chile), y cambiar la
infraestructura, base de recursos de aprendizaje y su currculum prescrito en menos de una
dcada; en cambio, no se conoce un sistema docente que haya cambiado el perfil nacional
de sus desempeos en tal plazo, y que como resultado de esto un pas salte en los niveles
promedio de aprendizaje de sus alumnos.

La arena de discusin y evaluacin de polticas educacionales en Chile, ha
construido inadecuadamente las asincronas mencionadas: ha tomado la parte por el todo
(sin considerar la tercera dimensin de cambios referida, ni apreciar que los resultados de
aprendizaje medidos por el SIMCE, siendo los fundamentales, dejan importantes
competencias fuera, como por ejemplo, las habilidades en computacin y comunicaciones),
y recin comienza a discutir la naturaleza de los tiempos en juego cuando se trata de
procesos de creacin o modificacin de capacidades a gran escala, como son los que se
refieren al patrn de las prcticas docentes. Desde esta perspectiva, que destaca la
velocidad de cambio ms lento de este ltimo mbito, las caractersticas de la
institucionalidad de elaboracin e implementacin de polticas educacionales, y sus
capacidades de sostener esfuerzos en el tiempo, juegan un rol determinante .

Campo de discusin y elaboracin de polticas

Al respecto, nada ms contrastante que el modo de hacer poltica y disear y
realizar policies en educacin, que el de las dos dcadas bajo examen y lo que cada una
representa.
73
La de los Ochenta marcada por los signos del cierre del poder gubernamental
sobre s mismo y la exclusin de toda visin, categora de anlisis, intereses y valores que
no fueran los del rgimen militar. Un mundo de policies sin poltica. La de los Noventa
marcada por los signos contrarios de la inclusin y la integracin: de actores, intereses y
perspectivas, construyendo a travs de la institucionalidad y debate propios de la
democracia, el marco poltico de sus policies. Lo interesante es comprobar el resultado hoy
en da, al inicio del siglo XXI, de la evolucin de las visiones y categoras en que las
polticas educacionales del pas son formuladas e implementadas. Tal resultado seala una
evolucin positiva en trminos de las capacidades nacionales de intervenir sobre un sistema
que se juzga como estratgico en todo sentido: el conjunto de la arena de poltica
educacional ha experimentado un movimiento de convergencia que le ha permitido al pas
actuar sobre su sistema escolar en trminos nacionales. Sin duda que ha contribuido a esto
la creciente internacionalizacin de los debates y los asuntos de poltica educacional,
acaecida desde la segunda mitad de los Noventa, en armona con los esfuerzos del pas por
integrarse sobre bases slidas a la economa globalizada. Pero ms importante parecen las
condiciones internas que definen como son interpretados los desafos planteados a la
educacin por la nueva insercin internacional del pas. Al respecto, es ilustrativo de la
convergencia aludida, base de un actuar de rasgos nacionales en este plano, cunto del
otro ha sido adoptado por cada una de las visiones que en Chile estructuran el campo de
polticas en educacin. Para los responsables de las polticas de los Ochenta y sustentadores
del paradigma de eleccin, su importacin fundamental del campo opuesto el

73
La potente distincin del ingls entre politics y policies es de difcil traduccin, Policies refiere a
decisiones o cursos de accin respecto a problemas; mientras que politics refiere genricamente al poder, y
la competencia y conflictos por su obtencin, mantencin o expansin.
80
gubernamental en los Noventa- es el visualizar la educacin como palanca clave de la
competitividad del pas, y por tanto, eje del proyecto de desarrollo nacional y objeto
estratgico para la poltica y el estado; participacin del estado, entonces, mucho ms que
en un rol subsidiario de compensacin de dficits con que fue concebido en los Ochenta.
Para los responsables de las polticas de los Noventa y sustentadores del paradigma de
integracin, su importacin principal del campo adversario tiene que ver con el valor de la
competencia y lgicas de mercado para determinados propsitos, y sus efectos
disciplinantes sobre la gestin y las necesidades de apertura al medio externo e innovacin
por parte de instituciones y organizaciones. Para el gremio docente, tercer y clave
constituyente del campo de posiciones aludido, su evolucin hacia una definicin
profesional (en vez de funcionaria) de la identidad docente y la aceptacin de la necesidad
de la evaluacin de su desempeo, es la principal inclusin de posiciones del resto de los
actores. La especificidad que a ojos externos cobra el modelo chileno (ver la visin de
Martin Carnoy en el captulo 2), se funda de manera importante en las capacidades que ha
tenido el campo de polticas educativas del pas (gobierno, oposicin y profesorado) de
evolucionar en forma convergente, de manera tal que la competencia y el conflicto tienen
lugar dentro de marcos de cooperacin y criterios evaluativos que en dimensiones crticas
son compartidos. Las caractersticas de mezcla y rasgos contradictorios de la
configuracin resultante es inevitable y singularizan a Chile dentro del contexto
Latinoamericano. Lo importante sin embargo es si sta es capaz de sostener y orientar
adecuadamente, en un marco de cambio socio-cultural acelerado, un sistema escolar que
responda bien a las presiones ms grandes de su historia de parte de la sociedad.

Incrementalismo y alza de estndares

Incrementalismo es sin duda la marca del tipo de cambios que han afectado las
polticas educacionales de Chile en el final del siglo XX. Esto est ntimamente asociado a
los rasgos de estabilidad de las polticas, que han permitido procesos sistemticos de
evaluacin de la implementacin de las mismas, aprendizaje sobre sus lmites, y ajustes y
correcciones, que se ubican en un patrn convergente y acumulativo de cambios poco
usual. Los ajustes mediante leyes sucesivas al estatuto docente, a las subvenciones y a los
mecanismos del SNED, a la ley que regula las inversiones de la jornada escolar completa,
como a la misma reforma curricular (que en 2003 modific profundamente los programas
de estudio oficiales definidos en 1997) y al sistema de medicin de los resultados de
aprendizaje, hablan fehacientemente de un incrementalismo que descansa en un centro de
elaboracin de polticas dotado de capacidades e instrumentos para la evaluacin crtica,
pero que adems ha contado con condiciones polticas que permiten realizar tal evaluacin
y actuar sobre sus resultados. Es tambin intrnseco al incrementalismo referido el que las
metas y los criterios de evaluacin acerca del cumplimiento de las mismas son cada vez
ms altos y exigentes. Un anlisis evaluativo que busca ser pertinente debiera poder dar
cuenta de qu metas, y en qu marco temporal, se est haciendo cargo, porque
componentes, procesos y resultados de polticas, as como los criterios evaluativos que les
son relevantes, han variado de modo importante y rpido. Esto es observable en el nivel
micro, donde el profesorado que en 1990 desconoca la computacin en educacin y la
criticaba como potencialmente amenazante, en 1995 demandaba la capacitacin de Enlaces
para usar los nuevos equipos en sus establecimientos, y desde el 2000 ya no considera
suficiente cualquier conexin a Internet y demanda la banda ancha y mayor velocidad para
81
sus comunicaciones en red. Lo mismo se observa en el nivel macro. Comprese sino los
criterios de satisfaccin aplicables a las polticas de la primera mitad de la dcada de los
Noventa, (salarios, estatuto docente y ejecucin del programa MECE), con los criterios
referidos a las metas de aprendizaje del nuevo currculum o el que el pas obtenga
resultados en el promedio internacional en pruebas que suponen comparaciones con los
sistemas escolares del primer mundo.

Agenda

Desde esta perspectiva, cules son los nuevos focos problemticos o la nueva
frontera re-definitoria de los antiguos problemas? Los focos de la agenda de polticas de la
primera dcada del siglo XXI, corresponden, a nuestro juicio, a las nuevas caractersticas
con que se presentan los problemas de calidad y equidad de la experiencia formativa
escolar de las mayoras: enseanza en el aula capaz de lograr los objetivos de aprendizaje
del nuevo currculum, respecto a calidad; freno a los procesos de segmentacin social de la
experiencia escolar y mayor cierre de brechas entre niveles de aprendizaje de los distintos
grupos socio-econmicos que el logrado, respecto a equidad. Entre ambos problemas, la
agenda que corresponde a las instituciones y la gestin para abordarlos en forma efectiva.

Calidad.

El problema de la calidad hoy se concentra en la enseanza en el aula, y en la
necesidad de incrementar radicalmente la eficacia de los apoyos para su mejoramiento, as
como de resolver el dficit de preparacin de los docentes para ensear el nuevo
currculum.

Sobre la primera dimensin, las polticas de la etapa post-2000 han avanzado
sistemticamente. Redefinieron el currculum del primer ciclo bsico, hacindolo mucho
ms explcito y cercano a su realizacin en el aula; giraron respecto a las estrategias de
capacitacin docente para implementar el nuevo currculum, de estar basada en docentes
universitarios y modelos lectivos a descansar en profesores de aula de excelencia capaces
de demostrar prcticamente y modelar y explicitar su saber-cmo; implementan procesos
de evaluacin de la docencia cuyo instrumental tcnico supone la formalizacin de
estndares sobre la buena enseanza y cuyo marco institucional tiene la fortaleza de que
estndares y procedimientos hayan sido concordados con el Colegio de Profesores;
organizan el accionar pblico respecto al alza de los aprendizajes iniciales en competencias
claves, en trminos de una campaa pblica (Campaa Lectura, Escritura y Matemtica,
LEM) que involucra no solo a los docentes del primer ciclo bsico sino tambin a los
padres.

La segunda dimensin aludida dficit en la preparacin de los docentes-, en
cambio, est pendiente. Lo avanzado hasta aqu a travs del programa de Fortalecimiento
de la Formacin Inicial (ver captulo 11 del libro), as como a travs de la mencionada
mejora de los puntajes de los alumnos que ingresan a las carreras de pedagoga, debe ser no
solo incrementado, sino cambiar de nivel, en trminos de prioridad como de estrategias
para su logro. La preparacin mayoritaria de los docentes en ejercicio corresponde
naturalmente a una etapa anterior de la educacin Chilena y en relacin a las necesidades
82
actuales plasmadas en el nuevo currculum- presenta deficiencias serias, declaradas, como
se vio, en primer lugar por los propios docentes (seccin 6.2). Un anlisis evaluativo
reciente del conjunto de las polticas educacionales de los Noventa encargado por el
Ministerio de Educacin a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OECD, 2003) es taxativo sobre este problema, al que define como estratgico para las
ambiciones educativas del pas: o las polticas futuras abordan con fuerza y en forma
sistmica el problema de la preparacin de los docentes, con especial foco en su
conocimiento de las disciplinas, o los lmites que hoy experimenta la educacin Chilena
respecto a sus resultados de aprendizaje promedio no sern trascendidos. El cambio en la
formacin inicial y sus instituciones afectara en breve plazo las capacidades nacionales de
actuar en la formacin continua y la renovacin por tanto de las prcticas de los docentes en
ejercicio. En el centro de la agenda de calidad se encuentra entonces hoy un actor
institucionalmente autnomo, escuelas y facultades de educacin de una cincuentena de
universidades, que requiere de una combinacin nueva de apoyos y presiones para hacer su
propia reforma, de modo de armonizar sus resultados con los requerimientos del presente.

Instituciones y gestin

Las lecciones de la experiencia internacional comparada muestran el importante
peso de las variables institucionales sobre la efectividad de las unidades educativas y lo que
ocurre con los aprendizajes. Y si hay un patrn convergente en los Noventa al respecto es
uno que destaca dos direcciones complementarias de desarrollo de los sistemas educativos:
hacia la descentralizacin y devolucin de poder de decisin a las unidades educativas,
padres y administraciones locales, por un lado, y hacia un reforzamiento de la
institucionalidad y mecanismos de apoyo tcnico, monitoreo y control centrales,
particularmente en las dimensiones curriculares, por otro. (Brunner, Elacqua, 2003).
Durante los Noventa las dimensiones referidas experimentan innovaciones significativas
pero insuficientes para abordar en forma efectiva el nuevo nivel de las agendas relativas a
calidad y equidad.

Estn operando en este mbito unos lmites que requieren ser abordados y que dicen
relacin con la insuficiente efectividad de los mecanismos de apoyo y presin a las
unidades educativas para hacerlo mejor, particularmente pero no solo en la educacin
municipal. El referido informe evaluativo de la OECD destaca sobre esto la dbil
conectividad de las polticas de reforma generadas por el centro del sistema, que juzga
acertadas, con lo que finalmente ocurre en las aulas. E interroga sobre la efectividad de una
configuracin institucional que hace descansar los apoyos sobre una supervisin ministerial
no suficientemente efectiva, que trabaja en paralelo ms que coordinadamente con las
administraciones locales, y las presiones sobre mecanismos de mercado probadamente
inefectivos respecto de la educacin municipal. Apoyos y presiones dbiles que las
unidades educativas procesan en marcos donde predominan principios de voluntariedad y
solo incipientes relaciones con el medio externo de rendicin de cuentas.

As, los avances importantes de los ltimos aos respecto a evaluacin docente,
nuevas reglas sobre directores y experiencias pilotos de delegacin de facultades a los
mismos, metas comprometidas pblicamente por los establecimientos, e incipientes
prcticas de rendicin de cuentas, as como mecanismos de incentivos de ms larga data
83
como el SNED, todos ellos aportes significativos de las polticas de los Noventa, no deben
hacer perder de vista el tema mayor y constitutivo de la agenda en este mbito: un sistema
dbilmente conectado entre sus partes, con una administracin municipal que exhibe
fortalezas y capacidades efectivas de apoyo y presin a las escuelas slo en una minora de
las comunas, y cuya coordinacin y sinergia con la supervisin y apoyo tcnico ministerial
es ms la excepcin que la norma. Las respuestas requeridas en este plano parecen ser de
otro nivel que los avances e innovaciones incrementales observados.

Equidad

El balance del impacto de las polticas de los aos Noventa respecto a equidad
(seccin 7.6), mostr la complejidad de un cuadro de signos contradictorios: avances
sustanciales en la equiparacin de los aos de escolarizacin de los diferentes quintiles de
ingreso, acompaados de avances incrementales en la disminucin de la brecha de
resultados de aprendizaje entre el 15% ms pobre y los promedios nacionales, y un
retroceso en trminos de segmentacin social del sistema escolar (en 2000, cada contexto
educativo es ms homogneo socialmente que en 1990).

La visibilidad social y poltica del problema de la inequidad es menor que el de la
calidad. En primer lugar porque cada grupo tpicamente evala la educacin que recibe
comparando intra-grupo o con grupos cercanos, no respecto del conjunto de la estructura
social. En segundo lugar, porque no hay mediciones internacionales que revelen el
problema con dramatismo comparable a lo que ocurre con respecto a calidad. La menor
fuerza de la demanda sobre esta dimensin, inseparable de las dinmicas socioculturales
de distincin operando en contextos institucionales que, como los de Chile hoy en da, lejos
de controlar favorecen la segmentacin aludida, hacen ms difcil el acuerdo y la ejecucin
de una agenda de cambio sistemtico y efectivo en este aspecto. Y sin embargo, las
consecuencias de no actuar o hacerlo por debajo de los requerimientos del problema, son
serias. Tanto en trminos de bases socio-culturales de un orden democrtico, como desde
la perspectiva de una estrategia de democratizacin de una sociedad profundamente
desigual, y tambin en trminos de aprendizaje. Al respecto, la evidencia de los resultados
recientes de la prueba Internacional PISA, patrocinada por la OECD es robusta: los
sistemas con los mejores resultados son aquellos cuyas aulas son ms integradas
socialmente; los que educan a la nueva generacin en segmentos explcita o implcitamente
estratificados de acuerdo a capital econmico-cultural de las familias, les va peor. (OECD,
2001). Chile con su sistema tripartito de establecimientos crecientemente diferenciados por
el nivel de ingreso de las familias, tiene aqu un problema pendiente de la mayor
importancia, tanto, repetimos, desde una perspectiva instrumental aprendizajes promedio
y competitividad pas-, como de una perspectiva de integracin moral y calidad
democrtica del orden socio-poltico.

Si el aprendizaje polticamente ms fecundo de la ltima dcada de esfuerzos del
pas en el campo educativo es que los grandes propsitos de transformacin abordados,
solo son sostenibles por polticas de acuerdos y confianzas que involucren al conjunto del
liderazgo de un pas, y es esto lo que genera las condiciones polticas de base para los
desarrollos incrementales analizados, lo sealado respecto a equidad tal vez constituye la
nueva frontera a alcanzar por la lgica de los acuerdos. Ser capaz el campo de polticas
84
educativas del pas de abordar en forma efectiva los severos lmites que establece un
sistema escolar segmentado socialmente, de acuerdo con lo que indican sus ampliamente
compartidos valores de igualdad de oportunidades y cultura democrtica? Un problema y
una interrogante que la celebracin prxima del Bicentenario de la Independencia merece
ver respondidos.


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