Guadalupe Mndez Villa.

LAS MANIFESTACIONES DEL CAMBIO DE LOS PRIMEROS GOBIERNOS DE OPOCISIN.

El pluralismo tendra una fuerte expansin durante la dcada de los noventa, cuando el PAN y el
PRD sumaran a sus victorias en municipios y congresos locales varias gubernaturas. Este avance
electoral coincide con el ltimo gobierno priista, encabezado por Ernesto Zedillo, que se caracteriza
por una notable debilidad o, desde otro punto de vista, por su decisin de no intervenir en los
problemas locales en estratgico apego a la ley. Aunque puede discutirse la voluntad personal del
jefe del jurdico, lo cierto es que la presidencia ya no contaba con los recursos polticos que en el
pasado le permitiran intervenir indiscriminadamente. Estas limitaciones fueron claramente
demostradas por el avance de los partidos de oposicin que tuvieron como principal consecuencia
terminar con la uniformidad poltica que garantizaba la subordinacin natural de los gobernadores.
Los mandatarios del PAN y el PRD no tuvieron ninguna motivacin para reconocer la autoridad
central del presidente ni aceptar sus indicaciones.
Pero lo importante de aquellos primeros aos fue que no solo los gobiernos salidos del PAN y el
PRD actuaron con independencia del presidente, sino que los propios priistas utilizaron la autonoma
conseguida para desafiar al ejecutivo, en una confrontacin interna del PRI que buscaba tanto
recuperar el control del partido como asegurar la candidatura presidencial y desplazar por completo a
la elite en ese entonces todava gobernante. Todos los mandatarios, sin importar el partido de origen,
utilizaran sus gobiernos para tratar de avanzar polticamente, pero solamente los priistas van a
utilizar plenamente los recursos polticos debido a su larga experiencia. Por ello, sern los
gobernadores priistas los que escenifiquen los conflictos ms delicados con el ejecutivo federal y los
que pongan a prueba su verdadero poder, para entonces sumamente mermado.
Aun cuando los asuntos gubernamentales han sido centrales para todos los mandatarios, no han
existido diferencias sustanciales en las formas de manejar los asuntos pblicos, existen variaciones
dependiendo de los postulados de cada partido, pero no modifican las practicas establecidas por los
gobiernos priistas; todos han incurrido en mayor o menor medida en prcticas clientelares e incluso
en abiertos casos de corrupcin. Sobre todo en los primeros aos, cuando an el PRI controlaba el
gobierno federal, los mandatarios del PAN y el PRD gobernaron guindose por la coyuntura
electoral.
La obra pblica fue manejada con propsito de visibilidad poltica, con acciones de corto plazo que
concitaban apoyo electoral y por ende, mejoraban las posibilidades tanto de volver a ganar la
gubernatura como, en especial, la presidencia de la Republica. Poco a poco esa prctica fue
impulsada por los mismos mandatarios para fortalecer sus posiciones personales y sus aspiraciones
nacionales. En parte por esa ventaja poltica pero tambin por las definiciones ideolgicas de cada
partido, el presupuesto y el gasto pblico fueron centrales en su desempeo. Mientras que para los
panistas ha sido prioritaria la racionalidad administrativa, el control del gasto y la reduccin de las
tareas a cargo del gobierno, para los perredistas el gasto ser el mejor recurso para solucionar
problemas y necesidades sociales. Los primeros terminaran con polticas restrictivas y
privatizaciones, mientras que los segundos darn paso a una significativa expansin del gasto y de
la deuda pblica que les ha ganado el calificativo de populistas.
Durante esos aos y conforme ha avanzado el pluralismo, lo mismo pueden encontrarse
mandatarios que, como los panistas, controlan el gasto pblico, que otros que segn la vieja prctica
priista, lo emplearon para atender las presiones sociales. En ese sentido la forma de gobernar no fue
y no ha sido un elemento que distinga o clasifique a los gobiernos estatales segn el partido.
Los gobernadores panistas y perredistas introdujeron modificaciones polticas y sobre todo
electorales que estimularon el pluralismo y la competencia. Se introdujeron formas de colaboracin
institucional o social para designar miembros del gabinete, comisiones de derechos humanos,
nuevos reglamentos electorales, etc., pero tampoco en ello fueron innovadoras.
No solo los priistas hicieron lo mismo sino que, lo ms importante, el mismo gobierno federal los
impulsaba. En estricto sentido, tanto la racionalidad administrativa como las reformas polticas
estaban en plena correspondencia con los cambios promovidos desde la presidencia por la
generacin tecnocrtica priista. Los problemas fueron encabezados por gobernadores priistas que
desafiaron abierta y pblicamente la autoridad del ejecutivo.
No siempre en las acciones de estos mandatarios pueden encontrarse autnticas acciones polticas.
Por el contrario, al lado de estas y con ms frecuencia, se han producido resistencias del gobierno
federal en las que es fcil identificar la defensa de intereses personales y de grupo en
manifestaciones claramente caciquiles.
La revisin de estas primeras experiencias es relevante no solo como un testimonio de cmo se
expresaron las gubernaturas al liberarse los controles tradicionales, sino que se han mantenido como
pautas generales de comportamiento. Lo mismo se ha continuado con las polticas de racionalidad
administrativa y de control presupuestal en los gobiernos panistas y priistas que han profundizado los
desequilibrios en el gasto encabezados por el PRD. Pero tambin han reaparecido los intentos por
limitar an ms la participacin del ejecutivo federal, como lo demuestra la creacin de la
Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) en los primeros aos del nuevo siglo y, el ms
grave de los riesgos, la reaparicin de liderazgos caciquiles que intentan preservar intereses de
grupo o personales.
En este punto lo importante es que ya no se trata solamente de casos de gobernadores priistas sino
de todos los signos ideolgicos. La autonoma sin controles institucionales puede adquirir
manifestaciones contradictorias.
- La gestin privada del gobierno.
El PAN naci en 1939 para oponerse, primero al rgimen de Lzaro Crdenas y luego al dominio
priista. En rigor nunca pretendi transformar el sistema o las instituciones bsicas, sino corregir su
funcionamiento para evitar arbitrariedades y los dispendios. En lo poltico, el PAN intervino en los
comicios plenamente convencido de que no ganara pero que si poda educar cvicamente a la
poblacin. Las crticas fundamentales fueron sobre el desempeo administrativo, la ineficiencia en la
aplicacin de los recursos y el uso discrecional que facilitaba la corrupcin. El centralismo y la falta
de equidad en la competencia electoral completaron las crticas constantes al sistema. Los
argumentos cobraron cada vez ms claridad en la medida en que los principales triunfos panistas
fueron en municipios no muy grandes ni significativos, pero si urbanos y con presencia de clases
medias. Para el panismo que pudo desempearse en los ayuntamientos, fue relativamente fcil
comprobar la carencia de recursos, la necesidad de obras bsicas y el centralismo de todo tipo que
se ejerca jerrquicamente en los gobiernos federal y estatal. No fue sorprendente que fuera el
panismo el que hiciera la modernizacin administrativa una bandera en la que inclua tanto recursos
como honestidad y eficiencia.
La coincidencia de empresarios, habituados a la gestin privada, y la reduccin panista de criticar el
dispendio gubernamental har del control presupuestal y la racionalizacin administrativa los
principales objetivos de los gobiernos panistas en los estados. Para estos mandatarios los gobiernos
deberan ser eficientes, lo que obligaba a establecer principios sugeridos del control administrativo,
introducir criterios de calidad propios de la gestin privada y, como parte central de esta estrategia,
controlar el gasto pblico para conseguir el equilibrio presupuestal. Los objetivos llevaron tanto a
eliminar lo que en su criterio no eran tareas propias o prioritarias del gobierno como a privilegiar
programas pblicos redituables que, por principio, no eran los sociales. Desde luego que una tarea
central fue reducir la planta laboral y controlar los salarios en el gobierno del estado. Todos, en
mayor o menor medida, establecieron planes para despedir empleados y congelar plazas. En efecto
sin embargo fue poco exitoso por que no dejaron de contratar personal sino cambiaron el tipo de
puesto al establecer contratos por tiempo determinado lo que si bien evito la antigedad y redujo los
pagos por jubilaciones no elimino el nmero de empleados ni el gasto por otro lado estas medidas
fueron mal recibidas por algunos sectores sociales que vieron aumentar el desempleo y la reduccin
de los niveles de vida aunque en cada caso hubo nfasis diferentes, prcticamente todos los
gobernadores panistas cubrieron los mismos aspectos, desde la revisin de la estructura de
gobierno, desapareciendo organismos, fusionando otros e incluso simplemente cambiando de
nombre, hasta la creacin para de mecanismos para supervisar el uso y la aplicacin de los recursos
pblicos, lo que incluyo en algunos casos concesionar servicios a la iniciativa privada, como fue la
recoleccin de basura, y descentralizar funciones hacia los ayuntamientos. En cierto modo, la
modernizacin administrativa se facilit porque a pesar de que desde el inicio de los aos ochenta se
haba comenzado la puesta al da de la administracin pblica, en especial transformando las
tradicionales direcciones generales en secretarias, el cambio fue tardo en los estados ms alejaos
del centro poltico nacional, precisamente los primeros que fue ganando el PAN.
Para las administraciones panistas la eficiencia en la aplicacin de recursos era prioritaria por
diversos motivos. El primero era conseguir ahorros, al evitar dispendios y gastos innecesarios para
mejor la prestacin de servicios sociales y administrativos, pero tambin como medio para controlar
la corrupcin, para ellos esta tarea sera la mejor prueba del que el PAN ofreca una autntica
alternativa al priismo, es decir que la nueva forma de gobierno, basada en racionalizar la
administracin, atraera simpatas electorales. Sobre esa premisa impulsaron el adelgazamiento
burocrtico y desarrollaron mecanismos de control y vigilancia del gasto pblico.
La racionalizacin administrativa y la bsqueda de la eficiencia tuvieron dos aspectos importantes.
Uno fue privilegiar obras inmediatas, de infraestructura urbana bsica y dirigida al mantenimiento
ms que a la creacin o ampliacin de la existente. El otro efecto, contrapuesto a este propsito
electoral, fue marginar los programas sociales por que no eran redituables en trminos financieros y
porque suelen convertirse en fuertes sangras presupuestales. En parte para compensarlo, fue que
los mandatarios panistas aumentaron el gasto en las reas de educacin y salud pero siempre en los
lmites de los programas pblicos. La desatencin social y la extrema confianza en que la eficiencia
administrativa concitara el apoyo electoral provocaron con frecuencia problemas a los gobiernos
panistas, en especial en las zonas menos urbanas y empobrecidas.
Los gobernadores panistas tambin promovieron reformas polticas, bsicamente dirigidas al terreno
electoral. En plena consonancia con las reformas que se producan en la poltica nacional, los
panistas introdujeron cambios que buscan mejorar la competencia y terminar con los apoyos
indebidos.
La manifestacin ms importante de la autonoma institucional alcanzada por el panismo fueron sus
intentos por revisar los trminos del federalismo fiscal. A pesar del fracaso panista por replantear el
esquema federal de los recursos fiscales, no hay duda que tuvo impacto poltico porque por primera
vez los mandatarios de los estados se haban enfrentado al presidente y a las decisiones federales
en un terreno particularmente delicado.
Pero si en las formas de gobernar no hubo grandes diferencias los panistas si inauguraron un patrn
de comportamiento que se reproducira a partir de entonces, incluso en el PRD, y que se origin en
la independencia que consiguieron los gobernadores de sus propios partidos. El xito electoral del
PAN dependi en buena medida de la presencia de empresarios que desplazaron a los tradicionales
militares, todos los gobernadores del PAN, al menos en los primeros periodos, procedan del sector
privado y aunque tuvieron alguna experiencia en gobiernos municipales no tenan militancia
partidaria real. La presencia de hombres de negocios en los gabinetes de gobiernos panistas era
abrumadora, aunque tambin destacaba la dispersin de actividades; se trataba de equipos sin
inexperiencia poltica, convencidos de la superioridad y, sobre todo, aplicabilidad de la gestin
privada al sector pblico. Era obvio que la visin tcnica y administrativa predominara en el ejercicio
de los gobiernos, con total independencia de las propuestas sociales o polticas. Ello tambin explica
la falta de sensibilidad poltica para desarrollar tareas, o como lo deseaban sus simpatizantes
originales, proyectos alternativos a los priistas.
Los gobernadores los seleccionaron convencidos de que sus trayectorias como gerentes eran las
ms adecuadas para cumplir con sus objetivos de racionalidad y eficiencia administrativa. Pero
tambin por que constituan equipos personales, leales y comprometidos con el gobernador y no con
el partido que los haba postulado. Como era usual los gobernadores haban construido apoyos
propios con los que ganaban las posiciones en el PAN y, finalmente, la candidatura. Las campaas,
aunque formalmente manejadas por el partido, en realidad descansaban en sus equipos cerrados.
La integracin de los gabinetes por lo tanto, responda tanto a la necesidad de garantizarse el
desarrollo de sus programas como a la de recompensar apoyos personales y polticos, al margen del
PAN. Los gobernadores no intentaron construir relaciones duraderas y solidas con el partido sino
fortalecer sus grupos de apoyo.
La carencia de militancia partidaria de los gobernadores del PAN y la construccin de grupos
personales, los asemeja a los viejos grupos caciquiles que construan los priistas. Con la diferencia
enorme que ahora no pueden ser controlados por el presidente ni tampoco por el partido al que
pertenecen. La autonoma poltica, administrativa y financiera de las gubernaturas puede ser
empleada para realizar proyectos personales.
- El regreso del estado benefactor.
El PRD alcanzara su primera gubernatura hasta 1997, cuando su lder fundador y por tres ocasiones
candidato a la presidencia Cuauhtmoc Crdenas, ganara la jefatura de gobierno de Distrito Federal.
Desde luego que una razn de ese lento avance se encuentra en la juventud del PRD, apenas
formado en 1989 y a su accidentado desarrollo en los aos del salinismo. Ms aun, a la luz de los
antecedentes, bien podra pensarse que los triunfos revelan fortaleza interna, pero en realidad la
evaluacin es otra. Ms que fortaleza y consolidacin interna y electoral, los triunfos del PRD en las
gubernaturas se inscriben en el conflicto del PRI con el presidente de la repblica y la elite
tecnocrtica.
En rigor, los triunfos revelan que la base priista fue trasladada al PRD gracias al liderazgo de los
candidatos, no es que el PRD creciera sorpresivamente, sino que sustituyo al PRI con sus mismas
bases
Esto constituye una evidencia de que el PRD no avanzo en esos aos por que fuese una alternativa
para el electorado sino porque acogi a un sector con bases propias en el PRI. A diferencia del PAN,
que ganara convencido de que era una opcin distinta al PRI, el PRD simplemente aprovecho el
descontento de priistas que ya contaban con el apoyo electoral y que igual hubieran ganado si el PRI
no hubiera cometido el error de rechazarlos. Una evidencia adicional de esta debilidad perredista se
encuentra en el hecho de que sistemticamente el PRD postul como candidatos a todas las
gubernaturas casi siempre a ajenos al partido y en especial a ex priistas. No se trataba solamente de
una experiencia muy pragmtica, que sacrificara principios y militancia al avance electoral, sino a
una circunstancia histrica ajena a la evolucin del partido pero que desde su nacimiento lo ha
influido decisivamente: los conflictos en la lite priista.
Del mismo modo que el principal impulso para el nacimiento del PRD se encuentra en la disidencia
interna de 1987 de la Corriente Democrtica, los triunfos en las gubernaturas se deben al agudo
enfrentamiento de la lite tradicional priista con los presidentes Salinas y sobre todo Zedillo. Ms aun
como consecuencia final de ese largo enfrentamiento, el PRI impondra las condiciones para
seleccionar candidatos, en especial a la presidencia, y obligara a ensayar las elecciones primarias.
Ese intenso conflicto convertira cada periodo electoral, incluido en primer lugar las postulaciones a
las gubernaturas, en batallas entre los grupos priistas para ganar espacios y desplazar a la lite
tecnocrtica. De ese enfrentamiento que terminara debilitando severamente al PRI, el principal
beneficiado seria el PRD. Por afinidad ideolgica fue el partido fundado por Crdenas el que atrajo a
los disidentes priistas y no el PAN, definido claramente a la derecha y contrario a los principios del
viejo partido. El PRD desde su nacimiento, uni al priismo ms tradicional, convencido de que la
intervencin del Estado para solucionar problemas sociales y que desde 1987 se opuso al cambio
liberal de la tecnocracia, con la vieja izquierda, encabezada por los restos del PCM, y que coincida
por completo con esa visin intervencionista de los priistas. En los aos finales del siglo pasado, tras
tres periodos dominados por la tecnocracia, los priistas ms desilusionados pero con fuertes bases
sociales, abandonaron el partido y se trasladaron al PRD llevndose consigo esos apoyos
institucionales.
Si esta migracin explica los sorpresivos triunfos del PRD, tambin explica el manejo poltico y
electoral de los recursos a disposicin de los gobiernos estatales, incluido en primer lugar el gasto
pblico. Debido a que los gobernadores contaban con grupos y apoyos propios, su independencia
del nuevo partido fue absoluta. Como en el caso de los panistas, los perredistas tambin crearon
gabinetes de compromiso o de leales miembros de su grupo poltico. En cualquier caso lo hicieron
para fortalecer su posicin y, desde luego, su futuro poltico.Como los panistas, tambin incorporaron
a ajenos a sus grupos polticos, pero introdujeron una variante que demuestra su experiencia poltica
para conseguirse apoyos sociales y corporativos. Ambos propusieron que algunos secretarios fueran
designados por la sociedad pero en los hechos fueron sindicatos y corporaciones privadas.
Pero tambin respondieron a las caractersticas de su partido, atravesado desde su nacimiento por el
permanente enfrentamiento de los grupos internos. Todos en menor o mayor medida han entregado
puestos a miembros de los grupos para corresponder a los apoyos, pero sobre todo para mantener
los equilibrios internos. Sin duda que existe una razn muy pragmtica para conceder lugares y
responsabilidades por el solo principio de la representacin equitativa y no por el conocimiento y la
experiencia, pero tambin porque de esa manera se aseguran los lideres el papel de rbitro en los
conflictos, ms aun cuando se han convertido en gobernadores.
La bsqueda de legitimidad y apoyos se complement con la liberalidad en el manejo del gasto
pblico. En clara y muchas veces deliberada contraposicin al panismo, los gobernadores del PRD
no solo se preocuparon por la racionalidad administrativa y el equilibrio presupuestal, sino que se
declararon abiertamente partidos de que el gasto fuera utilizado para resolver problemas y
necesidades sociales. Nada extrao si se piensa en los orgenes priistas e incluso generacionales de
los mandatarios. Amn de su militancia recin abandonada, todos fueron formados en la tradicin
ms intervencionista del Estado mexicano, exactamente lo que sera condenado por la tecnocracia y
cuyo rechazo seria determinante en las rupturas siguientes.
El gasto se dirigi a la atencin social, no necesariamente urgente, pero si fcilmente observable
como educacin, salud, recreacin, infraestructura urbana. Adems de resolver demandas reales, la
estrategia sirvi para reproducir la vieja prctica priista de los subsidios para crear clientelas polticas
y electorales.
De todas las acciones de los gobernadores perredistas, la ms riesgosa radica en el uso discrecional
del gasto, que del apoyo social pasa fcilmente al dispendio y al populismo. Aunque todos los
mandatarios de ese partido han incurrido en esas prcticas, han sido los de la capital del pas los
que mejor las expresan. Gracias a la continuidad, ellos han podido desarrollar con ms claridad que
ninguno otro las polticas de gasto abierto y sus consecuencias. Pero tambin revelan como las
circunstancias electorales inmediatas han determinado su comportamiento y decisiones en dos
sentidos: desarrollar obras pblicas a corto plazo y utilizar el gasto pblico para proveer clientelas
electorales.
La libertad que han conseguido los gobernadores no solo puede servir para la promocin poltica
sino para fortalecer cacicazgos en los estados sin que ninguna institucin pueda, como en el pasado,
controlarlos. Si en este terreno han destacado los mandatarios del PRD se debe solamente a su
origen priista, que les garantiza apoyos grupales, y a la larga experiencia poltica que les ensea
cmo utilizar los recursos y negociar compromisos electorales. En el fondo, sin embargo, se
encuentran condiciones que son propias de la autonoma gubernamental y que, por ende, atraviesan
a los partido polticos. El pluralismo que se consigui desde 1989 en el terreno federal, no ha
propiciado cambios estructurales en el aparato gubernamental ni menos an formas distintas de
gobernar. En rigor, ha servido para profundizar dos tendencias que dividieron a la lite priista desde
los ochenta y que se caracterizan por un riguroso control del gasto o su utilizacin para atender
demandas sociales. En ambos casos, sin embargo, no se ha eliminado la tendencia a crear y
fortalecer clientelas que pueden hacer la diferencia en los comicios.
En la relacin federal, como en otros muchos aspectos del sistema poltico, el pluralismo y la
alternancia no han cambiado las instituciones y en general sus facultades tradicionales. Tan solo han
eliminado las relaciones y prcticas polticas que antes garantizaban los equilibrios. Ms all de la
necesidad de cambiar las instituciones o revisar sus atribuciones, lo importante en cuanto a la
relacin entre ejecutivos es que se ha desaparecido los mecanismos informales que permitieron al
sistema corregir abusos locales e impedir la formacin de cacicazgos, sin que se hayan construido
en su lugar nuevos recursos legales o institucionales. La autonoma gubernamental, en manos de la
antigua oposicin, sin duda que ha restituido la soberana a los ciudadanos, pero han impedido los
abusos de los mandatarios. Desde luego que en este esquema los gobernadores priistas han
presentado los mejores ejemplos, tanto al ofrecer proyectos alternativos como al defender
cacicazgos tradicionales.
De lo anterior podemos resaltar que en un buen gobierno tenemos que encontrar:
1. Regular el pluralismo.
2. Corregir abusos locales.
3. Impedir la formacin de los cacicazgos.
4. Mantener la soberana de los ciudadanos.
5. Equilibrio en el gasto pblico.
6. Regular y crear instituciones que aporten un apoyo real en las necesidades sociales
7. Evitar las prcticas clientelares.
8. .Evitar la corrupcin.
9. Atender demandas sociales.
10. Regular la participacin de la iniciativa privada en asuntos gubernamentales.