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2) Los beneficiarios hacia los cuales orientan su trabajo evalan
favorablemente los servicios que ofrecen las ONG
Esta actitud positiva se la califica como credibilidad, con-
fianza en el servicio, apoyo social a las acciones de la institucin.
Esto tiene consecuencias significativas en el impacto de las acciones.
Una evaluacin realizada por UNICEF (1991) sobre los programas
de crecimiento y desarrollo infantil en Ecuador, en que se compar
las diferencias entre programas ejecutados por ONG y los del MSP,
encontr una actitud positiva de las mujeres hacia los programas eje-
cutados por ONG, resultado de una mejor adecuacin de los progra-
mas a las necesidades de las usuarias.
3) Continuidad en las temticas y en la ejecucin de programas
En el captulo anterior, se seal que, como sector, las ONG
han contribuido a la creacin de una conciencia ciudadana y pbli-
ca sobre determinados temas y sobre los problemas especficos de
determinados sectores de poblacin. Se ha creado una demanda so-
cial para la intervencin de las ONG, que tiende a consolidarse co-
mo consecuencia de la inestabilidad en el sector pblico.
Las polticas, programas y proyectos sociales estatales son fuer-
temente afectados por los cambios de gobierno. No slo cambian las
prioridades globales, sino tambin las condiciones en que se ejecu-
tan los programas y los equipos tcnicos. En este contexto, paradji-
camente, las ONG, como sector y otros actores de la sociedad civil,
han pasado a representar la posibilidad de continuidad en polticas,
programas y proyectos, especialmente sociales, frente a la disconti-
nuidad, al empobrecimiento de la capacidad tcnica, la prdida de
memoria institucional y de perspectiva del Estado. Un ejemplo re-
ciente de esto es el proceso de consulta que desarroll el Banco
Mundial en el Ecuador sobre lo que debera ser su estrategia de ac-
cin en el pas (CAS). Los consensos alcanzados con representantes
de los ms variados sectores de la sociedad civil del Ecuador son los
Las ONG en Ecuador / 45
nicos referentes que quedaron del proceso de consulta, una vez
que el Gobierno de Bucaram fue cesado.
Las ONG consolidadas mantienen relaciones duraderas con
temticas, grupos con los que trabajan y reas geogrficas. Esta ex-
periencia ha generado una memoria institucional valiosa a la hora de
disear acciones de desarrollo social.
4) Experiencias positivas de coordinacin
De manera incipiente an, las ONG participan en diversas ex-
periencias de coordinacin con el sector pblico y los municipios.
Algunos ejemplos, que tienden a multiplicarse en el pas, se descri-
ben a continuacin.
i) Varias ONG de mujeres han coordinado con la Direccin
Nacional de la Mujer, DINAMU, y otras instituciones gubernamen-
tales como el Ministerio de Gobierno, en la organizacin de servi-
cios de apoyo a mujeres agredidas, la aprobacin de la Ley contra la
violencia a la mujer, entre otras iniciativas.
ii) ONG con gobiernos locales y otros actores de la sociedad
civil. La experiencia ms importante es la de la Administracin Sur
del Municipio de Quito, en el contexto de un programa de descen-
tralizacin de los servicios municipales. Los principales resultados
son: puesta en marcha de un proceso de planificacin participativa
en 21 barrios; diseo de un plan estratgico; creacin de la Univer-
sidad Politcnica Salesiana del Sur; consolidacin de un proceso de
coordinacin entre ONG, el Municipio, sectores empresariales, or-
ganizaciones barriales e Iglesia, que trabajan en ese sector de la ciu-
dad, lo que ha promovido la constitucin de una red social de ac-
tores .
46 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Bajo el lema Construyamos el Futuro con Nuestras Propias
Manos, el Alcalde de Bolvar (16 mil habitantes), en la provincia del
Carchi, impuls un proceso de cambio basado en una activa partici-
pacin de la poblacin. Se involucraron ONG como CARE y CEMO-
PLAF, en programas de conservacin del medio ambiente y educa-
cin para la salud. A futuro el municipio ha previsto la organizacin
de un Parlamento Cantonal. Los xitos alcanzados lo han convertido
en un ejemplo de gestin de este tipo de estructuras administrativas
(AME;1996:13 y ss).
Otro ejemplo es el conjunto de actividades para atender la
emergencia y la rehabilitacin del cantn Paute, provincia del
Azuay, como respuesta a la catstrofe de La Josefina, que cont con
la participacin activa de ONG locales, el municipio, empresarios
locales, organizaciones de base e Iglesia Catlica.
La coordinacin entre ONG, gobiernos locales y otros actores
como los empresarios y la iglesia se ve prometedora. Una funciona-
ria de la AID entrevistada por este estudio afirma: hemos visto esa
frmula en ocho pases, estamos haciendo proyectos que tienen la
frmula gobierno local - ONG, hasta ahora se ha visto un trabajo
realmente bueno en ese sentido.
iii) ONG - Organizacin indgena - Sector pblico: La OPS
/OMS sistematiz dos experiencias de salud en la Amazona, en que
se ha desplegado un esfuerzo sostenido de coordinacin entre la Di-
reccin Provincial de Salud y las organizaciones indgenas del Na-
po, ya sealadas.
En este mismo mbito, otra experiencia es la de CESA, con el
Centro de Reconversin del Azuay, CREA, y organizaciones campe-
sinas locales en la ejecucin de actividades de desarrollo rural, so-
bre todo dentro del campo de riego.
Las ONG en Ecuador / 47
Las experiencias exitosas de coordinacin se dan con niveles
del Estado como direcciones provinciales y gobiernos locales. La
coordinacin con niveles altos del gobierno central es mucho ms
difcil. Si bien la coordinacin es ms bien un hecho inusual e inci-
piente, en tanto que la falta de coordinacin es la norma, las expe-
riencias comienzan a multiplicarse.
Tambin la coordinacin entre ONG es un proceso activo. Las
redes que se han organizado alrededor de una temtica y/o dentro
de una regin geogrfica son las que demuestran mejores formas de
funcionamiento y posibilidades de respuesta futura. Los casos ms
destacados son el de Cntaro en el Azuay, que es un consorcio de ti-
po regional; el Foro Ecuatoriano Permanente de Organizaciones por
y con los Nios, Nias y Adolescentes; el Comit Ecuatoriano para
la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA); la
Asociacin de Corporaciones de Desarrollo de la Micro empresa
(ASOMICRO); el Foro de la Micro empresa; el Foro Nacional Perma-
nente de la Mujer Ecuatoriana; la Coordinadora Poltica de Mujeres
Ecuatorianas; el Foro Popular Urbano; el Consorcio de Agencias de
Servicios Populares (COASER); y, el Consorcio Capacitacin para el
Manejo de los Recursos Naturales Renovables (CAMAREN) que re-
ne a ONG nacionales, internacionales e instituciones gubernamen-
tales, lo cual constituye una nueva modalidad de conformacin de
redes. Recientemente se conform el Foro de ONG de Salud de Pi-
chincha, en el contexto del proyecto de reforma de dicho sector. En
el sector educativo se estn dando los primeros pasos para organizar
una red de ONG.
Debilidades y limitaciones
1) Limitada sistematizacin de conocimientos y experiencias ad-
quiridas
Si bien las ONG han adquirido conocimientos y experiencias
sobre la superacin de la pobreza y han aplicado metodologas no-
48 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
vedosas, con excepciones, se observa que tienen una limitada capa-
cidad para sistematizar estos conocimientos y experiencias y, en
consecuencia, una reducida capacidad de aprendizaje institucional.
Existen efectos negativos de esta limitacin: a) la no transfor-
macin de la experiencia en propuestas de poltica sectorial suscep-
tibles de ser negociadas o compartidas, en forma oportuna, con otros
actores sociales y polticos de la sociedad ecuatoriana. b) La prdida
de metodologas y conocimientos que podran alimentar iniciativas
de tipo tcnico que amplen los impactos de las acciones de las
ONG. c) Prdida de oportunidades para participar en el diseo y eje-
cucin de programas de superacin de la pobreza, como sucedi en
la primera fase de implementacin del proyecto FISE. En el caso es-
pecfico de las ONG de mujeres, Rodrguez, L., (1993:67) seala que
la riqueza de las experiencias de estas ONG ha sido... muy poco
sistematizada, evaluada y difundida.
Un argumento para explicar esta limitacin es que la mayora
de ONG tiene equipos profesionales pequeos, asignados a un pro-
yecto. El aprendizaje individual que implica la participacin en un
proyecto, frecuentemente no se traduce en un aprendizaje institucio-
nal, de manera que cuando un tcnico sale de la institucin, algo
que tiene una probabilidad alta de ocurrencia, se experimenta una
prdida neta de capacidad institucional. Se considera que la ausen-
cia de un flujo permanente de recursos para mantener equipos esta-
bles resta estabilidad y profundidad al trabajo de las ONG. Sin em-
bargo, otros puntos de vista tienden a destacar la ausencia de ausen-
cia de mtodos institucionales internos. Los procesos de retro ali-
mentacin son frgiles y no existe un manejo sistemtico de la infor-
macin que incide negativamente en la capacidad de mantener ni-
veles constantes de eficiencia y calidad en los resultados.
En sntesis, las ONG producen conocimientos pero lamenta-
blemente estos no son sistematizados y ni asimilados. No son raros
los casos de repeticin de fracasos bajo el nombre de proyectos pi-
Las ONG en Ecuador / 49
lotos. Esta deficiencia tambin est asociada con el limitado finan-
ciamiento para actividades de sistematizacin por parte de la coope-
racin externa, pues aquel se orienta fundamentalmente hacia los
productos (resultados de proyectos) y no hacia procesos e insumos
que podran mejorar la calidad de los mismos.
2) Resistencias a la coordinacin
Si bien se reconoce como altamente positivas las experiencias
de coordinacin entre ONG y de stas con el sector pblico y con
los gobiernos locales, se trata de algo que recin comienza y que
enfrenta obstculos muy fuertes. Para los beneficiarios esto tiene
efectos negativos. Al respecto, cabe sealar un ejemplo: para los mi-
cro empresarios la limitada coordinacin interinstitucional impide
la optimizacin de los recursos y provoca duplicacin de acciones y
un magro impacto general (Grupo de trabajo:1996)
La falta de coordinacin es explicada por varias razones. Pri-
mero, una corriente importante de ONG se formaron bajo la inspira-
cin de una ideologa de izquierda y con una definida orientacin
hacia el cambio social. El Estado era el representante del orden que
haba que cambiar. Cmo coordinar entonces? Las reticencias a
coordinar con el Estado an es parte del bagaje institucional de nu-
merosas ONG, pues se considera que hacerlo puede contaminar o
promover una identificacin poltica con el gobierno de turno. De
acuerdo a uno de los entrevistados, esto implica un cierto grado de
inmadurez poltica. Es preciso sealar que de los testimonios se des-
prende que es una posicin objeto de una intensa crtica, pues se
considera que solo a travs de la coordinacin con el Estado y con
los gobiernos locales se puede ampliar el impacto de las acciones de
las ONG. Segundo, la falta de continuidad en las polticas pblicas
y el dficit tcnico y de credibilidad poltica del Estado como para
promover la coordinacin y la colaboracin institucional en diversos
niveles
3
. Tercero, el burocratismo y la corrupcin prevaleciente en
50 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
amplios sectores del Estado que entorpece la ejecucin de proyectos
de desarrollo.
En torno a la coordinacin existe un interesante proceso de re-
flexin, una experiencia es el taller realizado en Cuenca, a fines de
1995, sobre coordinacin y cooperacin inter institucional, desde la
perspectiva del desarrollo regional (Egas:1996:36).
RECUADRO 4
Dificultades de coordinacin entre ONG
Los problemas y lmites de la coordinacin no se presentan
nicamente con el Estado, sino entre las mismas ONG, inclusive en-
tre aquellas que comparten temas comunes. Los directores se refie-
ren frecuentemente a competencia y celos institucionales entre
ONG, que constituyen un fuerte obstculo para compartir experien-
cias de trabajo. La organizacin de redes, foros y consorcios pasa
por altibajos. Esto limita las posibilidades de una mejor representa-
cin del sector hacia el Estado y la cooperacin internacional. Se di-
ficulta su representacin en procesos de ms amplio alcance. Basta
sealar que los representantes de las ONG en el FISE o en el FODE-
CO no son nombrados por el sector. Existe la opinin que los nive-
les de coordinacin alcanzados entre las ONG ecuatorianas es bas-
tante menor que los observados en Bolivia, Per y Colombia.
Las ONG en Ecuador / 51
Las dificultades para lograr espacios de coordinacin... estn marcadas por
discrepancias ideolgicas, metodolgicas y hasta de carcter personal, que
han impedido la estructuracin de un tejido institucional capaz de enfrentar
seriamente el debate, el intercambio de experiencias, la coordinacin de tra-
bajos y la posibilidad de generar estrategias comunes frente a las propuestas
del Estado...
Lilia Rodrguez (1993:54)
RECUADRO 5
Los lmites del modelo comunitario
3) Enfoque de desarrollo que ignora la importancia del mercado
Una debilidad sealada por los directores de ONG, vincula-
das a proyectos de desarrollo rural, es que los enfoques participati-
vos, solidarios y comunitarios que se utilizaron en el pasado no otor-
garon la suficiente importancia a las oportunidades que brinda el
mercado para el desarrollo de los grupos pobres: estos fueron pensa-
dos como espectadores pasivos, en lugar de ser actores con derechos
(Tonello:1996).
52 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Las donaciones en dinero, mquinas y en forma de personal calificado, hicie-
ron posible empezar las actividades sin costos financieros y con bajos gastos
de personal. La casi ausencia de estos costos hizo la produccin barata y com-
petitiva....las regulares y siguientes donaciones, el apoyo tcnico gratuito y la
falta de una responsabilidad personal para la productividad y rentabilidad de
las empresas, han contribuido a una actitud que denominamos facilismo. Esa
actitud lleva a una produccin ineficiente y a una comercializacin deficien-
te... la rentabilidad todava depende en parte de las donaciones y la asistencia
tcnica gratuita.
(En) el modelo comunitario, en el cual la organizacin es duea de la activi-
dad, y las utilidades son dispuestas por la organizacin, se corre el riesgo,...,
de que la gente pierda la confianza en el sistema cuando no se sienta los be-
neficios de ste. Por ej., en el caso de que la organizacin consuma una gran
parte de estos fondos para su propia existencia o cuando se invierten (pierden)
en actividades no rentables.
Esa situacin hace necesario una revisin de la capacidad gerencial de las or-
ganizaciones y de las empresas, y de la poltica sobre cmo reinvertir y utili-
zar las utilidades
(Bloemkolk y Salinas;1994,64 y ss).
La identificacin de esta debilidad por parte de las mismas
ONG es de gran importancia, pues implica una crtica al modelo
terico en que muchas basaron sus acciones de desarrollo: extrema
ideologizacin de los problemas y de las soluciones; excesiva idea-
lizacin de las perspectivas comunitarias y organizativas, y; acciones
paternalistas, gracias a los esquemas de financiamiento existentes en
el pasado, frecuentemente promovidos por la cooperacin interna-
cional.
RECUADRO 6
El condicionamiento externo de las temticas
4) Condicionamiento externo de temticas
Una debilidad de las ONG es la limitada autonoma para fijar-
se lneas de accin. Estas estn supeditadas a las prioridades de las
fuentes de financiamiento, dado que no tienen recursos propios.
5) Limitada capacidad para formular propuestas alternativas con-
cretas y deficiencias tcnicas en la preparacin de proyectos
Existen deficiencias en la formulacin de proyectos: de 182 so-
licitudes presentadas al Fondo de Contravalor Ecuatoriano Suizo,
Las ONG en Ecuador / 53
En ocasiones vienen con el proyecto diseado.
FEPP
lo ms crtico es percibir bien cul es el gusto del donante y consolidarlo
con los intereses de la organizacin.
FUNDAGRO
El problema central es que se acta sobre proyectos pre definidos externa-
mente
CAAP
apenas 35 sern aprobadas, las dems son: incoherentes, inconsis-
tentes, duplicadas y faltas de energa, informa uno de los entrevis-
tados.
Por otra parte, en determinadas ONG, la denuncia o la oposi-
cin no siempre est acompaada de la preparacin de propuestas
concretas y alternativas de solucin para Estado, las comunidades y
el sector privado. Esta debilidad est ligada a limitaciones de finan-
ciamiento para emprender investigaciones y experiencias prcticas,
que tienen un tiempo de maduracin que frecuentemente supera los
plazos de apoyo y las prioridades pragmticas de la cooperacin.
6) Relacin con los beneficiarios
La relacin que han establecido las ONG con los grupos de
poblacin con los que y para los que trabajan es interesante para
los observadores externos a las ONG. Sin embargo, consideran que
esta relacin debe profesionalizarse y ser materia de procesos de
sistematizacin y reflexin crtica, pues no es ajena a prcticas pa-
ternalistas y clienterales
4.
SECTORES DE INTERVENCION
1. Especializacin por sectores de intervencin
Es frecuente escuchar que las ONG ecuatorianas hacen de to-
do un poco para sobrevivir, que son todlogas, es decir procuran
participar en aquellos sectores de actividad en que pueden encontrar
recursos que, por lo general, son de origen externo. No procuran es-
pecializarse ni en el sector, ni en el tipo de actividad (servicios, ca-
pacitacin, asistencia tcnica, etc.). La informacin disponible en el
SIOS permite tener un visin ms acertada y realista sobre los secto-
res de actividad de las ONG.
54 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
El SIOS define ocho sectores de trabajo de las ONG: 1. Cultu-
ra y Arte. 2. Ciencia y Tecnologa. 3. Derechos Civiles. 4. Educacin.
5. Medio ambiente. 6. Produccin e Ingresos. 7. Salud. 8. Servicios
Bsicos. Un primer aspecto relevante es que un 24 por ciento de las
ONG realizan sus acciones en uno solo de los sectores de actividad
sealados.
Tabla 3
Nmero de ONG segn Nmero de Sectores en que Trabajan
(*) 9 ONG no reportaron informacin
Fuente: SIOS,1996.
Las ONG que trabajan simultneamente en dos sectores cons-
tituyen el 26 por ciento de las registradas en el SIOS. Un 23 por cien-
to trabaja en tres sectores de actividad (Tabla 3).
La imagen de todlogas que tienen algunos crticos de las
ONG no encuentra, en consecuencia, un asidero emprico, pues el
73 por ciento ejecuta acciones entre uno y tres sectores de actividad,
por lo general complementarios. Este grupo de ONG tiene el seten-
ta por ciento del presupuesto del sector (Tabla 4).
Las ONG en Ecuador / 55
Nmero de Sectores Nmero de ONG %
de Trabajo
1. Un sector 140 24%
2. Dos sectores 148 26%
3. Tres sectores 135 23%
4. Cuatro sectores 77 13%
5. Cinco y ms 75 13%
Total 575 (*) 100%
Tabla 4
Presupuesto Anual de ONG,
segn Nmero de Sectores en que Trabajan
Fuente: SIOS, 199
ONG que trabajan en un solo sector: las ms numerosos son
las especializadas en el sector salud, seguidas por las que se orien-
tan a programas productivos y de generacin de ingresos, educa-
cin, medio ambiente y derechos civiles (Tabla 5).
ONG que trabajan en dos sectores: las actividades en educa-
cin formal e informal estn presentes en el 51 por ciento de casos.
El grupo ms numeroso combina educacin con salud, 20 por cien-
to. Le siguen en importancia medio ambiente y produccin; dere-
chos civiles y educacin; educacin y medio ambiente; educacin y
produccin; educacin y cultura. (Tabla 6).
56 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Nmero de Sectores Presupuesto Anual %
de Trabajo USD$
1. Un sector 5.460.827 8%
2. Dos sectores 10.413.428 15%
3. Tres sectores 32.125.002 47%
4. Cuatro sectores 11.572.672 17%
5. Cinco sectores 2.245.462 3%
6. Seis sectores 6.530.165 9%
7. Siete sectores 485.507 1%
8. Ocho sectores 38.082 0%
Tabla 5
ONG que Trabajan en un Sector
Fuente: SIOS, 1996
Tabla 6
Nmero de ONG que Trabajan en dos Sectores
Las ONG en Ecuador / 57
Sector De Trabajo Nmero %
Salud 52 37%
Produccin y Generacin De Ingresos 26 19%
Educacin 24 17%
Medio Ambiente 15 11%
Derechos Civiles 13 9%
Cultura y Arte 7 5%
Ciencia y Tecnologa 3 2%
TOTAL 140 100%
Sector de Trabajo Nmero %
Cultura y Educacin 10 7%
Derechos Civiles y Educacin 15 10%
Educacin y Medio Ambiente 11 7%
Educacin y Produccin 10 7%
Educacin y Salud 29 20%
Medio Ambiente y Produccin 17 11%
Otras Combinaciones 56 38%
Total 148 100%
Fuente: SIOS, 1996
ONG que trabajan en tres sectores: la combinacin ms fre-
cuente es: derechos civiles, educacin y salud. Le siguen en impor-
tancia aquellas que trabajan en: educacin, produccin e ingreso y
salud. Tambin es relevante el nmero de aquellas que realizan ac-
ciones simultneas en educacin, medio ambiente y produccin. Al
igual que en los casos anteriores, la educacin no formal es un eje
importante en las actividades de las ONG.
ONG que trabajan en cuatro y ms sectores: un 13 por cien-
to de ONG trabajan en cuatro sectores y otro 13 por ciento en 5 sec-
tores y ms.
Un alto nivel de especializacin sectorial es muy difcil desa-
rrollar dada la forma como opera el financiamiento externo, la de-
manda de los propios beneficiarios y las caractersticas de la pobre-
za. No hay que descartar la existencia de enfoques de tipo integral
e intersectorial que guan las intervenciones. El razonamiento insti-
tucional parecera ser: si hacemos educacin, por qu no tambin
hacer algo en medio ambiente, si la oportunidad y la necesidad exis-
ten. En cierta forma, las ONG han recorrido, en parte, lo que Jordn
(1996:27) denomina el sendero de lo interdisciplinario y de enca-
denamientos sectoriales.
Es interesante mencionar que las instituciones nuevas se ubi-
can en los dos extremos de especializacin, en tanto que las ms
consolidadas operan en una combinacin de dos y tres sectores. Se
evidencia una estrategia institucional que generalmente implica el
inicio de actividades en un solo sector, para luego, conforme las po-
sibles lneas de financiamiento, ofertar servicios en otros sectores.
2. Especializacin por tipo de actividades
El SIOS establece quince posibles acciones que realizan las
ONG, como prestacin de servicios, asistencia tcnica, ayuda finan-
ciera, capacitacin, planificacin, diseo y evaluacin de proyectos,
58 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
etc. Con independencia del sector en que trabajan, las ONG s ha-
cen de todo un poco. Es difcil encontrar una ONG que tenga un ni-
vel de especializacin tal que haga exclusivamente capacitacin en
salud, o exclusivamente asistencia tcnica o investigacin en educa-
cin.
Sin embargo, existen cierto patrones de preferencia institucio-
nal: las ONG que hacen salud se orientan, en promedio, ms a la
capacitacin y a la prestacin de servicios (Tabla 7). En tanto que la
asistencia tcnica y capacitacin caracteriza ms a las que trabajan
en medio ambiente, y en el sector de ciencia y tecnologa. Si bien
actividades de capacitacin realizan todas, es un labor significativa
en las que se dedican a produccin, generacin de ingresos y edu-
cacin. Una visin de conjunto sobre la combinacin de sectores y
actividades de las ONG consta en la Tabla 8.
Aunque cuando se refiri a los tipos de ONG se habl de las
diferencias que existen entre las ONG operativas y las de abogaca;
se debe mencionar que, en la prctica, en el caso del Ecuador, no se
observa una marcada especializacin dentro de estos campos. Lo
que existe es una combinacin de ambos tipos de actividades. La
asignacin de una mayor o menor importancia a tal tipo de accio-
nes, depende de los aspectos coyunturales de poltica interna y de
las posibilidades de financiamiento.
Las ONG en Ecuador / 59
60 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
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Captulo 4
FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS
Se estima que las ONG tienen un presupuesto anual de USD$
68.8 millones de dlares. Esta cifra no incluye los recursos directa-
mente invertidos por las ONG internacionales, ni por organismos co-
mo la Junta de Beneficencia y la Iglesia
5
. El 49 por ciento de las
ONG tiene un presupuesto anual inferior a USD$ 25 mil; el 77 por
ciento de ellas opera con presupuestos menores a los USD$ 100 mil.
De esto se puede concluir que la gran mayora de las ONG ecuato-
rianas son instituciones pequeas y con un radio de accin limitado.
Solamente el 7 por ciento de estas instituciones disponen de presu-
puestos superiores a los USD$ 500 mil anuales (Tabla 9).
Las ONG ecuatorianas tienen las siguientes fuentes de finan-
ciamiento: 1) La principal es la cooperacin bilateral y la de ONG
internacionales cuyos fondos provienen de grupos de accin solida-
ria localizados en los pases desarrollados. 2) Recursos propios pro-
venientes de la prestacin de servicios y de activos institucionales. 3)
Contratos con el Estado para la ejecucin de proyectos, especial-
mente aquellos financiados con recursos de la cooperacin multila-
teral y bilateral. 4) Otras fuentes de financiamiento eventual como
fue la compra de deuda externa (debt swap) entre 1986 y 1992. Los
recursos obtenidos por las ONG no son de libre disponibilidad. So-
lamente pueden ser gastados en base a presupuestos aprobados y,
casi siempre, estn sujetos a auditoras realizadas por los propios do-
nantes o de carcter externo.
Si bien se denominan fundaciones, muy pocas ONG se crean
legalmente como tales, es decir con un patrimonio inicial propio
orientado a financiar sus actividades. Como se mencion anterior-
mente, en los ltimos aos, diversas empresas de carcter financiero
principalmente, han optado por esta alternativa para involucrarse en
actividades de desarrollo social.
Tabla 9
Nmero de ONG
segn Rango de Presupuesto Anual
(*) Este total no coincide con las 584 ONG registradas en el SIOS, pues 193 no reportaron in-
formacin sobre sus presupuestos
Fuente: SIOS (1996)
64 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Rango de presupuesto USD$ Nmero %
1-25.000 191 49%
25.001-50.000 56 14%
50.001-100.000 54 14%
100.001-250.000 44 11%
250.001-500.000 19 5%
500.001-1.000.000 12 3%
Mas de 1.000.001 15 4%
391(*) 100%
1. Fondos de la Cooperacin Internacional y el Estado
Un reducido porcentaje del financiamiento de la cooperacin
multilateral, canalizado a travs del Gobierno Ecuatoriano, se invier-
te por intermedio de las ONG. De acuerdo al Banco Mundial: De
los USD$215 millones de dlares, provenientes de la cooperacin
externa negociados por el gobierno, para el perodo 1989-92, menos
del 6% fue destinado para las ONG, cerca de USD$3 millones por
ao (Banco Mundial;1994:42). Este nivel de participacin se en-
cuentra por abajo del promedio de Amrica Latina, que es de alre-
dedor del 12 % (Bombarolo y Prez;1992).
La participacin de las ONG en programas a cargo del Estado,
como el FISE, es an reducida, pues, apenas el 2.7 de la inversin to-
tal realizada por dicho programa fue hecha a travs de las ONG;
aunque las propuestas presentadas por estas instituciones represen-
taron el 12.1 por ciento de las solicitudes (DYA;1996:62 y 64).
Para 1994, de los USD$ 207.4 millones de dlares aportados
por diversas fuentes de financiamiento para el sector micro empresa-
rial, las ONG tuvieron acceso a USD$ 10 millones, lo que represen-
ta nicamente el 4.8 por ciento de los recursos disponibles (Grupo
de trabajo;1996:16).
Es probable que la participacin de las ONG en el uso de es-
tos recursos se haya incrementado en los ltimos aos, debido sobre-
todo al inters creciente de los organismos internacionales por con-
vertir a las ONG en socios importantes de sus programas
6
. De
acuerdo a un funcionario de AID, alrededor del 70 por ciento de sus
recursos se canalizan actualmente a travs de las ONG.
Desde 1990, en coordinacin con el Gobierno Nacional, va-
rios organismos bilaterales han constituido nuevos mecanismos de
financiamiento que privilegian el trabajo con ONG y la adopcin de
nuevas reglas para acceder y utilizar los recursos de manera ms efi-
Las ONG en Ecuador / 65
ciente, como el Fondo Ecuatoriano Canadiense de Desarrollo -
FECD- y el Fondo de Contravalor Ecuatoriano Suizo -FOES-.
2. Recursos propios de las ONG
En los ltimos aos las ONG ecuatorianas, enmarcndose en
una corriente ya existente en Amrica Latina, han iniciado acciones
tendientes a incrementar el porcentaje de sus recursos propios (Va-
rios;1993:sp). La bsqueda de niveles significativos de autofinancia-
miento constituye una meta institucional actual de varias de las prin-
cipales ONG ecuatorianas. La bsqueda para constituir su patrimo-
nio institucional tambin ha empezado a ser uno de los retos plan-
teados por las ONG.
De acuerdo a las entrevistas realizadas, la contribucin con re-
cursos propios de las ONG (activos institucionales y venta de servi-
cios) al financiamiento de sus presupuestos flucta entre un 20 y un
65 por ciento. Un caso destacado es el del Centro Mdico de Orien-
tacin y Planificacin Familiar, CEMOPLAF, que actualmente autofi-
nancia entre el 60 y el 65 por ciento de su presupuesto anual (CE-
MOPLAF;1995,2).
3. Otras fuentes de financiamiento
Entre agosto de 1988 y agosto de 1992, funcion el programa
de conversin de deuda externa implementado por Gobierno Nacio-
nal, que alcanz USD$ 150 millones y que se constituy en una im-
portante fuente de financiamiento para algunas ONG locales
7
. El 68
por ciento de estos recursos fueron hacia la Conferencia Episcopal
Ecuatoriana y otras instituciones vinculadas con la Iglesia Catlica,
como el FEPP
8
. Tambin participaron en este programa otras ONG
como Fundacin Natura y la Fundacin Esquel - Ecuador.
Dentro del campo de la micro empresa, una fuente alternativa
de financiamiento fue la emisin de cartas de crdito a nombre de
66 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
ONG locales, las que podan acceder a prstamos en instituciones fi-
nancieras hasta por los montos totales de dichas emisiones. Este me-
canismo puede ser implementado nicamente con ONG calificadas
dentro de las entidades bancarias formales. Estos instrumentos de fi-
nanciamiento fueron puestos en prctica principalmente por la Fun-
dacin Ecuatoriana de Desarrollo (FED) y la Fundacin Eugenio Es-
pejo, con el apoyo de Accin Internacional y Catholic Relief Servi-
ces (CRS).
4. Algunas reflexiones sobre el financiamiento de las ONG
1) Existe el planteamiento generalizado de que los recursos pa-
ra el desarrollo que se invierten en el Ecuador han disminuido. Sin
embargo, no existe en el pas ningn dato oficial que permita confir-
mar lo dicho. Por su parte, las ONG tampoco tienen informacin
concreta que permita establecer con precisin cmo han evolucio-
nado los recursos de cooperacin en el ltimo quinquenio. La apre-
ciacin no deja de ser confusa. Fuentes externas a las ONG locales
sealan, que las ONG nicamente estaran accediendo a un porcen-
taje de entre 10 y 20 por ciento de los recursos disponibles. El pro-
blema central sera la falta de informacin para acceder a los fondos
y/o la existencia de obstculos a la participacin de las ONG, tanto
de actores externos a ellas, como de ellas mismas. A manera de
ejemplo de esta limitacin, se puede mencionar que, en el marco del
programa de conversin de deuda para inversiones sociales, se apro-
vech menos del 50 por ciento del potencial (Acosta, A.;1993:92).
2) Si bien el Ecuador ha dejado de ser una rea prioritaria de
trabajo para algunas instituciones cooperantes, se sigue mantenien-
do un flujo significativo de fondos. Lo que si se observa, es una re-
duccin del financiamiento proveniente de fuentes tradicionales y
fciles; y, un cambio en las condiciones de negociacin y en las
prioridades de las acciones de desarrollo.
Las ONG en Ecuador / 67
No todas las ONG han podido ajustar sus esquemas de funcio-
namiento a la nueva situacin. Los cambios en el financiamiento
afectan sobre todo a las ONG de menor desarrollo, que en ciertos
casos, hasta corrren el riesgo de desaparecer. Por otro lado, estos
cambios estn promoviendo una reflexin crtica del funcionamien-
to tradicional de las ONG y la bsqueda de nuevas definiciones so-
bre el rol de dichas instituciones, su relacin con el entorno, as co-
mo sobre las metodologas y productos de trabajo. Las nuevas exi-
gencias las obliga a redefinir los procesos de identificacin, diseo y
ejecucin de proyectos para los cuales no siempre estn suficiente-
mente preparadas.
Un cambio importante en las condiciones del financiamiento
est relacionado con la cada vez ms extendida prctica de obligar
a que los gastos fijos o al menos parte de ellos sean asumidos por las
ONG locales, como forma de establecer fondos de contraparte de las
propias instituciones.
RECUADRO 7
Los efectos del viraje en la cooperacin
68 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
A la gran mayora de ONG le golpe el viraje general de la cooperacin: he-
mos pasado de un tema de donacin a un tema de inversin, ah las cosas cam-
biaron.
Fernando Garca. FECD
RECUADRO 8
Los micro empresarios y las ONG
3) Son importantes los esfuerzos en los que se estn involu-
crando las ONG para afrontar los retos de las nuevas condiciones de
financiamiento y para buscar fuentes alternativas tendientes a alcan-
zar niveles significativos de autofinanciamiento. Sin embargo, toda-
va dependen fuertemente del apoyo externo, lo que les hace extre-
madamente sensibles y frgiles a factores sobre los que no tienen
control. La existencia de recursos abundantes en los 60 y 70 fomen-
t un modelo institucional ligado a lo fcil cuyas caractersticas
son bajos niveles de eficiencia, eficacia y calidad; limitada capaci-
dad auto financiera, altos costos fijos, proyectos con resultados dis-
cutibles o insignificantes, falta de austeridad y renuncia a la creati-
vidad para buscar nuevas formas de financiamiento desde las capa-
cidades internas de las instituciones (Tonello,J.;1995:3).
Las ONG en Ecuador / 69
Muy pocas ONG cuentan con capitales de base iniciales para su gestin y con
metodologas sostenibles. Dependen casi exclusivamente de la donacin inter-
nacional, por los que su qu hacer se convierte en una bsqueda permanente
de recursos para el sustento institucional, antes que en un planteamiento de
aporte al desarrollo del sector.
Grupo de trabajo (1996)
Captulo 5
RECURSOS HUMANOS
1. Una visin cuantitativa
De acuerdo al SIOS, 10.634 personas trabajan en las 584
ONG consideradas para este estudios, entre directivos, tcnicos y
personal administrativo. El 70 por ciento de este personal es remu-
nerado, el resto es voluntario.
El nmero de tcnicos empleados es de 6.344 que correspon-
de al 59.6 del empleo en ONG. Prcticamente la mitad de las ONG
tiene 6 tcnicas por institucin y un presupuesto anual por tcnico
de apenas USD$ 1.356 al ao, lo que representa un promedio de
USD$ 113 al mes. Se tratara de tcnicos que desarrollan actividades
en las ONG en forma parcial y cuya principal fuente de ingreso no
es el trabajo en estas organizaciones. Esto evidencia que un nmero
alto de ONG se mantiene en una especie de letargo en espera de re-
cursos externos que les permita sobrevivir. Es una situacin institu-
cional frgil e inestable, que rompe la creencia generalizada de que
las ONG, son depositarias de ingentes recursos para sus actividades
(Tabla 10).
72 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
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2. Evaluacin cualitativa
Los directores de ONG entrevistados destacan como una de
las principales fortalezas institucionales las caractersticas de los re-
cursos humanos que disponen, por las siguientes razones:
1) El alto nivel de compromiso, motivacin y espritu de servi-
cio que tienen los funcionarios tcnicos y administrativos de las ONG.
2) El adecuado conocimiento de los contextos socioeconmi-
cos y culturales en que trabajan, as como el manejo tcnico de las
temticas y metodologas.
3) Su capacidad de establecer contactos y relaciones directas
con las organizaciones y sectores sociales con quienes trabajan; con
autoridades gubernamentales locales; con otras ONG y las entidades
de la cooperacin internacional.
Sin embargo, actualmente las ONG locales enfrentan distinto
tipo de problemas con sus recursos humanos:
1) Dificultad para encontrar en el mercado profesionales que
dispongan de un perfil basado en un adecuado equilibrio entre ca-
pacidad tcnica y mstica de trabajo, que les permita responder en
forma eficiente a los nuevos retos institucionales. Buena parte de los
antiguos tcnicos de desarrollo se formaron en la experiencia prcti-
ca del diseo y la ejecucin de proyectos. Sin embargo, los cambios
operados en el entorno requieren de una formacin y capacitacin
acadmica ms rigurosa.
2) Limitada capacidad institucional para contratar y mantener
a personal altamente calificado debido a las restricciones que tam-
bin afecta a las fuentes financieras, as como a la escasa disponibi-
lidad de recursos propios por parte de las mismas ONG. Esto afecta
incluso a las ONG ms consolidadas.
Las ONG en Ecuador / 73
RECUADRO 9
La escasez de recursos humanos calificados
74 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
...hay un factor problemtico para todas las cosas que hacemos: es la escasez
de cuadros calificados. Nuestro equipo es muy solvente, pero el rato que que-
remos ampliarlo nos encontramos con serios problemas. Es una combinacin
entre capacitacin y formacin suficiente, desde un punto de vista tcnico,
con mstica. Tu encuentras jvenes muy capaces ...pero no tienen mstica. En-
tonces no hay un recambio generacional... estn pensando en otra cosa...
Diego Carrin CIUDAD
Es un tema bastante delicado, es uno de los puntos ms frgiles. Nosotras te-
nemos personal formado que en el mercado se podra cotizar mucho mejor
de lo que nosotros pagamos. Ese personal est aqu porque ha sido formado
por el CEPAM, pero sabemos que cualquiera de las personas que sale de aqu
tiene mejores posibilidades... la cuestin de consultora es atractiva en trmi-
nos personales, pero no en trminos institucionales por que la gente se te va...
y la institucin se debilita
Miryam Ernst, CEPAM
La falta de fondos suficientes, de all se derivan las mayores debilidades, y una
de ellas es que no se puede cubrir personal tcnico.
Anunzziata Valdz, Fundacin Mara Guare
Desde la perspectiva de quienes trabajan con micro empresarios, se seala
que las ONG que trabajan en el sector carecen de recursos humanos debida-
mente capacitados y adiestrados en este qu hacer y sus posibilidades de ha-
cerlo tropiezan en parte con limitaciones de carcter financiero
(Grupo de Trabajo, 1996)
3) Una de las carencias que empieza a ser reconocida por las
ONG es la falta de personal especializado dentro de los campos de
la gerencia y administracin institucional.
4) El limitado nivel de comunicacin e intercambio de expe-
riencias entre el personal de las ONG ha empobrecido los procesos
de aprendizaje.
5) Las caractersticas del financiamiento externo y la bsqueda
de resultados inmediatos por medio de los proyectos han inducido
al activismo del personal de las ONG, lo que ha determinado pocas
posibilidades para sistematizar sus experiencias de trabajo.
6) La contratacin temporal del personal para proyectos espe-
cficos, por un lado, debilita el inters de las ONG para promover
procesos sostenidos de formacin y capacitacin; y, por otro, provo-
ca la prdida de una perspectiva institucional por parte de sus miem-
bros. Sin embargo, se reconoce que esta es la forma de contratacin
dominante en los momentos actuales en el pas, que responde a los
cambios operados en los mecanismos de financiamiento externo. Es-
to es visto por las ONG como un problema de difcil solucin y que
origina tensiones institucionales. Esta situacin puede estimular la
bsqueda de nuevas alternativas de organizacin de las ONG.
Desde el entorno institucional que rodea a las ONG, la eva-
luacin que se hace de los recursos humanos que trabajan en estas
instituciones es altamente positiva en trminos de la mstica, el com-
promiso y el contacto directo que mantienen con los beneficiarios.
La cooperacin internacional considera que las ONG constitu-
yen mecanismos vlidos para la implementacin de proyectos y pro-
gramas de desarrollo; sin embargo, reconoce que existen limitacio-
nes:
Las ONG en Ecuador / 75
1) El voluntarismo contina siendo dominante sobretodo den-
tro de los aspectos de gerencia institucional y de proyectos
Una rea crtica es la falta de gerentes de ONG, pues el perfil
de quienes manejan estas instituciones no siempre se ha adecuado a
los requerimientos y nuevos enfoques de gestin y administracin
institucional. Quienes han desempeado funciones directivas en las
ONG han respondido ms a un perfil intelectual - humanista. En su
trabajo diario han debido combinar sus actividades de carcter tc-
nico con las de gestin interna y externa de la entidad. En algunos
casos, esto ha promovido un funcionamiento informal de las ONG,
expresado en la falta de normas y procedimientos administrativos,
ausencia de una divisin del trabajo y falta de una perspectiva de ca-
rcter estratgico.
Tambin existen dificultades para encontrar tcnicos compe-
tentes que diseen, ejecuten, realicen el seguimiento y evaluacin
de los proyectos, desde la perspectiva de la sustentabilidad, la recu-
peracin de costos, la eficiencia, la eficacia y la calidad de los pro-
ductos y servicios que las ONG ofrecen.
2) Unicamente las ONG ms grandes estn en capacidad de
mantener programas de capacitacin tcnica y de gestin para sus
recursos humanos. Las ms pequeas carecen de esta posibilidad,
pues funcionan en base a una estrategia de sobrevivencia, de lo cual
surge la imagen de que el sector no ha definido una poltica orienta-
da a mejorar la calidad de sus recursos humanos.
76 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Captulo 6
RELACION DE LAS ONG
CON LOS BENEFICIARIOS
9
En qu medida los proyectos son resultado
de la participacin de los beneficiarios?
Esa es una pregunta que siempre nos hacen...
Entrevista a Myriam Ernst, Directora de CEPAM
1. Grupos sociales y organizaciones con los que trabajan
Las ONG ecuatorianas se relacionan con un amplio espectro
de sectores sociales y de organizaciones populares, tanto rurales co-
mo urbanas. De acuerdo al SIOS, el 41 por ciento de las ONG orien-
ta sus acciones hacia la poblacin en general con proyectos produc-
tivos (16 por ciento), medio ambientales (15 por ciento) y una com-
binacin de stos con los de ciencia y tecnologa y provisin de ser-
vicios bsicos (10 por ciento). El 27 por ciento de las ONG ecuato-
rianas trabaja con sectores poblacionales especficos como: nios,
mujeres, ancianos, poblacin especial y grupos marginales.
Las organizaciones de base tambin han constituido un cam-
po privilegiado de trabajo de las ONG, tanto desde la perspectiva de
promover procesos de organizacin de grupos especficos de pobla-
cin (mujeres, pobladores urbanos, campesinos, indgenas, produc-
tores agrcolas) como del fortalecimiento de las organizaciones ya
existentes (Tabla 11).
78 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
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2. La participacin como objetivo institucional
La participacin, como concepto y estrategia, es por lo menos
en teora, el eje que articula las relaciones de buena parte de las
ONG y las poblaciones con las cuales trabajan. Difcilmente se pue-
de encontrar una ONG de desarrollo, que no haga una expresa men-
cin a la participacin de los beneficiarios en los programas y pro-
yectos, as como en procesos sociales ms amplios, como parte cen-
tral de su misin institucional y de las estrategias de ejecucin de los
proyectos; independientemente, de que tales planteamientos se lle-
ven a la prctica. La promocin de procesos participativos se ha con-
vertido en un rasgo institucional caracterstico de las ONG de desa-
rrollo, en contraste con las iniciativas estatales, por lo general re-
nuentes a la participacin de los beneficiarios, o con serias limitacio-
nes para incorporar en sus programas este tipo de procesos y llevar-
los efectivamente a la prctica.
Rifkin, et al (1988) seala que las diversas definiciones de par-
ticipacin contienen tres elementos comunes: 1) la participacin im-
plica una actitud activa de las comunidades o de las poblaciones
frente a los problemas y a las soluciones. La participacin es incom-
patible con una actitud pasivo - receptiva; 2) la participacin impli-
ca la posibilidad de elegir entre diversas alternativas o posibilidades,
lo cual hace referencia explcita a derechos. Rodrguez L (1993) en
su definicin de participacin refuerza esta caracterstica del con-
cepto, seala que es un proceso cuyo fin es generar modificaciones
en las relaciones de poder, es decir, entraa un sentido democra-
tizador en la gestin del desarrollo y es un elemento crucial en la
construccin de una ciudadana y de una cultura poltica democr-
tica; 3) por ltimo, la participacin supone la posibilidad de que las
decisiones en torno a alternativas puedan llevarse a la prctica. En
base a estos elementos la participacin comunitaria puede ser enten-
dida como un proceso social por el cual grupos sociales especficos
con necesidades de vida insatisfechas, que viven en reas geogrfi-
Las ONG en Ecuador / 79
cas definidas persigue activamente identificar esas necesidades, to-
mar decisiones y establecer mecanismos para satisfacer esas necesi-
dades (Rifkin,et al,1988,933).
La importancia que adquiere la participacin en las ONG no
se limita a una opcin metodolgica nacida de una acto de buena
conciencia frente a los potenciales beneficiarios de sus acciones. Es,
ante todo, una respuesta al tipo de relaciones con el entorno y a su
gnesis institucional. Las ONG forman parte del complejo de insti-
tuciones de la sociedad civil, no son la sociedad civil, ni la represen-
tan como, de manera equivocada se asume con frecuencia. Tienen
una especificidad definida en sus objetivos institucionales, que las
diferencia de otros actores de esa sociedad, pero esencialmente son
parte de sta y, en consecuencia, tanto en trminos jurdicos, como
polticos estn en condicin de igualdad con esos otros actores. Es-
to no quiere decir que no puedan establecer con stos, en determi-
nadas circunstancias, relaciones de poder. Contrariamente, ocurre
con frecuencia, que se establezca una relacin de poder entre ONG,
comunidades y organizaciones.
A diferencia del Estado, que puede resolver la ejecucin de
una accin de desarrollo prescindiendo de la opinin, intereses y ne-
cesidades de la poblacin beneficiaria, las ONG estn, implcita o
explcitamente, obligadas a negociar con las poblaciones con las
que desean o con las que intentan trabajar. De manera cada vez ms
frecuente, las relaciones entre ONG y comunidades implican acuer-
dos tcitos o explcitos con la poblacin, no slo el ingreso de una
ONG a determinada zona, sino que su presencia, una vez aceptada,
se renueva en base a una evaluacin, generalmente tcita, de los lo-
gros de sus acciones y del tipo de relacin establecida con los bene-
ficiarios. En caso de conflicto una ONG puede ser obligada a salir de
una comunidad, con o sin razn. Las comunidades, por pobres que
sean, tienen recursos para replantear las relaciones establecidas.
80 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Por una u otra va, formal o informalmente, las ONG deben so-
meterse a mecanismos de rendicin de cuentas ante los beneficiarios
y ante las fuentes financieras y este es un factor que impulsa los pro-
cesos participativos. El involucramiento de los beneficiarios en los
procesos y de las ONG en la vida de las comunidades crea las con-
diciones para que fluya informacin, se tomen decisiones de mane-
ra conjunta y se establezca un criterio de co-responsabilidad en las
decisiones. Se trata de una participacin en dos direcciones: la par-
ticipacin de la comunidad en el programa o proyecto y participa-
cin de la institucin, programa o proyecto en la vida de la comuni-
dad, la organizacin o las personas
10.
Un enfoque participativo espera un grado significativo de in-
dependencia por parte de la gente sostiene Uphoff (1995). Esta es
una condicin previa a la relacin entre ONG y poblacin potencial
beneficiaria. En el caso del Estado, del partido en el poder o de la bu-
rocracia pblica este grado significativo de independencia no exis-
te y es preciso crearlo. Ms, hacerlo implica no solo ceder poder, si-
no poner en el tapete la legitimidad de determinadas acciones del Es-
tado y de aquellos que lo controlan. En medio de una situacin en
que los recursos son escasos, las acciones de desarrollo, especial-
mente si cuentan con recursos externos, son miradas como oportu-
nidades de rehacer las lealtades polticas con las poblaciones ms
afectadas por la misma crisis y esto generalmente implica ver a las
acciones de desarrollo como mecanismos que proporcionan rditos,
de tipo clientelar, por el potencial control de segmentos de pobla-
cin. Esto es la anttesis de la participacin. Adicionalmente existe
una visin monopolstica en las propuestas de desarrollo provenien-
tes del Estado, pues la presencia estatal en esas acciones es indepen-
diente de la satisfaccin o insatisfaccin de los clientes, la pobla-
cin beneficiaria. La accin permanecer o concluir, independien-
temente de aquellas y por razones, muchas veces ajenas a la lgica
de la accin, y explicables nicamente por motivos polticos de go-
bierno. Esta es una fuente extraordinaria de ineficiencia de las ini-
Las ONG en Ecuador / 81
ciativas pblicas de desarrollo y de las limitaciones para implemen-
tar desde el Estado procesos participativos y que, pese a la retrica
de una planificacin centrada en la poblacin, en la prctica, se asu-
me que los tcnicos y administradores conocen mejor cules son las
necesidades de la gente (Rodriguez,L,1993). Si bien ONG no es si-
nnimo de participacin, se puede afirmar que las principales expe-
riencias de participacin en el pas han sido promovidas y llevadas
a cabo por las ONG, con el apoyo de la cooperacin internacional.
RECUADRO 10
Salinas y la participacin
82 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Hace veinte aos el pueblo era un lugar que dependi econmicamente de la
minera de sal...El pueblo vivi en extrema pobreza. Ahora el xito econmi-
co de Salinas es indito. El mejoramiento de la salud, de la infraestructura f-
sica y de la situacin financiera del pueblo son evidentes. Hace veinte aos vi-
nieron los Salesianos y la ONG Mato Grosso, con el apoyo del Obispo de Gua-
randa, lograron establecer la Cooperativa de Salinas... La constitucin de la
Cooperativa no era el resultado de un proceso organizativo autnomo, sino
era empujado por los Salesianos y los voluntarios
La gran mayora de las actividades econmicas no corresponden a una tradi-
cin productiva local, y no vinieron de iniciativas propias de la gente, pero si
son asumidas por la gente.
Se puede concluir que generalmente las ideas, la tecnologa, la asistencia tc-
nica y el capital, vinieron de fuera.
Bloenmkolk y Salinas (1994)
3. El desarrollo como externalidad
A pesar de ser parte de la misma sociedad civil, las ONG son
portadoras de una nocin de desarrollo que supone valores cultura-
les y un ethos distintos a los de las comunidades beneficiarias de
esos procesos de desarrollo. De all, la dimensin de externalidad
que tiene la accin de las ONG y su concepto de desarrollo. Por
ello, la participacin, como eje articulador de las relaciones entre
ONG y poblacin de potenciales beneficiarios, tambin debe ser en-
tendida desde la externalidad que la nocin de desarrollo y sus ins-
trumentos, como las polticas, programas y proyectos, tienen frente a
las poblaciones objetivo o beneficiarias.
La externalidad tiene dos aspectos: por un lado, como iniciati-
va, financiamiento, contenidos y agentes involucrados en el desa-
rrollo; por otro, como aspectos culturales, necesidades e intereses
(SNV/DYA,1996). La externalidad del desarrollo es una realidad, in-
cluso en reconocidas experiencias como la de Salinas. La iniciativa
provino de fuera y conforme se afianzaba la experiencia, esta fue
asumida por la gente, creando las condiciones de sostenibilidad a fu-
turo de las acciones de desarrollo.
La externalidad de las acciones no afecta con exclusividad a
las ONG, sino tambin al Estado como portador de una perspectiva
que cultural y tcnicamente es diferente de la que es habitual o pro-
pia de la poblacin potencial beneficiaria de las acciones. La parti-
cipacin es la estrategia para enfrentar la externalidad del desarrollo
y crear las condiciones de un trnsito de la poblacin objetivo, o de
los beneficiarios de una condicin de sujetos a una condicin de
actores (SNV/DYA,1996,6).
4. La organizacin y participacin
Han existido dos tendencias en las ONG para desarrollar pro-
cesos participativos: la primera ha privilegiado una perspectiva ms
Las ONG en Ecuador / 83
instrumental de la participacin, busca que la misma sea parte de la
metodologa de trabajo utilizada para el diseo y la implementacin
del proyecto o programa de desarrollo. La segunda se ampla en una
connotacin ms poltica, pues, se considera que la misma es un me-
dio orientado a buscar un mayor equilibrio de las estructuras de po-
der vigente, ya sea a nivel de la comunidad, nacional y/o entre los
propios actores sociales que participan de un determinado proceso.
Hace unos aos, se hablaba de participacin popular, luego se
habl de participacin comunitaria y en los ltimos aos de partici-
pacin ciudadana. Actualmente, el concepto de participacin enfa-
tiza una transferencia de capacidad de decisin a las comunidades
en todo el ciclo de proyectos y que se expresa en el anglisismo:
empoderamiento.
La participacin ha sido considerada desde la entrega de cier-
tos bienes o servicios (alimentos, materiales de construccin, mano
de obra, informacin) por parte de los beneficiarios, pasando por la
implementacin de procesos de consulta con ellos, hasta el desarro-
llo de procesos de empoderamiento orientados a obtener una mayor
presencia de los actores sociales en la toma de decisiones y en el
manejo de recursos. Estos ltimos han sido llevados a cabo en for-
ma ms limitada.
Los diferentes enfoques de las ONG sobre la participacin han
determinado diferencias en la bsqueda de alternativas. As, las vin-
culadas con los planteamientos de carcter ms poltico priorizaron
las actividades de organizacin, capacitacin y educacin popular,
ya que por medio de las mismas no solo se buscaba ejecutar accio-
nes para mejorar la situacin de los beneficiarios, sino tambin pro-
mover cambios de carcter estructural en la sociedad. El limitante de
este proceso ha sido que no diferenci entre el nivel de organizacin
poltica y el de la organizacin orientada a satisfacer las necesidades
concretas de sus miembros.
84 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
La implementacin de procesos participativos tambin ha teni-
do diferencias en la forma como las ONG han considerado a los be-
neficiarios en las acciones de desarrollo, como miembros de organi-
zaciones comunitarias, como individuos o en ambas situaciones.
Hasta los 70, se hizo mucho nfasis en los enfoques de carcter co-
munitario. Esto ha cambiado significativamente durante los ltimos
aos, cuando se busca encontrar un mayor equilibrio entre la consi-
deracin de las personas como miembros de una organizacin, de
sus familias y como ciudadanos/as. Esto est relacionado con el cam-
bio de la funcin del Estado, cuando se busca ya no solo un nivel de
participacin social o comunitaria sino tambin que los individuos
asuman los costos, o al menos parte de stos, de los servicios que an-
tes eran subsidiados.
Algo que ha caracterizado estos procesos ha sido la reducida
sistematizacin que se ha hecho de las experiencias. El uso de enfo-
ques participativos ha estado centrado ms en la ejecucin de acti-
vidades en el campo rural y dentro del trabajo que se ha llevado a
cabo con ciertos sectores sociales como los indios y las mujeres. Su
utilizacin ha sido ms limitada por parte de las ONG que trabajan
con micro empresarios. Se est ampliando hacia el campo urbano y
el desarrollo del tema de la ciudadana.
5. Las dificultades en los procesos de participacin
En la experiencia de las ONG ecuatorianas, an las ms pri-
marias formas de participacin demandan un determinado grado de
organizacin de la poblacin, la construccin de un lenguaje, meto-
dologas y de un entorno favorable de relacin con los beneficiarios.
Las ONG en Ecuador / 85
RECUADRO 11
Visin limitada de la participacin
Una visin autntica de participacin debera considerar la re-
lacin de poder que opera entre ONG y beneficiarios. Francisco
Rhon, del CAAP, la denomina semntica de la dominacin, que
consiste en una dinmica que lleva a los beneficiarios a decir lo que
los tcnicos de las ONG quieren escuchar. Entre stas y los benefi-
ciarios se recrea una relacin de poder en la que stos no tienen voz,
ni deseos propios. La respuesta, ante la propuesta de las ONG, es
una reiteracin del discurso que escucharon, pues tal actitud permi-
te a los beneficiarios obtener algo de los productos ofrecidos.
Atrs de este juego subyace, de acuerdo a Myriam Ernst de CE-
PAM, el afn de aceptar lo que venga. Tal actitud tiene relacin
con una limitada experiencia participativa de los grupos de benefi-
ciarios en otros procesos sociales y polticos y en la ausencia o de-
bilidad de una cultura de participacin en la sociedad ecuatoria-
na. Identificarse con quien tiene el poder de ofrecer servicios, in-
fraestructura, etc., es parte de una estrategia para obtenerlos. De
acuerdo a los resultados de la Evaluacin de Beneficiarios del FISE
(DYA;1995), las comunidades tienen una amplia gama de necesida-
des insatisfechas, que regularmente existe la probabilidad de que el
servicio ofrecido, o la infraestructura por construirse satisfaga alguna
de ellas.
86 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
...En la mayora de los casos la participacin se ha reducido de alguna mane-
ra a lo que es la mano de obra, o el aporte en trminos de las reglas que las
ONG o el Estado pongan. En menor medida yo s creo que hay procesos de re-
flexin interna de la gente que ha trabajado de ir alcanzando niveles de deci-
sin..
Jos Mara Egas. Municipio de Cuenca
En las ONG ecuatorianas existe al momento una reflexin cr-
tica en torno a la participacin. Los aspectos ms destacados son
los siguientes:
Frecuentemente en la perspectiva de la participacin no se
pregunta si los que estn all (planteando las inquietudes de una co-
munidad) son representativos del problema. En la medida en que
las comunidades son heterogneas, pueden permanecer ocultas las
necesidades especficas de los grupos no suficientemente represen-
tados en las estructuras de poder de las comunidades: mujeres, ni-
os, personas pertenecientes a minoras tnicas. Esto es particular-
mente importante en proyectos que pretenden trabajar con y para
mujeres. Al respecto Rodrguez, L (1993) seala que No basta que
los proyectos intenten ser representativos sino que deben reconocer
las diferencias de gnero y las pautas culturales que marcan diferen-
cias tambin en el acceso a los recursos y a la participacin que, por
lo general, refuerzan modelos autoritarios y de subordinacin entre
los gneros.
En muchos procesos llamados participativos no se indaga so-
bre la forma cmo al interior de la comunidad se dieron prioridad a
las necesidades. Los consensos resultantes de formas parlamentarias,
como las asambleas, resultan frecuentemente ms aparentes que rea-
les y ocultan, precisamente, la heterogeneidad de intereses existen-
tes en una comunidad o en un grupo social.
Frecuentemente, se confunde colectivismo con participa-
cin real, en palabras de uno de los entrevistados. Se tratara de una
retrica participativa que no diferencia participacin de contribu-
cin comunitaria. De acuerdo a un testimonio, una participacin
concebida en estos trminos es pura paja.
La evaluacin de beneficiarios del FISE demostr que es muy
frecuente que la informacin desde y hacia los proyectos, se genere
en los grupos dirigentes de las comunidades y la informacin que
Las ONG en Ecuador / 87
proviene desde el exterior permanezca en ellos, monopolizndo la
informacin y limitando los procesos de participacin.
RECUADRO 12
La participacin es una cuestin de conceptos
Desde la perspectiva de las exigencias de sustentacin futura
de los proyectos y de cambios consistentes en la situacin de los be-
neficiarios, estos niveles de participacin deben ser superados. La
persistencia de un modelo limitado de participacin ... no es pro-
ductivo para lo que nosotros quisiramos, seala la directora de una
ONG de mujeres.
La participacin, para profundizarla, requiere que las ONG
desplieguen iniciativas que tiendan a despertar en las mismas comu-
nidades de beneficiarios una mayor y diferente capacidad de partici-
pacin. Desde la perspectiva de las ONG, la participacin es una
realidad, un concepto, una estrategia y una metodologa en perma-
nente cambio. Es un proceso complejo y, antes que un punto de par-
tida, es el producto que se busca obtener de la interaccin entre las
ONG, los beneficiarios y sus organizaciones. Para alcanzarla los en-
trevistados mencionan algunas alternativas:
88 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Es una cuestin ms de conceptos que de tcnicas... yo creo que las tcnicas
si pueden ayudar a fortalecer esos procesos, pero creo que tambin mucho de-
pende de la actitud que tienen los sujetos con respecto as mismos. La autoes-
tima de los sujetos populares es bastante baja. Nosotros trabajamos con muje-
res y es difcil que las mujeres sientan que lo que ellas dicen es importante y
cuando lo sienten, realmente hacen que esta intervencin no sea importante.
Elevarles la autoestima, el proceso de pensar que yo puedo aportar algo, no es
una cuestin mecnica, es una cuestin que se da en un tiempo determinado
y que puede efectivamente al final ser un resultado...
Myriam Ernst, CEPAM.
Es necesario plantearse como problema central de la participa-
cin las formas y mecanismos, a travs de los cuales se construyen
las demandas y las alternativas de solucin a los problemas. Igual-
mente, es necesario reflexionar sobre la relacin de estas formas y
mecanismos con las modalidades de participacin. Se requiere, de
acuerdo a un testimonio, trabajar en trminos tericos y prcticos
otras formas de participacin, que tomen en cuenta a las personas,
a fin de construir una capacidad crtica de respuesta, una capacidad
organizativa que pueda impugnar, fiscalizar, hacer preguntas en tor-
no a los programas y proyectos;
Se asume con frecuencia que la participacin no tiene costos,
ni demanda un proceso de maduracin en la interaccin entre bene-
ficiarios y ONG. Los proyectos, frecuentemente, no contemplan los
costos de la participacin que es exigida por la cooperacin interna-
cional, pero no considerada dentro de sus planes de financiamiento.
Las ONG y las comunidades no disponen de recursos para financiar
los procesos de participacin.
Es preciso construir relaciones de confianza y de compromiso
entre ONG y beneficiarios, que dependan del uso de metodologas
adecuadas; de procesos de aprendizaje institucional y organizacio-
nal mutuos; y, de la transparencia de los propsitos que animan a
unos y otros.
6. Construyendo capacidades participativas
La evolucin de la interaccin entre ONG y beneficiarios no
est exenta de tensiones y conflictos. Un caso destacado es la inte-
raccin entre organizaciones indgenas nacionales y regionales con
las ONG. La percepcin del cambio de la relacin y de los conflic-
tos suscitados son evidentes: Yo creo que al principio era una de-
pendencia total, sostiene un dirigente indio entrevistado. Ms ade-
lante, con el crecimiento de la organizacin, poco a poco han que-
rido hacer (proyectos y acciones de desarrollo) las propias organiza-
Las ONG en Ecuador / 89
ciones y ah han empezado los choques. Por otro lado, un funcio-
nario de un programa de la cooperacin multilateral afirma que, co-
mo resultado histrico de las relaciones entre ONG y organizaciones
indgenas, nacionales y regionales, estas ltimas no quieren saber
nada (de las ONG), excepto, hacer eventos puntuales.
Las organizaciones indgenas nacionales y regionales lenta-
mente han incrementado su presencia en espacios antes ocupados
exclusivamente por ONG. Han creado condiciones en las cuales son
las organizaciones - segn el testimonio de Nina Pacari, en referen-
cia a la experiencia de la CONAIE- las que deciden con que ONG
trabajar. Por diversas causas se estara configurando un nuevo rol
que estaran llamadas a jugar las ONG: un rol, no de representacin
o intermediacin especialmente frente a fuentes financieras, tal vez
necesario en un determinado momento, sino de asistencia y acom-
paamiento tcnico a las organizaciones. Algunas de estas causas
son las siguientes:
Los procesos de formacin y capacitacin de tcnicos indge-
nas seran an insuficientes y, en consecuencia, las organiza-
ciones an requieren del apoyo tcnico y del acompaamien-
to de ONG. El movimiento indgena, en su conjunto, no tiene
suficientes profesionales y es necesario un asesoramiento, un
acompaamiento, o compartir responsabilidades, sostiene un
dirigente.
Los cambios polticos internos de las organizaciones implican
que se desplazan recurrentemente a los cuadros tcnico admi-
nistrativos formados, por otros cuadros con limitada formacin,
carentes de experiencia e informacin. Este hecho y sus efec-
tos negativos sobre la ejecucin de los proyectos fue identifica-
do como un problema durante un taller de organismos de coo-
peracin que trabajan directamente con organizaciones ind-
genas (COMUNIDEC;1996:3).
90 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
RECUADRO 13
Lo poltico y lo tcnico en las organizaciones
Existe tensin al interior de las organizaciones indgenas entre
sus funciones polticas y de representacin y sus funciones tc-
nicas. Un dirigente indgena entrevistado se pregunta: la or-
ganizacin indgena es simplemente conductora poltica o
tambin ejecutora de proyectos?. Las funciones polticas y, en
consecuencia, representativas de las organizaciones indgenas
entran en contradiccin con las demandas tcnicas que surgen
del diseo y ejecucin de los proyectos de desarrollo. Estas l-
timas tienen una dinmica independiente de los ciclos polti-
cos internos propios de las organizaciones de base. Las tensio-
nes entre aspectos tcnicos y polticos al interior de las organi-
zaciones, y de stas con las ONG, han conducido al nacimien-
to de ONG formadas exclusivamente por indgenas. Se estn
constituyendo instancias tcnicas cercanas a las organizacio-
nes que buscan superar las debilidades de las mismas, que tal
Las ONG en Ecuador / 91
A quin quiere separar lo poltico, ..., nos ven un poquito como que eso no
es posible, porque para los indios es una integridad. Esta es una discusin que
todava no se ha superado y pasar un buen tiempo... Hay una posicin muy
cerrada: que nosotros sabemos, que nosotros podemos, pero eso no tiene pa-
ra mi perspectiva
... Las ONG te llevan ms a cuestiones de ejecucin de proyectos, no a un
trabajo poltico ...
... Se debera llegar a acuerdos [al interior de las organizaciones indgenas]
para que cuando existan cambios en la dirigencia, no lo borren todo y se em-
piece de cero, en especial en lo que se refiere a los cuerpos tcnicos
Ampam Karakras, Proyecto PRODEPINE
como fueron creadas no sirven para asumir el rol del desarro-
llo (COMUNIDEC;1996:8).
Se observa una limitada capacidad de las organizaciones de ni-
veles superiores (nacionales y regionales, de segundo y tercer
grado) para apoyar tcnicamente las iniciativas de desarrollo, a
nivel de base. Un detallado anlisis de la participacin de es-
tas organizaciones en el Programa de Tierras del FEPP lo de-
muestra. En el caso de organizaciones de segundo grado el
punto culminante fue el levantamiento indgena nacional y las
posteriores acciones... sin embargo, al momento de concretar
las luchas y negociaciones en los casos particulares [se refiere
a los conflictos de tierras] de las organizaciones de base, su
gestin se vio disminuida, a excepcin de ciertos casos espe-
ciales... Una vez que los grupos de base han accedido a la tie-
rra no han contado (salvo excepcionalmente) con el apoyo de
sus respectivas organizaciones de segundo grado, sea para re-
solver problemas organizativos, sea para la capacitacin y ase-
soramiento en la produccin, administracin, recuperacin y
seguimiento de crdito (Navarro y otros; 1996: 123, 168,
225,142).
Las experiencias consideradas como exitosas, tampoco estn al
margen de esta tensin entre roles y funciones polticas y tc-
nicas. Una evaluacin realizada de las empresas comunitarias
de Salinas (1994) destaca que, luego de los grandes cambios
ocurridos all, se requiere diferenciar el rol de la FUNORSAL y
de los otros actores organizados en la parroquia, en tanto me-
canismo de representacin social y poltica de la poblacin, de
su funcin como dueo de diferentes empresas comunitarias
de Salinas (Bloemkolk y Salinas;1993:59 y ss.).
La experiencia de interaccin entre ONG y los micro empre-
sarios es tambin un proceso que merece destacarse, a travs de la
experiencia del CEPESIU. Se estima que un 15 por ciento de los mi-
92 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
cro empresarios se encuentran organizados en alrededor de mil or-
ganizaciones. Algunas de stas co-gestionan los programas de crdi-
to. El gremio se encarga de calificar y hacer el seguimiento de los
crditos, lo que les ha fortalecido y ha permitido crear servicios pa-
ra sus socios. Igualmente, se encarga de garantizar estos crditos a
travs de fondos de garanta. Se ha apoyado a los gremios para la
constitucin de cajas de ahorro y crdito y quince asociaciones mi-
cro empresariales, en Pichincha y Guayas, que prepararon sus pla-
nes estratgicos hasta el ao 2000, algo que probablemente es inu-
sual en organizaciones populares.
7. Participacin y transferencia de gestin
Frecuentemente se asocia la participacin con la sustentacin
de los proyectos y con la transferencia de la responsabilidad en la
administracin y gestin de servicios e infraestructura a los benefi-
ciarios. No existen muchas ONG ecuatorianas que tengan experien-
cias de transferencia de servicios, lo que es explicable porque se tra-
ta de procesos de maduracin ms bien prolongados y de innovacio-
nes significativas.
Es importante la experiencia del CEPAM, que transfiri la admi-
nistracin de un centro de salud en un barrio del Sur de la Ciudad de
Quito a la organizacin comunitaria, con una dilatada experiencia de
ms de 15 aos en la obtencin de servicios como luz, agua, alcan-
tarillado, adoquinado de vas, guardera y un sub centro de salud.
La transferencia se dio luego de un proceso de cogestin del
servicio y de capacitacin en gestin empresarial. La organizacin
barrial controla la parte contable y administrativa. La parte tcnica y
de salud est a cargo del Ministerio de Salud. Los servicios son pa-
gados por la poblacin y los recursos son administrados por la orga-
nizacin barrial. De acuerdo al CEPAM, la posibilidad de transferen-
cia depende de la capacitacin y de la existencia de una organiza-
cin slida.
Las ONG en Ecuador / 93
Otro caso es el del IEDECA, que promovi la administracin
del sistema de riego parcelario por parte de las comunidades campe-
sinas que participan de Proyecto DRI Sierra Norte.
La experiencia del IEDECA parte de una larga relacin de co-
nocimiento mutuo con los campesinos indios de la zona (IEDE-
CA;sf:10). La escasez de agua de riego afect por muchas aos a los
pequeos productores y comunidades, e implic fuertes conflictos
entre comunidades, haciendas, pueblos y el Estado. En 1983, la
ONG enfoc el riego como un proceso social e inici un trabajo con
una estrategia basada en los siguientes puntos: i) Identificacin de los
intereses de los diversos grupos a fin de conocer las comunidades
ms dinmicas, los lderes existentes, los intereses econmicos y los
intereses y aspectos comunes y divergentes de los campesinos. ii)
Evaluacin con las propias comunidades de la situacin jurdica y
planificacin bsica de las obras necesarias, con clculo de materia-
les, mano de obra, costos y capacidad tcnica existente y acuerdos
de trabajo entre las comunidades en base a criterios definidos por
ellas mismas. Se rompi la tradicin de los proyectos de imponer la
formacin del clsico comit de riego o la junta de agua desde arri-
ba. Se siguieron reglas de funcionamiento democrtico y participati-
vo. Los comuneros perdieron los viejos -y muchas veces fundados-
recelos sobre una posible parcializacin, o inters poltico de los ele-
mentos externos. iii) Acuerdos entre comunidades y propietarios de
las haciendas. Aquellas negociaron normas y cupos para la partici-
pacin de los propietarios de las haciendas (IEDECA;sf,110 y ss). Los
resultados han sido altamente positivos.
De acuerdo a IEDECA, del proceso se destaca lo siguiente:
i) Las comunidades son dueas de las obras y participaron ac-
tivamente con sus propuestas. Se han diseado y construido sistemas
comunales de riego. ii) El sistema de riego funciona por si mismo,
pues descansa en las formas organizativas de la misma comunidad.
94 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
No dependen de ingenieros y tcnicos. La tcnica se puso al servi-
cios de las necesidades sociales. Se ha capacitado a los campesinos
en organizacin, promocin, distribucin de agua, construccin, al-
bailera, medicin de caudales, etc. iii) Existen reglas claras ms de-
mocrticas y horizontales para la gestin del riego. Se fortaleci la
organizacin comunal y no exclusivamente a un grupo de lite. iv)
La transferencia a los beneficiarios se dio desde el arranque, asegu-
rando su participacin activa no slo en la ejecucin, sino en las de-
cisiones y conduccin del proyecto. El funcionamiento descansa en
la participacin e inters de varias organizaciones y no slo en un
grupo restringido de dirigentes. v) Los aportes campesinos fueron
sustantivos en varios campos incluyendo el diseo del sistema de re-
parto de agua. vi) Reduccin drstica de los niveles de conflicto en
relacin al acceso agua de riego. vii) Introduccin de nuevos culti-
vos orientados al mercado y mejoramiento de la produccin de cul-
tivos tradicionales. Se observa un proceso de capitalizacin de las
comunidades de la zona. viii) La experiencia de IEDECA demuestra
que se puede realizar riego para campesinos-marginados de mane-
ra mucho ms barata, a la que tradicionalmente el Estado y otras ins-
tituciones han venido ejecutando... (IEDECA;sf,17).
De estas experiencias se deduce que la transferencia de servi-
cios a los beneficiarios implican una inversin en tiempo, recursos
econmicos y humanos; as como la consideracin de que la parti-
cipacin es una estrategia que cruza el conjunto de actividades de
todo el ciclo de proyectos, incluida la preparacin. Sin embargo, la
cooperacin externa no siempre apoya actividades relacionadas con
los procesos, incluida la participacin, sino nicamente los produc-
tos que espera obtener .
La participacin y la cultura del mecenazgo cvico
Uno de los entrevistados seal que la relacin de las ONG
con los beneficiarios era interesante pero que deba profesionali-
zarse. En que medida las relaciones de participacin que buscan
Las ONG en Ecuador / 95
transferir capacidad de decisin estn al margen de lo que Busta-
mante (1996) denomina la cultura del mecenazgo cvico? En que
medida las ONG estn al margen del riesgo de establecer con las po-
blaciones con las que trabajan relaciones de tipo clientelar, que son
las que caracterizan el mecenazgo cvico y que constituyen elemen-
tos que conforman la vida poltica del Ecuador?
As como se considera que las ONG pueden ejecutar proyec-
tos y participar en el diseo de polticas de desarrollo, tambin se ha
sealado que son portadoras de prcticas democrticas, abiertas,
modernas, etc. Sobre este ltimo punto no existe acuerdo, se escu-
chan algunas voces que disienten. Los llamados nuevos movimien-
tos sociales, del que las ONG, son a la vez promotores y partcipes
han tendido - de acuerdo a Fernando Bustamante - a ser portadores
de modos de accin y de reinvindicaciones, que llegado el momen-
to de su cristalizacin, han probado ser extremadamente vulnerables
a las prcticas del clientelismo, del patrimonialismo y del corporati-
vismo estamental. Da la impresin que estos movimientos son, por
lo general, intentos de obtener cabida en el sistema habitual de re-
parto y reciprocidades. Entre las demandas ms vigorosas y sentidas,
es raro encontrar aquellas que definen una ciudadana racional, que
es la base moral de una gobernabilidad democrtica ilustrada.
La lucha por derechos, generalmente deriva de una lucha por privi-
legios o por el equivalente de otros tantos fueros particulares, mas no
en la demanda de formas de gobierno estables, nmicas y universa-
listas.
96 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Captulo 7
LAS ONG
Y LOS PROYECTOS ESTATALES
1. Reflexin inicial
En el pasado, el Estado ecuatoriano no necesit, ni busc la
mediacin de las ONG para un desarrollo ms eficiente de sus acti-
vidades. Estableci y foment relaciones directas con los diversos
sectores sociales, reproduciendo un esquema de tipo clientelar con
sus representados. Si bien las relaciones entre las ONG y el Estado
no han sido abiertamente antagnicas, han tenido un carcter pun-
tual, informal y han estado cargadas de una buena dosis de descon-
fianza mutua. En gran medida, cuando se han establecido, han co-
rrespondido ms a la iniciativa de funcionarios pblicos y privados
interesados en hacerlo, antes que a una poltica definida desde el Es-
tado. En este captulo se enfoca el punto de vista que tienen las ONG
sobre sus relaciones con el Estado, a partir de experiencias especfi-
cas de participacin en acciones de desarrollo, que generalmente
operan con recursos externos.
2. Participacin en iniciativas estatales de desarrollo
Desarrollo rural
Qu han aprendido las ONG que han participado en activi-
dades de desarrollo rural impulsadas desde el Estado? Las lecciones
son varias:
La falta de continuidad en las polticas, programas y proyectos
que implementan los diferentes gobiernos afecta el desempeo
y el inters de las ONG para participar en programas y proyec-
tos de desarrollo impulsados por el sector pblico. En el caso
del principal proyecto de desarrollo rural, el PRONADER, la
negociacin y el inicio de actividades del proyecto se hicieron
entre dos gobiernos, modificndose la prioridad que cada uno
tena en este campo. Los testimonios son altamente ilustrativos
Hemos constatado, que existen presupuestos ya aprobados y
que al final por causas polticas, ya no estn, dice uno de los
entrevistados.
El gobierno no desembols oportunamente los recursos de
contraparte ocasionando problemas a la ejecucin de acciones
bajo responsabilidad de una de las ONG, lo que le oblig a pa-
ralizar sus actividades, con la consiguiente desmoralizacin de
su personal y clientela.
El proyecto se vio afectado negativamente por la calidad tcni-
ca del personal reclutado para el proyecto, tanto a nivel cen-
tral como de campo. Este reclutamiento se hizo frecuentemen-
te en base a lealtades polticas. Se estima que apenas el 30 por
ciento de los tcnicos a cargo de las acciones de los compo-
nentes sociales tenan un perfil profesional y la experiencia re-
querida para un desarrollo eficiente de las acciones programa-
das.
Las ONG sealan que el Estado no ha definido una estrategia,
ni ha asignado recursos para promover la participacin de las
ONG en las acciones de desarrollo. En el DRI Facundo Vela -
comenta el director del FEPP - no nos hemos sentado a decir
que es lo que vamos hacer juntos. All la ONG tiene un equi-
po de cuatro personas y una presencia anterior a la del proyec-
to Estatal. En el DRI-Pangua, tiene un equipo de tres personas
fijas: nunca nos hemos sentado a ponernos de acuerdo. Una
98 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
leccin importante es que los acuerdos con los tcnicos de
campo son posible, pero a ellos las decisiones se les escapa de
las manos frente al poder de las oficinas centrales. El Director
de CESA afirma que, en una de las reas de intervencin, se
coordinaron algunas acciones pero no hubo un papel fuerte de
la ONG, a pesar de que fue sta quien inici las actividades de
desarrollo rural en dicha zona, a comienzos de los 80. La ONG
ha propuesto ejecutar algunos componentes del PRONADER,
pero no se ha llegado a concretar nada. Esta institucin tam-
bin poda haber participado en otra rea que tiene caracters-
ticas similares a la que la ONG ha trabajado, sobretodo dentro
del campo de riego. Sin embargo, la negociacin no prosper:
hubiera sido una ventaja comparativa enorme... nuestro inte-
rs no tuvo una respuesta positiva en el otro lado, sostiene el
director de la ONG.
Desde la perspectiva de FUNDAGRO, el PRONADER es visto
como un patrimonio del IICA, que es el organismo encargado
de brindar la asistencia tcnica. Se considera que no se ha
creado oportunidades de participacin para las ONG ecuato-
rianas, a pesar de que institucionalmente tienen mucho que
ofrecer. Se ha limitado la posibilidad de que adquieran nuevas
y mayores experiencias en la ejecucin de proyectos grandes.
Las ONG expresan inters de trabajar con el Estado dentro de
un contexto de normas claras y en base a la definicin de po-
lticas de Estado. Actualmente consideran que no pueden des-
tinar tiempo a competir por recursos del sector gubernamental,
a los cuales es complicado acceder porque generalmente no
estn claros los mecanismos y procedimientos y como se men-
cion anteriormente, debido a que los criterios que se utilizan
para su asignacin pueden cambiar intempestivamente con la
designacin de nuevas autoridades.
Las ONG en Ecuador / 99
Se considera que la promocin de la participacin de las ONG
se da en trminos absolutamente instrumentales y, tampoco fal-
tan los casos, en que dicha participacin se plantea ms para
cumplir los requerimientos de los organismos de cooperacin
internacional, que por la existencia de un verdadero inters en
torno a la participacin de stas y de otros actores de la socie-
dad civil.
Para el IEDECA, el PRONADER tiende a privilegiar una inter-
locucin individualizada con quienes considera sus clientes.
Sostiene su director Solo una minora de profesionales del
PRONADER percibe a la participacin como una estrategia
fundamental de trabajo y como elemento bsico para la soste-
nibilidad de las acciones, ms all de la vida de los programas
externos.
A pesar de los problemas mencionados, las ONG reconocen
que existen efectos positivos en la coordinacin y participa-
cin con el Estado. El Director del FEPP seala: Cuando el
FEPP ha sido mediador (entre organizaciones campesinas y la
oficina estatal responsable del proyecto) la actitud de los fun-
cionarios ha sido ms correcta en trminos de agilidad, de
transparencia y as se ha podido canalizar efectivamente los re-
cursos y no dejar que se pierdan. Sin embargo, los costos ad-
ministrativos que nosotros debemos enfrentar para coordinar
son inferiores a las ventajas reales que tu logras trasladar a los
campesinos. Institucionalmente hemos superado el miedo, el
miedo de ser utilizados, este rato nosotros sabemos que pode-
mos imponer condiciones, imponer positivamente. El punto
de vista anterior refleja un cambio de actitud dentro de la
ONG, estn ms seguras de si mismo, no tienen miedo de re-
lacionarse con el Estado no es que van a pedir limosna, van a
buscar colaboracin.
100 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Programas de salud y saneamiento ambiental
Las ONG involucradas en iniciativas estatales de desarrollo en
el sector salud y saneamiento ambiental opinan lo siguiente:
En el diseo del Proyecto FASBASE, la participacin de las
ONG fue expresamente prevista para el manejo, en trminos
de una experiencia piloto, de dos reas de salud. En la etapa
de preparacin se consult con algunas ONG, a travs de fo-
ros y se analiz experiencias en programas de salud.
Las ONG han desempeado una funcin marginal en la ejecu-
cin del FASBASE, limitada a la realizacin de diagnsticos,
estudios y capacitacin. Hasta la fecha no se transfiere la ad-
ministracin de las reas mencionadas a ONG, como se esta-
bleci originariamente.
Desde el punto de vista de DONUM, que trabaja en Paute el
estilo del FASBASE, la poca predisposicin a coordinar con
otras instituciones en acciones especficas cre problemas, im-
pidi aprovechar de mejor forma las capacidades locales cons-
truidas con mucho esfuerzo y actu contracorriente en proce-
sos de coordinacin pre existentes.
A CEMOPLAF, con significativa capacidad operativa en el rea
de salud, le interesara un tipo de relacin que le permita res-
ponsabilizarse del conjunto de actividades del proyecto en una
zona determinada y no ejecutar componentes aislados. Su di-
rectora lo expresa en los siguientes trminos: o nos dejaran
todo o nos dan un financiamiento total, nosotros respondere-
mos por ese financiamiento.
En la literatura inicial sobre la reforma del sector salud se hace
poca referencia a la participacin de ONG, incluso en reas
rurales donde la experiencia de stas instituciones puede ser
Las ONG en Ecuador / 101
decisiva al momento de producir innovaciones y mejorar la ca-
lidad de los servicios de salud. La estrategia se orienta prefe-
rentemente a involucrar a los Municipios. En el transcurso de
1996, se presentaron iniciativas para ampliar la participacin
de ONG en el proceso de reformas. Se destaca un seminario
taller que cont con el apoyo de AID, CARE y el Ministerio de
Salud Pblica. En este taller se acord entre otras cosas:
i) Incorporar a un representante de ONG en el Consejo Nacio-
nal de Salud, CONASA, e impulsar la formacin de comits
provinciales y cantonales que canalicen la participacin en la
reforma involucrando a gobiernos locales, ONG, sector priva-
do de salud, etc. Esta experiencia ha sido impulsada decidida-
mente por la OPS/OMS y por USAID, en coordinacin con CE-
PAR, que ha sistematizado la experiencia del Comit Provin-
cial de Salud del Azuay, agosto de 1996 y la del Consejo Can-
tonal de Salud de Gualaceo, octubre de 1996. ii) Impulsar la
coordinacin entre las ONG y el Ministerio de Salud, a fin de
evitar la competencia por recursos y potenciar la focalizacin
de acciones en los sectores ms necesitados; iii) Respetar la au-
tonoma financiera, administrativa y de gestin de las ONG
(CEPAR,1996a).
La Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI est
a cargo de la ejecucin del componente de saneamiento ambiental
del Proyecto FASBASE. La estrategia de ejecucin estipula la partici-
pacin activa de la comunidad y de organismos de intervencin lo-
cal (OIL) que pueden ser: ONG, empresa privada, organizaciones ci-
viles locales, municipios y organizaciones de desarrollo local, en
cuatro modalidades. Una de estas modalidades implica que una OIL
pueda asumir la totalidad de las acciones del proyecto en un rea de-
terminada.
Hasta abril de 1996, la mayor participacin se dio en capaci-
tacin y educacin sanitaria. Se ha previsto que las OIL realicen di-
102 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
seos de los sistemas y fiscalizacin de obras (Encalada, M,
1996;2,8). A travs de convocatorias por la prensa se identific y ca-
lific a 58 OIL, las que fueron capacitadas en la metodologa de tra-
bajo del proyecto. Las funciones de estos organismos son los siguien-
tes: promover la participacin de la comunidad y la aceptacin de
las polticas educativa y financiera del FASBASE; la conformacin de
las Juntas de Agua Potable; la firma de convenios con las comunida-
des para promover su participacin en la construccin de los servi-
cios.
La experiencia de trabajo con las OIL es considerada como po-
sitiva por los tcnicos de la Subsecretara de Saneamiento Ambien-
tal, a pesar de que la falta de entrega oportuna de la contraparte na-
cional y el atras en los pagos afectaron negativamente las operacio-
nes de las OIL contratadas, creando incertidumbre sobre las etapas
siguientes y obligando a comenzar nuevamente los procesos de ca-
pacitacin con el consiguiente incremento de los costos (Jerves, R,
et al,1996).
Infraestructura social
Una experiencia inicialmente ambiciosa de participacin de
ONG en un programa de desarrollo fue el Fondo de Inversin Social
de Emergencia, FISE. La preparacin del proyecto se inici en la ad-
ministracin gubernamental 1988-1992, en tanto que la negociacin
con los organismos internacionales de crdito y la ejecucin fue res-
ponsabilidad del gobierno que oper entre 1992 y 1996.
La participacin de las ONG tuvo momentos claramente dife-
renciados. Durante la etapa de preparacin operaron amplios meca-
nismos de consulta con las ONG. En marzo de 1992, se produjo una
primera reunin entre el Comit Coordinador del FISE, organismo
encargado de preparar el proyecto, una misin de pre-evaluacin del
Banco Mundial y unas cincuenta ONG. Como resultado de esta reu-
Las ONG en Ecuador / 103
nin se conform una Comisin de ONG para mantener el dilogo
con el Comit Coordinador. Posteriormente, en junio del mismo ao,
se realiz un nuevo taller para analizar de manera ms detallada la
propuesta FISE. La organizacin de los eventos sealados cre en
muchas ONG expectativas sobre su participacin en el proyecto FI-
SE, que se sintetizan en algunas de las recomendaciones del taller:
se considera que las ONG s tienen capacidad para ser ejecutoras de
proyectos del FISE, aunque esta participacin debe ser pensada en
trminos de definicin de polticas y toma de decisiones en forma
conjunta; la cooperacin Estado - ONG implica preservar la auto-
noma de stas; la adecuada participacin de las ONG supone una
organizacin descentralizada del FISE; se seala que una de las li-
mitaciones fundamentales es el que los fondos del FISE sern mane-
jados por el gobierno, con el peso poltico y el manejo burocrtico
que implica.
Sin embargo, la participacin en el FISE implicaba tambin re-
tos para las ONG, de all que se seale la necesidad de que el FISE
sea tambin una oportunidad para el fortalecimiento del sector, a
travs de capacitacin y asistencia tcnica; para recuperar y poten-
ciar las capacidades especficas de las ONG; superar su dbil ca-
pacidad administrativa y financiera; y, desarrollar sus dotes propo-
sitivas para conseguir espacios de dilogo efectivos respecto a las
polticas pblicas (UPS y otros 1992,2,32 y ss).
Con el cambio de gobierno y del equipo que haba conducido
la preparacin del FISE, en agosto de 1992, se interrumpi el proce-
so de dilogo con las ONG y la participacin de estas organizacio-
nes en el diseo del proyecto. La intervencin de stas en el FISE, fi-
nalmente, se defini como solicitantes/patrocinadoras de proyectos
y como ejecutoras. La suspensin del dilogo, durante la negocia-
cin del proyecto, de acuerdo al ex Director tcnico del FISE, provo-
c un malestar de las ONG. Paralelamente se dio mayor importan-
cia a la participacin directa de organizaciones de base como solici-
tantes de recursos y a constructores privados como ejecutores, que a
104 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
las mismas ONG. La primera Misin de Seguimiento del Banco
Mundial estableci como meta que el 20 por ciento de proyectos de-
ban provenir de las organizaciones comunitarias. La participacin
de este tipo de solicitantes evolucion desde un 21 por ciento, en
1993, al 31 por ciento, en 1995. En consecuencia se super la meta
prevista. Las solicitudes presentadas directamente por ONG repre-
sentaron el 12.1 por ciento de las solicitudes de proyectos al FISE y
se orientaron a equipamiento y construcciones escolares
(DYA,1996,11 y ss).
Las caractersticas ms relevantes de la participacin de las
ONG en el FISE son las siguientes:
De acuerdo a las ONG, se evidenciaba una tensin entre las
exigencias tcnicas de los proyectos de infraestructura a los
que el FISE dio atencin prioritaria, en los que las ONG no te-
nan mayor destreza, y la experiencia de desarrollo social, par-
ticipacin, etc., que tenan las ONG
11
. A ello se aade una in-
compatibilidad entre la perspectiva de lo social que tena el FI-
SE y la que tenan las ONG. El seguimiento tena un enfoque
exclusivamente ligado al avance de las obras fsicas, pues era
visto como fiscalizacin de las mismas.
En la fase de ejecucin de los proyectos, las ONG tuvieron dos
tipos de experiencias: a) para las ejecutoras de sus propios pro-
yectos, las dificultades fueron menores y estuvieron ligadas a
las restricciones de financiamiento, cuando el FISE no haca un
desembolso oportuno. b) Las ONG que no ejecutaron directa-
mente sus proyectos y que debieron recurrir a profesionales
particulares para la construccin de infraestructura identifica-
ron a esta etapa como la ms conflictiva y desgastante dentro
del ciclo de proyectos. El constructor pasaba a desempear la
funcin central frente al FISE como a los beneficiarios, y la
ONG quedaba relegada. En muchas de las ONG que partici-
paron en el proceso FISE existe la percepcin de que no se for-
Las ONG en Ecuador / 105
talecieron con la experiencia. El FISE provoc la sobreposicin
de roles entre las ONG y los ejecutores.
A pesar de la actitud ms bien crtica de las ONG frente al FI-
SE, la mayora de organizaciones no gubernamentales que par-
ticiparon en la ejecucin, sealaron su intencin de presentar
proyectos al Fondo, si esta posibilidad se presentaba en el fu-
turo, debido a que es la nica fuente de financiamiento a nivel
nacional. Precisamente, uno de los atributos que se le asigna-
ba al FISE era el constituir, ms all de todos los inconvenien-
tes, el nico espacio para presentar proyectos.
Desde la perspectiva del FISE, entre 1993 y 1996, la experien-
cia con las ONG es positiva, excepto en los proyectos produc-
tivos, en los que el FISE no desarroll mecanismos adecuados
de diseo y seguimiento de los proyectos. En los proyectos de
capacitacin, los logros de las ONG fueron relevantes. Las
ONG permitieron al FISE llegar a comunidades, a las que, sin
su apoyo no hubiera podido hacerlo. Desde el FISE se destacan
algunas limitaciones de las ONG: no estaban en capacidad de
co-financiar los proyectos y dependan, en muchos casos, ex-
clusivamente de los recursos del FISE; su experiencia en cons-
truccin de infraestructura era limitada frente a la de construc-
tores individuales, que a la larga asumieron el rol central en la
ejecucin del proyecto.
La experiencia en desarrollo social de las ONG no fue un in-
sumo importante para un proyecto centrado en la construccin
de infraestructura y equipamiento, como finalmente fue conce-
bido el FISE: la emergencia prim sobre el desarrollo, de
acuerdo a uno de los entrevistados.
106 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Otro limitante est relacionado con el recelo de las ONG para
participar en la realizacin de proyectos estatales y la falta de
oportunidad para hacer propuestas que les permita ampliar sus
espacios de participacin en los mismos. Esto limit la partici-
pacin de las ONG durante la fase de preparacin del FISE. En
la fase de ejecucin del proyecto, las posibilidades de partici-
pacin de las ONG fueron mucho ms limitadas.
3. Reflexiones adicionales sobre las relaciones entre las ONG y el
Estado
Las ONG consultadas por este estudio expresan mayoritaria-
mente el inters de participar activamente en el diseo y ejecucin
de programas gubernamentales. En tal sentido, la posicin hiper cr-
tica hacia el Estado, que era una de las caractersticas dominantes
de muchas ONG de desarrollo, es actualmente objeto de revisin.
Ven muchas ventajas en esto, en especial, la posibilidad de ampliar
el impacto de sus acciones, no tanto para tener mayor cobertura en
sus programas, sino bsicamente por el traslado de sus experiencias
operativas al diseo de polticas.
Sin embargo, el criterio generalizado es que las ONG tienen
pocas oportunidades de participacin y sostienen que existen fuertes
obstculos que debern removerse para cambiar la situacin actual.
Algunos de stos fueron sealados al analizar las experiencias con-
cretas de participacin en programas y proyectos que, actualmente,
ejecuta el gobierno con financiamiento internacional y recursos pro-
pios. No son los nicos. Existen otros como los siguientes:
Una de las mayores dificultades para la participacin en inicia-
tivas gubernamentales es la falta de continuidad de las mismas.
Las polticas, programas y proyectos especialmente vinculados
con la superacin de la pobreza, no solo estn subordinados a
cambios de un gobierno, sino incluso de un ministro, en con-
secuencia no es posible para las ONG asumir compromisos
Las ONG en Ecuador / 107
que despus quedan sin respaldo. Esto ha generado una para-
doja: el Estado actual ha dejado de representar la continuidad
y ms bien representa la discontinuidad. La frecuente falta de
desembolsos de contraparte para proyectos financiados con re-
cursos externos en educacin, salud, saneamiento ambiental,
desarrollo rural, etc., si bien tiene que ver con las dificultades
financieras del pas, tambin guarda relacin con la baja prio-
ridad poltica que tienen estos campos. Desde las ONG, se per-
cibe que los proyectos financiados con recursos externos son
preciados botines polticos.
La percepcin de falta de continuidad de las polticas pblicas,
programas y proyectos y sus efectos negativos es compartida
por observadores externos a las ONG. La falta de continuidad
tambin est relacionada con la participacin de las ONG. Es-
ta depende de la voluntad de un ministro o de su inters, no es
parte de una estrategia de Estado. En determinadas circunstan-
cias, esta participacin ha sido promovida, para luego limitar-
la o dejarla de lado. Dos casos positivos merecen destacarse:
el del INNFA, entre 1984 y 1992, que involucr a ONG en
buena parte de sus iniciativas y el Ministerio de Bienestar So-
cial, entre 1988 y 1992. Con el cambio de administracin, las
polticas de las dos instituciones se modific en lo referido a la
participacin de las ONG.
El Estado ha perdido recursos humanos calificados, tiene altos
niveles de burocratizacin, manejo centralizado y est afecta-
do por casos frecuentes de corrupcin. Esto ha debilitado seria-
mente su credibilidad poltica como para promover la coordi-
nacin con las ONG e implementar procesos participativos.
No se ha definido una poltica de Estado que especifique el rol
de las ONG. No se trata de hacer nuevas leyes o crear una nue-
va normatividad. Tampoco se trata de intervenir en la vida ins-
titucional de las ONG, sino de establecer un marco de polti-
108 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
ca, que en el contexto de la modernizacin del Estado, especi-
fique lo que se espera de estas organizaciones en los diversos
sectores en los cuales operan, garantizando su autonoma, el
derecho que les asiste para organizarse y actuar. Es un proceso
que demanda tiempo y que debe ser compartido entre el Esta-
do, las ONG y la cooperacin externa. Este marco de poltica
debe orientar las acciones a largo plazo y no debe ser afecta-
do por los cambios de gobierno.
Desde la perspectiva de las ONG, son limitados los canales de
participacin, comunicacin y consulta entre las ONG y el Es-
tado. En el sector salud, la situacin evolucion favorablemen-
te con la incorporacin, en 1996, de un representante de las
ONG en el Consejo Nacional de Salud y la organizacin de
una oficina al interior del Ministerio de Salud Pblica encarga-
da del tema de ONG. Con apoyo de AID, esta oficina, se en-
cuentra preparando un directorio de aquellas organizaciones
que trabajan en salud y ha realizado varios eventos de coordi-
nacin. Desde una perspectiva ms amplia, se considera que
en el sector pblico no se tiene una idea clara de lo que son
las ONG, no existe una aceptacin oficial de su capacidad de
interlocucin con el Estado, ni se reconoce su papel y ni su po-
tencial; existe desconfianza.
RECUADRO 14
La discontinuidad de las polticas pblicas y las ONG
Las ONG en Ecuador / 109
Es bastante difcil encontrar las bondades de los proyectos gubernamentales,
porque cada Gobierno aplica sus propias polticas. Y no hay la continuidad
adecuada... las ONG tienen polticas mucho ms definidas, ... que superan el
tiempo gubernamental. En cambio en los Gobiernos no va ms all de los cua-
tro aos que duran.
Carlos Moreno. COMUNIDEC
4. Cmo fomentar la participacin de las ONG?
La coordinacin con el Estado y la participacin en iniciativas
de desarrollo impulsadas por aquel no est exenta de conflictos y
tensiones, pues son entidades de naturaleza distinta. Es preciso iden-
tificar con precisin los roles de cada uno de estos dos importantes
actores en la superacin de la pobreza.
Una mayor participacin de las ONG slo puede ser posible
en un contexto en el cual la modernizacin del Estado cree una cul-
tura poltica distinta y una institucionalidad para la cual el desarro-
llo implique participacin y co-responsabilidad; y, que, como estra-
tegia, est dispuesta a compartir con otros actores la responsabilidad
en el desarrollo. Un eje central de cualquier propuesta de moderni-
zacin del Estado debe contemplar un decisivo involucramiento de
las ONG en el diseo de polticas programas y proyectos de lucha
contra la pobreza. En este sentido la descentralizacin y el potencial
trabajo con gobiernos locales es un escenario altamente valorado
por las ONG.
El tema de la continuidad de la polticas y de la preservacin
de los programas, de los efectos negativos de los vaivenes polticos,
tambin est asociado a la mayor presencia de organizaciones no
gubernamentales en el diseo y ejecucin de programas y proyectos
que disponen de recursos pblicos. Una mayor presencia de ONG,
a travs de mecanismos amplios y transparentes de participacin, li-
mitara los elementos clientelares que conlleva la ejecucin directa
de programas por parte del Estado y fortalecera una sana competen-
cia entre las mismas ONG por mejorar la eficiencia de sus acciones.
La experiencia de Ecuador en proyectos financiados con recur-
sos de la cooperacin multilateral seala que la sola mencin a la
participacin de ONG no es suficiente garanta. La cooperacin ex-
terna requiere tener una poltica definida frente a los procesos de
modernizacin y descentralizacin del Estado en Ecuador, as como
110 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
frente a los procesos de participacin que se implementen. Se nece-
sita disear mecanismos que la conviertan en taxativa y que involu-
cre a las ONG y otros actores sociales desde el diseo mismo de las
propuestas. Si bien los costos y el tiempo de preparacin de los pro-
yectos puede aumentar, la mayor eficiencia en la ejecucin y soste-
nibilidad de los proyectos justifican hacerlo.
Todo lo anterior pasa por ampliar los canales de comunicacin
y dilogo de las ONG con el Estado, en una estrategia de tipo secto-
rial, en torno a agendas concretas que tiendan a disipar el ambiente
de confrontacin o competencia por recursos, as como posibles in-
tentos de intervencin del sector publico. Hay que afirmar la idea
que las ONG y el Estado son socios en la lucha contra la pobreza.
Las ONG en Ecuador / 111
Captulo 8
MARCO LEGAL
1. Contexto general
Una preocupacin sobre las ONG ecuatorianas es la aparente
ausencia o poca precisin del marco jurdico que regula sus opera-
ciones, fomentando la idea de que las ONG hacen lo que les da la
gana; que son una fuente fcil de ingresos; que no existe ningn
mecanismo de control, ni para su constitucin, ni para su funciona-
miento y que el Estado poco o nada hace para controlarlas. Este ti-
po de argumentacin ha dado pie para que, en los ltimos aos y de
manera peridica, funcionarios pblicos de distintas categoras plan-
teen iniciativas de control a las ONG. Son por lo general declara-
ciones que confunden control con intervencin estatal sobre las
ONG y especialmente sobre los recursos que stas manejan.
El Art. 19, Numeral 13, de la Constitucin ecuatoriana garan-
tiza el derecho de asociacin y de libre reunin con fines pacficos
de las personas. La interpretacin de esta garanta est planteada en
trminos amplios, pues comprende tanto el derecho de incorporarse
como el de no formar parte de una asociacin; as como, el derecho
de que las actividades que realiza determinada asociacin puedan
ser desarrolladas, sin interferencias ni obstculos por parte del poder
pblico.
En trminos legales, tambin existe una consideracin bastan-
te amplia sobre los tipos de organizaciones privadas sin fines de lu-
cro, y no se dispone de una legislacin comn a todas las organiza-
ciones, aunque se considera como rgimen general lo planteado en
el Cdigo Civil. Con estos antecedentes, las normas jurdicas reco-
nocen la existencia de dos tipos de organizaciones privadas sin fines
de lucro:
1) Las que trabajan en base al Ttulo XXIX del Libro I del Cdi-
go Civil: Son las corporaciones y fundaciones civiles. Las primeras
son asociaciones de personas que se organizan para la consecucin
de un bien comn; mientras que las fundaciones se organizan en ba-
se a un patrimonio destinado a un propsito de beneficio colectivo.
Aunque legalmente existe diferencia entre estos dos tipos de institu-
ciones, en la prctica las dos formas de organizacin se la utiliza en
forma indistinta.
2) Las que funcionan en base a leyes especiales as como las
personas jurdicas de derecho privado creadas por acto legislativo:
comunas, comunidades campesinas, sindicatos, comits de empre-
sa, cooperativas, asociaciones mutualistas de ahorro y vivienda, bol-
sas de valores, corporaciones de garanta crediticia, los partidos po-
lticos, federaciones y organizaciones campesinas, cmaras de la
produccin y colegios profesionales.
2. Reconocimiento legal
De acuerdo al SIOS, catorce instituciones pblicas reconocen
la personera jurdica de las ONG. En el 50 por ciento de casos fue
otorgada por el Ministerio de Bienestar Social; el 13 por ciento, por
el Ministerio de Educacin; 8 por ciento, por el de Salud y un 7 por
ciento, por el de Agricultura. En otros trminos, el 78 por ciento de
instituciones estn registradas en los cuatro ministerios mencionados
(Tabla 12).
114 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
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4. El debate al interior de las ONG
El marco legal vigente es amplio y ha permitido la constitu-
cin de un nmero creciente de ONG. Al respecto Urriola, R. (1994)
seala que tal hecho no puede ser motivo de preocupacin sino
ms bien un estmulo a la creacin de instancias de sana competen-
cia en las reas que abarcan las ONG.
Desde la perspectiva de las ONG, las preocupaciones en tor-
no al marco legal surgen de dos hechos: por un lado, el que bajo la
misma figura jurdica que ampara la formacin de ONG de desarro-
llo, se constituyen diversos tipos de instituciones que persiguen pro-
psitos del todo diferentes. Uno de los entrevistados dice: Tenemos
el mismo estatuto jurdico, pero roles sociales e impactos distintos,
por ejemplo un club deportivo y un centro de atencin a nios mal-
tratados. Surgira entonces la necesidad de definir normas que reco-
nozcan el estatuto especfico de las ONG de desarrollo. Por otro la-
do, la especificidad de las ONG debera conducir a disear mecanis-
mos apropiados para el reconocimiento de este tipo de organizacio-
nes que tenga una base social, que permita aportar al pas en una
prctica concreta. De esta manera, se evitara la constitucin de
ONG, que se forman de manera circunstancial para captar recursos,
sin ningn objetivo autntico de desarrollo y que pueden perjudicar
la imagen y el buen nombre del resto de las ONG que efectivamen-
te cumplen con los objetivos para los que fueron creados.
La amplitud del marco legal es analizada desde dos ngulos:
por un lado, como el ejercicio del derecho constitucional a la libre
asociacin y que cualquier regulacin adicional va en contra del
concepto mismo de sociedad civil, mbito en el cual operan las
ONG. No nos encontramos incmodos en un marco legal que nos
ha dejado vivir - seala el Director de una de las ONG ms exito-
sas y fuertes del pas - Me parece que ms vale correr el riesgo que
alguien abuse, antes que limitar, a travs de leyes ms especficas, la
libertad de todos.
116 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Por otro lado, la amplitud del marco legal es percibido como
un vaco legal que crea oportunidades o alienta, peridicamente, el
inters de los grupos polticos que controlan temporalmente el go-
bierno, para intervenir en las ONG. Se debe reconocer que dichos
intentos de intervencin se han dado obedeciendo a un inters por
tener un control poltico de las ONG, ms que por un inters en pro-
mover el desarrollo del sector.
Una opinin relevante seala que no se trata tanto de modifi-
car el marco legal, sino de definir una poltica sobre el rol que las
ONG deben desempear en el pas. Lo que no hay es una poltica
que permita canalizar mejor el trabajo de las ONG, sostiene uno de
los entrevistados. Otro plantea esta carencia en los siguientes trmi-
nos se trata de marcar las reglas del juego. No tanto una ley, sino
una poltica que sea parte de las polticas de desarrollo.
Un reciente anlisis de la legislacin vigente sobre el sector
privado sin fines de lucro establece que los principios generales es-
tablecidos en el Cdigo Civil son compatibles con la libertad de aso-
ciacin garantizada en la Constitucin (Wray, A.;1995:14). Como se
ha sealado existen peridicos intentos de reformas legales de las
normas que amparan el funcionamiento de las ONG, bsicamente
a nivel de decisiones ministeriales. Durante el gobierno de Bucaram,
se discuti y aprob en primera instancia un Proyecto de Ley para el
Desarrollo de la pequea y mediana industria, que afectaba las
operaciones de las ONG y de la cooperacin externa en todos los
programas orientados al fomento, capacitacin, asistencia tcnica,
crediticia, etc. (Congreso Nacional:1996,3). La definicin que se hi-
zo de pequea industria involucraba a la micro empresa y a la agro
industria. De acuerdo al proyecto de ley, en el artculo 6, el Ministe-
rio de Industrias y Comercio aprobara las actividades, planes y pro-
gramas de los organismos estatales, semi estatales, privados, inclusi-
ve de organizaciones no gubernamentales.
Las ONG en Ecuador / 117
118 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
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Por otro lado, buscaba convertir a la Federacin Nacional de
la Pequea y Mediana Industria en contraparte obligatoria de todos
los convenios, ayudas, acuerdos y ms apoyos nacionales e interna-
cionales que, para la promocin de la pequea y mediana industria,
presten las entidades pblicas y privadas, inclusive fundaciones, cor-
poraciones, organismos no gubernamentales, nacionales o extranje-
ros, establecidos o no en el pas.... En los hechos se estaba creando
el monopolio de un organismo gremial sobre los recursos tanto na-
cionales como externos, orientados a promover proyectos producti-
vos, de capacitacin y asistencia tcnica.
5. Conclusiones sobre el marco legal
Las ONG amparan su funcionamiento en claras disposiciones
constitucionales, una mayor minuciosidad implicara menor liber-
tad. De acuerdo a Wray ...los reglamentos conservan la herencia in-
tervencionista de los gobiernos militares de los aos 60-70, poca de
la cual provienen adems casi todas las leyes especiales. Desde una
perspectiva estrictamente jurdica cualquier reforma del marco legal
de las ONG deber enmarcarse en el derecho constitucional que ga-
rantiza la libre asociacin. Cualquier iniciativa que tienda a estable-
cer un injerencia, va reglamentos, del Estado en la vida de estas ins-
tituciones afectara derechos constitucionales.
Las ONG en Ecuador / 119
Captulo 9
LAS INICIATIVAS DE CAMBIO
INSTITUCIONAL EN LAS ONG
1. El cambio inevitable
Los cambios operados en el contexto internacional e interno
del pas han planteado a las ONG la necesidad de realizar procesos
de cambio y ajuste institucional, con el objeto de responder a los re-
tos del momento histrico actual. Se puede afirmar que esta necesi-
dad de cambio de las ONG es independiente de los modelos ideo-
lgicos o filosficos que inspiran su accin y de las actividades y
proyectos especficos que ejecutan o de su tamao.
Del financiamiento fcil que coadyuv a la formacin de ins-
tituciones con rasgos especficos, se pas a una situacin de restric-
cin en el volumen de recursos disponibles. Adems, Amrica Lati-
na y el Ecuador no tienen la prioridad que tuvieron durante los aos
70, para recibir los recursos para el desarrollo. Estos han sido orien-
tados hacia Africa y Asia debido a los problemas de hambruna, con-
flictos tnicos y guerras civiles que han afectado a varios pases de
dichos continentes; a los pases de Europa del Este; y, hacia los pro-
pios pases desarrollados que tampoco han podido evitar el recrude-
cimiento de sus problemas sociales. Este tipo de asistencia empieza
a ocupar presupuestos cada vez ms importantes de la cooperacin
internacional
12.
Por otra parte, los grupos sociales con quienes se interrelacio-
nan no son los mismos que en el pasado, pues tambin han sido
afectados por la crisis que vive el Ecuador desde comienzo de los
aos 80, y por dinmicas propias en que esos grupos sociales se han
involucrado, especialmente en el caso de los pueblos indios, con el
levantamiento que alcanz la escena poltica ecuatoriana en 1990,
o de las mujeres que han ganado un importante espacio en el deba-
te pblico.
RECUADRO 16
Los cambios en el contexto
Los beneficiarios de las acciones miran a las ONG desde una
perspectiva distinta a la que tenan en los 80 o an antes. Una den-
sa red organizativa de los sectores populares ha surgido en estos
aos, enriqueciendo el tejido social y los canales de expresin y re-
presentacin de los pobres. Muchas organizaciones miran a las
ONG a partir de la experiencia que han adquirido al trabajar con s-
tas y desde sus propios aprendizajes, que los ha llevado desde una
situacin de dependencia, en los 70, hasta una demanda de co-par-
ticipacin en todo el ciclo de proyectos. Tambin han comenzado a
buscar un campo propio con las fuentes de cooperacin.
Por ltimo, desde comienzos de la dcada de los noventa, el
nmero de ONG ha aumentado significativamente. En s este hecho
no es negativo, sin embargo con la proliferacin se ha desdibujado
el perfil que tenan en el pasado y la diversidad del sector se ha he-
cho ms amplia. Se hace necesario construir una nueva identidad.
No slo el entorno es el que ha cambiado, dejando sin piso a
muchas ONG. Hay aspectos propios de su estructura institucional
122 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Nos encontramos definitivamente ante otro tipo de poblador rural, distinto al
tradicional hombre del campo que era ledo a partir de su relacin con la tie-
rra y con la produccin agropecuaria
CESA 1996
que han dejado de ser eficientes y funcionales al logro de sus obje-
tivos: su concepcin del desarrollo; la vinculacin entre esta con-
cepcin y las oportunidades reales de cambiar la situacin de la po-
blacin con la que trabajan; los enfoques que tienen acerca de las
demandas de los sujetos sociales y, la manera como stos construyen
estas demandas; el poco sentido prctico que muchas veces tienen
sus propuestas frente a los problemas que pretenden superar.
En sntesis, el reto ante el cambio que las ONG ecuatorianas
enfrentan no slo se origina en la reduccin del financiamiento y en
las condiciones en que es otorgado, sino tambin en la insuficien-
cia de los esquemas bajo los cuales han operado, los resultados al-
canzados y el tipo de instituciones que se constituy.
Cules son los trminos de la disyuntiva para las ONG ecua-
torianas y de qu forma responden a la nueva situacin? Cmo per-
ciben su futuro? Qu cambios estn introduciendo en sus enfoques
institucionales y en las metodologas de trabajo? Cmo responden
a la modificacin de las condiciones externas de financiamiento?
Si bien en todas las instituciones, a cuyos directores se entre-
vistaron, existe la preocupacin sobre la necesidad de impulsar cam-
bios institucionales, la intensidad de stos, la profundidad y los en-
foques varan en cada una de las instituciones. Existen perspectivas
terica, tcnicas y metodolgicas para orientar el cambio, una de
ellas es la incorporacin de la planeacin estratgica y los mtodos
de calidad como una herramienta de cambio. La planeacin estrat-
gica no es necesariamente la norma y algunos la miran con escepti-
cismo. Me cago en ella... fue la respuesta de uno de los directores,
al preguntrsele sobre si su institucin la utilizaba. Otras prefieren
enfrentar el futuro a partir de una reflexin crtica desde su propia ex-
periencia institucional y con sus mtodos.
Un significativo grupo de ONG ha desarrollado, en los ltimos
aos, programaciones estratgicas de sus instituciones y ha redefini-
Las ONG en Ecuador / 123
do las visiones y misiones institucionales; otro grupo recin ha co-
menzado; y, otras lo tienen en sus planes para el futuro inmediato.
Aquellas que no hablan de planes estratgicos, se refieren a la nece-
sidad de reconversin institucional y a prcticas institucionales reno-
vadas, o han acudido a otras herramientas para orientar el cambio.
En la mayora de casos, la iniciativa provino de la misma ins-
titucin y se llev a cabo gracias a apoyos externos de alguna de las
fuentes financieras con las que trabajan. Las nuevas visiones institu-
cionales buscan el liderazgo en el sector especfico en el que ope-
ran, en base a una mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recur-
sos y en las acciones y, a una mayor autonoma y sustentacin finan-
ciera. Las nuevas misiones institucionales hacen referencia a la cali-
dad de los servicios y productos ofertados y al aprovechamiento de
nuevas oportunidades de trabajo en los espacios locales y en micro
regiones, entre otros aspectos .
2. Las dimensiones del cambio institucional
1) Aprovechar las oportunidades del mercado
Un aspecto central del debate actual es sobre la funcin del
mercado en el desarrollo. El reto es juntar armnicamente objetivos
de tipo social (servicio a los pobres) con objetivos de tipo econmi-
co (autofinanciamiento primero y posteriormente ganancias lcitas
para con stas financiar otros requerimientos de la institucin). El
ideal es ser ms eficientes que el Estado y ms justos que el sector
privado lucrativo (Tonello:1996:3).
2) Alianzas para superar la pobreza
Otro aspecto importante de este cambio es la necesidad de
buscar aliados en la misma sociedad para luchar contra la pobreza.
Esta no puede seguir siendo responsabilidad exclusiva del Estado y
124 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
de las ONG. En ese sentido son alentadora las iniciativas que buscan
involucrar al sector privado en acciones de solidaridad. Se busca la
participacin de este sector no solo como posible fuente de recursos,
sino tambin como socio para la superacin de la pobreza.
3) De los recursos externos al autofinanciamiento y la formacin
de un capital institucional propio
El cambio institucional, puesto de manifiesto en las nuevas vi-
siones y misiones establecidas, implica modificar las fuentes de fi-
nanciamiento de las ONG y alcanzar niveles significativos de auto-
financiamiento y auto sustentacin.
Se identifican algunas iniciativas en el aspecto del financia-
miento:
i) Oferta de servicios de asistencia tcnica para un potencial
mercado formado por instituciones de desarrollo y por el sector p-
blico. Los conocimientos adquiridos, las metodologas desarrolladas
constituyen una fortaleza que puede ser transformada en una lnea
de oferta de asistencia tcnica. Los potenciales demandantes de es-
tos servicios son: otras ONG, el sector pblico, la cooperacin exter-
na y los propios beneficiarios. Es una aspiracin generalizada en las
ONG, con independencia del sector y de las reas geogrficas en el
que trabajan.
CEPAM, en el contexto del proceso de innovacin institucio-
nal, desarrolla iniciativas especficas para identificar oportunidades
de brindar asistencia tcnica (CEPAM:1996). Por otra parte, SENDAS
seala como alternativa: vender servicios especializados y rentables
a instituciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales y
extranjeras, que mantengan afinidad a nuestros objetivos (SEN-
DAS:sf). Esquel ha optado por modificar su campo de intervencin
y entre otras iniciativas busca ofertar servicios de asesora a organis-
mos internacionales (F. Esquel Ecuador;sf,47)
Las ONG en Ecuador / 125
ii) En el caso de ONG que proveen diversos tipos de servicios
de apoyo a grupos especficos de poblacin, como salud, educacin,
y capacitacin se estara evaluando formas de aporte de los usuarios
y/o beneficiarios de los servicios, que permitan la sustentacin para
disminuir la dependencia financiera de recursos externos.
El Instituto de Investigaciones Socio Econmicas y Tecnolgi-
cas, INSOTEC (INSOTEC;1996,2) expresa con singular fuerza este
punto de vista. En un documento interno preparado en este ao, afir-
ma lo siguiente: INSOTEC declara que la fuente de financiamiento
que ms le interesa desarrollar es la de cobro por los servicios que
presta la institucin a los empresarios, por considerar que esta es una
fuente genuina de financiamiento que permitir independencia, li-
bertad de accin y sostenibilidad a largo plazo.
Las mejores perspectivas tienen las ONG que realizan activi-
dades con sectores que pueden generar ingresos para cubrir el costo
de los servicios. Por ejemplo, la experiencia del FEPP, en el Progra-
ma de Acceso a la Tierra, demuestra que todo lo referente a medicio-
nes y linderaciones puede cubrir sus costos. Se estima, que la meto-
dologa y los equipos tcnicos pueden estar al servicio de otras
ONG, el Estado y las organizaciones campesinas. La prestacin de
servicios de asistencia tcnica agropecuaria especializada es un mer-
cado potencial, al que las ONG sectoriales tienen inters en ingresar
y que se ha abierto por la disminucin de la presencia del Estado.
Por otras parte, ONG que trabajan proporcionando servicios
en salud, como CEMOPLAF, tienen una clara poltica de recupera-
cin de costos por prestacin de servicios. Sin embargo, sostienen
que la recuperacin tienen sus lmites: puede significar que los sec-
tores ms pobres dejen de demandar sus servicios y sean margina-
dos. Aunque existen alternativas como los subsidios cruzados. (CE-
MOPLAF:1995).
126 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
En el caso de la Fundacin Esquel, se plantea diferenciar sus
apoyos entre aquellos que, por precariedad de los grupos sociales,
deben continuar siendo no reembolsables, y aquellos otros que pue-
den pasar a ser recursos entregados en crdito y combinados con en-
trega de capital en riesgo para actividades productivas con posibili-
dades de xito econmico (Fundacin Esquel;1996,47)
El cobro por los servicios para recuperar costos de manera
parcial o total implica un cambio extremadamente fuerte en las rela-
ciones que las ONG mantienen tanto con los beneficiarios, como
con el Estado.
iii) La participacin en la ejecucin de proyectos financiados
por el Estado es una de las posibilidad que se plantean las ONG. Es-
to implica la necesidad de cambios, tanto en las ONG como en el
Estado.
iv) Acercamiento al sector privado y campaas de fundrai-
sing. No se han identificado de manera sistemtica posibles campos
de inters comn. Las aproximaciones han dado resultados por de-
bajo de las previsiones, de acuerdo a los testimonios institucionales.
La excepcin es la experiencia de ONG que trabajan con nios dis-
capacitados y en circunstancias especialmente difciles (nios de la
calle) que han alcanzado un cierto nivel de apoyo del sector priva-
do.
v) ONG que trabajan en tecnologas agropecuarias y sectores
campesinos, vinculados a productos que son materia prima para in-
dustrias, tienen mayor posibilidad de interactuar y de relacionarse
con el sector privado. Una experiencia poco conocida de enorme
trascendencia es la de FUNALGODON.
vi) Una alternativa que se est ensayando y que deber ser
evaluada es ejecutar proyectos productivos para financiar programas
Las ONG en Ecuador / 127
sociales. Tal es el caso del programa Chicos de la Calle, en Ambato,
que lo ejecuta la comunidad Salesiana con apoyo del FECD.
vii) Formacin de empresas especializadas y mejor manejo de
empresas actualmente en funcionamiento y que se relacionan con el
trabajo que hacen varias ONG, como la planta productora de semi-
lla de arroz de CESA. Se prev mejorar la gestin empresarial de s-
tas, a fin de incrementar sus rendimientos y aportes a la institucin.
FUNDAGRO se plantea la constitucin de empresas de maquinaria
agrcola, en asocio con organizaciones campesinas. Realizar inver-
siones productivas en sociedad con grupos pobres es tambin una
recomendacin que una evaluacin externa hizo a la Fundacin Es-
quel.
4) Del programa o proyecto a los espacios locales, municipales y
regionales
Las experiencias de ACJ en Santo Domingo y Machala, al igual
que la de CIUDAD demuestran el potencial de las ONG en estos es-
pacios. Otra iniciativa es la de las ONG que conforman la Red Cn-
taro; as como las de DONUM y HABITIERRA que han promovido
un intenso debate sobre las relaciones de cooperacin entre ONG y
los espacios locales
13
. La experiencia del CECCA, en Paute, es tam-
bin demostrativa de esta tendencia. CESA tambin la considera en
las nuevas estrategias institucionales.
Se busca superar el espacio reducido del proyecto o programa
institucional, o del grupo especfico de beneficiarios, y establecer
acuerdos con otros actores sociales: organizaciones sociales, gobier-
nos locales, sector privado, iglesia, etc., a fin de potenciar la accin
institucional, volverla ms eficiente y tener resultados a futuro.
128 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
5) Del voluntarismo a la profesionalizacin
El voluntarismo y la mstica han sido una motivacin impor-
tante en el comportamiento de los recursos humanos de las ONG.
Sin dejar de lado este atributo, existe el convencimiento que, para
enfrentar de mejor manera el nuevo contexto y exigencias, se requie-
re contar con profesionales del desarrollo. Por otra parte, una pers-
pectiva ms sustentada de las instituciones requiere de procesos de
capacitacin, especializacin y profesionalizacin de los recursos
humanos y optimizar su utilizacin y administracin (CEPAM:1996).
Otra perspectiva es atraer y mantener personal calificado (FUNDA-
GRO:1996). Desde el punto de vista del INSOTEC (1996), se requie-
re contar con personas especializadas profesionales del desarrollo
capaces de desenvolverse en un ambiente interno y externo que
exige altos niveles de eficiencia y eficacia, productividad, ..., uso p-
timo de los recursos,..., sujeto a una permanente evaluacin. En
cierta forma, se tratara de superar una prctica en que se garantiza-
ba empleo y remuneracin independientemente de los rendimientos
y de los resultados alcanzados por el personal (Tonello:1995). En es-
ta perspectiva debera entrar tambin la evaluacin del personal di-
rectivo de las instituciones.
6) De la direccin ejecutiva a la gerencia institucional
El personal directivo no requiri en el pasado de conocimien-
tos especializados para dirigir las instituciones. El nuevo entorno y
los retos que se plantean actualmente las ONG las lleva a buscar el
fortalecimiento de las capacidades gerenciales de sus cuadros direc-
tivos y la incorporacin de criterios de eficiencia, eficacia y calidad
en la gestin institucional. Las demandas de capacitacin no se limi-
tan a la profesionalizacin en los aspectos sociales del desarrollo,
como tcnicas de programacin, seguimiento, sistematizacin y eva-
luacin, sino tambin capacitacin en aspectos de gerencia institu-
cional.
Las ONG en Ecuador / 129
7) Del aislamiento a la formacin de redes de intercambio de ex-
periencias
La idea de fortalecer los procesos de intercambio entre ONG
ha cobrado fuerza. La formacin de redes y el intercambio de expe-
riencias e informacin se lo enfocara desde dos perspectivas, una
regional y otra temtica. Las experiencias positivas se orientan por
este lado; basta citar el caso de Cntaro en Azuay, y los foros de la
infancia, de la mujer, de las ONG ambientalistas. En la perspectiva
de la innovacin institucional, el intercambio y la coordinacin con
otras ONG se ha convertido en un imperativo, aunque es difcil pre-
ver, en el corto plazo, la formacin de algn tipo de organizacin
nacional de las ONG.
8) De las visiones parciales a visiones integradoras
La diferenciacin creciente de la sociedad ecuatoriana ha con-
ducido a un esfuerzo para superar visiones parciales y buscar alter-
nativas de desarrollo que integren la heterogeneidad de los diversos
actores de desarrollo en una nueva integralidad. La importancia del
enfoque de gnero en los proyectos de desarrollo, an incipiente, es
una clara seal de la presencia de esta nueva perspectiva.
3. Casos de innovacin institucional
A fin de comprender de mejor forma las iniciativas de cambio
es necesario mirar en detalle algunas experiencias:
Caso 1
Centro Mdico de Orientacin y Planificacin Familiar, CEMOPLAF
Las primeras ideas de trabajar en planificacin familiar surgie-
ron en un grupo de mujeres profesionales relacionada con la Socie-
dad de Mdicas, a mediados de los sesenta, cuando el tema era un
130 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
verdadero tab. CEMOPLAF se forma en septiembre de 1974 para
promover prcticas de planificacin familiar, con apoyo de Family
Planning International Assistance, FPIA, que operaba con recursos de
AID.
RECUADRO 17
El xito de una propuesta
Teresa de Vargas, Directora Administrativa define el objetivo
institucional en trminos muy concretos: queramos ayudar a la mu-
jer a decidir cuntos hijos quera tener. Algo muy valorado por el
CEMOPLAF es considerarse como una institucin de mujeres para
mujeres. El 95 por ciento del personal son mujeres, tanto en el rea
mdica como administrativa.
Actualmente, el CEMOPLAF brinda atencin de salud repro-
ductiva, a travs de un complejo sistema de servicios formado por 21
centros mdicos, localizados en diez provincias del pas: seis en la
Sierra, tres en la Costa y una en la Amazona, Anticoncepcin Qui-
rrgica Voluntaria, en Quito, y quirfanos contratados por CEMO-
PLAF en cinco ciudades. Distribucin Comunitaria Indgena que
opera a travs de 105 puestos, con participacin de lderes indge-
nas. Adicionalmente, mantiene relacin con 539 mdicos y 200 obs-
tetrices asociadas, que brindan servicios de planificacin familiar,
por medio de consultas a precios socialmente aceptados.
Las ONG en Ecuador / 131
Hay que recalcar los temores existentes de ofrecer la Planificacin Familiar a
sociedades extremadamente conservadoras, en muchas de ellas con un eleva-
do porcentaje de poblacin indgena, con valores y tradiciones ancestrales,
adems de los ndices elevados de mortalidad materna e infantil existente, lo
que implicaba un reto institucional; las circunstancias fueron cruciales, pero
significativamente los resultados actuales demuestran el xito de los servicios
CEMOPLAF (1996)
Los centros mdicos funcionan de manera descentralizada y
ofrecen varios tipos de servicios, adems de la planificacin familiar,
como atencin materno infantil, medicina general, ginecologa y pe-
diatra. Adems, disponen de laboratorios clnicos, botiquines, servi-
cio de ecosonografa y otros.
En 1994, CEMOPLAF atendi a 173 mil usuarias. El 72 por
ciento de ellas provena de reas urbanas y el 28 por ciento, de las
rurales. El 38 por ciento tena un nivel educativo entre primaria
completa y ninguna escolaridad; el 48 por ciento tenia algn grado
de educacin media (CEMOPLAF: 1994). En la institucin existe la
preocupacin por el cambio de perfil socio econmico de las usua-
rias. En un comienzo stas eran de muy bajos recursos econmi-
cos... Ahora hay un gran porcentaje de universitarias, mujeres con
uno o dos nios.... Si estamos presionados por la autosuficiencia,
qu va a pasar con las personas de bajos recursos... es la gran inte-
rrogante (CEMOPLAF: 1995).
Lo cierto es que CEMOPLAF es un caso nico entre las ONG
ecuatorianas, pues el autofinanciamiento, originado en el cobro de
servicios, alcanza un porcentaje que oscila entre el 60 y el 65 por
ciento. A fin de aliviar la presin sobre los servicios que atienden a
las usuarias de bajos recursos, el Centro mantiene un sistema de
subsidios cruzados, de manera que unos programas absorben gastos
de otros. La preocupacin por los efectos de la poltica de autosos-
tenimiento llev a CEMOPLAF a realizar un estudio sobre la capaci-
dad de pago de las usuarias, a fin de orientar las polticas institucio-
nales. Otra iniciativa desarrollada ha sido la de mercadeo social de
anticonceptivos, que se inici en el segundo trimestre de 1995. El
programa tiene un componente comercial y un componente comu-
nitario, en 1996, operaba en 12 provincias.
Un aspecto al cual CEMOPLAF ha dado una gran importancia
es el establecimiento de centros orientados a la atencin de mujeres
indgenas. Operan desde 1986, en las cuatro provincias de la Sierra
132 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
donde existe la mayor concentracin de poblacin indgena: Imba-
bura, Cotopaxi, Chimborazo y Bolvar. Al centro que opera en Caja-
bamba, Provincia de Chimborazo, asisten entre 90 y 100 mujeres
por mes (CEMOPLAF: 1995, 7).
CEMOPLAF realiza un permanente esfuerzo por introducir cri-
terios de calidad y eficiencia en la gestin institucional. En los lti-
mos aos, ha incorporado la planeacin estratgica en su funciona-
miento institucional. Lamentablemente la experiencia de CEMO-
PLAF y su presencia en reas de pobreza crtica en zonas urbanas y
rurales ha sido poco utilizada por los programas pblicos de salud y,
desde el punto de vista de esta ONG, se han desperdiciado valiosas
oportunidades de colaboracin y coordinacin
Caso 2
Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP.
El FEPP se form en 1970 por iniciativa del Obispo de Guaran-
da, Monseor Cndido Rada. Trabaja con campesinos pobres pro-
porcionando crdito, capacitacin y asistencia tcnica. El FEPP tra-
baja en nueve provincias y opera a travs de seis oficinas regionales.
Desde 1977, se involucr en un novedoso programa de crdi-
to para compra de tierras, que se ampli en los noventa, a travs de
una operacin de compra de deuda externa, que cont con el apo-
yo de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana. Entre 1977 y 1996, el
programa benefici a 307 organizaciones, 10.935 familias, con la
adquisicin de 409 mil hectreas (FEPP: 1996). Es un programa ni-
co en su gnero y benefici, probablemente, al segmento ms pobre
de la poblacin rural ecuatoriana y de la poblacin, en general: cam-
pesinos e indgenas sin tierra.
El programa tiene dos aspectos novedosos: por un lado, a las
tierras se accedi mediante crdito. La recuperacin de los recursos
Las ONG en Ecuador / 133
permiti la formacin de un Fondo Rotativo de Crdito, cuya carte-
ra vencida es de 5%. En el 58 por ciento de los casos, el crdito tu-
vo un plazo menor de cinco aos. En segundo lugar, el crdito pa-
ra la compra de tierras estuvo acompaado de asistencia tcnica a
los campesinos, a fin de crear las condiciones para el pago del cr-
dito.
El FEPP informa que los resultados fueron positivos: en el 61
por ciento de los casos se increment los niveles de produccin, en
comparacin con los que tenan los antiguos propietarios y en el 32
por ciento se mantuvo. El FEPP considera, en base a la cifras de be-
neficiarios y superficie afectada por el Programa, que este tuvo un
efecto nacional y que es el mayor esfuerzo que se ha realizado
en el Ecuador, a nivel de la redistribucin de tierra, entre 1990 y
1995 (FEPP: 1996: 249 y ss).
La magnitud del Programa de Apoyo al Acceso a la Tierra y los
logros alcanzados fueron un factor crucial para desatar un proceso
de reflexin interna en el FEPP orientado hacia la innovacin institu-
cional. Un primer aspecto de este proceso es la bsqueda de una
nueva integralidad en las acciones institucionales, concebida por
la interaccin de dos tipos de elementos: por un parte, tierra, orga-
nizacin, cultura; elementos bsicos para la produccin, como rie-
go, para la Sierra; produccin y productividad; conservacin de los
recursos naturales y ecologa; procesamiento de productos campe-
sinos y pequeas industrias; comercializacin y reinversin. Por
otra, la diversificacin de tareas, la creacin de mercados financie-
ros, la profesionalizacin de los jvenes, el acceso al bienestar, la
creacin de servicios en las mismas comunidades y la puesta en ser-
vicio de obras de infraestructura de beneficio comunitario. Es espe-
cialmente relevante el tema de creacin de mercados financieros ru-
rales, a los que el FEPP ha comenzado a dar una especial atencin
institucional.
134 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
La reflexin al interior del FEPP implica una revisin profunda
del marco general y de las prcticas institucionales. Las considera-
ciones ms significativas son las siguientes:
1) Bsqueda de un desarrollo posible, limitado en el espacio,
pero real, frente a la bsqueda idealista del desarrollo perfecto y
global, derivado de cambios estructurales y de la conquista del po-
der (Tonello: 1995 b: 11). Desde la perspectiva del nuevo enfoque,
se trata de juntar objetivos de tipo social y objetivos de tipo econ-
mico productivo.
2 ) Un cambio de enfoque, basado en la experiencia, sobre las
prioridades del desarrollo rural. El tema de la generacin de empleos
no agrcolas en el sector rural aparece con singular fuerza, poten-
ciando los encadenamientos econmicos entre produccin agrcola,
agroindustria, servicios financieros y la organizacin de otros servi-
cios en las microregiones. Es el modelo Salinas.
3) Un revalorizacin del mercado, como oportunidad, y de
una perspectiva empresarial que debe ser trasladada a los campesi-
nos. La participacin de stos en el mercado debe ser como suje-
tos y no como objetos, como actores y no como espectadores, como
protagonistas y no como gente de paso (Tonello: 1996: 3 y entrevis-
ta).
4) Manteniendo la importancia de los elementos comunitarios,
se trata de apoyar las iniciativas individuales que existen en las co-
munidades y superar una actitud que las desconoca e incluso las
censuraba. Hay que aceptar las diferencias de iniciativas existentes
en la comunidades, sin promover la injusticia.
5) Internamente, el FEPP se orienta hacia la descentralizacin
de su estructura institucional, dando autonoma a las diversas ofici-
nas regionales. En el marco de la descentralizacin, promueve la
bsqueda de la excelencia en los resultados que persigue.
14.
Las ONG en Ecuador / 135
El tema del autofinanciamiento es crucial. Una lnea importan-
te es la venta de servicios en los que el FEPP ha adquirido una gran
experiencia, como la medicin de tierras y territorios en los proce-
sos de legalizacin y titulacin de la propiedad. Otra lnea es la for-
macin de empresas especializadas, por ejemplo de comercializa-
cin. Aprender a competir y ganar licitaciones pblicas para la pres-
tacin de servicios y la oferta de bienes.
RECUADRO 18
Alentadoras perspectivas pueden nacer de la crisis
Caso 3
Fundacin Esquel
La Fundacin Esquel representa un nuevo tipo de organizacin
no gubernamental. No slo ejecuta directamente sus propios proyec-
tos sino que se ha convertido en una importante fuente de recursos
financieros para otras ONG.
La Fundacin Esquel da una especial importancia a los jve-
nes, a travs del Programa para el Desarrollo de la Juventud Ecuato-
riana. Los programas de desarrollo social se ejecutan en varias reas:
136 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
La crisis actual de las ONG puede marcar un importante momento de
crecimiento, en la medida en que sepamos juntar armnicamente ob-
jetivos de tipo social y objetivos de tipo econmico productivo; en la
medida en que realicemos nuestro trabajo disminuyendo los costos y
aumentando los beneficios; en la medida que seamos ms eficientes
que el aparato estatal y ms justos que el aparato empresarial privado;
en la medida que nuestra presencia en las comunidades contribuya a
prevenir la disgregacin social y el establecimiento de la ley del ms
fuerte. La crisis no es necesariamente negativa...
Jos Tonello (1995)
desarrollo comunitario, en reas rurales y urbanas; estimulacin in-
fantil; educacin, cultura y deporte; proteccin a menores en situa-
cin de riesgo; salud; produccin y comercializacin; liderazgo ju-
venil (Fundacin Esquel; 1994: 7 y ss).
Desde su constitucin en 1990, hasta diciembre de 1995, Es-
quel ha apoyado iniciativas de 51 ONG y organizaciones de base
por un monto aproximado de USD$ 2 millones. Estos recursos, ms
la contraparte aportada por las ONG locales, han permitido financiar
proyectos por alrededor de USD$ 4.2 millones. La contraparte apor-
tada por las ONG, en reas urbanas, alcanz al 70.7 por ciento del
costo total de los proyectos. En las reas rurales, el aporte de con-
traparte fue de 28.4 por ciento (Fundacin Esquel; 1995: 43 y 44).
Con un directorio formado por figuras representativas de varios
sectores sociales de las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca, la
Fundacin se ha planteado algunos desafos:
i) La participacin: los pobres pueden contribuir al desarro-
llo del pas y ayudar a superar la pobreza, sostiene Esquel. Para
ello, es necesario crear los canales que hagan posible esa participa-
cin. El anlisis de la experiencia institucional les conduce a afirmar
que no es fcil combatir la pobreza desde las ONG. Hay que desa-
rrollar procesos integrales que toman mucho tiempo y que son cua-
litativamente distintos a medidas o programas para resolver proble-
mas en trminos de emergencia.
ii) Un segundo aspecto es el de la solidaridad, que implica el
desarrollo de la filantropa nacional. Esquel afirma la importancia
que tiene sensibilizar al sector privado, para que se involucre ca-
da vez ms en beneficio de los sectores ms perjudicados por la tran-
sicin del modelo de desarrollo. Las dificultades y obstculos en-
contrados en promover la solidaridad del sector privado han condu-
cido a Esquel a enfatizar la necesidad de investigar las motivaciones
Las ONG en Ecuador / 137
de los empresarios para realizar contribuciones solidarias (Funda-
cin Esquel; 1994: 6).
iii) El autofinanciamiento es una meta. Para Esquel, el ncleo
central que hay que potenciar es la consolidacin de fuentes propias
de financiamiento. En esto comparte la preocupacin de las otras
ONG y la bsqueda de autofinanciamiento se convierte en un aspec-
to central de la innovacin institucional.
138 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
CONCLUSIONES
La cooperacin externa, multilateral y bilateral, sabe que los
rendimientos de los proyectos de desarrollo social, financiados con
recursos externos y ejecutados por el gobierno son bajos, que casi to-
dos tienen serios problemas de ejecucin y que los que se imple-
mentan bien no son una fuente de conocimientos que permitan un
mejor diseo de polticas y acciones a futuro, por la falta de conti-
nuidad de las polticas de gobierno. Con la excepcin del FISE, du-
rante la administracin de Durn Balln, todos los proyectos socia-
les u orientados al desarrollo que se ejecutan con crditos externos
pagaron Comisin de Compromiso, que no es otra cosa que una
multa por demoras en la ejecucin de los proyectos. Que solo se lo
reconozca en los pasillos o en las conversaciones de cocktel y que
las incontables misiones de seguimiento y evaluacin comiencen las
Ayudas Memoria con una frase ritual felicitamos al Gobierno
por los avances del proyecto, es otro asunto.
Las causas para que esto ocurra son mltiples. Una tiene que
ver con un hecho frecuentemente sealado: la falta de polticas de
Estado en materia de desarrollo social y, la falta de continuidad en su
aplicacin que, en trminos prcticos, es lo mismo que no existieran.
Lo cierto es que las agendas sociales no tienen inters poltico real
durante el ejercicio del gobierno, aunque puedan ser buenos argu-
mentos para obtener votos en las campaas. Cuntos ministros de
salud han hecho su periplo por el ministerio desde 1992, o de Bie-
nestar Social? Cuntos han tenido la capacidad para desempear el
cargo? Todos hemos perdido la cuenta. Lo cierto es que cada uno
vena con su prioridad, su programa y su equipo para permanecer
unos pocos meses, a lo ms un ao, antes que la primera crisis pol-
tica los ahuyente. Qu pasara si maana desaparece el Ministerio
de Bienestar Social?. Probablemente nada! Qu pasara si desapare-
ce una institucin como CEMOPLAF o alguna de las que atienden a
nios con discapacidades?
La estrategia de ejecucin de los proyectos de desarrollo con
recursos externos, cre unidades ejecutoras o de coordinacin como
embriones de modernidad que crearan una lgica distinta en el con-
junto del sector. Se ha demostrado que stos - los ministerios ricos
en el lenguaje de la burocracia de educacin y salud, que no forma
parte de esta unidades y que no percibe salarios en dlares - son me-
diatizados por la lgica que domina la macro poltica: la del botn
poltico. No es extrao que el coordinador de uno de esos proyectos
gane ms que el ministro y tenga ms poder, pues posee la capaci-
dad de invertir y asignar recursos. Las presiones por coptar estas
unidades ejecutoras van mermando sus capacidades tcnicas. Inde-
pendientemente de sus bondades tcnicas, sus propsitos y metas -
algunos no han tenido ni siquiera la oportunidad de probarlas - el ac-
tual contexto institucional del Estado, caracterizado por la ineficien-
cia tcnica y poltica, tiende a invalidarlos y han bloqueando las po-
sibilidades de que se transformen en creadores de una nueva din-
mica institucional.
De acuerdo a F. Bustamante (1996) Se ha producido una es-
pecie de esquizofrenia burocrtica, en la cual los islotes de raciona-
lidad administrativa deben llevar adelante su accin inmersos en un
mar de actividad regida por principios que le son antagnicos y con-
trapuestos. la nica manera (se refiere a las lites tecnocrticas que
los controlan, o por lo menos intentan controlar estos islotes de mo-
dernidad) en que han logrado retener su poder, es enquistndose tra-
bajosamente en determinadas reas circunscritas de decisin... que
son fortalezas sitiadas dentro del pas ... buena parte de su capaci-
dad de reproduccin y de accin estn sostenidas en actores for-
neos y globales.
140 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
Ninguna propuesta de reforma ha logrado revertir estas ten-
dencias, ni ha contado con la suficiente fuerza para romper la iner-
cia institucional, anclada en esa cultura poltica y cvica. Estas junto
con la cantaleta sobre la pobreza se ha convertido tambin en parte
del montaje escnico de la poltica. Discursos y prcticas aparente-
mente nuevos como la participacin tambin corren el riesgo de ser
recicladas por las prcticas clientelares. La estrategia basada nica-
mente en el Estado y en unidades pblicas especiales ha fracasado.
Alternativas? En la literatura de los organismos de coopera-
cin multilateral y bilateral sobre el desarrollo, es casi imposible no
encontrarse con cuatro trminos: organizacin no gubernamental,
sociedad civil, participacin y pobreza. Estas voces han pasado a for-
mar parte del lenguaje oficial de la cooperacin y del discurso sobre
el desarrollo, incluido el de la banca multilateral. En teora, dosis
adecuadas de participacin de los grupos pobres, una sociedad civil
fuerte y ONG involucradas en los proyectos pueden significar una
reduccin de la pobreza, por cierto en el marco de economas sanas,
en crecimiento y con democracia. Esto es an ms significativo en el
caso de Ecuador, ya que tomando en cuenta los recursos de que dis-
pone no debera tener los indicadores de pobreza que tiene.
Hasta hace pocos aos atrs, la fe de los organismos de coo-
peracin en los grandes proyectos de infraestructura y desarrollo eje-
cutados por el Estado era an inquebrantable. Como se observa se
han abierto nuevas posibilidades, aunque los obstculos son enor-
mes. Uno nada desdeable es que son los gobiernos y los estados
quienes toman las decisiones polticas en los organismos de coope-
racin multilateral. Por mandato deben trabajar con el Estado. En
este contexto la primera reaccin es de escepticismo y se resume en
una frase: es una moda que tendr un ciclo de unos aos y luego
ser reemplazada por otra moda. Probablemente hay algo de ver-
dad en esto. Nosotros preferimos verlo como oportunidad..
Las ONG en Ecuador / 141
El inters por las ONG y en general por las instituciones sin fi-
nes de lucro va ms all. Peter Drucker, el gur de la nueva geren-
cia, tiene en su libro Gerencia para el Futuro una aguda reflexin so-
bre lo que las entidades sin fines de lucro podan ensear a los ne-
gocios y tambin sobre sus debilidades. En consecuencia, el tema de
las ONG est en cierta forma en el centro del debate sobre los pro-
blemas de la administracin y la gerencia, en el contexto de una cul-
tura de riesgo y cambio.
A diferencia de los discursos tradicionales sobre el desarrollo,
hablar de participacin, ONG y de sociedad civil, implica incursio-
nar necesariamente en un campo en el cual se topan temas polticos
como la funcin del Estado, la concepcin misma de democracia, el
poder y, lo que es ms importante, se genera un espacio de debate
en el que un actor central son las mismas ONG. Las conferencias pa-
ralelas, en las cumbres sobre medio ambiente, pobreza, mujer y po-
blacin, demuestran que el llamado a la participacin conlleva el
riesgo de tener incmodos invitados a la hora de dictar las polticas
y establecer los acuerdos. El discurso sobre la participacin es un
discurso sobre la naturaleza del poder. Es all donde se hace eviden-
te una contradiccin de fondo: el discurso del desarrollo promueve
la participacin, pero se niega a enfrentar el problema de los siste-
mas polticos y de los incentivos y obstculos polticos para el cam-
bio, la superacin de la pobreza, la modernizacin del Estado, la de-
mocracia, etc. Cmo jugar con lodo y no ensuciarse?
Son las ONG las alternativas? A lo largo del libro se ha anali-
zado la informacin ms significativa que existe sobre las ONG
ecuatorianas procurando establecer un balance entre sus fortalezas y
sus debilidades. Una conclusin es clara, existen ONG ecuatorianas
que tienen experiencias importantes para demostrar. Las ms conso-
lidadas y arraigadas enfrentan procesos de innovacin institucional
prometedores. Sin embargo, la mayora no ha emprendido este ca-
mino y son instituciones financiera, tcnica, poltica y administrati-
vamente dbiles. Y el peligro reside aqu. Estas instituciones tienen
142 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
el alto riesgo de establecer relaciones clientelares con el Estado con
el nico nimo de sobrevivir y por esa va frustrar la consolidacin
de una alternativa al desarrollo, cuyos embriones se pueden ver en
las iniciativas exitosas de las ONG.
De que pata cojean las ONG ecuatorianas? A lo largo del li-
bro se han sealado algunas reas vinculadas con aspectos institu-
cionales especficos; a continuacin se sealan aquellas ms de tipo
estratgico y que afectan el desempeo global del sector.
1) Dbil participacin e incidencia en el diseo y ejecucin de
polticas sectoriales y nacionales para la superacin de la po-
breza. Se reconoce que existen obstculos externos e internos,
ligados al funcionamiento del sistema poltico del pas, que
impiden que las propuestas de las ONG, y de otros interlocu-
tores de la sociedad civil, se transformen en polticas: a) la fal-
ta de adopcin de polticas de Estado; b) el carcter excluyen-
te y poco democrtico de la sociedad ecuatoriana; c) el uso
de mecanismos clientelares, prcticas burocrticas, falta de efi-
ciencia y de transparencia en el Estado; d) la limitada capaci-
dad de coordinacin, la dbil capacidad propositiva y de bs-
queda consensos en el manejo de conflictos por parte de las
ONG y del mismo Estado; e) la generalizada ausencia de sis-
tematizacin de las experiencias de desarrollo de las ONG que
limita la preparacin oportuna de propuestas polticas prcti-
cas (Recuadro 19).
Las ONG en Ecuador / 143
RECUADRO 19
Las ONG y el diseo de polticas
2) Limitado reconocimiento de las oportunidades que brinda el
mercado para el desarrollo de las potencialidades de los secto-
res pobres. El mercado fue estigmatizado y visto, exclusiva-
mente, como un mecanismo de extraccin de excedentes eco-
nmicos a los ms pobres de la sociedad, por parte de los po-
derosos. Los pobres fueron pensados como observadores pasi-
vos y no como actores que podan aprovechar oportunidades.
Esto provoc que los proyectos que se apoyaba no se integren
realmente a las dinmicas econmicas locales y nacionales y,
por lo tanto, la mayora de la veces, no logren niveles adecua-
dos de sustentabilidad (Recuadro 20).
144 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
En el tema de mujeres es mucho ms claro que las ONG son las nicas en la
definicin de las grandes lneas, pero eso no quiere decir que haya una polti-
ca hacia la mujer, a pesar de grandes avances, como la ley en contra del mal-
trato familiar,... en sntesis, se crea conciencia, pero esa conciencia no se tra-
duce en poltica
Simn Pachano, FLACSO
RECUADRO 20
El desarrollo perfecto vs. el desarrollo posible
La identificacin de esta debilidad es de gran importancia,
pues implica una crtica al modelo terico en que muchas ONG ba-
saron sus acciones y que se caracteriz por la extrema ideologiza-
cin de los anlisis sobre los problemas y las soluciones de los po-
bres y la sociedad; la excesiva idealizacin de las perspectivas co-
munitarias y organizativas; y, el paternalismo en la concepcin de las
acciones. En muchas ocasiones, esto ltimo fue alimentado por las
caractersticas de los esquemas de financiamiento de la cooperacin
internacional.
3) Desde la perspectiva de la cooperacin internacional, el vo-
luntarismo y la mstica de las ONG son insuficientes para en-
frentar con profesionalismo los nuevos retos de los programas
de superacin de la pobreza, que exigen mayores niveles de
eficiencia, tcnica y administrativa, y que tambin debe expre-
sarse en una mejor calidad de los resultados.
4) Buena parte del funcionamiento de las ONG estuvo basado en
las condiciones del financiamiento fcil, que privilegi el
subsidio externo hacia las ONG, y de stas a los beneficiarios,
Las ONG en Ecuador / 145
A veces razones de tipo ideolgico han desmovilizado la bsqueda de solu-
ciones capaces de resolver problemas locales, en tiempos lgicos. Otras veces,
es la actitud de las personas que filtran los proyectos de desarrollo las que crea
dificultades artificiales frente a planteamientos tiles y viables... Por cierto en
los ltimos veinte aos, la bsqueda idealista del desarrollo perfecto y global,
derivado de cambios estructurales y de la conquista del poder, ha sido un obs-
tculo para la obtencin del desarrollo posible, limitado en el espacio y en los
indicadores, pero real.
Jos Tonello, FEPP
desalentando las perspectivas autogestionarias para la obten-
cin de recursos, as como la bsqueda de un uso ms eficien-
te de los mismos.
5) Muchas ONG dependen de una o dos personas con una visin
y experiencia ms amplias. Cuando faltan esas personas, si no
se han desarrollado procesos internos de gestin institucional
la ONG se desmorona. Los mecanismos internos de control
tcnico, financiero y administrativo de los proyectos que eje-
cutan las ONG son dbiles. No han innovado sus procesos de
gerencia, manteniendo esquemas obsoletos e ineficientes.
Por otra parte, se observa una tendencia a que los organismos
de control como los Consejos de Direccin y las Asambleas
pierdan importancia en la vida institucional de las ONG.
6) Inexistencia de mecanismos de representacin del sector fren-
te al Estado y limitada capacidad de coordinacin interna.
La mayora de ONG ecuatorianas tiene un funcionamiento ins-
titucional ms bien precario, centrado en la ejecucin de uno o dos
proyectos; mantienen un reducido nmero de tcnicos que obtienen
bajas remuneraciones; han adoptado un frgil esquema de gestin
institucional con objetivos poco claros. Aunque es difcil hacer una
estimacin global, dentro de este estrato de instituciones, regular-
mente se crean numerosas ONG pero tambin muchas desaparecen,
aunque sigan manteniendo latente su base legal.
Qu hacer a futuro? A pesar de las limitaciones sealadas, las
ONG pueden asumir a futuro mayores responsabilidades en el dise-
o y en la ejecucin de polticas, programas y proyectos de desarro-
llo y de superacin de la pobreza. Siete iniciativas pueden ser des-
plegadas en el futuro inmediato para mejorar el desempeo indivi-
dual de las ONG y del sector en su conjunto:
146 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
1) Las ONG requieren asumir con decisin los procesos de inno-
vacin institucional. Las que no lo hagan corren el riesgo de
desaparecer debido a que no podrn responder ni a las deman-
das de los beneficiarios, a los requerimientos de los organis-
mos de apoyo ni a los nuevos retos de desarrollo. Este ya no es
una simple provisin de servicios de bajo costo o gratuitos ba-
sados en la benevolencia de los donantes externos. Los fantas-
mas de la globalizacin, de la irrupcin de la sociedad del co-
nocimiento, etc., tocan primeramente al desarrollo y a las ins-
tituciones comprometidas con ste, lo que implica para las
ONG un trabajo de diseo en unos casos y de re - creacin,
en otros, de las misiones y visiones institucionales, formacin
y fortalecimiento de directorios y asambleas con injerencia en
la vida institucional.
2) La sistematizacin de las actividades de desarrollo debe orien-
tarse a fortalecer la capacidad de las ONG para plantear pro-
puestas de poltica, oportunas y factibles, que les permita am-
pliar sus espacios de participacin.
3) Se debe analizar y definir mecanismos de representacin de
las ONG ante el Estado y los organismos de cooperacin inter-
nacional. Es importante continuar con los esfuerzos de confor-
macin de foros y redes temticos, sectoriales y regionales.
Hay que re-plantear los procesos de negociacin con otros ac-
tores sociales y polticos, en una perspectiva proactiva.
4) Una de las responsabilidades de las mismas ONG, por medio
de los foros y redes, es promover mecanismos de autocontrol
orientados a evitar que la valiosa experiencia de las ONG sea
utilizada para actividades ajenas a los temas de desarrollo y
con fines no ticos.
5) Se debe alentar investigaciones sobre las posibilidades para in-
crementar los recursos propios de las ONG, de disear y llevar
Las ONG en Ecuador / 147
a la prctica alternativas de autosustenatcin y fomentar el in-
tercambio de estas experiencias en las ONG.
6) Las ONG deben impulsar decididamente los procesos de mo-
dernizacin del Estado, pues en ese contexto se puede crear y
fomentar una cultura e institucionalidad polticas distintas, en
las que la nocin de desarrollo implique la puesta en prctica
de una estrategia de participacin y co-responsabilidad del Es-
tado y de los diferentes actores de la sociedad civil.
Solo instituciones fuertes podrn ser socios o contrapartes del
Estado en las acciones de desarrollo, sin establecer una relacin de
dependencia o clientelar. Solo instituciones fuertes podrn aprove-
char las oportunidades que los procesos de apertura y desregulacin
de los mercados tienen tambin para los pobres. La cooperacin in-
ternacional debe apoyar decididamente este proceso. Este es el prin-
cipal escenario en el que las iniciativas de desarrollo se debatirn en
el futuro. Contadas ONG estn actualmente es esta situacin.
148 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
NOTAS
1 Lili Rodriguez destaca el carcter ambiguo de las ONG de los setenta. Afir-
ma: Dado el origen de muchas de ellas -cuyos miembros provenan de la
izquierda - las concepciones radicales y crticas alertaban sobre el peligro de
caer en el asistencialismo..., o de suplantar la obligacin del Estado y as
amortiguar las contradicciones sociales. Por otra parte, las poblaciones po-
bres de las zonas urbanas y rurales presionaban a las ONG en demanda de
servicios y apoyo tcnico, toda vez que la concientizacin no era suficiente
para resolver los problemas concretos... pg. 21.
2 Un enfoque sobre las caractersticas de la democracia y del sistema poltico
ecuatoriano se puede ver en Pachano, Simn, Democracia sin sociedad, IL-
DIS, Quito, 1995.
3 El tema es tratado en el captulo sobre las relaciones entre ONG y Estado.
4 La relacin con los beneficiarios ser tratada en detalle en el captulo respec-
tivo.
5 Para 1992, un estudio realizado para el Banco Mundial estimaba en USD$
50 millones el presupuesto de las ONG. En este estudio se tom la informa-
cin sobre presupuesto anual del SIOS. Se transformaron los presupuestos de
sucres a dlares, de acuerdo a las tasas vigentes. Se elimin la informacin
no consistente.
6 En el caso del sector salud ver la propuesta de Miguel Malo, Lineamientos
generales para el trabajo con ONGs, PAHO/WHO, 1991.
7 Un anlisis sobre el mecanismo de conversin de deuda existe en Alberto
Acosta, Conversin de deuda externa y compensacin social en Polticas so-
ciales, desarrollo y compensacin, Grupo de trabajo sobre deuda externa y
desarrollo, Quito, 1993.
8 Una evaluacin sobre esta experiencia se encuentra en Tonello, J y Verdeso-
to, X, Deuda y desarrollo, FEPP, Quito, 1994. y en Navarro, W y otros, Tie-
150 / Carlos Arcos Cabrera y Edison Palomeque Vallejo
rra para la vida: acceso de los campesinos ecuatorianos a la tierra. FEPP, Qui-
to, 1996.
9 Existe una discusin sobre cmo denominar a los actores a quienes se orien-
tan las acciones de desarrollo (beneficiarios, clientes). Sin tomar posicin en
trminos de este estudio se ha llamado beneficiarios a los grupos de pobla-
cin para los que y con los cuales las ONG trabajan.
10 La externalidad de los proyectos y la participacin en los proyectos de desa-
rrollo ha sido analizada ampliamente en SNV/DYA, La participacin en los
proyectos de desarrollo, (informe)| 1996.
11 La participacin de los beneficiarios fue analizada en: DYA (1995) Evalua-
cin de beneficiarios y procesos FISE, Presidencia de la Repblica - FISE,
agosto de 1995.
12 Un incisivo anlisis de los efectos del financiamiento fcil en las ONG
ecuatorianas se encuentra en Jos Tonello, Reto urgente para las ONGs: fi-
nanciarse de otra manera, FEPP, noviembre de 1995. El tema de la coopera-
cin externa y las OND de Amrica latina fue ampliamente debatido en: Las
ONGDs latinoamericanas frente a la situacin actual. Informe Final. Varios
autores. Vassouras, Brasil, agosto de 1993.
13 El debate ha sido recogido en varios nmeros de la revista Cntaro, editada
por una red de ONG del austro y especialmente en el No 13, 2do trimestre,
1996.
14 FEPP, Cdigo Etico, FEPP, 1996.
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