Sunteți pe pagina 1din 9

LABORE

Laboratrio de Estudos Contemporneos


POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
107

ESTADO, DESCENTRALIZAO E PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NA
AMRICA LATINA

JOO AUGUSTO GENTILINI
Formao em Filosofia. Mestre e Doutor em Educao pela Universidade de Campinas. Professor Assistente
Doutor do Departamento de Cincias da Educao da Faculdade de Cincias e Letras da UNESP/Campus de
Araraquara. Professor no Curso de Pedagogia da FCL, nas disciplinas Polticas Educacionais, Gesto
Educacional e Coordenao Pedaggica e do Programa de Ps-Graduao em Educao Escolar, na linha
de pesquisa Poltica e Gesto da Educao e nas disciplinas Estado, Planejamento e Polticas Educacionais
e Organizao e Gesto de Sistemas Educacionais. Coordenador do Laboratrio de Poltica e Gesto
Educacional (LPGE) da FCL. (jagentilini@bol.com.br)


Resumo: Este texto tem como objetivo, apresentar parte da discusso sobre o Planejamento Educacional na
Amrica Latina na dcada de 1980 e as tendncias que se colocaram na dcada de 1990, quando a
democratizao, as reformas do Estado, as reformas descentralizadoras e o surgimento de novos atores sociais
e polticos motivaram uma discusso sobre a eficcia das formas centralizadas de planejamento vigentes
desde o Ps-Guerra. O conhecimento desta discusso sobre o planejamento educacional, a partir de contextos
de descentralizao, pode ser de grande utilidade para que os dirigentes possam fazer planejamento como um
instrumento de governo, a partir de projetos poltico-educativos participativos e democrticos.
Palavras-chave: Planejamento Educacional Estado Descentralizao

ESTADO, DESCENTRALIZACIN E PLANEAMIENTO EDUCATIVO EN AMERICA LATINA

Resmen: Este texto tiene como objetivo, presentar la parte de la discussin en el Planeamiento Educativo en
America Latina en la dcada de 1980 y las tendncias que se plantearam en la dcada de 1990 cuando la
democratizacin, las reformas del Estado, las reformas descentralizadoras y lo surgimiento de nuevos actores
sociales e polticos haban motivado una discussin en el eficcia de las formas centralizadas de planeamiento
actuantes desde el Posguera. El conocimiento de esta discussin en el planeamiento educacional, en contextos
de descentralizacin puede ser de gran utilidad para que los dirigentes pueden hacer de lo planeamiento un
instrumento de gobierno, a partir de proyectos poltico-educativos participativos e democrticos.
Palabras-chave: Planeamiento Educativo Estado - Descentralizacin


Introduo
A discusso de Planos Nacionais, Estaduais e Municipais de Educao retoma a
idia do planejamento na educao e a forma pela qual est ocorrendo este planejamento
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
108
nos estados e municpios brasileiros. uma novidade, de certa forma, na educao
brasileira, j que as instncias regionais e locais sempre exerceram um papel secundrio
neste processo, na medida em que planejar a educao era, predominantemente, atribuio
dos poderes centrais.
Ao mesmo tempo, uma problemtica latino-americana, onde em todos os pases,
surge o local como espao estratgico no planejamento/gesto da educao. Pretende-se,
de forma breve, abordar esta problemtica, enfatizando o caso brasileiro.

Estado e Planejamento
O esgotamento do modelo de Estado vigente desde os anos de 1950, ator
protagnico nas polticas de desenvolvimento econmico e social, cuja ao se pautava pela
utilizao sistemtica do planejamento em todas as reas; uma longa poca de escassez ou
de contingenciamento de recursos, dificultando a manuteno de sistemas educacionais
que, na avaliao das autoridades, haviam crescido demais, estavam burocratizados e
excessivamente caros e, finalmente, a to buscada qualidade ainda no alcanada apesar
dos incomensurveis recursos (pblicos) despendidos com a rea educacional, levaram a
uma certa decepo com os vrios Planos Educacionais dos quais temos notcia desde o
final da dcada de 1950.
Os planejadores educacionais, em todas as instncias do Estado, pareciam ter
perdido alguns de seus principais referenciais histricos e tericos (o planejamento de perfil
social-democrata, socialista ou desenvolvimentista) e foram colocados na situao de ter
que buscar mudanas, seja na forma mesma de se planejar a educao, seja na construo e
compreenso do que significava este documento chamado Plano de Educao.

O modelo predominante de Planejamento
consensual entre os tericos e estudiosos das tendncias de planejamento na
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
109
Amrica Latina que os anos de 1950 a 1980 foram dominados pela viso normativa de
planejamento, pela preocupao quantitativa e por uma viso prospectiva compatveis com
as aes de reformas profundas e massivas no plano econmico social (Gentilini, 2006;
Fernandes, 2006).
Carlos A. de Mattos (1990) caracterizou o planejamento desta poca como racional-
desenvolvimentista, dentro da necessidade de se planejar o desenvolvimento
econmico/social, a partir da matriz estatal, num enfoque holstico, inspirado numa
racionalidade formal e tcnica e gerado pelas 'oficinas de planejamento (escritrios ou
departamentos especializados). O planejamento educacional mesmo tratando de questes
especficas do setor educacional, deveria ser compatvel com os demais planos setoriais e
com o grande plano, de carter global e compreensivo, com a finalidade de transformar a
totalidade social. Alm das metas quantitativas e globais, os planos setoriais eram
concebidos de forma centralista e verticalista, realizados em estreita vinculao com o
planejamento econmico e social, tendo o Estado como ator protagnico e implementado e
controlado por pesadas estruturas administrativas e organizacionais de ministrios e
secretarias, desenvolvidas para atender s necessidades do chamado Estado Interventor e
Provedor. Dentro desta perspectiva e, sobretudo aps a Segunda Guerra Mundial, o
planejamento pblico era sinnimo de interveno estatal e mercado, o anti-
planejamento questo que sempre esteve por trs de toda discusso sobre a eficcia ou
no de planejamento em sociedades de mercado.
No caso dos pases latino-americanos, este modelo de planejamento esteve presente
durante os trinta anos de euforia desenvolvimentista do Ps-Guerra que se estende at os
anos de 1970. Mas, com a crise econmica e a crise do Estado nos anos 1980, alm deste
modelo se mostrar pouco eficaz em um contexto de crise institucional e de legitimidade do
Estado, fez com que a palavra planejamento praticamente desaparecesse das iniciativas
governamentais. Instala-se uma alta dose de incerteza quanto evoluo da situao
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
110
econmico-financeira e s reais possibilidades do Estado de continuar investindo em
setores essenciais da economia e garantindo a manuteno dos sistemas de proteo social,
inclusive premido pela questo da dvida externa. Os Ministrios da Educao perderam de
fato sua autonomia, passando a administrar o setor por inrcia, onde planejar s poderia
ser concebido em uma perspectiva de curto prazo.
O movimento de redemocratizao dos anos 1980 refletiu-se na gesto e no
planejamento educacional, ao enfatizar-se a necessidade de que deveriam ser democrticos
e participativos, em oposio ao centralismo tecnocrtico. Entretanto, em nenhum
momento, foi questionado o arcabouo bsico dos planos que continuaram a apresentar as
mesmas caractersticas racionalistas, compreensivistas, normativas e tecnocrticas. Pode-se
explicar, talvez e em parte, esta incongruncia com o novo modelo histrico-poltico vivido
pela sociedade pelo fato de que inexistia material elaborado e consistente para fundamentar
propostas mais avanadas. Na falta de modelos, utilizava-se o que j existia, considerando-
se que muita coisa dos modelos tradicionais funcionou em termos de aplicabilidade e
resultados, face forte presena do Estado na economia e na sociedade e muitos problemas
sociais e econmicos foram de fato enfrentados.
Entretanto, consensual de que o desenvolvimento econmico brasileiro, como o
latino-americano em geral, desde o Ps-Guerra, foi impulsionado no apenas porque as
condies econmicas externas eram favorveis os pases desenvolvidos injetaram muito
dinheiro para a industrializao nacional e a Guerra Fria criou oportunidades de se auferir
vantagens neste campo - mas porque foi estimulado pela euforia planificadora, tendo no
planejamento, uma poderosa ferramenta de governo e de gesto. No se pode negar que as
dcadas de 1950 e 1960, neste campo de conhecimento (o planejamento como tcnica e
como cincia), foram prdigas e frteis em teorias e mtodos de planejamento, sejam
baseadas no modelo europeu (planos de recuperao econmica Ps-Guerra ou OCDE),
seja no modelo socialista (os Planos Qinqenais da Unio Sovitica) ou mesmo, na juno
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
111
do planejamento pblico-estatal com o planejamento privado, ao qual aderirem as grandes
corporaes, constituindo o que Galbraith (1976), chamou de tecnoestruturas ou sistemas
de planejamento.
Mas, no incio dos anos 90, em um contexto ps-crise e diante das iniciativas de
reforma do Estado, h um forte questionamento dos modelos tradicionais de gesto e
planejamento. Indaga-se se eles estariam adequados a um novo contexto que, entre outras
caractersticas, mostrava a presena de novos e diversificados atores sociais e polticos que
no apenas o Estado. Tentou-se, em ltima anlise, produzir um estoque conceitual que
fundamentasse novas teorias e, conseqentemente, novos mtodos de planejamento, num
cenrio marcado por crises econmicas, crises polticas, questionamento da legitimidade
dos regimes autoritrios e, sobretudo, pela nova fase de internacionalizao da economia
(Fernandes, 2006).

Planejamento: repensando os tradicionais modelos
O planejamento educacional que, durante dcadas, foi como um complemento do
planejamento econmico e social, deveria considerar agora, alm dos aspectos
administrativos e oramentrios e os aspectos relativos aos recursos materiais e humanos
caractersticas dos modelos tradicionais os aspectos poltico-pedaggicos e as instituies
e organizaes educacionais atuando em contextos de grande complexidade, onde as
mudanas so constantes e rpidas e onde surgem resistncias (mesmo que sutis)
implementao de planos e polticas de educao. Estas questes preocuparam os
planejadores educacionais em quase todos os pases latino-americanos que passaram, na
dcada de 1990, por reformas do Estado e da Educao, em sua maioria, de natureza
descentralizadora. Foi uma questo geral, qual, se acrescentavam os elementos dos
contextos histricos especficos de cada pas, condicionando, em seus respectivos
territrios, as relaes entre o Estado e a Sociedade.
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
112
No caso do Brasil, a preocupao legalista foi, durante dcadas, uma tradio
arraigada na planificao do setor educacional brasileiro. Na primeira tentativa de
formulao de um Plano Nacional de Educao, j se verificava uma confuso entre plano
e diretrizes da educao nacional e que, alm disto, o equvoco de que deveria ser fixado
por lei e s poderia ser revisto aps uma vigncia prolongada (Azanha, 2004). Esta
confuso, como se sabe, perdurou por dcadas.
O Plano preocupava-se mais com questes de distribuio de recursos para a
educao e a idia de obrigatoriedade legal no era pacfica, diante da ausncia da
flexibilidade de execuo e da possibilidade de revises peridicas e as devidas adequaes
em funo das mudanas de polticas e contextos. Uma vez formulado e transformado em
lei, forosamente, deveria adotado e executado em todas as instncias, desconhecendo-se a
realidade efetiva da administrao pblica brasileira. Ao mesmo tempo, planejar na rea
educacional no era considerado uma tarefa na qual se deveria envolver os educadores, mas
era uma tarefa dos integrantes dos crculos ntimos do poder ou de tcnicos especializados
que, no raro, entravam em conflito com interesses polticos oligrquicos ou
patrimonialistas.
Buscou-se, ento, no rol de propostas alternativas de planejamento, aquelas que
estariam em condies de lidar com contextos altamente mutveis, num movimento elptico
de modelos centralizados para modelos descentralizados, mas ainda predominava uma certa
perspectiva tecnicista e gerencial na discusso e uma perspectiva sistmica considerando-
se o sistema como uma realidade constituda, na qual as organizaes e os subsistemas se
inseriam e cuja modificao fugia da interveno dos atores e, muito mais, dos planejadores
uma viso, segundo Testa (1985), limitada na medida em que sistemas sociais no
tinham seu entorno rigorosamente definidos em relao ao contexto histrico. O
planejamento como demonstrou Merhy (1995) surgia como parte de uma engenharia
organizacional ou de uma tecnologia de gesto. Nesta discusso, surge a proposta
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
113
conhecida como Planejamento Estratgico Situacional ou (impropriamente) denominada
de Mtodo PES, criado pelo economista chileno Carlos Matus (1987, 1997).
O PES caracteriza-se por uma racionalidade que no apenas econmica nem
tcnica-instrumental, mas tecnopoltica. Sua ambio recuperar o potencial transformador
do planejamento, proporcionando aos dirigentes enquanto atores polticos, instrumentos
no apenas para utilizar o poder com legitimidade, mas de formular polticas econmicas e
sociais e por em execuo seus planos, programas e projetos de interveno e de
enfrentamento de problemas sociais. Leva em considerao que existem outros atores que,
necessariamente, no pensam e nem se comportam da mesma forma que os atores que esto
circunstancialmente no poder. Ou seja, todos os atores enquanto atores sociais e polticos
tm capacidade de planejar ou, pelo menos, opor resistncias, oferecer apoios ou
simplesmente inviabilizar os planos de quem se encontra no poder. Um plano, portanto, no
pode ser um instrumento tecnocrtico e burocrtico e no pode deixar de considerar os
dinamismos, as contradies, os conflitos existentes em uma dada organizao societria.
Ao mesmo tempo, o planejamento tem a ver com a capacidade de governar, com o projeto
poltico e com governabilidade do ator que se encontra no poder (Matus, 1987, 93).

Observaes finais
Pensado, inicialmente, como um instrumento de governo nas instncias macro e
meso do Estado, o PES mostra as possibilidades do planejamento para os dirigentes nos
estados e municpios principalmente em um contexto de reformas de natureza
descentralizadora. Entretanto, estas possibilidades para se tornarem concretas, esto
relacionadas com o fato de os estados e municpios efetivamente assumirem a sua
autonomia, mobilizando atores sociais e para isto, a formulao dos Planos Estaduais e
Municipais de Educao, pode se constituir em uma importante estratgia de mobilizao
poltica. Logicamente, ser preciso aprofundar o conceito de autonomia buscando suas
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
114
razes histricas, superando a dimenso regionalista e municipalista do passado que
justificava o predomnio de oligarquias locais e regionais na administrao, reproduzindo
relaes patrimonialsticas e impedindo o surgimento de movimentos organizados e
democrticos e o estabelecimento de relaes federativas autnticas entre os trs poderes
(Altmann, 1989).
Em suma, podemos, quem sabe, com o PES, recuperar a grande tradio histrica
do planejamento enquanto ferramenta no apenas de equacionamento e proposio de
solues racionais para os problemas sociais, mas como mediao entre o conhecimento e
ao e como interveno planejada na sociedade, com vistas a objetivos mais amplos,
inclusive de reorganizao societria (Friedman, 1987).


REFERNCIA BIBLIOGRFICAS
AZANHA, J os M. P. Planos e Polticas de Educao no Brasil: alguns pontos bsicos para reflexo. In
MENESES, J .G.C. et al. (orgs). Educao Brasileira: polticas, legislao e gesto. Editora Thomson,
2004.
ALTMAN, W. O municpio como base de uma nova federao. In Textos de Municipalizao e Ensino,
FUNDAP, 1990, mimeo
FRIEDMAN, J ohn. Planning in the Public Domain: from knowledge to Action. Princeton University
Press, 1987.
GALBRAITH, J ohn K. O Novo Estado Industrial. Coleo Os Pensadores, Editora Abril, 1976.
GENTILINI, J oo A. & FERNANDES, Fabiana S. A formao de competncias em gesto e planejamento
e a descentralizao educacional. In X Seminrio da ANPAE (anais), So Bernardo do Campo,
documento eletrnico, 2006.
FERNANDES, Fabiana S. Planejamento Educacional: conceitos, definies e mudanas. Tese de
doutorado, FCL/UNESP/Araraquara, 2006.
MATUS, Carlos. Planificacin y Gobierno. In Revista de La CEPAL, abril/1987.
_____________. Poltica, Planejamento e Governo. Editora do IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas), 1993.
MATTOS, Carlos A. de. Desenvolvimientos recientes sobre el concepto y la prtica de la Panificacin em
America Latina. Texto apresentado no Ckngresso Internacional de Planejamento e Gesto para o
Desenvolvimento da Educao (Mxico), 1990.
MERHY, E. Planificacin como Tecnologia de Gestin: tendncias y debates sobre Planificacin en
salud en Brasil. Editora da Universidade de Buenos Aires, 1995
TESTA, Mrio. Tendncias en Planificacin. In Seminrio de Polticas, Planejamento e Gesto da Sade
Pblica. PUC-Campinas, 1989, mimeo.
www.polemica.uerj.br


LABORE
Laboratrio de Estudos Contemporneos
POLM!CA
Revista Eletrnica


Universidade do Estado do Rio de Janeiro
R So Francisco Xavier, n 524 - 2 andar, sala 60 - Maracan - Rio de Janeiro - RJ
CEP 24.590-013 Tels: (0xx21) 2587-7960/ 2587-7961 e-mail: laboreuerj@yahoo.com.br
115

Recebido: 25/08/2008
Aceito: 01/09/2008
www.polemica.uerj.br