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Doctor en Derecho, Pontificia Universidad Javeriana (Colombia, 1964). Doctor en Economa, Pontificia
Universidad Javeriana (Colombia, 1964). Master of Arts en Economa, Universidad de Vanderbilt
(EEUU, 1967).
Fund y dirige la firma Estudios Palacios Lleras S.A.S; atiende actualmente consultas, litigios y
arbitramentos de las empresas ms grandes del pas en temas de derecho administrativo, en especial
los relativos a la regulacin de los servicios pblicos, a la contratacin estatal, a la minera y al sector
financiero. Ha sido asesor de varios gobiernos en la preparacin de proyectos de ley y de reformas
constitucionales. Es Profesor distinguido de la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana.
Fue Director para Per y Colombia ante el BID, miembro de la Cmara de Representantes, Gerente
General del Banco de la Repblica y Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. Ha publicado varios libros
y artculos sobre derecho constitucional, administrativo y contractual, que se caracterizan por el uso de
criterios jurdicos y econmicos para dar interpretaciones y aplicaciones ms completas a las reglas de
derecho. Ha sido destacado en publicaciones internacionales como Chambers and Partners, Whos
Who Legal, Best Lawyers o Legal 500. En 2012 form parte del grupo creado para la Ctedra Alfon-
so Palacio Rudas, y fue uno de los nueve expertos reunidos por el presidente Juan Manuel Santos en
la Comisin de Infraestructura para analizar el problema de infraestructura en el pas. Ha sido rbitro,
apoderado, y asesor ante tribunales de arbitramento nacionales e internacionales.
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Revista Javeriana: Es un logro de la Ley 142 de Servicios
Pblicos Domiciliarios, el aumento de la cobertura?
Hugo Palacios Meja: Sin duda y gracias, en particular, a
una regla fundamental de la Constitucin de 1991 que la Ley
142 desarroll a cabalidad: la de libertad de entrada a quie-
nes quisieran prestar servicios pblicos. Algo bien distinto de
lo que quiso hacer Petro, en Bogot, tratando de volver al
esquema de monopolios oficiales y de trabajadores politi-
zados en la prestacin de servicios pblicos. El sistema de
subsidios organizado en forma tcnica, no clientelista, por
la Ley 142, permiti combinar la prestacin de servicios a los
ms pobres sin sacrificar la rentabilidad de las empresas.
La cobertura del servicio de energa pas de 85 % en 1993
a prcticamente el 100 % en 2013. En temas de acueducto
pasamos, para el mismo periodo, de 79 % al 96 %. Los
servicios de alcantarillado y aseo tambin superan el 90 %
de cobertura.
En los aos ochenta se hizo evidente que el esquema de los
servicios pblicos domiciliarios monopolizados por el Estado
estaba en crisis. La cobertura en acueducto y alcantarillado,
a finales de esta dcada, no llegaba ni siquiera a satisfacer
a la mitad de los colombianos. Los recursos que el sector
generaba se iban a financiar clientelismo sindical y favores
a los amigos, en las empresas oficiales. Tuvimos una poca
de apagones en 1992 y, entre 1985 y 1994, el Gobierno
tuvo que destinar 2 600 millones de dlares para ayudar al
sector elctrico, sin resultados positivos. No son estos ejem-
plos anecdticos, sino la fotografa de lo que era un sector
ineficiente, desordenado y convertido en vena rota de las
finanzas pblicas.
Efectivamente, la cobertura para un servicio masivo como
es el caso de un servicio pblico domiciliario exige inver-
siones importantes, y se quiso facilitar que el Estado se
concentrara en invertir en la provisin de bienes pblicos;
esto es, en actividades indispensables para el cambio social
pero que no son atractivas para los inversionistas privados.
Por ello, una alternativa lgica para llevar servicios a ms
colombianos fue crear reglas jurdicas de juego muy claras,
para combinar la solidaridad social y el control a los monopo-
lios y a los abusos de posicin dominante, con rentabilidades
atractivas para el capital privado.
R.J. Cul es su opinin acerca del esquema de subsidios
cruzados por estratos que establece esta Ley? Ha sido
efectivo? Deberamos abandonarlo para focalizar mejor los
subsidios?
H.P.M. El otorgamiento de cualquier clase de subsidios por
parte del Estado tiene dos grandes problemas: la voluntad
poltica honesta y el de la informacin. Un poltico deshones-
to siempre tratar de hacer aparecer como una ddiva suya
cualquier gasto que hace el Estado, o cualquier subsidio que
otorga, o cualquier reduccin en los precios que deben pagar
las personas por los bienes o servicios que adquieren. Un
poltico honesto busca que el gasto pblico y las reducciones
en costos sean y parezcan el resultado de reglas institucio-
nales bien diseadas, objetivas, impersonales. Antes de
1994, haba sectores de la poblacin con cierta capacidad
de pago que se beneficiaban con subsidios, al tiempo que
usuarios de escasos recursos estaban soportando costos
altos o no tenan servicios. Despus de 1994 se han reduci-
do sustancialmente los subsidios otorgados por amiguismo
o para hacer favores a sectores de la poblacin con ms
La Ley 142
no es el fin de la historia
Hugo Palacios Meja*
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capacidad de manejo poltico; no ha sido una lucha fcil, y
no es una lucha que termine pero la Constitucin y la Ley
142 contienen instrumentos para que los buenos adminis-
tradores pblicos puedan librarla con xito.
El esquema de subsidios cruzados que propuso la Ley
142 de 1994 especialmente en sus artculos 89 y 99 se
propone avanzar en solidaridad y redistribucin del ingreso.
Los usuarios residenciales de altos ingresos y los usuarios
industriales y comerciales ayudan a los usuarios de ingre-
sos bajos (estratos 1 y 2) a pagar las tarifas de los servicios
para cubrir sus necesidades bsicas. Para ello pagan una
contribucin especial, que es un sobrecosto sobre el valor
de los servicios que reciben. Por supuesto, las contribucio-
nes que pagan los usuarios de estratos 5 y 6, y el sector
industrial y comercial, no son suficientes para financiar los
consumos bsicos de todos los usuarios de los ingresos
1, 2, y 3. Por eso, las entidades pblicas deben asignar
recursos adicionales de sus presupuestos, al otorgar estos
subsidios. La forma correcta de hacer llegar los subsidios a
los usuarios de menor capacidad econmica es asignando
recursos en los presupuestos de los municipios, los depar-
tamentos y la Nacin Pero, por supuesto, los gobernantes
demagogos, en vez de seguir esa va, prefieren forzar a las
empresas que dependen de ellos a vender los servicios a
precios artificialmente bajos, para atribuirse mritos y bus-
car votos de incautos.
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En algunos casos se ha encontrado que las contribucio-
nes, que fueron muy tiles para la organizacin inicial del
nuevo sector de servicios pblicos, pueden afectar la com-
petitividad del pas y a las entidades pblicas. Por eso, han
desmontado algunas de estas contribuciones y asumen,
con sus propios recursos, el valor de los subsidiosPero
a travs de los presupuestos, y en forma institucional, no
como un favor personal a los usuarios.
De otra parte, en cuanto a las dificultades para focalizar an
ms los subsidios, el problema es siempre de informacin.
Por desgracia, se forman verdaderas empresas criminales
para falsear la informacin sobre ingresos, pobreza, necesi-
dades bsicas insatisfechas y hacer llegar subsidios a quie-
nes no los necesitan. As las cosas, el sistema de subsidios
de la Ley 142 est organizado alrededor de un criterio sobre
el cual existe una informacin relativamente buena: el del
estrato al cual pertenecen los inmuebles en donde se reci-
be el subsidio. El estrato es un indicador imperfecto, pero
razonable, acerca de las condiciones econmicas de los
usuarios y, en verdad, no he visto que se haya desarrollado
uno que sea tan prctico, para efectos de la facturacin de
los servicios, y mejor como indicador de capacidad econ-
mica del usuario
Por supuesto, las leyes y las instituciones deben evolu-
cionar en la medida en que cambian los intereses y los
gustos de las personas en un pas, y en la medida en que
aparecen tecnologas y sistemas administrativos ms efi-
cientes para satisfacer las necesidades de las personas.
Por eso, la Ley 142 ha tenido varias reformas (aunque
creo que son menos que las que ha tenido la Consti-
tucin) y no es extrao que en el futuro tenga muchas
ms Lo que es deseable es que las reformas se hagan
con el criterio de facilitar siempre a los ms pobres el
acceso a los servicios; de mantener o aumentar la liber-
tad de las personas para decidir cunto servicio quieren,
de qu calidad, y proveniente de qu proveedor; y de
aumentar la eficiencia en la prestacin de los servicios....
R.J. Esa Ley desarroll el principio constitucional que
establece que la prestacin de los servicios pblicos
pueden hacerla tanto empresas de capital estatal como
empresas de capital privado. Esta coexistencia ha fun-
cionado bien?
H.P.M. Como comentaba antes, esta ha sido una de las cla-
ves para poder aumentar la cobertura y mejorar la calidad
en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios.
La Ley 142, sin duda, otorga un papel muy importante al
sector privado, pero, cabe recordar que lo hace en el marco
de normas muy claras de intervencin estatal en favor de la
eficiencia y de la competencia; y de un sistema de control
muy estricto por las entidades del Gobierno, como son la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, o las
tres Comisiones de Regulacin sectoriales que nacieron
con la Ley.
UN POLTICO DESHONESTO SIEMPRE
tratar de hacer aparecer como una
ddiva suya cualquier gasto que hace el
Estado, o cualquier subsidio que otorga,
o cualquier reduccin en los precios que
deben pagar las personas por los bienes
o servicios que adquieren. Un poltico
honesto busca que el gasto pblico y las
reducciones en costos sean y parezcan
el resultado de reglas institucionales bien
diseadas, objetivas, impersonales.
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Al final, la ley logra un equilibrio dinmico que responde a
la misin del Estado asegurar la prestacin eficiente de
los servicios a todos los habitantes del territorio nacional,
consiguiendo que parte de las inversiones y del esfuerzo
administrativo provenga del sector privado. De ese modo se
liberan recursos que el Estado puede emplear en los otros
muchos desafos propios de un Estado Social de Derecho.
R.J. La Ley nos ha dado una multiplicidad de empresas
de SSPP, muchas eficientes y otras con serias debilidades,
incluyendo la corrupcin: Cmo evitar las ovejas negras?
H.P.M. Algunas de las empresas de servicios pblicos son
ejemplos exitosos en temas de administracin, distribucin,
gestin y responsabilidad social, y son modelos en Colombia
y en el exterior. Muchas de estas empresas son dirigidas por
personas excepcionales, con un profundo conocimiento de
su sector y con una sensibilidad hacia las necesidades de
los mercados y del pas. Prueba de ello es la internaciona-
lizacin de varias de ellas en Centro y Sur Amrica, o sus
estados de resultados anuales.
Sin embargo, es verdad que, como en todos los sectores y
en todas las actividades, hay abusos y decisiones desafor-
tunadas y casos de corrupcin. La naturaleza humana,
con sus cualidades y defectos, es la misma, ya sea en el
Estado o en el sector privado. La corrupcin, normalmente,
es un negocio compartido entre un funcionario pblico y un
particular; y no siempre se produce por iniciativa del fun-
cionario pblico. Sin embargo, creo que, en la medida en
que haya competencia en el mercado, es ms fcil que los
incentivos conduzcan a prcticas administrativas y comer-
ciales eficientes y limpias El problema con las empresas
oficiales, en muchos casos, consiste en que algunas de las
personas que las administran pueden llegar a creer que las
decisiones clientelistas o demaggicas que toman no tienen
costos y que, al final, siempre se encontrarn los recursos
para financiarlas y alguien les quedar debiendo un favor
En el sector privado, por el contrario, las malas decisiones
se traducen en prdidas de utilidades y, al final, en el cierre
de empresas.
La Ley 142 promueve la eficiencia en las empresas presta-
doras de servicios pblicos y consolid un marco de control y
vigilancia. Sin embargo, los problemas de gobierno corpora-
tivo o las consecuencias de ciertas decisiones empresariales
son responsabilidad de sus directores.
R.J. Existe un debate sobre el mnimo vital en el suministro
de agua potable. De hecho, recientemente fue puesto en
prctica en la ciudad de Bogot, incluso con gratuidad de
ese consumo mnimo: Es conveniente cubrir este consumo
mnimo como un derecho garantizado o es un incentivo al
derroche que afecta la inversin y genera ineficiencias?
H.P.M. En la Constitucin y en la Ley 142 se dispone que
haya subsidios para atender las necesidades bsicas de
las gentes ms pobres; de modo que el tema de los mnimos
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vitales no es ajeno, en principio, ni a la Constitucin ni a la
ley. Y en esto Colombia se ha convertido en fiel ejecutor de
ciertos conceptos bsicos del derecho internacional humani-
tario. El problema consiste en determinar quin paga por ese
consumo mnimo, y lo natural es que lo pague el Estado, con
los impuestos que percibe de todos los contribuyentes. De
otra parte, es necesario que exista un mtodo objetivo para
determinar cul es el mnimo vital, para que una poltica de
subsidios no lleve a consumos excesivos, a costa de toda la
comunidad. No creo, pues, que, hoy, este sea un problema
de principios, sino de rgimen legal y administrativo, para
asegurar que el Estado pague por un gasto que es indispen-
sable para atender a los ms pobres, pero que el consumo se
controle para que no se recargue, en forma indebida, contra
el resto de la poblacin
Por falta de mejores reglas legales, la Corte Constitucional
ha adoptado el criterio, en sentencias tales como la T-915 de
2009 y la T-546 de 2009, de que las empresas de servicios
pblicos domiciliarios deben abstenerse de suspender el
servicio en caso de incumplimiento en el pago, cuando las
personas afectadas por esa medida se encuentren en una
situacin de vulnerabilidad o indefensin. Pero, por supuesto,
es necesario crear una regla legal complementaria y clara,
para que, en esos casos, las empresas puedan recobrar, en
forma inmediata, a cargo de los municipios, los departamen-
tos o la Nacin, lo que han dejado de pagar las personas
en situaciones de vulnerabilidad o indefensin Porque,
aunque todos tenemos deberes sociales, una vez que cada
uno cumple con los que por ley le corresponden, los dems
deben ser asumidos por la comunidad toda, es decir, por el
Estado. La obligacin de contribuir a la solucin de los proble-
mas sociales debe ser regulada por la ley, de modo general
y objetivo, y no puede imponerse, caso por caso, al azar,
sobre una empresa o una persona, por decisiones judiciales
casusticas
R.J. Conservara usted el esquema constitucional y la
regulacin o existe una agenda de reformas en la materia?
H.P.M. En sus veinte aos, la Ley 142 de 1994 ha sido exito-
sa en aumentar la cobertura, y en lograr abaratar los costos
de los servicios pblicos, llevndolos, inclusive a las regio-
nes ms apartadas y a los colombianos ms pobres Antes
de ese ao, para tener telfonos en Bogot, era preciso ser
amigo de algn concejal, porque no era suficiente ser amigo
del Presidente de la Repblica.
Sin embargo, como dije atrs, las leyes y las instituciones
deben evolucionar y la Ley 142 ha tenido y, probablemente,
debe tener otras reformas. Cambian las preferencias de la
gente, cambia la tecnologa y la Ley tiene que adecuarse a
esos cambios. No puede suponerse que la Ley 142 es el
fin de la historia. Deseo que las reformas, cuando ocurran,
sean en la direccin de dar ms libertad a los usuarios,
ms capacidad de eleccin, y no menos, en la direccin de
dar a los pobres los medios econmicos para que tengan
posibilidad de participar en forma efectiva en las decisiones
del mercado; y en la direccin de asegurar que los recursos
de la comunidad se usen en la forma ms eficiente posible.
Temo siempre que en la lucha de intereses y criterios que se
produce, con ocasin de cualquier reforma legal, prevalez-
can las personas que desean que sean las burocracias (con
un ropaje poltico o un ropaje tcnico o un ropaje financiero)
quienes tomen inclusive las decisiones bsicas que debe
tomar la gente, cada persona... Siempre existen fuerzas
que procuran que sean las burocracias las que deciden qu
es bueno, qu es lo que conviene a los dems siempre
hay disculpas para reducir la libertad de los otros Hay
que resistir, en la medida de lo posible, esas fuerzas, para
que cada persona pueda expresar y hacer valer sus prefe-
rencias Ese es el ncleo de la Ley 142, y eso es lo que
debera conservarse en ella
Lo importante es construir sobre lo construido No sobre
tierra arrasada .
LA NATURALEZA HUMANA,
con sus cualidades y defectos, es
la misma, ya sea en el Estado o en
el sector privado. La corrupcin,
normalmente, es un negocio compartido
entre un funcionario pblico y un
particular y no siempre se produce por
iniciativa del funcionario pblico.
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